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BOCG. Sección Cortes Generales, serie A, núm. 383, de 11/03/2015
BOCG. Sección Cortes Generales, serie A, núm. 383, de 11/03/2015
Gastos financieros;39.830,00;39.326,55;30.315,47;(a);9.011,08;
Gastos de personal general;186.000,00;162.126,73;1.062,36;(d);161.064,37;
Dietas y gastos de viaje;0,00;1.474,70; ; ;1.474,70;
TOTAL GASTOS CORRIENTES;2.223.921,74;1.980.043,68;41.369,18;
;1.938.674,50;1.938.674,50
Adquisición de inmuebles;;;;;0,00;
Construcciones de inmuebles;806.000,00;805.828,49;;;805.828,49;
Rehabilitación y mejora de inmuebles;15.000,00;14.941,25;;;14.941,25;
Equipos informáticos;19.000,00;25.977,87;;;25.977,87;
TOTAL INVERSIONES;840.000,00;846.747,61;0,00;;846.747,61;840.000,00
TOTAL
SUBVENCIÓN;3.063.921,74;2.826.791,29;41.369,18;;2.785.422,11;2.778.674,50
C) Subvención del régimen general
CUADRO N.º 29
Liquidación subvención del Régimen general
Programas;Subvención concedida;Subvención justificada por la
entidad;Ajustes y reclasificaciones propuestos TCU;;Liquidación
subvención justificada TCU;Aplicación límite máximo importe concedido
;(I);(Ii);(Iii);;(Ii) + (iii) = (iv);(V)
RGP-01;55.000,00;55.498,15; ; ;55.498,15;55.000,00
RGP-02;20.266,00;19.599,00; ; ;19.599,00;19.599,00
RGP-03;235.099,04;230.890,10;2.787,97;(g);228.102,13;228.102,13
RGP-04;51.999,08;62.248,86; ; ;62.248,86;51.999,08
RGP-05;35.000,00;30.030,24; ; ;30.030,24;30.030,24
TOTAL;397.364,12;398.266,35;2.787,97;;395.478,38;384.730,45
Cuantificada por este Tribunal de Cuentas la liquidación de las
subvenciones concedidas en el importe de, 8.250.978,65 euros, en el
cuadro siguiente se efectúa, su comparación con los recursos obtenidos, y
con los reintegros realizados por la entidad en cada programa o partida
de gasto.
CUADRO N.º 30
Resumen liquidación subvenciones y reintegros
Concepto;Subvención concedida;Liquidación definitiva;Diferencia;Reintegros
realizados;Importe pendiente de reintegrar
Subvención
nominativa;5.200.000,00;4.941.800,64;258.199,36;70.635,00;187.564,36
Subvención atención
humanitaria;3.063.921,75;2.778.674,50;285.247,25;244.108,33;41.138,92
Gastos
corrientes;2.223.921,75;1.938.674,50;285.247,25;244.108,33;41.138,92
Inversiones;840.000,00;840.000,00;0,00;0,00;0,00
Subvención del Régimen
general;397.364,12;384.730,45;12.633,67;0,00;12.633,67
RGP-01;55.000,00;55.000,00;0,00;0,00;0,00
RGP-02;20.266,00;19.599,00;667,00;0,00;667,00
RGP-03;235.099,04;228.102,13;6.996,91;0,00;6.996,91
RGP-04;51.999,08;51.999,08;0,00;0,00;0,00
RGP-05;35.000,00;30.030,24;4.969,76;0,00;4.969,76
Subvención FER;167.678,67;150.688,72;16.989,95;16.989,95;0,00
TOTAL;8.828.964,54;8.255.894,31;573.070,23;331.733,28;241.336,95
2.2.5 Conclusiones
Por todo ello, cabe finalizar el análisis de las subvenciones concedidas
por la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración a la Comisión
Española de Ayuda al Refugiado, a aplicar en el ejercicio 2007, con las
siguientes conclusiones:
1. El importe total de las subvenciones concedidas en la ejecución de los
programas subvencionados, se elevó a 8.828.964,54 euros.
El importe total de las justificaciones aportadas en la ejecución de los
programas subvencionados, una vez aplicados por este Tribunal de Cuentas
los excesos de imputación, reclasificaciones y límites por partida de
gasto existentes, se elevó a 8.255.894,31 euros, por lo que los fondos no
aplicados se elevaron a un total de 573.070,23 euros.
De acuerdo con la información facilitada por la Dirección General de
Integración de los Inmigrantes, CEAR efectuó reintegros por un importe
total de 331.733,28 euros.
Teniendo en cuenta que para cada subvención los reintegros efectuados se
aplican por programas o partidas de gasto, el importe total pendiente de
reintegro ascendería a 241.336,95 euros, que, a juicio de este Tribunal
de Cuentas, debe ser requerido, más los intereses de demora a que hacen
referencia los artículos 37.1 y 38.2 de la Ley General de Subvenciones,
por el órgano concedente de la subvención analizada, es decir, por la
Dirección General de Integración de los Inmigrantes, Centro Directivo de
la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración del Ministerio de
Trabajo e Inmigración, a la Comisión Española de Ayuda al Refugiado.
2. CEAR podría haber incurrido en algún tipo de infracción administrativa
en materia de subvenciones, de acuerdo con lo previsto en los artículos
52 y siguientes de la Ley General de Subvenciones, por las siguientes
causas, todas ellas recogidas en el epígrafe 2.2.3, Sección III, del
presente Informe:
Haber incurrido en omisiones e inexactitudes contables, supuesto
detallado en el punto A) 1.1.
No haber solicitado autorización de las modificaciones de las partidas
de gasto de las subvenciones nominativa y de atención humanitaria,
supuesto detallado en el punto C) 1.1.
Imputar costes indirectos de estructura a actividades y no establecer
criterios objetivos de imputación de gastos compartidos a distintas
actividades, supuesto detallado en el punto C) 2.
No aportar copia de los contratos de arrendamiento de servicios y del
alta en el Impuesto de actividades económicas, supuesto detallado en el
punto C) 3.7.
Incumplir el plazo máximo previsto para efectuar el pago de los gastos
subvencionados, supuesto detallado en el punto C) 6.
No acreditar justificación de la financiación procedente de otras
subvenciones, a pesar de haber sido comprometida, para la ejecución de
las actividades subvencionadas, supuesto detallado en el punto C) 7.
3. Una vez aprobado el presente Informe, este Tribunal de Cuentas
comunicará a la Agencia Estatal de Administración Tributaria las
incidencias puestas de manifiesto en el cumplimiento de sus obligaciones
tributarias por parte de CEAR, detalladas en los puntos A) 1.3, C) 3.7 y
C) 5.1 del epígrafe 2.2.3, Sección III.
2.3 Asociación Comisión Católica Española de Migración
2.3.1 Consideraciones generales
2.3.1.1 Naturaleza y objeto de la entidad
La Asociación Comisión Católica Española de Migración (en adelante ACCEM),
constituida legalmente el 8 de octubre de 1990, goza de personalidad
jurídica propia y plena capacidad de obrar, careciendo de ánimo de lucro
en sus actuaciones. Figura inscrita en el Registro Nacional de
Asociaciones del Ministerio del Interior con fecha 5 de febrero de 1991.
Su objeto social, definido en el artículo 3 de sus Estatutos, modificados
por acuerdo de su Asamblea General Extraordinaria de fecha 3 de octubre
de 2003, con la finalidad de adaptarlos a las previsiones de la Ley
Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del Derecho de Asociación,
está constituido por, entre otros, los siguientes fines:
« la formación integral, promoción e inserción, en todos los planos y
niveles, de los refugiados, asilados, y migrantes en nuestra sociedad y
su reasentamiento en terceros países.
La colaboración con todas aquellas instituciones públicas y privadas,
civiles, sociales y religiosas que, con carácter altruista persigan fines
comunitarios semejantes a los de la ACCEM.
El fomento de la lengua y cultura española entre los refugiados,
asilados y migrantes, con vistas a su inserción social.
La defensa de los derechos del refugiado, asilado y migrante reconocidos
en la legislación vigente, tanto sociales y laborales como culturales y
cívicos».
El órgano ejecutivo de ACCEM está constituido por su Junta Directiva,
compuesta por un Presidente, un Vicepresidente, un Secretario, tres
vocales y un Tesorero. Tiene como misión, tal y como indica el artículo
24 de sus Estatutos, « gobernar, administrar y representar a la
Asociación. En consecuencia puede determinar las actividades que han de
emprenderse y el desarrollo que ha de dárseles, y efectuar los actos que
sean necesarios y convenientes para la realización de los fines
sociales ».
Por lo que respecta al régimen contable de ACCEM, éste se acomoda a lo
establecido en la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del
Derecho de Asociación. Asimismo, debe indicarse que el artículo 37 de los
Estatutos de ACCEM, establece que «la Asociación tendrá que llevar los
libros y documentos ordinarios requeridos para cualquier organización de
este tipo. Tanto los libros como la memoria de actividades serán
presentadas anualmente a la Asamblea General Ordinaria en el primer
semestre de cada año».
Las Cuentas anuales correspondientes al ejercicio 2007, elaboradas a
partir de las directrices contenidas en las normas de adaptación del Plan
General de Contabilidad para las entidades sin fines lucrativos, fueron
auditadas, siendo el informe de auditoría favorable con la salvedad de no
haber sido auditada la situación fiscal de la entidad, correspondiente a
los ejercicios económicos abiertos a inspección anteriores al año 2005.
2.3.1.2 Subvenciones objeto de fiscalización
Las subvenciones concedidas por la Secretaría de Estado de Inmigración y
Emigración a ACCEM para su ejecución en el año 2007, fueron las
siguientes:
CUADRO N.º 31
Subvenciones concedidas a ACCEM
Subvención;Importe
A) Subvención nominativa;3.697.960,00
B) Subvención de atención humanitaria;3.966.959,29
C) Subvención del Régimen general;680.567,00
D) Subvención Fondo Europeo Refugiados;233.874,34
TOTAL;8.579.360,63
Según sus Cuentas anuales, los recursos económicos de ACCEM procedieron,
en el ejercicio 2007, fundamentalmente, de subvenciones (16.609.412,29
euros), pues éstas suponen el 98,6% de la cifra total de ingresos
(16.846.822,24 euros). De ellas, las subvenciones recibidas de la
Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración representaron el 50,9 %.
El resto de ingresos contabilizados fueron generados por convenios de
colaboración con diversas Comunidades Autónomas, Entidades Locales y
entidades privadas, así como por los alquileres de diferentes inmuebles
de su propiedad.
A continuación se describen las subvenciones concedidas a ACCEM que
constituyen el objeto de la fiscalización realizada.
A. Subvención nominativa para la realización de un programa dirigido a
inmigrantes, solicitantes de asilo, refugiados, apátridas, personas
acogidas al régimen de protección temporal y otros estatutos de
protección subsidiaria (en adelante, subvención nominativa).
Mediante Resolución de la Secretaría de Estado de Inmigración y
Emigración, de fecha 19 de abril de 2007, se concedió a ACCEM una
subvención nominativa de 3.697.960 euros, para la ejecución en el año
2007, del programa anual dirigido a refugiados e inmigrantes.
La DGII certificó, con fecha 11 de marzo de 2009, que validaba la
suficiencia de la justificación presentada por la entidad, « sin
perjuicio de las actuaciones de comprobación, seguimiento e inspección
que puedan llevar a cabo los órganos competentes, de acuerdo con lo
establecido en los artículos 14.c y 32.1 de la Ley 38/2003, de 17 de
noviembre, General de Subvenciones, y en la cláusula vigésimo sexta del
Convenio de Colaboración suscrito entre la Dirección General de
Integración de los Inmigrantes y la Asociación Comisión Católica Española
de Migración (ACCEM), el 20 de abril de 2007».
A continuación se detalla, por programas, el importe inicialmente
concedido, una vez incorporadas las modificaciones aprobadas por la DGII,
y, el importe finalmente justificado.
CUADRO N.º 32
Subvención nominativa
Programa;Concedido;Justificado
Información y orientación;183.443,93;183.474,15
Atención básica;74.938,14;74.938,94
Integración social;20.176,43;20.185,50
Acogida temporal;1.861.461,00;1.861.461,31
Atención al contingente anual de inmigrantes
trabajadores;363.440,00;363.444,59
Asesoramiento legal;145.456,24;145.462,28
Interpretación y traducción;38.253,89;38.263,30
Retorno voluntario y reasentamiento;43.284,09;43.286,57
Reunificación familiar;34.981,71;34.991,42
Atención psicológica;35.592,64;35.595,17
Iniciativa Comunitaria ENEAS EQUAL 2;263.214,69;263.214,69
Promoción del voluntariado;75.393,81;75.404,19
Sensibilización y comunicación;112.781,95;112.818,72
Asesoramiento sobre Instituciones y programas de la Unión
Europea;101.643,08;101.652,49
Formación de personal;50.498,61;50.500,91
Mediación intercultural;51.476,79;51.479,18
Personal general, gestión y mantenimiento;241.923,00;241.962,63
TOTAL SUBVENCIÓN NOMINATIVA;3.697.960,00;3.698.136,04
B. Subvención, en régimen de concesión directa, para la realización de
actuaciones de atención humanitaria a personas inmigrantes (en adelante,
subvención de atención humanitaria).
Mediante Resolución de la Secretaría de Estado de Inmigración y
Emigración, de fecha 8 de agosto de 2007, se concedió a ACCEM una
subvención, en régimen de concesión directa, de 3.966.959,29 euros, para
la ejecución en el año 2007, del programa anual de atención humanitaria a
personas inmigrantes.
La DGII certificó, con fecha 6 de octubre de 2008, la adecuada
justificación de la subvención, en base a las competencias que le otorga
el artículo 32.1 de la Ley General de Subvenciones.
Posteriormente, dentro del proceso de revisión de justificaciones, la DGII
emitió, en fecha 21 de abril de 2010, un oficio solicitando a ACCEM
aclaraciones o subsanaciones referentes a incidencias detectadas en los
capítulos de «Adquisición de inmuebles» y «Rehabilitación y mejora de
inmuebles». Las aclaraciones solicitadas fueron remitidas por la entidad
a la DGII, con fecha 11 de mayo de 2010.
Finalmente, la DGII emitió un oficio, con fecha 21 de junio de 2010,
comunicando que «la subsanación solicitada queda suficientemente
justificada, sin perjuicio de las actuaciones de comprobación,
seguimiento e inspección que puedan llevar a cabo los órganos
competentes».
A continuación se detalla, por programas, el importe concedido, una vez
incorporadas las modificaciones aprobadas por la DGII, y, el importe
finalmente justificado.
CUADRO N.º 33
Subvención de atención humanitaria
Programas;Concedido;Justificado
Atención socio-sanitaria de urgencia;40.000,00;33.904,00
Acogida;2.378.865,56;2.187.593,43
Atención necesidades básicas;24.500,00;24.500,00
Ayudas económicas;35.000,00;21.466,56
Ayudas de traslados;70.000,00;63.010,58
Actuaciones en asentamientos;44.000,00;44.000,00
Centro de estancias diurnas y atención de emergencias;60.000,00;55.540,05
Encuentros profesionales;35.000,00;31.342,30
Estudios sobre población inmigrante;18.818,12;18.237,93
Sensibilización opinión pública;60.000,00;45.211,22
Gastos de gestión y administración;150.775,61;101.037,09
Gastos de personal general;160.000,00;155.282,16
TOTAL GASTOS CORRIENTES;3.076.959,29;2.781.125,32
Adquisición de inmuebles;604.286,78;604.286,78
Rehabilitación y mejoras de inmuebles;229.138,85;229.138,85
Equipos informáticos;11.993,29;11.993,29
Elementos de Transporte;0,00;0,00
Mobiliario;44.581,08;44.581,08
TOTAL INVERSIONES;890.000,00;890.000,00
TOTAL SUBVENCIÓN ATENCIÓN HUMANITARIA;3.966.959,29;3.671.125,32
Durante el ejercicio 2008, ACCEM procedió a realizar dos reintegros, de
forma voluntaria, por un importe global de 295.833,97 euros, en concepto
de fondos no aplicados de la subvención concedida.
C. Subvención, en régimen de concurrencia competitiva, para la integración
de los inmigrantes, solicitantes de asilo y otras personas con protección
internacional (en adelante, subvención del Régimen general).
Mediante tres Resoluciones de la Dirección General de Integración de los
Inmigrantes, sin fechar, notificadas con fecha 11 de enero de 2007, se
concedió a ACCEM una subvención por importe conjunto de 680.567 euros,
para la ejecución de 9 de los 10 programas solicitados por el
beneficiario, de los que 330.000 euros fueron cofinanciadas con el FSE.
A continuación se detalla, por programas, el importe concedido, una vez
incorporadas las modificaciones aprobadas por la DGII, y, el importe
finalmente justificado.
CUADRO N.º 34
Subvención del Régimen general
Código;Programa;Concedido;Justificado
RGP-01;Integración socio-laboral;330.000,00;328.744,54
RGP-02;Centro de información, recursos y documentación sobre asilo y
migraciones (CIRDAM);63.000,00;64.278,32
RGP-03;Actuación integral contra la trata y tráfico de
personas;35.000,00;34.517,19
RGP-04;Servicio de atención y mediación intercultural;33.000,00;32.519,80
RGP-05;Promoción del voluntariado;25.000,00;24.956,39
RGP-06;Dispositivo de observación participativa y evaluación cooperativa
para la integración de migrantes (DOPIM);100.000,00;99.935,74
RGP-07;Mantenimiento, continuidad y seguimiento del plan de gestión de la
calidad;23.000,00;23.020,64
RGP-08;Fomento de la participación de familias inmigrantes en la comunidad
educativa;51.300,00;51.336,28
RGP-09;Mejora organizativa y estructural y equipamiento de
ACCEM;20.267,00;20.267,00
TOTAL SUBVENCIÓN RÉGIMEN GENERAL;;680.567,00;679.575,90
ACCEM procedió al reintegro, con fecha 6 de marzo de 2008, de forma
voluntaria, de un importe de 1.846,06 euros, en concepto de fondos no
aplicados de la subvención concedida.
Por último, mediante notificación de fecha 28 de mayo de 2010, como
consecuencia de las actuaciones de comprobación de la subvención
concedida, la Dirección General de Integración de los Inmigrantes
verificó la existencia de alguno de los incumplimientos contemplados en
el artículo 37.1.c) de la Ley General de Subvenciones y dictó Acuerdo de
Iniciación de Procedimiento de Reintegro por un importe de 499 euros,
correspondiente al programa RGP-03.
D. Subvención, en régimen de concurrencia competitiva, para acciones de
acogida de refugiados y personas desplazadas, cofinanciada por el Fondo
Europeo para los Refugiados (en adelante, subvención FER).
Mediante Resolución de la Secretaría de Estado de Inmigración y
Emigración, de fecha 29 de diciembre de 2006, se concedió a ACCEM una
subvención para la financiación de los proyectos presentados por un
importe total de 233.874,34 euros, de los que 175.405,75 euros
correspondían a la parte de financiación procedente de FER.
La DGII remitió a la Comisión Europea el Informe final relativo al
ejercicio 2006 y la declaración final de gastos, así como los informes de
la Autoridad de Control, Intervención General de la Administración del
Estado, e informe de evaluación externa, de conformidad con lo
establecido en el artículo 28 de la Decisión
del Consejo de 2 de diciembre de 2004, por la que se establece el Fondo
Europeo para los Refugiados para el período 2005-2010 (2004/904/CE).
A continuación se detalla, por programas, el importe concedido,
distinguiendo entre la parte cofinanciada por la DGII y la concedida por
el FER, y, por último, el importe finalmente justificado:
CUADRO N.º 35
Subvención FER
Programas;Concedido financiado DGII;Concedido financiado FER;Concedido
total;Justificado
Integración de personas en situación de
vulnerabilidad;36.666,67;110.000,00;146.666,67;145.633,91
Retorno voluntario;21.801,92;65.405,75;87.207,67;83.049,39
TOTAL SUBVENCIÓN FER;58.468,59;175.405,75;233.874,34;228.683,30
2.3.2 Objetivos y alcance
Respecto a la entidad ACCEM, en su calidad de beneficiario de las
subvenciones concedidas por la Secretaría de Estado de Inmigración y
Emigración, ha sido objeto de control:
la adecuada y correcta obtención de la subvención;
la aplicación de los fondos recibidos;
la adecuada y correcta justificación de la subvención;
la comprobación de la inexistencia de sobrefinanciación de costes
respecto de las subvenciones recibidas de otros órganos de la
Administración General del Estado o de las Administraciones de las
respectivas Comunidades Autónomas;
y el cumplimiento de cualesquiera otros requisitos exigidos por la
normativa aplicable.
Para ello, se han realizado pruebas de auditoría consistentes en el examen
de los registros contables y extracontables de la entidad, así como de la
documentación que los ha soportado; en el examen de operaciones
individualizadas y concretas relacionadas con la aplicación de los
fondos; y en la comprobación material de las inversiones financiadas.
Asimismo, se han realizado aquellas otras actuaciones que se han
considerado necesarias con el fin de alcanzar los objetivos de la
fiscalización.
2.3.3 Resultados del trabajo realizado
Se incluyen en este epígrafe todas aquellas incidencias relacionadas con
los procedimientos de control interno existentes en la gestión de las
subvenciones concedidas, así como las relativas a la adecuada ejecución
de las actividades subvencionadas, de conformidad con el contenido de los
Convenios suscritos o las Memorias adaptadas aprobadas, y, por último,
las referidas a su adecuada justificación.
A) Incidencias en los procedimientos de control interno de la gestión de
las subvenciones concedidas
Este Tribunal ha detectado, con respecto a este apartado, las siguientes
incidencias:
A) 1. Incidencias de carácter general
1. En primer lugar, respecto a los elementos patrimoniales de ACCEM,
resulta aplicable la Disposición Adicional Segunda del Real Decreto
776/1998, de 30 de abril, por el que se aprueban las normas de adaptación
del Plan General de Contabilidad a las entidades sin fines lucrativos y
las normas de información presupuestaria de estas entidades, que
contempla los requisitos que debe reunir el inventario de los elementos
que integran el inmovilizado no financiero de este tipo de entidades.
A este respecto, el inventario del ejercicio 2007 no reunía los requisitos
exigidos por la mencionada norma reglamentaria, dado que:
Era incompleto, limitándose, exclusivamente, a los elementos
patrimoniales adquiridos en el año 2007.
No detallaba todos los elementos patrimoniales financiados con las
subvenciones concedidas por la Dirección General de Integración de los
Inmigrantes. Así, de una muestra de 26 elementos patrimoniales
financiados, sólo se encontraban inventariados tres de ellos.
Para cada elemento, se detallaban los siguientes extremos: objeto (breve
descripción del elemento patrimonial), código interno, fecha de
adquisición, importe, número correlativo y número de factura (no
cumplimentado en todos los casos), no figurando en los elementos
inventariados referencia alguna a su afectación a las actividades que
justificaron su adquisición con cargo a las subvenciones recibidas de la
DGII.
El importe recogido en el inventario no se conciliaba con la
contabilidad de la entidad.
No obstante lo anterior, hay que hacer constar que, durante la realización
de los trabajos de la Fiscalización, se pudo verificar la existencia, en
la sede de la entidad, de elementos patrimoniales de similares
características a los que figuraban en las facturas justificativas del
empleo dado a las subvenciones de capital recibidas de la DGII.
La elaboración de un inventario de todos los elementos patrimoniales que
integran el inmovilizado no financiero de la entidad, especialmente de
todos aquellos elementos que han sido financiados con cargo a
subvenciones públicas, y en donde se haga constar el período de tiempo y
actividad a la que están afectos en función de las correspondientes bases
reguladoras o, al menos, los dos o cinco años que, como mínimo, establece
el artículo 31.4.a) de la Ley General de Subvenciones, es una obligación
formal de ACCEM, cuyo incumplimiento podría llegar a constituir una de
las infracciones administrativas tipificadas en los artículos 52 y
siguientes de la Ley General de Subvenciones.
2. El sistema de información contable, a nivel de contabilidad analítica o
de costes, utilizado por ACCEM se basó, en el ejercicio 2007, en la
asignación de un código contable a cada uno de los programas incluidos en
las subvenciones recibidas. Estos códigos contables, por lo que respecta
a las subvenciones objeto de fiscalización, se correlacionaron, en
general, de forma biunívoca con cada uno de los programas en los que se
estructuraron las indicadas subvenciones, existiendo, incluso, para
facilitar un mayor detalle y desagregación, códigos territoriales de
proyecto para alguno de estos programas (casos de los programas de
«Acogida Temporal» de la subvención nominativa o de «Acogida» de la
subvención de atención humanitaria). De esta forma, la contabilidad debía
permitir, al clasificar cada operación de índole económica por código de
proyecto, identificar los costes imputables a cada programa y liquidar y
justificar cada una de las subvenciones recibidas.
Sin embargo, existieron algunas excepciones a este procedimiento general,
cuantitativamente relevantes, que dificultaron la liquidación de las
subvenciones:
Todos los gastos de personal de la entidad se quedaron al margen del
sistema descrito. El sistema de imputación aplicado en este caso, al
carecer de adecuados y suficientes controles, provocó errores y
duplicidades en la atribución de las retribuciones de personal, tal y
como se detalla y cuantifica en el punto C) 1 del presente epígrafe.
Tampoco se adaptaron al mismo las operaciones económicas
correspondientes a los costes indirectos de administración general y de
mantenimiento de la estructura de la asociación, lo que dificultó a la
propia entidad la cuantificación de la liquidación de las subvenciones
recibidas.
Por último, en el caso de la subvención de atención humanitaria, los
códigos territoriales correspondientes al programa de «Acogida»
incluyeron imputaciones de operaciones vinculadas a otros programas tales
como los de «Inversiones», «Atención socio sanitaria de urgencia»,
«Ayudas de traslados» o «Encuentros de profesionales». Esta imputación
múltiple a un único código de proyecto dificultó a la propia entidad
relacionar los datos contables con los importes liquidados y justificados
de cada programa subvencionado.
3. Por lo que respecta a los costes de personal, la entidad no tenía
establecido un sistema de control horario o de seguimiento de la
dedicación a diversas actividades de su personal, lo que ha impedido
verificar el reparto de su coste entre los diversos programas
subvencionados, ya lo fueran por la DGII o por otras Administraciones o
entidades.
Asimismo, hay que indicar que en el caso de algunos trabajadores, cuyos
costes salariales fueron imputados por ACCEM a más de un programa
subvencionado, se ha observado que las funciones desarrolladas por estos
trabajadores, según la estructura de personal facilitada por la entidad,
no guardaban relación con el objeto de los programas a los se imputaron.
4. En cuanto a las dietas y gastos de viaje, se ha detectado falta de
rigor en lo referente a la cumplimentación del documento «Liquidación de
dietas y gastos de viaje» requerido por la DGII como detalle y resumen de
cada uno de los justificantes aportados en esta naturaleza de gastos,
dado que, en numerosas liquidaciones, faltaba la autorización de la
persona responsable del programa subvencionado, no habiéndose acreditado
tampoco la existencia de autorización previa para la realización del
citado gasto.
Asimismo, debe indicarse que, en las justificaciones imputadas a
determinados programas, la actividad que dio origen al gasto de esta
naturaleza no puede relacionarse directamente con el contenido de los
programas subvencionados.
Este Tribunal de Cuentas considera que ACCEM debe extremar el rigor en la
justificación de este tipo de gastos, acomodándose a las exigencias de
las respectivas bases reguladoras.
5. En el concepto de gastos de «Alquileres», incluido dentro de los gastos
de actividades y mantenimiento de las subvenciones analizadas, se ha
detectado la inclusión de numerosos alquileres de equipos informáticos,
generalmente ordenadores. Esta imputación de gastos se produjo en las
subvenciones nominativas, de atención humanitaria y del Régimen general.
Sin embargo, estas dos últimas subvenciones incluían la posibilidad de
ejecutar programas de inversiones, por lo que no se entiende que la
entidad beneficiaria no solicitara la adquisición del equipamiento
informático necesario para la ejecución de los programas subvencionados,
en vez de recurrir sistemáticamente a la solicitud de financiación para
su arrendamiento anual.
Los programas a los que se imputaron estos gastos tenían la calificación
de programas de continuidad, al realizarse, con las variaciones no
esenciales contenidas en las respectivas bases reguladoras, todos los
años.
En el documento de solicitud de las subvenciones de atención humanitaria y
del Régimen general se ponía de manifiesto que, para ejecutar las
acciones en las que se estructuraban los programas a los que se imputaron
estos alquileres, era necesario contar con los adecuados equipos
informáticos. Pese a la necesidad manifestada, ésta no se recogió en la
solicitud de financiación de inversiones, imposibilitando que la entidad
pudiera obtener los recursos necesarios con los que financiar la
adquisición del adecuado equipamiento informático. La entidad se vio
obligada, tal y como ocurrió en años anteriores, tanto para las mismas
acciones, como para otras diferentes dentro del mismo programa, a
incurrir en gastos de arrendamiento por un importe similar o, incluso en
algunos supuestos, superior a la inversión a realizar, en el caso de
haber procedido a la adquisición de los equipos, lo que supone una
utilización antieconómica de recursos públicos (llegando a abonar al
arrendador un importe superior a los 3.000 euros por ordenador/año).
El importe total al que ascendieron, en el año 2007, las imputaciones
realizadas por este concepto, a las subvenciones concedidas por la
Dirección General de Integración de los Inmigrantes, fue de 46.407,86
euros. De esta cantidad, 7.238,78 euros correspondieron a la subvención
nominativa, 21.179,59 euros a la subvención de atención humanitaria y
17.989,49 euros a la subvención del Régimen general.
En consecuencia, este Tribunal de Cuentas considera inadecuada la gestión
presupuestaria realizada por ACCEM, dado que supone un incumplimiento del
principio de eficiencia y economía en la asignación y utilización de los
recursos públicos que debe presidir la gestión de las subvenciones
públicas, de acuerdo con lo previsto en el artículo 8.3.c) de la Ley
General de Subvenciones.
A) 2. Incidencia relacionada con los resultados financieros
ACCEM financió mediante la disposición de fondos de una póliza de crédito,
con un límite de disposición de 2.000.000 euros, contratada con la
entidad financiera SCH, todos los pagos que tuvo que realizar, tanto con
cargo a las subvenciones recibidas de la Dirección General de Integración
de los Inmigrantes como de otros entes, con anterioridad a la percepción
de los fondos correspondientes.
ACCEM carecía, en el año 2007, de un sistema de asignación de los pagos
realizados con cargo a cada una de las subvenciones que los originaban, a
partir del cual, y teniendo en cuenta los ingresos procedentes de cada
subvención, poder estimar los gastos financieros derivados de la
utilización de la póliza de crédito señalada, como fuente de financiación
de los pagos realizados con anterioridad al cobro de las respectivas
subvenciones.
De igual forma, ACCEM, tampoco estableció ningún sistema que permitiera
determinar los posibles o potenciales rendimientos financieros derivados
del cobro anticipado de las subvenciones recibidas respecto al momento de
pago del coste de las actividades subvencionadas.
Estas carencias obligaron a ACCEM a estimar de forma alternativa los
costes e ingresos financieros a imputar a cada una de las subvenciones
concedidas por la DGII. En esta estimación, ACCEM aplicó el criterio de
considerar que los pagos se realizaban, para las subvenciones citadas, de
forma proporcional y homogénea en el tiempo, es decir, en cantidades
idénticas en cada uno de los doce meses del año en el que se realizaban
las actividades subvencionadas, siendo el total de los importes
teóricamente pagados mensualmente igual al de las subvenciones
concedidas.
Este Tribunal de Cuentas considera que el criterio aplicado carecía de
base real e incrementó ficticiamente los gastos financieros imputados a
las subvenciones analizadas, ya que se produjeron diversos pagos (a
título de ejemplo, los correspondientes a la ejecución de las inversiones
financiadas), que se acumularon sistemáticamente, para todas las
subvenciones que las permitían, en los últimos meses del año.
A este respecto, hay que indicar que, por parte de la Dirección General de
Integración de los Inmigrantes, en su calidad de órgano concedente de las
subvenciones, no se han establecido criterios de cálculo homogéneos para
todas las entidades beneficiarias y razonables desde un punto de vista de
la coherencia con la corriente efectiva de cobros y pagos derivados de
las mismas, ni en la fase previa de tramitación de concesión de las
subvenciones, ni en la fase posterior de comprobación de su
justificación.
Ante la ausencia de criterios objetivos marcados por el órgano concedente
de las subvenciones, las certificaciones expedidas por la DGII validando
la suficiencia de la justificación presentada por la entidad, suponen «de
facto» la aprobación del criterio de cálculo de los resultados
financieros utilizado por ACCEM, a pesar de la apuntada ausencia de rigor
y de la falta de homogeneidad con el utilizado por otras entidades
beneficiarias.
B) Incidencias en la ejecución de las actividades programadas
De las actuaciones de fiscalización realizadas no se deduce la existencia
de incidencias en la ejecución de las actividades a las que se hace
referencia en los Convenios reguladores o en las Memorias adaptadas de
las subvenciones concedidas por la DGII a ACCEM.
C) Incidencias en la justificación del coste de las actividades realizadas
Las incidencias que se han puesto de manifiesto en la fiscalización de la
documentación presentada por ACCEM como justificación de las subvenciones
recibidas, han sido las siguientes:
C) 1. Incidencias relacionadas con gastos de personal
Por lo que respecta a las imputaciones realizadas al conjunto de las
subvenciones analizadas por la entidad ACCEM, durante el ejercicio 2007,
en concepto de gastos de personal, este Tribunal de Cuentas detectó las
siguientes incidencias:
1. Existencia de imputaciones de retribuciones a favor del personal de la
entidad, incluidas en las subvenciones concedidas por la DGII, y que,
conjuntamente con las imputaciones realizadas bien a otras de las
subvenciones recibidas de la DGII o bien a subvenciones recibidas de
otros entes, superaron el coste real de las retribuciones satisfechas,
por lo que vulneran el límite máximo fijado en el artículo 19.3 de la Ley
General de Subvenciones, cuando dispone que «el importe de las
subvenciones en ningún caso podrá ser de tal cuantía que, aisladamente o
en concurrencia con otras subvenciones, ayudas, ingresos o recursos,
supere el coste de la actividad subvencionada».
En aquellos supuestos en los que el exceso de imputación se produjo con
subvenciones públicas distintas a las concedidas por la DGII, se ha
considerado el exceso imputable a la subvención concedida por ésta, dado
que de acuerdo con lo previsto en el artículo 34 del Reglamento de la Ley
General de Subvenciones «cuando sea la Administración la que advierta el
exceso de financiación, exigirá el reintegro por el importe total del
exceso, hasta el límite de la subvención otorgada por ella».
El importe total al que ascendieron las sobreimputaciones de gastos de
personal por este concepto fue de 78.400,95 euros.
2. Imputaciones de gastos de personal, incluidas en las subvenciones
concedidas por la DGII, por importe superior al establecido en el II
Convenio Único para el personal laboral de la Administración General del
Estado (en adelante, C.U.P.L.), convenio fijado en los diferentes
Manuales de instrucciones de las subvenciones concedidas por la DGII,
como regulador de las retribuciones del personal laboral que presta sus
servicios en el desarrollo de los programas subvencionados.
El importe total al que ascendieron las sobreimputaciones de gastos de
personal por este concepto fue de 29.714,63 euros.
3. Imputación a las subvenciones concedidas por la DGII, en concepto de
cuotas de la Seguridad Social a cargo del empleador, erróneamente
calculadas y superando el importe del coste real incurrido, por lo que se
vuelve a producir una vulneración del artículo 19.3 de la Ley General de
Subvenciones. En este caso, el importe de la sobrefinanciación se elevó a
697,61 euros.
4. Asimismo, ACCEM imputó indebidamente, como gastos de personal, un
importe de 1.319,78 euros, en concepto de pago delegado de la prestación
económica de incapacidad temporal del trabajador ECS, incluida en el
modelo TC-2 «Relación nominal de trabajadores» del boletín de cotización
a la Seguridad Social de ACCEM del mes de enero de 2007, dado que este
coste fue recuperado por ACCEM al efectuar el pago de los seguros
sociales de dicho mes. Corresponde, por tanto, minorar la cantidad
imputada, 1.319,78 euros, en los programas «Acogida temporal» de la
subvención nominativa y «DOPIM» de la subvención del Régimen general.
En el cuadro siguiente se detallan, para cada una de las subvenciones
objeto de fiscalización y programas, los importes señalados en los cuatro
incisos anteriores. El importe total al que ascendieron las
sobreimputaciones de gastos de personal fue de 110.132,98 euros, cantidad
que ha sido incluida como Clave (a) en los Cuadros números 38, 39 y 40
del presente Informe, donde se presenta la liquidación ajustada por este
Tribunal de Cuentas de las subvenciones nominativa, de atención
humanitaria y del Régimen general, respectivamente.
CUADRO N.º 36
Excesos de imputación en gastos de personal
Subvención;Programa;Conceptos e importe;;;;
;;Sobrefinanciación;C.U.P.L.;Cuotas Seguridad Social;Incapacidad
temporal;Total
Nominativa ;Servicio de información y orientación;17.798,71; ; ;
;17.798,71
;Acogida temporal;27.567,10; ; ;339,25;27.906,35
;Interpretación y traducción;487,11; ; ; ;487,11
;Sensibilización y comunicación;5.726,21; ; ; ;5.726,21
;Formación personal;1.301,73; ; ; ;1.301,73
;Personal general, gestión y mantenimiento;19.818,38;10.671,21;697,61;
;31.187,20
Atención humanitaria;Acogida;3.420,46; ; ; ;3.420,46
;Gastos de personal general;1.244,45;19.043,42; ; ;20.287,87
Régimen general;DOPIM RGP-06;;;;980,53;980,53
;Mantenimiento, continuidad y seguimiento del plan de gestión de la
calidad RGP-07;1.036,81; ; ;;1.036,81
TOTAL;;78.400,96;29.714,63;697,61;1.319,78;110.132,98
C) 2. Incidencias en la justificación de gastos de actividades y
mantenimiento
1. ACCEM realizó imputaciones en el programa «Información y orientación»
de la subvención nominativa por importe de 1.497,60 euros, en concepto de
constitución de una fianza como garantía del cumplimiento de las
obligaciones que le incumbían como arrendatario en el contrato de un
local en la calle Ibáñez Marín, número 43, de Melilla. La constitución de
fianzas para responder de las obligaciones contractuales que incumben al
beneficiario, no puede ser financiada con cargo a las subvenciones objeto
de análisis, dado que no constituye ni un gasto ni una inversión y que,
al vencimiento del correspondiente contrato, debe ser reintegrada por el
arrendador a la entidad.
Idéntico criterio utilizó ACCEM, al imputar en el programa RGP-01
«Integración socio-laboral» incluido en la subvención del Régimen
general, la cantidad de 109,56 euros, correspondientes a la fianza
constituida para la celebración de un contrato de suministro con la
sociedad municipal AB, en la sede territorial de Burgos.
Por tanto, se ha producido una imputación excesiva en los dos programas
citados, por lo que ambos importes (1.497,60 euros y 109,56 euros), han
sido incluidos como Clave (b) en los Cuadros números 38 y 40 del presente
Informe, donde se presentan las liquidaciones ajustadas por este Tribunal
de Cuentas de las subvenciones nominativa y del Régimen general,
respectivamente.
2. La entidad no minoró, en las liquidaciones presentadas como
justificación de la aplicación de las subvenciones recibidas, los
descuentos, deducciones o bonificaciones concedidas por los proveedores,
mediante descuento en factura o abono en cuenta, respecto a los gastos en
los que incurrió como consecuencia de la realización de las actividades
en las que se estructuraban los programas subvencionados.
Estas minoraciones de gasto, aunque de escaso importe, fueron
cuantificadas por este Tribunal de Cuentas en 2.073,97 euros,
correspondiendo a la subvención nominativa un importe de 1.353,26 euros
1.234,51 euros al programa de «Acogida temporal» y 118,75 euros al
programa «Promoción del voluntariado» y a la subvención de atención
humanitaria un importe de 720,71 euros programa de «Acogida».
Por tanto, el importe conjunto de 2.073,97 euros, se ha incluido como
Clave (c) en los Cuadros números 38 y 39 del presente Informe, donde se
han incluido las liquidaciones realizadas por este Tribunal de Cuentas de
las subvenciones nominativa y de atención humanitaria, respectivamente.
3. La entidad realizó imputaciones en concepto de cuotas del Colegio de
abogados satisfechas a favor de su personal contratado en régimen
laboral, por valor de 3.814,81 euros en las subvenciones nominativas y
del Régimen general. Este Tribunal de Cuentas considera que una parte de
estas imputaciones, por valor de 1.610,52 euros, no resultan un gasto
elegible en las subvenciones analizadas, dado que las cuotas eran
satisfechas a favor del personal de ACCEM que no tenía asignadas
funciones de representación de la entidad.
El hecho de que el coste asumido por la entidad, en los supuestos en los
que el personal, en cumplimiento de las obligaciones derivadas de su
contrato laboral, no ejerza funciones para las que sea exigible la
colegiación, responde, a juicio de este Tribunal de Cuentas a una
liberalidad de ACCEM a favor de su personal, por lo que supone un exceso
de imputación a la subvención nominativa, programa de «Asesoramiento
legal», por un importe de 1.073,96 euros, y a la subvención del Régimen
general, programa «CIRDAM», por una cuantía de 536,56 euros.
Por todo ello, el importe conjunto de 1.610,52 euros, se ha incluido como
Clave (d) en los Cuadros números 38 y 40 del presente Informe, donde se
detallan las liquidaciones ajustadas por este Tribunal de Cuentas de las
subvenciones nominativa y del Régimen general, respectivamente.
C) 3. Incidencias en la justificación de inversiones
1. Del importe total subvencionado a la entidad, de acuerdo con la
Resolución de la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración, de 8
de agosto de 2007, por la que se concedió a ACCEM una subvención al
amparo del Real Decreto 441/2007, de 3 de abril, por el que se aprueban
las normas reguladoras de la concesión directa de subvenciones a
entidades y organizaciones que realizan actuaciones humanitarias a
personas inmigrantes, un importe de 890.000 euros debían destinarse « al
suministro de bienes de equipos, elementos de transporte, equipos
informáticos, adquisición, construcción, rehabilitación y mejora de
bienes inmuebles ».
En el apartado tercero de la citada Resolución se incluye un inciso
destinado a precisar las inversiones que pueden ser objeto de
financiación con cargo a la subvención, definiéndolas como aquéllas que
tienen por finalidad « dotar a la entidad del suministro de bienes de
equipo, elementos de transporte, equipos
informáticos, así como la adquisición, construcción, rehabilitación y
mejora de bienes inmuebles. La Entidad llevará a cabo las inversiones en
inmuebles de acuerdo con el cuadro de localización geográfica que se
adjunta como anexo a la presente resolución». Estas inversiones vienen
resumidas en el Anexo I «Cuadro de costes subvenciones de atención
humanitaria» de la citada Resolución, en el que se recoge un importe de
625.000 euros para la financiación de la adquisición de inmuebles, y en
el Anexo II «Cuadro de localización geográfica de inversiones en
inmuebles subvenciones de atención humanitaria» de dicha Resolución,
donde se ubican geográficamente los inmuebles a adquirir, concretamente
en las provincias de Cádiz y Huelva.
En idénticas localizaciones constan las inversiones en adquisición de
inmuebles que figuran en la solicitud de modificación de la Resolución de
concesión de la subvención, suscrita por ACCEM con fecha 28 de diciembre
de 2007.
Asimismo, la Memoria justificativa final, formalizada con fecha 16 de mayo
de 2008, indica en su apartado 5.2.8 que «la adquisición de inmuebles ha
tenido lugar en Andalucía (Cádiz y Huelva)».
Sin embargo, este Tribunal pudo constatar la adquisición de un inmueble
sito en la calle Océano Ártico, número 4, 1º, B, de la barriada Virgen
del Mar de Cartagena Murcia, inmueble que no figuraba incluido en el
Anexo II «Cuadro de localización geográfica de inversiones en inmuebles
subvenciones de atención humanitaria» por un valor de 125.190 euros
(Impuesto sobre transmisiones patrimoniales incluido).
En idéntica situación, se encuentran las inversiones realizadas por la
entidad en la rehabilitación de inmuebles ubicados en las localizaciones
geográficas señaladas en el cuadro siguiente:
CUADRO N.º 37
Ubicación geográfica de la rehabilitación de inmuebles
Localización geográfica;Importe
Burgos;850,11
Cartagena;241,64
Córdoba;360,74
Coruña;9.174,14
Granada;77,72
Cádiz;73.549,77
León;2.113,65
Madrid;674,96
Málaga;3.237,74
Segovia;53,36
Valencia;2.807,45
Valladolid;1.701,36
TOTAL GENERAL;94.842,54
El Anexo II de la Resolución de 8 de agosto de 2007, así como la Memoria
adaptada, suscrita con fecha 4 de julio de 2007, y la Memoria
justificativa final, en su apartado 5.2.8, recogían que «las obras de
rehabilitación se han llevado a cabo en Sigüenza (Guadalajara), Huelva y
Barcelona». En idénticas localizaciones constan las inversiones en
rehabilitación de inmuebles que figuran en la solicitud de modificación
de la Resolución de concesión de la subvención, suscrita por ACCEM con
fecha 28 de diciembre de 2007.
Por tanto, la entidad realizó inversiones en inmuebles, tanto de
adquisición, como de rehabilitación y mejora, localizados en zonas
geográficas no autorizadas por la Dirección General de Integración de los
Inmigrantes.
No obstante, con fecha 21 de junio de 2010, dentro del proceso de revisión
de comprobación de la justificación de la subvención de atención
humanitaria, la Dirección General de Integración de los
Inmigrantes, en virtud de lo previsto en el artículo 37.2 de la Ley
General de Subvenciones y en base a las prerrogativas que le confiere el
artículo 86.1 de su Reglamento, aceptó expresamente la localización de
las inversiones realizadas por ACCEM, tanto en el programa de
«Adquisición de inmuebles», como en el de «Rehabilitación y mejora de
inmuebles».
Con independencia de su autorización posterior, la realización de
inversiones en localizaciones no autorizadas previamente por el órgano
concedente de la subvención, de acuerdo con lo previsto en el apartado 2
del citado artículo 86 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones,
«la aceptación de las alteraciones por parte del órgano concedente en el
acto de comprobación no exime al beneficiario de las sanciones que puedan
corresponder con arreglo a la Ley », constituye un incumplimiento, por
parte de ACCEM, de las obligaciones formales que le incumbían como
beneficiario de las subvenciones concedidas por la Dirección General de
Integración de los Inmigrantes, incumplimiento que podría ser susceptible
de constituir una de las infracciones administrativas, en materia de
subvenciones, previstas en el artículo 52 y siguientes de la Ley General
de Subvenciones.
2. En la subvención de atención humanitaria, programa de «Rehabilitación y
mejora de inmuebles», la entidad incluyó, al menos, 9 operaciones
realizadas en los territorios de Barcelona y Huelva que, a juicio de este
Tribunal de Cuentas, no obedecían a rehabilitación de inmuebles sino a
meros gastos de conservación, mantenimiento y reparaciones menores de los
Centros de acogida. Se pueden destacar, entre los conceptos incluidos en
las facturas correspondientes, algunos como «sustitución de pomo»,
«desatasco de pila de cocina», «pintura», «reparación de calefacción» o
«desatasco de inodoro», conceptos todos ellos que corresponden a gastos y
no a inversiones. El importe conjunto de las 9 facturas analizadas se
eleva a 1.539,53 euros, importe que dada su escasa relevancia
cuantitativa, tampoco justificaría una activación de los gastos en los
que se incurrió, con el objetivo de repartir su coste entre diferentes
ejercicios económicos.
Estos importes debían haber sido imputados como gastos de mantenimiento en
los Centros de acogida, necesarios para cubrir las prestaciones de
alojamiento de los inmigrantes beneficiarios del programa de atención
humanitaria, de acuerdo con lo previsto en el apartado Tercero de la
Resolución de 8 de agosto de 2007.
Por todo ello, procede la reclasificación de los importes analizados,
minorando en el importe de 1.539,53 euros el citado programa de
inversiones «Rehabilitación y mejora de inmuebles» e incrementando el de
«Acogida», por lo que su importe se ha incluido como Clave (e) en el
cuadro número 39 del presente Informe, donde se recoge la liquidación
ajustada por este Tribunal de Cuentas de la subvención de atención
humanitaria.
3. Por el contrario, también entre las imputaciones realizadas por ACCEM
con cargo a la subvención de atención humanitaria, en este programa de
«Acogida», figuran diversas facturas, por un importe de 967,25 euros,
expedidas en concepto de diferentes suministros de equipamiento con
destino a los Centros de acogida de la entidad, que, en este caso,
deberían haber sido financiadas todas ellas con cargo a inversiones
reales.
La propia entidad reconoció el carácter de inversiones reales de las
operaciones señaladas, dado que todas estas operaciones fueron
registradas en la contabilidad de ACCEM en la cuenta 226. «Mobiliario».
Hay que señalar que el programa de «Acogida», financiado con cargo al
capítulo IV operaciones corrientes del presupuesto de gastos de la
Dirección General de Integración de los Inmigrantes, no permitía la
imputación de ningún tipo de inversión real dado que se circunscribía a
las prestaciones de « alojamiento y manutención, suministro de artículos
de higiene personal y limpieza, cobertura sanitaria y farmacéutica, ropa
y calzado, comunicaciones y transporte en el lugar de acogida, incluyendo
ayudas económicas para atender gastos de bolsillo».
Por todo ello, a juicio de este Tribunal de Cuentas procede la
reclasificación del importe analizado, minorando en la cantidad de 967,25
euros el programa de «Acogida» e incrementando el de «Mobiliario», dentro
del área de inversiones reales, de la subvención de atención humanitaria.
En similares circunstancias se encuentra una imputación realizada por
ACCEM en el programa RGP-06 de la subvención del Régimen general
«Dispositivo de observación participativa y evaluación cooperativa para
la integración de migrantes» (DOPIM), que, por valor de 914,92 euros,
correspondió al suministro de distinto equipamiento informático
contabilizada por ACCEM en la cuenta 227 «Equipos para procesos de la
información». Como en el caso anterior, este Tribunal considera que la
citada imputación debe ser reclasificada, minorándola en el programa
RGP-06 «DOPIM.» e incrementándola en el programa RGP-09 de «Mejora
organizativa y estructural y equipamiento».
Por tanto, el importe conjunto de 1.882,17 euros (967,25 y 914,92 euros)
se ha incluido como Clave (f) en los cuadros números 39 y 40 del presente
Informe, donde se incluye la liquidación ajustada por este Tribunal de
Cuentas de la subvención de atención humanitaria.
4. Igualmente, con cargo a la subvención de atención humanitaria, la
entidad contabilizó como inmovilizado la cantidad de 3.931,52 euros,
importe abonado por ACCEM con fecha 21 de junio de 2007, en concepto de
autoliquidación del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos
Jurídicos Documentados. Dicha autoliquidación tuvo su origen en la
adquisición de un inmueble en la localidad de Arcos de la Frontera
(Cádiz). Este importe fue imputado por la entidad al programa de «Gastos
de gestión y administración».
En opinión de este Tribunal de Cuentas, esta imputación no tiene cabida en
el citado programa de «Gastos de gestión y administración», dado que, de
acuerdo con lo previsto en el apartado Cuarto b) de la Resolución de 8 de
agosto de 2007, se considerarán gastos subvencionables « los gastos de
personal, gestión y administración del programa, y otros gastos de
carácter general totalmente necesarios para el desarrollo del mismo, así
como los gastos financieros, de asesoría jurídica y financiera,
notariales y registrales, periciales y de administración específica,
siempre que estén relacionados con la actividad subvencionada y resulten
indispensables para la adecuada preparación y ejecución del proyecto
subvencionado ». Como puede observarse, mientras sí se recogen los gastos
notariales, registrales y periciales inherentes a la transmisión de la
propiedad de los bienes inmuebles, no se incluyen los impuestos que
puedan gravar dicha transmisión.
Este importe, sin embargo, podría haberse imputado como mayor valor de la
inversión realizada, dado que el impuesto puede incrementar el valor
inicial del inmovilizado material gravado véase, por ejemplo, la norma
2.ª de las Normas de Registro y valoración del Plan General de
Contabilidad, aprobado por Real Decreto 1514/2007, de 16 de noviembre,
cuando dispone que « los impuestos indirectos que gravan los elementos
del inmovilizado material sólo se incluirán en el precio de adquisición o
coste de producción cuando no sean recuperables directamente de la
Hacienda Pública », como es el caso.
Por todo ello, procede reclasificar el citado importe de 3.931,52 euros,
minorándolo del programa de «Gastos de gestión y administración» e
incrementándolo en el de «Adquisición de inmuebles», por lo que se ha
incluido como Clave (g) en el cuadro número 39 del presente Informe,
donde se incluye la liquidación ajustada por este Tribunal de Cuentas de
la subvención de atención humanitaria.
5. Como consecuencia de la adquisición, por un importe de 252.425 euros,
de un inmueble localizado en la Barriada Rural Junta de los Ríos, en la
ciudad de Arcos de la Frontera (Cádiz), la entidad cargó en el programa
«Gastos de gestión y administración» la cantidad de 5.333,63 euros, que
incluían los gastos de formalización de la hipoteca suscrita, con fecha
21 de junio de 2007 (simultáneamente a la formalización de la escritura
de compra venta del inmueble), para la financiación íntegra de la
adquisición del citado inmueble con la entidad financiera SCH, S.A. y los
intereses a los que ésta dio lugar durante el periodo julio-octubre de
2007. Esta hipoteca fue cancelada con fecha 25 de octubre de 2007.
Este Tribunal de Cuentas considera que, al menos, una parte de los gastos
a los que dio lugar la formalización de la hipoteca fueron innecesarios,
dado que durante el periodo de vigencia de la misma, la entidad contaba
con saldo suficiente (aproximadamente 1,7 millones de euros) en la póliza
de crédito que tenía suscrita, con carácter general, para paliar sus
déficit de tesorería. Estos gastos a los que se hace referencia fueron
los siguientes:
El importe de 1.236,88 euros, correspondiente a la formalización de la
hipoteca.
El importe de 1.114,71 euros, correspondiente a los intereses devengados
por la hipoteca, con posterioridad a la recepción íntegra de los fondos
financiadores de la subvención de atención humanitaria (983,64 euros de
21 de septiembre a 21 de octubre, y 131,07 euros de 21 a 25 de octubre).
En los dos supuestos señalados no se cumplió, a juicio de este Tribunal de
Cuentas, el requisito de que las imputaciones obedecieran a «gastos de
carácter general totalmente necesarios para el desarrollo del mismo y
resulten indispensables para la adecuada preparación y ejecución del
proyecto subvencionado» recogido en apartado Cuarto b) de la Resolución
de 8 de agosto de 2007, por la que se concede una subvención directa a
ACCEM para la realización de actuaciones de atención humanitaria a
personas inmigrantes, por lo que el importe conjunto de 2.351,59 euros se
considera una imputación excesiva realizada por ACCEM en el programa
«Gastos de gestión y administración» de la subvención de atención
humanitaria, y se ha incluido como Clave (h) en el cuadro número 39 del
presente Informe.
2.3.4 Revisión de la liquidación de las subvenciones
En los cuadros números 38, 39 y 40 siguientes se muestra, para cada una de
las subvenciones que han sido objeto de ajustes o reclasificaciones por
parte de este Tribunal de Cuentas, el importe de la subvención concedida
por la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración, incluyendo las
modificaciones autorizadas posteriormente por la DGII; el importe de los
rendimientos financieros obtenidos e imputados por la entidad a la
subvención; importes que dan como resultado el total de recursos
disponibles; el importe total de los gastos justificados por la entidad;
los ajustes y reclasificaciones derivados de las incidencias puestas de
manifiesto en el apartado anterior 2.3.3. «Resultados del trabajo
realizado»; la liquidación justificada ajustada por este Tribunal; y,
finalmente, el importe de la liquidación definitiva, aplicando como
límite máximo, para cada una de las subvenciones, la cuantía del importe
concedido por programas o partidas presupuestarias, de acuerdo con las
respectivas resoluciones de concesión, más los rendimientos financieros
obtenidos, en su caso.
A) Subvención nominativa
CUADRO N.º 38
Liquidación subvención nominativa
Programas;Subvención concedida;Subvención justificada por la
entidad;Ajustes y reclasificaciones propuestos TCU;;Liquidación
subvención justificada TCU;Aplicación limite máximo importe concedido
;(I);(II);(III);;(II) + (III) = (IV);(V)
Información y orientación;183.443,93;183.474,15;17.798,71;(a);164.177,84;
;;;1.497,60;(b);;
Atención básica;74.938,14;74.938,94; ; ;74.938,94;
Integración social;20.176,43;20.185,50; ; ;20.185,50;
Acogida temporal;1.861.461,00;1.861.461,31;27.906,35;(a);1.832.320,45;
;;;1.234,51;(c);;
Atención al contingente anual de inmigrantes
trabajadores;363.440,00;363.444,59; ; ;363.444,59;
Asesoramiento legal;145.456,24;145.462,28;1.073,96;(d);144.388,32;
Interpretación y traducción;38.253,89;38.263,30;487,11;(a);37.776,19;
Retorno voluntario y reasentamiento;43.284,09;43.286,57; ; ;43.286,57;
Reunificación familiar;34.981,71;34.991,42; ; ;34.991,42;
Atención psicológica;35.592,64;35.595,17; ; ;35.595,17;
Iniciativa Comunitaria ENEAS EQUAL 2;263.214,69;263.214,69; ; ;263.214,69;
Promoción del voluntariado;75.393,81;75.404,19;118,75;(c);75.285,44;
Sensibilización y
comunicación;112.781,95;112.818,72;5.726,21;(a);107.092,51;
Asesoramiento sobre Instituciones y programas de la Unión
Europea;101.643,08;101.652,49; ; ;101.652,49;
Formación de personal;50.498,61;50.500,91;1.301,73;(a);49.199,18;
Mediación intercultural;51.476,79;51.479,18; ; ;51.479,18;
Personal general, gestión y
mantenimiento;241.923,00;241.962,63;31.187,20;(a);210.775,43;
TOTAL SUBVENCIÓN;3.697.960,00;3.698.136,04;88.332,13;
;3.609.803,91;3.609.803,91
B) Subvención atención humanitaria
CUADRO N.º 39
Liquidación subvención de atención humanitaria
Programas;Subvención concedida;Subvención justificada por la
entidad;Ajustes y reclasificaciones propuestos TCU;;Liquidación
subvención justificada TCU;Aplicación limite máximo importe concedido
;(I);(II);(III);;(II) + (III) = (IV);(V)
Atención socio-sanitaria de urgencia;40.000,00;33.904,00; ; ;33.904,00;
Acogida;2.378.865,56;2.187.593,43;3.420,46;(a);2.184.024,54;
;;;720,71;(c);;
;;;1.539,53;(e);;
;;;967,25;(f);;
Atención necesidades básicas;24.500,00;24.500,00;;;24.500,00;
Ayudas económicas;35.000,00;21.466,56;;;21.466,56;
Ayudas de traslados;70.000,00;63.010,58;;;63.010,58;
Actuaciones en asentamientos;44.000,00;44.000,00;;;44.000,00;
Centro de estancias diurnas y atención de
emergencias;60.000,00;55.540,05;;;55.540,05;
Encuentros profesionales;35.000,00;31.342,30;;;31.342,30;
Estudios sobre población inmigrante;18.818,12;18.237,93;;;18.237,93;
Sensibilización opinión pública;60.000,00;45.211,22;;;45.211,22;
Gastos de gestión y
administración;150.775,61;101.037,09;3.931,52;(g);94.753,98;
;;;2.351,59;(h);;
Gastos de personal
general;160.000,00;155.282,16;20.287,87;(a);134.994,29;
TOTAL GASTOS CORRIENTES;3.076.959,29;2.781.125,32;30.139,87;
;2.750.985,45;2.750.985,45
Adquisición de inmuebles;604.286,78;604.286,78;3.931,52;(g);608.218,30;
Rehabilitación y mejoras de
inmuebles;229.138,85;229.138,85;1.539,53;(e);227.599,32;
Equipos informáticos;11.993,29;11.993,29; ; ;11.993,29;
Elementos de Transporte;0,00;0,00; ; ;0,00;
Mobiliario;44.581,08;44.581,08;967,25;(f);45.548,33;
TOTAL INVERSIONES;890.000,00;890.000,00;3.359,24; ;893.359,24;890.000,00
TOTAL SUBVENCIÓN;3.966.959,29;3.671.125,32;26.780,63;
;3.644.344,69;3.640.985,45
C) Subvención del régimen general
CUADRO N.º 40
Liquidación subvención del Régimen general
Código Programa;Subvención concedida;Recursos generados por la
Subvención;Recursos Disponibles;Subvención justificada por la
entidad;Ajustes y Reclasificaciones propuestos TCU;;Liquidación
Subvención justificada TCU;Aplicación limite máximo importe concedido
;(I);(II);(I) + (II) = (III);(IV);(V);;(IV) + (V) = (VI);(VII)
RGP-01;330.000,00;
;330.000,00;328.744,54;109,56;(b);328.634,98;328.634,98
RGP-02;63.000,00;1.311,03;64.311,03;64.278,32;536,56;(d);63.741,76;63.741,76
RGP-03;35.000,00; ;35.000,00;34.517,19;;;34.517,19;34.517,19
RGP-04;33.000,00; ;33.000,00;32.519,80; ; ;32.519,80;32.519,80
RGP-05;25.000,00; ;25.000,00;24.956,39;;;24.956,39;24.956,39
RGP-06;100.000,00; ;100.000,00;99.935,74;980,53;(a);98.040,29;98.040,29
;;;;;914,92;(f);;
RGP-07;23.000,00; ;23.000,00;23.020,64;1.036,81;(a);21.983,83;21.983,83
RGP-08;51.300,00; ;51.300,00;51.336,28; ; ;51.336,28;51.300,00
RGP-09;20.267,00; ;20.267,00;20.267,00;914,92;(f);21.181,92;20.267,00
TOTAL;680.567,00;1.311,03;681.878,03;679.575,90;2.663,46;;676.912,44;675.961,24
Cuantificada por este Tribunal de Cuentas la liquidación de las
subvenciones concedidas en el importe de 8.155.433,90 euros, en el cuadro
siguiente se efectúa su comparación con los recursos financieros
obtenidos, y con los reintegros realizados por la entidad, obteniendo un
importe final pendiente de reintegrar:
CUADRO N.º 41
Resumen liquidación subvenciones y reintegros
Concepto;Concedido / modificación;Rendimientos financieros;Total
recursos;Liquidación definitiva;Diferencia;Reintegros realizados;Importe
pendiente de reintegrar
Subvención
nominativa;3.697.960,00;0;3.697.960,00;3.609.803,91;88.156,09;0;88.156,09
Subvención atención
humanitaria;3.966.959,29;0;3.966.959,29;3.640.985,45;325.973,84;295.833,97;30.139,87
Gastos
corrientes;3.076.959,29;0,00;3.076.959,29;2.750.985,45;325.973,84;295.833,97;30.139,87
Inversiones;890.000,00;0,00;890.000,00;890.000,00;0,00;0,00;0,00
Subvención del Régimen
general;680.567,00;1.311,03;681.878,03;675.961,24;5.916,79;1.846,06;4.070,73
RGP-01;330.000,00;;330.000,00;328.634,98;1.365,02;1.255,46;109,56
RGP-02;63.000,00;1.311,03;64.311,03;63.741,76;569,27;;569,27
RGP-03;35.000,00;;35.000,00;34.517,19;482,81;482,81;0,00
RGP-04;33.000,00;;33.000,00;32.519,80;480,20; ;480,20
RGP-05;25.000,00;;25.000,00;24.956,39;43,61;43,53;0,08
RGP-06;100.000,00;;100.000,00;98.040,29;1.959,71;64,26;1.895,45
RGP-07;23.000,00;;23.000,00;21.983,83;1.016,17;;1.016,17
RGP-08;51.300,00;;51.300,00;51.300,00;0,00;;0,00
RGP-09;20.267,00;;20.267,00;20.267,00;0,00;;0,00
Subvención
FER;233.874,34;0,00;233.874,34;228.683,30;5.191,04;0,00;5.191,04
TOTAL;8.579.360,63;1.311,03;8.580.671,66;8.155.433,90;425.237,76;297.680,03;127.557,73
2.3.5 Conclusiones
Por todo ello, cabe finalizar el análisis de las subvenciones concedidas
por la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración a la Asociación
Comisión Católica Española de Migración, a aplicar en el ejercicio 2007,
con las siguientes conclusiones:
1. El importe total de las subvenciones concedidas en la ejecución de los
programas subvencionados, se elevó a 8.579.360,63 euros. El importe de
los rendimientos financieros obtenidos por la entidad, aplicados a las
subvenciones, ascendió a 1.311,03 euros, resultando un total de recursos
disponibles de 8.580.671,66 euros.
El importe total de las justificaciones aportadas en la ejecución de los
programas subvencionados, una vez aplicados por este Tribunal de Cuentas
los excesos de imputación, reclasificaciones y límites por partida de
gasto existentes, se elevó a 8.155.433,90 euros, por lo que los fondos no
aplicados se elevaron a un total de 425.237,76 euros.
De acuerdo con la información facilitada por la Dirección General de
Integración de los Inmigrantes, ACCEM efectuó reintegros por un importe
total de 297.680,03 euros.
Por tanto, los fondos totales no aplicados ni reintegrados hacen un total
pendiente de reintegro de 127.557,73 euros, que, a juicio de este
Tribunal de Cuentas, debe ser requerido, más los intereses de demora a
que hacen referencia los artículos 37.1 y 38.2 de la Ley General de
Subvenciones, por el órgano concedente de la subvención analizada, es
decir, por la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, Centro
Directivo de la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración del
Ministerio de Trabajo e Inmigración, a la Asociación Comisión Católica
Española de Migración. 13
2. ACCEM podría haber incurrido en algún tipo de infracción administrativa
en materia de subvenciones, de acuerdo con lo previsto en los artículos
52 y siguientes de la Ley General de Subvenciones, por las siguientes
causas, todas ellas recogidas en el epígrafe 2.3.3, Sección III, del
presente Informe:
Inexistencia de un inventario o registro que acredite la efectiva
afección a las actividades subvencionadas de los elementos patrimoniales
financiados con cargo a las subvenciones de capital recibidas, supuesto
detallado en el punto A) 1.1.
Ejecución de inversiones en inmuebles, tanto de adquisición, como de
rehabilitación y mejora, en localizaciones no autorizadas previamente por
el órgano concedente de la subvención, supuesto detallado en el punto C)
3.1.
2.4 Asociación Colectivo La Calle
2.4.1 Consideraciones generales
2.4.1.1 Naturaleza y objeto de la entidad
La Asociación Colectivo La Calle (en adelante, LA CALLE) es una asociación
de carácter estatal, sin ánimo de lucro, constituida el 4 de febrero de
1987 por tiempo indefinido, al amparo del artículo 22 de la Constitución
Española. Se encuentra inscrita en el Registro Nacional de Asociaciones
del Ministerio del Interior con el número 70.486.
Su régimen de funcionamiento se encuentra regulado en sus Estatutos,
adaptados a las previsiones de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo,
reguladora del Derecho de Asociación.
Entre los objetivos de LA CALLE, previstos en el artículo 2.a) de sus
Estatutos se encuentran:
« Mejorar en todos los sentidos las circunstancias que rodean a los
menores, adolescentes y jóvenes de nuestros barrios, pueblos y
comunidades, promoviendo todo aquello que pueda favorecer un desarrollo
13 ACCEM, en la fase de alegaciones, manifiesta no estar conforme con el
criterio del Tribunal de Cuentas en cuanto a la exigencia de intereses de
demora, ya que no entiende aplicable ninguno de los supuestos previstos
en el artículo 37.1 de la Ley General de Subvenciones. Este Tribunal
encuadra la petición de reintegro dentro del supuesto contemplado en el
apartado c) del citado artículo (incumplimiento de la obligación de
justificación o la justificación insuficiente, en los términos
establecidos en el artículo 30 de esta ley, y en su caso, en las normas
reguladoras de la subvención), en la interpretación que del mismo efectúa
el artículo 92.2 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se
aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de
Subvenciones.?De acuerdo con lo anterior, procede la exigencia del
interés de demora en aplicación de lo previsto en el artículo 37.1 de la
Ley General de Subvenciones.
integral de los mismos interviniendo prioritariamente hacia los menores,
adolescentes y jóvenes con más dificultades y aquellos que vivan
situaciones de marginación.
Es también objeto y fines del Colectivo La Calle mejorar en todos los
sentidos y ayudar a su propio desarrollo y autonomía a las personas y
grupos de personas con dificultades sociales, problemas de marginación
y/o exclusión social o sufran riesgo de padecerlo, así como la prevención
de estas circunstancias.
Serán de especial interés, además de los menores, adolescentes y jóvenes,
para la Asociación Colectivo La Calle el apoyo, ayuda y promoción de las
personas inmigrantes, ».
Para el cumplimiento de sus fines, según señala el artículo 32 de sus
Estatutos, « .el Colectivo se valdrá de las cuotas de sus asociados, de
las subvenciones oficiales que pudieran otorgarle, de los convenios que
pudiera realizar y de las donaciones y ayudas que altruistamente le
llegaran, así como de cualquier otro recurso lícito».
Por lo que respecta a su régimen contable, LA CALLE registró sus
operaciones de acuerdo con las normas de adaptación del Plan General de
Contabilidad a las entidades sin fines lucrativos, en cumplimiento de lo
previsto en el artículo 30 de sus Estatutos, por el que el colectivo La
Calle « llevará una contabilidad donde quedará reflejada la imagen fiel
del patrimonio, los resultados, la situación financiera de la entidad y
las actividades realizadas. También dispondrá de un inventario
actualizado de sus bienes».
2.4.1.2 Subvenciones objeto de fiscalización
Las subvenciones concedidas por la Secretaría de Estado de Inmigración y
Emigración a LA CALLE, para su aplicación en el ejercicio 2007, fueron
las siguientes:
CUADRO N.º 42
Subvenciones concedidas a LA CALLE
Subvención;Importe
A) Subvención MENAS;1.783.120
B) Subvención de Atención Humanitaria;793.117
C) Subvención del Régimen general;184.000
TOTAL;2.760.237
Según sus Cuentas anuales, los ingresos de la entidad durante el ejercicio
2007 ascendieron a 4.559.188,15 euros. De este importe, un 74,76% lo
constituyeron subvenciones y donaciones obtenidas por la entidad, sobre
las que las subvenciones recibidas de la Secretaría de Estado de
Inmigración y Emigración representaron el 80,98%.
A continuación se describen las subvenciones recibidas por LA CALLE que
constituyen el objeto de la Fiscalización realizada.
A. Subvención, en régimen de concesión directa, para la atención de
menores extranjeros no acompañados procedentes de la Comunidad Autónoma
de Canarias (en adelante, subvención MENAS).
Mediante Resolución de 10 de agosto de 2007, la Secretaría de Estado de
Inmigración y Emigración concedió una subvención directa a LA CALLE de
1.783.120 euros, para financiar la atención de 80 menores trasladados,
desde Canarias, a los Centros que esta Asociación tenía en la Comunidad
de Madrid, durante el periodo comprendido entre el 1 de marzo de 2007 y
el 31 de diciembre de 2007.
Con fecha de 18 de abril de 2008, la Subdirección General de Relaciones
Institucionales, dependiente de la DGII, certificó que «...las
actuaciones realizadas se han desarrollado de conformidad a los objetivos
planteados en el Real Decreto y que la Asociación Colectivo La Calle ha
justificado el gasto de 1.783.120 euros con cargo a los fondos recibidos
del MTAS».
B. Subvención, en régimen de concesión directa, para la realización de
actuaciones de atención humanitaria a personas inmigrantes (en adelante,
subvención de atención humanitaria).
Mediante Resolución de la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración
de fecha 8 de agosto de 2007, se concedió a LA CALLE una subvención, por
importe de 793.117 euros, para la ejecución en el año 2007, del programa
anual de atención humanitaria a personas inmigrantes.
A continuación se detalla el importe concedido, desglosado por programas,
una vez incorporadas las modificaciones autorizadas por la DGII, y el
importe justificado.
CUADRO N.º 43
Subvención de atención humanitaria
Programa;Concedido;Justificado
Acogida;401.010,00;399.932,62
Atención a necesidades básicas;4.070,00;4.068,34
Ayudas económicas;18.022,00;18.022,00
Ayudas de traslados;37.680,00;37.679,69
Otros servicios/actuaciones;31.335,00;31.238,78
Encuentros de profesionales;1.314,00;1.313,12
Formación de profesionales;25.921,00;25.920,20
Sensibilización opinión pública;4.100,00;4.005,46
Otros gastos generales (asesoría jurídica, asesoría financiera, gastos
notariales y registrales, periciales, administración
específica);30.000,00;30.000,00
TOTAL GASTOS CORRIENTES;522.117,00;520.941,43
Adquisición de inmuebles;180.000,00;180.000,00
Equipos informáticos;4.000,00;4.000,00
Elementos de transporte;26.826,00;26.825,52
Mobiliario;60.174,00;60.174,48
TOTAL INVERSIONES;271.000,00;271.000,00
TOTAL SUBVENCIÓN ATENCIÓN HUMANITARIA;793.117,00;791.941,43
Por último, la DGII certificó, con fecha 6 de octubre de 2008, la adecuada
aplicación de la subvención recibida por LA CALLE, así como que la
entidad había procedido a reintegrar, el 6 de agosto de 2008, al Tesoro
Público las cantidades no ejecutadas en el desarrollo del proyecto
subvencionado, que ascendieron a 1.175,57 euros.
C. Subvención, en régimen de concurrencia competitiva, para la integración
de los inmigrantes, solicitantes de asilo y otras personas con protección
internacional (en adelante, subvención del Régimen general).
La Dirección General de Integración de los Inmigrantes concedió a LA CALLE
una subvención por un importe de 184.000 euros, de los que 40.000 euros
fueron cofinanciados por el Fondo Social Europeo.
A continuación se detallan los importes concedidos y justificados para
cada uno de los programas aprobados.
CUADRO N.º 44
Subvención de Régimen general
Código;Programa;Concedido;Justificado
RGP-01;«Acogida residencial para personas inmigrantes con especiales
dificultades sociales y en situación de urgente
necesidad»;50.000,00;50.318,01
RGP-02;«Primera atención, información, orientación y asesoramiento para
personas inmigrantes;69.000,00;69.535,17
RGP-03;«Programa de mantenimiento y promoción de la mejora organizativa y
estructural de la entidad»;25.000,00;25.309,98
RGP-04;«Itinerarios integrados de inserción social y laboral para personas
inmigrantes en situación o riesgo de exclusión
social»;40.000,00;40.519,59
TOTAL;;184.000,00;185.682,75
A la fecha de elaboración del presente Informe, la Dirección General de
Integración de los Inmigrantes no había concluido los trabajos de
comprobación de la adecuada justificación de la subvención del Régimen
general, así como de la realización de la actividad subvencionada,
relativas a la Asociación Colectivo La Calle, de acuerdo con las
competencias que le atribuye el artículo 32.1 de la Ley General de
Subvenciones.
2.4.2 Objetivos y alcance
Respecto a la entidad LA CALLE, en su calidad de beneficiario de las
subvenciones concedidas por la Secretaría de Estado de Inmigración y
Emigración, ha sido objeto de control:
la adecuada y correcta obtención de la subvención;
la aplicación de los fondos recibidos;
la adecuada y correcta justificación de la subvención;
la comprobación de la inexistencia de sobrefinanciación de costes
respecto de las subvenciones recibidas de otros órganos de la
Administración General del Estado o de las Administraciones de las
respectivas Comunidades Autónomas;
y el cumplimiento de cualesquiera otros requisitos exigidos por la
normativa aplicable.
Para ello, se han realizado pruebas de auditoría consistentes en el examen
de los registros contables y extracontables de la entidad, así como de la
documentación que los ha soportado; en el examen de operaciones
individualizadas y concretas relacionadas con la aplicación de los fondos
y en la comprobación material de las inversiones financiadas. Asimismo,
se han realizado aquellas otras actuaciones que se han considerado
necesarias con el fin de alcanzar los objetivos de la fiscalización.
2.4.3 Resultados del trabajo realizado
Se incluyen en este epígrafe todas aquellas incidencias relacionadas con
los procedimientos de control interno existentes en la gestión de las
subvenciones concedidas, así como las relativas a la adecuada ejecución
de las actividades subvencionadas, de conformidad con el contenido de las
Memorias adaptadas, y, por último, las referidas a su adecuada
justificación.
A) Incidencias en los procedimientos de control interno de la gestión de
las subvenciones concedidas
Este Tribunal de Cuentas ha detectado, con respecto a este apartado, las
siguientes incidencias:
1. Se han observado deficiencias significativas en la contabilidad de LA
CALLE. Así, las Cuentas anuales de 2007 no reflejaron, en aspectos
significativos, la imagen fiel del patrimonio, de los resultados de sus
operaciones y de los recursos obtenidos y aplicados durante el ejercicio.
Este hecho impidió que la
contabilidad de la entidad constituyera un soporte suficiente para
garantizar el adecuado ejercicio de las facultades de comprobación y
control, tal y como previene el artículo 14.f) de la Ley General de
Subvenciones.
Debe señalarse que la asociación acreditó que su contabilidad se adaptaba
al Plan General de Contable, para evitar la exigencia de utilización de
una cuenta corriente exclusiva para la gestión de los cobros y pagos
derivados de las subvenciones recibidas, como dispone, por ejemplo, el
artículo 16.a) de las bases reguladoras de la subvención del Régimen
general (Orden TAS/1783/2006, de 2 de junio). En la práctica, si bien las
subvenciones se ingresaron en una única cuenta corriente bancaria, los
pagos correspondientes a su ejecución se materializaron desde distintas
cuentas.
La utilización de cuentas corrientes exclusivas otorga un valor probatorio
alternativo al de la contabilidad, por lo que la coexistencia de
deficiencias significativas en la contabilidad de LA CALLE y la
utilización de diferentes cuentas corrientes viene a dificultar los
trabajos de comprobación que competen al órgano concedente de las
subvenciones y a los órganos de control.
Las principales incidencias detectadas en la contabilidad de LA CALLE
fueron las siguientes:
Los ingresos correspondientes, al menos, a siete de las subvenciones
recibidas por la entidad durante el ejercicio 2007, por un importe
conjunto de 172.433,56 euros, no fueron contabilizados. Excepto una de
ellas, que fue concedida por la entidad privada CN, todas las demás
fueron concedidas por la Consejería de Educación de la Comunidad de
Madrid.
Por su parte, los gastos correspondientes a la aplicación de estos fondos
no contabilizados sí fueron registrados, por un importe conjunto de
130.565,26 euros.
Respecto de la contabilidad analítica de la entidad, hay que señalar que
no todos los gastos financiados con subvenciones tenían asignado un
código propio identificativo del proyecto al que debían ser imputados.
En este supuesto se encontraron gastos financiados con cargo a
subvenciones obtenidas de la DGII, que fueron asignados a un código de
proyecto destinado a identificar los gastos pagados con fondos propios de
la entidad o pendientes de asignar a un proyecto concreto subvencionado.
Esta incidencia ha impedido validar globalmente, a través de la
contabilidad analítica de la entidad, las imputaciones de gastos
realizadas a cada una de las subvenciones recibidas por LA CALLE.
Con independencia de lo anterior, la entidad no pudo conciliar el saldo
que figuraba en su contabilidad a 31 de diciembre de 2007, con la
información contenida en el extracto bancario de la misma fecha,
correspondiente a una de las cuentas corrientes que LA CALLE mantenía
abierta en la entidad financiera CC. A 31 de diciembre de 2007, la cuenta
de mayor recogía un saldo contable de 228.040,59 euros, y el extracto
bancario a idéntica fecha un importe de 22.520,44 euros.
Consiguientemente, este Tribunal de Cuentas no ha podido verificar la
representatividad del saldo que presentaba la precitada cuenta.
Por último, el Tribunal de Cuentas ha detectado deficiencias en la
contabilización de determinadas nóminas de retribuciones de personal que
afectaban, al menos, a 9 trabajadores de la entidad.
En unos casos, LA CALLE no contabilizó el importe íntegro de la nómina
bruta, en otros, se contabilizó por menor importe, e, incluso, en algunos
supuestos, se duplicó su contabilización. El importe total de las
retribuciones satisfechas por la entidad fue superior en, al menos,
7.250,59 euros, al importe registrado en la contabilidad.
Las deficiencias señaladas reflejan una importante debilidad de control
interno, que provoca la aparición de omisiones e inexactitudes contables
que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 56.d) de la Ley General de
Subvenciones, podrían constituir infracciones administrativas.
2. Existencia de gastos imputados a las subvenciones recibidas de la
Dirección General de Integración de los Inmigrantes, cuyo pago material
no fue acreditado por la entidad.
Debe recordarse que, para alcanzar la condición de gastos subvencionables,
la Ley General de Subvenciones otorga un valor probatorio necesario a la
acreditación de su pago efectivo. Así, en su artículo 31.2 dispone que
«se considerará gasto realizado el que ha sido efectivamente pagado con
anterioridad a la finalización del período de justificación». Asimismo,
en el Reglamento de la Ley se exige en determinados supuestos la
acreditación del pago, como, por ejemplo, en los artículos 72.2.a) o
75.2.b), que hacen referencia a la justificación de subvenciones en
diferentes modalidades. Por todo ello, a juicio de este Tribunal de
Cuentas, la no acreditación del pago de determinados gastos, impide
considerarlos como subvencionables.
LA CALLE no ha justificado el pago de las nóminas del mes de diciembre de
cuatro trabajadores cuyos costes fueron imputados a las subvenciones del
Régimen general recibidas de la DGII por un importe de 5.010 euros. Este
importe figura incluido como Clave (a) en el cuadro número 49 del
presente Informe, donde se detallan las liquidaciones ajustadas por este
Tribunal de Cuentas de la subvención del Régimen general.
El detalle del número de trabajadores y los importes justificados en cada
uno de los programas se muestran en el cuadro siguiente:
CUADRO N.º 45
Pagos de nominas no acreditados justificados en la subvención del Régimen
general
Programa;N.º de trabajadores;Importe
RPG-01;1;688,00
RPG-02;2;2.600,00
RPG-04;1;1.722,00
TOTAL;4;5.010,00
3. Asimismo, hay que indicar que la contabilidad de la entidad registró un
movimiento muy elevado de pagos realizados a través de la cuenta de
«Caja», por un importe total de 774.557,31 euros. Numerosos pagos en
efectivo, algunos de elevada cuantía, correspondían a justificantes de
pago de gastos imputados a las subvenciones recibidas de la DGII.
La prohibición de realizar pagos elevados en efectivo es una consecuencia
más del valor probatorio que la Ley General de Subvenciones, en su
reiterado artículo 31.2, otorga a la justificación del pago. Además, la
realización de pagos en efectivo por importe superior al autorizado
supone una vulneración de las obligaciones impuestas a los beneficiarios
de subvenciones por la Dirección General de Integración de los
Inmigrantes, que podría ser susceptible de constituir una de las
infracciones previstas en el artículo 56.c) de la Ley General de
Subvenciones.
A mayor abundamiento, cabe mencionar la prohibición contenida en el
apartado 1.6 del Manual de instrucciones para la justificación de la
aplicación de las subvenciones del Régimen general (de aplicación
supletoria en otras subvenciones concedidas por la DGII, como se recoge
expresamente en el Convenio por el que se canaliza la subvención
nominativa), cuando obliga a que «los pagos correspondientes a facturas
que superen los 300 euros, se realizarán siempre a través de entidad
bancaria».
La entidad no disponía de un libro registro de «Caja», lo que impidió a
este Tribunal verificar aquellos pagos de importe superior a 300 euros y
realizar el seguimiento y validación de los mismos.
4. Dentro del programa de «Acogida» de la subvención de atención
humanitaria la entidad puede otorgar, de acuerdo con lo previsto en el
apartado Tercero de la Resolución de concesión de la subvención, «ayudas
económicas para atender gastos de bolsillo» a los beneficiarios del
programa.
A efectos de justificación de estos gastos, la instrucción C.3 del
Instrumento regulador de la subvención, dispone que «deberán presentarse
los recibos extendidos a nombre de la persona a la que se haya concedido
la prestación, especificando la fecha, el tipo y la finalidad de la ayuda
y la cuantía concedida. Todos los justificantes de los gastos efectuados,
que tengan carácter individualizado ostentarán el «recibí» de la ayuda
económica por parte del beneficiario».
Sin embargo, se ha detectado que la identificación de algunos de los
beneficiarios de las ayudas económicas para atender gastos de bolsillo,
que figura en los listados justificativos presentados por la entidad ante
la DGII, no coincide con la que figura en los «recibís» firmados por los
interesados. Sobre una muestra de 122 beneficiarios analizados, en 15 de
ellos, es decir, en el 12% de los supuestos, no coincidió el nombre que
figuraba en el justificante de la ayuda económica, con los declarados
posteriormente por la entidad como beneficiarios en los listados
remitidos a la DGII.
Según la entidad, la falta de coincidencia entre los documentos señalados
se originó porque los listados iniciales de beneficiarios se elaboraron
con los nombres y apellidos facilitados por las fuerzas de seguridad del
Estado, distintos de los que estas mismas personas declararon
posteriormente a la Asociación, que fueron los utilizados por ésta para
facilitar la demostración de arraigo en la tramitación de su permiso de
residencia.
LA CALLE debería asegurarse de la concordancia de la identificación
incluida en la relación de beneficiarios, con la existente en los
justificantes físicos del gasto, y, en los supuestos excepcionales en que
esto no fuera posible, aportar la documentación acreditativa suficiente
(informe policial, tramitación del permiso de residencia, etc.) del
cambio en los nombres de los beneficiarios de las ayudas económicas.
El incumplimiento de las obligaciones impuestas a la entidad, en cuanto
perceptor de las subvenciones concedidas por la DGII, podría constituir
una de las infracciones administrativas previstas en los artículos 52 y
siguientes de la Ley General de Subvenciones.
B) Incidencias en la ejecución de las actividades programadas
Salvo por las incidencias señaladas en el apartado siguiente [C).2], en
relación con la falta de documentación acreditativa de la efectiva
realización de determinados cursos de formación, de las actuaciones de
fiscalización realizadas no se desprenden más incidencias en la ejecución
de las actividades a las que se hace referencia en las Memorias adaptadas
aprobadas.
C) Incidencias en la justificación del coste de las actividades realizadas
Las incidencias que se han puesto de manifiesto en la fiscalización de la
documentación presentada por LA CALLE como justificación de las
subvenciones recibidas, han sido las siguientes:
C) 1. Incidencias relacionadas con los gastos de personal
1. Durante el ejercicio 2007, la Asociación Colectivo La Calle percibió
ingresos procedentes de la facturación de servicios prestados a terceros,
por importe total de 1.150.141,75 euros, que se instrumentaron,
fundamentalmente, a través de convenios de colaboración suscritos con la
Comunidad de Madrid y el Gobierno de Canarias.
La composición de los ingresos obtenidos por LA CALLE, según el convenio
de procedencia, fue la siguiente:
CUADRO N.º 46
Convenios formalizados por LA CALLE durante el Ejercicio 2007
Convenio;Facturación 2007
Convenio con la Dirección General Protección del Menor de Canarias para la
acogida de 11 menores saharauis (*);344.925,00
Convenio con la Agencia de la Comunidad de Madrid para la reeducación y
reinserción del menor infractor, en el centro de régimen abierto «La
Palmeras»;203.840,00
Convenio con la Consejería de Empleo y Asuntos Sociales del Gobierno de
Canarias para la ejecución de las medidas judiciales de libertad vigilada
para jóvenes en el Centro «El Balayo»;161.342,12
Convenio con la Fundación Canaria de Juventud IDEO para la ejecución del
programa «Servicios de Orientación e Inserción Sociolaboral» en los
Centros de Medidas Judiciales del «Valle Tabares» y «La
Montañeta»;178.442,46
Convenio con la Consejería de Empleo y Asuntos Sociales del Gobierno de
Canarias para la ejecución de medidas judiciales de libertad vigilada
para jóvenes en los Centros «Teide» y «Timaguada»;236.258,17
Centro de Educación Infantil y Primaria Felipe II;10.667,00
Centro de Educación Infantil y Primaria Ignacio Zuloaga;14.667,00
TOTAL INGRESOS POR PRESTACIÓN DE SERVICIOS A TERCEROS;1.150.141,75
(*) El Convenio de colaboración con la Dirección General de Protección del
menor de Canarias para la acogida de menores saharauis durante 2007, no
se formalizó en ningún documento jurídico. Este Tribunal solicitó a la
entidad una certificación de la Dirección General de Protección del Menor
de Canarias que prestara cobertura a la actividad, certificación que no
fue aportada.
Al margen de los dos convenios establecidos con los Centros de Educación
Infantil y Primaria para la realización de actividades relacionadas con
el apoyo educativo, de menor importancia cuantitativa, el objeto de las
prestaciones de servicios fue fundamentalmente la gestión por la
Asociación de distintos centros de menores pertenecientes a las
Comunidades Autónomas de Madrid y Canarias. La gestión de estos centros
supuso la dedicación en exclusiva de una parte importante de la plantilla
de personal de LA CALLE, obteniendo como contraprestación el pago de una
factura mensual, cuyo régimen económico se establecía en cada convenio.
La contraprestación a aportar por la entidad pública correspondiente, se
establecía, bien en un importe a tanto alzado, bien en un importe
calculado en relación al número de plazas para menores acreditadas.
Los convenios de colaboración analizados no exigían la justificación de
los costes que para la Asociación Colectivo La Calle supondría la
prestación del servicio, sino la acreditación de la actividad realizada.
Sin embargo, los convenios sí establecían la obligación de la Asociación
de proporcionar a las entidades receptoras de los servicios, con carácter
previo a la iniciación de la actividad y para su conformidad, la relación
del personal asignado, con indicación de jornada, titulación,
cualificación y funciones, así como de informar de cualquier cambio de
personal que se pretendiera efectuar. Este Tribunal de Cuentas solicitó a
LA CALLE las relaciones de personal entregadas a las Comunidades
Autónomas de Madrid y Canarias, en cumplimiento de la citada obligación,
pero estas relaciones no fueron proporcionadas por la entidad.
Ante la falta de respuesta de la entidad, se dirigió la misma solicitud a
las Comunidades Autónomas firmantes de los convenios:
La Comunidad de Madrid, a través de la Consejería de Presidencia,
Justicia e Interior, remitió la información solicitada en relación con el
convenio de colaboración suscrito entre la Agencia de la Comunidad de
Madrid para la Reeducación y Reinserción del Menor Infractor y la
Asociación Colectivo La Calle, para la gestión del Centro de régimen
abierto «Las Palmeras». En la relación de personal proporcionada
constaban 24 trabajadores que respondían a las categorías profesionales
exigidas en el convenio.
Este Tribunal de Cuentas ha comprobado que el importe del coste íntegro de
las nóminas y la Seguridad Social de 18 de estos trabajadores,
correspondientes a los mismos meses del año en los que éstos se
encontraban trabajando en el Centro «Las Palmeras» de la Agencia de la
Comunidad de Madrid, formó parte de la justificación presentada en la
subvención obtenida de la DGII para la atención de menores no acompañados
(subvención MENAS).
Puesto que estos trabajadores prestaron sus servicios en el Centro «Las
Palmeras», (este Tribunal de Cuentas ha comprobado, además, que en los
contratos laborales de 3 de ellos se señalaba el Centro de Ejecución de
Medidas Judiciales en Régimen Abierto «Las Palmeras», como lugar de su
centro de trabajo), sus costes salariales, que ascendieron a un importe
de 188.505,46 euros (retribuciones íntegras más cuotas de Seguridad
Social a cargo del empleador), no resultan imputables en la justificación
de la subvención.
Por su parte, en la relación de personal de LA CALLE que prestaba sus
servicios en los centros gestionados por el Gobierno de Canarias, de
acuerdo con la información facilitada por la Comunidad Autónoma a este
Tribunal de Cuentas, no figuraba ningún trabajador cuyas retribuciones
estuvieran imputadas a las subvenciones recibidas de la DGII.
Por todo ello, el importe de 188.505,46 euros, al tratarse de un gasto no
subvencionable imputado a las subvenciones concedidas por la DGII a la
Asociación Colectivo La Calle, figura incluido como Clave (b) del cuadro
número 47 del presente Informe, donde se detalla la liquidación de la
subvención MENAS, realizada por este Tribunal de Cuentas, y, en su caso,
el importe de los fondos no aplicados por la entidad.
Con independencia de lo anterior, la entidad podría haber incurrido, dada
la relevancia de las incidencias señaladas, en alguna de las conductas
susceptibles de constituir infracciones administrativas, en materia de
subvenciones, de las previstas en los artículos 52 y siguientes de la Ley
General de Subvenciones, entre las que podría incluirse «la resistencia,
obstrucción, excusa o negativa» a aportar parte de la documentación
requerida (artículo 56.g).1.ª).
2. El Instrumento regulador para la justificación del gasto de la
subvención de atención humanitaria, para su ejecución en 2007, regula en
su apartado C) 1 la justificación de los gastos de personal y
establece que las retribuciones para el personal que realiza el programa y
cuya relación con la entidad «se instrumente mediante contrato laboral, o
mediante arrendamiento de servicios», se ajustarán a los límites
retributivos fijados en el II Convenio Colectivo Único para el Personal
Laboral de la Administración del Estado, salvo que por la aplicación
directa de otros convenios colectivos les correspondieran cuantías
superiores.
En el mismo sentido se regula la justificación de los gastos de personal
en la Orden TAS/1783/2006, de 2 de junio, que recoge las bases
reguladoras y convoca las subvenciones del Régimen general. En su
artículo 7.2.b), dedicado a regular las retribuciones del personal
contratado en régimen de arrendamiento de servicios, se señala que «estas
retribuciones quedarán también afectadas, con carácter general, por las
limitaciones señaladas» en el referido Convenio Colectivo Único.
Sin embargo, este Tribunal de Cuentas ha detectado la existencia de, al
menos, un trabajador que, simultaneando la prestación de servicios
derivada de un contrato laboral y de un contrato de arrendamiento de
servicios, superó los importes máximos subvencionables:
Es el caso relativo a LFLL, donde la entidad justificó remuneraciones en
virtud de un contrato laboral como educadora social, con cargo a la
subvención MENAS, durante el periodo de septiembre a diciembre, y,
simultáneamente, esta trabajadora facturó, en concepto de prestación de
servicios profesionales, por trabajos de asesoramiento y asistencia
jurídica a inmigrantes, un importe de 11.832 euros, que LA CALLE imputó
al programa RGP-02 «Primera atención, información, orientación y
asesoramiento para personas inmigrantes», del Régimen general. De la suma
de ambas retribuciones se produjo un exceso de imputación, derivado de la
aplicación de los límites fijados en el Convenio, de, al menos, 6.596,64
euros.
Este importe figura incluido como Clave (c) en el Cuadro 49 del presente
Informe, donde se detalla la liquidación de la subvención del Régimen
general, y, en su caso, el importe de los fondos no aplicados por la
entidad.
3. LA CALLE imputó duplicadamente una parte del coste de personal de tres
de sus trabajadores:
Con cargo a la subvención MENAS, imputó dos veces la nómina del mes de
noviembre de 2007, del trabajador GAF, cuyo importe era de 688 euros; e
igualmente dos veces la nómina del mes de diciembre de la trabajadora
LFLL, por importe de 856 euros y la liquidación de su contrato, por
importe de 57,05 euros. El importe conjunto de las duplicidades
detectadas se elevó a 1.601,05 euros.
Con cargo al programa de «Acogida» de la subvención de atención
humanitaria, se imputaron duplicadamente tanto la nómina del mes de
diciembre, como la liquidación de su contrato, de la trabajadora MCSV,
por importes respectivos de 1.722 euros y 92,37 euros, respectivamente,
por lo que el importe total imputado en exceso se elevó a 1.814,37 euros.
Por tanto, el importe conjunto de 3.415,42 euros (1.601,05 euros en la
subvención MENAS, y 1.814,37 euros en el programa «Acogida» de la
subvención de atención humanitaria), figura incluido como Clave (d) en
los Cuadros números 47 y 48 del presente Informe, donde se detallan las
liquidaciones de las subvenciones MENAS y de atención humanitaria,
respectivamente, y, en su caso, el importe de los fondos no aplicados por
la entidad.
C) 2. Incidencias relacionadas con los gastos de actividades y
mantenimiento
1. Este Tribunal de Cuentas ha detectado gastos de actividades y
mantenimiento imputados en la subvención MENAS, que corresponden a las
actuaciones desarrolladas por LA CALLE en el Centro de Ejecución de
Medidas Judiciales en Régimen Abierto «Las Palmeras», en virtud del
convenio de colaboración suscrito con la Comunidad de Madrid, detallado
en el punto C) 1.1 anterior.
En este supuesto se encontraron dos facturas de suministro de papel
emitidas por la empresa SMDM, S.L., con los números B 794 y B 321, e
idéntico importe de 287,59 euros, cada una de ellas (en total, 575,18
euros), en las que figuraba como dirección de entrega, la del Centro de
Menores «Las Palmeras».
Asimismo, se detectaron tres facturas de suministro de combustible por la
empresa RB, por importe total de 4.805,75 euros, en donde, si bien no
constaba el lugar de entrega del suministro, constaba una hoja interna de
la entidad con el cálculo de los pedidos contenidos en ellas, en la que
expresamente se indicaba que correspondían al Centro «Las Palmeras».
Puesto que las actuaciones llevadas a cabo por LA CALLE en el Centro «Las
Palmeras» no resultan imputables en la justificación de la subvención
MENAS, su importe total, 5.381,93 euros, figura incluido como Clave (e)
en el cuadro número 47 del presente Informe, donde se detalla la
liquidación de la subvención MENAS, realizada por este Tribunal de
Cuentas, y, en su caso, el importe total de los fondos no aplicados por
la entidad.
Asimismo, este Tribunal de Cuentas ha verificado la imputación a la
subvención de atención humanitaria, de una factura por importe de 2.040
euros, correspondiente a los servicios de catering prestados por la
empresa VN, durante los meses de octubre, noviembre y diciembre, en un
Centro de la entidad, ubicado en la calle Ramón Gómez de la Serna, número
1, de Madrid, cuyas actividades se encontraban financiadas con cargo al
programa RGP-01 «Acogida residencial para personas inmigrantes con
especiales dificultades sociales y en situación de urgente necesidad», de
la subvención del Régimen general.
Por tanto, procede la reclasificación del importe de 2.040 euros
incrementando la liquidación justificada por la entidad en el programa
RGP-01 «Acogida residencial para personas inmigrantes con especiales
dificultades sociales y en situación de urgente necesidad», de la
subvención del Régimen general, y minorando la liquidación justificada de
la subvención de atención humanitaria, en el programa de «Acogida».
El importe señalado se ha incorporado, como Clave (f) en los Cuadros
números 48 y 49, del presente Informe, donde se detallan las
liquidaciones ajustadas por este Tribunal de Cuentas de las subvenciones
de atención humanitaria y Régimen general, respectivamente.
2. En la justificación de gastos presentada por LA CALLE en las
subvenciones recibidas de la DGII, se incluyeron imputaciones procedentes
de facturas emitidas por dos entidades vinculadas a la propia entidad:
Durante el ejercicio 2007, la entidad JAIAT- LA CALLE, S.L., facturó a
la Asociación Colectivo La Calle un importe de 40.000 euros, en concepto
de suministro de ropa, que fue imputado a las subvenciones MENAS, por
importe de 20.496,60 euros, y atención humanitaria, por importe de
19.503,40 euros.
Respecto a estas imputaciones hay que señalar que el administrador único
de JAIAT- LA CALLE, es el propio presidente de LA CALLE, por lo que se
trata de una empresa vinculada a la entidad, de acuerdo con el concepto
que, de entidad vinculada, se contiene en el artículo 68.2 del Reglamento
de la Ley General de Subvenciones.
La entidad no acreditó la adecuación a precios de mercado de los
suministros realizados para dotar de transparencia a las relaciones
comerciales entre ambas entidades vinculadas. Esta situación, supone un
riesgo de incumplimiento del artículo 31.1 de la Ley General de
Subvenciones cuando exige que «en ningún caso el coste de adquisición de
los gastos subvencionables podrá ser superior al valor de mercado».
Asimismo, hay que señalar que los pagos correspondientes a esta
facturación se realizaron en parte mediante transferencia bancaria, por
un importe de 18.133,60 euros, y en parte, en efectivo, por un importe de
13.067,4 euros. El elevado pago en efectivo realizado hace cuestionarse
el valor probatorio de las facturas aportadas, si bien hay que indicar
que LA CALLE acreditó el cobro total de la facturación, por parte de la
empresa suministradora, mediante un certificado realizado por su
administrador único (el presidente de la Asociación Colectivo La Calle).
La no acreditación de la adecuación a precios de mercado de los
suministros y el elevado pago en efectivo realizado son conductas
susceptibles de constituir algunas de las infracciones administrativas
que, en materia de subvenciones, se recogen en los artículos 52 y
siguientes de la Ley General de Subvenciones.
También se incluyeron en la justificación facturas emitidas por la
Fundación «Amigos del Padre Llanos», cuyo presidente es, asimismo, el
presidente de LA CALLE. La Fundación facturó durante el ejercicio 2007 un
importe de 17.200 euros, en concepto de impartición de cursos de
formación que fueron imputados por LA CALLE, en la subvención de atención
humanitaria y pagados a través de transferencia bancaria el 28 de marzo
de 2008 -dentro del plazo máximo establecido-.
Tampoco se acreditó la adecuación a precios de mercado del servicio
contratado con la Fundación vinculada a la entidad, a pesar de que
resultaba preceptivo al tratarse, en primer lugar, de una prestación de
servicios por un importe superior a 12.000 euros, como exige el artículo
31.3 de la Ley General de Subvenciones, y, en segundo término, por
realizarse la contratación con una entidad vinculada con el beneficiario,
como requiere el artículo 29.7.d) de la precitada LGS.
Asimismo, tampoco LA CALLE solicitó autorización a la DGII para proceder a
la subcontratación parcial de las actividades subvencionadas, tal y como
resultaba preceptivo de acuerdo con lo previsto en el apartado Séptimo.2
de la Resolución de concesión de la subvención.
Por último, solicitada documentación acreditativa de la efectiva
realización de los cursos de formación, la entidad no facilitó
justificación alguna (lugar de celebración, programa de los cursos,
ponentes, relaciones de asistentes, partes de asistencia, diplomas
entregados, etc.).
La absoluta falta de acreditación de la efectiva realización de las
actividades subvencionadas impide verificar el cumplimiento total o
parcial del objetivo que fundamenta la concesión de la subvención, cuyo
incumplimiento constituye, de acuerdo con lo previsto en el artículo
37.1.b) de la Ley General de Subvenciones, causa de reintegro de las
cantidades percibidas por el beneficiario de la subvención.
Por tanto, el importe de 17.200 euros, abonados a la Fundación «Amigos del
Padre Llanos» por la realización de unos cursos de formación no
acreditados, se ha incluido, en el programa «Formación de profesionales»,
como Clave (g) en el cuadro número 48 del presente Informe, donde se
presenta la liquidación ajustada por este Tribunal de Cuentas de la
subvención de atención humanitaria.
Con independencia de lo anterior, los incumplimientos de las obligaciones
que, como perceptor de subvenciones, le venían impuestas a la Asociación
Colectivo La Calle en la subcontratación parcial de las actividades
subvencionadas con la entidad a ella vinculada Fundación «Amigos del
Padre Llanos», autorización previa de la DGII y presentación de, al
menos, tres ofertas, podrían constituir una infracción administrativa de
las previstas en los artículos 52 y siguientes de la Ley General de
Subvenciones.
C) 3. Incidencia relacionada con inversiones
En la partida de inversiones financiada con cargo a la subvención de
atención humanitaria, estaba prevista la adquisición, por la Asociación
Colectivo La Calle, de un inmueble en propiedad, mediante la concesión de
un importe de 180.000 euros y la aportación por la entidad de 60.000
euros, procedentes de sus fondos propios. La finalidad de la adquisición
era lograr una mayor estabilidad de los dispositivos de acogida, que la
que proporcionaban las viviendas en arrendamiento.
De acuerdo con la justificación presentada, LA CALLE adquirió, con fecha
21 de diciembre de 2007, un inmueble situado en la calle Camino Viejo de
Villaverde, número 6, de Madrid. El precio del inmueble, según la
escritura de compraventa, fue de 258.425 euros, haciendo constar
expresamente que 180.000 euros del importe satisfecho procedía de la
subvención otorgada por la DGII y que el inmueble sería destinado al fin
concreto para el que se concedió dicha subvención durante un periodo no
inferior a cinco años, a partir de la fecha de adquisición.
LA CALLE presentó, como exige la normativa de justificación de la
subvención, un Informe de tasación que estableció el valor del inmueble,
a 15 de diciembre de 2007, en un importe de 267.739,23 euros y la
acreditación de haberlo inscrito en el Registro de la Propiedad, si bien
en la inscripción registral no se hizo constar la afección del inmueble
al fin concreto para el que se concedió la subvención, como exige el
artículo 31.4. a) de la Ley General de Subvenciones.
Simultáneamente a la compra, LA CALLE gravó el inmueble adquirido mediante
la constitución de una hipoteca, por una cantidad de 101.000 euros. En
caso de ejecución de la garantía hipotecaria, la finca se tasó, a efectos
de subasta, en el importe del valor de tasación establecido en el Informe
anteriormente citado (267.739,23 euros).
En conclusión, en la adquisición del inmueble subvencionado en un 70%
(180.000 euros) por la DGII se produjeron las siguientes deficiencias:
En la inscripción registral del inmueble no se hizo figurar su afección
al fin concreto para el que se concedió la subvención, al menos, durante
cinco años, como exige el artículo 31.4.a) de la Ley General de
Subvenciones.
La afección del inmueble al fin para el que se concedió la subvención,
conllevaba asimismo la obligación de que, en caso de efectuar un acto de
gravamen sobre el mismo, de acuerdo con el artículo 31.5 de la LGS, éste
debía ser autorizado por la Administración concedente de la subvención,
autorización que no fue solicitada por LA CALLE a la DGII.
Por todo ello, con independencia de que las conductas señaladas pudieran
constituir alguna de las infracciones previstas en los artículos 52 y
siguientes de la Ley General de Subvenciones, la Dirección General de
Integración de los Inmigrantes debe requerir la acreditación de la
inscripción registral de la afección del inmueble y autorizar
expresamente el acto de gravamen realizado por la entidad. La falta de
acreditación o de autorización será causa de reintegro del importe de
180.000 euros concedido a LA CALLE, en virtud de lo previsto en los
artículos 31.4.b) y 31.5.b) de la Ley General de Subvenciones.
C) 4. Incidencia relacionada con la no aportación de la financiación
propia comprometida
LA CALLE, en la justificación de la aplicación de los fondos recibidos de
las subvenciones de atención humanitaria y del Régimen general, no
acreditó el importe, procedencia y aplicación de los fondos propios u
otros recursos comprometidos en la solicitud y posteriormente en la
Memoria adaptada, sin que la Dirección General de Integración de los
Inmigrantes, le haya requerido para ello.
La inexistencia de acreditación de la financiación comprometida en la
solicitud de financiación de los programas a ejecutar, y, por tanto,
valorada en el proceso de selección de beneficiarios por parte del órgano
concedente de la subvención, podría ser susceptible de constituir una de
las infracciones administrativas previstas en el artículo 52 y siguientes
de la Ley General de Subvenciones.
2.4.4 Revisión de la liquidación de las subvenciones
En los cuadros números 47, 48 y 49 siguientes se muestra, para cada una de
las subvenciones que han sido objeto de ajustes o reclasificaciones por
parte de este Tribunal de Cuentas, el importe de la subvención concedida
por la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración, incluyendo las
modificaciones autorizadas posteriormente por la DGII; el importe total
de los gastos justificados por la entidad; los ajustes y
reclasificaciones derivados de las incidencias puestas de manifiesto en
el apartado anterior 2.4.3.«Resultados del trabajo realizado»; la
liquidación justificada ajustada por este Tribunal; y, finalmente, el
importe de la liquidación definitiva, aplicando como límite máximo, para
cada una de las subvenciones, la cuantía del importe concedido por
programas o partidas presupuestarias, de acuerdo con las respectivas
resoluciones de concesión.
CUADRO N.º 47
Liquidación subvención menas
Subvención;Subvención concedida;Subvención justificada
por la entidad;Ajustes
y reclasificaciones propuestos TCU;;Liquidación subvención justificada
TCU;Aplicación límite máximo importe concedido
;(I);(II);(III);;(II) + (III) = (IV);(V)
MENAS;1.783.120,00;1.787.510,69;;;1.587.665,29;
;;;188.505,46;(b);;
;;;1.601,05;(d);;
;;;5.381,93;(e);;
;;;4.356,96;(f);;
TOTAL;1.783.120,00;1.787.510,69;199.845,40;;1.587.665,29;1.587.665,29
CUADRO N.º 48
Liquidación subvención atención humanitaria
Programas;Subvención concedida;Subvención justificada por la
entidad;Ajustes y reclasificaciones propuestos tcu;;Liquidación
subvención justificada tcu;Aplicación límite máximo importe concedido
;(I);(II);(III);;(II) + (III) = (IV);(V)
Acogida;401.010,00;399.932,62;;;396.078,25;
;;;1.814,37;(d);;
;;;2.040,00;(f);;
Atención a necesidades básicas;4.070,00;4.068,34; ; ;4.068,34;
Ayudas económicas;18.022,00;18.022,00; ; ;18.022,00;
Ayudas de traslados;37.680,00;37.679,69;;;37.679,69;
Otros servicios/actuaciones:;31.335,00;31.238,78;17.200,00; ;14.038,78;
- Encuentros de profesionales;1.314,00;1.313,12; ; ;1.313,12;
- Formación de profesionales;25.921,00;25.920,20;17.200,00;(g);8.720,20;
- Sensibilización opinión pública;4.100,00;4.005,46; ; ;4.005,46;
Otros gastos generales (asesoría jurídica, asesoría financiera, gastos
notariales y registrales, periciales, administración
específica);30.000,00;30.000,00;;;30.000,00;
TOTAL GASTOS CORRIENTES;522.117,00;520.941,43;21.054,37;
;499.887,06;499.887,06
Adquisición de inmuebles;180.000,00;180.000,00; ; ;180.000,00;
Equipos informáticos;4.000,00;4.000,00; ; ;4.000,00;
Elementos de transporte;26.826,00;26.825,52; ; ;26.825,52;
Mobiliario;60.174,00;60.174,48; ; ;60.174,48;
TOTAL INVERSIONES;271.000,00;271.000,00;0,00; ;271.000,00;271.000,00
TOTAL SUBVENCIÓN;793.117,00;791.941,43;21.054,37; ;770.887,06;770.887,06
CUADRO N.º 49
Liquidación subvención del Régimen general
Programas;Subvención concedida;Subvención justificada por la
entidad;Ajustes y reclasificaciones propuestos tcu;;Liquidación
subvención justificada tcu;Aplicación límite máximo importe concedido
;(I);(II);(III);;(II) + (III) = (IV);(V)
RGP-01;50.000,00;50.318,01;688,00;(a);51.670,00;50.000,00
;;;2.040,00;(f);;
RGP-02;69.000,00;69.535,17;2.600,00;(a);60.338,53;60.338,53
;;;6.596,64;(c);;
RGP-03;25.000,00;25.309,98;;;25.309,98;25.000,00
RGP-04;40.000,00;40.519,59;1.722,00;(a);38.797,59;38.797,59
TOTAL SUBVENCIÓN;184.000,00;185.682,75;9.566,64; ;176.116,11;174.136,12
Cuantificada por este Tribunal de Cuentas la liquidación de las
subvenciones concedidas en el importe de 2.461.024,71 euros, en el cuadro
siguiente se efectúa para cada una de ellas, su comparación con los
recursos obtenidos y con los reintegros realizados.
CUADRO N.º 50
Resumen liquidación subvenciones y reintegros
Subvención;Subvención concedida;Liquidación
definitiva;Diferencia;Reintegros realizados;Importe pendiente de
reintegrar
Subvención MENAS;1.783.120,00;1.587.665,29;195.454,71;0,00;195.454,71
Subvención atención
humanitaria;793.117,00;770.887,06;22.229,94;1.175,57;21.054,37
Gastos corrientes;522.117,00;499.887,06;22.229,94;1.175,57;21.054,37
Inversiones;271.000,00;271.000,00;0,00;0,00;0,00
Subvención del Régimen
general;184.000,00;174.136,12;9.863,88;0,00;9.863,88
RGP-01;50.000,00;50.000,00;0;0,00;0
RGP-02;69.000,00;60.338,53;8.661,47;0,00;8.661,47
RGP-03;25.000,00;25.000,00;0;0,00;0
RGP-04;40.000,00;38.797,59;1.202,41;0,00;1.202,41
TOTAL;2.760.237,00;2.532.688,47;227.548,53;1.175,57;226.372,96
2.4.5 Conclusiones
Por todo ello, cabe finalizar el análisis de las subvenciones concedidas
por la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración a la Asociación
Colectivo La Calle, a aplicar en el ejercicio 2007, con las siguientes
conclusiones:
1. El importe total de las subvenciones concedidas a la entidad para la
ejecución de los programas subvencionados, se elevó a 2.760.237 euros.
El importe total de las justificaciones aportadas en la ejecución de los
programas subvencionados, una vez aplicados por este Tribunal de Cuentas
los excesos de imputación, reclasificaciones y límites por partida de
gasto existentes, se elevó a 2.532.688, euros, por lo que los fondos no
aplicados se elevaron a un total de 227.548,53 euros.
El importe de los reintegros voluntarios realizados por la entidad se
elevó a 1.175,57 euros.
Por tanto, los fondos totales no aplicados pendientes de reintegro
ascenderían a 226.372,96 euros, cantidad que, junto a los intereses de
demora a que hacen referencia los artículos 37.1 y 38.2 de la Ley General
de Subvenciones, debe ser requerida, a juicio de este Tribunal de
Cuentas, por el órgano concedente de la subvención analizada, es decir,
por la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, Centro
Directivo de la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración del
Ministerio de Trabajo e Inmigración, a la Asociación Colectivo La Calle.
2. LA CALLE podría haber incurrido en algún tipo de infracción
administrativa en materia de subvenciones, de acuerdo con lo previsto en
los artículos 52 y siguientes de la Ley General de Subvenciones, por las
siguientes causas, todas ellas recogidas en el epígrafe 2.4.3, Sección
III, del presente Informe.
Haber incurrido en omisiones e inexactitudes contables, supuesto
detallado en el punto A) 1.
Existencia de pagos en efectivo por un importe elevado, coexistiendo con
las deficiencias contables señaladas en el inciso anterior, supuesto
detallado en el punto A) 3.
Falta de coherencia en la identificación de los beneficiarios de las
ayudas económicas, supuesto detallado en el punto A) 4.
Imputación indebida de retribuciones de personal dedicado a actividades
distintas de las subvencionadas y no facilitar la información requerida,
supuesto detallado en el punto C) 1.1.
No acreditación de la adecuación a precios de mercado de los suministros
realizados, así como ausencia de solicitud de autorización de la
subcontratación parcial de las actividades y de presentación de tres
ofertas, supuesto detallado en el punto C) 2.3.
No acreditar la inscripción registral de un inmueble y haber realizado
un acto de gravamen sobre el mismo sin la autorización previa preceptiva,
supuesto detallado en el punto C) 3.
No acreditar la aportación de financiación propia o procedente de otras
subvenciones, a pesar de haber sido comprometida, para la ejecución de
las actividades subvencionadas, supuesto detallado en el punto C) 4.
3. Por último, este Tribunal de Cuentas efectuará un seguimiento del
expediente de revisión que inicie el órgano concedente de la subvención
para subsanar la falta de acreditación de la inscripción registral y de
autorización del gravamen del inmueble adquirido por LA CALLE, con cargo
a la subvención de atención humanitaria, supuesto detallado en el punto
C) 3 del epígrafe 2.4.3, Sección III, del presente Informe.
2.5 Asociación de Trabajadores e Inmigrantes Marroquíes en España
2.5.1 Consideraciones generales
2.5.1.1 Naturaleza y objeto de la entidad
La Asociación de Trabajadores e Inmigrantes Marroquíes en España (en
adelante, ATIME), constituida legalmente el 2 de octubre de 1989, goza de
personalidad jurídica propia y plena capacidad de obrar, careciendo de
ánimo de lucro en sus actuaciones. Figura inscrita en el Registro
Nacional de Asociaciones del Ministerio del Interior, Sección de
Asociaciones, con el número 88.643.
Los fines de la asociación, según establece el artículo 2 de sus vigentes
Estatutos, aprobados en Asamblea General Extraordinaria de fecha 21 de
febrero de 2009, que modifican los inscritos en el Ministerio del
Interior en fecha 24 de mayo de 2005, son, entre otros, los siguientes:
«...la cooperación en orden al bien común, la defensa de los intereses
generales, la elevación del nivel cultural y grado de integración en la
sociedad española y la búsqueda de soluciones profesionales y laborales
dentro del ámbito de acción de la Asociación contribuyendo a su inclusión
y cohesión social y luchando para combatir las situaciones de marginación
y discriminación social;
la realización de todas las actividades e iniciativas necesarias para
conseguir el pleno desarrollo y reconocimiento de los derechos
reconocidos en la Constitución Española, con especial atención a los
grupos de población inmigrantes ».
Las funciones dirigidas a programar y dirigir las actividades sociales,
desempeñar la gestión administrativa y económica de la Asociación,
solicitar y mantener la declaración de utilidad pública y la elevación
para su aprobación a la Asamblea General del presupuesto anual de
ingresos y gastos y el estado de cuentas del ejercicio anterior,
corresponden a la Junta Directiva, compuesta por el Presidente, el
Vicepresidente Económico, el Vicepresidente adjunto, el Secretario
General y siete Vocales.
La Asamblea General, integrada por todos los socios, deberá reunirse, al
menos, una vez al año en el mes de octubre con la finalidad de aprobar
las cuentas y presupuestos anuales de la asociación.
El Presidente y el Vicepresidente Económico de la asociación asumen la
representación legal de la misma y ejecutan los acuerdos adoptados por la
Junta Directiva y la Asamblea General.
Por lo que respecta a su régimen contable, ATIME, al menos hasta el
momento de realización de los trabajos de campo de la presente
Fiscalización, no estaba obligada a llevar su contabilidad de acuerdo con
las normas de adaptación del Plan General de Contabilidad a las entidades
sin fines lucrativos, así como tampoco a formular sus Cuentas anuales de
acuerdo con los modelos aprobados en dicha adaptación, ni a presentarlas
debidamente auditadas, dado que no había sido declarada de utilidad
pública.
No obstante, el artículo 30 de sus Estatutos establece, respecto a la
contabilidad de la Asociación, que esta «...se llevará conforme a las
disposiciones legales vigentes y siempre de conformidad con el Plan
General Contable o normativa especifica que lo sustituya».
Los responsables de ATIME, como consecuencia de lo expuesto en el apartado
anterior, elaboraron sus Cuentas anuales (Balance y Cuenta de Resultados)
al objeto de que fueran aprobadas por la Asamblea General de ATIME. Las
Cuentas correspondientes al ejercicio 2007 fueron aprobadas, por
unanimidad, en Asamblea General Ordinaria celebrada el 20 de diciembre de
2008, quedando dicha aprobación supeditada a los resultados de la
auditoria. Sin embargo, a la fecha de elaboración del presente Informe,
la auditoría de las Cuentas anuales del ejercicio 2007 no había sido
finalizada.
2.5.1.2 Subvenciones objeto de fiscalización
Las subvenciones concedidas por la Secretaría de Estado de Inmigración y
Emigración a ATIME, para su aplicación en el ejercicio 2007, fueron las
siguientes:
CUADRO N.º 51
Subvenciones concedidas a ATIME
Subvención;Importe
A) Subvención del Régimen general;555.939,48
B) Subvención de Fortalecimiento;66.800,00
TOTAL;622.739,48
Según las Cuentas anuales facilitadas por la entidad, los recursos
económicos de ATIME procedieron, en el ejercicio 2007, fundamentalmente
de subvenciones (87,25% de los ingresos totales), procedentes de
diferentes organismos públicos y privados. De ellas, las subvenciones
recibidas de la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración
representaron el 36%.
El resto de los ingresos contabilizados fueron generados por la ejecución
de diversos convenios de colaboración y contratos firmados con diferentes
Comunidades Autónomas, Entidades Locales y entidades privadas. En la
contabilidad aportada no figuran registradas cuotas de socios ni
rendimientos financieros, y el importe de los gastos supera al de los
ingresos.
A continuación se describen las subvenciones concedidas a ATIME que
constituyen el objeto de la fiscalización realizada.
A. Subvención, en régimen de concurrencia competitiva, para la integración
de los inmigrantes, solicitantes de asilo y otras personas con protección
internacional (en adelante, subvención del Régimen general).
La Dirección General de Integración de los Inmigrantes concedió a ATIME,
con fecha 11 de enero de 2007, una subvención por un importe total de
555.939,48 euros, de los que 165.000 euros fueron cofinanciados con el
FSE.
A continuación se detalla el importe concedido y el justificado por la
entidad para cada uno de los programas aprobados.
CUADRO N.º 52
Subvención del Régimen general
Código;Programa;Concedido;Justificado
RGP-01;Integración sociolaboral para población inmigrante: itinerarios
integrados de inserción;165.000,00;163.517,35
RGP-02;Mantenimiento asociativo;25.000,00;21.878,46
RGP-03;Salima: Servicio Integral de Acompañamiento individual y de
Promoción colectiva de Mujeres inmigrantes
Magrebíes;130.000,00;129.999,97
RGP-04;Asesoramiento e información social y jurídica en Primera
Acogida;110.000,00;109.956,39
RGP-05;Educación para la integración;110.139,48;110.139,48
RGP-06;Equipamiento y adaptación tecnológica de la Sede central de
ATIME;15.800,00;15.800,00
TOTAL RGP;;555.939,48;551.291,65
Por último, la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, en el
momento de elaboración del presente Informe, no había concluido los
trabajos de examen y comprobación de la documentación aportada por ATIME
como justificación de la subvención concedida al amparo de la Orden
TAS/1783/2006, de 2 de junio.
B. Subvención, en régimen de concurrencia competitiva, para el
fortalecimiento de las organizaciones de inmigrantes en España (en
adelante, subvención de Fortalecimiento).
La Dirección General de Integración de los Inmigrantes, con fecha 11 de
septiembre de 2007, concedió a ATIME una subvención por un importe de
66.800 euros
A continuación se detalla el importe concedido y el justificado por la
entidad, para cada uno de los programas aprobados.
CUADRO N.º 53
Subvención de fortalecimiento
Código;Programa;Concedido;Justificado
FP-01;Fortalecimiento de mujeres de la red de mujeres
ATIME;17.000,00;16.500,00
FP-02;Creación del área de participación y formación de
ATIME;35.000,00;35.000,00
FP-03;Acondicionamiento y climatización de la sede estatal de la
entidad;14.800,00;14.800,00
TOTAL;;66.800,00;66.300,00
Por último, mediante notificación de fecha 22 de julio de 2010, como
consecuencia de las actuaciones de comprobación de la subvención
concedida, la Dirección General de Integración de los Inmigrantes
verificó la existencia de alguno de los incumplimientos contemplados en
el artículo 37.1.c) de la Ley General de Subvenciones y dictó Acuerdo de
Iniciación de Procedimiento de Reintegro por un importe de 21.005,09
euros, correspondiendo a los programas FP-02 «Creación del área de
participación y formación ATIME», por una cantidad de 20.505,09 euros, y
FP-01 «Fortalecimiento de la red de mujeres ATIME», por 500 euros.
2.5.2 Objetivos y alcance
Respecto a la entidad ATIME, en su calidad de beneficiario de las
subvenciones concedidas por la Secretaría de Estado de Inmigración y
Emigración, ha sido objeto de control:
la adecuada y correcta obtención de la subvención;
la aplicación de los fondos recibidos;
la adecuada y correcta justificación de la subvención;
la comprobación de la inexistencia de sobrefinanciación de costes
respecto de las subvenciones recibidas de otros órganos de la
Administración General del Estado o de las Administraciones de las
respectivas Comunidades Autónomas;
y el cumplimiento cualesquiera otros requisitos exigidos por la
normativa aplicable.
Para ello, se han realizado pruebas de auditoría consistentes en el examen
de los registros contables y extracontables de la entidad, así como de la
documentación que los ha soportado; en el examen de operaciones
individualizadas y concretas relacionadas con la aplicación de los
fondos; y en la comprobación material de las inversiones financiadas.
Asimismo, se han realizado aquellas otras actuaciones que se han
considerado necesarias con el fin de alcanzar los objetivos de la
fiscalización.
Pese a que durante los trabajos de fiscalización no pudo obtenerse
evidencia de determinados aspectos, dada la importancia relativa de
éstos, este Tribunal considera que no han existido limitaciones al
alcance de los trabajos desarrollados en relación con las subvenciones
concedidas.
2.5.3 Resultados del trabajo realizado
Se incluyen en este epígrafe todas aquellas incidencias relacionadas con
los procedimientos de control interno existentes en la gestión de las
subvenciones concedidas, así como las relativas a la adecuada ejecución
de las actividades subvencionadas, de conformidad con el contenido de las
Memorias adaptadas, y, por último, las referidas a su adecuada
justificación.
A) Incidencias en los procedimientos de control interno de la gestión de
las subvenciones concedidas
Este Tribunal de Cuentas ha observado, con respecto a este apartado, las
siguientes incidencias:
1. ATIME no estableció ningún sistema de control o seguimiento para la
imputación de los costes de su personal a las distintas líneas de
subvención obtenidas y al resto de actividades financiadas mediante
la celebración de los oportunos convenios de colaboración o contratos, que
tuviera en cuenta la dedicación efectiva de los trabajadores a cada
programa subvencionado o financiado por terceros (como, por ejemplo, la
elaboración de partes de imputación de horas o una distribución
porcentual de las nóminas según dedicación a programas debidamente
soportada por los correspondientes informes justificativos). Como
consecuencia, estas imputaciones fueron distribuidas entre las distintas
líneas de subvenciones, al menos en el supuesto de las concedidas por la
Dirección General de Integración de los Inmigrantes, hasta agotar el
importe global del crédito concedido en la partida de personal, sin que
existiera correspondencia real con el tiempo dedicado por el personal
asignado al programa y las labores desarrolladas en la ejecución de las
actividades.
La entidad tampoco tenía establecido ningún sistema de distribución de los
costes entre las diferentes actividades realizadas, que evitara la
existencia de sobreimputaciones en la financiación de actividades
subvencionadas.
La ausencia de control provocó, como se detalla más adelante en los puntos
C) 1 y C) 2 del presente Informe, entre otras posibles incidencias, que
la entidad imputara costes por encima de los realmente incurridos,
vulnerando el artículo 19.3 de la Ley General de Subvenciones.
Esta ausencia de sistemas de control y seguimiento de imputación de costes
es especialmente relevante en el supuesto de ATIME, dado que:
En el ejercicio 2007, más de 253.000 euros (prácticamente el 13% de los
ingresos de la entidad, según sus Cuentas anuales) procedieron de las
contraprestaciones económicas pactadas por la prestación de servicios a
terceros Administraciones públicas y Organismos públicos o privados, de
acuerdo con diferentes convenios de colaboración o contratos suscritos
con ellos.
La entidad no tenía identificados, de acuerdo con la información
facilitada a este Tribunal de Cuentas, los gastos correspondientes a la
ejecución de los convenios de colaboración o contratos suscritos para la
prestación de servicios a terceros.
A mayor abundamiento, el objeto de alguno de estos convenios de
colaboración o contratos formalizados, estaba directamente relacionado
con actividades financiadas, asimismo, por subvenciones de la DGII.
En este sentido, se puede citar, como ejemplo, el convenio de colaboración
suscrito con el Ayuntamiento de la Villa de Parla, por el que ATIME
ingresó en el ejercicio 2007 un importe de 52.000 euros. Su objeto era la
realización, en dicho municipio, de actividades tales como «información,
orientación y asesoramiento legal» o la gestión de la «bolsa de empleo».
Estas actividades coinciden con las recogidas en los programas RGP-01
«Integración sociolaboral» o RGP-04 «Asesoramiento e información social y
jurídica», también ejecutadas en la misma localidad, según la Memoria
justificativa final remitida a la DGII por la entidad. Estas actividades
se llevaron a cabo en un local arrendado por ATIME, cuyo coste íntegro se
imputó a las subvenciones concedidas por la DGII.
En ningún momento, ATIME comunicó a la DGII la obtención de otras
subvenciones, ayudas, ingresos o recursos que estuvieran financiando las
actividades subvencionadas, incumpliendo una de las obligaciones que le
incumbían como beneficiario de subvenciones, de acuerdo con lo previsto
en el artículo 14.1.d) de la Ley General de Subvenciones. Este
incumplimiento podría constituir una de las infracciones administrativas
que, en materia de subvenciones, establecen los artículos 52 y siguientes
de la Ley General de Subvenciones.
La inexistencia de un sistema de registro que permitiera asignar los
costes de cada actividad de forma diferenciada, en función de la fuente
concreta de financiación de cada uno de los proyectos desarrollados por
ATIME, impide a la propia entidad beneficiaria conocer al detalle los
costes de cada actividad y, por tanto, justificar adecuadamente las
subvenciones recibidas.
2. Por lo que respecta a la contabilidad de ATIME, hay que destacar que la
correspondiente al ejercicio 2007, presentaba importantes deficiencias
que impedían que constituyera un soporte suficiente para garantizar el
adecuado ejercicio de las facultades de comprobación y control, tal y
como previene el artículo 14.f) de la Ley General de Subvenciones.
Debe señalarse que la entidad acreditó que su contabilidad se adaptaba al
Plan General de Contable, para evitar la exigencia de la utilización de
una cuenta corriente exclusiva para la gestión de los cobros y
pagos derivados de las subvenciones recibidas, como dispone, por ejemplo,
el artículo 16.a) de las bases reguladoras de la subvención del Régimen
general (Orden TAS/1783/2006, de 2 de junio). En la práctica, si bien las
subvenciones se ingresaron en una única cuenta corriente bancaria, los
pagos correspondientes a su ejecución se materializaron desde distintas
cuentas.
La utilización de cuentas corrientes exclusivas otorga una valor
probatorio alternativo al de la contabilidad, por lo que la coexistencia
de deficiencias significativas en la contabilidad de ATIME y la
utilización de diferentes cuentas corrientes viene a dificultar los
trabajos de comprobación que competen al órgano concedente de las
subvenciones y a los órganos de control.
Las principales incidencias detectadas en la contabilidad de ATIME fueron
las siguientes:
ATIME no aportó las Cuentas anuales auditadas del ejercicio 2007, a
pesar de que las facilitadas, aprobadas por la Asamblea General (acta de
la Asamblea General de ATIME de 14 de diciembre de 2007), lo fueron pero
supeditadas a la realización de una auditoría.
La entidad no aportó contabilidad alguna (ni registros contables, ni
Cuentas anuales formuladas), correspondiente al ejercicio 2008. Este
hecho evidencia las graves deficiencias del sistema de información
contable de ATIME, dado que, más de un año después de cerrado el
ejercicio, no se habían contabilizado las operaciones realizadas durante
el mismo.
En el asiento de apertura de la cuentas del ejercicio 2007 no aparecen
contabilizados, con cargo a las correspondientes cuentas del inmovilizado
no financiero, los saldos existentes a 31 de diciembre de 2006 en
idénticas rúbricas. El importe contabilizado, al cierre del año 2006, en
el inmovilizado no financiero de ATIME ascendía globalmente a 73.979,70
euros, con una amortización acumulada conjunta de 4.083,36 euros.
Asimismo, en otros supuestos, se produjeron incongruencias entre los
registros contables de la entidad y la documentación justificativa
correspondiente, como, por ejemplo, un ingreso que, registrado
contablemente bajo el concepto «Mancomunidad Sierra Norte»,
correspondería, según la documentación aportada por ATIME, a un Convenio
formalizado con la Caja de Ahorros del Mediterráneo, por importe de
18.000 euros; o un inexistente, por no formalizado, según la entidad,
convenio de colaboración con la Comunidad Autónoma de la Región de
Murcia, que habría dado lugar a un ingreso de 19.233,37 euros, y que
finalmente correspondería a una subvención concedida por dicha
Administración autonómica cuya publicación ha verificado este Tribunal
de Cuentas que se produjo en su momento en el correspondiente Boletín
oficial.
Este Tribunal considera que las deficiencias detectadas en la contabilidad
de ATIME podrían constituir una o varias de las infracciones previstas en
los incisos c) y d) del artículo 56 de la Ley General de Subvenciones.
3. La entidad no obtuvo rendimiento financiero alguno para la ejecución de
las actividades realizadas con cargo a las subvenciones recibidas de la
DGII.
En este sentido, hay que indicar que la gestión de tesorería realizada por
ATIME habría podido impedir la existencia de rendimientos financieros,
por los siguientes motivos:
La utilización de diferentes cuentas corrientes, señalada en el inciso
anterior, impidió la acumulación de los saldos medios de efectivo
procedentes exclusivamente de los cobros y pagos de las subvenciones
recibidas de la DGII (saldos medios de efectivo de, aproximadamente,
330.000 euros en la subvención concedida en base a la convocatoria
aprobada por Orden TAS/1783/2006).
La concesión de ayudas monetarias a entidades vinculadas a ATIME, como
es el caso de las asociaciones ATIMCA (ayuda por valor de 7.105,25 euros)
y Asociación Juventud Inmigrantes AJI (ayuda por valor de 53.309,07),
en una situación de dificultades de tesorería, resulta contradictoria con
la aplicación de los recursos financieros obtenidos a otros fines
distintos de los subvencionados.
4. ATIME tampoco contaba, en el momento de finalización de los trabajos de
campo de la presente Fiscalización, con un inventario físico de los
elementos patrimoniales que integraban su inmovilizado no financiero, ni
custodiaba los albaranes correspondientes a la recepción de los elementos
y equipos financiados con cargo a la subvención fiscalizada.
No obstante lo anterior, hay que hacer constar que, durante la realización
de los trabajos de la Fiscalización, se pudo verificar la existencia de
ordenadores de similares características a los que figuraban en las
facturas justificativas del empleo dado a la subvención de capital
recibida de la DGII, en la sede de la entidad.
La elaboración de un inventario de todos los elementos patrimoniales que
integran el inmovilizado no financiero de la entidad, especialmente de
todos aquellos elementos que han sido financiados con cargo a
subvenciones públicas, y en donde se haga constar el período de tiempo y
actividad a la que están afectos en función de las correspondientes bases
reguladoras o, al menos, los dos o cinco años que, como mínimo, establece
el artículo 31.4.a) de la Ley General de Subvenciones, es una obligación
formal de ATIME, cuyo incumplimiento podría llegar a constituir una de
las causas de reintegro previstas en el artículo 37.1.c) de la Ley
General de Subvenciones, o, en todo caso, una de las infracciones
administrativas tipificadas en los artículos 52 y siguientes de dicha
Ley.
B) Incidencias en la ejecución de las actividades programadas
Se han observado las deficiencias, relativas a la acreditación de la
efectiva realización de las actividades subvencionadas a ATIME por la
DGII, que se detallan a continuación:
1. El programa RGP-05 «Educación para la integración» requería, para la
consecución de los objetivos fijados, la participación de todas las
partes implicadas en la comunidad educativa: alumnos, padres y
profesorado, siendo sus beneficiarios los componentes de la población
inmigrante arabófona. El programa subvencionado se estructuraba en cuatro
actividades básicas:
HADARA. Tenía por objeto buscar la « implicación de los padres y madres
de los alumnos inmigrantes en la educación de sus hijos/as, entablando
para ello relaciones con los centros educativos, su personal » y
asociaciones de padres de alumnos.
AICHA. Su finalidad era el « diagnóstico, investigación, prevención e
intervención en los casos de absentismo escolar y ruptura escolar
prematura de las niñas de origen marroquí menores de 16 años ».
TALLER DE COMPETENCIAS INTERCULTURALES. Buscaba el desarrollo integral
de los/las niños/niñas y adolescentes en un ambiente escolar
multicultural.
ENSEÑANZA Y MANTENIMIENTO DE LA LENGUA Y CULTURA DE ORIGEN ÁRABE. Su
objetivo era evitar la pérdida de identidad de la población escolar
arabófona.
Estaba previsto que la ejecución de estas actividades se realizaría en
Barcelona, Madrid, Murcia y Sevilla.
Este Tribunal de Cuentas, al objeto de confirmar la efectiva realización
de las actividades subvencionadas, procedió a circularizar a la totalidad
de Centros escolares (16) en los que, de acuerdo con la Memoria
justificativa final presentada por ATIME a la DGII, se habían realizado
las actividades propias del programa. El contenido de la circularización
hizo referencia a los diferentes aspectos en los que se estructuraba el
programa «Educación para la integración», al grado de participación del
Centro escolar y las respectivas Asociaciones de padres y madres de
alumnos, y a las actuaciones concretas realizadas por ATIME. Todo ello en
referencia al ejercicio 2007.
No se pudo circularizar a ningún Centro escolar localizado en Murcia dado
que la entidad no incluyó ninguno en la Memoria justificativa final del
programa.
Los resultados obtenidos de la circularización realizada fueron los
siguientes:
Contestaron al cuestionario 14 de los Centros escolares (el 87,5%)
citados en la Memoria justificativa final.
Un Centro escolar de los que contestaron manifestó que desconocía si
ATIME realizó, o no, las actividades incluidas en el cuestionario dado
que sus gestores actuales se habían incorporado al mismo en el ejercicio
2009.
El resto de los Centros escolares que respondieron a la circularización
de este Tribunal de Cuentas (13 Centros escolares, el 81,3% de los
Centros circularizados, en términos relativos), manifestaron que ATIME no
realizó en su Centro ningún tipo de actuación incluida en el programa
RGP-05, durante el ejercicio 2007.
Algunos de estos Centros escolares informaron de la realización de algún
tipo de actividad de carácter puntual y esporádico por parte de ATIME, no
necesariamente las previstas en el programa de «Educación para la
integración», en ejercicios anteriores a 2007.
Comunicada esta circunstancia a ATIME, la entidad no pudo aportar
documentación complementaria alguna que acreditara la efectiva
realización del programa subvencionado, limitándose a remitir cinco
certificados de diversos Centros escolares, ubicados todos ellos en la
Comunidad de Madrid, en donde o se negaba la realización de cualquier
tipo de actividad por ATIME, o no eran emitidos por los responsables del
Centro escolar, o las actividades realizadas en el Centro no eran las
previstas en el programa subvencionado, o el período en el que se habían
realizado era anterior al subvencionado.
Las contestaciones dadas por los Centros escolares consultados, evidencian
la no realización de las actuaciones incluidas por ATIME en la Memoria
justificativa final, correspondiente al programa RPG-05 «Educación para
la integración».
Por lo que respecta, en concreto, a la actividad de TALLER DE COMPETENCIAS
INTERCULTURALES, se indica en la Memoria justificativa final de ATIME,
que habían sido beneficiarias de esta actividad 78 personas (13,6% del
total de supuestos beneficiarios), señalándose que « las acciones
grupales se han llevado a cabo a través de reuniones, talleres,
celebraciones, clases y asambleas llevadas a cabo en Centros escolares.
Muchas de ellas se han desarrollado en las asociaciones de padres y
madres y otras en espacios propios de ATIME y en espacios cedidos por
otras entidades Centros de Servicios sociales cedidos por Comunidades
Autónomas o municipios, básicamente ».
Sin embargo, de las contestaciones recibidas de los Centros escolares
circularizados se desprende que no se realizaron las actividades
subvencionadas ni a través de los Centros, ni a través de las
Asociaciones de padres y madres de alumnos, ni a través de otros Centros
de Servicios sociales comunitarios.
Asimismo, en la citada Memoria justificativa final se incluía, como
actividad complementaria realizada en la ejecución del programa RGP-05
«Educación para la integración», la celebración de diversas reuniones con
responsables de las Concejalías de Educación del Ayuntamiento de Madrid y
de algunos Ayuntamientos del sur de la Comunidad de Madrid (3 reuniones),
reuniones de escolarización con responsables de las diferentes Comisiones
de absentismo escolar de las cuatro zonas de ejecución del programa (6
reuniones) y reuniones de seguimiento con responsables de los Servicios
sociales de los municipios donde estaba implantada la ejecución del
programa.
Este Tribunal de Cuentas solicitó documentación acreditativa de la
efectiva realización de las reuniones señaladas en la Memoria
justificativa final, sin que por parte de ATIME se aportara ni un solo
justificante de su celebración, limitándose a informar que « según nos
consta en nuestro registro registro interno de la entidad y no de
ninguno de los Organismos públicos aludidos, no figuran los nombres y
cargos de las personas asistentes por parte de las entidades
colaboradoras en el proyecto».
Por todo lo anteriormente expuesto, este Tribunal de Cuentas entiende que
no ha resultado suficientemente acreditado el cumplimiento del objetivo,
de la actividad y del proyecto que fundamentaron la concesión de la
subvención a ATIME por parte de la DGII, para la realización de un
programa denominado «Educación para la integración». Este incumplimiento
es una de las causas de reintegro previstas en la Ley General de
Subvenciones, artículo 37, por lo que procede «el reintegro de las
cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora
correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha
en que se acuerde la procedencia del reintegro».
Por tanto, el importe de 110.139,48 euros correspondiente a la subvención
íntegra concedida por la Dirección General de Integración de los
Inmigrantes a ATIME para la ejecución del programa RGP-05 «Educación para
la integración», ha sido incluido como Clave (a) en el cuadro número 58,
e influye en la cuantificación del posible reintegro a realizar por
ATIME, señalado en el epígrafe 2.5.4, Sección III, del presente Informe,
donde se detalla la liquidación de la subvención del Régimen general
realizada por este Tribunal de Cuentas.
La falsedad de los datos incluidos por ATIME en la Memoria justificativa
final del programa podría constituir una de las conductas tipificadas
como de infracciones muy graves en los incisos a) y b) del artículo 58 de
la Ley General de Subvenciones, es decir, «la obtención de una subvención
falseando las condiciones requeridas para su concesión » o «la no
aplicación, en todo o en parte, de las cantidades recibidas a los fines
para los que la subvención fue concedida».
2. Para la ejecución del programa RGP-03 «SALIMA: Servicio Integral de
Acompañamiento individual y de Promoción Colectiva de Mujeres inmigrantes
Magrebíes», la Memoria adaptada contemplaba la articulación en las sedes
de ATIME (Almería, Barcelona, Cartagena, Jaén, Madrid, Murcia y Sevilla)
de un equipo de intervención exclusivo con mujeres, compuesto por « una
trabajadora social (encargada de la coordinación del equipo y la
intervención social), un/a abogado/a (asesoramiento
legal) y una promotora social/interprete (realizará las funciones de
mediación y acompañamiento)». Pese a la composición del equipo descrito,
ATIME, en la Memoria adaptada aprobada por la DGII manifestó que las
categorías que imputarían costes serían, exclusivamente, las de Promotora
Social o Intérprete y Trabajadora Social.
En el análisis de la ejecución de este programa, sin embargo, se detectó
la existencia de importantes discrepancias entre lo recogido como
previsión en la Memoria adaptada y lo finalmente incluido en la Memoria
justificativa final de la actividad realizada, fundamentalmente, en lo
referente a la composición de las categorías de los recursos humanos
utilizados. Estas diferencias se muestran en el cuadro siguiente:
CUADRO N.º 54
Recursos humanos comprometidos y justificados en el programa RGP-03
Recursos humanos;Memoria;;;;Diferencia;
;Adaptada;;Justificativa;;;
;N.º;Coste;N.º;Coste;N.º;Coste
Personal contratado;;;;;;
Promotor Social Interprete árabe;4;55.000,00;4;43.455,84;0;11.544,16
Trabajador Social;4;65.000,00;1; 6.000,81;3;58.999,19
Educadora;;;1;14.932,66;1;14.932,66
Coordinadora;;;1;24.377,22;1;24.377,22
Socióloga;;;1;15.518,60;1;15.518,60
Asesor Jurídico;;;2;15.714,87;2;15.714,87
TOTAL;8;120.000,00;10;120.000,00;2;0,00
Personal voluntario;;;;;;
Personal con estudios medios;7;;0;;7;
Personal con estudios primarios;7;;0;;7;
TOTAL;14;;0;;14;
En similares circunstancias se encuentra el programa RGP-04 «Asesoramiento
e información social y jurídica en Primera acogida». Este programa se
estructuró en tres actividades (servicio de recepción y valoración,
servicio de asesoramiento en materia de recursos sociales y educativos y
servicio de asesoramiento legal de extranjería, todos ellos en primera
acogida). Los conceptos de gasto imputables a estas actividades eran los
de personal y actividades y mantenimiento, planificándose su ejecución en
las localidades de Almería, Barcelona, Jaén, Madrid, Murcia, Sevilla,
Toledo y Valencia.
La Memoria adaptada de este programa, presentada por ATIME con fecha 14 de
febrero de 2007, fue aprobada por la DGII mediante Resolución de 12 de
marzo de 2007. En la citada aprobación, la DGII obligó a la entidad a «la
contratación de un licenciado en derecho», exclusivamente, sin que
exigiera la necesidad de una nueva reformulación de la Memoria, de
acuerdo con las previsiones del artículo 27 de la Ley General de
Subvenciones.
En la ejecución de este programa, sin embargo, se volvieron a producir
importantes desviaciones entre lo recogido como previsión en la Memoria
adaptada y lo finalmente incluido en la Memoria justificativa final de la
actividad realizada, fundamentalmente, en lo referente a la composición
de las categorías de los recursos humanos utilizados. Estas diferencias
se muestran en el cuadro siguiente:
CUADRO N.º 55
Recursos humanos comprometidos y justificados en el programa RGP-04
Recursos humanos;Memoria;;;;Diferencia;
;Adaptada;;Justificativa;;;
;N.º;Coste;N.º;Coste;N.º;Coste
Personal contratado:;;;;;;
Asesor jurídico;;;1;13.572,48;1;13.572,48
Mediador Social Intercultural;8;50.000,00;;;8;50.000,00
Promotor Social Interprete;8;50.000,00;;;1;23.397,01
Promotor Social;;;3;36.534,20;;
Interprete;;;4;36.862,81;;
Trabajador Social;;;1;13.030,51;1;13.030,51
TOTAL;16;100.000,00;9;100.000,00;7;0,00
Personal voluntario:;;;;;;
Estudiantes de trabajo Social;12;;;;12;
Promotor Social Interprete;9;;;;9;
TOTAL;21;;0;;21;
Una incidencia similar ha tenido lugar en el programa FP-02 «Creación del
área de participación y formación de ATIME». Este programa tenía el
cometido fundamental de detectar las carencias y necesidades de formación
del personal de la entidad, así como estudiarlas y planificar acciones
formativas. Al frente de dicho programa se situaría un/a profesional
licenciado/a que reuniera los conocimientos y habilidades necesarios para
dinamizar y gestionar este área. El coste aprobado para esta persona fue
de 23.800 euros, según la Memoria adaptada de este programa, presentada
por ATIME con fecha 15 de noviembre de 2007.
No obstante, en la ejecución de este programa, se produjeron desviaciones
en lo referente a la composición de los recursos humanos utilizados, de
acuerdo con la información recogida en la Memoria justificativa final de
la actividad realizada, donde se incluyeron gastos correspondientes a 2
promotores sociales (un titulado superior y otro de grado medio), 1
socióloga (titulada superior) y 1 asesor jurídico (titulado superior).
Si bien ATIME, en ninguno de los tres programas señalados, superó el
límite de la partida de gastos de personal autorizada, la existencia de
variaciones tan significativas entre los recursos humanos autorizados en
la Memoria adaptada aprobada por la DGII y los efectivamente utilizados,
según la Memoria justificativa final de los programas, hace cuestionarse
si se han cumplido los objetivos de la subvención concedida, por lo que
la Dirección General de Integración de los Inmigrantes debe valorar, al
menos, en aquellos casos en que la revisión de la justificación no se
haya realizado (RGP-03 y RGP-04), aplicando los criterios de
proporcionalidad previstos en el artículo 17.3.n) de la Ley General de
Subvenciones, si procede el reintegro de las cantidades percibidas y la
exigencia del interés de demora correspondiente por el «incumplimiento
total o parcial del objetivo, de la actividad, del proyecto o la no
adopción del comportamiento que fundamentan la concesión de la
subvención», como exige el artículo 37.1.b) de la referida Ley General de
Subvenciones.
Con independencia de lo anterior, la entidad podría haber incurrido en una
de las conductas susceptibles de constituir infracciones administrativas,
en materia de subvenciones, de las previstas en los artículos 52 y
siguientes de la Ley General de Subvenciones.
3. Para la ejecución del programa RGP-03 «SALIMA: Servicio Integral de
Acompañamiento individual y de Promoción Colectiva de Mujeres inmigrantes
Magrebíes», adicionalmente a la incidencia señalada en el punto B) 2.
anterior, hay que señalar que las categorías de Coordinadora, Socióloga,
Asesor Jurídico (1) y Promotor Social (1), se justificaron
territorialmente como «Estatales», ámbito territorial no contemplado en
las localizaciones contenidas en la Memoria adaptada aprobada. El gasto
correspondiente a estas categorías fue por un importe de 66.298,17 euros.
Hay que recordar que, para los beneficiarios, el importe asignado a cada
una de las partidas de gasto y a cada uno de los territorios en los que
la actividad se va a desarrollar tiene el carácter de cantidad máxima
subvencionable y su superación, mediante compensación con los déficits de
justificación producidos en otras partidas de gasto o territorios, es uno
de los motivos de reintegro que se contemplan en el artículo 21.d) de la
Orden TAS/1783/2006: «a estos efectos los de la procedencia del
reintegro se entenderá como incumplimiento, entre otros, la aplicación
de la subvención a concepto de gastos distintos de los que fueron
establecidos, sin autorización del órgano concedente, así como a
programas ejecutados por entidades o en Comunidades Autónomas que no
figurasen en el punto 5 (anexo III) de la documentación de solicitud de
subvención», como es el caso.
Como ya se ha señalado, dado que la DGII en el momento de la elaboración
del presente Informe, aún no había revisado la justificación presentada
por el beneficiario, debería valorar, aplicando los criterios de
proporcionalidad previstos en la Ley General de Subvenciones, si procede
el reintegro de las cantidades percibidas, o si, a la vista de las
prerrogativas que le otorga el artículo 86.1 del Reglamento de la Ley
General de Subvenciones, acepta la justificación presentada por la
entidad.
Con independencia de lo anterior, ATIME, de acuerdo con lo previsto en el
artículo 86.2 del referido Reglamento, podría haber incurrido en alguna
de las infracciones administrativas que, en materia de subvenciones, se
detallan en los artículos 52 y siguientes de la Ley General de
Subvenciones.
C) Incidencias detectadas en la justificación del coste de las actividades
realizadas
Las incidencias más significativas que se han puesto de manifiesto en la
fiscalización de la documentación presentada por la entidad como
justificación de la aplicación de la subvención recibida, han sido:
1. Se ha detectado la existencia de imputaciones de coste de personal que
superaban, de acuerdo con los documentos aportados en la justificación de
las subvenciones analizadas (ya fueran de la DGII o de otras entidades),
los costes reales de las retribuciones satisfechas, en un importe global
de 71.369,61 euros, por lo que vulneran el límite máximo fijado en el
artículo 19.3 de la Ley General de Subvenciones, cuando dispone que «el
importe de las subvenciones en ningún caso podrá ser de tal cuantía que,
aisladamente o en concurrencia con otras subvenciones, ayudas, ingresos o
recursos, supere el coste de la actividad subvencionada».
La sobrefinanciación detectada se ha producido entre las siguientes
subvenciones:
En primer lugar, entre las dos subvenciones concedidas por la Dirección
General de Integración de los Inmigrantes, es decir, entre la subvención
para la integración, concedida en base a la convocatoria de la Orden
TAS/1783/2006, y la subvención para el fortalecimiento asociativo,
aprobada de acuerdo con la Resolución de 25 de mayo de 2007.
En segundo término, el exceso de imputaciones se ha generado entre una
de las subvenciones concedidas por la DGII y otras subvenciones públicas
concedidas por un tercero. Entre estos terceros se encuentran el Fondo
Social Europeo, a través del Proyecto AFISAI de ENEAS EQUAL, la
Administración de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, la Junta
de Andalucía, a través de su Consejería para la Igualdad y Bienestar
Social, la Delegación del Gobierno para el Plan Nacional sobre Drogas y
la Secretaría de Estado de Servicios Sociales, Familias y Discapacidad
(convocatoria IRPF a ejecutar en 2007 mediante Orden TAS/892/2006).
En los supuestos detectados de sobrefinanciación, tanto entre subvenciones
concedidas por la DGII, como entre éstas y subvenciones públicas
externas, se ha considerado que el exceso de imputación debe ser
requerido por la DGII, dado que de acuerdo con el artículo 34 del
Reglamento de la Ley General de Subvenciones «cuando se produzca exceso
de las subvenciones percibidas de distintas Entidades públicas respecto
del coste del proyecto o actividad, y aquellas fueran compatibles entre
sí, el beneficiario deberá reintegrar el exceso junto con los intereses
de demora / cuando sea la Administración la que
advierta el exceso de financiación, exigirá el reintegro por el importe
total del exceso, hasta el límite de la subvención otorgada por ella».
Además de lo anterior, se han producido otros dos supuestos de
sobrefinanciación en los que no ha sido posible incorporar el exceso de
imputación en el posible requerimiento a realizar por la DGII, por
superar este exceso el importe total de la subvención concedida por este
Centro directivo. El primero afecta al trabajador SR, cuyas retribuciones
imputadas en exceso, no incorporadas al expediente de reintegro de la
DGII, se elevan a 1.086,44 euros, y el órgano concedente de la subvención
al que correspondería iniciar su reclamación sería a la Junta de
Andalucía, a través de su Consejería para la Igualdad y Bienestar Social.
El segundo de los supuestos detectados se refiere a NCC, con unas
retribuciones imputadas en exceso de 3.948 euros, no recuperables a
través de la DGII, y cuyos órganos de concesión de las subvenciones
afectadas serían el Fondo Social Europeo (al 78% del importe excedido,
según las imputaciones realizadas por ATIME) y la Secretaría de Estado de
Servicios Sociales, Familias y Discapacidad (IRPF a ejecutar en 2007) (al
22% del importe excedido).
En ambos casos, este Tribunal de Cuentas, una vez aprobado el presente
Informe por el Pleno, pondrá los hechos en conocimiento de los órganos
correspondientes para que inicien los trámites administrativos necesarios
para, en su caso, exigir el reintegro de los excesos de imputación
detectados.
El importe total al que ascienden las sobreimputaciones cuyo reintegro sí
puede ser requerido por la Dirección General de Integración de los
Inmigrantes, se muestra, desglosado para cada uno de los programas
afectados de las subvenciones concedidas, en el cuadro siguiente:
CUADRO N.º 56
Sobreimputación en gastos de personal
Programa;Importe
RGP-01;19.247,98
RGP-03;17.968,17
RGP-04;23.884,86
FP-02;10.268,60
TOTAL;71.369,61
Por todo ello, el importe de 71.369,61 euros ha sido incluido como clave
(b) en el cuadro número 58 e influye, por tanto, en la cuantificación del
posible reintegro a realizar por ATIME, señalado en el epígrafe 2.5.4,
Sección III, del presente Informe.
Asimismo, la multiplicidad y reiteración de las retribuciones de personal
imputadas en exceso a distintas subvenciones por ATIME, podría constituir
una de las infracciones administrativas que, en materia de subvenciones,
se encuentran reguladas en los artículos 52 y siguientes de la Ley
General de Subvenciones.
2. Se ha detectado la existencia de imputaciones de coste de actividades y
mantenimiento que también superaban, de acuerdo con los documentos
aportados en la justificación de las subvenciones recibidas de la DGII y
de otros entes, los costes reales incurridos, en un importe global de
5.687,77 euros, por lo que nuevamente se habría vulnerado el límite
máximo fijado en el artículo 19.3 de la Ley General de Subvenciones.
En este supuesto, los organismos afectados son idénticos a los
relacionados en el punto anterior, debiéndose añadir a los ya señalados
el Instituto Municipal de Servicios Sociales del Ayuntamiento de
Cartagena. En este supuesto, no existen cantidades reseñables no
recuperables con cargo a las subvenciones concedidas por la DGII.
El importe total al que ascienden las sobreimputaciones de gastos de
actividades y mantenimiento se detalla, desglosado para cada uno de los
programas afectados de las subvenciones concedidas, en el cuadro
siguiente:
CUADRO N.º 57
Sobreimputación de gastos de actividades y mantenimiento
Programa;Importe
RGP-01;4.267,74
RGP-02;671,15
RGP-03;136,61
RGP-04;164,06
FP-02;448,21
TOTAL;5.687,77
Por todo ello, el importe de 5.687,77 euros ha sido incluido como clave
(c) en el cuadro número 58 e influye, por tanto, en la cuantificación del
posible reintegro a realizar por ATIME, señalado en el epígrafe 2.5.4,
Sección III, del presente Informe.
3. De acuerdo con el apartado 4.2 de la Memoria adaptada del programa
RGP-01 «Integración sociolaboral para población inmigrante: itinerarios
de inserción», el objeto de este programa era la formación e inserción
laboral. Este objetivo se lograba mediante la incorporación a la bolsa de
empleo y a los procesos de formación ocupacional individualizada de
ATIME. En ningún caso, la Memoria adaptada contemplaba la realización de
ningún tipo de inversiones.
Sin embargo, entre la justificación aportada por la entidad,
correspondiente a la ejecución de las actividades subvencionadas,
figuraban dos facturas, emitidas ambas por la sociedad A, S.A., de fechas
30 de marzo y 30 de septiembre, respectivamente, entre cuyos conceptos
figuraba la adquisición de inmovilizado (percheros y armarios) por un
valor conjunto de 339,26 euros.
Por tanto, al no resultar elegibles las inversiones realizadas con cargo
al programa RGP-01, el importe de 339,26 euros ha sido incluido como
clave (d) en el cuadro número 58 e influye, por tanto, en la
cuantificación del posible reintegro a realizar por ATIME, señalado en el
epígrafe 2.5.4, Sección III, del presente Informe.
4. Asimismo, de acuerdo con el apartado 4.2 de la Memoria adaptada del
programa RGP-06 «Equipamiento y adaptación tecnológica de la Sede Central
de ATIME», el contenido de este programa era «la adquisición de
materiales tecnológicos, informáticos y mobiliario de almacenamiento»
informático, que se concretaba en la adquisición del siguiente material:
«servidor Intel, LCD PC FTP, SAI 1800 w, SAIS 500 w, portátil centrino,
Kit teclado y ratón, proyector multimedia 1600 xll y pantallas TFT 17».
Sin embargo, entre la justificación aportada por la entidad,
correspondiente a la ejecución de las actividades subvencionadas,
figuraba una factura emitida por GT, S.L., con fecha 2 de abril de 2007,
correspondiente al suministro de un «conjunto de despacho haya/moka y
conjunto de sillas despacho», por un importe total de 1.538 euros, del
que se imputó al programa analizado una cantidad de 986,93 euros.
Este importe no es gasto elegible puesto que la adquisición de mobiliario
no puede ser financiada con cargo a este programa, por lo que el importe
de 986,93 euros se ha incluido como Clave (e) en el cuadro número 58 del
epígrafe 2.5.4, Sección III, del presente Informe.
5. Por su parte, de acuerdo con el apartado 4.2 de la Memoria adaptada del
programa RGP-02 «Mantenimiento asociativo», el objetivo de este programa
era financiar el mantenimiento de la sede central de ATIME, la
adquisición y reposición del material fungible de oficina, la impresión
de material con la imagen corporativa de la entidad y el diseño de un
tríptico con las principales actividades de la entidad.
La entidad precisó en la Memoria adaptada, con el máximo detalle, los
conceptos (alquiler, suministros de luz, teléfono, etc.) y el periodo de
tiempo (meses del ejercicio 2007) durante el cual podrían financiarse
éstos. Sin embargo, en la justificación presentada, ATIME incorporó
conceptos no incluidos en la Memoria
adaptada, así como la financiación de los incluidos por plazos superiores
a los aprobados. Adicionalmente, también incorporó facturas de conceptos
fuera del ámbito temporal del ejercicio 2007. El importe total al que
ascendieron estos gastos se elevó a 5.411,14 euros.
De acuerdo con lo previsto en el artículo 31. «Gastos subvencionables» de
la Ley General de Subvenciones, «se consideran gastos subvencionables, a
los efectos previstos en esta Ley, aquellos que de manera indubitada
respondan a la naturaleza de la actividad subvencionada, y se realicen en
el plazo establecido por las diferentes bases reguladoras de las
subvenciones», por lo que todos los gastos señalados no resultan
elegibles, a juicio de este Tribunal de Cuentas, motivo por el que el
importe conjunto de 5.411,14 euros, aplicado al programa RGP-02, se ha
incluido como clave (f) en el cuadro número 58 e influye, por tanto, en
la cuantificación del posible reintegro a realizar por ATIME, señalado en
el epígrafe 2.5.4, Sección III, del presente Informe.
2.5.4 Revisión de la liquidación de las subvenciones
En el cuadro siguiente se muestran los datos correspondientes al importe
de las subvenciones concedidas por la Secretaría de Estado de Inmigración
y Emigración; el importe total de los gastos justificados por la entidad;
los ajustes y reclasificaciones derivados de las incidencias puestas de
manifiesto en el apartado anterior 2.5.3.«Resultados del trabajo
realizado»; la liquidación justificada ajustada por este Tribunal; y,
finalmente, el importe de la liquidación definitiva, aplicando como
límite máximo la cuantía del importe concedido por programas, de acuerdo
con las respectivas resoluciones de concesión.
CUADRO N.º 58
Liquidación subvenciones Régimen general y fortalecimiento
Programas;Subvención concedida;Subvención justificada por la
entidad;Ajustes y reclasificaciones propuestos TCU;;Liquidación
subvención justificada TCU;Aplicación límite máximo importe concedido
;(I);(II);(III);;(II) + (III) = (IV);(V)
RGP-01;165.000,00;163.517,35;19.247,98;(b);139.662,37;139.662,37
;;;4.267,74;(c);;
;;;339,26;(d);;
RGP-02;25.000,00;21.878,46;671,15;(c);15.796,17;15.796,17
;;;5.411,14;(f);;
RGP-03;130.000,00;129.999,97;17.968,17;(b);111.895,19;111.895,19
;;;136,61;(c);;
RGP-04;110.000,00;109.956,39;23.884,86;(b);85.907,47;85.907,47
;;;164,06;(c);;
RGP-05;110.139,48;110.139,48;110.139,48;(a);0,00;0,00
RGP-07;15.800,00;15.800,00;986,93;(e);14.813,07;14.813,07
TOTAL RÉGIMEN GENERAL;555.939,48;551.291,65;183.217,38;
;368.074,27;368.074,27
FP-01;17.000,00;16.500,00;0,00; ;16.500,00;16.500,00
FP-02;35.000,00;35.000,00;10.268,60;(b);24.283,19;24.283,19
;;;448,21;(c);;
FP-03;14.800,00;14.800,00;0,00; ;14.800,00;14.800,00
TOTAL FORTALECIMIENTO;66.800,00;66.300,00;10.716,81; ;55.583,19;55.583,19
TOTAL;622.739,48;617.591,65;193.934,19; ;423.657,46;423.657,46
Cuantificada por este Tribunal de Cuentas la liquidación de las
subvenciones concedidas en el importe de 423.657,46 euros, en el cuadro
siguiente se efectúa para cada una de ellas, su comparación con los
recursos obtenidos.
CUADRO N.º 59
Resumen liquidación subvenciones y reintegros
Subvención;Subvención concedida;Liquidación
definitiva;Diferencia;Reintegros realizados;Importe pendiente de
reintegrar
Subvención del Régimen
general;555.939,48;368.074,27;187.865,21;0,00;187.865,21
RGP-01;165.000,00;139.662,37;25.337,63;0,00;25.337,63
RGP-02;25.000,00;15.796,17;9.203,83;0,00;9.203,83
RGP-03;130.000,00;111.895,19;18.104,81;0,00;18.104,81
RGP-04;110.000,00;85.907,47;24.092,53;0,00;24.092,53
RGP-05;110.139,48;0,00;110.139,48;0,00;110.139,48
RGP-06;15.800,00;14.813,07;986,93;0,00;986,93
Subvención Fortalecimiento;66.800,00;55.583,19;11.216,81;0,00;11.216,81
FP-01;17.000,00;16.500,00;500,00;0,00;500,00
FP-02;35.000,00;24.283,19;10.716,81;0,00;10.716,81
FP-03;14.800,00;14.800,00;0,00;0,00;0,00
TOTAL;622.739,48;423.657,46;199.082,02;0,00;199.082,02
2.5.5 Conclusiones
Por todo ello, cabe finalizar el análisis de las subvenciones concedidas
por la Dirección General de Integración de los Inmigrantes a la entidad
ATIME, a aplicar en el ejercicio 2007, con las siguientes conclusiones:
1. El importe total de las dos subvenciones concedidas para la ejecución
de los nueve programas subvencionados, se elevó a 622.739,48 euros.
El importe total de las justificaciones aportadas en la ejecución de los
programas subvencionados, una vez aplicados por este Tribunal de Cuentas
los excesos de imputación, reclasificaciones y límites por partida de
gasto y territorios existentes, se elevó a 423.657,46 euros.
Por tanto, los fondos totales no aplicados ascenderían a 199.082,02 euros,
cantidad que, junto a los intereses de demora a que hacen referencia los
artículos 37.1 y 38.2 de la Ley General de Subvenciones, debe ser
requerida, a juicio de este Tribunal de Cuentas, por el órgano concedente
de las subvenciones analizadas, es decir, por la Dirección General de
Integración de los Inmigrantes, a la entidad ATIME.
2. ATIME podría haber incurrido en algún tipo de infracción administrativa
en materia de subvenciones, de acuerdo con lo previsto en el artículo 52
y siguientes de la Ley General de Subvenciones, por las siguientes
causas, todas ellas recogidas en el epígrafe 2.5.3, Sección III, del
presente Informe:
Incumplimiento del deber de comunicar al órgano concedente de las
subvenciones la obtención de otras subvenciones, ayudas, ingresos o
recursos que estuvieran financiando las actividades subvencionadas,
supuesto detallado en el punto A) 1.
Existencia de graves deficiencias en la contabilidad de la entidad,
supuesto detallado en el punto A) 2.
Inexistencia de un inventario o registro que acredite la efectiva
afección a las actividades subvencionadas, durante el periodo de tiempo
exigido, de los elementos patrimoniales financiados con cargo a las
subvenciones de capital recibidas, supuesto detallado en el punto A) 4.
No aplicación, en todo o en parte, de las cantidades recibidas a los
fines para los que la subvención fue concedida, al menos, en el programa
de «Educación para la integración», supuesto detallado en el punto B) 1.
Desviaciones entre los recursos humanos a emplear comprometidos en la
solicitud, los autorizados en la Memoria adaptada y los realmente
utilizados según la Memoria justificativa final, supuesto detallado en el
punto B) 2.
Modificaciones de la localización geográfica de la partida de gastos de
personal, sin solicitud de autorización previa, supuesto detallado en el
punto B) 3.
Multiplicidad y reiteración de las retribuciones de personal imputadas
en exceso a distintas subvenciones, supuesto detallado en el punto C) 1.
2.6 Cáritas Española
2.6.1 Consideraciones generales
2.6.1.1 Naturaleza y objeto de la entidad
Cáritas Española (en adelante, Cáritas), entidad constituida el 17 de
marzo de 1960, es la confederación oficial de las entidades de acción
caritativa y social de la Iglesia Católica en España, instituida por la
Conferencia Episcopal.
La personalidad jurídica civil de Cáritas viene establecida por el Decreto
del Ministerio de Justicia de 12 de marzo de 1959. Con fecha 9 de marzo
de 1981 fue inscrita en el Registro de Entidades Religiosas del
Ministerio de Justicia con tal naturaleza.
El objeto social de Cáritas, definido en el artículo 10 de sus Estatutos,
es «...la realización de la acción caritativa y social de la Iglesia en
España, a través de sus miembros confederados, promoviendo y coordinando
la comunicación cristiana de bienes en todas sus formas y ayudando a la
promoción humana y al desarrollo integral de todos los seres humanos».
La Secretaría General, tal y como indica el artículo 30 de sus Estatutos,
constituye el órgano ejecutivo de Cáritas. El Secretario General
representa a la entidad ante los entes confederados, y tiene atribuidas
las funciones de prestarles servicios de carácter general, así como las
correspondientes a su coordinación y obtención de recursos y las
relativas a su gestión.
Por lo que respecta al régimen financiero y contable, a Cáritas Española
le resulta de aplicación el Real Decreto 776/1998, de 30 de abril, por el
que se aprueban las normas de adaptación del Plan General de Contabilidad
a las entidades sin fines lucrativos. Cáritas está obligada a presentar
sus Cuentas anuales adaptadas al modelo normal previsto en el Anexo I del
citado Real Decreto, y, de acuerdo con lo dispuesto en el Real Decreto
180/2003, de 14 de febrero, por el que se modifica el Real Decreto
1636/1988, de 12 de julio, de Auditoría de Cuentas, añadiendo la
Disposición Adicional Duodécima, está obligada a someter sus cuentas
anuales a auditoría.
Las Cuentas anuales de Cáritas, correspondientes al ejercicio 2007, fueron
formuladas por su Consejo General, en su reunión celebrada con fechas 12
y 13 de diciembre de 2008. La aprobación de dichas cuentas por la
Asamblea General de Cáritas, tal y como establece el artículo 17.c) de
los Estatutos de la entidad, se produjo con fecha 30 de enero de 2009.
El informe de auditoría sobre las Cuentas anuales, correspondientes al
ejercicio 2007, presenta una opinión favorable sin salvedades.
2.6.1.2 Subvención objeto de fiscalización
La Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración, de acuerdo con la
convocatoria de concesión de subvenciones, en régimen de concurrencia
competitiva, contenida en la Orden TAS/1783/2006, concedió a Cáritas,
mediante dos Resoluciones de la Dirección General de Integración de los
Inmigrantes notificadas a la entidad con fecha 11 de enero de 2007, una
subvención, por un importe de 204.200 euros.
Con el importe concedido en la subvención, la entidad obtuvo unos
rendimientos financieros por valor de 4.697,14 euros, los cuales fueron
imputados en su totalidad al programa RGP-03.
De acuerdo con sus Cuentas anuales, Cáritas contó, durante el ejercicio
2007, para el desarrollo de su actividad con los recursos procedentes,
por un lado, de subvenciones concedidas por diversas entidades
(23.275.716,00 euros) que representaron el 56,4% del total de sus
ingresos, y, por otro, de
otras fuentes (17.963.032,00) que representaron el 43,6%. Las subvenciones
recibidas de la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración
representaron el 0,88% del total de recursos.
A continuación se detalla el desglose por programas del importe
inicialmente concedido, coincidente con el importe autorizado al no
haberse producido modificaciones, así como el importe finalmente
justificado por la entidad.
CUADRO N.º 60
Subvención del Régimen general
Código;Programa;Concedido;Justificado
RGP-01;Sensibilización y promoción;65.500,00;65.881,41
RGP-02;Conocimiento y puesta en marcha de acciones y creación de redes de
apoyo social a personas víctimas de violencia de género, explotación
sexual o trata;28.500,00;30.218,39
RGP-03;Red jurídica/Red social;102.200,00;93.091,72
RGP-04;Adquisición equipamiento;8.000,00;8.038,22
TOTAL SUBVENCIÓN RÉGIMEN GENERAL;;204.200,00;197.229,74
Con fecha 29 de mayo de 2008, Cáritas procedió a efectuar un reintegro
voluntario de 13.670,42 euros, correspondiente al programa RGP-03 «Red
jurídica/Red social», en concepto de fondos no aplicados de la subvención
recibida.
Posteriormente, mediante notificación de fecha 26 de mayo de 2010, como
consecuencia de las actuaciones de comprobación de la subvención
concedida, la Dirección General de Integración de los Inmigrantes
verificó la existencia de alguno de los incumplimientos contemplados en
el artículo 37.1.c) de la Ley General de Subvenciones y dictó Acuerdo de
Iniciación de Procedimiento de Reintegro por un importe de 8.821,77
euros, correspondiendo íntegramente al mismo programa P-03 «Red
jurídica/Red social».
2.6.2 Objetivos y alcance
Respecto a la entidad Cáritas Española, en su calidad de beneficiario de
subvenciones concedidas por la Secretaría de Estado de Inmigración y
Emigración, ha sido objeto de control:
la adecuada y correcta obtención de la subvención;
la aplicación de los fondos recibidos;
la adecuada y correcta justificación de la subvención;
la comprobación de la inexistencia de sobrefinanciación de costes
respecto de las subvenciones recibidas de otros órganos de la
Administración General del Estado o de las Administraciones de las
respectivas Comunidades Autónomas;
y el cumplimiento de cualesquiera otros requisitos exigidos por la
normativa aplicable.
Para ello, se han realizado pruebas de auditoría consistentes en el examen
de los registros contables y extracontables de la entidad, así como de la
documentación que los ha soportado; en el examen de operaciones
individualizadas y concretas relacionadas con la aplicación de los
fondos; y en la comprobación material de las inversiones financiadas.
Asimismo, se han realizado aquellas otras actuaciones que se han
considerado necesarias con el fin de alcanzar los objetivos de la
fiscalización.
2.6.3 Resultados del trabajo realizado
Se incluyen en este epígrafe todas aquellas incidencias relacionadas con
los procedimientos de control interno existentes en la gestión de la
subvención concedida, así como las relativas a la adecuada ejecución de
las actividades subvencionadas, de conformidad con el contenido de la
Memoria adaptada, y, por último, las referidas a su adecuada
justificación.
A) Incidencias en los procedimientos de control interno de la gestión de
la subvención concedida
Por lo que respecta a los gastos de personal, la entidad no tenía
establecido un sistema de control horario o de seguimiento de la
dedicación a diversas actividades del personal, lo que ha impedido
verificar el reparto de su coste entre los diversos programas
subvencionados, ya lo fueran por la DGII o por otras Administraciones o
entidades.
La entidad, en la práctica, se limitó, por lo que respecta a la subvención
concedida por la DGII, a imputar retribuciones hasta agotar el crédito
autorizado en la partida de personal, sin aportar documentación
acreditativa alguna de la efectiva dedicación de dicho personal a las
actividades subvencionadas.
B) Incidencias en la ejecución de las actividades programadas
De las actuaciones de fiscalización realizadas no se desprende la
existencia de incidencias en la realización de las actividades a las que
se hace referencia en la Memoria adaptada.
C) Incidencias en la justificación del coste de las actividades realizadas
Las incidencias más significativas que se han puesto de manifiesto en la
fiscalización de la documentación presentada por la entidad como
justificación de la aplicación de la subvención recibida, han sido las
siguientes:
1. Entre las actividades incluidas en el programa RGP-01 «Sensibilización
y promoción» se encontraba la realización de una investigación sobre el
hecho migratorio.
Esta actividad se pretendía llevar a cabo, tal como se hizo constar en el
apartado 4.1 «Justificación de la necesidad social detectada y de la
cobertura pública o privada que existe para atender la necesidad
descrita» del Anexo III «Memoria explicativa del programa» de la
solicitud de subvenciones, mediante «una investigación en colaboración
con la Universidad Rey Juan Carlos». En el presupuesto de las actividades
previstas en el programa no se incluyó ningún coste determinado y
concreto para esta actividad.
En idéntico sentido se redactó la Memoria adaptada, que al referirse a la
forma de ejecución de esta actividad indicaba: «En este sentido se
propone llevar a cabo una investigación en colaboración con la
Universidad Rey Juan Carlos». Tampoco en este caso se especificó el coste
de la misma.
Sin embargo, con fecha 26 de junio de 2007, Cáritas presentó a la DGII un
escrito por el que se solicitaba autorización para subcontratar la
realización de la referida investigación con la Fundación FOESSA. El
motivo alegado para la elección de esta fundación era que estaba
«promovida por Cáritas y las sinergias creadas en el desarrollo del
trabajo, son mucho mayores que con cualquier otra entidad».
Efectivamente, la Fundación FOESSA era una entidad vinculada a Cáritas
Española, dado que ésta formaba parte del Patronato de la Fundación, por
lo que se trataba de uno de los supuestos contemplados en el artículo
68.2.f) del Reglamento de la Ley General de Subvenciones, para considerar
que existe vinculación entre ambas entidades.
Del análisis de la subcontratación realizada con la Fundación FOESSA, hay
que destacar las siguientes incidencias:
Cáritas no cumplió ninguno de los requisitos exigidos para la
subcontratación de las actividades subvencionadas con entidades
vinculadas. La Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones,
en su artículo 29.7.d) establece que, cuando la subcontratación se
realiza con entidades vinculadas, cual fue el caso, ésta debe realizarse
de «...acuerdo con las condiciones normales de mercado» y debe obtenerse
la «...previa autorización del órgano concedente en los términos que se
fijen en las bases reguladoras». Ninguno de los dos anteriores requisitos
fue cumplido adecuadamente por Cáritas, pues si bien esta entidad
solicitó a la DGII la subcontratación, la solicitud fue presentada por
Cáritas con fecha 26 de junio de 2007, casi tres meses después de la
firma del convenio de colaboración suscrito con la Fundación FOESSA (1 de
abril de 2007). Además, Cáritas no acreditó, en la indicada solicitud,
que el citado convenio se realizara dentro de las condiciones normales de
mercado.
Adicionalmente, Cáritas incumplió con uno de los requisitos establecidos
en el apartado 3.5. del Manual de instrucciones para la justificación de
la subvención, pues no aportó, entre la documentación justificativa,
ningún «certificado de la entidad subcontratada que incluya la relación
de gastos (de personal y otros) correspondientes a la actividad realizada
y la fecha en que hayan sido pagados que deberá estar dentro del periodo
de ejecución del programa. Asimismo, se certificará estar al corriente de
pago de las obligaciones de carácter tributario y con la Seguridad
Social».
Por último, hay que señalar que el coste de la actividad subcontratada
por Cáritas superó el importe autorizado por el órgano concedente de la
subvención. La DGII, en escrito de fecha 28 de junio de 2007, resolvió
«...autorizar que se subcontrate a la Fundación FOESSA para la
realización de una investigación sobre la realidad del hecho migratorio
por un importe de 15.000,00 ».
Sin embargo, con fecha de 12 de diciembre de 2007, la Fundación FOESSA
notificó a Cáritas que, en la ejecución de la actividad subcontratada,
existían unos sobrecostes por «...importe de 5.000 debido al
redimensionamiento del trabajo de investigación de los autores
(encuestas, explotación de bases de datos, entrevistas en profundidad,
grupos de discusión, que procederemos a facturarles con su aceptación)».
La Fundación FOESSA facturó a Cáritas, con fecha 15 de diciembre de 2007,
un importe de 23.200 euros (IVA incluido), por la realización de los
estudios contratados. Esta factura fue abonada a la Fundación FOESSA, con
fecha 28 de diciembre de 2007, y su importe íntegramente imputado a la
subvención analizada.
Como ya se ha señalado, la DGII validó la justificación presentada por el
beneficiario, por lo que implícitamente habría aceptado las
modificaciones descritas. Sin embargo, este Tribunal considera que el
incumplimiento de algunas de las obligaciones formales que Cáritas asumía
como consecuencia de la concesión de la subvención, en la tramitación de
la subcontratación con la Fundación FOESSA, podría ser susceptible de
constituir una de las infracciones administrativas previstas en el
artículo 56 de la Ley General de Subvenciones.
2. En el programa RGP-03 «Red jurídica/red social», en el concepto de
gastos de «actividades y mantenimiento» se incluyó como justificación de
la aplicación dada a la subvención una factura de la empresa OF, S.A.,
por un importe de 686,20 euros, expedida en concepto de suministro de
diverso material fungible de oficina, con destino a los servicios
generales de la entidad.
El suministro analizado se correspondió con un coste indirecto de la
entidad, cuya imputación íntegra a la subvención analizada resulta
desproporcionada, máxime teniendo en cuenta que Cáritas Española no
justificó «de manera indubitada» la vinculación directa del gasto, al
menos parcialmente, a ninguna de las actividades del programa. Tampoco el
material suministrado pudo relacionarse directamente, ni por número, ni
por naturaleza, con ninguna de las actividades subvencionadas artículo
31.1 de la Ley General de Subvenciones.
Por todo ello, la cantidad imputada en la partida de «actividades y
mantenimiento» de este programa RGP-03 debe, por este concepto, reducirse
en el importe señalado (686,20 euros), por lo que ha sido incluido como
Clave (a) en el cuadro número 61 del presente Informe, donde se presenta
la liquidación de la subvención realizada por este Tribunal de Cuentas,
así como, en su caso, el importe total de los fondos no aplicados por la
entidad.
2.6.4 Revisión de la liquidación de la subvención
En el cuadro siguiente se muestra, para cada uno de los programas
subvencionados, el importe de la subvención concedida por la Secretaría
de Estado de Inmigración y Emigración; el importe de los rendimientos
financieros obtenidos e imputados por la entidad a la subvención;
importes que dan como resultado el total de recursos disponibles; el
importe total de los gastos justificados por la entidad; los ajustes y
reclasificaciones considerados por este Tribunal de Cuentas en base a las
incidencias puestas de manifiesto en el apartado anterior
2.6.3.«Resultados del trabajo realizado»; la liquidación justificada
ajustada por este Tribunal; y finalmente, el importe de la liquidación
definitiva aplicando como límite máximo la cuantía de la subvención
concedida.
CUADRO N.º 61
Liquidación subvención del Régimen general
Programas;Subvención concedida;Recursos generados por la
subvención;Recursos disponibles;Subvención justificada por la
entidad;Ajustes y reclasificaciones propuestos TCU;;Liquidación
subvención justificada TCU;Aplicación limite máximo importe concedido
;(I);(II);(I) + (II) = (III);(IV);(V);;(IV) + (V) = (VI);(VII)
RGP-01;65.500,00;0,00;65.500,00;65.881,41;0,00; ;65.881,41;65.500,00
RGP-02;28.500,00;0,00;28.500,00;30.218,39;0,00; ;30.218,39;28.500,00
RGP-03;102.200,00;4.697,14;106.897,14;93.091,72;686,20;(a);92.405,52;92.405,52
RGP-04;8.000,00;0,00;8.000,00;8.038,22;0,00; ;8.038,22;8.000,00
TOTAL;204.200,00;4.697,14;208.897,14;197.229,74;686,20;
;196.543,54;194.405,52
Cuantificada por este Tribunal de Cuentas la liquidación de la subvención
concedida en el importe de 194.405,52 euros, en el cuadro siguiente se
efectúa su comparación con los recursos financieros recibidos, y con los
reintegros realizados por la entidad, obteniendo un importe final
pendiente de reintegrar:
CUADRO N.º 62
Resumen liquidación subvenciones y reintegros
Subvención;Subvención concedida;Rendimientos financieros;Total
recursos;Liquidación definitiva;Diferencia;Reintegros realizados;Importe
pendiente de reintegrar
RGP-01;65.500,00;0;65.500,00;65.500,00;0,00;0,00;0,00
RGP-02;28.500,00;0;28.500,00;28.500,00;0,00;0,00;0,00
RGP-03;102.200,00;4.697,14;106.897,14;92.405,52;14.491,62;13.670,42;821,20
RGP-04;8.000,00;0;8.000,00;8.000,00;0,00;0,00;0,00
TOTAL SUBVENCIÓN DEL RÉGIMEN
GENERAL;204.200,00;4.697,14;208.897,14;194.405,52;14.491,62;13.670,42;821,20
2.6.5 Conclusiones
Por todo ello, cabe finalizar el análisis de las subvenciones concedidas
por la Dirección General de Integración de los Inmigrantes a la entidad
Cáritas Española, a aplicar en el ejercicio 2007, con las siguientes
conclusiones:
1. El importe total de las subvenciones concedidas más los recursos
financieros obtenidos por la entidad en la ejecución de los cuatro
programas subvencionados, se elevó a 208.897,14 euros.
El importe total de las justificaciones aportadas en la ejecución de los
programas subvencionados, una vez aplicados por este Tribunal de Cuentas
los excesos de imputación, reclasificaciones y límites por partida de
gasto existentes, se elevó a 194.405,52 euros, por lo que los fondos no
aplicados se elevaron a un total de 14.491,62 euros.
Por tanto, la diferencia existente entre los fondos totales no aplicados
(14.491,62 euros) y la devolución voluntaria realizada por la entidad
(13.670,42 euros), se eleva a 821,20 euros, importe que, más los
intereses de demora a que hacen referencia los artículos 37.1 y 38.2 de
la Ley General de Subvenciones, debe ser
requerido, a juicio de este Tribunal de Cuentas, por el órgano concedente
de la subvención analizada, es decir, por la Dirección General de
Integración de los Inmigrantes, a la entidad Cáritas Española.
2. Cáritas Española podría haber incurrido en algún tipo de infracción
administrativa en materia de subvenciones, de acuerdo con lo previsto en
el artículo 52 y siguientes de la Ley General de Subvenciones, por
incurrir en diversos incumplimientos de las obligaciones que le incumbían
como perceptor de subvenciones públicas en la subcontratación de
actividades con la entidad, a ella vinculada, Fundación FOESSA, supuesto
detallado en el punto C.1 del epígrafe 2.6.3, Sección III, del presente
Informe.
2.7 Asociación Rumiñahui Hispano Ecuatoriana para la Colaboración al
Desarrollo
2.7.1 Consideraciones generales
2.7.1.1 Naturaleza y objeto de la entidad
La Asociación Rumiñahui Hispano-Ecuatoriana (en adelante, Asociación
Rumiñahui), se constituyó el 14 de abril de 1997, al amparo de la Ley
Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del Derecho de Asociación. Es
una organización no gubernamental sin ánimo de lucro, de ámbito de
actuación internacional, inscrita en el Registro Nacional de Asociaciones
del Ministerio del Interior con el número 162.414 y que está dotada de
personalidad jurídica y plena capacidad de obrar para el cumplimiento de
sus fines.
Los fines sociales de la Asociación Rumiñahui, definidos en el artículo 5
de sus Estatutos, son «...1.Crear un espacio de encuentro para
inmigrantes, así como promover el análisis, reflexión y propuesta
respecto al fenómeno migratorio y actuar de interlocutores entre los
inmigrantes y los órganos de Gobierno, las diferentes instituciones
públicas, privadas, asociaciones, ONGs, o sociedad civil. 2.Llevar a
cabo actividades y programas con el fin de fomentar las labores de
integración, información, concienciación, sensibilización y acercamiento
de la población autóctona e inmigrante...».
La dirección y la administración de la Asociación corresponden a la
Asamblea General, integrada por todos los socios, que es el órgano
supremo de la Asociación, a la Junta Directiva, órgano ejecutivo nombrado
por la Asamblea General, y al Presidente, que asume la representación de
la entidad y ejecuta los acuerdos adoptados por la Asamblea y la Junta.
Por lo que respecta al régimen financiero y contable, los Estatutos de la
Asociación Rumiñahui establecen, en su artículo 25, que «el Tesorero/a
recaudará y custodiará los fondos sociales y dará cumplimiento a las
órdenes de cobro y de pago que expida el Presidente. Formalizará el
Presupuesto anual de ingresos y gastos, así como el estado de cuenta del
año anterior, que deberán ser presentados a la Junta Directiva para que
ésta lo someta a la aprobación de la Asamblea General, firmará junto con
el Presidente/a los documentos de tesorería y en general, las demás
funciones atribuibles a su cargo ».
La Asociación Rumiñahui no ha sido declarada de utilidad pública y, aun
cuando no está obligada a llevar su contabilidad según las Normas de
Adaptación del Plan General de Contabilidad, «de facto» lo hace, dado que
el artículo 24 de sus Estatutos establece que corresponde al Secretario,
entre otras funciones, la de formalizar los estados de cuenta.
En la fecha de finalización de los trabajos de campo, las Cuentas anuales
de la entidad, correspondientes al ejercicio 2007, se encontraban
pendientes de aprobación por la Asamblea General.
2.7.1.2 Subvenciones objeto de fiscalización
Las subvenciones concedidas por la Secretaría de Estado de Inmigración y
Emigración a la Asociación Rumiñahui, para su aplicación en el ejercicio
2007, fueron las siguientes:
CUADRO N.º 63
Subvenciones concedidas a la Asociación Rumiñahui
Subvención;Importe concedido
A) Subvención del régimen general;95.700
B) Subvención de fortalecimiento;87.000
TOTAL;182.700
Según sus Cuentas anuales, la cifra de ingresos totales de la entidad
durante el ejercicio 2007 ascendió a 341.420 euros. De este importe, un
99,1% lo constituyeron subvenciones y donaciones obtenidas por la
entidad, de las que un 54% correspondieron a las concedidas por la
Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración.
A continuación se describen las subvenciones recibidas por Rumiñahui que
constituyen el objeto de la fiscalización realizada.
A. Subvención, en régimen de concurrencia competitiva, para la integración
de los inmigrantes, solicitantes de asilo y otras personas con protección
internacional (en adelante, subvención del Régimen general).
La Dirección General de Integración de los Inmigrantes, con fecha 11 de
enero de 2007, concedió, a la Asociación Rumiñahui una subvención por un
importe total de 95.700 euros.
A continuación se desglosa el importe concedido por programas y el importe
justificado por la entidad:
CUADRO N.º 64
Subvención del Régimen general
Código;Programa;Concedido;Justificado
RGP-01;Mantenimiento de la estructura básica;40.700,00;40.705,42
RGP-02;Información y orientación dirigida a
inmigrantes;55.000,00;54.970,71
TOTAL SUBVENCIÓN DEL RÉGIMEN GENERAL;;95.700,00;95.676,13
Mediante notificación de fecha 24 de junio de 2010, la Dirección General
de Integración de los Inmigrantes, tras examinar la documentación
aportada por la Asociación Rumiñahui como justificación de la subvención
concedida al amparo de la Orden TAS/1783/2006, de 2 de junio, «entiende
que la citada subvención queda suficientemente justificada, sin perjuicio
de lo que pudiera resultar de un eventual control financiero, o de una
ulterior comprobación material o del valor, conforme a lo dispuesto en el
artículo 17 de la citada Orden».
B. Subvención, en régimen de concurrencia competitiva, para el
fortalecimiento de las organizaciones de inmigrantes en España (en
adelante, subvención de Fortalecimiento).
La Dirección General de Integración de los Inmigrantes, con fecha de 5 de
septiembre de 2007, concedió a la Asociación Rumiñahui una subvención por
un importe total de 87.000 euros.
A continuación se detalla el importe inicialmente concedido para cada uno
de los programas, coincidente con el importe autorizado al no haberse
producido modificaciones, así como el importe finalmente justificado por
la entidad.
CUADRO N.º 65
Subvención fortalecimiento
Código;Programa;Concedido;Justificado
FP-01;Mejora organizativa y estructural de la
Asociación;37.000,00;37.066,82
FP-02;Fomento de la participación en red del movimiento asociativo de
migrantes en España: 1.ª Precumbre de Inmigrantes
Latinoamericanos;35.000,00;35.059,36
FP-03;Equipamiento;11.000,00;11.002,27
FP-04;Promoción de la mujer inmigrante ecuatoriana en la Asociación
Rumiñahui;4.000,00;4.080,56
TOTAL SUBVENCIÓN FORTALECIMIENTO;;87.000,00;87.209,01
Por último, la Dirección General de Integración de los Inmigrantes,
mediante notificación de fecha 28 de junio de 2010, comunicó a este
Tribunal que, tras los estudios realizados, consideraba que determinadas
entidades, entre las que se encontraba la Asociación Rumiñahui, habían
«justificado suficientemente» la subvención concedida al amparo de la
Resolución de 25 de mayo de 2007, por la que se convocaba, en régimen de
concurrencia competitiva, la concesión de subvenciones para el
fortalecimiento de las organizaciones de inmigrantes en España.
2.7.2 Objetivos y alcance
Respecto a la entidad Asociación Rumiñahui, en su calidad de beneficiario
de las subvenciones concedidas por la Secretaría de Estado de Inmigración
y Emigración, ha sido objeto de control:
la adecuada y correcta obtención de las subvenciones;
la aplicación de los fondos recibidos;
la adecuada y correcta justificación de las subvenciones;
la comprobación de la inexistencia de sobrefinanciación de costes
respecto de las subvenciones recibidas de otros órganos de la
Administración General del Estado o de las Administraciones de las
respectivas Comunidades Autónomas;
y el cumplimiento de cualesquiera otros requisitos exigidos por la
normativa aplicable.
Para ello, se han realizado pruebas de auditoría consistentes en el examen
de los registros contables y extracontables de la entidad, así como de la
documentación que los ha soportado; en el examen de operaciones
individualizadas y concretas relacionadas con la aplicación de los fondos
y en la comprobación material de las inversiones financiadas. Asimismo,
se han realizado aquellas otras actuaciones que se han considerado
necesarias con el fin de alcanzar los objetivos de la fiscalización.
2.7.3 Resultados del trabajo realizado
Se incluyen en este epígrafe todas aquellas incidencias relacionadas con
los procedimientos de control interno existentes en la gestión de las
subvenciones concedidas; así como las relativas a la adecuada ejecución
de las actividades subvencionadas, de conformidad con el contenido de las
Memorias adaptadas; y, por último, las referidas a su adecuada
justificación.
A) Incidencias en los procedimientos de control interno de la gestión de
las subvenciones concedidas
Este Tribunal ha detectado, con respecto a este apartado, las siguientes
incidencias:
1. Por lo que respecta a los gastos de personal, la entidad no tenía
establecido un sistema de control horario o de seguimiento de la
dedicación a diversas actividades del personal, lo que ha impedido
verificar el reparto de su coste entre los diversos programas
subvencionados, ya lo fueran por la DGII o por otras Administraciones o
entidades.
La entidad, en la práctica, se limitó, por lo que respecta a las
subvenciones concedidas por la DGII a imputar retribuciones hasta agotar
el crédito autorizado en la partida de personal, sin aportar
documentación acreditativa alguna de la efectiva dedicación de dicho
personal a las actividades subvencionadas.
2. Por lo que afecta a los gastos de actividades y mantenimiento la
entidad no especificó, en la Memoria justificativa final de la ejecución
de los programas, la territorialización de los correspondientes
justificantes de gasto, aun a pesar de que los programas RGP-01, RGP-04,
FP-01 y FP-04, habían de desarrollarse en diversas sedes de la entidad.
Esta circunstancia pone de manifiesto un insuficiente nivel de
seguimiento y control de los gastos de las actividades subvencionadas.
Conviene recordar que el artículo 21.d) de la Orden TAS/1783/2006
establecía que «a estos efectos los de la procedencia del reintegro se
entenderá como incumplimiento, entre otros, la aplicación de la
subvención a concepto de gastos distintos de los que fueron establecidos,
sin autorización del órgano concedente, así como a programas ejecutados
por entidades o en Comunidades Autónomas que no figurasen en el punto 5
(anexo III) de la documentación de solicitud de subvención».
Como ya se ha señalado, la DGII certificó la adecuada justificación de las
subvenciones del Régimen general y de fortalecimiento, por lo que, de
acuerdo con lo previsto en el artículo 86.1 del Reglamento de la Ley
General de Subvenciones, se considera que, implícitamente, autorizó la
territorialización de gastos aportada por la entidad.
No obstante, el órgano concedente de la subvención debería analizar si la
conducta señalada es susceptible de constituir una de las infracciones
administrativas previstas en los artículos 52 y siguientes de la Ley
General de Subvenciones.
B) Incidencias en la ejecución de las actividades programadas
Las actuaciones de fiscalización realizadas han puesto de manifiesto la
existencia de diversas actividades, ejecutadas en el marco de algunos de
los programas subvencionados, que no contaban con una adecuada y
suficiente justificación de su efectiva realización.
Así, por ejemplo, se pueden citar las actividades desarrolladas en el
programa RGP-04.- «Información y orientación dirigida a inmigrantes». La
actividad principal del programa consistía en la implantación y
mantenimiento de un Servicio de Información y Orientación Jurídica,
también subvencionado por otras entidades durante el período analizado.
Como acreditación de la actividad realizada Rumiñahui aportó un listado
identificativo de las personas atendidas en el referido Servicio,
elevándose éstas a un total de 549, de las que sólo 237 correspondían al
programa subvencionado por la Dirección General de Integración de los
Inmigrantes.
Sin embargo, en la Memoria justificativa final del programa aportada a la
DGII se incluyeron un total de 448 beneficiarios, y se consignaron 900
atenciones individuales.
Asimismo, se pudo constatar que, al menos, 61 personas figuraban incluidas
en la justificación de varias de las subvenciones concurrentes en la
financiación del programa.
Por último, analizados los expedientes que soportaban el listado de
personas atendidas facilitado, la justificación documental existente en
cada uno de ellos fue muy escasa, no constando en ninguno de ellos el
profesional de la entidad que había prestado el servicio, el motivo de la
atención prestada, ni, en muchos casos, la fecha en la que el mismo se
había realizado.
La deficiente justificación de las personas atendidas en el servicio
subvencionado, tanto en el número de beneficiarios, como en el objeto del
servicio prestado, impide una correcta evaluación de los principios de
eficacia y eficiencia exigibles a la gestión de las subvenciones
públicas, de acuerdo con lo previsto en el artículo 8.3 de la Ley General
de Subvenciones.
C) Incidencias en la justificación del coste de las actividades realizadas
Las incidencias que se han puesto de manifiesto en la fiscalización de la
documentación presentada por la Asociación Rumiñahui como justificación
de las subvenciones recibidas, han sido las siguientes:
1. El Manual de instrucciones para la «justificación de la aplicación de
las subvenciones del Régimen general concedidas por el Ministerio de
Trabajo y Asuntos Sociales a través de la Dirección General de
Integración de los Inmigrantes en el área de integración de los
inmigrantes, solicitantes de asilo y otras personas con protección
internacional», dispone en su instrucción 1.6 que «los pagos
correspondientes a facturas que superen los 300 euros, se realizarán
siempre a través de entidad bancaria».
Sin embargo, este Tribunal ha comprobado la existencia de diversos pagos
realizados por la entidad que, superando el importe de 300 euros, fueron
realizados en efectivo. Éste es el caso de los siguientes pagos:
Factura de fecha 23 de diciembre de 2007, expedida por el Restaurante
ESO, por importe de 750 euros, y justificada en el programa FP-01.-
«Mejora organizativa y estructural de la asociación».
Factura de 26 de diciembre de 2007, expedida por AMSC, trabajadora de la
entidad, en concepto de prestación de servicios durante los días 14, 17 y
19 de diciembre de 2007, por un importe total de 580 euros, e imputada al
programa FP-01.
Factura de 29 de diciembre de 2007, expedida por la sociedad CI, cuyo
objeto era la adquisición de diverso software informático, imputada al
programa FP-03 «Equipamiento», por un importe total de 534 euros.
El incumplimiento de las obligaciones que incumben a la Asociación
Rumiñahui, en su calidad de beneficiario de las subvenciones concedidas
por la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, podría ser
susceptible de constituir una de las infracciones administrativas
previstas en el artículo 56.c) de la Ley General de Subvenciones.
2. Se ha detectado la existencia de desviaciones entre los recursos
humanos previstos, los aprobados por la Dirección General de Integración
de los Inmigrantes y los justificados finalmente por la entidad.
Así, en los programas RGP-01 «Mantenimiento de la estructura básica»,
RGP-04 «Información y orientación dirigida a inmigrantes» y FP-04
«Promoción de la mujer inmigrante ecuatoriana en la Asociación
Rumiñahui», se produjeron diversas ampliaciones en las horas de los
contratos a partir de los meses de octubre o noviembre del ejercicio, con
la consiguiente mayor imputación de gasto. Dichas ampliaciones, que se
documentaron administrativamente con modificaciones de los contratos de
trabajo a tiempo parcial, correctamente comunicadas al Servicio Regional
de Empleo de Madrid, no figuraban incluidas en la Memoria justificativa
final del programa. Estas ampliaciones horarias no se contemplaban en las
horas previstas en la Memoria adaptada aprobada por la DGII. Si bien
estas ampliaciones no superaron el importe concedido, en la partida de
gastos de personal, ponen de manifiesto una incorrecta presupuestación
del coste de los recursos humanos a utilizar en la ejecución de las
actividades subvencionadas.
3. Se ha detectado la existencia de diversas imputaciones a los programas
subvencionados, en concepto de arrendamientos de servicios suscritos con
trabajadores de la propia entidad, que, a juicio de este Tribunal de
Cuentas, no resultan elegibles por los siguientes motivos:
3.1 En primer lugar, dado el carácter de excepcionalidad que la
convocatoria atribuye al contrato de arrendamiento de servicios cuando
dispone en el artículo 7.2.b) que «las retribuciones del personal
contratado en régimen de arrendamiento de servicios, modalidad ésta que
tendrá siempre carácter excepcional, se admitirán únicamente en los casos
en que, por las especiales características del programa, no resulte
adecuado el desarrollo de las actividades concretas de que se trate por
el personal sujeto a la normativa laboral vigente». El contrato de
arrendamiento de servicios se configura así como un recurso excepcional a
terceros no vinculados previamente con contrato laboral a la entidad.
3.2 En segundo término, dado que, al agregar ambas retribuciones, las
procedentes del contrato laboral y las derivadas del contrato de
arrendamiento de servicios, se supera el límite máximo establecido en el
Convenio Colectivo Único para el personal laboral de la Administración
General del Estado, publicado por Resolución de la Dirección General de
Trabajo de 24 de noviembre de 1998, vinculante para la entidad en base al
artículo 7.2.a) de la Orden TAS/1783/2006, de 2 de junio. La agregación
de las retribuciones viene impuesta por el apartado b) del citado
artículo 7.2.
Los supuestos detectados son los siguientes:
Con cargo a la partida de personal del programa FP-01 «Mejora
organizativa y estructural de la asociación», se imputó un importe de 580
euros, en concepto de contraprestación de un contrato de arrendamiento de
servicios suscrito con la trabajadora de la entidad AMSC, por 20 de horas
de prestación de servicios, durante los días 14, 17 y 19 de diciembre de
2007, periodo durante el cual también el contrato laboral con la
trabajadora se mantenía vigente. Además, en la Memoria final
justificativa de la subvención, el beneficiario de la subvención no
incluyó a esta trabajadora dentro del personal vinculado a la ejecución
de este programa.
Con cargo a la partida de personal del programa FP-02 «Fomento de la
participación en la red del movimiento asociativo de migrantes en España:
1.ª Precumbre de Inmigrantes Latinoamericanos», se imputó un importe
global de 1.500 euros, en concepto de retribución de los servicios
prestados por el trabajador de la entidad RJZ. Los servicios facturados
lo fueron, en primer lugar, en concepto de «colaboración para la edición
y publicidad de la revista número 6 de la asociación» por importe de
591,84 euros, de los que se imputaron, exclusivamente, 500 euros,
soportado en una factura de fecha de 15 de abril de 2007, y, en segundo
término, en concepto de «elaboración final de la memoria de la Precumbre»
por importe de 1.000 euros, soportado en una factura de fecha 14 de
diciembre de 2007.
Con independencia de lo anterior, con cargo a la partida de gastos de
actividades y mantenimiento del referido programa FP-02, se imputó una
nueva factura expedida por RJZ, con fecha 15 de diciembre de 2007, en
concepto de «edición de vídeo Precumbre», por un importe de 500 euros.
El objeto del contrato laboral del trabajador señalado era el de
«dirección de la revista de la Asociación», por lo que las retribuciones
analizadas no constituyen sino una mejora retributiva no contemplada en
el contrato.
Por tanto, el importe total de 2.580 euros de las retribuciones señaladas
580 euros de la trabajadora AMSC y 2.000 euros del trabajador RJZ no se
considera imputable a la subvención concedida por la DGII, por lo que ha
sido incluido como Clave (a) en el cuadro número 66 del presente Informe.
4. Con cargo a la partida de gastos de actividades y mantenimiento del
programa FP-02 «Fomento de la participación en la red del movimiento
asociativo de migrantes en España: 1.ª Precumbre de Inmigrantes
Latinoamericanos», se imputó un importe de 2.159 euros, en concepto de
compensación económica por la coordinación de la Precumbre de DAH, en su
calidad de Presidenta de la Asociación.
El importe señalado no resulta elegible, a juicio de este Tribunal de
Cuentas, ya que no pueden imputarse a las subvenciones analizadas las
retribuciones inherentes al cargo de Presidenta de la Junta Directiva de
la Asociación, cargo electo y además no remunerado, de acuerdo con lo
previsto en los Estatutos de la propia Asociación. Este hecho supone un
incumplimiento de lo previsto en el artículo 6.2.c) de las bases
reguladoras de la subvención (Orden TAS/1043/2007), que establece que «no
podrán imputarse a la subvención los gastos originados por las
actividades realizadas en la condición de miembros de las Juntas
Directivas o Consejos de Dirección de las entidades».
En similar situación se encuentra el importe de 840,99 euros, imputado a
la partida de gastos de actividades y mantenimiento del programa FP-02,
en concepto de compensación económica por las funciones de coordinación
de la Precumbre del Vicepresidente de la entidad, VPR. En este caso, se
añade que VPR es, además, trabajador de la entidad y, a las razones
expuestas anteriormente para rechazar la elegibilidad de este tipo de
retribuciones a favor del personal directivo de la entidad, se unen las
que, con carácter general, afectan a los trabajadores de la Asociación,
detalladas en el punto C.3 anterior.
Por tanto, el importe total de 2.999,99 euros de las imputaciones
señaladas 2.159 euros de la Presidenta y 840,99 euros del Vicepresidente
de la entidad no se considera imputable a la subvención concedida por la
DGII, por lo que ha sido incluido como Clave (b) en el cuadro número 66
del presente Informe.
5. De acuerdo con el apartado 3.2 del Manual de instrucciones de
justificación de las subvenciones analizadas, «no serán imputables a la
subvención los gastos de comida/s o celebraciones, salvo autorización
expresa previa» de la Dirección General de Integración de los
Inmigrantes.
Sin embargo, la entidad imputó al programa FP-01 «Mejora organizativa y
estructural de la asociación» un importe total de 1.566,41 euros,
soportados por dos facturas expedidas por el Restaurante ESO. Las
facturas, emitidas con fechas 29 de junio por un importe de 816,41
euros y 23 de diciembre de 2007 750 euros, obedecieron a los conceptos
de «Aperitivos y bebidas» y «Comidas», respectivamente. Por tanto, para
resultar elegibles, deberían haber contado con autorización expresa de la
Dirección General de Integración de los Inmigrantes.
Como ya se ha señalado, la DGII certificó la adecuada justificación de la
subvención de fortalecimiento, por lo que podría entenderse que, en
aplicación del artículo 86.1 del Reglamento de la Ley General de
Subvenciones, autorizó, implícitamente, los gastos señalados.
No obstante, el órgano concedente de la subvención debería analizar si, de
acuerdo con lo previsto en el artículo 86.2 del referido Reglamento, la
conducta señalada es susceptible de constituir una de las infracciones
administrativas previstas en los artículos 52 y siguientes de la Ley
General de Subvenciones.
6. Con cargo a la partida de gastos de actividades y mantenimiento del
programa FP-02 «Fomento de la participación en la red del movimiento
asociativo de migrantes en España: 1.ª Precumbre de Inmigrantes
Latinoamericanos», se imputó un importe de 1.192,15 euros, en concepto de
compensación económica por el abono de transporte anual de VPR
Vicepresidente de la entidad, y de JCG, ambos trabajadores de la
Asociación Rumiñahui, aunque no directamente vinculados a este programa,
dado que sus retribuciones se imputaron por la entidad a otros de los
programas subvencionados por la DGII.
A juicio de este Tribunal de Cuentas, este gasto no resultaba elegible
dado que no respondía a la naturaleza de la actividad subvencionada
abono de transporte anual, frente a la realización de unas jornadas
puntuales en unas fechas concretas, por lo que la Asociación Rumiñahui
vulneró el artículo 31.1 de la Ley General de Subvenciones cuando dispone
que «se consideran gastos subvencionables, a los efectos previstos en
esta ley, aquellos que de manera indubitada respondan a la naturaleza de
la actividad subvencionada».
Por tanto, a juicio de este Tribunal de Cuentas, no resultaban elegibles
los gastos que imputó la entidad por un importe de 1.192,15 euros, por lo
que han sido incluidos como Clave (c) en el cuadro número 66 del presente
Informe.
7. En la Memoria justificativa final del programa FP-02 «Fomento de la
participación en la red del movimiento asociativo de migrantes en España:
1ª Precumbre de Inmigrantes Latinoamericanos», la Asociación Rumiñahui
incluyó información sobre una subvención concurrente recibida de la
Secretaría General Iberoamericana (en adelante, SEGIB), por un importe de
10.000 euros y cuyo objeto era la
«preparación, realización de reuniones de trabajo y coordinación en las
diferentes Comunidades Autónomas españolas de la Precumbre de Inmigrantes
hispano americanos que tuvo lugar en Madrid ».
La entidad incumplió la obligación de comunicar a la DGII la nueva
subvención obtenida, tan pronto como tuvo conocimiento de su concesión y,
en todo caso, con anterioridad a la justificación final de la subvención,
como dispone el artículo 16.f) de la Orden TAS/1783/2006, de 2 de junio.
14
En este caso, la entidad podría haber incurrido en alguna de las conductas
susceptibles de constituir infracciones administrativas en materia de
subvenciones, como el incumplimiento de la obligación de comunicar al
órgano concedente » la obtención de subvenciones, ayudas públicas,
ingresos o recursos para la misma finalidad» (artículo 57.a) de la LGS),
o »la resistencia, obstrucción, excusa o negativa» a aportar parte de la
documentación requerida (artículo 56.g) 1.ª de la LGS),
2.7.4 Revisión de la liquidación de la subvención
En el cuadro siguiente se muestran los datos correspondientes al importe
de las subvenciones concedidas por la Secretaría de Estado de Inmigración
y Emigración; el importe total de los gastos justificados por la entidad;
los ajustes y reclasificaciones derivados de las incidencias puestas de
manifiesto en el apartado anterior 2.7.3.«Resultados del trabajo
realizado»; la liquidación justificada ajustada por este Tribunal; y,
finalmente, el importe de la liquidación definitiva, aplicando como
límite máximo la cuantía del importe concedido por programas, de acuerdo
con las respectivas resoluciones de concesión.
CUADRO N.º 66
Liquidación subvenciones del Régimen general y fortalecimiento
Programas;Subvención concedida;Subvención justificada por la
entidad;Ajustes y reclasificaciones propuestos TCU;;Liquidación
subvención justificada TCU;Aplicación límite máximo importe concedido
;(I);(II);(III);;(II) + (III) = (IV);(V)
RGP-01;40.700,00;40.705,42;0; ;40.705,42;40.700,00
RGP-02;55.000,00;54.970,71;0; ;54.970,71;54.970,71
TOTAL SUBVENCIÓN;95.700,00;95.676,13;0,00; ;95.676,13;95.670,71
FP-01;37.000,00;37.066,82;580;(a);36.486,82;36.486,82
FP-02;35.000,00;35.059,36;1.500,00;(a);28.867,22;28.867,22
;;;500;(a);;
;;;2.999,99;(b);;
;;;1.192,15;(c);;
;;;;;;
FP-03;11.000,00;11.002,27;0; ;11.002,27;11.000,00
FP-04;4.000,00;4.080,56;0; ;4.080,56;4.000,00
TOTAL SUBVENCIÓN;87.000,00;87.209,01;6.772,14; ;80.436,87;80.354,04
TOTAL;182.700,00;182.885,14;16.772,14; ;176.113,00;176.024,75
14 Durante el trámite de alegaciones, la Asociación Rumiñahui aportó a
este Tribunal justificación documental de los gastos incurridos imputados
a esta subvención concurrente, sin que de su análisis se haya detectado
exceso de imputación.
Cuantificada por este Tribunal de Cuentas la liquidación de las
subvenciones concedidas en el importe de 176.024,75 euros, en el cuadro
siguiente se efectúa su comparación con los recursos obtenidos.
CUADRO N.º 67
Resumen liquidación subvenciones y reintegros
Subvención;Subvención concedida;Liquidación
definitiva;Diferencia;Reintegros realizados;Importe pendiente de
reintegrar
Subvención del Régimen general;95.700,00;95.670,71;29,29;0,00;29,29
RGP-01;40.700,00;40.700,00;0,00;0,00;0,00
RGP-02;55.000,00;54.970,71;29,29;0,00;29,29
Subvención Fortalecimiento;87.000,00;80.354,04;6.645,96;0,00;6.645,96
FP-01;37.000,00;36.486,82;513,18;0,00;513,18
FP-02;35.000,00;28.867,22;6.132,78;0,00;6.132,78
FP-03;11.000,00;11.000,00;0,00;0,00;0,00
FP-04;4.000,00;4.000,00;0,00;0,00;0,00
TOTAL;182.700,00;176.024,75;6.675,25;0,00;6.675,25
2.7.5 Conclusiones
Por todo ello, cabe finalizar el análisis de las subvenciones concedidas
por la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración a la entidad
Asociación Rumiñahui Hispano-Ecuatoriana para la colaboración al
desarrollo, a aplicar en el ejercicio 2007, con las siguientes
conclusiones:
1. El importe total de las subvenciones concedidas para la ejecución de
los seis programas subvencionados, se elevó a 182.700,00 euros. El
importe total de las justificaciones aportadas en la ejecución de los
programas subvencionados, una vez aplicados por este Tribunal de Cuentas
los excesos de imputación, reclasificaciones y límites de los importes
concedidos por programas, se elevó a 176.024,75 euros.
Por tanto, los fondos totales no aplicados ascenderían a 6.675,25 euros,
cantidad que, junto a los intereses de demora a que hacen referencia los
artículos 37.1 y 38.2 de la Ley General de Subvenciones, debe ser
requerida, a juicio de este Tribunal de Cuentas, por el órgano concedente
de la subvención analizada, es decir, por la Dirección General de
Integración de los Inmigrantes, Centro Directivo de la Secretaría de
Estado de Inmigración y Emigración del Ministerio de Trabajo e
Inmigración, a la entidad Asociación Rumiñahui Hispano-Ecuatoriana para
la colaboración al desarrollo.
2. La entidad Asociación Rumiñahui Hispano-Ecuatoriana podría haber
incurrido en algún tipo de infracción administrativa en materia de
subvenciones, de acuerdo con lo previsto en los artículos 52 y siguientes
de la Ley General de Subvenciones, por las siguientes causas, todas ellas
recogidas en el epígrafe 2.7.3, Sección III, del presente Informe:
No especificación, en la Memoria justificativa final de los programas
subvencionados, de la territorialización de los gastos incurridos,
supuesto detallado en el punto A) 2.
Realizar pagos en efectivo superando la cuantía fijada por el órgano
competente de la subvención, supuesto detallado en el punto C) 1.
No haber solicitado autorización para la imputación a la subvención de
gastos de comidas o celebraciones, de acuerdo con lo previsto en el
apartado 3.2 del Manual de instrucciones de justificación del gasto de la
subvención concedida, supuesto detallado en el punto C) 5.
No haber comunicado la obtención de subvenciones concurrentes, supuesto
detallado en el punto C) 7.
No haber solicitado la modificación de partidas de gasto, de acuerdo con
lo previsto en el artículo 13.1 de las bases reguladoras, supuesto
detallado en el punto C) 8.
2.8 Asociación Voluntariado Madres Dominicanas-Voluntariado Integración
Colectivos Nacionales de Trabajadores
2.8.1 Consideraciones generales
2.8.1.1 Naturaleza y objeto de la entidad
La Asociación Voluntariado Madres Dominicanas-Voluntariado Integración
Colectivos Nacionales de Trabajadores (en adelante, VOMADE-VINCIT), se
constituyó el 12 de noviembre de 1992, al amparo de la, entonces en
vigor, Ley 191/1964, de 24 de diciembre, reguladora de las asociaciones
(actualmente derogada por la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo,
reguladora del Derecho de Asociación).
VOMADE-VINCIT es una organización no gubernamental sin ánimo de lucro, de
ámbito estatal, inscrita en el Registro Nacional de Asociaciones del
Ministerio del Interior, con el número 114.222, y en el Registro de
Entidades, Servicios y Centros de Acción Social y Servicios Sociales de
la Comunidad de Madrid, que está dotada de personalidad jurídica propia y
plena capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines.
Los fines sociales de VOMADE-VINCIT, definidos en el artículo 2 de sus
Estatutos, son «...1.La cooperación en orden al bien común, la defensa
de los intereses generales, la elevación del nivel cultural y grado de
integración en la sociedad española y la búsqueda de soluciones
profesionales y laborales dentro del ámbito de acción de la Asociación.
2.La realización de todas las actividades e iniciativas necesarias para
conseguir el pleno desarrollo y reconocimiento de los derechos
reconocidos en la Constitución española, con especial atención a los
colectivos de la población inmigrante, los trabajadores, las mujeres, la
infancia, la juventud, los discapacitados y la tercera edad y
primordialmente las materias de educación, trabajo, vivienda, salud y
medio ambiente...».
La dirección y la administración de la Asociación corresponden a la
Asamblea General, integrada por todos los socios, que es el órgano
supremo de la entidad, a la Junta Directiva, nombrada por la Asamblea
General, y al Presidente, que asume la representación de la entidad y
ejecuta los acuerdos adoptados por la Asamblea y la Junta.
Por lo que respecta al régimen financiero y contable, los Estatutos de
VOMADE-VINCIT establecen en su artículo 15 que «el Tesorero formalizará
el presupuesto anual de ingresos y gastos, así como el estado de cuentas
del año anterior que deben ser presentados a la Junta Directiva, para que
ésta a su vez, los someta a la aprobación de la Asamblea General ».
La Asociación VOMADE-VINCIT no ha sido declarada de utilidad pública y,
por tanto, no está obligada a llevar su contabilidad de acuerdo con las
Normas de Adaptación del Plan General de Contabilidad a las entidades sin
fines lucrativos, ni a presentar sus Cuentas anuales de acuerdo con los
modelos aprobados en dicha adaptación, ni a presentarlas debidamente
auditadas aunque de facto lo hace, dado que el artículo 30 de sus
Estatutos establece que «la contabilidad de la Asociación se llevará
conforme a las disposiciones legales vigentes y siempre de conformidad
con el Plan General Contable o normativa específica que lo sustituya. El
ejercicio económico coincidirá con el año natural y quedará cerrado a 31
de diciembre».
Las Cuentas anuales de la entidad, correspondientes al ejercicio 2007,
fueron aprobadas por la Asamblea General en su reunión de 26 de enero de
2008, y no fueron auditadas.
2.8.1.2 Subvenciones objeto de Fiscalización
Las subvenciones concedidas por la Secretaría de Estado de Inmigración y
Emigración a la Asociación VOMADE-VINCIT, para su aplicación en el
ejercicio 2007, fueron las siguientes:
CUADRO N.º 68
Subvenciones concedidas a VOMADE-VINCIT
Subvención;Importe concedido
A) Subvención del Régimen general;150.000
B) Subvención de Fortalecimiento;30.000
TOTAL SUBVENCIONES CONCEDIDAS A VOMADE VINCIT;180.000
De acuerdo con sus Cuentas anuales VOMADE-VINCIT contó, durante el
ejercicio 2007, para el desarrollo de su actividad, con los recursos
procedentes, fundamentalmente, de subvenciones concedidas por diversas
entidades (299.748,58 euros) que representaron el 97,20% del total de sus
ingresos (308.960,39 euros). De ellas, las subvenciones recibidas de la
Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración representaron el 60% de
dicho total.
A continuación se detallan los aspectos más relevantes sobre las
subvenciones concedidas a VOMADE-VINCIT, que constituyen el objeto de la
fiscalización realizada.
A. Subvención, en régimen de concurrencia competitiva, para la integración
de los inmigrantes, solicitantes de asilo y otras personas con protección
internacional (en adelante, subvención del Régimen general).
La Dirección General de Integración de los Inmigrantes, con fecha 11 de
enero de 2007, concedió a VOMADE-VINCIT una subvención por un importe de
150.000 euros,
A continuación se detalla el desglose por programas del importe
inicialmente concedido, coincidente con el importe autorizado al no
haberse producido modificaciones, así como el importe finalmente
justificado por la entidad.
CUADRO N.º 69
Subvención del Régimen general
Código;Programa;Concedido;Justificado
RGP-01;Mantenimiento y fortalecimiento de
VOMADE-VINCIT;50.000,00;50.034,65
RGP-02;Atención a las víctimas y prevención de la violencia contra las
mujeres;45.000,00;44.480,77
RGP-03;Promoción y educación para la sexualidad saludable y libre en
mujeres inmigrantes;35.000,00;36.535,86
RGP-04;Alfabetización, acceso y formación en nuevas tecnologías para
mujeres inmigrantes;20,000,00;19.753,06
TOTAL SUBVENCIÓN RÉGIMEN GENERAL;;150.000,00;150.804,34
Mediante notificación de fecha 28 de mayo de 2010, como consecuencia de
las actuaciones de comprobación de la subvención concedida, la Dirección
General de Integración de los Inmigrantes verificó la existencia de
alguno de los incumplimientos contemplados en el artículo 37.1.c) de la
Ley General de Subvenciones y dictó Acuerdo de Iniciación de
Procedimiento de Reintegro por un importe de 1.408,70 euros, de los
cuales 299,84 euros corresponden al programa RGP-01, 669,96 euros al
programa RGP-02, 188,77 euros al programa RGP-03 y 250,13 euros al
programa RGP-04.
B. Subvención, en régimen de concurrencia competitiva, para el
fortalecimiento de las organizaciones de inmigrantes en España (en
adelante, subvención de Fortalecimiento).
La Dirección General de Integración de los Inmigrantes, con fecha 5 de
septiembre de 2007, concedió a VOMADE-VINCIT una subvención por un
importe de 30.000 euros.
A continuación se detalla el desglose por programas del importe
inicialmente concedido, coincidente con el importe autorizado al no
haberse producido modificaciones, así como el importe finalmente
justificado por la entidad.
CUADRO N.º 70
Subvención de fortalecimiento
Código;Programa;Concedido;Justificado
FP-01;Mejora de la gestión de VOMADE-VINCIT;20.000;20.002
FP-02;Equipamiento;10.000;10.008
TOTAL SUBVENCIÓN DE FORTALECIMIENTO;;30.000;30.010
Por último, la Dirección General de Integración de los Inmigrantes,
mediante notificación de fecha 28 de junio de 2010, comunicó a este
Tribunal que, tras los estudios realizados, consideraba que determinadas
entidades, entre las que se encontraba VOMADE-VINCIT, habían «justificado
suficientemente» la subvención concedida al amparo de la Resolución de 25
de mayo de 2007, por la que se convocaba, en régimen de concurrencia
competitiva, la concesión de subvenciones para el fortalecimiento de las
organizaciones de inmigrantes en España.
2.8.2 Objetivos y alcance
Respecto a la entidad VOMADE-VINCIT, en su calidad de beneficiario de las
subvenciones concedidas por la Secretaría de Estado de Inmigración y
Emigración, ha sido objeto de control:
la adecuada y correcta obtención de la subvención;
la aplicación de los fondos recibidos;
la adecuada y correcta justificación de la subvención;
la comprobación de la inexistencia de sobrefinanciación de costes
respecto de las subvenciones recibidas de otros órganos de la
Administración General del Estado o de las Administraciones de las
respectivas Comunidades Autónomas;
y el cumplimiento de cualesquiera otros requisitos exigidos por la
normativa aplicable.
Para ello, se han realizado pruebas de auditoría consistentes en el examen
de los registros contables y extracontables de la entidad, así como de la
documentación que los ha soportado; en el examen de operaciones
individualizadas y concretas relacionadas con la aplicación de los fondos
y en la comprobación material de las inversiones financiadas. Asimismo,
se han realizado aquellas otras actuaciones que se han considerado
necesarias con el fin de alcanzar los objetivos de la fiscalización.
2.8.3 Resultados del trabajo realizado
Se incluyen en este epígrafe todas aquellas incidencias relacionadas con
los procedimientos de control interno existentes en la gestión de las
subvenciones concedidas; así como las relativas a la adecuada ejecución
de las actividades subvencionadas, de conformidad con el contenido de las
Memorias adaptadas; y, por último, las referidas a su adecuada
justificación.
A) Incidencias en los procedimientos de control interno de la gestión de
las subvenciones concedidas
Este Tribunal de Cuentas ha observado, con respecto a este apartado, las
siguientes incidencias:
1. En primer lugar, hay que destacar que la contabilidad de la entidad,
correspondiente al ejercicio 2007, presentaba importantes deficiencias
que impedían que constituyera un soporte suficiente para garantizar el
adecuado ejercicio de las facultades de comprobación y control, tal y
como previene el artículo 14.f) de la Ley General de Subvenciones.
Debe señalarse que la entidad acreditó que su contabilidad se adaptaba al
Plan General Contable, para evitar la exigencia de la utilización de una
cuenta corriente exclusiva para la gestión de los cobros y pagos
derivados de las subvenciones recibidas, como dispone, por ejemplo, el
artículo 16.a) de las bases reguladoras de la subvención del Régimen
general (Orden TAS/1783/2006, de 2 de junio). En la práctica, si bien las
subvenciones se ingresaron en una única cuenta corriente bancaria, los
pagos correspondientes a su ejecución se materializaron desde distintas
cuentas.
La utilización de cuentas corrientes exclusivas otorga un valor probatorio
alternativo al de la contabilidad, por lo que la coexistencia de
deficiencias significativas en la contabilidad de VOMADE-VINCIT y la
utilización de diferentes cuentas corrientes viene a dificultar los
trabajos de comprobación que competen al órgano concedente de las
subvenciones y a los órganos de control.
Las deficiencias contables detectadas no permitieron contrastar, a través
de la contabilidad de VOMADE-VINCIT, la totalidad de los pagos derivados
de la realización de los gastos incurridos en la ejecución de las
subvenciones analizadas.
Entre otras incidencias detectadas, relacionadas con los registros
contables de la entidad, hay que señalar que en el cierre de las cuentas
del ejercicio de 2007 existían saldos acreedores por obligaciones
pendientes de pago, correspondientes a nóminas de personal y a
facturación de proveedores, que no aparecían en el asiento de apertura de
la contabilidad del ejercicio siguiente. La materialización efectiva de
estos pagos, no obstante, pudo ser verificada con carácter general, a
través de los extractos de las cuentas corrientes bancarias mantenidas
por la entidad.
Además, el análisis realizado de los extractos bancarios de la entidad,
puso de manifiesto que su contabilidad no registró determinados abonos
por devolución de gastos imputados en las subvenciones recibidas,
facturas y pagos a proveedores, nóminas de personal o ingresos por
donaciones recibidas, como se señala a lo largo del presente Informe.
Las múltiples y graves deficiencias detectadas en la contabilidad de
VOMADE-VINCIT podrían ser susceptibles de constituir una o varias de las
infracciones previstas en el artículo 56.c) y d) de la Ley General de
Subvenciones.
2. VOMADE-VINCIT no estableció ningún sistema de control o seguimiento
para la imputación de los costes de su personal a las distintas líneas de
subvención obtenidas, que tuviera en cuenta la dedicación efectiva de los
trabajadores a cada programa subvencionado (como, por ejemplo, la
elaboración de partes de imputación de horas o una distribución
porcentual de las nóminas según dedicación a programas). Como
consecuencia, estas imputaciones fueron distribuidas entre las distintas
líneas de subvenciones hasta agotar el importe global del crédito
concedido en la partida de personal, sin que existiera correspondencia
real con el tiempo dedicado por el personal asignado al programa y las
labores desarrolladas en la ejecución de las actividades.
3. VOMADE-VINCIT no cumplió con las obligaciones formales derivadas de la
justificación de la aplicación de las subvenciones recibidas, en materia
de gastos de personal, dado que no cumplimentó la relación de gastos de
personal contratado en la forma exigida por la instrucción 3.1.5 (Anexo
I) del Manual de instrucciones para la justificación de la aplicación de
las subvenciones del Régimen general, concedidas por el Ministerio de
Trabajo y Asuntos Sociales, a través de la Dirección General de
Integración de los Inmigrantes en el área de integración de los
inmigrantes, solicitantes de asilo y otras personas con protección
internacional.
El citado Anexo I exigía el detalle por trabajador de su categoría
profesional, del importe bruto mensual de sus retribuciones, del importe
de las cuotas de Seguridad Social a cargo de la empresa y del porcentaje
aplicado. La entidad, incumpliendo la obligación de facilitar este
detalle, no desglosó ninguno de los importes señalados, justificando,
exclusivamente, un importe total por trabajador y mes.
Por lo que respecta a la partida de gastos de «Dietas y gastos de viaje»,
la entidad tampoco cumplimentó el documento «Liquidación de dietas y
gastos de viaje», requerido por la DGII como justificante de la
realización de gastos de esta naturaleza, en el que se informaba, además
del importe de los gastos de alojamiento, manutención y transporte
utilizado, los días y el motivo del desplazamiento.
Por todo ello, si bien no se puede concluir sobre lo inadecuado de la
imputación realizada, sí se puede afirmar que la entidad incumplió las
exigencias formales previstas en el apartado 2 de la Instrucción 3.4 del
Manual aprobado por la Dirección General de Integración de los
Inmigrantes, para la justificación de los gastos imputables a las
subvenciones fiscalizadas, por lo que estos incumplimientos podrían ser
susceptibles de constituir una de las infracciones administrativas
tasadas en los artículos 52 y siguientes de la Ley General de
Subvenciones.
B) Incidencias en la ejecución de las actividades programadas
Por lo que se refiere a la acreditación de las actividades realizadas por
VOMADE-VINCIT en ejecución de los programas subvencionados, se han
observado las deficiencias que se detallan a continuación:
1. Se ha detectado la existencia de diversas actividades, ejecutadas en el
marco de algunos de los programas subvencionados, que no contaban con una
adecuada y suficiente justificación de su efectiva realización.
Así, por ejemplo, se pueden citar las actividades desarrolladas en el
programa RGP-03. «Promoción y educación para la sexualidad saludable y
libre en mujeres inmigrantes».
Las actividades previstas para la ejecución de este programa eran la
realización de un taller de educación afectivo-sexual (captación de
mujeres, formación de los grupos y elaboración de materiales); la
difusión de información a través de un boletín y un programa de radio de
la entidad; la celebración de un vídeo fórum; y la realización de
actividades de sensibilización y contacto y coordinación entre diferentes
entidades.
Sobre estas actividades hay que señalar las siguientes incidencias:
La realización de un taller de educación afectivo-sexual, también estaba
contemplada en otro programa subvencionado, el programa RGP-02,
denominado «Atención a las víctimas y prevención de la violencia contra
las mujeres», con idénticas actividades complementarias (difusión a
través de un programa de radio y un boletín de la entidad, la celebración
de vídeo fórum y la realización de actividades de sensibilización).
De acuerdo con la Memoria justificativa final del programa RGP-03, se
celebraron nueve ediciones del taller al que asistieron 103
participantes, y de acuerdo con la Memoria justificativa final del
programa RGP-02, se celebró un único taller complementario más, al que
asistieron 9 participantes dos de ellas se encontraban repetidas con las
anteriores. Asimismo, otras 11 participantes figuraban relacionadas en
más de un taller y 5 eran personal laboral contratado al servicio de la
propia entidad.
VOMADE-VINCIT no proporcionó ninguna documentación acreditativa de la
efectiva asistencia de las participantes a los talleres justificados.
En similares circunstancias, de déficit de justificación, se encuentran
las actividades desarrolladas en el marco del programa RGP-04
«Alfabetización, acceso y formación en nuevas tecnologías para mujeres
inmigrantes».
De acuerdo con la Memoria adaptada, este programa tenía como objetivo
dotar de conocimientos en nuevas tecnologías a mujeres inmigrantes y se
materializaría en la celebración de un total de 15 cursos, con su
correspondiente programa de contenidos, que alcanzarían a un colectivo de
150 beneficiarios.
Los cursos a celebrar serían los siguientes: iniciación a la
alfabetización informática (5 cursos), iniciación a la alfabetización de
Internet (5 cursos), multimedia aplicada a la informática (dos cursos),
informática avanzada (un curso), Internet avanzado (un curso) e
informática como herramienta de estudio (un curso).
Sin embargo, en la Memoria justificativa final, la descripción de la
actividad realizada consistió en una relación de un total de 160 alumnos
asistentes a 18 cursos, sin constancia de la denominación (todos se
denominaron de modo general «curso de informática»), de la duración, ni
de las fechas concretas de impartición del curso a cada uno de los
grupos.
Del análisis de la documentación acreditativa de la impartición de estos
cursos proporcionada por VOMADE-VINCIT, resultaron las incidencias
siguientes:
No constaban partes de asistencia de alumnos, en 8 de los 18 grupos cuya
realización se justificó.
No constaba, en ningún caso, la identificación del profesor.
En la mayoría de los supuestos en que constaban los partes de
asistencia, éstos contenían menos alumnos de los justificados (en
ocasiones sólo constaba la asistencia de dos o tres alumnos, mientras que
los justificados se elevaban a 10/15 alumnos). Asimismo, los partes de
algunos grupos sólo cubrían dos días de asistencia cuando la duración
justificada era de un día o dos a la semana durante dos meses.
Sólo se aportaron 57 solicitudes de inscripción, de las que la mayoría
no correspondían a los alumnos que la entidad justificaba como
asistentes, y 32 copias de diplomas entregados a los alumnos.
La insuficiente información sobre la identidad y domicilio de los
participantes que obraba en poder de VOMADE-VINCIT, impidió a este
Tribunal realizar una circularización, solicitando información a los
beneficiarios finales sobre la efectiva realización de las actividades
subvencionadas.
Por tanto, la deficiente justificación de los cursos y la aparente escasa
participación en los mismos, hace cuestionarse si se han cumplido los
objetivos de la subvención concedida, por lo que la Dirección General de
Integración de los Inmigrantes debe valorar, aplicando los criterios de
proporcionalidad previstos en el artículo 17.3.n) de la Ley General de
Subvenciones, si procede el reintegro de las cantidades
percibidas por el «incumplimiento total o parcial del objetivo, de la
actividad, del proyecto o la no adopción del comportamiento que
fundamentan la concesión de la subvención», como exige el artículo
37.1.b) de la referida Ley General de Subvenciones.
Con independencia de lo anterior, la entidad podría haber incurrido, dada
la relevancia de las desviaciones producidas, en una de las conductas
susceptibles de constituir infracciones administrativas, en materia de
subvenciones, de las previstas en los artículos 52 y siguientes de la Ley
General de Subvenciones.
2. Existieron imputaciones que no se corresponden con el periodo temporal
en el que se desarrolló la actividad subvencionada. En este sentido, este
Tribunal detectó en el programa RGP-04 «Alfabetización, acceso y
formación en nuevas tecnologías para mujeres inmigrantes», las siguientes
incidencias:
Por lo que se refiere a los gastos de personal, la entidad imputó el
importe de las nóminas completas de los meses de junio, julio y agosto, y
parcialmente las nóminas de mayo y septiembre, correspondientes a un
monitor de informática, cuando la dedicación al programa prevista en la
Memoria adaptada era de 20 horas semanales durante 9 meses (lo
establecido en el contrato de duración determinada, por obra o servicio,
del trabajador) y de acuerdo con la Memoria justificativa final
presentada, los cursos se impartieron durante los meses de junio a
noviembre, ambos inclusive.
También imputó las nóminas completas de todo el año de una auxiliar
administrativa cuya dedicación al programa para labores de apoyo y
planificación, según la Memoria adaptada, estaba prevista en 20 horas
semanales durante tres meses.
Si bien VOMADE-VINCIT no superó el límite de la partida de gastos de
personal 12.870,31 euros, la existencia de variaciones tan
significativas en el empleo de los recursos asignados a los programas y
los efectivamente justificados hacen plantearse si la entidad cumplió con
los objetivos de la subvención concedida, y si esta conducta no sería
susceptible de constituir una de las infracciones administrativas
previstas en los artículos 52 y siguientes de la Ley General de
Subvenciones.
Respecto a la partida de actividades y mantenimiento, la entidad imputó
el importe total de una factura de la empresa JPMC, S.L., de 6.055,20
euros, fechada el 11 de julio de 2007. El concepto especificado en la
factura era el alquiler de 10 equipos informáticos durante los meses de
enero a diciembre, por un precio mensual de 435 euros, más IVA.
Sin embargo, de acuerdo con la justificación presentada, los cursos de
informática se celebraron de junio a noviembre de 2007, por lo que sólo
resultarían imputables a la subvención concedida estos 6 meses de
alquiler. En consecuencia, este Tribunal considera que existió una
imputación excesiva en este programa por el alquiler de equipos
informáticos durante los seis meses en los que no se celebraron cursos,
por importe de 3.027,60 euros en la justificación del concepto de gasto
«actividades y mantenimiento» de este programa, por lo que este importe
ha sido incluido como clave (a) en el cuadro número 72 del presente
Informe, donde se detalla la liquidación ajustada por este Tribunal de
Cuentas de las subvenciones concedidas por la DGII a VOMADE-VINCIT.
C) Incidencias en la justificación del coste de las actividades realizadas
Las incidencias que se han puesto de manifiesto en la fiscalización de la
documentación presentada por VOMADE-VINCIT como justificación de las
subvenciones recibidas, han sido las siguientes:
1. En relación con la acreditación del pago de los gastos imputados, hay
que señalar:
La nómina correspondiente a la paga extraordinaria del mes de junio de
2007, de MNM, por un importe de 604,24 euros, figuraba cargada en el
extracto de cuenta corriente correspondiente con fecha 29 de junio y, con
la misma fecha, figuraba abonada por idéntico importe a favor de la
entidad.
VOMADE-VINCIT no contabilizó este último abono. Tampoco la entidad aportó
justificación alguna sobre las razones que podrían soportar la
simultaneidad en el tiempo de cargo y abono por idéntico importe.
Asimismo, las nóminas correspondientes al mes de diciembre y a la paga
extraordinaria de dicho mes, de la trabajadora NRP, por un importe
conjunto de 1.194,70 euros, figuraban cargadas en el extracto bancario
correspondiente con fecha 31 de diciembre de 2007. Con idéntica fecha, se
produjo un abono bancario, en la misma cuenta corriente, del importe
anterior (1.192,90 euros, una vez deducida la comisión bancaria
correspondiente), en cuyo concepto de ingreso figuraba el nombre de la
trabajadora señalada. Tampoco este último abono fue objeto de
contabilización.
VOMADE-VINCIT justificó este ingreso aportando un recibo por el que la
entidad recibe de la trabajadora NRP el importe de 1.232,90 euros, en
concepto de cuota de socio de la organización y préstamo para actividades
de Navidad/Reyes con menores inmigrantes. Ni la cuota, ni el préstamo se
encontraban registrados en la contabilidad de la entidad. La firma de la
trabajadora, incluida en este documento, no coincidía con la existente en
las nóminas correspondientes.
Con fecha 3 de noviembre de 2009, la entidad aportó un nuevo certificado,
suscrito por la trabajadora objeto de análisis, en el que se hacía
constar «que ha recibido todos y cada uno de los salarios que le
correspondían hasta el mes de octubre de 2009 y que la organización no le
debe ningún salario».
Circunstancias similares se producían en el supuesto de las nóminas de
diciembre y paga extraordinaria correspondiente, de la trabajadora AMR,
por un importe de 1.884,42 euros. Cargo y abono (1.882,62 euros, una vez
deducida la comisión) bancarios se produjeron en la misma fecha y, este
último abono, tampoco fue objeto de contabilización por la entidad.
El justificante aportado, en este supuesto, por la entidad fue idéntico al
señalado en el inciso anterior. Los pretendidos cuota y préstamo tampoco
fueron contabilizados y la firma de la trabajadora tampoco coincidía con
la que figuraba en los recibos de nómina correspondientes.
Asimismo, con fecha de 3 de noviembre de 2009, VOMADE-VINCIT presentó un
certificado idéntico en forma y alcance al de la trabajadora analizada en
el inciso anterior, por el que ésta hacía constar, igualmente, «que ha
recibido todos y cada uno de los salarios que le correspondían hasta el
mes de octubre de 2009 y que la organización no le debe ningún salario».
Este Tribunal de Cuentas no pudo verificar el pago de las facturas
expedidas por RGA, por la prestación de servicios de coordinación de la
Asociación, efectuada en los meses de noviembre y diciembre de 2007, por
un importe total de 3.867,76 euros. Con fecha 3 de noviembre de 2009,
VOMADE-VINCIT aportó un certificado, suscrito por el acreedor señalado,
en el que se hacía constar que «ha recibido el pago de todos los
honorarios correspondientes a sus trabajos de coordinación de la
asociación durante los años 2007 y 2008 incluyendo las facturas
solicitadas del mes de noviembre de 2007 con nº 007/001 y 007/002».
Tampoco resultó suficientemente acreditado el pago individualizado de
las siguientes facturas expedidas por el proveedor JPMC, cuyo importe
total ascendió a 19.011,21 euros:
Factura número 235, expedida con fecha 11 de julio de 2007, por importe
de 6.055,20 euros, imputada íntegramente al programa RGP-04.
Factura número 401, expedida con fecha 21 de diciembre de 2007, por un
importe de 663,52 euros, imputada íntegramente al programa FP-01. Esta
factura tampoco figuraba contabilizada como gasto.
Factura número 402, expedida con fecha 26 de diciembre de 2007, por
importe de 6.892,49 euros, imputada parcialmente al programa FP-01, por
importe de 2.392,49 euros, y al programa FP-02, por la cantidad restante
de 4.500 euros. Esta factura no figuraba contabilizada ni como gasto, ni
como inversión.
Factura número 403, asimismo expedida con fecha 26 de diciembre de 2007,
por un importe total de 5.400 euros e imputada íntegramente al programa
FP-02. Esta factura tampoco figuraba contabilizada como inversión.
La entidad VOMADE-VINCIT justificó el pago global de las facturas
enumeradas con los siguientes anticipos realizados al proveedor, cuyo
importe total ascendió a 19.474,12 euros:
Anticipos efectuados con fechas 31 de enero, 28 de febrero y 31 de marzo
de 2007, por un importe individual de 5.000 euros, cada uno de ellos.
Estos pagos, reflejados en contabilidad, se hicieron en concepto de «pago
factura letra».
Anticipos efectuados con fechas 25 de septiembre, octubre y noviembre de
2007, por una cantidad individual de 1.491,36 euros, el primero de ellos,
y de 1.491,38 euros, los dos restantes. El concepto que figuraba en el
registro contable de estos pagos era el de «pago letra».
Con independencia de que el importe total facturado y el importe total de
los anticipos no coinciden, la entidad tampoco aportó las facturas
expedidas por el proveedor en aceptación de los pagos anticipados
realizados, en aplicación de lo previsto en el segundo párrafo del
artículo 2.1 del Real Decreto 1496/2003, de 28 de noviembre, por el que
se aprueba el Reglamento por el que se regulan las obligaciones de
facturación, y se modifica el Reglamento del Impuesto sobre el Valor
Añadido, según el cual «también deberá expedirse factura y copia de ésta
por los pagos recibidos con anterioridad a la realización de las entregas
de bienes o prestaciones de servicios por las que deba asimismo cumplirse
esta obligación...».
No obstante lo anterior, con fecha 16 de noviembre de 2009, VOMADE aportó
un certificado del proveedor en donde se relacionaban las cuatro facturas
señaladas y se hacía constar «que las facturas que se detallan, han sido
pagadas por VOMADE-VINCIT, quedando saldadas en su totalidad».
Los importes correspondientes a la nómina y a la paga extraordinaria del
mes de diciembre, por un importe conjunto de 2.021,60 euros, de la
trabajadora GJC, no figuraban registrados en la contabilidad de la
entidad. Sin embargo, en el extracto bancario correspondiente figuraba en
idéntica fecha a la que figura en el recibo de nómina el cargo de este
importe, si bien bajo el concepto de «traspaso a caja». Hay que recordar,
en este sentido, que el apartado 1.6 del Manual de instrucciones para la
justificación de las subvenciones concedidas, contempla que «los pagos
correspondientes a facturas que superen los 300 euros, se realizarán
siempre a través de entidad bancaria».
Por último, los importes correspondientes a las nóminas del mes de
diciembre de las trabajadoras MAME, DMV y EET en el caso de las dos
últimas la incidencia afecta también a la paga extraordinaria del mes de
diciembre, y los correspondientes a la nómina de noviembre y a la paga
extraordinaria de diciembre de la trabajadora PPB, tampoco figuraban
registrados en la contabilidad de la entidad. La acreditación de su pago
se pudo verificar a través de los extractos de las cuentas corrientes de
VOMADE-VINCIT, dado que en los mismos aparecían cargos coincidentes en
fechas e importes, si bien estos apuntes bancarios no especificaban el
concepto por el que se efectuaba el pago.
Las múltiples y graves deficiencias detectadas en la acreditación de
determinados pagos, podrían ser susceptibles de constituir una o varias
de las infracciones previstas en los artículos 52 y siguientes de la Ley
General de Subvenciones.
2. Se ha detectado la existencia de imputaciones de retribuciones de 6
trabajadores 15 de la entidad que superaban, de acuerdo con los
documentos aportados en la justificación de las subvenciones analizadas,
los costes reales de las correspondientes nóminas y cuotas de Seguridad
Social atribuibles.
Las causas que motivaban estas imputaciones superiores a los costes reales
se pueden agrupar en las siguientes categorías:
Clave (b).1. Imputaciones de retribuciones de 4 trabajadores de la
entidad realizadas a diversos programas y/o subvenciones que,
conjuntamente, superaron el coste real de las retribuciones satisfechas,
por lo que vulneraron el límite máximo fijado en el artículo 19.3 de la
Ley General de Subvenciones, cuando dispone que «el importe de las
subvenciones en ningún caso podrá ser de tal cuantía que, aisladamente o
en concurrencia con otras subvenciones, ayudas, ingresos o recursos,
supere el coste de la actividad subvencionada».
En los 4 supuestos detectados se ha considerado el exceso de imputación
como aplicable a la subvención concedida por la DGII, dado que de acuerdo
con el artículo 34 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones
«cuando sea la Administración la que advierta el exceso de financiación,
exigirá el reintegro por el importe total del exceso, hasta el límite de
la subvención otorgada por ella».
El importe del exceso de imputación ascendió en este caso a 2.195,74
euros.
Clave (b).2. Imputaciones de retribuciones de dos trabajadores de
VOMADE-VINCIT que, aun siendo aplicadas exclusivamente a las subvenciones
analizadas, excedían de las retribuciones reales efectivamente cobradas,
por lo que se produjo una nueva vulneración del artículo 19.3 de la Ley
General de Subvenciones.
En este supuesto, las imputaciones indebidas se elevaron a 2.766,52 euros.
Clave (b).3. Imputaciones de retribuciones de dos trabajadores de la
entidad que incorporaron las prestaciones económicas de la Seguridad
Social, en concepto de incapacidad temporal, satisfechas por
VOMADE-VINCIT en régimen de pago delegado, en base al artículo 77.1.c) de
la Ley General de la Seguridad Social. Dado que estas prestaciones
económicas se recuperan mediante su descuento en los boletines de
cotización a la Seguridad Social, correspondientes al mismo mes al que se
devengan, no suponen un coste real para la entidad y, por tanto, no
pueden imputarse como coste de las retribuciones a favor del personal
objeto de la subvención concedida.
15 Si bien se han detectado diferencias, tanto positivas como negativas,
en las retribuciones de todos los trabajadores de la entidad (otros 8
más), éstas no han sido objeto de inclusión en el presente apartado dada
su escasa relevancia cuantitativa (<150 euros). La existencia
generalizada de diferencias entre las retribuciones efectivamente
percibidas por los trabajadores y las imputadas en la subvención
analizada está provocada, entre otros posibles factores, por la
incorrecta cumplimentación, por parte de la entidad beneficiaria, del
Anexo I del Manual de instrucciones de justificación de las subvenciones
analizadas.
El importe de las prestaciones económicas imputadas indebidamente, se
cifró en 1.569,55 euros.
Los trabajadores, importes y programas subvencionados afectados se
detallan en el cuadro siguiente:
CUADRO N.º 71
Excesos de imputación de gastos de personal
Trabajador;Imputable;Imputaciones;;Exceso clave (b);;
;TCU;Entidad;Programa;Concurrencias;Imputación;IT
;;;;Clave (b)1;Clave (b)2;Clave (b)3
JLRN;;4.462,93;RGP-04;;;
;;993,39;Ayto. Madrid;;;
;5.149,55;5.456,32;;306,77;;
PRS;;15.494,34;RGP-02;;;
;;4.480,12;Ayto. Madrid;;;
;19.356,20;19.974,46;;618,26;;
MNM;;4.350,64;RGP-02;;;
;;1.082,41;RGP-03;;;
;;1.421,54;IRPF;;;
;4.692,03*;6.854,59;;973,22;;1.189,34
SPC;18.210.05*;21.126,06;RGP-02;;2.535,80;380,21
PPB;1.115,30;1.346,02;FP-01;;230,72;
PAP;;3.178,27;FP-01;;;
;;2.747,34;Ayto. Madrid;;;
;5.628,11;5.925,61;;297,50;;
TOTALES;55.720,80;60.683,06;;2.195,74;2.766,52;1.569,55
TOTAL;;;;;;6.531,81
* Incorpora el menor coste de las retribuciones por deducción de las
cantidades satisfechas en régimen de pago delegado de la prestación
económica de Incapacidad Temporal de la Seguridad Social.
Por todo ello, el importe de 6.531,81 euros (5.459,87 euros en el programa
RGP-02, 543,72 euros en el programa RGP-04 y 528,22 euros en el programa
FP-01), al corresponder a imputaciones excesivas de retribuciones a favor
del personal, se ha incluido como clave (b) en el cuadro número 72 del
presente Informe, donde se detalla la liquidación ajustada por este
Tribunal de Cuentas de las subvenciones concedidas a la entidad.
3. El programa RGP-01 «Mantenimiento y fortalecimiento de VOMADE-VINCIT»
se estructuró en 4 actividades (mantenimiento, reparaciones, información
y asesoramiento, y dotación de aula de formación). Las naturalezas de los
gastos que permitirían desarrollar estas actividades eran las de
personal, actividades y mantenimiento, y dietas y gastos de viaje.
El importe correspondiente a la partida de personal se presupuestó en
33.313,76 euros para atender el pago de las retribuciones de un auxiliar
administrativo, un coordinador y una limpiadora. Una vez concedida la
subvención, la entidad ajustó el presupuesto del programa en la Memoria
adaptada,
resultando que el importe financiado fue de 31.213,02 euros y el personal
asignado a su ejecución fue de dos abogadas y una limpiadora.
En la Memoria justificativa final de la ejecución del programa, la entidad
acreditó que los recursos humanos utilizados fueron una abogada (no
prevista en la solicitud, pero sí en la Memoria adaptada), una limpiadora
(categoría prevista en la solicitud y en la Memoria adaptada), un
auxiliar administrativo (previsto en la solicitud, pero no en la Memoria
adaptada), y una psicóloga (no prevista ni en la solicitud, ni en la
Memoria adaptada).
Como puede observarse, el cambio cualitativo y cuantitativo del personal
necesario para la ejecución del programa subvencionado, sin variación en
las actividades a realizar y sin cambios importantes en el importe
subvencionado, viene a evidenciar una deficiente presupuestación o la
utilización de la financiación concedida en este programa para cubrir
costes que aparentemente no guardan relación con el programa
subvencionado.
Por ello, una vez más se vuelve a cuestionar el cumplimiento de los
objetivos comprometidos por la entidad y si esta conducta no podría ser
susceptible de constituir una de las infracciones administrativas que, en
materia de subvenciones se tipifican en los artículos 52 y siguientes de
la Ley General de Subvenciones.
4. De acuerdo con el apartado 3.4 del Manual de instrucciones de
justificación de las subvenciones analizadas, «podrán justificarse con
cargo a este concepto exclusivamente las dietas y gastos de viaje del
personal adscrito al programa, incluido el personal voluntario».
Asimismo, el Manual previene que «el importe máximo de cada dieta o gasto
de viaje a efectos de justificación será igual al establecido para el
grupo 2 del personal funcionario de la Administración del Estado,
regulado en la Resolución de 2 de enero de 2007). Se cumplimentará el
Anexo IV «Liquidación de dietas y gastos de viaje» por cada uno de los
desplazamientos efectuados con motivo del desarrollo de cada uno de los
programas».
Por otra parte, dentro de la partida de gastos de actividades y
mantenimiento, en el apartado 3.2 del citado Manual se contempla que «no
serán imputables a la subvención los gastos de comida/s o celebraciones,
salvo autorización expresa previa» de la Dirección General de Integración
de los Inmigrantes.
Sin embargo, la entidad imputó un importe total de 1.378,84 euros, con
cargo a esta partida de dietas y gastos de viaje, soportados por 14
facturas o tickets correspondientes a servicios de comidas de más de una
persona sin identificar, sólo figura el número de comensales en
establecimientos hosteleros ubicados en la ciudad de Madrid, donde reside
la sede central de VOMADE-VINCIT.
Estos gastos no corresponden por tanto al concepto de dietas y gastos de
viaje, de acuerdo con las previsiones del apartado 3.4 del Manual de
instrucciones de justificación de la subvención, sino que, en todo caso,
corresponderían a la partida de actividades y mantenimiento, supuesto en
el que para resultar elegibles, deberían haber contado con autorización
expresa previa de la Dirección General de Integración de los Inmigrantes,
de acuerdo con el apartado 3.2 del reiterado Manual de instrucciones.
Como ya se ha señalado, la Dirección General de Integración de los
Inmigrantes, al realizar las actuaciones de comprobación de las
subvenciones concedidas señaló, en el caso del Régimen general, que la
entidad había incurrido en alguno de los incumplimientos contemplados en
el artículo 37.1.c) de la Ley General de Subvenciones, entre los que no
incluyó la deficiencia señalada, validando así la justificación
presentada. No obstante, el órgano concedente debería analizar si la
ausencia de petición de autorización por parte del beneficiario para «la
modificación de las actividades y/o partidas de gasto de los programas
subvencionados», podría constituir una de las infracciones
administrativas previstas en los artículos 52 y siguientes de la Ley
General de Subvenciones.
2.8.4 Revisión de la liquidación de las subvenciones
En el cuadro siguiente se muestran los datos correspondientes al importe
de las subvenciones concedidas por la Secretaría de Estado de Inmigración
y Emigración, incluyendo las modificaciones autorizadas posteriormente
por la DGII; el importe total de los gastos justificados por la entidad;
los ajustes y reclasificaciones derivados de las incidencias puestas de
manifiesto en el apartado anterior 2.8.3. «Resultados del trabajo
realizado»; la liquidación justificada ajustada por este Tribunal; y,
finalmente, el importe de la liquidación definitiva, aplicando como
límite máximo la cuantía del importe concedido por programas, de acuerdo
con las respectivas resoluciones de concesión.
CUADRO N.º 72
Liquidación subvenciones del régimen general y fortalecimiento
Programas;Subvención concedida;Subvención justificada por la
entidad;Ajustes y reclasificaciones propuestos TCU;;Liquidación
subvención justificada TCU;Aplicación límite máximo importe concedido
;(I);(II);(III);;(II) + (III) = (IV);(V)
RGP-01;50.000,00;50.034,65;0; ;50.034,65;50.000,00
RGP-02;45.000,00;44.480,77;5.459,87;(b);39.020,90;39.020,90
RGP-03;35.000,00;36.535,86;0; ;36.535,86;35.000,00
RGP-04;20.000,00;19.753,06;543,72;(b);16.181,74;16.181,74
;;;3.027,60;(a);;
TOTAL SUBVENCIÓN;150.000,00;150.804,34;9.031,19; ;141.773,15;140.202,64
FP-01;20.000,00;20.002,00;528,22;(b);19.473,78;19.473,78
FP-02;10.000,00;10.008,00;0; ;10.008,00;10.000,00
TOTAL SUBVENCIÓN;30.000,00;30.010,00;528,22; ;29.481,78;29.473,78
TOTAL;180.000,00;180.814,34;9.559,41; ;171.254,93;169.676,42
Cuantificada por este Tribunal de Cuentas la liquidación de las
subvenciones concedidas en el importe de 169.676,42 euros, en el cuadro
siguiente se efectúa su comparación con los recursos obtenidos.
CUADRO N.º 73
Resumen liquidación subvenciones y reintegros
Subvención;Subvención concedida;Liquidación
definitiva;Diferencia;Reintegros realizados;Importe pendiente de
reintegrar
Subvención del Régimen
general;150.000,00;140.202,64;9.797,36;0,00;9.797,36
RGP-01;50.000,00;50.000,00;0,00;0,00;0,00
RGP-02;45.000,00;39.020,90;5.979,10;0,00;5.979,10
RGP-03;35.000,00;35.000,00;0,00;0,00;0,00
RGP-04;20.000,00;16.181,74;3.818,26;0,00;3.818,26
Subvención Fortalecimiento;30.000,00;29.473,78;526,22;0,00;526,22
FP-01;20.000,00;19.473,78;526,22;0,00;526,22
FP-02;10.000,00;10.000,00;0,00;0,00;0,00
TOTAL;180.000,00;169.676,42;10.323,58;0,00;10.323,58
2.8.5 Conclusiones
Por todo ello, cabe finalizar el análisis de las subvenciones concedidas
por la Dirección General de Integración de los Inmigrantes a la entidad
VOMADE-VINCIT, a aplicar en el ejercicio 2007, con las siguientes
conclusiones:
1. El importe total de las dos subvenciones concedidas para la ejecución
de los seis programas subvencionados, se elevó a 180.000 euros. El
importe total de las justificaciones aportadas en la ejecución de los
programas subvencionados, una vez aplicados por este Tribunal de Cuentas
los excesos de imputación, las reclasificaciones y los límites de los
importes concedidos por programas, se elevó a 169.676,42 euros
Por tanto, los fondos totales no aplicados ascenderían a 10.323,58 euros,
cantidad que junto a los intereses de demora a que hacen referencia los
artículos 37.1 y 38.2 de la Ley General de Subvenciones, debe ser
requerida, a juicio de este Tribunal de Cuentas, por el órgano concedente
de la subvención analizada, es decir, por la Dirección General de
Integración de los Inmigrantes, Centro Directivo de la Secretaría de
Estado de Inmigración y Emigración del Ministerio de Trabajo e
Inmigración, a la entidad VOMADE-VINCIT.
2. La entidad VOMADE-VINCIT podría haber incurrido en algún tipo de
infracción administrativa en materia de subvenciones, de acuerdo con lo
previsto en los artículos 52 y siguientes de la Ley General de
Subvenciones, por las siguientes causas, todas ellas recogidas en el
epígrafe 2.8.3, Sección III, de presente Informe:
Existencia de graves deficiencias en la contabilidad de la entidad,
supuesto detallado en el punto A.1.
Incumplimiento de las obligaciones de cumplimentación de los modelos de
justificación de gastos imputados, supuesto detallado en el punto A.3.
Deficiente justificación de la efectiva realización de las actividades
subvencionadas, supuesto detallado en el punto B.1.
Ausencia de correspondencia entre los recursos humanos comprometidos por
la entidad, los aprobados por el órgano concedente de la subvención y los
realmente justificados, supuesto detallado en los puntos B.2 y C.3.
Acreditación deficiente de determinados pagos de gastos imputados a las
subvenciones, supuesto detallado en el punto C.1.
Falta de solicitud de autorización de los gastos de comidas o
celebraciones, de acuerdo con lo previsto en el apartado 3.2 del Manual
de instrucciones de justificación del gasto de la subvención concedida,
incidencia detallada en el punto C.4.
3. Sobre las actuaciones realizadas por los beneficiarios de las
subvenciones, en los supuestos de tratarse de entidades locales
3.1 Ayuntamiento de Terrassa
3.1.1 Consideraciones generales
3.1.1.1 Régimen jurídico específico aplicable a la subvención obtenida
El régimen jurídico específico aplicable a las subvenciones fiscalizadas
está constituido por la Orden TAS/3141/2006, de 11 de octubre, por la que
se establecen las bases reguladoras y se convoca, en régimen de
concurrencia competitiva, la concesión de subvenciones a municipios,
mancomunidades de municipios y comarcas, para el desarrollo de programas
innovadores a favor de la integración de inmigrantes.
De acuerdo con lo previsto en esta convocatoria, la Dirección General de
Integración de los Inmigrantes dictó Resolución, con fecha 26 de
diciembre de 2006, por la que se concedió al Ayuntamiento de Terrassa una
subvención por importe de 225.000 euros, con cargo a la aplicación
presupuestaria 07 231B 461, para la ejecución de cuatro programas
diferenciados.
3.1.1.2 Subvención objeto de fiscalización
La solicitud de la subvención presentada por el Ayuntamiento de Terrassa,
el 30 de octubre de 2006, ante la Dirección General de Integración de los
Inmigrantes, tenía por finalidad la ejecución de varios programas
destinados a la promoción e integración de la población inmigrante en el
municipio. El coste total de estos programas se estimó en 362.388 euros.
La cuantía comprometida por el Ayuntamiento ascendía a 72.578 euros el
20% del total, porcentaje mínimo exigido en la convocatoria de las
subvenciones, por lo que la cantidad solicitada fue de 290.310 euros.
El Ayuntamiento acreditó la existencia del «compromiso de habilitación de
crédito para financiar el importe del proyecto en la parte que va a ser
objeto de cofinanciación por la entidad Local», exigido por el artículo
4.2.c.4 de la Orden TAS/3141/2006, de 11 de octubre, de, al menos, el 20%
del coste total del programa.
La Resolución de concesión, recaída el 26 de diciembre de 2006, dentro del
plazo establecido en la convocatoria, redujo el importe de la subvención
de 290.130 euros a 225.000 euros.
La remisión a la DGII de las Memorias adaptadas de los programas que
estaba previsto ejecutar conforme a la subvención concedida, se efectuó
por el Ayuntamiento de Terrassa el 6 de febrero de 2007. Hay que señalar
que, aunque la Resolución de concesión redujo la financiación solicitada
en un 22%, las Memorias adaptadas se limitaron a efectuar la distribución
del importe subvencionado en partidas de gasto, sin modificar las
actividades a realizar. Las Memorias adaptadas fueron aprobadas por el
órgano concedente el 6 de marzo de 2007. Los importes finales
presupuestados para cada programa se muestran en el cuadro siguiente:
CUADRO N.º 74
Coste de actividades subvencionadas
Programa;Fuente de financiación;;Coste total actividad;Porcentaje
financiación propia
;Subvención
DGII;Ayuntamiento;;
P-01 «Vivencias»;15.000,00;3.750,00;18.750,00;20%
P-02 «Educación en el consumo»;20.000,00;5.000,00;25.000,00;20%
P-03 «Desarrollo económico y social en los países de origen de la
inmigración»;90.000,00;22.500,00;112.500,00;20%
P-04 «Vivir y convivir»;100.000,00;25.000,00;125.000,00;20%
TOTAL;225.000,00;56.250,00;281.250,00;20%
3.1.1.3. Subcontrataciones aprobadas en la ejecución del programa
subvencionado
El Ayuntamiento de Terrassa solicitó al órgano concedente, en el plazo
establecido por la convocatoria, la autorización para la subcontratación
parcial de los programas subvencionados denominados P-03 «Desarrollo
económico y social en los países origen de la inmigración» y P-04 «Vivir
y convivir». El importe solicitado ascendió a 76.944 euros y 75.000
euros, respectivamente.
La DGII concedió la autorización limitándola al 50% del importe de la
subvención efectivamente concedida en cada uno de los programas (45.000 y
50.000 euros, respectivamente).
3.1.1.4 Justificación de los programas subvencionados y comprobación de la
justificación
El Interventor accidental del Ayuntamiento de Terrassa se limitó a
certificar, con fecha 29 de enero de 2008, que los programas
subvencionados se habían realizado de conformidad con lo establecido en
la Resolución de concesión, y que los fondos propios aplicados por el
Ayuntamiento, en el conjunto de los cuatro programas subvencionados,
habían ascendido a 45.000 euros, importe que constituía un 20% del
importe de la subvención obtenida, pero no alcanzaba el 20% del coste
total de la actividad que exigía el artículo 5.4 de la convocatoria.
Sin embargo, la Memoria justificativa final de cada uno de los programas
ejecutados que el Ayuntamiento remitió a la DGII, con fecha 31 de enero
de 2008, contenía justificantes de gasto por un importe superior al
certificado por el Interventor. Adicionalmente, con fecha 2 de abril de
2009, a requerimiento de la DGII, el Ayuntamiento complementó la
justificación de los gastos incurridos en la ejecución del programa P-02
«Educación en el consumo», pasando de un importe justificado de 24.009
euros, a una cantidad de 47.426,98 euros. Los importes finales
justificados, de acuerdo con la documentación global presentada por el
Ayuntamiento de Terrassa, fueron los siguientes:
CUADRO N.º 75
Gastos justificados
Programa;Justificación subvención;Justificación aportación del
ayuntamiento;Coste total actividad;Porcentaje financiación propia
P-01 «Vivencias»;15.000;6.681;21.681;31%
P-02 «Educación en el consumo»;20.000;27.427;47.427;58%
P-03 «Desarrollo económico y social en los países origen de la
inmigración»;90.000;22.690;112.690;20%
P-04 «Vivir y convivir»;100.000;22.737;122.737;19%
TOTAL;225.000;79.535;304.535;26%
Mediante notificación de fecha 6 de febrero de 2009, la Dirección General
de Integración de los Inmigrantes comunicó al Ayuntamiento de Terrassa
que la subvención concedida correspondiente al programa «Vivir y
convivir», se consideraba suficientemente justificada.
Por lo que se refiere a los tres programas subvencionados restantes
«Vivencias», «Educación en el consumo» y «Desarrollo económico y social
en los países origen de la inmigración» mediante las correspondientes
notificaciones, de 16 de marzo de 2010, la DGII, tras la tramitación de
un procedimiento de subsanación de defectos en cuanto a la documentación
justificativa facilitada por el Ayuntamiento de Terrassa, consideró
igualmente la justificación aportada como suficiente.
3.1.2 Objetivos y alcance
Respecto al Ayuntamiento de Terrassa, en su calidad de beneficiario de
subvenciones concedidas por la Secretaría de Estado de Inmigración y
Emigración, ha sido objeto de control:
la adecuada y correcta obtención de la subvención;
la aplicación de los fondos recibidos;
la adecuada y correcta justificación de la subvención;
la comprobación de la inexistencia de sobrefinanciación de costes
respecto de las subvenciones recibidas de otros órganos de la
Administración General del Estado o de la Administración de la
Generalitat de Cataluña;
y el cumplimiento de cualesquiera otros requisitos exigidos por la
normativa aplicable.
Para ello, se han realizado pruebas de auditoría consistentes en el examen
de los registros contables y extracontables de esta Entidad Local, así
como de la documentación que los ha soportado; en el examen de
operaciones individualizadas y concretas relacionadas con la aplicación
de los fondos; y en el análisis de aquellas otras actuaciones que se han
considerado necesarias con el fin de alcanzar los objetivos de la
fiscalización.
3.1.3 Resultados del trabajo realizado
Se incluyen en este epígrafe todas aquellas incidencias relacionadas con
la adecuada ejecución de las actividades subvencionadas, de conformidad
con el contenido de las Memorias adaptadas, y las referidas a su adecuada
justificación.
A) Incidencias en la ejecución de las actividades programadas
El Ayuntamiento de Terrassa aportó suficiente justificación documental de
la efectiva realización de las actividades desarrolladas, así como de la
publicidad efectuada de la financiación recibida por parte de la
Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración, mediante la inclusión
del correspondiente logotipo, de acuerdo con lo previsto en el artículo
11.2 de las bases reguladoras de la subvención.
No obstante, de las actuaciones de fiscalización realizadas se deduce la
existencia de la incidencia que se detalla a continuación:
1. El artículo 5.5.«Programas objeto de financiación» de la Orden
TAS/3141/2006, de 11 de octubre, por la que se establecen las bases
reguladoras y se convoca, para el año 2006, la concesión de subvenciones
a municipios, mancomunidades de municipios y comarcas para el desarrollo
de los programas innovadores a favor de la integración de inmigrantes,
dispone que «la subvención será compatible con la percepción de cualquier
otra subvención, ayuda, ingreso o recurso para el mismo programa, con
excepción de las aportaciones de los programas y actuaciones incluidos en
los Convenios de colaboración suscritos entre el Ministerio de Trabajo y
Asuntos Sociales y las Comunidades Autónomas o las Ciudades de Ceuta y
Melilla, en el marco de cooperación para la gestión del Fondo de Apoyo a
la Acogida e Integración de Inmigrantes así como el Refuerzo Educativo de
los mismos».
Como ya se ha señalado, el Ayuntamiento de Terrassa obtuvo una subvención
para la ejecución del programa denominado P-04 «Vivir y convivir», por
importe de 100.000 euros, cuyo objetivo era mejorar la convivencia en las
comunidades de vecinos de varios barrios de la localidad (entre ellos el
denominado Distrito III), con fuerte presencia de inmigración
extracomunitaria, en los que se habían detectado conflictos vecinales, de
acuerdo con la información existente en el Servicio de Información y
Traducción del Ayuntamiento.
Adicionalmente, el Ayuntamiento de Terrassa obtuvo otra subvención
procedente de la Generalitat de Cataluña, con cargo al Fondo de apoyo,
para el programa denominado «Fomento de la convivencia. Distrito III»,
por importe de 50.000 euros, cuyo objetivo era la mejora de la
convivencia entre inmigrantes y población autóctona en el Distrito III de
Terrassa.
Con independencia de la analogía en el planteamiento de los programas, los
informes presentados por el Ayuntamiento sobre las actuaciones una vez
realizadas, mostraron que las siguientes acciones fueron similares en los
dos programas:
La acción consistente en la entrega y explicación de una guía de buena
convivencia por parte de los equipos de informadores, con recogida de
información sobre la situación de las comunidades. Los resultados de esta
acción se valoraron con los mismos indicadores (número de domicilios
visitados y número de diagnósticos realizados sobre la situación).
La acción consistente en la realización de encuestas a los vecinos sobre
aspectos positivos y negativos del barrio. Los resultados de esta acción
se valoraron con el mismo indicador (número de encuestas realizadas).
La acción consistente en la dinamización asociativa o apoyo a entidades.
Por último, hay que señalar que el Ayuntamiento de Terrassa subcontrató
con un tercero parte de las actuaciones señaladas, mediante un Convenio
suscrito el 2 de octubre de 2006, cuyo objeto era la colaboración en el
desarrollo del programa «Fomento de la convivencia», mediante la
aportación de personal adecuado para desarrollar las acciones previstas
en el programa o para complementar o suplir en ciertos casos al personal
del Ayuntamiento.
Las facturas emitidas por el tercero subcontratado, en virtud del citado
Convenio, fueron financiadas alternativamente con cargo a la subvención
del programa «Fomento de la convivencia», financiado por la Generalitat
con cargo al Fondo de apoyo, y con cargo al programa «Vivir y convivir»,
subvencionado por la DGII.
A la vista del análisis realizado sobre las actividades financiadas con
cargo a los dos programas señalados, se realizan las siguientes
observaciones:
1.1 Entre estos dos programas subvencionados no existió ni una identidad
formal (su denominación es diferente), ni un solapamiento temporal (la
facturación imputada corresponde a distintos periodos de tiempo), ni una
sobrefinanciación de los costes en los que incurrió el Ayuntamiento.
1.2 No obstante, sí existió una coincidencia en el planteamiento y
objetivos de ambos programas, habiéndose detectado la realización de
algunas actividades similares, financiadas complementaria o
alternativamente con cargo a uno u otro programa.
1.3 La íntima relación existente entre las actividades subvencionadas,
correspondientes a ambas líneas de subvención, hubiera justificado la
aplicación del artículo 14.1.d) de la Ley General de Subvenciones
(obligación de «comunicar al órgano concedente la obtención de otras
subvenciones, ayudas, ingresos o recursos que financien las actividades
subvencionadas»), para que la DGII hubiera podido pronunciarse sobre la
compatibilidad o incompatibilidad de dichas subvenciones, modificando, en
su caso, su acuerdo de concesión, en virtud de lo previsto en el artículo
33.2 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones.
La ausencia de comunicación por parte del Ayuntamiento de Terrassa podría
ser susceptible de constituir una de las infracciones administrativas
previstas en el artículo 57.a) de la Ley General de Subvenciones.
B) Incidencias en la justificación del coste de las actividades realizadas
Las incidencias que se han puesto de manifiesto en la fiscalización de la
documentación presentada por el Ayuntamiento de Terrassa como
justificación de la subvención recibida, han sido las siguientes:
1. En primer lugar, hay que señalar que en el programa P-04 se ha
producido un déficit de justificación por parte del Ayuntamiento de
Terrassa de 2.263 euros, como consecuencia de que el importe justificado
se elevó a 122.737 euros, mientras que el coste total presupuestado del
programa, que incluye la subvención concedida (100.000 euros, el 80%) y
la aportación del Ayuntamiento (25.000 euros, el 20%), fue de 125.000
euros.
Dado que el sistema de financiación de la actividad subvencionada,
utilizado por el órgano concedente, fue, en la práctica, el previsto en
el artículo 32.1 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones
(subvención calculada como un porcentaje del coste final de la
actividad), el déficit de justificación provoca un exceso de financiación
pública en la proporción del 80%.
Por tanto, el importe de 1.810,40 euros el 80% de 2.263 euros figura en
concepto de fondos no aplicados por la entidad, identificado como Clave
(a) en el cuadro número 76 del presente Informe.
2. Entre los justificantes de gasto aportados por el Ayuntamiento de
Terrassa, en el programa P-02 «Educación en el consumo», figura una
factura de 8.685 euros, identificada con el número 715, de fecha 30 de
noviembre de 2007, expedida por la entidad PROGESS, que está incluida,
igualmente y por su totalidad, en la justificación de la subvención
concedida por el Área de Inmigración de la Generalitat de Cataluña para
la ejecución del programa denominado «Programa de Desarrollo de
Iniciativas empresariales en el Marco del Fenómeno Migratorio».
Por ello, a juicio de este Tribunal de Cuentas, la imputación a la
subvención del importe de 8.685 euros por el gasto derivado de la factura
indicada, no resulta elegible por cuanto justifica gastos ya imputados en
su totalidad a otra subvención, vulnerando lo previsto en el artículo
19.3 de la Ley General de Subvenciones cuando dispone que «el importe de
las subvenciones en ningún caso podrá ser de tal cuantía que,
aisladamente o en concurrencia con otras subvenciones, ayudas, ingresos o
recursos, supere el coste de la actividad subvencionada».
Al haberse producido este exceso de imputación, en base a lo previsto en
el artículo 34 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones, la
Administración «que advierta el exceso de financiación, exigirá el
reintegro por el importe total del exceso, hasta el límite de la
subvención otorgada por ella», se ha procedido a incluir este importe,
8.685 euros (el 80% 6.948 euros con cargo a la subvención y el 20%
restante 1.737 euros con cargo a la aportación propia del
Ayuntamiento), como Clave (b), en el cuadro número 76 del presente
Informe, donde se detalla la liquidación de la subvención realizada por
este Tribunal de Cuentas, y, en su caso, el importe de los fondos no
aplicados por el Ayuntamiento.
3.1.4. Revisión de la liquidación de la subvención
De acuerdo con lo señalado en el epígrafe 3.1.3 anterior, en el cuadro
siguiente se detalla, desglosado por programas y por fuentes de
financiación, el coste de los programas subvencionados, la subvención
justificada por el Ayuntamiento de Terrassa, los ajustes y
reclasificaciones propuestos por este Tribunal de Cuentas, la liquidación
ajustada por este Tribunal y, en su caso, los fondos no aplicados por el
Ayuntamiento.
El importe total de los ajustes y reclasificaciones propuestos se ha
repartido entre las dos fuentes de financiación existentes, subvención
concedida y aportación propia, en base a los porcentajes del 80% y del
20%, respectivamente, fijados por el órgano concedente de la subvención.
Asimismo, hay que indicar que, en este caso, el exceso de imputación
identificado como Clave (b) no ha tenido repercusión en el importe de los
fondos no aplicados por la entidad, dado que en el programa P-02 al que
afecta, existió un exceso de justificación aportada por el Ayuntamiento
de Terrassa cuantificada en 22.427 euros, importe suficiente para
compensar el ajuste realizado.
CUADRO N.º 76
Liquidación ajustada de la subvención
PRG.;Origen Recursos Financieros;Coste de los programas
subvencionados;Subvención justificada por la entidad;;Ajustes y
Reclasificaciones propuestos TCU;;Liquidación TCU;Fondos no aplicados por
la entidad
;;(I);(II);;(III);;(II) + (III) = (IV);(I) (IV) = (V)
PROGRAMA P-01;Subvención (80%);15.000,00;17.344,80; ;0,00; ;17.344,80;0,00
;Aportación Propia (20%);3.750,00;4.336,20; ;0,00; ;4.336,20;
;Total Recursos;18.750,00;21.681,00; ;0,00; ;21.681,00;
PROGRAMA P-02;Subvención (80%);20.000,00;37.941,60;
;6.948,00;(b);30.993,60;0,00
;Aportación Propia (20%);5.000,00;9.485,40; ;1.737,00;(b);7.748,40;
;Total Recursos;25.000,00;47.427,00; ;8.685,00; ;38.742,00;
PROGRAMA P-03;Subvención (80%);90.000,00;90.152,00; ;0,00; ;90.152,00;0,00
;Aportación Propia (20%);22.500,00;22.538,00; ;0,00; ;22.538,00;
;Total Recursos;112.500,00;112.690,00; ;0,00; ;112.690,00;
PROGRAMA P-04;Subvención (80%);100.000,00;98.189,60;(a);0,00;
;98.189,60;1.810,40
;Aportación Propia (20%);25.000,00;24.547,40;(a);0,00; ;24.547,40;
;Total Recursos;125.000,00;122.737,00; ;0,00; ;122.737,00;
;;;;;;;;
TOTAL;Subvención (80%);225.000,00;243.628,00; ;6.948,00;
;236.680,00;1.810,40
;Aportación Propia (20%);56.250,00;60.907,00; ;1.737,00; ;59.170,00;
;TOTAL RECURSOS;281.250,00;304.535,00; ;8.685,00; ;295.850,00;
3.1.5 Conclusiones
Por todo ello, cabe finalizar el análisis de la subvención concedida por
la Dirección General de Integración de los Inmigrantes al Ayuntamiento de
Terrassa, a aplicar en el ejercicio 2007, con las siguientes
conclusiones:
1. De acuerdo con la liquidación ajustada realizada por este Tribunal de
Cuentas, el importe de los fondos no aplicados en relación con la
subvención concedida 1.810,40 euros, más los intereses de demora a los
que hacen referencia los artículos 37.1 y 38.2 de la Ley General de
Subvenciones, debe ser requerido al Ayuntamiento de Terrassa, a juicio de
este Tribunal de Cuentas, por la Dirección General de Integración de los
Inmigrantes, Centro directivo de la Secretaría de Estado de Inmigración y
Emigración del Ministerio de Trabajo e Inmigración.
2. El Ayuntamiento de Terrassa podría haber incurrido en algún tipo de
infracción administrativa en materia de subvenciones, de acuerdo con lo
previsto en los artículos 52 y siguientes de la Ley General de
Subvenciones, por no haber comunicado a la Dirección General de
Integración de los Inmigrantes la concesión de una subvención procedente
del Fondo de apoyo, supuesto detallado en el punto A.1 del epígrafe
3.1.3, Sección III, del presente Informe.
3.2 Ayuntamiento de Guadalajara
3.2.1 Consideraciones generales
3.2.1.1 Régimen jurídico específico aplicable a la subvención obtenida
El régimen jurídico específico aplicable a la subvención fiscalizada está
constituido por la Orden TAS/3141/2006, de 11 de octubre, por la que se
establecen las bases reguladoras y se convoca, en régimen de concurrencia
competitiva, la concesión de subvenciones a municipios, mancomunidades de
municipios y comarcas para el desarrollo de programas innovadores a favor
de la integración de inmigrantes.
De acuerdo con lo previsto en las bases reguladoras de esta convocatoria,
la Dirección General de Integración de los Inmigrantes dictó Resolución,
de fecha 26 de diciembre de 2006, por la que se concedió al Ayuntamiento
de Guadalajara, con cargo a la aplicación presupuestaria 07 231B 461, una
subvención por importe de 200.000 euros, para la ejecución de seis
programas diferenciados.
3.2.1.2 Subvención objeto de fiscalización
El Ayuntamiento de Guadalajara presentó el 2 de noviembre de 2006 una
solicitud de subvención ante la Dirección General de Integración de los
Inmigrantes, cuya finalidad era posibilitar la ejecución de varios
programas destinados a la promoción e integración de la población
inmigrante en el municipio. El coste total de estos programas se estimó
en 379.745,23 euros. La cuantía comprometida por el Ayuntamiento ascendía
a 75.949,45 euros el 20% del total, porcentaje mínimo exigido en la
convocatoria de subvenciones, por lo que la cantidad solicitada fue de
303.795,78 euros.
La Resolución de concesión de la subvención, dictada con fecha 26 de
diciembre de 2006, dentro del plazo máximo de tres meses desde la
publicación de la convocatoria fijado en las bases reguladoras, redujo el
importe subvencionado de 303.795,78 euros a 200.000 euros.
Con fecha 15 de febrero de 2007, el Ayuntamiento de Guadalajara remitió a
la DGII las Memorias adaptadas de los programas a realizar conforme a la
subvención concedida, manteniéndose por parte de la Entidad Local el
compromiso de financiación del 20% del coste total del programa, tal y
como dispone el artículo 5.4 de la Orden TAS/3141/2006, de 11 de octubre.
Los importes presupuestados para cada programa en dichas Memorias fueron
los siguientes:
CUADRO Nº 77
Coste de actividades subvencionadas
Programa;Fuente financiación;;Coste total actividad;Porcentaje
financiación propia
;Subvención DGII;Ayuntamiento;;
P-01 «Conoce tus derechos»;45.000,00;11.250,00;56.250,00;20%
P-02 «Segunda generación»;65.000,00;16.250,00;81.250,00;20%
P-03 «Universidad»;20.000,00;5.000,00;25.000,00;20%
P-04 «Conocernos»;15.000,00;3.750,00;18.750,00;20%
P-05 «Dinamización y participación de la mujer
inmigrante»;35.000,00;8.750,00;43.750,00;20%
P-06 «Acceso de la población inmigrante a la
vivienda»;20.000,00;5.000,00;25.000,00;20%
TOTALES;200.000,00;50.000,00;250.000,00;20%
Las Memorias adaptadas fueron aprobadas por parte de la DGII y comunicada
su aceptación a la entidad con fecha 6 de marzo de 2007.
3.2.1.3 Modificaciones aprobadas en la ejecución del programa
subvencionado
De acuerdo con lo previsto en el artículo 13 de las bases reguladoras
establecidas para la concesión de la subvención analizada, el
Ayuntamiento solicitó a la Dirección General de Integración de los
Inmigrantes, con fecha 14 de noviembre de 2007 y, por tanto, con
posterioridad a la fecha límite de 31 de octubre, prevista en la
Instrucción 1.4 de la Guía para la justificación del gasto, aprobada por
la propia DGII, modificaciones presupuestarias internas en dos de los
programas subvencionados, sin alterar los importes totales concedidos
para la ejecución de dichos programas. Si bien la DGII no dictó
Resolución expresa a la solicitud de modificación tramitada fuera de
plazo por el Ayuntamiento de Guadalajara, la solicitud debe entenderse
estimada debido al silencio administrativo positivo previsto en el
apartado 3 del citado artículo 13 de la Orden TAS/3141/2006.
3.2.1.4 Justificación de los programas subvencionados y comprobación de la
justificación
El Secretario General del Ayuntamiento de Guadalajara, a requerimiento de
la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, certificó con
fecha 30 de marzo de 2009 catorce meses después de la finalización del
plazo en el que hubiera resultado preceptivo, que cuatro de los
programas subvencionados se habían realizado de conformidad con lo
establecido en la Resolución de concesión. Para los otros dos programas
subvencionados (programas P-04 y P-06), no se emitió la certificación
anterior, a pesar de que su expedición forma parte de las obligaciones de
justificación de la subvención establecidas en el artículo 14 de la Orden
TAS/3141/2006, máxime teniendo en cuenta que, en su apartado 6, dispone
que su no presentación en plazo supone el incumplimiento de la obligación
de justificación de la subvención, con las consecuencias previstas en los
artículos 30.8 y 37 de la Ley General de Subvenciones reintegro de la
subvención.
No obstante lo anterior, el Ayuntamiento de Guadalajara remitió
correctamente, con fecha 31 de enero de 2008, la Memoria justificativa
final de los seis programas subvencionados. A continuación se presentan
las cuantías liquidadas de todos los programas subvencionados,
desglosadas por fuentes de financiación:
CUADRO N.º 78
Gastos justificados
Programa;Justificación subvención;Justificación aportación del
ayuntamiento;Coste total actividad;Porcentaje financiación propia
P-01 «Conoce tus derechos»;27.170,98;6.792,75;33.963,73;20%
P-02 «Segunda generación»;53.356,80;13.339,20;66.696,00;20%
P-03 «Universidad»;19.492,40;4.873,10;24.365,50;20%
P-04 «Conocernos»;1.687,41;421,85;2.109,26;20%
P-05 «Dinamización y participación de la mujer
inmigrante»;23.602,53;5.900,63;29.503,16;20%
P-06 «Acceso de la población inmigrante a la
vivienda»;11.068,58;2.767,15;13.835,73;20%
TOTAL;136.378,70;34.094,68;170.473,38;20%
Mediante notificaciones, de fechas 6 de febrero de 2009 programas
«Conocernos» y «Acceso de la población inmigrante a la vivienda» y 14 de
diciembre de 2009 resto de programas, la Dirección General de
Integración de los Inmigrantes, tras examinar la documentación aportada
por el Ayuntamiento como justificación de la subvención concedida al
amparo de la Orden TAS/3141/2006, «entiende que la citada subvención
queda suficientemente justificada, sin perjuicio de las actuaciones de
comprobación, seguimiento e inspección que puedan llevar a cabo los
órganos competentes, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12 de
la citada Orden».
No obstante lo anterior, con fecha 7 de junio de 2010, como consecuencia
de una nueva revisión de la justificación del gasto realizada en el mes
de mayo de 2010, la Dirección General de Integración de los Inmigrantes
ha dictado sendos Acuerdos de Inicio de Expedientes de Reintegro, para
cada uno de los seis programas subvencionados, de acuerdo con el
siguiente detalle:
CUADRO N.º 79
Expedientes de reintegro iniciados por la DGII
Programa;Importe
;Expediente de reintegro
P-01;17.829,02
P-02;11.643,20
P-03;507,60
P-04;13.312,60
P-05;11.397,47
P-06;8.931,42
TOTAL;63.621,31
3.2.2 Objetivos y alcance
Respecto al Ayuntamiento de Guadalajara, en su calidad de beneficiario de
subvenciones concedidas por la Secretaría de Estado de Inmigración y
Emigración, ha sido objeto de control:
la adecuada y correcta obtención de la subvención;
la aplicación de los fondos recibidos;
la adecuada y correcta justificación de la subvención;
la comprobación de la inexistencia de sobrefinanciación de costes
respecto de las subvenciones recibidas de otros órganos de la
Administración General del Estado o de la Administración de la Junta de
Comunidades de Castilla-La Mancha;
y el cumplimiento de cualesquiera otros requisitos exigidos por la
normativa aplicable.
Para ello, se han realizado pruebas de auditoría consistentes en el examen
de los registros contables y extracontables de esta Entidad Local, así
como de la documentación que los ha soportado; en el examen de
operaciones individualizadas y concretas relacionadas con la aplicación
de los fondos; y en el análisis de aquellas otras actuaciones que se han
considerado necesarias con el fin de alcanzar los objetivos de la
fiscalización.
3.2.3 Resultados del trabajo realizado
Se incluyen en este epígrafe todas aquellas incidencias relacionadas con
la adecuada ejecución de las actividades subvencionadas, de conformidad
con el contenido de las Memorias adaptadas, y las referidas a su adecuada
justificación.
A) Incidencias en la ejecución de las actividades programadas
De las actuaciones de fiscalización realizadas se deduce la existencia de
las incidencias que se detallan a continuación, en la ejecución de las
actividades a las que se hace referencia en la Memoria adaptada:
1. A pesar de que entre el coste inicialmente previsto en la documentación
anexa a la solicitud de la subvención realizada por el Ayuntamiento de
Guadalajara para la ejecución de las actividades, 379.745,23 euros, y el
finalmente incorporado a las Memorias adaptadas aprobadas por la
Dirección General de Integración de los Inmigrantes, 250.000 euros,
existió una diferencia porcentual de más del 34%, las Memorias adaptadas
mantuvieron en cada uno de los programas prácticamente todas las
actividades cuya ejecución se contemplaba en la solicitud inicial, con
simples variaciones de calendario.
El ajuste presupuestario de las actividades programadas se produjo,
básicamente, a través de reducciones significativas del coste de los
recursos humanos propios requeridos para el desarrollo de dichas
actividades, bien mediante la disminución de los trabajadores previstos
en la solicitud inicial, bien mediante su sustitución por personal de
menor cualificación profesional. Sin embargo, se mantuvieron constantes
las actividades a subcontratar con terceros, por lo que el papel
desempeñado por el Ayuntamiento se redujo considerablemente y se quedó
limitado, básicamente, a labores de coordinación.
2. Con independencia de lo anterior, el nivel de ejecución de algunos de
los programas subvencionados por la DGII al Ayuntamiento de Guadalajara
fue muy reducido.
Este reducido nivel de ejecución provocó que en todos los programas
subvencionados al Ayuntamiento de Guadalajara se produjera un déficit de
justificación (analizado de forma detallada en el punto C.1 del presente
epígrafe), por un importe total de 63.621,30 euros, déficit que ha dado
lugar a la apertura, por parte de la Dirección General de Integración de
los Inmigrantes, de los correspondientes expedientes de reintegro (como
ha quedado señalado en el epígrafe 3.2.1.4 anterior).
La reducción de la actividad global subvencionada, especialmente provocada
por la drástica reducción de la actividad propia directamente realizada
por el Ayuntamiento de Guadalajara, provocó un incremento del porcentaje
que, sobre el coste total de los programas desarrollados, representaron
las actividades subcontratadas por terceros. En la práctica, los
porcentajes de subcontratación efectivamente
alcanzados en determinados programas, superaron ampliamente los máximos
previstos por la normativa aplicable.
De acuerdo con lo establecido en el artículo 9 de las bases reguladoras de
la subvención objeto de fiscalización, en relación con el contenido del
artículo 29 de la Ley General de Subvenciones, «por razón de la
naturaleza de las actividades que integran el programa subvencionado, se
podrá autorizar a la Entidad beneficiaria a la subcontratación parcial
por un máximo del 50% del importe de la actividad subvencionada».
Si bien dicho límite máximo del 50% del importe de la actividad
subvencionada, no resulta excedido en ninguno de los programas
subvencionados, ni en la documentación adjunta a la solicitud, ni en la
Memoria adaptada, por el contrario en la liquidación final de la
ejecución de las actividades se alcanzan porcentajes del 86,7% en el
programa P-06, del 67,8% en el programa P-05 y del 57,7% en el programa
P-02, por lo que se incumple ampliamente el precitado límite.
En este sentido abunda el hecho de que la totalidad de las siete
actividades previstas en el programa P-05 «Dinamización y participación
de la mujer inmigrante» fueran ejecutadas en realidad por un tercero
subcontratado, dado que todos los soportes documentales aportados como
justificación de la efectiva realización de las actividades
subvencionadas llevan el logotipo de este tercero. En idéntica situación
se encuentran las actividades previstas en el programa P-06 «Acceso de la
población inmigrante a la vivienda», todas ellas ejecutadas por otra
entidad subcontratada.
Este tipo de prácticas pone de manifiesto que la labor del Ayuntamiento de
Guadalajara se limitó, en cuanto a determinados programas subvencionados,
a organizar y coordinar las actividades realizadas, circunstancia que
vacía de contenido uno de los principios generales del régimen
subvencional: la obligación personal que incumbe al beneficiario de
realizar la actividad subvencionada, instaurado en el derecho positivo
en, entre otros, el artículo 68 del Reglamento de la Ley General de
Subvenciones.
La aplicación práctica de este principio general conlleva una única
excepción, la de poder subcontratar con terceros la actividad
subvencionada en un porcentaje que no exceda del previsto en las
correspondientes bases reguladoras (artículo 29.2 de la Ley General de
Subvenciones). En el supuesto analizado, en aplicación de lo dispuesto en
el artículo 9.1 de las bases reguladoras, el beneficiario podría
solicitar autorización para la «subcontratación parcial por un máximo del
50% del importe de la actividad subvencionada».
Si bien el Ayuntamiento de Guadalajara obtuvo la autorización previa de la
DGII para las subcontrataciones realizadas, todas ellas por debajo del
50% de la actividad inicialmente prevista ejecutar, la amplia superación
de este porcentaje máximo en la actividad finalmente justificada supone
una vulneración «de facto» del artículo 9.1 de la Orden TAS/3141/2006,
por la que se establecen las bases reguladoras de la subvención objeto de
análisis, y, por tanto, supone un incumplimiento de las obligaciones
formales que, como beneficiario de la subvención, asume el Ayuntamiento
de Guadalajara, y podría ser constitutivo de una de las infracciones
administrativas previstas en los artículos 52 y siguientes de la referida
Ley General de Subvenciones.
3. La Memoria justificativa final de la realización de los programas
subvencionados, presentada por el Ayuntamiento de Guadalajara, incluyó
unas actividades que no siempre guardaron una relación inequívoca con las
relacionadas en la correspondiente documentación adjunta a la solicitud
de subvención o en la Memoria adaptada.
Así, por ejemplo, en el programa P-02 «Segunda generación», la Memoria
adaptada preveía la realización de diversos talleres, actividades
deportivas y actividades formativas, entre otras actuaciones. Sin
embargo, de todas ellas, exclusivamente las actividades deportivas,
desarrolladas por el tercero subcontratado para su ejecución, se recogen
en la Memoria justificativa final de este programa P-02.
De hecho, el resto de actividades previstas forman parte de la
justificación de otros programas subvencionados, como, por ejemplo, el
taller «Actividad formativa de jóvenes inmigrantes, realidad y
estrategias de integración desde el ámbito local», que se enmarcó en la
ejecución del programa denominado P-03 «Universidad». En la documentación
acreditativa de la efectiva realización de la actividad subvencionada, el
Ayuntamiento aportó la convocatoria, programa y certificados de
asistencia al taller de referencia, con el logotipo de la UNED, entidad
subcontratada para la ejecución de este último
programa P-03. En idéntica situación figuraron otras actividades
formativas previstas en el programa P-02, cuya justificación se acreditó
entre las actividades ejecutadas en el programa denominado P-05
«Dinamización y participación de la mujer inmigrante».
Asimismo, se ha detectado la justificación, entre las actividades
realizadas dentro del programa P-02, de actividades no contempladas ni en
la documentación adjunta a la solicitud, ni en la correspondiente Memoria
adaptada, como, por ejemplo, la confección de un «Cuestionario de
adaptación sociocultural», dirigido a familias solicitantes de
reagrupación familiar a través de los Servicios de Atención y Mediación
Intercultural del Ayuntamiento de Guadalajara.
Por todo ello, cabe concluir que las actividades realizadas no se
ajustaron con exactitud a las autorizadas por el órgano concedente de la
subvención, incoherencia que cuestiona el cumplimiento de los principios
de eficacia en la consecución de los objetivos perseguidos y de
eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos,
principios exigibles a la gestión de las subvenciones públicas de acuerdo
con lo previsto en el artículo 8.3 de la Ley General de Subvenciones.
4. El artículo 5.5.«Programas objeto de financiación» de la Orden
TAS/3141/2006, de 11 de octubre, dispone que «la subvención será
compatible con la percepción de cualquier otra subvención, ayuda, ingreso
o recurso para el mismo programa, con excepción de las aportaciones de
los programas y actuaciones incluidos en los Convenios de colaboración
suscritos entre el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y las
Comunidades Autónomas o las Ciudades de Ceuta y Melilla, en el marco de
cooperación para la gestión del Fondo de Apoyo a la Acogida e Integración
de Inmigrantes así como el Refuerzo Educativo de los mismos».
El Ayuntamiento de Guadalajara recibió una subvención de la Dirección
General de Acción Social y Cooperación Internacional de la Junta de
Comunidades de Castilla-La Mancha, por un importe de 56.273,54 euros,
que, según la información facilitada por la propia Junta de Comunidades,
estaba financiada con el mencionado Fondo de Apoyo.
Entre las actividades realizadas con cargo a esta subvención de la
Comunidad Autónoma se encuentra la denominada «Colaboración en la
organización de una Jornada sobre Asociacionismo Inmigrante», actividad
que aparece asimismo incluida en la justificación del programa
«Conocernos», financiado con cargo a la subvención concedida por la
Dirección General de Integración de los Inmigrantes.
A la vista del análisis realizado sobre esta actividad, cuyos costes
fueron imputados complementaria y alternativamente a ambas subvenciones,
se realizan las siguientes observaciones:
4.1 En la actividad subvencionada no existió sobrefinanciación de los
costes en los que incurrió el Ayuntamiento.
4.2 La imputación de costes de una de las actividades a ambas líneas de
subvención, hubiera justificado la aplicación del artículo 14.1.d) de la
Ley General de Subvenciones (obligación de «comunicar al órgano
concedente la obtención de otras subvenciones, ayudas, ingresos o
recursos que financien las actividades subvencionadas»), para que la DGII
hubiera podido pronunciarse sobre la compatibilidad o incompatibilidad de
dichas subvenciones, modificando, en su caso, su acuerdo de concesión, en
virtud de lo previsto en el artículo 33.2 del Reglamento de la Ley
General de Subvenciones.
La ausencia de comunicación por parte del Ayuntamiento de Guadalajara
podría ser susceptible de constituir una de las infracciones
administrativas previstas en el artículo 57.a) de la Ley General de
Subvenciones.
5. Solicitada justificación documental de la efectiva realización de
diversas de las actividades llevadas a cabo en los programas
subvencionados, el Ayuntamiento de Guadalajara no aportó soporte
documental alguno de la actividad denominada «Gestión de la oferta de
trabajo de vendimia en Mondéjar», actividad que figuraba entre las ocho
incluidas en la Memoria justificativa final del programa P-01 «Conoce tus
derechos».
Si bien la deficiente de justificación de la actividades subvencionadas
afecta, exclusivamente, a una de las ocho actuaciones programadas y
realizadas con cargo al programa P-01, esta deficiencia constituye un
incumplimiento de las obligaciones que incumben al Ayuntamiento de
Guadalajara, en cuanto beneficiario de subvenciones públicas, que podría
constituir una de las infracciones administrativas que, en materia de
subvenciones, se recogen en los artículos 52 y siguientes de la Ley
General de Subvenciones.
B) Incidencias en la justificación del coste de las actividades realizadas
Las incidencias que se han puesto de manifiesto en la fiscalización de la
documentación presentada por el Ayuntamiento de Guadalajara como
justificación de la subvención recibida, han sido las siguientes:
1. En primer lugar, hay que señalar que en todos los programas
subvencionados al Ayuntamiento de Guadalajara, se produjo un déficit de
justificación. El importe total justificado por parte del Ayuntamiento
fue de 170.473,38 euros, mientras que el coste del programa se cifró en
250.000 euros, por lo que el déficit total se elevó a 79.526,62 euros.
Dado que el sistema de financiación de la actividad subvencionada
utilizado por el órgano concedente fue, en la práctica, el previsto en el
artículo 32.1 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones
(subvención calculada como un porcentaje del coste final de la
actividad), el déficit de financiación provoca un exceso de financiación
pública en la proporción del 80%.
Por tanto, el importe de 63.621,30 euros 16 el 80% de 79.526,62 euros
figura desglosado por programas , según se muestra en el cuadro
siguiente, en concepto de fondos propios no aplicados por la entidad,
identificado como Clave (a) en el cuadro número 82 del presente Informe.
CUADRO N.º 80
Déficit de justificación
Programa;Coste de los programas subvencionados;Subvención justificada por
la entidad;Déficit de justificación;80% coste
;(I);(II);(III) = (II) (I);(IV) = 80%(III)
Programa P-01;56.250,00;33.963,73;22.286,27;17.829,02
Programa P-02;81.250,00;66.696,00;14.554,00;11.643,20
Programa P-03;25.000,00;24.365,50;634,50;507,60
Programa P-04;18.750,00;2.109,26;16.640,74;13.312,59
Programa P-05;43.750,00;29.503,16;14.246,84;11.397,47
Programa P-06;25.000,00;13.835,73;11.164,27;8.931,42
TOTAL;250.000,00;170.473,38;79.526,62;63.621,30
2. El Ayuntamiento de Guadalajara presentó como justificantes de gasto en
cada uno de los programas subvencionados por la Dirección General de
Integración de los Inmigrantes, una factura seis, en total por el
alquiler de un equipo informático. Las facturas imputadas, por un importe
de 541,34 euros cada una de ellas, hacían referencia al arrendamiento de
los equipos durante el período comprendido entre los meses de enero y
mayo de 2007, ambos inclusive.
Sin embargo, ninguno de los trabajadores contratados para la ejecución de
las actividades que conformaban los programas subvencionados lo fue con
anterioridad al mes de agosto de 2007.
Las seis facturas señaladas están fechadas el 16 de abril de 2007, fueron
emitidas por el proveedor CD, S.A., y corresponden a gastos de
arrendamiento de equipos informáticos en un período de tiempo en el que
no pudieron realizarse las actividades subvencionadas, por ser anterior a
la contratación del personal que debía ejecutarlas.
El importe indebidamente imputado a los seis programas subvencionados
ascendió a un total de 3.248,04 euros (el 80% 2.598,43 euros con cargo
a la subvención y el 20% 649,61 euros con cargo a la aportación propia
del Ayuntamiento), ha sido incluido como Clave (b) en el cuadro número
82,
16 Este importe coincide con la suma total de los Acuerdos de Inicio de
Expedientes de Reintegro dictados por la DGII el 7 de junio de 2010.
del presente Informe, donde se detalla la liquidación de la subvención
realizada por este Tribunal de Cuentas, y, en su caso, el importe de los
fondos no aplicados por el Ayuntamiento.
El importe total ha sido repartido entre cada uno de los seis programas
subvencionados, por lo que la cantidad que figura en el mencionado cuadro
número 82 como Clave (b), en cada programa, es de 541,34 euros (el 80%
433,07 euros con cargo a la subvención y el 20% 108,27 euros con
cargo a la aportación propia del Ayuntamiento).
3. Como ha quedado apuntado en el punto B).3 anterior, el taller
«Actividad formativa de jóvenes inmigrantes, realidad y estrategias de
integración desde el ámbito local», que se enmarcó en la ejecución del
programa denominado P-03 «Universidad», figura justificado dentro del
programa P-02 «Segunda generación». Entre los gastos correspondientes a
esta actividad se encuentran dos pagos realizados, con fecha 23 de abril
de 2007, a favor de BS y AGJ, por un importe de 300 euros, cada uno de
ellos, por la impartición de ponencias en el marco del taller de
referencia. A juicio de este Tribunal de Cuentas, el importe de 600 euros
debe reclasificarse e imputarse al programa P-03, al que efectivamente
corresponde la actividad subvencionada.
Por ello, se ha incluido, en cada uno de los programas P-02 y P-03, la
reclasificación del importe de 600 euros (el 80% 480 euros con cargo a
la subvención y el 20% restante 120 euros con cargo a la aportación
propia del Ayuntamiento), como Clave (c) en el cuadro número 82 del
presente Informe.
4. El artículo 31.2 de la Ley General de Subvenciones establece que «salvo
disposición expresa en contrario en las bases reguladoras de las
subvenciones, se considerará gasto realizado el que ha sido efectivamente
pagado con anterioridad a la finalización del período de justificación
determinado por la normativa reguladora de la subvención». Las bases
reguladoras de las subvenciones analizadas, aprobadas por Orden
TAS/3141/2006, de 11 de octubre, no contienen disposición alguna en este
sentido.
A pesar de ello, este Tribunal de Cuentas ha comprobado que un total de 18
facturas de las imputadas a los diferentes programas de la subvención
concedida por la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, por
un importe total de 68.151,62 euros, es decir, el 34% de la subvención
concedida, fueron pagadas con posterioridad al 31 de enero de 2008, fecha
en la que, de acuerdo con las bases reguladoras, finalizaba el período de
justificación. El detalle de las facturas mencionadas y la fecha de pago
de las mismas es el que figura en el cuadro siguiente:
CUADRO N.º 81
Facturas pagadas fuera de plazo
Programa;Proveedor;Importe;Fecha DOC R
P-01;LGO;300,00;10/03/2008
;EPC;300,00;10/03/2008
;COL. ABOG. DE G.;6.000,00;11/04/2008
;E.A.P.;300,00;16/04/2008
P-02;P.M. SA;1.027,64;11/04/2008
;ASOC. V.;15.000,00;13/05/2008
P-03;P.M. SA;327,82;07/03/2008
;P.M. SA;2.048,79;11/04/2008
;C.A. UNED G.;6.900,00;11/04/2008
P-04;L.R.;993,42;22/08/2008
;F.N.A. SL;60,90;10/03/2008
Programa;Proveedor;Importe;Fecha DOC R
P-05;C.D. SA;864,54;10/03/2008
;P.M. SA;535,44;10/03/2008
;ASOC. G.A.;20.000,00;13/05/2008
;P.M. SA;198,68;10/03/2008
P-06;ACCEM;12.000,00;13/05/2008
;P.M. SA;320,51;10/03/2008
;P.M. SA;973,88;11/04/2008
TOTAL;;68.151,62;
El incumplimiento de las obligaciones que le incumben al Ayuntamiento de
Guadalajara, como perceptor de las subvenciones concedidas por la
Dirección General de Integración de los Inmigrantes, por la realización
de pagos fuera del plazo establecido en la convocatoria y en la propia
Ley General de Subvenciones artículo 31.2, podría constituir una
infracción de las previstas en el artículo 56.c) de la Ley General de
Subvenciones.
5. Este Tribunal de Cuentas ha detectado la existencia de una factura
imputada simultáneamente a la subvención objeto de fiscalización y a una
subvención concedida por la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha,
por importe de 1.204,25 euros.
Efectivamente, la factura, imputada al programa P-03 «Universidad»,
correspondiente a la adquisición de material de papelería, por importe de
1.204,25 euros, de fecha 2 de octubre de 2007, y cuyo proveedor es PM,
S.A., figura, asimismo, en la lista de gastos imputados a la subvención
del Proyecto «Servicio de Atención y Mediación a Inmigrantes» de la
Consejería de Bienestar Social de la Junta de Comunidades de Castilla-La
Mancha.
Por tanto, el importe de 1.204,25 euros (el 80% 963,40 euros con cargo a
la subvención y el 20% restante 240,85 euros con cargo a la aportación
propia del Ayuntamiento), consecuencia de la imputación duplicada de un
gasto, provoca un exceso de financiación pública sobre el coste de la
actividad que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 34 del
Reglamento de la Ley General de Subvenciones, debe ser reintegrado por el
Ayuntamiento de Guadalajara, por lo que se ha incluido como Clave (d) en
el cuadro número 82 del presente Informe, donde se detalla la liquidación
de la subvención realizada por este Tribunal de Cuentas, y, en su caso,
el importe de los fondos no aplicados por el Ayuntamiento.
3.2.4 Revisión de la liquidación de la subvención
De acuerdo con lo señalado en el epígrafe 3.2.3 anterior, en el cuadro
siguiente se detalla, desglosado por programas y por fuentes de
financiación, el coste de los programas subvencionados, la subvención
justificada por el Ayuntamiento de Guadalajara, los ajustes y
reclasificaciones propuestos por este Tribunal de Cuentas, la liquidación
ajustada por este Tribunal y, en su caso, los fondos no aplicados por el
Ayuntamiento.
El importe total de los ajustes y reclasificaciones propuestos se ha
repartido entre las dos fuentes de financiación existentes, subvención
concedida y aportación propia, en base a los porcentajes del 80% y del
20%, respectivamente, fijados por el órgano concedente de la subvención.
CUADRO N.º 82
Liquidación ajustada de la subvención
Prg.;Origen recursos financieros;Coste de los programas
subvencionados;Subvención justificada por la entidad;;Ajustes y
reclasificaciones propuestos TCU;;Liquidación TCU;Fondos no aplicados por
la entidad
;;(I);(II);;(III);;(II) + (III) = (IV);(I) (IV) = (V)
P-01;Subvención
(80%);45.000,00;27.170,98;(a);433,07;(b);26.737,91;18.262,09
;Aportación Propia (20%);11.250,00;6.792,75;(a);108,27;(b);6.684,48;
;Total Recursos;56.250,00;33.963,73;;541,34; ;33.422,39;
P-02;Subvención
(80%);65.000,00;53.356,80;(a);913,07;(b);52.443,73;12.556,27
;;;;;;(c);;
;Aportación Propia (20%);16.250,00;13.339,20;(a);228,27;(b);13.110,93;
;;;;;;(c);;
;Total Recursos;81.250,00;66.696,00;;1.141,34; ;65.554,66;
P-03;Subvención
(80%);20.000,00;19.492,40;(a);916,47;(b);18.575,93;1.424,07
;;;;;;(c);;
;;;;;;(d);;
;Aportación Propia (20%);5.000,00;4.873,10;(a);229,12;(b);4.643,98;
;;;;;;(c);;
;;;;;;(d);;
;Total Recursos;25.000,00;24.365,50;;1.145,59; ;23.219,91;
P-04;Subvención
(80%);15.000,00;1.687,41;(a);433,07;(b);1.254,34;13.745,66
;Aportación Propia (20%);3.750,00;421,85;(a);108,27;(b);313,58;
;Total Recursos;18.750,00;2.109,26;;541,34; ;1.567,92;
P-05;Subvención
(80%);35.000,00;23.602,53;(a);433,07;(b);23.169,46;11.830,54
;Aportación Propia (20%);8.750,00;5.900,63;(a);108,27;(b);5.792,36;
;Total Recursos;43.750,00;29.503,16;;541,34; ;28.961,82;
P-06;Subvención
(80%);20.000,00;11.068,58;(a);433,07;(b);10.635,51;9.364,49
;Aportación Propia (20%);5.000,00;2.767,15;(a);108,27;(b);2.658,88;
;Total Recursos;25.000,00;13.835,73;;541,34; ;13.294,39;
;;;;;;;;
TOTAL;Subvención (80%);200.000,00;136.378,70;;3.561,83;
;132.816,87;67.183,13
;Aportación Propia (20%);50.000,00;34.094,68;;890,46; ;33.204,22;
;Total Recursos;250.000,00;170.473,38;;4.452,29; ;166.021,09;
3.2.5 Conclusiones
Por todo ello, cabe finalizar el análisis de la subvención concedida por
la Dirección General de Integración de los Inmigrantes al Ayuntamiento de
Guadalajara, a aplicar en el ejercicio 2007, con las siguientes
conclusiones:
1. De acuerdo con la liquidación ajustada realizada por este Tribunal de
Cuentas, el importe de los fondos no aplicados en relación con la
subvención concedida 67.183,13 euros, más los intereses de demora a los
que hacen referencia los artículos 37.1 y 38.2 de la Ley General de
Subvenciones, debe ser requerido al Ayuntamiento de Guadalajara, a juicio
de este Tribunal de Cuentas, por la Dirección General de Integración de
los Inmigrantes, Centro directivo de la Secretaría de Estado de
Inmigración y Emigración del Ministerio de Trabajo e Inmigración.
2. Por otra parte, el Ayuntamiento de Guadalajara podría haber incurrido
en algún tipo de infracción administrativa en materia de subvenciones, de
acuerdo con lo previsto en los artículos 52 y siguientes de la Ley
General de Subvenciones, por las siguientes causas:
Haber superado el límite del 50% previsto legalmente para la
subcontratación con terceros de la ejecución de las actividades
subvencionadas, supuesto detallado en el punto A.2 del epígrafe 3.2.3,
Sección III, del presente Informe.
No haber comunicado a la Dirección General de Integración de los
Inmigrantes la concesión de una subvención procedente del Fondo de apoyo,
supuesto detallado en el punto A.4.
No justificar la efectiva realización de una de las actividades
subvencionadas, supuesto detallado en el punto A.5.
Realizar pagos fuera del plazo máximo previsto en las bases reguladoras,
supuesto detallado en el punto B.4. del epígrafe 3.2.3, Sección III, del
presente Informe.
3.3 Ayuntamiento de Alcorcón
3.3.1 Consideraciones generales
3.3.1.1 Régimen jurídico específico aplicable a la subvención obtenida
El régimen jurídico específico aplicable a la subvención fiscalizada está
constituido por la Orden TAS/3141/2006, de 11 de octubre, por la que se
establecen las bases reguladoras y se convoca, en régimen de concurrencia
competitiva, la concesión de subvenciones a municipios, mancomunidades de
municipios y comarcas para el desarrollo de programas innovadores a favor
de la integración de inmigrantes.
De acuerdo con lo previsto en las bases reguladoras de esta convocatoria,
la Dirección General de Integración de los Inmigrantes dictó Resolución,
de fecha 26 de diciembre de 2006, por la que se concedió al Ayuntamiento
de Alcorcón, con cargo a la aplicación presupuestaria 07 231B 461, una
subvención por importe de 135.000 euros, para la ejecución de un programa
denominado «Promoción e integración de la población inmigrante del
municipio de Alcorcón».
3.3.1.2 Subvención objeto de fiscalización
El Ayuntamiento de Alcorcón presentó, el 2 de noviembre de 2006, una
solicitud de subvención ante la Dirección General de Integración de los
Inmigrantes, cuya finalidad era posibilitar la ejecución de un programa
destinado a la promoción e integración de la población inmigrante del
municipio de Alcorcón. El coste total de este programa se estimó en
360.000 euros. La cuantía aportada por la entidad solicitante ascendió a
72.000 euros el 20% del total, porcentaje mínimo exigido en la
convocatoria por lo que la cantidad solicitada fue de 288.000 euros.
La Resolución de concesión de la subvención, dictada con fecha 26 de
diciembre de 2006, dentro del plazo máximo de tres meses desde la
publicación de la convocatoria fijado en las bases reguladoras, redujo el
importe subvencionado de 288.000 euros a 135.000 euros.
Con fecha 14 de febrero de 2007, el Ayuntamiento de Alcorcón remitió a la
DGII la Memoria adaptada del programa a realizar conforme a la subvención
concedida, sin que se contemplara cantidad alguna como financiación
propia, a pesar de lo previsto en el artículo 5.4 de la Orden
TAS/3141/2006, de 11 de octubre, por la que se establecían las bases
reguladoras y se convocaba, para el año 2006, la concesión de
subvenciones a municipios, mancomunidades de municipios y comarcas para
el desarrollo de programas
innovadores a favor de la integración de los inmigrantes, que disponía que
«sólo serán subvencionados los programas en los que la entidad
solicitante aporte al menos el 20% del coste total del programa».
A pesar de no incluir información sobre la financiación propia, y, por
tanto, no comprometer recurso propio alguno, la Memoria adaptada fue
aprobada por parte de la DGII y comunicada su aceptación a la Entidad
Local con fecha 6 de marzo de 2007.
3.3.1.3 Modificaciones aprobadas en la ejecución del programa
subvencionado
De acuerdo con lo previsto en el artículo 13 de las bases reguladoras
establecidas para la concesión de la subvención analizada, el
Ayuntamiento solicitó a la Dirección General de Integración de los
Inmigrantes, con fecha 30 de octubre de 2007, sustituir la contratación
de determinado tipo de personal previsto en la Memoria adaptada, sin que
esta sustitución implicara la modificación del importe destinado a
financiar los gastos de personal del programa subvencionado. La DGII
autorizó la modificación solicitada mediante Resolución de 14 de
noviembre de 2007.
3.3.1.4 Justificación de los programas subvencionados y comprobación de la
justificación
La Secretaria General del Ayuntamiento de Alcorcón, con fecha 30 de enero
de 2008, certificó que los programas subvencionados se habían realizado
de conformidad con lo establecido en la Resolución de concesión,
correspondiendo su financiación a la subvención de la DGII, en el importe
de 135.000 euros, y a la aportación de fondos propios, en la cantidad de
5.450,14 euros.
La Entidad Local remitió, con fecha 31 de enero de 2008, la Memoria
justificativa final del programa subvencionado.
Mediante notificación de fecha 14 de diciembre de 2009, la Dirección
General de Integración de los Inmigrantes, tras examinar la documentación
aportada por el Ayuntamiento como justificación de la subvención
concedida al amparo de la Orden TAS/3141/2006, «entiende que la citada
subvención queda suficientemente justificada, sin perjuicio de las
actuaciones de comprobación, seguimiento e inspección que puedan llevar a
cabo los órganos competentes, de acuerdo con lo establecido en el
artículo 12 de la citada Orden».
3.3.2 Objetivos y alcance
Respecto al Ayuntamiento de Alcorcón, en su calidad de beneficiario de
subvenciones concedidas por la Secretaría de Estado de Inmigración y
Emigración, ha sido objeto de control:
la adecuada y correcta obtención de la subvención;
la aplicación de los fondos recibidos;
la adecuada y correcta justificación de la subvención;
la comprobación de la inexistencia de sobrefinanciación de costes
respecto de las subvenciones recibidas de otros órganos de la
Administración General del Estado o de la Administración de la Comunidad
de Madrid;
y el cumplimiento de cualesquiera otros requisitos exigidos por la
normativa aplicable.
Para ello, se han realizado pruebas de auditoría consistentes en el examen
de los registros contables y extracontables de esta Entidad Local, así
como de la documentación que los ha soportado; en el examen de
operaciones individualizadas y concretas relacionadas con la aplicación
de los fondos; y en el análisis de aquellas otras actuaciones que se han
considerado necesarias con el fin de alcanzar los objetivos de la
fiscalización.
3.3.3 Resultados del trabajo realizado
Se incluyen en este epígrafe todas aquellas incidencias relacionadas con
los procedimientos de control interno existentes en la gestión de la
subvención concedida; así como las relativas a la adecuada ejecución de
las actividades subvencionadas, de conformidad con el contenido de las
Memorias adaptadas; y, por último, las referidas a su adecuada
justificación.
A) Incidencias en los procedimientos de control interno de la gestión de
las subvenciones concedidas
Este Tribunal ha detectado, con respecto a este apartado, las siguientes
incidencias:
1. El artículo 4.2.c.4 de la Orden TAS/3141/2006, de 11 de octubre, por la
que se establecen las bases reguladoras y se convoca, en régimen de
concurrencia competitiva, la concesión de subvenciones a municipios,
mancomunidades de municipios y comarcas para el desarrollo de programas
innovadores a favor de la integración de inmigrantes, exige la existencia
de un «compromiso de habilitación de crédito para financiar el importe
del proyecto en la parte que va a ser objeto de cofinanciación por la
Entidad Local», que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 5.4 de
dichas bases reguladoras, será, al menos, del 20% del coste total del
programa.
Sin embargo, el Ayuntamiento de Alcorcón se limitó a aportar, a
requerimiento de la Dirección General de Integración de los Inmigrantes,
una reserva de crédito, documento «RC» imputado a la aplicación
presupuestaria 22799, por un importe de 72.000 euros el 20% del coste
del proyecto inicialmente presentado, con cargo al ejercicio 2006 y de
ejercicio corriente. El crédito retenido fue anulado al cierre del
ejercicio 2006, dado que no se pudo contraer obligación presupuestaria
alguna con cargo al mismo al tratarse de actividades a desarrollar en el
año 2007.
En ningún momento, una vez concedida la subvención, procedió el
Ayuntamiento de Alcorcón, como estaba obligado, a reservar crédito
adecuado y suficiente en el presupuesto del ejercicio 2007, año en el que
debía ejecutarse la actividad subvencionada, por el importe que del
proyecto a ejecutar debía financiar. Dado que la subvención concedida se
elevó a 135.000 euros, el compromiso de habilitación de crédito debía
haber ascendido, al menos, a 33.750 euros.
2. De acuerdo con lo previsto en la regla 46.1 de la Instrucción del
Modelo Normal de Contabilidad Local, aprobada por Orden EHA/4041/2004, de
23 de noviembre, «un gasto con financiación afectada es cualquier
proyecto de gasto que se financie, en todo o en parte, con recursos
concretos que en caso de no realizarse el gasto no podrán percibirse o si
se hubieran percibido deberían reintegrarse a los agentes que los
aportan».
El principio de desafectación, recogido en el artículo 165.2 del Texto
refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, que rige la
gestión de los ingresos presupuestarios cuenta entre sus excepciones con
las correspondientes a las subvenciones recibidas por las Entidades
Locales. Así, el artículo 40 del TRLRHL establece que «las subvenciones
de toda índole que obtengan las entidades locales, con destino a sus
obras y servicios no podrán ser aplicadas a atenciones distintas de
aquellas para las que fueron otorgadas, salvo, en su caso, los sobrantes
no reintegrables cuya utilización no estuviese prevista en la concesión».
El Ayuntamiento de Alcorcón, sin embargo, no creó un proyecto de gasto con
financiación afectada para registrar el ingreso de la subvención recibida
y los gastos derivados de la ejecución de las actividades financiadas,
incumpliendo así las previsiones tanto del TRLRHL como de la IMNCL
antedichas e impidiendo un correcto seguimiento y control contable de los
ingresos y gastos derivados de la ejecución del proyecto.
B) Incidencias en la ejecución de las actividades programadas
De las actuaciones de fiscalización realizadas se deduce la existencia de
las incidencias que se detallan a continuación, en la ejecución de las
actividades a las que se hace referencia en la Memoria adaptada:
1. La Memoria adaptada presentada por el Ayuntamiento de Alcorcón no
delimitó con exactitud las actividades a realizar en la ejecución del
proyecto. Si bien en la documentación presentada con la solicitud inicial
de subvención, se enumeraban 15 actividades concretas a desarrollar, en
el marco de 4 ejes de actuación, no se precisaban los recursos y costes
necesarios para llevar a cabo su ejecución. Además, a pesar de la
significativa reducción del coste del proyecto que se recoge en la
Memoria adaptada el proyecto pasa de necesitar una financiación global
de 360.000 euros, a un importe efectivamente subvencionado de 135.000
euros, no se precisan en esta Memoria adaptada las actividades concretas
que no podrán ser objeto de ejecución.
Según la Memoria justificativa final de la realización del programa,
presentada en la DGII con fecha 30 de enero de 2008, sólo se realizaron
10 actividades de las 15 inicialmente previstas.
La falta de precisión en las actividades a realizar en función de la
subvención finalmente concedida, se hace extensiva a los medios
materiales y humanos necesarios para la efectiva realización del proyecto
subvencionado.
Así, mientras en la documentación anexa a la solicitud de subvención se
detallaban los recursos humanos necesarios tres personas con carácter
interno y cinco externos, y se enumeraban los recursos materiales
diverso material informático, didáctico, deportivo; y elaboración y
publicación de guías, la Memoria adaptada vuelve a ser insuficientemente
concreta. Así se limita a precisar la necesidad de contratación de un
educador social valorado en un coste de 32.928,63 euros y un
coordinador equipo técnico valorado en 39.347,97 euros, y de una
contratación externa que complemente a los profesionales contratados
valorada en 62.273,4 euros. Esto es, dos personas y una contratación
externa, en lugar de las ocho personas previstas inicialmente, sin
aportar aclaración alguna sobre este cambio.
Esta última contratación externa, recogida en la Memoria adaptada, se
acredita en la Memoria justificativa final de la ejecución del proyecto
con la presentación de diversas facturas de terceros relativas a la
adquisición de diverso material fungible, a la realización de diversas
actividades lúdico deportivas y a la subcontratación durante dos meses
de la prestación de determinados servicios con una sociedad de utilidad
pública.
Por todo ello, cabe concluir que, tanto las actividades realizadas como
los costes en los que se ha incurrido en su ejecución, no se ajustan con
exactitud a los autorizados por el órgano concedente de la subvención,
incoherencia propiciada por la insuficiente concreción que, por parte del
Ayuntamiento de Alcorcón, se hizo de actividades y costes en la Memoria
adaptada formulada.
Las incidencias señaladas cuestionan el cumplimiento de los principios de
eficacia en el alcance de los objetivos fijados por el órgano concedente
de la subvención y de eficiencia en la asignación y utilización de los
recursos públicos, principios exigibles a la gestión de las subvenciones
públicas de acuerdo con las previsiones del artículo 8.3 de la Ley
General de Subvenciones.
2. El artículo 5.5.«Programas objeto de financiación» de la Orden
TAS/3141/2006, de 11 de octubre, por la que se establecen las bases
reguladoras y se convoca, para el año 2006, la concesión de subvenciones
a municipios, mancomunidades de municipios y comarcas para el desarrollo
de los programas innovadores a favor de la integración de inmigrantes,
dispone que «la subvención será compatible con la percepción de cualquier
otra subvención, ayuda, ingreso o recurso para el mismo programa, con
excepción de las aportaciones de los programas y actuaciones incluidos en
los Convenios de colaboración suscritos entre el Ministerio de Trabajo y
Asuntos Sociales y las Comunidades Autónomas o las Ciudades de Ceuta y
Melilla, en el marco de cooperación para la gestión del Fondo de Apoyo a
la Acogida e Integración de Inmigrantes así como el Refuerzo Educativo de
los mismos».
De acuerdo con la Resolución 271/2007, de 27 de noviembre, de la Gerencia
de la Agencia Regional para la Inmigración y la Cooperación de la
Comunidad de Madrid, por la que se resuelve la convocatoria de
subvenciones a Entidades Locales para el desarrollo de proyectos en el
área de atención a la población inmigrante durante el año 2007, se le
concedió una subvención al Ayuntamiento de Alcorcón de 212.500 euros,
para la realización de «Programas de convivencia y mejora de las
relaciones sociales entre la ciudadanía de Alcorcón».
Esta subvención, de acuerdo con la información facilitada al efecto por la
Comunidad de Madrid, estaba financiada con cargo al Fondo de apoyo.
En la justificación de la subvención concedida por la Comunidad de Madrid
se aportaron 5 facturas expedidas por la Asociación LEE, correspondientes
a la externalización del servicio de cohabitación a la convivencia
realizado por el Ayuntamiento de Alcorcón y relativas a los meses de
agosto a diciembre de 2007, ambos inclusive.
Por otra parte, entre las imputaciones realizadas a la subvención
concedida por la DGII, figuran 2 facturas similares a las anteriores,
expedidas por la Asociación LEE, correspondientes a los meses de abril y
mayo de 2007, por un importe conjunto de 29.320,24 euros.
La facturación anterior tuvo su origen en un contrato formalizado, con
fecha 17 de mayo de 2006, entre el Ayuntamiento de Alcorcón y la
Asociación LEE, cuyo objeto era la prestación del «Servicio de
cohabitación a la convivencia para la Concejalía de Bienestar Social»,
con cargo a los ejercicios 2006 y 2007, por un importe total de
322.522,64 euros, correspondiendo a la anualidad de 2007 el importe de
170.000 euros.
Entre las actividades a realizar se citaban, en el pliego de
prescripciones técnicas, las siguientes: campaña publicitaria y de
sensibilización, servicio de mediación y dinamización vecinal, desarrollo
de actividades deportivas, talleres de ocio y tiempo libre, participación
en fiestas y eventos municipales.
A la vista del análisis realizado sobre las actividades financiadas con
cargo a los dos programas señalados, se realizan las siguientes
observaciones:
2.1 Entre estos dos programas subvencionados no existió ni una identidad
formal (su denominación es diferente), ni un solapamiento temporal (la
facturación imputada corresponde a distintos periodos de tiempo), ni una
sobrefinanciación de los costes en los que incurrió el Ayuntamiento.
2.2 No obstante, sí existió una coincidencia en el planteamiento y
objetivos de ambos programas, habiéndose detectado la realización de
algunas actividades similares, financiadas alternativamente con cargo a
uno u otro programa.
2.3 La íntima relación existente entre las actividades subvencionadas,
correspondientes a ambas líneas de subvención, hubiera justificado la
aplicación del artículo 14.1.d) de la Ley General de Subvenciones
(obligación de «comunicar al órgano concedente la obtención de otras
subvenciones, ayudas, ingresos o recursos que financien las actividades
subvencionadas»), para que la DGII hubiera podido pronunciarse sobre la
compatibilidad o incompatibilidad de dichas subvenciones, modificando, en
su caso, su acuerdo de concesión, en virtud de lo previsto en el artículo
33.2 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones.
La ausencia de comunicación por parte del Ayuntamiento de Alcorcón podría
ser susceptible de constituir una de las infracciones administrativas
previstas en el artículo 57.a) de la Ley General de Subvenciones.
3. El Ayuntamiento de Alcorcón no puso en conocimiento de la DGII ni en la
documentación anexa a la solicitud de la subvención, ni en la Memoria
adaptada, ni mediante solicitud específica, la intención de proceder a la
subcontratación parcial de las actividades subvencionadas, en relación
con el contrato, señalado en el apartado anterior, suscrito con la
Asociación LEE, y de cuya ejecución se imputaron a la subvención
analizada los servicios íntegros de los meses de abril y mayo de 2007,
por un importe conjunto de 29.320,24 euros.
El incumplimiento de la obligación impuesta al Ayuntamiento de Alcorcón de
solicitar autorización previa para proceder a la subcontratación de las
actividades subvencionadas, de acuerdo con lo previsto en el artículo 9
de la Orden TAS/3141/2006, puede ser constitutivo de una infracción
administrativa de las previstas en los artículos 52 y siguientes de la
Ley General de Subvenciones.
4. La Memoria justificativa final de la ejecución del programa
subvencionado por la DGII, contempla el desarrollo de 10 actividades
concretas, todas ellas previstas en la documentación adjunta a la
solicitud de la subvención solicitada.
Requerida la justificación documental de la efectiva realización de tres
de las actividades anteriores, la documentación aportada por el
Ayuntamiento de Alcorcón se considera insuficiente y, en ningún caso,
acreditativa del cumplimiento de la obligación de dar publicidad a la
financiación recibida por parte de la Secretaría de Estado de Inmigración
y Emigración, de acuerdo con lo previsto en el artículo 11.2 de las bases
reguladoras que rigieron en la concesión y justificación de la subvención
concedida.
Así, por ejemplo, en relación con la realización de la actividad «Ligas
deportivas interculturales» la documentación aportada se limitó a un
breve reportaje gráfico sobre la realización de un acto deportivo,
exclusivamente, sin que se aportara justificación acreditativa de la
divulgación y celebración del campeonato intercultural de fútbol con
motivo de las fiestas patronales (8 equipos de diversas nacionalidades y
2 mixtos) dípticos, carteles anunciadores, programa de fiestas . En la
actividad «Construcción de identidad y pertenencia social a través de la
expresión artística», la justificación aportada sobre la celebración de
un taller de «HIP HOP» o sobre la realización de un taller de
creatividad, se volvió a limitar a dos breves reportajes gráficos. Por
último, en el «Taller de aprendizaje de lengua y cultura materna ELCO
LAM», la documentación aportada estuvo constituida, exclusivamente, por
las relaciones de los alumnos asistentes a los cursos celebrados.
A pesar del tiempo transcurrido desde que se desarrollaron las actividades
subvencionadas, el órgano concedente debería analizar la posibilidad de
establecer medidas alternativas de difusión, en aplicación de lo previsto
en el artículo 31.3 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones,
medidas que «permitieran dar la difusión de la financiación pública
recibida con el mismo alcance de las inicialmente acordadas».
C) Incidencias en la justificación del coste de las actividades realizadas
Las incidencias que se han puesto de manifiesto en la fiscalización de la
documentación presentada por el Ayuntamiento de Alcorcón como
justificación de la subvención recibida, han sido las siguientes:
1. De acuerdo con la Memoria justificativa final del proyecto
subvencionado el coste total al que ascendió la realización de las
actividades subvencionadas se elevó a 140.450,14 euros, imputándose,
de acuerdo con la certificación expedida al efecto por la Secretaria
General del Ayuntamiento de Alcorcón, a la subvención recibida de la DGII
el importe de 135.000 euros, y siendo a cargo de los fondos propios del
Ayuntamiento el resto de la cantidad gastada, es decir, el importe de
5.450,14 euros.
No obstante, a requerimiento de la Subdirección General de Relaciones
Institucionales de la DGII, el Ayuntamiento procedió, con fecha 24 de
junio de 2010, a emitir una certificación por el total de aportación de
fondos propios de la entidad al programa, que ascendían a 33.750
(siendo los 5.450,14 ya justificados anteriormente correspondientes a
Actividades, y los restantes 28.299,86 a Costes indirectos de personal
de conserjería).
2. El artículo 5.3. «Programas objeto de financiación» de la Orden
TAS/3141/2006, dispone que «las actuaciones de los programas objeto de
subvención se desarrollarán desde el 1 de enero hasta el 31 de diciembre
de 2007».
El Ayuntamiento de Alcorcón imputó indebidamente, entre los conceptos
retributivos incluidos en la nómina de LOG, correspondientes al mes de
enero de 2007, el importe de 396,72 euros, como consecuencia de la
liquidación de la paga extraordinaria del mes de diciembre de 2006.
Por quedar fuera del marco temporal subvencionado, el importe de 396,72
euros no resulta elegible, a juicio de este Tribunal de Cuentas, y, por
tanto, ha de ser ajustado, como un exceso de imputación, en la revisión
de la liquidación final de la subvención, por lo que ha sido incluido
como Clave (a) en el cuadro número 83 del presente Informe.
3.3.4 Revisión de la liquidación de la subvención
De acuerdo con lo señalado en el epígrafe 3.3.3 anterior, en el cuadro
siguiente se detalla, desglosado por programas y por fuentes de
financiación, el coste del programa subvencionado, la subvención
justificada por el Ayuntamiento de Alcorcón, los ajustes y
reclasificaciones propuestos por este Tribunal de Cuentas, la liquidación
ajustada por este Tribunal y, en su caso, los fondos no aplicados por el
Ayuntamiento.
El importe total de los ajustes y reclasificaciones propuestos se ha
repartido entre las dos fuentes de financiación existentes, subvención
concedida y aportación propia, en base a los porcentajes del 80% y del
20%, respectivamente, fijados por el órgano concedente de la subvención.
CUADRO N.º 83
Liquidación ajustada de la subvención
PRG.;Origen Recursos Financieros;Coste de los programas
subvencionados;Subvención justificada por la entidad;;Ajustes y
Reclasificaciones propuestos TCU;;Liquidación TCU;Fondos no aplicados por
la entidad
;;(I);(II);;(III);;(II) + (III) = (IV);(I) (IV) = (V)
PROGRAMA P-01;Subvención
(80%);135.000,00;135.000,00;;317,37;(a);134.682,63;317,37
;Aportación propia (20%);33.750,00;33.750,00;;79,35;(a);33.670,65;
;TOTAL RECURSOS;168.750,00;33.750,00;;396,72;;168.353,28;
3.3.5 Conclusiones
Por todo ello, cabe finalizar el análisis de la subvención concedida por
la Dirección General de Integración de los Inmigrantes al Ayuntamiento de
Alcorcón, a aplicar en el ejercicio 2007, con las siguientes
conclusiones:
1. De acuerdo con la liquidación ajustada realizada por este Tribunal de
Cuentas, el importe de los fondos no aplicados en relación con la
subvención concedida 317,37euros, más los intereses de
demora a los que hacen referencia los artículos 37.1 y 38.2 de la Ley
General de Subvenciones, debe ser requerido al Ayuntamiento de Alcorcón,
a juicio de este Tribunal de Cuentas, por la Dirección General de
Integración de los Inmigrantes, Centro directivo de la Secretaría de
Estado de Inmigración y Emigración del Ministerio de Trabajo e
Inmigración.
2. El Ayuntamiento de Alcorcón podría haber incurrido en algún tipo de
infracción administrativa en materia de subvenciones, por las siguientes
causas:
No haber comunicado a la Dirección General de Integración de los
Inmigrantes la concesión de una subvención procedente del Fondo de apoyo,
supuesto detallado en el punto B.2 del epígrafe 3.3.3, Sección III, del
presente Informe.
No haber solicitado autorización a la Dirección General de Integración
de los Inmigrantes para la subcontratación de las actividades
subvencionadas, supuesto detallado en el punto B.3.
3.4 Ayuntamiento de Vic
3.4.1 Consideraciones generales
3.4.1.1 Régimen jurídico específico aplicable a la subvención obtenida
El régimen jurídico específico aplicable a la subvención fiscalizada está
constituido por la Orden TAS/3141/2006, de 11 de octubre, por la que se
establecen las bases reguladoras y se convoca, en régimen de concurrencia
competitiva, la concesión de subvenciones a municipios, mancomunidades de
municipios y comarcas, para el desarrollo de programas innovadores a
favor de la integración de inmigrantes.
De acuerdo con lo previsto en las bases reguladores de esta convocatoria,
la Dirección General de Integración de los Inmigrantes resolvió, con
fecha 26 de diciembre de 2006, conceder al Ayuntamiento de Vic una
subvención por importe de 110.000 euros, con cargo a la aplicación
presupuestaria 07 231B 461, para la ejecución de dos programas
diferenciados.
3.4.1.2 Subvención objeto de fiscalización
El Ayuntamiento de Vic presentó, el 31 de octubre de 2006, una solicitud
de subvención ante la Dirección General de Integración de los
Inmigrantes, cuya finalidad era posibilitar la ejecución de dos programas
destinados a la promoción e integración de la población inmigrante del
municipio. El coste total de ambos programas se estimó en 173.054 euros.
La cuantía aportada por la Entidad solicitante ascendería a 34.610 euros
el 20% del total, porcentaje mínimo exigido en la convocatoria por lo
que la cantidad solicitada fue de 138.444 euros.
La Resolución de concesión de la subvención, dictada con fecha 26 de
diciembre de 2006, dentro del plazo máximo de tres meses desde la
publicación de la convocatoria fijado en las bases reguladoras, redujo el
importe subvencionado de 138.444 euros a 110.000 euros.
Con fecha 7 de febrero de 2007, el Ayuntamiento de Vic remitió a la DGII
la Memoria adaptada del programa a realizar conforme a la subvención
concedida. La Memoria adaptada fue aprobada por parte de la DGII y
comunicada su aceptación a la Entidad con fecha 6 de marzo de 2007. Los
importes presupuestados para cada programa, con indicación de sus fuentes
de financiación, se detallan en el cuadro siguiente:
CUADRO N.º 84
Coste de actividades subvencionadas
Programa;Fuente de financiación;;Coste total actividad;Porcentaje
financiación propia
;Subvención DGII;Ayuntamiento;;
P-01 «Inclusión social, convivencia, civismo y barrio a través de las
nuevas tecnologías, el deporte y el tiempo libre
educativo»;50.000,00;12.500,00;62.500,00;20%
P-02 «Formación: instrumento para la igualdad de oportunidades y la
participación»;60.000,00;15.000,00;75.000,00;20%
TOTAL;110.000,00;27.500,00;137.500,00;20%
3.4.1.3. Justificación de los programas subvencionados y comprobación de
la justificación
El Interventor del Ayuntamiento de Vic, con fecha 25 de enero de 2008,
certificó que los programas subvencionados se habían realizado de
conformidad con lo establecido en la Resolución de concesión, que el
importe de la subvención no había devengado intereses y que los programas
habían sido financiados con fondos propios por un total de 27.736,19
euros, sin especificar el coste total de los mismos, ni el importe
individualizado de cada uno de ellos. La citada certificación no cumple
los requisitos recogidos en el Anexo V de la Guía para la justificación
del gasto de las subvenciones reguladas en la Orden TAS/3141/2006, de 11
de octubre, que exige que ésta debe contener un detalle del coste total
de cada programa subvencionado, con desglose de la financiación con
fondos propios u otras subvenciones o recursos, públicos o privados, de
conformidad con lo previsto en el artículo 5.4 de la Orden TAS/3141/2006
y en el artículo 30.4 de la Ley General de Subvenciones.
Con independencia de lo anterior, la Entidad Local remitió, con fecha 25
de enero de 2008, la Memoria justificativa final de cada uno de los
programas subvencionados de acuerdo con el desglose, por fuentes de
financiación, que aparece en el cuadro adjunto:
CUADRO N.º 85
Gastos justificados
Programa;Justificación subvención;Justificación aportación del
ayuntamiento;Coste total actividad;Porcentaje financiación propia
P-01 «Inclusión social, convivencia, civismo y barrio a través de las
nuevas tecnologías, el deporte y el tiempo libre
educativo»;50.000,00;9.811,73;59.811,73;16%
P-02 «Formación: instrumento para la igualdad de oportunidades y la
participación»;60.000,00;17.905,34;77.905,34;23%
TOTAL;110.000,00;27.717,07;137.717,07;20%
Mediante notificación de fecha 6 de febrero de 2009, la Dirección General
de Integración de los Inmigrantes, tras examinar la documentación
aportada por el Ayuntamiento como justificación de la subvención
concedida al amparo de la Orden TAS/3141/2006, «entiende que la citada
subvención queda suficientemente justificada, sin perjuicio de las
actuaciones de comprobación, seguimiento e inspección que puedan llevar a
cabo los órganos competentes, de acuerdo con lo establecido en el
artículo 12 de la citada Orden».
3.4.2 Objetivos y alcance
Respecto al Ayuntamiento de Vic, en su calidad de beneficiario de
subvenciones concedidas por la Secretaría de Estado de Inmigración y
Emigración, ha sido objeto de control:
la adecuada y correcta obtención de la subvención;
la aplicación de los fondos recibidos;
la adecuada y correcta justificación de la subvención;
la comprobación de la inexistencia de sobrefinanciación de costes
respecto de las subvenciones recibidas de otros órganos de la
Administración General del Estado o de la Administración de la
Generalitat de Cataluña;
y el cumplimiento de cualesquiera otros requisitos exigidos por la
normativa aplicable.
Para ello, se han realizado pruebas de auditoría consistentes en el examen
de los registros contables y extracontables de esta Entidad Local, así
como de la documentación que los ha soportado; en el examen de
operaciones individualizadas y concretas relacionadas con la aplicación
de los fondos; y en el análisis de aquellas otras actuaciones que se han
considerado necesarias con el fin de alcanzar los objetivos de la
fiscalización.
3.4.3 Resultados del trabajo realizado
Se incluyen en este epígrafe todas aquellas incidencias relacionadas con
los procedimientos de control interno existentes en la gestión de la
subvención concedida; así como las relativas a la adecuada ejecución de
las actividades subvencionadas, de conformidad con el contenido de las
Memorias adaptadas; y, por último, las referidas a su adecuada
justificación.
A) Incidencias en los procedimientos de control interno de la gestión de
las subvenciones concedidas
En el análisis de la contabilidad del Ayuntamiento de Vic, realizado por
este Tribunal, se detectó que la Corporación Local no realizaba un
adecuado seguimiento y control del coste de las actividades
subvencionadas.
De acuerdo con lo previsto en la regla 46.1 de la Instrucción del Modelo
Normal de Contabilidad Local, aprobada por Orden EHA/4041/2004, de 23 de
noviembre, «un gasto con financiación afectada es cualquier proyecto de
gasto que se financie, en todo o en parte, con recursos concretos que en
caso de no realizarse el gasto no podrán percibirse o si se hubieran
percibido deberían reintegrarse a los agentes que los aportan».
El principio de desafectación, recogido en el artículo 165.2 del Texto
refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, que rige la
gestión de los ingresos presupuestarios cuenta entre sus excepciones con
las correspondientes a las subvenciones recibidas por las Entidades
Locales. Así, el artículo 40 del TRLRHL establece que «las subvenciones
de toda índole que obtengan las entidades locales, con destino a sus
obras y servicios no podrán ser aplicadas a atenciones distintas de
aquellas para las que fueron otorgadas, salvo, en su caso, los sobrantes
no reintegrables cuya utilización no estuviese prevista en la concesión».
El Ayuntamiento de Vic, sin embargo, no creó un proyecto de gasto con
financiación afectada para registrar el ingreso de la subvención recibida
y los gastos derivados de la ejecución de las actividades financiadas,
incumpliendo así las previsiones tanto del TRLRHL como de la IMNCL
antedichas e impidiendo un correcto seguimiento y control contable de los
ingresos y gastos derivados de la ejecución del proyecto.
B) Incidencias en la ejecución de las actividades programadas
De las actuaciones de fiscalización realizadas se deduce la existencia de
las incidencias que se detallan a continuación:
1. El artículo 5.5.«Programas objeto de financiación» de la Orden
TAS/3141/2006, de 11 de octubre, dispone que «la subvención será
compatible con la percepción de cualquier otra subvención, ayuda, ingreso
o recurso para el mismo programa, con excepción de las aportaciones de
los programas y actuaciones incluidos en los Convenios de colaboración
suscritos entre el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y las
Comunidades Autónomas o las Ciudades de Ceuta y Melilla, en el marco de
cooperación
para la gestión del Fondo de Apoyo a la Acogida e Integración de
Inmigrantes así como el Refuerzo Educativo de los mismos».
El Ayuntamiento de Vic recibió durante el ejercicio 2007 una subvención,
por importe de 164.048,80 euros, a través de la Secretaría para la
Inmigración del Departamento de Acción Social y Ciudadanía de la
Generalitat de Cataluña, cuyo objetivo era el desarrollo de programas y
acciones de acogida y de integración de personas extranjeras inmigrantes.
Esta subvención, de acuerdo con la información facilitada al efecto por
la Generalitat de Cataluña, estaba financiada con cargo al Fondo de
apoyo.
En el análisis realizado por este Tribunal de Cuentas sobre el contenido y
justificación de las acciones financiadas con cargo al Fondo de apoyo,
este Tribunal detectó la existencia de, al menos, tres programas de
características similares a las financiadas por la DGII en el ámbito de
la Orden TAS/3141/2006, de 11 de octubre. Estas tres actividades eran las
siguientes:
La acción denominada «Sesiones de información y formación sociocultural»
fue subvencionada por el Departamento de Acción Social y Ciudadanía de la
Generalitat de Cataluña con un importe de 14.400 euros. El Ayuntamiento
de Vic certificó un importe ejecutado, en el desarrollo de esta
actividad, de 32.497,39 euros. Entre estos costes, la Corporación Local
imputó diversas facturas de la Fundación FCE, por un importe de 19.492,44
euros, en concepto de «Gestión y dinamización del centro de accesos de
las NTICS, en Vic, para atender a la población inmigrada en colaboración
con el centro de Normalización Lingüística de Vic», durante los meses de
enero y febrero, y de junio a octubre de 2007.
Además, el mencionado proveedor facturó durante los meses de abril y mayo
el mismo importe mensual y por el mismo concepto, en una acción similar
denominada «Aula de capacitación en nuevas tecnologías de la
información», dentro del programa «Formación: instrumento para la
igualdad de oportunidades y la participación», subvencionado directamente
por la DGII.
En el ámbito del programa «Fomento de la participación y el
asociacionismo», financiada igualmente con cargo al Fondo de apoyo, se
realizaron acciones encaminadas a la promoción de grupos musicales,
entidades y buenas prácticas en materia de convivencia y fomento de la
interculturalidad, como, por ejemplo, la «Muestra de entidades»,
celebrada el 9 de junio de 2007, para reunir a diversas asociaciones de
distintos orígenes, o las «Músicas de Vic», actividad en la que se
ofertaba un espacio para mostrar el trabajo de determinados grupos
musicales de distintos países. Estas actividades fueron, asimismo,
cofinanciadas con cargo a la subvención concedida por la Dirección
General de Integración de los Inmigrantes, dentro del programa «La
Formación: Instrumento para la igualdad de oportunidades y la
participación», recurriendo, en cuanto a la justificación del gasto, a
diferentes facturas de los mismos proveedores y similares conceptos
facturados.
A mayor abundamiento, cabe señalar que los carteles anunciadores de las
actividades cofinanciadas presentan los logotipos, conjuntamente, del,
entonces, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y de la Generalitat de
Cataluña.
Por último, dentro del programa «Acciones de sensibilización», asimismo,
financiado con cargo al Fondo de apoyo, se realizaron actividades
denominadas «Explícame un cuento» o «Fotopres´05», actividades igualmente
incluidas en la justificación de la subvención concedida por la DGII, con
cargo al programa «La Formación: Instrumento para la igualdad de
oportunidades y la participación», y soportadas en diferentes facturas de
los mismos proveedores y similares conceptos facturados.
A la vista del análisis realizado sobre las actividades financiadas con
cargo a las dos subvenciones señaladas, se realizan las siguientes
observaciones:
1.1 Entre los programas subvencionados con cargo al Fondo de apoyo y a
través de la DGII, no existió ni una identidad formal (su denominación es
diferente), ni un solapamiento temporal (la facturación imputada
corresponde a distintos períodos de tiempo), ni una sobrefinanciación de
los costes en los que incurrió el Ayuntamiento.
1.2 No obstante, sí existió cierta similitud en el planteamiento y
objetivos de los programas, habiéndose detectado la realización de
algunas actividades similares, con la utilización compartida de los
logotipos correspondientes y financiadas complementaria o
alternativamente con cargo a uno u otro programa.
1.3 La íntima relación existente entre las actividades subvencionadas,
correspondientes a ambas líneas de subvención, hubiera justificado la
aplicación del artículo 14.1.d) de la Ley General de Subvenciones
(obligación de «comunicar al órgano concedente la obtención de otras
subvenciones, ayudas, ingresos o recursos que financien las actividades
subvencionadas»), para que la DGII hubiera podido pronunciarse
sobre la compatibilidad o incompatibilidad de dichas subvenciones,
modificando, en su caso, su acuerdo de concesión, en virtud de lo
previsto en el artículo 33.2 del Reglamento de la Ley General de
Subvenciones.
La ausencia de comunicación por parte del Ayuntamiento de Vic podría ser
susceptible de constituir una de las infracciones administrativas
previstas en el artículo 57.a) de la Ley General de Subvenciones.
2. Las Memorias adaptadas aprobadas por la Dirección General de
Integración de los Inmigrantes, cuantificaban los costes previstos
destinados a la realización de actividades atendiendo a la utilización de
distintos recursos materiales y humanos. Así, los costes de los recursos
humanos previstos recogían la contratación de 4 dinamizadores
socioculturales (2 para cada uno de los programas) y de un auxiliar
administrativo que aplicaría a cada uno de los dos programas
subvencionados el importe del 50% de sus retribuciones, por lo que el
porcentaje de los costes destinados a personal alcanzaba el 72%. El resto
del coste estimado correspondía a la contratación de una asistencia
técnica y a la realización concreta de diversas actividades.
Sin embargo, la justificación de costes presentada por la Entidad Local no
guardó la necesaria correspondencia con los costes comprometidos y
reflejados en las Memorias adaptadas. Así, el número de personas
contratadas se redujo a tres, en lugar de las cuatro comprometidas, y los
costes justificados en la partida de personal fueron inferiores en
23.722,61 euros, el 30%, al importe previsto en la Memoria adaptada,
compensándose esta disminución, sin embargo, con un incremento
significativo, el 63%, en los gastos de actividades.
Por todo ello, cabe concluir que los costes en los que incurrió el
Ayuntamiento en la ejecución de las actividades subvencionadas no se
ajustaron con exactitud a los autorizados por el órgano concedente de la
subvención, circunstancia que cuestiona el cumplimiento de los principios
de eficacia en el alcance de los objetivos fijados y de eficiencia en la
asignación de los recursos públicos, principios exigibles a la gestión de
las subvenciones públicas de acuerdo con las previsiones del artículo 8.3
de la Ley General de Subvenciones.
C) Incidencias en la justificación del coste de las actividades realizada
Las incidencias que se han puesto de manifiesto en la fiscalización de la
documentación presentada por el Ayuntamiento de Vic como justificación de
la subvención recibida, han sido las siguientes:
1. En primer lugar, hay que señalar que en el programa P-01 se ha
producido un déficit de justificación, por parte del Ayuntamiento de Vic,
de 2.688,27 euros, como consecuencia de que el importe justificado se
elevó a 59.811,73 euros, mientras que el coste total del programa
subvencionado se cifró en 62.500 euros.
Dado que el sistema de financiación de la actividad subvencionada
utilizado por el órgano concedente fue, en la práctica, el previsto en el
artículo 32.1 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones
(subvención calculada como un porcentaje del coste final de la
actividad), el déficit de justificación provoca un exceso de financiación
pública en la proporción del 80%.
Por tanto, el importe de 2.150,62 euros el 80% de 2.688,27 euros, figura
en concepto de fondos no aplicados por la Entidad, identificado como
Clave (a) en el cuadro número 87 del presente Informe.
2. El Ayuntamiento de Vic imputó un importe de 18.865,53 euros, en
concepto de costes de personal incurridos en la contratación del
trabajador MVP, con cargo al programa P-01. Sin embargo, la cantidad que
se desprende de la justificación documental aportada, retribuciones
íntegras más cuotas de Seguridad Social a cargo de la empresa, alcanza un
importe de 16.178,22 euros.
Por tanto, de acuerdo con lo previsto en el artículo 19.3 de la Ley
General de Subvenciones cuando dispone que «el importe de las
subvenciones en ningún caso podrá superar el coste de la actividad
subvencionada», existe un exceso de imputación de 2.687,31 euros
2.149,85 euros con cargo a la subvención recibida y 537,46 euros con
cargo a los fondos propios del Ayuntamiento, que ha sido incluido como
Clave (b) en el cuadro número 87 del presente Informe.
3. El artículo 5.3.«Programas objeto de financiación» de la Orden
TAS/3141/2006, dispone que «las actuaciones de los programas objeto de
subvención se desarrollarán desde el 1 de enero hasta el 31 de diciembre
de 2007».
Sin embargo, el Ayuntamiento de Vic imputó al programa P-02, el importe
íntegro de 1.700 euros, correspondiente a la factura número 01/07,
emitida por MPC, en concepto de honorarios abonados por la coordinación y
dirección técnica del proyecto «Alló Comú». En primer lugar, hay que
señalar que el Ayuntamiento incurrió en un déficit de justificación de
gastos por importe de 300 euros, correspondiente a
la retención del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas que no se
incluyó como coste elegible, por lo que el importe íntegro de la factura
ascendía a 2.000 euros.
Por otro lado, el importe facturado correspondía a los servicios prestados
durante el periodo comprendido entre septiembre de 2006 y mayo de 2007,
ambos inclusive. El periodo temporal facturado excede al contemplado en
la convocatoria de la subvención, por lo que solamente debió imputarse, a
juicio de este Tribunal de Cuentas, el importe correspondiente a los
meses de enero a mayo de 2007.
Al quedar fuera del marco temporal subvencionado, el importe de 589 euros
471 euros y 118 euros, respectivamente, con cargo a la subvención y con
cargo a fondos propios, no resulta elegible y, por tanto, ha de ser
ajustado en la revisión de la liquidación final de la subvención, por lo
que ha sido incluido como Clave (c) en el cuadro número 87 del presente
Informe.
4. En las imputaciones realizadas con cargo a los programas
subvencionados, el Ayuntamiento de Vic incurrió en un error material, a
juicio de este Tribunal de Cuentas, dado que determinadas facturas se
justificaron por el importe líquido abonado al proveedor, sin considerar
que las retenciones practicadas a cuenta del Impuesto sobre la Renta de
las Personas Físicas, formaban parte del coste del servicio.
En el siguiente cuadro se muestran los déficits de imputación que, por
importe de 147 euros 117,60 euros y 29,40 euros, respectivamente en el
programa P-01 y de 579 euros 463,20 euros y 115,80 euros en el programa
P-02, debieron incrementar la justificación de los programas
subvencionados:
CUADRO N.º 86
Déficits de imputación
Programa;Nº factura;Fecha;Proveedor;Base imponible;IVA;Retencion;Total
factura;Justificado
P-01;366;22/05/2007;TT SCP;980,00;156,80;147,00;1.136,80;989,80
TOTAL P-01;;;;980,00;156,80;147,00;1.136,80;989,80
P-02;7001;09/07/2007;GPE;260,00;0,00;39,00;260,00;221,00
P-02;11.07;15/06/2007;SCL;2.000,00;320,00;300,00;2.320,00;2.020,00
P-02;12.07;15/06/2007;SCL;1.600,00;256,00;240,00;1.856,00;1.616,00
TOTAL P-02;;;;3.860,00;576,00;579,00;4.436,00;3.857,00
TOTAL;;;;4.840,00;732,80;726,00;5.572,80;4.846,80
Por todo ello, el importe de 726 euros, a juicio de este Tribunal de
Cuentas, ha de ser ajustado en la revisión de la liquidación final de la
subvención, incrementándola, por lo que ha sido incluido debidamente
desglosado como Clave (d) en el cuadro 88 del presente Informe.
3.4.4 Revisión de la liquidación de la subvención
De acuerdo con lo señalado en el epígrafe 3.4.3 anterior, en el cuadro
siguiente se detalla, desglosado por programas y por fuentes de
financiación, el coste de los programas subvencionados, la subvención
justificada por el Ayuntamiento de Vic, los ajustes y reclasificaciones
propuestos por este Tribunal de Cuentas, la liquidación ajustada por este
Tribunal y, en su caso, los fondos no aplicados por el Ayuntamiento.
El importe total de los ajustes y reclasificaciones propuestos se ha
repartido entre las dos fuentes de financiación existentes, subvención
concedida y aportación propia, en base a los porcentajes del 80% y del
20%, respectivamente, fijados por el órgano concedente de la subvención.
Asimismo, hay que indicar que, en este caso, los excesos de imputación
identificados como Claves (c) y (d), correspondientes al programa P-02,
no han tenido repercusión en el importe de los fondos no aplicados por la
Entidad, dado que en dicho programa existió un exceso de justificación
aportada suficiente para compensar el ajuste realizado.
CUADRO N.º 87
Liquidación ajustada de la subvención
PRG.;Origen Recursos Financieros;Coste de los programas
subvencionados;Subvención justificada por la Entidad;;Ajustes y
Reclasificaciones propuestos TCU;;Liquidación TCU;Fondos no aplicados por
la Entidad
;;(I);(II);;(III);;(II) + (III) = (IV);(I) (IV) = (V)
PROGRAMA P-01;Subvención
(80%);50.000,00;47.849,38;(a);2.149,85;(b);45.817,14;4.182,86
;;;;;117,60;(d);;
;Aportación Propia (20%);12.500,00;11.962,35;(a);537,46;(b);11.454,28;
;;;;;29,41;(d);;
; Total Recursos;62.500,00;59.811,73; ;2.540,30;;57.271,42;
PROGRAMA P-02 ;Subvención (80%);60.000,00;62.324,27;
;471,00;(c);62.316,47;0,00
;;;; ;463,20;(d);;
;Aportación Propia (20%);15.000,00;15.581,07; ;118,00;(c);15.578,87;
;;;; ;115,80;(d);;
; Total Recursos;75.000,00;77.905,34; ;10,00; ;77.895,34;
;;;;;;;;
TOTAL;Subvención (80%);110.000;110.173,65;;2.040,05;;108.133,61;4.182,86
;Aportación Propia (20%);27.500;27543,42; ;510,25; ;27.033,15;
; TOTAL RECURSOS;137.500,00;137.717,07; ;2.550,30; ;135.166,76;
3.4.5 Conclusiones
Por todo ello, cabe finalizar el análisis de la subvención concedida por
la Dirección General de Integración de los Inmigrantes al Ayuntamiento de
Vic, a aplicar en el ejercicio 2007, con las siguientes conclusiones:
1. De acuerdo con la liquidación ajustada realizada por este Tribunal de
Cuentas, el importe de los fondos no aplicados en relación con la
subvención concedida 4.182,86 euros, más los intereses de demora a los
que hacen referencia los artículos 37.1 y 38.2 de la Ley General de
Subvenciones, debe ser requerido al Ayuntamiento de Vic, a juicio de este
Tribunal de Cuentas, por la Dirección General de Integración de los
inmigrantes, Centro directivo de la Secretaría de Estado de Inmigración y
Emigración del Ministerio de Trabajo e Inmigración.
2. Por otro lado, el Ayuntamiento de Vic podría haber incurrido en algún
tipo de infracción administrativa en materia de subvenciones, de acuerdo
con lo previsto en los artículos 52 y siguientes de la Ley General de
Subvenciones, por no haber comunicado a la Dirección General de
Integración de los Inmigrantes la concesión de una subvención concurrente
procedente del Fondo de apoyo, supuesto detallado en el punto B.1, del
epígrafe 3.4.3, Sección III, del presente Informe.
3.5 Ayuntamiento de Almendralejo
3.5.1 Consideraciones generales
3.5.1.1 Régimen jurídico específico aplicable a la subvención obtenida
El régimen jurídico específico aplicable a la subvención fiscalizada está
constituido por la Orden TAS/3141/2006, de 11 de octubre, por la que se
establecen las bases reguladoras y se convoca, en
régimen de concurrencia competitiva, la concesión de subvenciones a
municipios, mancomunidades de municipios y comarcas, para el desarrollo
de programas innovadores a favor de la integración de inmigrantes.
De acuerdo con lo previsto en las bases reguladoras de esta convocatoria,
la Dirección General de Integración de los Inmigrantes resolvió, con
fecha 26 de diciembre de 2006, conceder al Ayuntamiento de Almendralejo
una subvención por importe de 90.000 euros, con cargo a la aplicación
presupuestaria 07 231B 461, para la ejecución de un programa denominado
«Integración Social de Inmigrantes y Multiculturalidad».
3.5.1.2 Subvención objeto de fiscalización
El Ayuntamiento de Almendralejo presentó, el 2 de noviembre de 2006, una
solicitud de subvención ante la Dirección General de Integración de los
Inmigrantes, cuya finalidad era posibilitar la ejecución de un programa
destinado a fomentar la integración de las personas inmigrantes en el
municipio.
El coste total del programa se estimó en 220.869,79 euros. La cuantía
aportada por la Entidad Local ascendería a 44.175,55 euros el 20% del
total, porcentaje mínimo exigido en la convocatoria, por lo que la
cantidad solicitada fue de 176.694,24 euros.
La Resolución de concesión, dictada con fecha 26 de diciembre de 2006,
dentro del plazo máximo de tres meses desde la publicación de la
convocatoria fijado en las bases reguladoras, redujo el importe de la
subvención de 176.694,24 euros a 90.000 euros.
Con fecha 22 de febrero de 2007, el Ayuntamiento de Almendralejo remitió a
la DGII la Memoria adaptada del programa a realizar conforme a la
subvención concedida. La aceptación de la Memoria adaptada por parte de
la DGII, tras un requerimiento de subsanación formal de fecha 5 de marzo
de 2007, fue comunicada al Ayuntamiento el 7 de mayo de 2007.
3.5.1.3 Justificación del programa subvencionado y comprobación de la
justificación
El Técnico de Administración General, en funciones de Interventor de
fondos del Ayuntamiento de Almendralejo, con fecha 31 de enero de 2008,
certificó que los gastos relativos al programa subvencionado se habían
realizado de acuerdo con el desglose que aparece en el cuadro adjunto:
CUADRO N.º 88
Gastos justificados
Programa;Concepto;;Total
;Personal;Actividades;
«Integración Social de Inmigrantes y
Multiculturalidad»;96.458,90;16.948,31;113.407,21
La certificación emitida no desglosa los gastos incurridos en función de
la fuente de financiación, por lo que el certificado expedido por el
Interventor, en funciones, del Ayuntamiento de Almendralejo no cumple los
requisitos exigidos, en cuanto al suministro de información, en el Anexo
V de la Guía para la justificación del gasto de la subvención concedida.
Con independencia de lo anterior, el Ayuntamiento remitió, con fecha 2 de
enero de 2008, la Memoria justificativa final correspondiente al programa
subvencionado y, con fecha 31 de enero de 2008, los documentos
justificativos de los gastos realizados con cargo a dicho programa, no
coincidiendo en su cuantificación con la certificación anteriormente
señalada, por cuanto los gastos justificados se elevaron a un importe de
109.265,44 euros, exclusivamente.
Mediante notificación de fecha 6 de febrero de 2009, la Dirección General
de Integración de los Inmigrantes, tras examinar la documentación
aportada por el Ayuntamiento como justificación de la subvención
concedida al amparo de la Orden TAS/3141/2006, «entiende que la citada
subvención queda suficientemente justificada, sin perjuicio de las
actuaciones de comprobación, seguimiento e inspección que puedan llevar a
cabo los órganos competentes, de acuerdo con lo establecido en el
artículo 12 de la citada Orden».
3.5.2 Objetivos y alcance
Respecto al Ayuntamiento de Almendralejo, en su calidad de beneficiario de
subvenciones concedidas por la Secretaría de Estado de Inmigración y
Emigración, ha sido objeto de control:
la adecuada y correcta obtención de la subvención;
la aplicación de los fondos recibidos;
la adecuada y correcta justificación de la subvención;
la comprobación de la inexistencia de sobrefinanciación de costes
respecto de las subvenciones recibidas de otros órganos de la
Administración General del Estado o de la Administración de la Junta de
Extremadura;
y el cumplimiento de cualesquiera otros requisitos exigidos por la
normativa aplicable.
Para ello, se han realizado pruebas de auditoría consistentes en el examen
de los registros contables y extracontables de esta Entidad Local, así
como de la documentación que los ha soportado; en el examen de
operaciones individualizadas y concretas relacionadas con la aplicación
de los fondos; y en el análisis de aquellas otras actuaciones que se han
considerado necesarias con el fin de alcanzar los objetivos de la
fiscalización.
3.5.3 Resultados del trabajo realizado
Se incluyen en este epígrafe todas aquellas incidencias relacionadas con
los procedimientos de control interno existentes en la gestión de la
subvención concedida; así como las relativas a la adecuada ejecución de
las actividades subvencionadas, de conformidad con el contenido de las
Memorias adaptadas; y, por último, las referidas a su adecuada
justificación.
A) Incidencias en los procedimientos de control interno de la gestión de
las subvenciones concedidas
1. Como ya se ha señalado, el Técnico de Administración General, en
funciones de Interventor de Fondos del Ayuntamiento de Almendralejo,
expidió un certificado que, además de no cumplir con los requisitos
mínimos de información exigidos por la Guía de justificación del gasto de
la subvención, cuantificaba incorrectamente los gastos relativos al
programa subvencionado. Así, certificó un importe conjunto de 113.407,21
euros, correspondiendo 96.458,90 euros a gastos de personal y 16.948,31
euros a gastos de actividades, mientras que, en el expediente incluido en
la Memoria justificativa final remitida a la DGII, se incluyeron
justificantes por importe de 109.265,44 euros, relativos a gastos de
personal un total de 96.458,90 euros cifra coincidente con la
certificada, y correspondientes a gastos de actividades por un importe
conjunto de 12.806,54 euros, es decir, inferior en 3.234,56 euros al
importe certificado.
Por tanto, de acuerdo con lo previsto en el artículo 19.3 de la Ley
General de Subvenciones cuando dispone que «el importe de las
subvenciones en ningún caso podrá superar el coste de la actividad
subvencionada», existe un déficit de justificación de 3.234,56 euros.
Dado que el sistema de financiación de la actividad subvencionada
utilizado por el órgano concedente fue, en la práctica, el previsto en el
artículo 32.1 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones
(subvención calculada como un porcentaje del coste final de la
actividad), el déficit de justificación provoca un exceso de financiación
pública en la proporción del 80%.
Por ello, el importe de 2.587,65 el 80% de 3.234,56 euros figura en
concepto de fondos no aplicados por la entidad, que ha sido incluido como
Clave (a) en el cuadro número 89 del presente Informe.
2. La deficiencia señalada en el punto anterior, se ve agravada por el
hecho de que la Memoria justificativa final, presentada por el
Ayuntamiento de Almendralejo, no incluyera los Anexos de relaciones de
gastos que exige la Guía para la justificación del gasto de la
subvención, donde se establece que «los gastos de personal se
justificarán , y se cumplimentará por cada uno de los programas el Anexo
I «Relación de gastos de personal contratado» y/o el Anexo II «Relación
de gastos del personal contratado en régimen de arrendamiento de
servicios y colaboraciones esporádicas», así como que «los gastos de
actividades se justificarán cumplimentando el Anexo III «Relación de
gastos de actividades», por cada programa, y deberán venir numerados para
facilitar su localización».
La ausencia de cumplimentación de los modelos previstos para la
justificación de los gastos derivados de la ejecución de las actividades
subvencionadas, exigidas por la Guía elaborada por el órgano concedente,
podría constituir el incumplimiento de una de las obligaciones formales
asumidas por el
beneficiario, incumplimiento tipificado como infracción administrativa, en
materia de subvenciones, en el artículo 56.c) de la Ley General de
Subvenciones.
B) Incidencias en la ejecución de las actividades programadas
No se desprende, de los trabajos de fiscalización llevados a cabo, la
existencia de incidencias en la ejecución de las actividades incluidas
dentro del programa subvencionado y ejecutado por el Ayuntamiento de
Almendralejo.
C) Incidencias en la justificación del coste de las actividades realizadas
Las incidencias que se han puesto de manifiesto en la fiscalización de la
documentación presentada por el Ayuntamiento de Almendralejo como
justificación de la subvención recibida, han sido las siguientes:
1. En la justificación del gasto presentada por el Ayuntamiento de
Almendralejo se incluyen facturas correspondientes a colaboradores que
participan como ponentes en las «II Jornadas sobre Inmigración y
Multiculturalidad». En algunos casos, estas facturas incluyen, además del
importe correspondiente a los honorarios por la participación en las
ponencias, cantidades relativas a los gastos de traslado (coche propio,
taxi, autobús, ), sin aportarse ninguna documentación adicional a la
factura.
Según la Guía para la justificación del gasto de la subvención, «podrán
justificarse a este concepto exclusivamente las dietas y gastos de viaje
del personal adscrito al programa», y «si el desplazamiento se realiza
con coche propio, se indicará matrícula del mismo En cuanto a gastos de
desplazamientos en taxi, documentados mediante recibo Dichos recibos
deberán estar cumplimentados en su totalidad indicando el servicio
realizado, fecha, importe y nombre del usuario».
A juicio de este Tribunal de Cuentas, existe un déficit de justificación
en los gastos de traslado de los ponentes, dado que deberían haber sido
justificados como cualquier otro gasto de idéntica naturaleza en el que
incurriera el personal que participara en el programa, debiendo haberse
adjuntado a las facturas, la documentación complementaria que, en cada
caso, hubiera resultado preceptiva.
No obstante, dado que la DGII, en el ejercicio de las competencias de
comprobación de la adecuada justificación de la subvención que le
atribuye el artículo 32.1 de la Ley General de Subvenciones, autorizó la
justificación presentada por el Ayuntamiento, hay que entender que,
implícitamente, el órgano concedente procedía a la subsanación del
incumplimiento de la Entidad.
Con independencia de lo anterior, el déficit de justificación de los
gastos de traslado, al suponer un incumplimiento de las obligaciones
impuestas al beneficiario de la subvención, podría constituir una de las
infracciones administrativas que, en materia de subvenciones, contempla
la Ley General de Subvenciones, en sus artículos 52 y siguientes.
2. Dentro de la justificación del programa «Integración Social de
Inmigrantes y Multiculturalidad», existe una factura de hotel, por
importe de 3.552,64 euros, correspondiente a un catering, 4 habitaciones
con media pensión y 91 menús.
Según la Guía para la justificación del gasto, aprobada al efecto por el
órgano concedente de la subvención, «no serán imputables a la subvención
los gastos de comidas y/o celebraciones, salvo autorización expresa
previa» por parte de la DGII.
El Ayuntamiento no ha aportado ninguna autorización previa de la DGII en
este sentido.
No obstante, al igual que en el inciso anterior, la DGII, en el ejercicio
de las competencias de comprobación de la adecuada justificación de la
subvención, autorizó la justificación presentada por el Ayuntamiento, por
lo que habría que entender que, implícitamente, procedía a la subsanación
del incumplimiento de la Entidad.
Sin perjuicio de lo anterior, la inexistencia de solicitud de autorización
previa para la realización de determinadas actividades, para las que
resultaba preceptiva, supone un incumplimiento de las obligaciones que
incumbían al Ayuntamiento, en su calidad de perceptor de las subvenciones
analizadas, por lo que esta conducta podría constituir una infracción
administrativa de las previstas en los artículos 52 y siguientes de la
Ley General de Subvenciones.
3.5.4 Revisión de la justificación de la subvención
De acuerdo con lo señalado en el epígrafe 3.5.3 anterior, en el cuadro
siguiente se detalla, desglosado por programas y por fuentes de
financiación, el coste del programa subvencionado, la subvención
justificada por el Ayuntamiento de Almendralejo, la liquidación ajustada
por este Tribunal y, en su caso, los fondos no aplicados por el
Ayuntamiento.
El importe total de los déficits de financiación producidos se ha
repartido entre las dos fuentes de financiación existentes, subvención
concedida y aportación propia, en base a los porcentajes del 80% y del
20%, respectivamente, fijados por el órgano concedente de la subvención.
CUADRO N.º 89
Liquidación ajustada de la subvención
PRG.;Origen recursos financieros;Coste de los programas
subvencionados;Subvención justificada por la Entidad;;Ajustes y
Reclasificaciones propuestos TCU;Liquidación TCU;Fondos no aplicados por
la Entidad
;;(I);(II);;(III);(II) + (III) = (IV);(I) (IV) = (V)
PROGRAMA P-01;Subvención
(80%);90.000,00;87.412,35;(a);0,00;87.412,35;2.587,65
;Aportación Propia (20%);22.500,00;21.853,09;(a);0,00;21.853,09;
; TOTAL RECURSOS;112.500,00;109.265,44;;0,00;109.265,44;
3.5.5 Conclusiones
Por todo ello, cabe finalizar el análisis de la subvención concedida por
la Dirección General de Integración de los Inmigrantes al Ayuntamiento de
Almendralejo, a aplicar en el ejercicio 2007, con las siguientes
conclusiones:
1. De acuerdo con la liquidación ajustada realizada por este Tribunal de
Cuentas, el importe de los fondos no aplicados en relación con la
subvención concedida 2.587,65 euros, más los intereses de demora a los
que hacen referencia los artículos 37.1 y 38.2 de la Ley General de
Subvenciones, debe ser requerido al Ayuntamiento de Almendralejo, a
juicio de este Tribunal de Cuentas, por la Dirección General de
Integración de los Inmigrantes, Centro directivo de la Secretaría de
Estado de Inmigración y Emigración del Ministerio de Trabajo e
Inmigración.
2. El Ayuntamiento de Almendralejo podría haber incurrido en algún tipo de
infracción administrativa en materia de subvenciones, de acuerdo con lo
previsto en los artículos 52 y siguientes de la Ley General de
Subvenciones, por las siguientes causas:
No cumplimentar adecuadamente los modelos previstos para la
justificación de los gastos derivados de la ejecución de las actividades
subvencionadas, supuesto detallado en el punto A.2, del epígrafe 3.5.3,
Sección III, del presente Informe.
No justificar adecuadamente los gastos de traslado de ponentes, supuesto
detallado en el punto C.1.
No solicitar la autorización previa preceptiva para la financiación de
determinadas actividades, supuesto detallado en el punto C.2, del
epígrafe 3.5.3 anterior.
3.6 Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz
3.6.1 Consideraciones generales
3.6.1.1 Régimen jurídico específico aplicable a la subvención obtenida
El régimen jurídico específico aplicable a la subvención fiscalizada está
constituido por la Orden TAS/3141/2006, de 11 de octubre, por la que se
establecen las bases reguladoras y se convoca, en régimen de concurrencia
competitiva, la concesión de subvenciones a municipios, mancomunidades de
municipios y comarcas para el desarrollo de programas innovadores a favor
de la integración de inmigrantes.
De acuerdo con lo previsto en las bases reguladoras de esta convocatoria,
la Dirección General de Integración de los Inmigrantes dictó Resolución,
con fecha 2 de enero de 2007, por la que se concedió al
Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz, con cargo a la aplicación
presupuestaria 07 231B 461, una subvención por importe de 90.000 euros,
para la ejecución de tres programas diferenciados.
3.6.1.2 Subvención objeto de fiscalización
El Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz presentó, el 2 de noviembre de 2006,
una solicitud de subvención ante la Dirección General de Integración de
los Inmigrantes, cuya finalidad era posibilitar la ejecución de tres
programas destinados a fomentar la integración de las personas
inmigrantes en el municipio. El coste total de estos programas se estimó
en 226.600 euros. La cuantía aportada por la Entidad solicitante
ascendería a 61.480 euros el 27,1% del total, porcentaje situado por
encima del mínimo del 20% exigido en la convocatoria de subvenciones,
por lo que la cantidad solicitada fue de 165.120 euros.
La Resolución de concesión de la subvención, dictada con fecha 2 de enero
de 2007, dentro del plazo máximo de tres meses desde la publicación de la
convocatoria fijado en las bases reguladoras, rebajó el importe
subvencionado de 165.120 euros a 90.000 euros.
Con fecha 14 de febrero de 2007, el Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz
remitió a la DGII las Memorias adaptadas de los programas a realizar
conforme a la subvención concedida. La aceptación de las Memorias
adaptadas por parte de la DGII fue comunicada al Ayuntamiento con fecha 6
de marzo de 2007. El importe máximo subvencionado definitivamente
aprobado, diferenciando las fuentes de financiación para cada programa,
se muestra en el cuadro siguiente:
CUADRO N.º 90
Coste de actividades subvencionadas
Programa;Fuente de financiación;;Coste total actividad;Porcentaje
financiación propia
;Subvención
DGII;Ayuntamiento;;
P-01 «Aquí hay sitio»;30.000,00;7.500,00;37.500,00;20,00%
P-02 «Desarrollo comunitario del Barrio de San
José»;50.000,00;50.553,33;100.553,33;50,30%
P-03 «Grupos solidarios»;10.000,00;7.800,00;17.800,00;43,80%
TOTAL;90.000,00;65.853,33;155.853,33;44,20%
Como puede apreciarse en el cuadro anterior, todos los programas cuentan
con un porcentaje de financiación por parte del Ayuntamiento de Torrejón
de Ardoz que iguala o supera el mínimo previsto, el 20%, en las bases
reguladoras de la subvención objeto de análisis.
3.6.1.3 Subcontrataciones aprobadas en la ejecución del programa
subvencionado
El Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz, el 14 de febrero de 2007 y
conjuntamente con la presentación de la Memoria adaptada, solicitó
autorización para subcontratar, dentro del programa «Aquí hay sitio», el
50% (15.000 euros) de la subvención concedida, de acuerdo con lo previsto
en el artículo 9 de la Orden TAS/3141/2006.
La Dirección General de Integración de los Inmigrantes, con fecha 5 de
marzo de 2007, autorizó dicha subcontratación.
3.6.1.4 Justificación de los programas subvencionados y comprobación de la
justificación
La Interventora General del Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz, con fecha
30 de enero de 2008, certificó que los programas subvencionados se habían
realizado de conformidad con lo establecido en la Resolución de concesión
y de acuerdo con el desglose, por fuentes de financiación, que aparece en
el cuadro adjunto:
CUADRO N.º 91
Gastos justificados
Programa;Justificación subvención;Justificación aportación del
ayuntamiento;Coste total actividad;Porcentaje financiación propia
P-01 «Aquí hay sitio»;30.000,00;6.851,68;36.851,68;19%
P-02 «Desarrollo comunitario del Barrio de San
José»;50.000,00;72.446,95;122.446,95;59%
P-03 «Grupos solidarios»;10.000,00;8.670,00;18.670,00;46%
TOTAL;90.000,00;87.968,63;177.968,63;49%
La entidad remitió, con fecha 31 de enero de 2008, la Memoria
justificativa final de cada uno de los programas subvencionados.
Mediante notificaciones, de fechas 6 de febrero de 2009 programa
«Desarrollo comunitario del Barrio de San José» y 14 de diciembre de
2009 programas «Aquí hay sitio» y «Grupos solidarios», la Dirección
General de Integración de los Inmigrantes, tras examinar la documentación
aportada por el Ayuntamiento como justificación de la subvención
concedida al amparo de la Orden TAS/3141/2006, «entiende que la citada
subvención queda suficientemente justificada, sin perjuicio de las
actuaciones de comprobación, seguimiento e inspección que puedan llevar a
cabo los órganos competentes, de acuerdo con lo establecido en el
artículo 12 de la citada Orden».
3.6.2 Objetivos y alcance
Respecto al Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz, en su calidad de
beneficiario de subvenciones concedidas por la Secretaría de Estado de
Inmigración y Emigración, ha sido objeto de control:
la adecuada y correcta obtención de la subvención;
la aplicación de los fondos recibidos;
la adecuada y correcta justificación de la subvención;
la comprobación de la inexistencia de sobrefinanciación de costes
respecto de las subvenciones recibidas de otros órganos de la
Administración General del Estado o de la Administración de la de la
Comunidad de Madrid;
y el cumplimiento de cualesquiera otros requisitos exigidos por la
normativa aplicable.
Para ello, se han realizado pruebas de auditoría consistentes en el examen
de los registros contables y extracontables de esta Entidad Local, así
como de la documentación que los ha soportado; en el examen de
operaciones individualizadas y concretas relacionadas con la aplicación
de los fondos; y en el análisis de aquellas otras actuaciones que se han
considerado necesarias con el fin de alcanzar los objetivos de la
fiscalización.
3.6.3 Resultados del trabajo realizado
Se incluyen en este epígrafe todas aquellas incidencias relacionadas con
los procedimientos de control interno existentes en la gestión de la
subvención concedida; así como las relativas a la adecuada ejecución de
las actividades subvencionadas, de conformidad con el contenido de las
Memorias adaptadas; y, por último, las referidas a su adecuada
justificación.
A) Incidencias en los procedimientos de control interno de la gestión de
las subvenciones concedidas
No se desprende, de los trabajos de fiscalización llevados a cabo, la
existencia de incidencias en los procedimientos de control interno de la
gestión de las subvenciones recibidas utilizados por el Ayuntamiento de
Torrejón de Ardoz.
B) Incidencias en la ejecución de las actividades programadas
De las actuaciones de fiscalización realizadas se deduce la existencia de
la incidencia que se detalla a continuación, en la realización de las
actividades a las que se hace referencia en la Memoria adaptada:
La Memoria justificativa final de la ejecución de los programas
subvencionados por la DGII, contemplan el desarrollo de determinadas
actividades concretas. Solicitada justificación documental de la efectiva
realización de algunas de las actividades desarrolladas, el Ayuntamiento
aportó diferentes soportes documentales acreditativos en los que no se
había cumplido con la obligación de dar publicidad a la financiación
recibida por parte de la Secretaría de Estado de Inmigración y
Emigración, mediante la inclusión del correspondiente logotipo, de
acuerdo con lo previsto en el artículo 11.2 de las bases reguladoras que
rigieron la concesión y justificación de la subvención concedida.
Así sucedía, por ejemplo, en la mayor parte de la documentación aportada
correspondiente al proyecto del «Desarrollo comunitario del Barrio de San
José», en la que salvo en la revista publicada «El Tendedero», no se
incluía el logotipo del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.
A pesar del tiempo transcurrido desde que se desarrollaron las actividades
subvencionadas, el órgano concedente debe analizar la posibilidad de
establecer medidas alternativas de difusión, en aplicación de lo previsto
en el artículo 31.3 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones,
medidas que «permitieran dar la difusión de la financiación pública
recibida con el mismo alcance de las inicialmente acordadas».
C) Incidencias en la justificación del coste de las actividades realizadas
Las incidencias que se han puesto de manifiesto en la fiscalización de la
documentación presentada por el Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz como
justificación de la subvención recibida, han sido las siguientes:
1. En primer lugar, hay que señalar que, de acuerdo con lo previsto en la
Memoria adaptada correspondiente al programa P-01 «Aquí hay sitio», el
coste estimado de las actividades a desarrollar se elevaba a 37.500
euros, correspondiendo financiar, con cargo a la subvención de la DGII,
el importe de 30.000 euros y el resto, 7.500 euros, mediante los recursos
aportados por el propio Ayuntamiento el 20% del coste total, es decir,
la aportación mínima exigida en la convocatoria.
Sin embargo, de acuerdo con la Memoria justificativa final del programa,
el coste total al que ascendió la realización de las actividades
subvencionadas se elevó a 36.851,68 euros, imputándose, en el certificado
expedido por la Interventora General del Ayuntamiento de Torrejón de
Ardoz, a la subvención recibida de la DGII el importe de 30.000 euros, y
siendo a cargo de los fondos propios del Ayuntamiento el resto de la
cantidad gastada, es decir, 6.851,68 euros. Este último importe supone,
en términos relativos, el 18,59% del total del coste del proyecto
ejecutado, porcentaje inferior al exigible del 20%.
Dado que el sistema de financiación de la actividad subvencionada
utilizado por el órgano concedente fue, en la práctica, el previsto en el
artículo 32.1 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones
(subvención calculada como un porcentaje del coste final de la
actividad), el déficit de justificación provoca un exceso de financiación
pública en la proporción del 80%, por lo que el importe de la
justificación con cargo a la subvención concedida para el programa «Aquí
hay sitio» se habría elevado a 29.481,34 euros (déficit de justificación
de 518,66 euros) y el importe de la justificación financiado con fondos
propios a 7.370,34 euros (déficit de justificación de 129,66 euros).
Por tanto, en el cuadro número 92 se ha incluido el porcentaje del 80% en
lo que respecta a la justificación presentada con cargo a la subvención
concedida, como Clave (a).
2. La Guía para la justificación del gasto, aprobada por la Dirección
General de Integración de los Inmigrantes, fija las reglas a las que
deberán atenerse las Entidades Locales beneficiarias de las subvenciones
concedidas en cuanto a la justificación de los gastos en que hubieran
incurrido en la ejecución de las actividades subvencionadas.
Por lo que respecta a los gastos de personal, la Guía contempla los gastos
derivados del pago de las retribuciones al personal con contrato laboral
vinculado al programa, así como las del personal ajeno a la Entidad Local
con contrato de arrendamiento de servicios supuestos excepcionales en
los que no resulte adecuado el desarrollo de las actividades concretas
por el personal sujeto a la normativa laboral vigente y cuya vinculación
con el programa subvencionado no sea permanente o que realice una
colaboración esporádica participaciones puntuales, como conferencias o
charlas.
En el supuesto del personal sujeto a contrato de arrendamiento de
servicios resultará preceptiva la justificación del gasto mediante la
aportación de, entre otra, la siguiente documentación: «original o copia
compulsada del contrato que contenga al menos la categoría profesional,
el período de prestación de servicios y las horas de intervención en el
programa, así como las funciones a realizar», y «copia del alta en el
Impuesto sobre Actividades Económicas».
Sin embargo, se ha detectado la existencia de 10 supuestos, por un importe
conjunto de 16.005 euros, en donde el Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz
recurre a los servicios de profesionales que realizan actividades
continuadas a lo largo de todo el ejercicio 2007, como, por ejemplo,
clases de español o supervisiones de proyecto, sin que se haya
formalizado el preceptivo contrato de arrendamiento de servicios, ni se
haya exigido la acreditación de encontrarse de alta en el Impuesto sobre
Actividades Económicas.
El incumplimiento de las obligaciones formales que incumbían al
Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz, en su calidad de beneficiario de
subvenciones, podría constituir una de las infracciones administrativas
previstas en los artículos 52 y siguientes de la Ley General de
Subvenciones.
3. El artículo 29.1 de la Ley General de Subvenciones dispone que «a
efectos de esta ley, se entiende que un beneficiario subcontrata cuando
concierta con terceros la ejecución total o parcial de la actividad que
constituye el objeto de la subvención».
El Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz subcontrató con la entidad TSCM, la
realización de diversas actividades de desarrollo de los proyectos
«Desarrollo comunitario del Barrio de San José» y «Grupos solidarios»
durante el ejercicio 2007. El importe de los servicios subcontratados se
elevó a 15.880 euros en el primero de los programas enumerados (2
facturas de 7.940 euros, cada una de ellas), importe que representa el
13% de la actividad subvencionada, y a 10.930,04 euros en el segundo (11
facturas de 993,64 euros), cantidad que se sitúa en el 59% de la
actividad subvencionada.
Sin embargo, ninguna de las dos subcontrataciones señaladas fue objeto de
solicitud de autorización dirigida a la DGII, tal y como resultaba
preceptivo de acuerdo con las previsiones del artículo 9 de la Orden
TAS/3141/2006.
Asimismo, de acuerdo con lo previsto en el apartado 3.4 de la Guía para la
justificación del gasto, aprobada por la Dirección General de Integración
de los Inmigrantes, «para poder admitir la documentación justificativa en
los casos de subcontratación será preciso que concurran todos los
requisitos que a continuación se enumeran». Entre estos requisitos
figuran la Resolución de autorización, el contrato suscrito por ambas
entidades, el certificado de la entidad subcontratada que incluya la
relación de los gastos (de personal y otros) correspondientes a la
actividad realizada, y el certificado de estar al corriente de las
obligaciones tributarias y para con la Seguridad Social.
Ninguno de los documentos señalados, figuran en la documentación
justificativa aportada ni han sido facilitados a este Tribunal de
Cuentas, a pesar de su solicitud formal, limitándose el Ayuntamiento a
acreditar, en ambos supuestos, la existencia de un Decreto de Alcaldía de
adjudicación de los servicios subcontratados y, en la primera de las
subcontrataciones realizadas, tal y como resultaba preceptivo de acuerdo
con lo previsto en el artículo 31.3 de la Ley General de Subvenciones, la
existencia de tres ofertas de diferentes proveedores de servicios.
Con independencia de lo anterior, la circunstancia de que el importe
subcontratado se sitúe por encima del 50%, como sucede en el programa
P-03 «Grupos solidarios», en la Memoria justificativa final de la
ejecución de las actividades, va en contra de la obligación personal que
incumbe al beneficiario de realizar directamente la actividad
subvencionada, de acuerdo con lo dispuesto en, entre otros, el artículo
68 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones, con la única
excepción de las subcontrataciones que se puedan solicitar, con el límite
cuantitativo máximo del 50% del importe de la actividad subvencionada que
contempla el artículo 29 de la propia Ley General de Subvenciones.
El incumplimiento de la obligación de solicitar la autorización del órgano
concedente de la subvención con carácter previo a la subcontratación
parcial de las actividades subvencionadas, así como la deficiente
justificación del gasto incurrido y la superación del límite máximo legal
previsto para las subcontrataciones, podrían constituir infracciones
administrativas en materia de subvenciones de acuerdo con lo previsto en
los artículos 52 y siguientes de la Ley General de Subvenciones.
4. Como ha quedado apuntado en el apartado 3.6.1.4, Sección III, del
presente Informe, el Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz solicitó
autorización a la DGII para subcontratar, dentro del programa «Aquí hay
sitio», el 50% (15.000 euros) del importe de la actividad subvencionada,
siendo autorizada dicha subcontratación.
La actividad fue subcontratada con la entidad CIPIF, que facturó al
Ayuntamiento los importes de 7.000 y 8.000 euros, por la actividad
desarrollada por dos educadores dentro de las aulas de socialización
previstas en el programa subvencionado, durante los períodos relativos a
los meses de marzo a junio, y de septiembre a diciembre, respectivamente,
ambos del año 2007.
El Ayuntamiento no aportó la solicitud de tres ofertas de diferentes
proveedores de servicios, como hubiera resultado preceptivo de acuerdo
con lo previsto en el artículo 31.3 de la Ley General de Subvenciones.
Asimismo, tampoco aportó contrato alguno formalizado con la sociedad
señalada, documento exigible de acuerdo con lo previsto en el apartado
3.4 de la Guía para la justificación del gasto, «para poder admitir la
documentación justificativa en los casos de subcontratación será preciso
que concurran todos los requisitos que a continuación se enumeran:
fotocopia compulsada del contrato suscrito por ambas entidades».
Como ya sucediera en el supuesto anterior, relativo a la subcontratación
de la entidad TSCM, la inexistencia de, al menos, tres ofertas y de
contrato en las subcontrataciones realizadas, podrían constituir
infracciones administrativas de las previstas en los artículos 52 y
siguientes de la Ley General de Subvenciones.
5. Dentro de la justificación del programa P-01 «Aquí hay sitio», existen
dos facturas, por importes de 342,40 y 642 euros, correspondientes a los
gastos «coffee-break» y «cocktail» incurridos en reuniones con directores
de los colegios y con las AMPAS, en el marco de la presentación del
proyecto subvencionado.
Según la Guía para la justificación del gasto, aprobada al efecto por el
órgano concedente de la subvención, «no serán imputables a la subvención
los gastos de comidas y/o celebraciones, salvo autorización expresa
previa» por parte de la DGII.
El Ayuntamiento no aportó ninguna autorización previa de la DGII en este
sentido.
No obstante, dado que la DGII, en el ejercicio de las competencias de
comprobación de la adecuada justificación de la subvención que le
atribuye el artículo 32.1 de la Ley General de Subvenciones, autorizó la
justificación presentada por el Ayuntamiento, hay que entender que,
implícitamente, procedía a la subsanación del incumplimiento de la
Entidad.
Sin perjuicio de lo anterior, la inexistencia de solicitud de autorización
previa podría constituir una infracción administrativa de las previstas
en los artículos 52 y siguientes de la Ley General de Subvenciones.
3.6.4 Revisión de la liquidación de la subvención
De acuerdo con lo señalado en el epígrafe 3.6.3 anterior, en el cuadro
siguiente se detalla, desglosado por programas y por fuentes de
financiación, el coste de los programas subvencionados, la subvención
justificada por el Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz, la liquidación
ajustada por este Tribunal y, en su caso, los fondos no aplicados por el
Ayuntamiento.
El importe total de los déficits de financiación producidos se ha
repartido entre las dos fuentes de financiación existentes, subvención
concedida y aportación propia, en base a los porcentajes del 80% y del
20%, respectivamente, fijados por órgano concedente de la subvención.
CUADRO N.º 92
Liquidación ajustada de la subvención
PRG.;Origen Recursos Financieros;Coste de los programas
subvencionados;Subvención justificada por la Entidad;;Ajustes y
Reclasificaciones propuestos TCU;Liquidación TCU;Fondos no aplicados por
la Entidad
;;(I);(II);;(III);(II) + (III) = (IV);(I) (IV) = (V)
PROGRAMA P-01;Subvención
(80%);30.000,00;29.481,34;(a);0,00;29.481,34;518,66
;Aportación Propia (20%);7.500,00;7.370,34;(a);0,00;7.370,34;
; Total Recursos;37.500,00;36.851,68; ;0,00;36.851,68;
PROGRAMA P-02;Subvención (80%);50.000,00;97.636,47;
;0,00;97.636,47;0,00
;Aportación Propia (20%);50.553,33;24.409,12;
;0,00;24.409,12;
; Total Recursos;100.553,33;122.045,59; ;0,00;122.045,59;
PROGRAMA P-03;Subvención (80%);10.000,00;14.936,00;
;0,00;14.936,00;0,00
;Aportación Propia (20%);7.800,00;3.734,00;
;0,00;3.734,00;
; Total Recursos;17.800,00;18.670,00; ;0,00;18.670,00;
;;;;;;;
TOTAL;Subvención (80%);90.000;142.053,81;;0,00;142.053,81;518,66
;Aportación Propia (20%);65.583,33;35.513,46;;0,00;35.513,46;
; TOTAL RECURSOS;155.853,33;177.567,27;;0,00;177.567,27;
3.6.5 Conclusiones
Por todo ello, cabe finalizar el análisis de la subvención concedida por
la Dirección General de Integración de los Inmigrantes al Ayuntamiento de
Torrejón de Ardoz, a aplicar en el ejercicio 2007, con las siguientes
conclusiones:
1. De acuerdo con la liquidación ajustada realizada por este Tribunal de
Cuentas, el importe de los fondos no aplicados en relación con la
subvención concedida 518,66 euros, más los intereses de demora a los
que hacen referencia los artículos 37.1 y 38.2 de la Ley General de
Subvenciones, debe ser requerido al Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz, a
juicio de este Tribunal de Cuentas, por la Dirección General de
Integración de los Inmigrantes, Centro directivo de la Secretaría de
Estado de Inmigración y Emigración del Ministerio de Trabajo e
Inmigración.
2. El Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz podría haber incurrido en algún
tipo de infracción administrativa en materia de subvenciones, de acuerdo
con lo previsto en los artículos 52 y siguientes de la Ley General de
Subvenciones, por las siguientes causas:
No formalizar los preceptivos contratos de arrendamiento de servicios
con los profesionales que realizan las actividades subvencionadas,
supuesto detallado en el punto C.2 del epígrafe 3.6.3, Sección III, del
presente Informe.
Incurrir en diversos incumplimientos de las obligaciones que le
incumbían, como perceptor de subvenciones públicas, en la subcontratación
de actividades, supuestos detallados en los puntos C.3 y C.4.
No solicitar la autorización previa preceptiva para la financiación de
determinadas actividades, supuesto detallado en el punto C.5, del
epígrafe 3.6.3 anterior.
3.7 Ayuntamiento de Almería
3.7.1 Consideraciones generales
3.7.1.1 Régimen jurídico específico aplicable a la subvención obtenida
El régimen jurídico específico aplicable a la subvención fiscalizada está
constituido por la Orden TAS/3141/2006, de 11 de octubre, por la que se
establecen las bases reguladoras y se convoca, en régimen de concurrencia
competitiva, la concesión de subvenciones a municipios, mancomunidades de
municipios y comarcas para el desarrollo de programas innovadores a favor
de la integración de inmigrantes.
De acuerdo con lo previsto en las bases reguladoras de esta convocatoria,
la Dirección General de Integración de los Inmigrantes dictó Resolución,
con fecha 6 de marzo de 2007, por la que se concedió al Ayuntamiento de
Almería, con cargo a la aplicación presupuestaria 07 231B 461, una
subvención por importe de 80.000 euros, para la ejecución de un programa
denominado «Acogida y promoción intercultural como factores de desarrollo
en el ámbito local».
3.7.1.2 Subvención objeto de fiscalización
El Ayuntamiento de Almería presentó, el 2 de noviembre de 2006, una
solicitud de subvención ante la Dirección General de Integración de los
Inmigrantes cuya finalidad era posibilitar la ejecución de un programa
destinado a la promoción de la convivencia entre distintas culturas y la
integración social de los inmigrantes.
El importe total del coste del programa se estimó en 114.273,20 euros. La
cuantía aportada por la Entidad ascendería a 22.854,64 euros el 20% del
total, porcentaje mínimo exigido en la convocatoria, por lo que la
cantidad solicitada fue de 91.418,56 euros.
A pesar de que la solicitud por parte del Ayuntamiento fue remitida en
plazo a la DGII, los requerimientos de subsanación de errores y de
complementación de la documentación aportada, provocaron que la
tramitación del expediente de concesión de la subvención solicitada se
dilatara en el tiempo y que la Resolución de concesión de la Dirección
General de Integración de los Inmigrantes no se dictara hasta el 6 de
marzo de 2007, excediendo del plazo máximo de tres meses desde la
publicación de la convocatoria fijado en las bases reguladoras. En ella
se concedió al Ayuntamiento de Almería una subvención por un importe de
80.000 euros, cantidad inferior al importe de 91.418,56 euros solicitado.
El coste total, por tanto, del programa a ejecutar se situó en 100.000
euros.
Con fecha 12 de abril de 2007, el Ayuntamiento de Almería remitió a la
DGII la Memoria adaptada de los programas a realizar conforme a la
subvención concedida. La aceptación de la Memoria adaptada por parte de
la DGII fue comunicada al Ayuntamiento con fecha 9 de mayo de 2007.
3.7.1.3 Justificación de los programas subvencionados y comprobación de la
justificación
El titular de la Oficina Técnica de la Junta de Gobierno del Ayuntamiento
de Almería remitió, con fechas 23 y 25 de enero de 2008, respectivamente,
sendas certificaciones en las que informaba de que el programa
subvencionado se había realizado de conformidad con lo establecido en la
Resolución de concesión, por un importe de 27.931,20 euros,
correspondientes a las retribuciones a favor del personal importe
incluido en la primera certificación remitida, y por un importe de
44.196 euros, correspondientes a los gastos de actividades y
mantenimiento del programa cantidad incluida en la segunda
certificación.
Igualmente, con fecha 31 de enero de 2008, la Concejala Delegada del Área
de Atención Social, Cooperación y Políticas de Igualdad del Ayuntamiento
de Almería, remitió a la DGII la Memoria justificativa final del programa
«Acogida y promoción intercultural como factores de desarrollo en el
ámbito local», incluyendo unos gastos totales por importe de 72.127,20
euros, coincidente con las certificaciones anteriormente señaladas.
Con fecha 31 de julio de 2008, el Ayuntamiento de Almería procedió al
ingreso en el Tesoro Público del importe de 22.298,24 euros, cantidad
correspondiente al 80% de los fondos no aplicados en la ejecución del
programa, cuyo coste total inicialmente previsto se elevó a 100.000
euros.
Mediante notificaciones, de fechas 6 de febrero de 2009 y 14 de diciembre
de 2009, la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, tras
examinar la documentación aportada por el Ayuntamiento como justificación
de la subvención concedida al amparo de la Orden TAS/3141/2006, «entiende
que la citada subvención queda suficientemente justificada, sin perjuicio
de las actuaciones de comprobación, seguimiento e inspección que puedan
llevar a cabo los órganos competentes, de acuerdo con lo establecido en
el artículo 12 de la citada Orden».
3.7.2 Objetivos y alcance
Respecto al Ayuntamiento de Almería, en su calidad de beneficiario de
subvenciones concedidas por la Secretaría de Estado de Inmigración y
Emigración, ha sido objeto de control:
la adecuada y correcta obtención de la subvención;
la aplicación de los fondos recibidos;
la adecuada y correcta justificación de la subvención;
la comprobación de la inexistencia de sobrefinanciación de costes
respecto de las subvenciones recibidas de otros órganos de la
Administración General del Estado o de la Administración de la Junta de
Andalucía;
y el cumplimiento de cualesquiera otros requisitos exigidos por la
normativa aplicable.
Para ello, se han realizado pruebas de auditoría consistentes en el examen
de los registros contables y extracontables de esta Entidad Local, así
como de la documentación que los ha soportado; en el examen de
operaciones individualizadas y concretas relacionadas con la aplicación
de los fondos; y en el análisis de aquellas otras actuaciones que se han
considerado necesarias con el fin de alcanzar los objetivos de la
fiscalización.
3.7.3 Resultados del trabajo realizado
Se incluyen en este epígrafe todas aquellas incidencias relacionadas con
los procedimientos de control interno existentes en la gestión de la
subvención concedida; así como las relativas a la adecuada ejecución de
las actividades subvencionadas, de conformidad con el contenido de la
Memoria adaptada; y, por último, las referidas a su adecuada
justificación.
A) Incidencias en los procedimientos de control interno de la gestión de
las subvenciones concedidas
Este Tribunal ha observado, con respecto a este apartado, las siguientes
incidencias:
1. De acuerdo con lo previsto en la regla 46.1 de la Instrucción del
Modelo Normal de Contabilidad Local, aprobada por Orden EHA/4041/2004, de
23 de noviembre, «un gasto con financiación afectada es cualquier
proyecto de gasto que se financie, en todo o en parte, con recursos
concretos que en caso de no realizarse el gasto no podrán percibirse o si
se hubieran percibido deberían reintegrarse a los agentes que los
aportan».
El principio de desafectación, recogido en el artículo 165.2 del Texto
refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, que rige la
gestión de los ingresos presupuestarios cuenta entre sus excepciones con
las correspondientes a las subvenciones recibidas por las Entidades
Locales. Así, el artículo 40 del TRLRHL establece que «las subvenciones
de toda índole que obtengan las entidades locales, con destino a sus
obras y servicios no podrán ser aplicadas a atenciones distintas de
aquellas para las que fueron otorgadas, salvo, en su caso, los sobrantes
no reintegrables cuya utilización no estuviese prevista en la concesión».
El Ayuntamiento de Almería, sin embargo, no creó un proyecto de gasto con
financiación afectada para registrar el ingreso de la subvención recibida
y los gastos derivados de la ejecución de las actividades financiadas,
incumpliendo así las previsiones tanto del TRLRHL como de la IMNCL
antedichas e impidiendo un correcto seguimiento y control contable de los
ingresos y gastos derivados de la ejecución del proyecto.
2. El procedimiento administrativo de contratación laboral utilizado por
el Ayuntamiento de Almería provocó la existencia de retrasos en la
incorporación del personal necesario para la ejecución de las actividades
subvencionadas por la DGII.
Así, el Ayuntamiento procedió a la contratación de cinco trabajadores
sociales para la implantación del servicio de asesoramiento
jurídico-social, previsto como una de las actividades incluidas en el
programa subvencionado. Por dilaciones en el procedimiento administrativo
interno, la contratación no se llevó a cabo hasta los meses de octubre y
noviembre de 2007. Esta tardía incorporación al servicio provocó la
necesidad de reintegrar una parte significativa de la subvención
recibida.
Asimismo, se pudo constatar que las retribuciones correspondientes a las
nóminas del mes de diciembre de 2007 de estos cinco trabajadores
contratados, no fueron incluidas en el modelo 190. «Resumen anual de
retenciones e ingresos a cuenta del IRPF» del ejercicio 2007, como
resultaba preceptivo, sino que fueron declaradas en el ejercicio
siguiente. Este desfase temporal pone de manifiesto una debilidad en los
procedimientos de control interno existentes en el Ayuntamiento de
Almería para garantizar un correcto cumplimiento de sus obligaciones
fiscales.
Con independencia de las contrataciones laborales señaladas, el
Ayuntamiento recurrió, para la puesta en marcha del referido servicio de
asesoramiento jurídico-laboral, a la contratación de dos licenciadas en
Derecho, mediante el recurso a sendos contratos de arrendamientos de
servicios. En este supuesto también hubo de reducirse el tiempo previsto
de prestación de servicios de seis a cuatro meses, por la dilación en los
trámites administrativos para proceder a la contratación de estas dos
personas. Igualmente, parte de las retribuciones abonadas a estas dos
personas se incluyeron en el modelo 190. «Resumen anual de retenciones e
ingresos a cuenta del IRPF» del ejercicio 2008.
B) Incidencias en la ejecución de las actividades programadas
De las actuaciones de fiscalización realizadas no se desprende la
existencia de incidencias en la realización de las actividades a las que
se hace referencia en la Memoria adaptada.
C) Incidencias en la justificación del coste de las actividades realizadas
Las incidencias que se han puesto de manifiesto en la fiscalización de la
documentación presentada por el Ayuntamiento de Almería como
justificación de la subvención recibida, han sido las siguientes:
1. En primer lugar, hay que señalar que en el programa subvencionado se ha
producido un déficit de justificación, por parte del Ayuntamiento de
Almería, de 27.872,80 euros, como consecuencia de que el importe
justificado se elevó a 72.127,20 euros, mientras que el coste total del
programa se cifró en 100.000 euros.
Dado que el sistema de financiación de la actividad subvencionada
utilizado por el órgano concedente fue, en la práctica, el previsto en el
artículo 32.1 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones
(subvención calculada como un porcentaje del coste final de la
actividad), el déficit de justificación provoca un exceso de financiación
pública en la proporción del 80%.
Por tanto, el importe de 22.298,24 euros el 80% de 27.872,80 euros,
figura en concepto de fondos no aplicados por la Entidad, identificado
como Clave (a) en el cuadro número 93 del presente Informe.
No obstante lo anterior, como ha quedado señalado en el epígrafe 3.7.1.3
anterior, el Ayuntamiento de Almería procedió, con fecha 31 de julio de
2008, a reintegrar el importe de 22.298,24 euros, en concepto de fondos
no aplicados.
2. El artículo 29.1 de la Ley General de Subvenciones dispone que «a
efectos de esta ley, se entiende que un beneficiario subcontrata cuando
concierta con terceros la ejecución total o parcial de la actividad que
constituye el objeto de la subvención».
El Ayuntamiento de Almería subcontrató con la sociedad H, S.L., la
realización de las actividades que constituían el objeto del Aula
Intercultural «Convivimos», dirigida a menores con edades comprendidas
entre 6 y 14 años. El importe de los servicios subcontratados se elevó a
10.611,70 euros. Sin embargo esta subcontratación no fue objeto de
solicitud de autorización dirigida a la DGII, tal y como resultaba
preceptivo de acuerdo con las previsiones del artículo 9 de la Orden
TAS/3141/2006.
Asimismo, de acuerdo con lo previsto en el apartado 3.4 de la Guía para la
justificación del gasto, aprobada por la Dirección General de Integración
de los Inmigrantes, «para poder admitir la documentación justificativa en
los casos de subcontratación será preciso que concurran todos los
requisitos que a continuación se enumeran ». Entre estos requisitos
figuran la Resolución de autorización, el contrato suscrito por ambas
entidades, el certificado de la entidad subcontratada que incluya la
relación de los
gastos (de personal y otros) correspondientes a la actividad realizada, y
el certificado de estar al corriente de las obligaciones tributarias y
para con la Seguridad Social.
Ninguno de los documentos señalados figura en la documentación
justificativa aportada en cuanto a la subcontratación de la sociedad H,
S.L.
El incumplimiento de la obligación de solicitar la autorización del órgano
concedente de la subvención con carácter previo a la subcontratación
parcial de las actividades subvencionadas, así como la deficiente
justificación del gasto incurrido, al carecer el expediente de todos los
documentos exigidos en la Guía para la justificación del gasto, podrían
constituir infracciones administrativas en materia de subvenciones de
acuerdo con lo previsto en el artículo 52 y siguientes de la Ley General
de Subvenciones.
3. El artículo 31.2 de la Ley General de Subvenciones establece que «salvo
disposición expresa en contrario en las bases reguladoras de las
subvenciones, se considerará gasto realizado el que ha sido efectivamente
pagado con anterioridad a la finalización del período de justificación
determinado por la normativa reguladora de la subvención». Las bases
reguladoras de las subvenciones analizadas, aprobadas por Orden
TAS/3141/2006, de 11 de octubre, no contienen disposición alguna en este
sentido.
A pesar de ello, se ha verificado que, de los costes imputados por el
Ayuntamiento a la justificación del programa subvencionado por la DGII,
un total de 20.608,24 euros fueron pagados con fecha 4 de marzo de 2008,
es decir, fuera del plazo máximo previsto en las bases reguladoras que
finalizaba el 31 de enero de 2008. Este importe representa que el 29% de
los costes totales del programa subvencionado fueron pagados fuera de
plazo.
El incumplimiento de las obligaciones que le incumben al Ayuntamiento de
Almería, como perceptor de las subvenciones concedidas por la Dirección
General de Integración de los Inmigrantes, por la realización de pagos
fuera del plazo establecido en la convocatoria y en la propia Ley General
de Subvenciones artículo 31.2, podría constituir una infracción de las
previstas en el artículo 56.c) de la Ley General de Subvenciones.
3.7.4 Revisión de la liquidación de la subvención
De acuerdo con lo señalado en el epígrafe 3.7.3 anterior, en el cuadro
siguiente se detalla, desglosado por programas y por fuentes de
financiación, el coste del programa subvencionado, la subvención
justificada por el Ayuntamiento de Almería, la liquidación ajustada por
este Tribunal y, en su caso, los fondos no aplicados por el Ayuntamiento.
El importe total de los déficits de financiación producidos se ha
repartido entre las dos fuentes de financiación existentes, subvención
concedida y aportación propia, en base a los porcentajes del 80% y del
20%, respectivamente, fijados por el órgano concedente de la subvención.
CUADRO N.º 93
Liquidación ajustada de la subvención
PRG.;Origen Recursos Financieros;Coste de los programas
subvencionados;Subvención justificada por la Entidad;;Ajustes y
Reclasificaciones propuestos TCU;Liquidación TCU;Fondos no aplicados por
la Entidad
;;(I);(II);;(III);(II) + (III) = (IV);(I) (IV) = (V)
PROGRAMA P-01;Subvención
(80%);80.000,00;57.701,76;(a);0,00;57.701,76;22.298,24
;Aportación Propia (20%);20.000,00;14.425,44;(a);0,00;14.425,44;
;;;;;;;
; TOTAL RECURSOS;100.000,00;72.127,20;;0,00;72.127,20;
3.7.5 Conclusiones
Por todo ello, cabe finalizar el análisis de la subvención concedida por
la Dirección General de Integración de los Inmigrantes al Ayuntamiento de
Almería, a aplicar en el ejercicio 2007, con las siguientes conclusiones:
1. De acuerdo con la liquidación ajustada realizada por este Tribunal de
Cuentas, a la vista de la documentación aportada por el Ayuntamiento de
Almería y teniendo en cuenta que el importe de 22.298,24 euros fue
ingresado en el Tesoro Público con fecha 31 de julio de 2008, no procede
reintegro complementario alguno de las cantidades percibidas con motivo
de la subvención analizada, salvo en lo que afecta a la exigencia de los
intereses de demora correspondientes a los que hacen referencia los
artículos 37.1 y 38.2 de la Ley General de Subvenciones.
2. El Ayuntamiento de Almería podría haber incurrido en algún tipo de
infracción administrativa en materia de subvenciones, de acuerdo con lo
previsto en el artículo 52 y siguientes de la Ley General de
Subvenciones, por las siguientes causas:
Incurrir en diversos incumplimientos de las obligaciones que le
incumbían, como perceptor de subvenciones públicas, en la subcontratación
de actividades, supuesto detallado en el punto C.2 del epígrafe 3.7.3,
Sección III, del presente Informe.
Realizar pagos fuera del plazo máximo previsto en las bases reguladoras,
supuesto detallado en el punto C.3. del epígrafe 3.7.3 anterior.
Madrid, 22 de diciembre de 2011.El Presidente, Manuel Núñez Pérez.
251/000053 (CD)
771/000051 (S)
Se ordena la publicación en la Sección Cortes Generales del BOCG de la
Resolución adoptada por la Comisión Mixta para las Relaciones con el
Tribunal de Cuentas sobre el Informe de fiscalización de las Ayudas y
Subvenciones otorgadas con cargo a créditos del Ministerio de Trabajo y
Asuntos Sociales a favor de emigrantes españoles no residentes en España
o retornados, así como del Informe correspondiente.
Palacio del Congreso de los Diputados, 26 de enero de 2015.P.D. El
Letrado Mayor de las Cortes Generales, Carlos Gutiérrez Vicén.
RESOLUCIÓN APROBADA POR LA COMISIÓN MIXTA PARA LAS RELACIONES CON EL
TRIBUNAL DE CUENTAS EN RELACIÓN CON EL INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LAS
AYUDAS Y SUBVENCIONES OTORGADAS CON CARGO A CRÉDITOS DEL MINISTERIO DE
TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES A FAVOR DE EMIGRANTES ESPAÑOLES NO RESIDENTES
EN ESPAÑA O RETORNADOS EN SU SESIÓN DEL DÍA 9 DE DICIEMBRE DE 2014
La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en su
sesión del día 9 de diciembre de 2014, a la vista del Informe remitido
por ese Alto Tribunal acerca del Informe de fiscalización de las Ayudas y
Subvenciones otorgadas con cargo a créditos del Ministerio de Trabajo y
Asuntos Sociales a favor de emigrantes españoles no residentes en España
o retornados:
ACUERDA
1. Asumir el contenido del citado Informe.
2. Instar al Ministerio de Empleo y Seguridad Social a seguir las
recomendaciones del Tribunal de Cuentas en todo lo que respecta a la
gestión de las ayudas y subvenciones otorgadas a ciudadanos españoles
residentes en el exterior o retornados, al objeto de asegurar la eficacia
y eficiencia de las mismas.
3. Instar al Ministerio de Trabajo (actual Ministerio de Empleo y
Seguridad Social) a que en las próximas convocatorias que en su caso se
realicen relacionadas con ayudas y subvenciones otorgadas a favor de
emigrantes españoles no residentes en España o retornados, y en la medida
en que no se haya procedido a su implantación, se incluyan las
previsiones relativas a dichas ayudas en el plan estratégico del que
habría de dotarse para todo su ámbito competencial.
4. Instar a la Dirección General que sea competente en la materia, y en la
medida en que no se haya procedido a su realización, a elaborar manuales
de procedimiento sobre los aspectos de la gestión, a implantar un sistema
de información integrado y a incluir en las instrucciones la distinción
entre la propuesta de resolución y la resolución. Asimismo a incluir los
criterios para la determinación del importe de las ayudas cuando no esté
fijado en las bases reguladoras, a generalizar la baremación de los
criterios para la valoración de las solicitudes, a que se publiquen en el
«BOE» todas las ayudas concedidas cuando tal medio de publicidad sea
obligado, a que la valoración de las solicitudes de una determinada
modalidad de ayudas se procure realizar por la misma Comisión de
Evaluación, salvo en el caso de que la gestión esté desconcentrada, y a
acomodar la composición de las Comisiones de Evaluación a la estructura
de las distintas Consejerías y a las normas que las regulan.
Instar al Gobierno a:
5. Concretar el objetivo al cual se orienta la gestión en las memorias
presupuestarias, generando un sistema de indicadores para su valoración.
6. En el procedimiento de concesión de subvenciones, establecer criterios
perfectamente determinados, objetivables y ponderables.
Palacio del Congreso de los Diputados, 20 de enero de 2015.El Presidente
de la Comisión, Ricardo Tarno Blanco.La Secretaria Primera de la
Comisión, Teresa García Sena.
INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LAS AYUDAS Y SUBVENCIONES OTORGADAS CON CARGO
A CRÉDITOS DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES A FAVOR DE
EMIGRANTES ESPAÑOLES NO RESIDENTES EN ESPAÑA O RETORNADOS
El Pleno del Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de la función
fiscalizadora establecida en los artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de la Ley
Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y a tenor de lo previsto en los artículos
12 y 14.1 de la misma disposición y concordantes de la Ley 7/1988, de 5
de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado, en su
sesión de 22 de diciembre de 2011, el Informe de Fiscalización De Las
Ayudas y Subvenciones otorgadas con cargo a créditos del Ministerio de
Trabajo y Asuntos Sociales a favor de Emigrantes Españoles no Residentes
en España o Retornados, y ha acordado su elevación a las Cortes
Generales, según lo prevenido en el artículo 28.4 de la Ley de
Funcionamiento.
ÍNDICE
I. INTRODUCCIÓN ... (Página231)
I.1 Iniciativa de la fiscalización ...
I.2 Ámbito de la fiscalización ... (Página231)
I.3 Objetivos y alcance ... (Página231)
I.4 Trámite de alegaciones ... (Página232)
II. MARCO JURÍDICO ... (Página232)
III. PLANIFICACIÓN ... (Página233)
III.1 Plan estratégico de subvenciones ...
III.2 Planificación presupuestaria ...
IV. ESTRUCTURA ORGANIZATIVA y PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN ...
IV.1 Estructura organizativa ... (Página237)
IV.2 Procedimientos de gestión ... (Página238)
V. PROCEDIMIENTO DE CONCESIÓN ... (Página241)
V.1 Iniciación ... (Página241)
A) Expediente de gasto ... (Página241)
B) Convocatorias. Adecuación a la LGS y a las bases reguladoras ...
C) Solicitudes y documentación ... (Página245)
V.2 Instrucción: Evaluación de las solicitudes ...
V.3 Resolución ... (Página252)
V.4 Recursos ... (Página253)
V.5 Publicación de las ayudas concedidas ...
VI. PAGO Y JUSTIFICACIÓN DE LAS AYUDAS ...
VI.1 Pago de las ayudas ... (Página257)
VI.2 Justificación y control de las ayudas ...
A) Justificación de los pagos en el exterior ...
B) Justificación de los pagos realizados en España ...
VII. CONCLUSIONES ... (Página262)
VII.1 Sobre la planificación ... (Página262)
VII.2 Sobre los procedimientos de gestión ...
VII.3 Sobre el procedimiento de concesión ...
VII.4 Sobre el pago y la justificación de las ayudas ...
VIII. RECOMENDACIONES ... (Página266)
IX. ANEXOS ... (Página268)
SIGLAS Y ABREVIATURAS
ADPTAS Áreas o Dependencias Provinciales de Trabajo y Asuntos Sociales de
las Delegaciones y Subdelegaciones del Gobierno.
AGE Administración General del Estado.
artículo Artículo.
BOE Boletín Oficial del Estado.
CCAA Comunidades Autónomas.
CCOO Comisiones Obreras.
CTAS Consejería de Trabajo y Asuntos Sociales.
CTIN Consejería de Trabajo e Inmigración.
DGCEE Dirección General de la Ciudadanía Española en el Exterior.
DGE Dirección General de Emigración.
IGAE Intervención General de la Administración del Estado.
IMSERSO Instituto de Migraciones y Servicios Sociales.
LGP Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.
LGS Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.
LFTCu Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de
Cuentas.
LRJ-PAC Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
MTAS Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.
MTIN Ministerio de Trabajo e Inmigración.
PGE Presupuestos Generales del Estado.
RLGS Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el
Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de
Subvenciones.
SEIE Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración.
SGPAPAE Subdirección General de Pensiones Asistenciales y Programas
Atención a favor de los Emigrantes.
SGPS Subdirección General de Prestaciones Sociales.
STAS Secciones de Trabajo y Asuntos Sociales.
STS Sentencia del Tribunal Supremo.
STSJ Sentencia del Tribunal Superior de Justicia.
TCu Tribunal de Cuentas.
UGT Unión General de Trabajadores.
USH Unidad de Servicios Horizontales.
v. gr. Verbigracia.
I. INTRODUCCIÓN
I.1 Iniciativa de la fiscalización
El presente informe, incluido en el programa de fiscalizaciones del
ejercicio 2011, ha sido realizado a iniciativa del Tribunal de Cuentas
(TCu), en ejercicio de la función de fiscalización que le confiere la Ley
Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y la Ley 7/1988, de 5 de abril,
reguladora de su funcionamiento (LFTCu), acomodándose su elaboración a
las directrices técnicas aprobadas al efecto por el Pleno de dicho
Tribunal.
I.2 Ámbito de la fiscalización
Conforme a las directrices técnicas, el informe de fiscalización se
refiere a las ayudas concedidas en los ejercicios 2005 y 2006, con cargo
a sus créditos presupuestarios, por el Ministerio de Trabajo y Asuntos
Sociales (MTAS) actualmente, Ministerio de Trabajo e Inmigración (MTIN)
a favor de emigrantes españoles y retornados.
Las citadas ayudas se estructuran en 13 programas en el ejercicio 2005 y
en 14 programas en el ejercicio 2006, como consecuencia del
desdoblamiento de uno de ellos. En los anexos 1 y 2 se relacionan los
programas de ayudas de ambos ejercicios. En años posteriores, la
estructura de estas ayudas sufre importantes modificaciones, quedando
reducidos los programas a un total de nueve, que figuran en el anexo 3.
El ámbito temporal de la fiscalización abarca, en lo que se refiere a la
concesión de las ayudas, a los ejercicios 2005 y 2006, extendiéndose, sin
embargo, en cuanto a su justificación y a los procedimientos de gestión,
a los años posteriores.
I.3 Objetivos y alcance
A tenor de las directrices técnicas los objetivos de la fiscalización son:
a) Comprobar que la liquidación de los créditos presupuestarios de los
ejercicios económicos 2005 y 2006 correspondiente a las ayudas y
subvenciones comprendidas en el ámbito de la fiscalización es
representativa de las operaciones efectuadas en dichos ejercicios, de
acuerdo con las normas y principios contables que les son de aplicación.
b) Comprobar si las convocatorias se adecuan a las bases reguladoras y, en
general, al marco jurídico sobre subvenciones.
c) Comprobar si los procedimientos de concesión, cuantía, condición de
beneficiarios, publicidad y aprobación del gasto de las ayudas y
subvenciones se ajustan a sus bases reguladoras.
d) Comprobar si el pago de las ayudas y subvenciones, así como la
justificación por los perceptores, se han acomodado a lo señalado en las
correspondientes convocatorias y a lo establecido en la Ley 38/2003, de
17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS).
e) Evaluar los sistemas y procedimientos de control interno y comprobar el
cumplimiento de la normativa vigente en la gestión de los fondos públicos
aplicados.
En consonancia con los objetivos citados, la presente fiscalización se
ciñe a las ayudas que, integradas en los programas de actuación a favor
de los españoles emigrantes y retornados, están sometidas a la
legislación reguladora de las subvenciones públicas y se financian con
cargo a créditos presupuestarios del MTAS. Consecuentemente, han quedado
fuera de la fiscalización los programas relativos a las ayudas
asistenciales, ordinarias y extraordinarias, así como a las ayudas para
la cobertura de asistencia sanitaria a emigrantes españoles residentes en
el exterior, los cuales están excluidos del ámbito de dicha legislación,
conforme a lo que determina el artículo 2.4 de la LGS. Tampoco se han
incluido en la fiscalización las ayudas que, aun estando insertas en los
programas de actuación a favor de la ciudadanía española en el exterior y
los retornados, son concedidas por el Instituto de Migraciones y
Servicios Sociales (IMSERSO), de acuerdo con lo previsto en las órdenes
por las que se han ido estableciendo las bases reguladoras de la
concesión de tales ayudas 17.
17 Además de las bases reguladoras, deben tenerse en cuenta las órdenes
comunicadas de 15 de octubre de 1997 y de 21 de julio de 2005, que
articularon sucesivamente la colaboración entre la Dirección General de
Emigración y el IMSERSO para el reforzamiento de los programas de
actuación a favor de los emigrantes mayores españoles. En la actualidad,
la Orden Comunicada de 23 de marzo de 2009 articula la colaboración entre
la Dirección General de la Ciudadanía Española en el Exterior y el
IMSERSO para desarrollar los programas de actuación dirigidos a los
mayores y dependientes españoles residentes en el exterior.
Para llevar a cabo las tareas de fiscalización, se ha analizado, en primer
término, el marco jurídico de las ayudas y subvenciones objeto de
aquélla.
Tras delimitar este marco, se han examinado los aspectos relativos a la
planificación de las ayudas y a la organización del extinto MTAS,
analizando tanto su estructura como los procedimientos de gestión
existentes.
El siguiente aspecto que ha abarcado la fiscalización es el relativo al
procedimiento de concesión de las ayudas, en sus distintas fases. En
consecuencia, se han analizado, en primer lugar, las actuaciones
relativas a su iniciación, examinándose el expediente de gasto, la
convocatoria, para comprobar si se acomoda a la LGS y a las bases
reguladoras, y las solicitudes, al objeto de realizar las comprobaciones
necesarias sobre el cumplimiento de las previsiones relativas al lugar y
plazo de la presentación, así como a la documentación que ha de
acompañarse. En cuanto a la fase de instrucción, se ha comprobado si se
cumple lo establecido en las bases reguladoras sobre la evaluación de las
solicitudes. Y respecto de la fase de resolución, se han realizado
actuaciones dirigidas a comprobar si la actuación administrativa se
acomoda a la normativa sobre el contenido de las resoluciones y el plazo
para dictarlas y notificarlas, examinándose, por último, los recursos
contra dichas resoluciones, así como la publicidad de las ayudas
concedidas.
Las tareas de fiscalización han recaído finalmente en el procedimiento de
pago, analizándose la gestión del abono de las ayudas concedidas, así
como en la justificación y el control.
La ejecución de los trabajos de fiscalización se ha efectuado de acuerdo
con los criterios contenidos en las Normas internas de fiscalización del
TCu en los términos señalados por el Pleno de este Tribunal en su reunión
de 23 de enero de 1997.
Para la realización de los trabajos se ha examinado una muestra
representativa de los expedientes de ayudas de los ejercicios 2005 y
2006.
I.4 Trámite de alegaciones
De conformidad con lo previsto en el artículo 44 de la LFTCu, los
resultados provisionales de las actuaciones practicadas fueron
trasladados al titular del MTIN, departamento al que corresponden en la
actualidad las competencias en la materia fiscalizada, quien formuló las
correspondientes alegaciones. Dichos resultados fueron asimismo enviados
a quienes fueron titulares del Departamento Ministerial durante el
periodo fiscalizado, debiendo significarse que no han presentado
alegaciones.
Las alegaciones remitidas por el titular del MTIN han sido analizadas y
valoradas con detenimiento, suprimiéndose o modificándose, a la vista de
ellas, el texto original cuando se ha estimado necesario, mientras que en
otras ocasiones no se ha modificado el citado texto por entender que las
alegaciones no tienen más alcance que ser meras explicaciones que
confirman la situación descrita en el informe, o porque no se comparten
la exposición o los juicios en ellas contenidos, o no se justifican
documentalmente las aseveraciones realizadas.
Según lo dispuesto en el referido artículo 44 de la LFTCu, el texto de las
alegaciones formuladas se ha incorporado a este informe.
II. MARCO JURÍDICO
Las ayudas a favor de emigrantes españoles y retornados deben someterse a
las normas establecidas en la LGS, así como a las normas generales de
régimen jurídico, procedimiento administrativo y presupuestos de la
Administración General del Estado (AGE), establecidas en la Ley 30/1992,
de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas
y de Procedimiento Administrativo Común (LRJ-PAC) y en la Ley 47/2003, de
26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP).
Habrán de tenerse asimismo en cuenta, en lo que pudieran resultar
aplicables, el Reglamento del Procedimiento para la Concesión de
Subvenciones Públicas, aprobado por Real Decreto 2225/1993, de 17 de
diciembre, así como, el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre,
General de Subvenciones (RLGS), aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21
de julio.
Las bases reguladoras de la concesión de las ayudas correspondientes a los
programas de actuación a favor de los españoles emigrantes y retornados
están recogidas, en los ejercicios 2005 y 2006, en las órdenes
TAS/358/2005, de 14 de febrero (BOE 22/2/2005), y TAS/562/2006, de 24 de
febrero (BOE 2/3/2006).
La citada Orden TAS/358/2005, de 14 de febrero, establece las bases
reguladoras de los 13 programas de subvenciones correspondientes al año
2005 y tiene el carácter de acto de convocatoria, excepto para los
programas 7/05 y 11/05. Las ayudas incluidas en estos dos programas se
convocaron mediante sendas Resoluciones de la Dirección General de
Emigración (DGE) de 10 de marzo de 2005 (BOE 31/03/2005) y de 21 de abril
de 2005 (BOE 12/05/2005).
Además, la entonces DGE realiza una convocatoria de las ayudas del
programa 10/05 mediante Resolución de 28 de noviembre de 2005 (BOE
08/12/2005), así como una convocatoria complementaria para las del
programa 13/05 mediante Resolución de 28 de julio de 2005 (BOE
18/10/2005).
Por otra parte, la DGE amplía el plazo de presentación de las ayudas
comprendidas en el programa 6/05, mediante la Resolución de 10 de marzo
de 2005 (BOE 31/03/2005), en Argentina, Uruguay y Paraguay, y por
Resolución de 8 de abril de 2005 (BOE 28/04/2005), en Venezuela, Colombia
y República Dominicana. Asimismo, se determina la ampliación del plazo
para las incluidas en el programa 12/05, mediante la Resolución de 10 de
marzo de 2005 (BOE 31/03/2005).
Por último, la DGE dicta en 2005 instrucciones, recogidas en las
correspondientes circulares, sobre la gestión administrativa de siete de
los trece programas (1/05, 2/05, 6.2/05, 7/05, 8/05, 9/05 y 10/05).
En el ejercicio 2006, la Orden TAS/562/2006, de 24 de febrero, establece
las bases para cada uno de los programas e introduce algunas variaciones.
En concreto, como se ha señalado anteriormente, se desdobla el programa 6
en dos, relativos respectivamente a las «Ayudas para la promoción
educativa en el exterior» y a las «Becas Reina Sofía para la realización
de estudios universitarios y de postgrado en España», de modo que los
programas pasan a ser 14, y se cambia la denominación del programa 5, que
se convierte en «Ayudas para facilitar la ocupación, la calificación
profesional y la experiencia laboral de trabajadores en el ámbito de los
países del Espacio Económico Europeo (EEE) y Suiza».
Dado que, frente a lo acaecido en el ejercicio precedente, la orden por la
que se aprueban las bases reguladoras no tiene el carácter de acto de
convocatoria, la DGE, a través de las resoluciones correspondientes,
aprueba las convocatorias de los 14 programas de ayudas. Entre ellas,
llaman la atención las convocatorias complementarias para los programas
6/06, 11/06 y 14/06, motivadas por el gran número de solicitudes que
quedan sin atender en las convocatorias previas. Estas convocatorias han
supuesto el aumento de 2.300.500 euros en los créditos inicialmente
presupuestados para los 14 programas.
Como en el año anterior, la DGE dicta en el ejercicio 2006 instrucciones
para la gestión de siete de los 14 programas (1/06, 2/06, 6/06, 9/06,
10/06, 11/06 y 12/06), que se recogen en las correspondientes circulares.
En los anexos 4 y 5 se relacionan las resoluciones de la DGE referentes,
respectivamente, a las convocatorias de 2005 y de 2006, junto con las
circulares de dicho órgano directivo en las que se recogen las
instrucciones para la aplicación de los programas de subvenciones.
Por último, debe citarse la Ley 40/2006, de 14 de diciembre, del Estatuto
de la Ciudadanía Española en el Exterior (BOE 15/12/2006), que se dicta
al amparo del artículo 149.1.2ª de la Constitución Española, el cual
atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de emigración. El
Estatuto se configura como el marco jurídico que garantiza a la
ciudadanía española residente en el exterior el ejercicio de sus derechos
y deberes constitucionales en términos de igualdad con los españoles
residentes en España. Además, el Estatuto tiene como finalidad delimitar
las líneas básicas de la acción protectora del Estado dirigida a los
españoles residentes en el exterior y fijar el marco de cooperación y
coordinación entre el Estado y las Comunidades Autónomas (CCAA). La
aprobación de esta norma ha ocasionado que en el ejercicio de 2007 se
defina un nuevo marco de ayudas y subvenciones, cuyas bases reguladoras
fueron establecidas mediante la Orden TAS/874/2007, de 28 de marzo (BOE
5/4/2007) 18.
III. PLANIFICACIÓN
III.1 Plan estratégico de subvenciones
El análisis de la planificación de la actividad subvencionadora del MTAS
en el ámbito de la emigración debe iniciarse por la comprobación del
cumplimiento de la LGS, cuyo artículo 8.1 dispone literalmente que «los
órganos de las Administraciones públicas o cualesquiera entes que
propongan el establecimiento de
18 Modificada posteriormente por las órdenes TIN/2004/2008, de 26 de junio
(BOE 10/7/2008), TIN/58/2009, de 21 de enero (BOE 27/1/2009) y
TIN/2378/2009, de 28 de agosto (BOE 9/9/2009). Además, el Real Decreto
1463/2007, de 12 de noviembre, derogó los articulos 63, 64 y 65 de la
Orden TIN/874/2007, de 28 de marzo, relativos a las ayudas para atender a
necesidades extraordinarias de los retornados (programa de retorno), que
pasaron a ser de concesión directa.
subvenciones, con carácter previo, deberán concretar en un plan
estratégico de subvenciones los objetivos y efectos que se pretenden con
su aplicación, el plazo necesario para su consecución, los costes
previsibles y sus fuentes de financiación, supeditándose en todo caso al
cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria».
Aunque el RLGS aborda la regulación de este aspecto de una forma más
concreta, el citado desarrollo reglamentario no es de aplicación a las
ayudas de los ejercicios 2005 y 2006, ya que su entrada en vigor se
produjo con posterioridad a la convocatoria de aquéllas, pero sí a las de
los ejercicios siguientes.
Debe considerarse, por tanto, al citado plan estratégico como el principal
instrumento de planificación en el ámbito subvencional, y aun cuando no
tiene carácter normativo, su existencia es obligada, con independencia de
que su eficacia como instrumento de gestión quede supeditada al rigor con
el que se haya elaborado su contenido.
La Orden TAS/358/2005, de 14 de febrero, se refiere en su preámbulo a la
existencia de un Plan Estratégico de Subvenciones, elaborado por la DGE
19, circunstancia que parece quedar desmentida por el preámbulo de la
Orden TAS/562/2006, de 24 de febrero, del que se desprendería que no se
disponía del citado Plan 20. A la vista de ello, se solicitó a la
Dirección General de la Ciudadanía Española en el Exterior (DGCEE) que
aclarase esta contradicción entre los respectivos preámbulos de ambas
órdenes, informándose por este órgano directivo que no se ha encontrado
referencia alguna a la existencia de dicho Plan.
Este documento debería contemplar, además de los aspectos señalados por la
LGS, la singularidad de los programas de ayudas y subvenciones a los
ciudadanos españoles residentes en el exterior y retornados, ya que están
condicionados por las obvias diferencias que presentan los potenciales
beneficiarios de aquéllas, cuyas necesidades dependen, en gran medida, de
la situación económica y social del país en que residen. No se ha
aportado, sin embargo, ningún documento en el que conste el análisis de
estas especificidades y los efectos que las mismas pudieran tener en la
configuración del régimen de ayudas.
Con independencia de la ausencia formal de un plan estratégico, esta
carencia, desde una perspectiva material, no puede considerarse
suficientemente solventada mediante la incorporación, en las bases
reguladoras y en las convocatorias, de aspectos tales como los objetivos
de las distintas ayudas o su coste. En tal sentido, además de que tal
incorporación pueda venir obligada por los articulos 17 y 23.2 de la LGS,
con ello no puede darse por cumplida la exigencia relativa al plan
estratégico, en especial respecto de las ayudas de los ejercicios 2005 y
2006, entre otras razones por la falta de concordancia entre el ámbito
temporal de las previsiones contempladas en las órdenes TAS/358/2005 y
TAS/562/2006 y el del plan estratégico. Así, mientras las primeras se
limitan a establecer exclusivamente los parámetros específicos de las
convocatorias anuales, el plan estratégico debería contener una visión de
la política de ayudas y subvenciones orientada al medio y al largo plazo,
máxime cuando los programas que se vienen gestionando por el ministerio
se repiten, en lo sustancial, a lo largo de los años. Además, del
análisis de las bases reguladoras puede concluirse que los objetivos que
allí se definen son idénticos para ambos ejercicios, resultan
excesivamente genéricos, y no consta ni su cuantificación ni su
priorización.
La situación descrita experimenta una variación significativa a partir del
ejercicio 2007, por cuanto las bases reguladoras recogidas en la Orden
TAS/874/2007, de 28 de marzo, tienen una vocación de permanencia, pero,
aun así, no puede estimarse, atendido su contenido, que puedan sustituir
a un instrumento planificador, que, por lo demás, continúa sin ser
elaborado.
En conclusión, puede afirmarse que la planificación es insuficiente, al no
existir un plan estratégico de subvenciones, cuya elaboración viene
exigida por el artículo 8.1 LGS y los articulos 10 y siguientes del RLGS,
sin que esta carencia pueda considerarse solventada por la incorporación,
en las bases reguladoras y en las convocatorias, de aspectos tales como
los objetivos de las distintas ayudas o su coste, y sin que exista una
previsión de estas ayudas a medio o largo plazo de acuerdo a las
necesidades reales de los españoles residentes en el exterior y de los
retornados.
19 « de acuerdo con lo dispuesto en la citada Ley General de Subvenciones,
la Dirección General de Emigración ha elaborado un Plan Estratégico de
Subvenciones a fin de conseguir, de una parte, la mayor eficacia en el
cumplimiento de los objetivos que se pretenden alcanzar con los distintos
programas de ayudas y, de otra, una mayor eficiencia en la asignación y
utilización de los recursos públicos para el logro de dichos objetivos ».
20 « los contenidos de las ayudas contempladas en la presente Orden se
deben enmarcar en un Plan Estratégico de Subvenciones », « el Gobierno
está impulsando una nueva política de atención y protección a los
ciudadanos residentes en el exterior », « esta Orden, si bien es un paso
más en la protección dispensada a los emigrantes y retornados, deberá, en
un futuro, adecuarse a los nuevos planteamientos y formulaciones ».
III.2 Planificación presupuestaria
Además de la planificación exigida por la LGS, la actividad
subvencionadora debe tener su reflejo en la programación presupuestaria
anual, que incluirá, junto a los créditos de las distintas partidas de
gasto destinados a su financiación, las correspondientes memorias de
objetivos de los programas de gasto afectados.
Las ayudas y subvenciones a emigrantes españoles y retornados están
recogidas en el programa 231B de los presupuestos del MTAS, denominado
sucesivamente «Acción a favor de los migrantes» hasta 2007, «Acciones a
favor de los emigrantes» en los presupuestos de 2008 y 2009, y «Acciones
en favor de la Ciudadanía Española en el Exterior» a partir de 2010,
donde figuran los créditos previstos para su financiación y una
descripción detallada de las actividades a realizar, de los objetivos
establecidos y de los indicadores fijados para su seguimiento.
En cuanto a la previsión de los recursos financieros necesarios para
aplicar cada uno de los programas de ayudas, resulta imposible su
deducción de la información presupuestaria disponible. Esto es así porque
en el estado de gastos del presupuesto, los recursos previstos para cada
uno de dichos programas de ayudas expresión que parece equivalente a las
líneas de subvención del artículo 12.1.c de la LGS no se corresponden ni
con las dotaciones de ningún programa presupuestario, ni con partidas de
la clasificación económica de los créditos, ni con servicios
presupuestarios. Un mismo crédito, entendido como partida presupuestaria
vinculante, puede dar cobertura a diversos programas de ayudas, algunos
de ellos ajenos al ámbito de esta fiscalización, como son los destinados
a facilitar la integración de inmigrantes, lo que dificulta aún más la
posibilidad de identificar los recursos destinados a financiar cada uno
de los programas de ayudas a emigrantes. Esta falta de correspondencia,
con la repercusión consiguiente en la transparencia de los créditos,
podría solventarse con la información de la memoria de objetivos de cada
uno de los programas de gasto, pero en ellas tampoco se hace referencia a
la financiación específica de las distintas líneas de ayudas, lo que
impide determinar, a partir de la información presupuestaria, los
recursos que se pretenden dedicar a su financiación.
Es en las órdenes por las que se establecen las bases reguladoras de cada
uno de los ejercicios donde se fijan los recursos económicos para su
aplicación, si bien presentan diferencias significativas en los distintos
ejercicios fiscalizados. En relación con las ayudas correspondientes a
2005, la Orden TAS/358/2005 señala en su artículo 2 que la financiación
se realizará con cargo a las aplicaciones 19.07.231B.483, 492 y 790 del
presupuesto de gastos del MTAS, y establece un importe total estimado de
11.593.540 euros, sin que se regule la distribución de esta cantidad
entre los distintos programas de ayudas. La ausencia de una asignación
específica a cada uno de éstos cobra especial significado en el caso de
los programas 1/05 y 2/05, para los cuales las bases reguladoras prevén
un fraccionamiento mensual de los créditos destinados a ellos 21, así
como en el supuesto del programa 13/05, donde el fraccionamiento previsto
es semestral, y en los que la ausencia de una asignación específica
inicial a cada programa impide lógicamente el fraccionamiento previsto.
Por el contrario, la Orden TAS/562/2006 no establece un crédito total para
el conjunto de los programas de ayudas, siendo en cada una de las
convocatorias donde se fijan los créditos previstos para su financiación.
El importe inicial de las convocatorias asciende a 11.797.910 euros,
cantidad que se amplía en sucesivas convocatorias complementarias, hasta
alcanzar la cifra de 14.098.410 euros, lo que representa un incremento
del 19,50% respecto de los créditos iniciales, y del 21,61% en relación
al presupuesto de 2005. Este incremento se debe fundamentalmente a la
convocatoria complementaria de las ayudas del programa 6/06, que amplía
la dotación inicial en 15.500 euros; a las dos convocatorias
complementarias del programa 11/06, que ascienden 540.000 y 770.000
euros, respectivamente; y a la convocatoria complementaria del programa
14/06, por importe de 975.000 euros.
Por otra parte, en la información aportada por la DGCEE a requerimiento
del equipo fiscalizador no se especifican los criterios empleados para
distribuir los créditos destinados a financiar las ayudas entre los
distintos programas, desconociéndose si aquéllos se establecen a partir
de estudios específicos sobre las necesidades futuras de cada uno de los
colectivos afectados o a partir de cualquier otra variable.
Pero la importancia de la planificación presupuestaria excede el ámbito
estrictamente financiero, como se desprende de lo establecido en el
capítulo II del título II de la LGP, referido a la programación
21 En el ejercicio 2007 las bases reguladoras previeron también este
fraccionamiento mensual para las ayudas dirigidas a atender a las
necesidades extraordinarias de los retornados (programa de retorno), que
en ese mismo año pasaron a ser de concesión directa.
presupuestaria y al objetivo de estabilidad. Así, en el artículo 29 se
señala que cada ministerio debe elaborar anualmente los programas
plurianuales de sus centros gestores que contendrán:
Los objetivos plurianuales expresados de forma objetiva, clara y
mensurable a alcanzar en el periodo.
La actividad a realizar para la consecución de los objetivos.
Los medios económicos, materiales y personales necesarios con
especificación de los créditos que, para el logro de los objetivos
anuales que dichos programas establezcan, se propone poner a disposición
de los centros gestores del gasto responsables de su ejecución.
Las inversiones reales y financieras a realizar.
Los indicadores de ejecución asociados a cada uno de los objetivos que
permitan la medición, seguimiento y evaluación del resultado en términos
de eficacia, eficiencia y economía.
Por su parte, el artículo 31 de la LGP indica que los Presupuestos
Generales del Estado (PGE) se adecuarán a los escenarios presupuestarios
plurianuales y atenderán a los objetivos que se hayan establecido en los
programas plurianuales, determinándose las asignaciones presupuestarias a
los centros gestores de gasto mediante la toma en consideración, entre
otras circunstancias, del nivel de cumplimiento de los objetivos en los
ejercicios anteriores; y el artículo 37 señala, en su apartado 2.a), que
al proyecto de Ley de PGE se acompañarán las memorias descriptivas de los
programas de gasto y sus objetivos anuales.
En relación con todo ello, la DGCEE ha informado que no existe constancia
de que el MTIN haya elaborado algún programa plurianual.
La gestión de las ayudas y subvenciones a emigrantes y retornados está
recogida en el programa 231B de los presupuestos del MTAS. Se trata,
según se recoge en las sucesivas órdenes de elaboración de los
presupuestos, de un programa finalista al que se puede asignar objetivos
cuantificables e indicadores de ejecución mensurables, lo que debe
permitir efectuar un seguimiento de su grado de realización durante el
ejercicio presupuestario. En los citados programas figuran los créditos
presupuestarios previstos para su financiación y una descripción
detallada de las actividades a realizar, de los objetivos establecidos y
de los indicadores fijados para su seguimiento.
Las memorias de objetivos, correspondientes a los años 2005, 2006 y 2007
presentan un contenido prácticamente idéntico y justifican estas ayudas
en la necesidad de hacer frente a las situaciones que puedan presentarse
a los españoles, tanto con carácter individual como colectivo, mientras
residen fuera de nuestro país o en el momento del retorno, en el que
deben llevar a cabo su integración laboral y social, así como a fomentar
los lazos culturales y afectivos con España mientras permanezcan en la
emigración.
También se describen en las citadas memorias una serie de actividades a
realizar y se fija un único objetivo, idéntico en ambos casos, y que,
dado lo genérico de su enunciado, resulta escasamente operativo:
«garantizar un nivel mínimo de protección de emigrantes y sus familias,
asegurando sus derechos económicos y sociales, apoyando su promoción
laboral e integración social y facilitando la libre circulación, el
empleo en el exterior, o el retorno a España de los españoles que lo
demanden».
A partir del presupuesto de 2008, las memorias presentan algunos cambios,
más formales que de fondo, para acomodarse al nuevo escenario diseñado en
el Estatuto de la Ciudadanía Española en el Exterior, modificándose la
estructura de los programas de ayudas, pero manteniéndose, con las
limitaciones ya descritas, tanto el objetivo a alcanzar como las
actividades a realizar para su consecución.
El modelo se completa con las previsiones contempladas en el artículo 70.2
de la LGP, en el que se dispone que los sistemas de gestión y control de
los gastos públicos deben orientarse a asegurar la realización de los
objetivos finales de los programas presupuestarios y a proporcionar
información sobre su cumplimiento, las desviaciones que pudieran haberse
producido y sus causas. Por último, en el artículo 71 de la misma ley se
establece que los titulares de los centros gestores del gasto formularán
un balance de resultados y un informe de gestión relativos al
cumplimiento de los objetivos fijados para el ejercicio en el programa
plurianual, documentos cuya elaboración viene exigida con más precisión
por el artículo 128.4, inciso segundo, que dice: «Asimismo se incluirá
(en el estado de liquidación del presupuesto) el balance de resultados y
el informe de gestión a los que se refiere el artículo 71 de esta ley, en
los que se informará del grado de realización de los objetivos, los
costes en los que se ha incurrido y las desviaciones físicas y
financieras que, en su caso, se hubieran producido».
La inexistencia de programas plurianuales antes citada imposibilita
lógicamente que se hayan elaborado los balances de resultados y los
informes de gestión sobre la ejecución de tales programas,
circunstancia que este Tribunal viene señalando reiteradamente respecto
del conjunto de la AGE en las sucesivas Declaraciones sobre la Cuenta
General del Estado 22. No obstante, se ha venido elaborando un informe de
gestión de cada ejercicio, en el que se incluye información relativa a
las ayudas concedidas.
De las comprobaciones realizadas sobre el seguimiento del grado de
realización del único objetivo establecido en el programa 231 B de los
sucesivos presupuestos, a partir de los indicadores que figuran en sus
respectivas memorias, se han obtenido los siguientes resultados:
Los indicadores resultan claramente insuficientes, ya que se limitan, en
la mayoría de los casos, a hacer un mero seguimiento del número de
beneficiarios de las distintas ayudas, lo que impide una correcta
valoración del cumplimiento del objetivo establecido.
Hasta el presupuesto para el año 2008, con la definición de los nuevos
programas, los indicadores no se acomodan a la estructura de los
programas de ayudas, de tal forma que se define un mismo indicador para
varios de ellos, lo que supone una importante limitación a la hora de
valorar su eficacia. Sirva de ejemplo el indicador 04/05 («Integración
laboral a retornados, información y orientación socio-laboral y formación
profesional de emigrantes retornados y libre circulación de
trabajadores»), que incluye los programas de ayudas 2, 3, 4 y 5, este
último sólo en 2006.
El cambio en la estructura de programas, realizado por la Orden
TAS/874/2007 supone una ruptura en el modelo de seguimiento, al variar
también los indicadores existentes hasta el ejercicio 2007, lo que impide
que su cumplimiento quede reflejado cuando se analiza su resultado en el
ejercicio siguiente.
Los informes de gestión de la DGE tampoco sirven para valorar la gestión
realizada, limitándose su contenido a una breve exposición de los
programas de ayudas y a la cuantificación de los beneficiarios y de los
importes de aquéllas, y añadiéndose en algún caso información sobre las
solicitudes presentadas, denegadas y concedidas, sin que esta información
pueda relacionarse de forma inequívoca con los indicadores que figuran en
las memorias de objetivos del programa presupuestario.
En suma, desde la perspectiva de los presupuestos, la planificación no
puede considerarse adecuada, ya que de la información que figura en los
documentos presupuestarios resulta imposible deducir los créditos
destinados a los diferentes programas de ayuda; el único objetivo de
gestión resulta muy genérico y, por ello, escasamente operativo; y el
sistema de seguimiento a través de los indicadores definidos presenta
importantes limitaciones que impiden realizar una correcta valoración de
su efectivo cumplimiento.
IV. ESTRUCTURA ORGANIZATIVA Y PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN
IV.1 Estructura organizativa
La estructura organizativa del MTAS durante los ejercicios 2005 y 2006
correspondía a la establecida en el Real Decreto 1600/2004, de 2 de julio
(BOE 3/7/2004), que desarrollaba la estructura orgánica básica del citado
ministerio. Este Real Decreto atribuía las competencias en la materia
objeto de esta fiscalización a la entonces DGE, dependiente de la
Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración (SEIE), llevándose a
cabo las funciones correspondientes a través de la Subdirección General
de Pensiones Asistenciales y Programas de Atención a favor de los
Emigrantes (SGPAPAE), según establecía el artículo 8.2.b.
La SGPAPAE disponía de cuatro servicios para gestionar las solicitudes de
ayuda, realizar su evaluación administrativa y técnica, y elaborar las
propuestas de resolución y de pago, así como para llevar a cabo el
seguimiento y desarrollar funciones relativas al control de la
justificación de las ayudas.
En los ejercicios posteriores se produjeron modificaciones sustanciales en
la estructura organizativa del extinto MTAS, que afectaron a la
denominación de los servicios y a las funciones asignadas a cada uno de
ellos. Esta circunstancia, unida a las modificaciones relativas al número
de programas, a su denominación y a su contenido, así como a las
variaciones referentes al personal que forma parte de los citados
servicios, ha provocado que el conocimiento y el análisis de la gestión
de las ayudas a emigrantes y retornados durante los ejercicios
fiscalizados haya resultado bastante complejo.
Por otra parte, la gestión económica de los programas de ayudas y
subvenciones a españoles emigrantes y retornados era responsabilidad de
la Unidad de Servicios Horizontales (USH), unidad de carácter funcional
adscrita al Gabinete de la SEIE, aunque no estaba incluida en la
estructura orgánica
22 Véanse las Declaraciones sobre la Cuenta General del Estado
correspondientes a los ejercicios 2005 a 2008 y, en concreto, el apartado
relativo al análisis de la liquidación de los presupuestos, donde se
dedica un epígrafe específico al balance de resultados y al informe de
gestión.
básica del entonces MTAS, establecida en el Real Decreto 1600/2004, de 2
de julio. La USH tenía asignada, entre otras, la función de caja pagadora
de la DGE, comprobaba las propuestas de pago, tanto en firme como a
justificar, y las remitía a la intervención delegada para su
fiscalización previa. Enviaba asimismo a dicha intervención las cuentas
justificativas de los pagos librados a justificar a favor de las
Consejerías de Trabajo y Asuntos Sociales (CTAS) rendidas por éstas.
Además, se encargaba del sistema de información económica de las
subvenciones.
En relación con el control y el seguimiento de las ayudas, y con
independencia de las competencias que, en materia de control interno de
las subvenciones concedidas por los sujetos del sector público estatal,
se atribuyen a la Intervención General de la Administración del Estado
(IGAE) en los articulos 141 de la LGP y 44 de la LGS, las bases
reguladoras correspondientes a los programas de ayudas de 2005 y de 2006
establecían que la DGE, directamente o a través de las CTAS y de las
Áreas o Dependencias Provinciales de Trabajo y Asuntos Sociales de las
Delegaciones o Subdelegaciones del Gobierno, o las Direcciones Insulares
(ADPTAS), debía realizar las comprobaciones sobre la veracidad de las
declaraciones efectuadas por los solicitantes, así como llevar a cabo las
labores de control y seguimiento de las ayudas concedidas. Esta previsión
se reitera con posterioridad en las bases reguladoras aplicables desde
2007.
De las comprobaciones realizadas, se ha podido concluir que el seguimiento
de las subvenciones por la DGE se ha limitado a la agregación
estadística, en los informes de gestión, del número de ayudas concedidas
y de su importe, clasificadas por CCAA, cuando se trata de ayudas a
españoles retornados, y por CTAS, cuando se trata de ayudas a los
residentes en el exterior.
Por otra parte, la Orden de 21 de mayo de 1996 (BOE 27/5/1996) regulaba la
delegación del ejercicio de las competencias atribuidas a los órganos del
MTAS, y su artículo 10.bis.dos, que fue incluido en dicha Orden por la de
12 de marzo de 1997 (BOE 14/3/1997), delegaba en el Director General de
Ordenación de las Migraciones «la resolución de las ayudas individuales y
colectivas, que se establezcan en los programas de actuación en favor de
los emigrantes o retornados y sus familias, así como la resolución de las
solicitudes de ayudas individuales y para el desarrollo de programas de
promoción socio-laboral destinadas a los trabajadores migrantes del
interior y sus familiares, salvo lo dispuesto en el artículo 23,
apartados 8 y 9», salvedad que fue derogada por la Orden de 18 de febrero
de 1999 (BOE 24/2/1999).
Este marco permaneció en vigor hasta la aprobación de la Orden
TAS/2268/2006, de 11 de julio (BOE 13/7/2006), por la que se delega y se
aprueban las delegaciones del ejercicio de competencias en los órganos
administrativos del entonces MTAS y sus organismos públicos dependientes.
Esta Orden, en su artículo 20.2, establece la delegación de la titular de
la SEIE en el Director General de Emigración de la concesión de ayudas,
subvenciones y prestaciones que se establezcan en materias propias de su
ámbito funcional de actuación y demás facultades inherentes al órgano
administrativo concedente y, en su caso, la aprobación y el compromiso de
gasto, el reconocimiento de las obligaciones y la propuesta de ordenación
de los pagos correspondientes, excepto las competencias delegadas en esta
materia en los Consejeros de Trabajo y Asuntos Sociales y en el Jefe de
la Sección de Trabajo y Asuntos Sociales en Andorra.
Esta misma Orden, en su artículo 21, aprueba la delegación de la titular
de la SEIE en los Consejeros de Trabajo y Asuntos Sociales y en el Jefe
de la Sección de Trabajo y Asuntos Sociales en Andorra de la concesión de
ayudas para la promoción educativa en el exterior (programa 6/06), de las
ayudas y subvenciones a instituciones para actividades asistenciales y
culturales (programa 9/06) y de las ayudas y subvenciones a instituciones
radicadas en el exterior para obras y equipamiento (programa 11/06),
establecidas en los correspondientes programas de actuación a favor de
españoles emigrantes y retornados, en la cuantía que se determine en las
órdenes por las que se establecen las bases reguladoras para su concesión
y, en su caso, la aprobación, el compromiso de gasto, el reconocimiento
de las obligaciones y los pagos correspondientes, con cargo a los
libramientos a justificar aprobados por la autoridad competente. En este
sentido, hay que señalar que la citada cuantía para el programa 11/06 se
fija en 6.000 euros en la Orden TAS/562/2006, de 24 de febrero,
desapareciendo este límite cuantitativo en las bases reguladoras
aplicables desde 2007.
IV.2 Procedimientos de gestión
La gestión de estas ayudas se realiza en un marco procedimental definido
por la normativa de carácter general que regula las subvenciones, tanto
en su vertiente administrativa, como en la del gasto público. En el
primer caso, la LGS y su Reglamento regulan buena parte de las
actuaciones que deben llevar a cabo los gestores de las ayudas, mientras
que en materia de gasto público tanto la LGP como las normas que la
desarrollan definen los procedimientos que deben seguirse para la
tramitación de los expedientes.
Por otro lado, las órdenes TAS/358/2005 y TAS/562/2006, así como más tarde
la Orden TAS/874/2007, establecen las normas básicas para la gestión de
los programas de ayudas a emigrantes y retornados, complementando lo
previsto en la normativa que acaba de citarse, ya que en ellas, además de
definirse el objeto, la naturaleza y la cuantía de las ayudas de cada
programa, se regulan, entre otros, los aspectos procedimentales básicos
de su gestión.
Lógicamente, estas órdenes, por su naturaleza, no abordan los problemas
específicos de gestión que pudieran derivarse de las singularidades de
los distintos órganos responsables de aquélla, particularidades que
pueden aconsejar, como es el caso, la elaboración y aprobación de
instrucciones internas o manuales de procedimiento, donde se definan las
actuaciones a realizar por las distintas unidades, los aspectos
relacionados con su coordinación y las responsabilidades en la toma de
decisiones. La organización del MTAS en el ámbito fiscalizado se
caracteriza tanto por la intensidad de su desconcentración, al tener
atribuidas las CTAS funciones y competencias en todas las fases del
procedimiento (instrucción, resolución, pago y justificación de las
ayudas), como por la heterogeneidad de las Consejerías, cuya dimensión y
características dependen de factores tales como el volumen de la
emigración española en el país o países de acreditación y las
circunstancias socio-económicas de estos.
Conforme se ha indicado en el apartado II, en los dos ejercicios sobre los
que se ha centrado la presente fiscalización la DGE dictó instrucciones,
recogidas en las correspondientes circulares, para la aplicación de siete
programas de 2005, así como para la de otros siete de 2006.
Estas circulares van dirigidas a las distintas unidades que intervienen en
la gestión de cada uno de los programas y recogen instrucciones sobre
diversos aspectos de la gestión, como son la recepción y tratamiento de
las solicitudes, los criterios de valoración y su aplicación, la
resolución y su notificación, la acreditación de los requisitos exigidos
a los solicitantes y a los beneficiarios, el pago de las ayudas y su
justificación. Por el contrario, no se tratan en estas circulares, o se
hace de manera muy superficial, los aspectos relacionados con la
coordinación entre las distintas unidades que intervienen en la gestión
de las ayudas.
Tampoco consta que en el período fiscalizado existieran manuales que, al
margen de estas circulares, definieran las funciones de las distintas
unidades que intervenían en la tramitación de los expedientes,
indefinición que contribuyó a que se produjeran problemas de falta de
coordinación entre ellas. Según información facilitada por la DGCEE,
desde el año 2007 se han elaborado manuales de procedimiento, en concreto
los dedicados a la tramitación de las ayudas de viajes de mayores
(temporada 2009-2010) del programa de mayores y dependientes, a la
tramitación de las subvenciones del programa de centros y a la gestión y
justificación de las ayudas cofinanciadas por el Fondo Social Europeo,
así como instrucciones sobre cuentas justificativas.
Con independencia de las deficiencias descritas, se desconocen los motivos
por los que la DGE no dictó circulares para la totalidad de los programas
de ayudas, ya que de su generalización cabría esperar, al menos
teóricamente, una mejora en la gestión, facilitando el análisis de las
solicitudes y homogeneizando la tramitación de los expedientes.
Por otra parte, se ha comprobado que no existía una clara distribución de
tareas entre el personal de cada una de las unidades, de tal forma que
todos participaban en la fase de evaluación de las solicitudes, en la
preparación de las propuestas de resolución y pago, y en los trabajos de
seguimiento y control de la justificación de las ayudas, no constando que
estas actuaciones estuvieran suficientemente coordinadas y supervisadas.
En este escenario parece aconsejable disponer de un sistema de información
orientado a una gestión integrada de las ayudas, propiciando así la
unificación de criterios en el tratamiento de los expedientes por parte
de las unidades que participan en el procedimiento y permitiendo un
correcto tratamiento de la información generada, además de hacer posible
un adecuado control de la gestión realizada y de facilitar la toma de
decisiones respecto del mantenimiento de las ayudas o la modificación de
aquéllas que no alcancen los objetivos que se hubieran fijado.
Pues bien, el MTAS no disponía en el periodo fiscalizado de una
herramienta informática de carácter integral, que facilitara la gestión
de las solicitudes, los procedimientos de evaluación y de concesión, el
pago de las ayudas y la posterior justificación, aportando, además, la
información necesaria para realizar los trabajos de seguimiento y
control. Los efectos de esta carencia, cuya repercusión resulta
especialmente significativa en el caso de los programas gestionados por
las CTAS, se han intentado minimizar mediante el empleo de diferentes
programas informáticos de tratamiento de texto, hojas de cálculo o bases
de
datos, los cuales han supuesto, sin duda, un importante apoyo a la
gestión, pero, dadas sus limitaciones, no han podido ofrecer, en ningún
caso, las soluciones que cabría esperar de un sistema integrado.
Se han identificado hasta 41 archivos informáticos diferentes para la
gestión de los 14 programas de ayudas del ejercicio 2006, habiéndose
detectado, entre otras, las siguientes deficiencias en los ámbitos de la
gestión, el seguimiento y el control de estas ayudas:
Los archivos informáticos no están normalizados y son insuficientes, ya
que la mayoría no incluyen registros de los procedimientos de evaluación,
pago y seguimiento, presentan duplicidades y no incluyen ninguna variable
que permita la conexión de la información técnica y administrativa con la
información de la gestión económica.
Tampoco en la base de operaciones de la liquidación presupuestaria
aparece un campo que relacione claramente a los beneficiarios de las
ayudas. La identificación del beneficiario se incluye literalmente en un
solo campo de la base de datos sin orden ni codificación y, por tanto,
los datos que contienen son muy heterogéneos y resulta muy difícil su
gestión. Además, los registros son de texto libre, lo que hace que en la
introducción de datos en un mismo registro se pueda realizar de forma muy
diferente.
Generalmente, para cada programa de ayuda existen dos tipos de
registros, uno que incluye datos de las solicitudes (identificación y
objeto de la solicitud) y otro de la resolución, excepto para el programa
5/06 del que sólo se realiza un resumen anual (en tratamiento de texto).
Tampoco se lleva un registro de las solicitudes del programa 9/06,
registrándose sólo las ayudas concedidas. Esta situación se explica
porque las solicitudes se presentan en las CTAS y, aunque éstas envían la
información sobre el total de solicitudes, el servicio correspondiente no
analiza ni agrega la información de las solicitudes denegadas.
Ningún registro incluye información sobre la evaluación de las
solicitudes, limitándose a su resultado (favorable/desfavorable).
Respecto de las resoluciones, los servicios registran el beneficiario y
la cantidad concedida y, en algunos casos, la fecha de la resolución.
Sólo en algunos programas se incluyen en los registros el número del
libramiento de pago (programas 1/06) o el número del expediente económico
que la USH asigna a cada subvención (programas 3/06 y 4/06).
La USH registraba en base de datos todas las propuestas de pago de las
ayudas que se aprobaban por la DGE. Esta base incluye campos idénticos a
los registrados por los servicios como son los de filiación de los
beneficiarios, de las resoluciones y de las propuestas de pago, que se
enviaban a la intervención delegada en el MTAS. Esta base también incluye
campos de la justificación de los anticipos, pero sólo de las
subvenciones que se conceden a personas físicas o entidades radicadas en
el exterior. También incluye datos del servicio que gestiona la
subvención y un número de registro del expediente económico.
Respecto del tratamiento estadístico de la información disponible, la
SGPAPAE se limitaba a la elaboración de los informes de gestión con
carácter anual, mediante la agregación del número de beneficiarios y el
importe concedido de las subvenciones por Comunidad Autónoma y, en su
caso, por país de origen. Sin embargo, no incluía indicadores que
permitieran conocer la eficacia y la eficiencia de estas ayudas.
La gestión presupuestaria presentaba también alguna limitación importante,
al menos en el ámbito del control de las ayudas. Así, en las operaciones
de liquidación resulta imposible distinguir si se trata o no de
anotaciones correspondientes a las subvenciones objeto de esta
fiscalización, ya que a los conceptos presupuestarios afectados se
imputan también los gastos de otras ayudas y no existe ningún código que
permita diferenciar unas operaciones de otras.
En conclusión, puede afirmarse que en el período 2005-2006 la DGE carecía
de un sistema de información integrado para la gestión de las ayudas a
emigrantes residentes en el exterior y retornados, disponiendo
únicamente, como herramientas de apoyo, de una serie de archivos
informáticos que presentaban insuficiencias significativas, tanto en su
diseño, como en su contenido, con las consecuencias ya señaladas sobre la
información disponible. Con posterioridad, se ha implantado alguna
aplicación para la gestión de ayudas concretas y en la actualidad se está
trabajando, según la información facilitada por la DGCEE, en una
aplicación informática para la gestión de los programas de subvenciones,
lo que podría resolver los problemas existentes.
V. PROCEDIMIENTO DE CONCESIÓN
V.1 Iniciación
A) Expediente de gasto
Las actuaciones en la vertiente financiera constituyen un elemento
esencial en esta fase del procedimiento, ya que debe garantizarse la
existencia de crédito presupuestario para atender a las obligaciones de
contenido económico que se deriven de la concesión de las ayudas. En este
sentido, el artículo 9 de la LGS establece como requisitos para el
otorgamiento de la subvención la existencia de crédito adecuado y
suficiente (apartado 4.b), la fiscalización previa de los actos
administrativos de contenido económico (apartado 4.d) y la aprobación del
gasto por el órgano competente (apartado 4.e), condiciones que también
recoge el artículo 34.1 de la misma ley, al señalar que, con carácter
previo a la aprobación de la convocatoria, deberá efectuarse la
aprobación del gasto en los términos previstos en la LGP o en las normas
presupuestarias de las demás Administraciones públicas.
Analizados los expedientes de gasto de las convocatorias de ayudas de los
años 2005 y 2006 se han obtenido las siguientes conclusiones:
En las ayudas de 2005 las retenciones de crédito se tramitaron con
posterioridad a las convocatorias.
Respecto de estas mismas ayudas, tampoco consta que se tramitaran, con
carácter previo a la aprobación de la convocatoria, tal y como exige la
LGS, ni las propuestas de gasto, ni su fiscalización, ni su aprobación.
Respecto de las ayudas de 2006, están contabilizadas las retenciones de
crédito con anterioridad a las convocatorias, pero no hay constancia de
que se tramitaran las autorizaciones de gasto en los términos exigidos en
la LGS.
Ha podido, no obstante, comprobarse que estas deficiencias fueron
corregidas en ejercicios posteriores.
Por las circunstancias concurrentes y su defectuosa coordinación con el
expediente administrativo de concesión de las subvenciones, puede hacerse
una especial referencia al expediente de gasto de la tercera convocatoria
de las ayudas del programa 11/06, cuyos actos de propuesta de gasto
(12-12-2006), retención de crédito (contabilizada el 13-12-2006 en la
aplicación 19.07.231B.790 de los PGE de 2006), fiscalización (14-12-1006)
y aprobación del gasto, no fechada, ni contabilizada, se realizaron por
importe de 770.000 euros. Sin embargo, en la convocatoria, efectuada
mediante Resolución de la DGE de 15 de diciembre de 2006, en lugar de
figurar dicha cantidad, el importe total se limitaba a 540.000 euros. En
esta convocatoria se establecía un plazo de tres días hábiles para la
presentación de las solicitudes, contados a partir del siguiente al de
publicación de la citada Resolución en el BOE, que se produjo el día 16
de diciembre de 2006, dándose la circunstancia de que el día 17 de
diciembre de 2006 era domingo y, por consiguiente, inhábil. Pues bien,
según se desprende del acta correspondiente, la Comisión de Evaluación se
reunió el día 19 del mismo mes y año para valorar las solicitudes
recibidas, cuando no había transcurrido el plazo previsto para la citada
presentación, proponiendo, además, la concesión de sendas ayudas, una por
importe de 770.000 euros y otra por la cantidad de 9.800 euros, de modo
que la cuantía total excedía no solo de la que aparecía en la Resolución,
sino también de la que figuraba en el expediente de gasto. Al final del
ejercicio 2006 se anula la retención de crédito antes señalada.
Posteriormente, por diligencia de 17 de enero de 2007 de la SGPAPAE, se
hace constar la discrepancia entre los importes que figuraban
respectivamente en la convocatoria publicada en el BOE y en el expediente
de gasto, además de señalarse que se habían adjuntado erróneamente al
expediente documentos que no debían tenerse en consideración y, en
concreto, «un borrador de informe de la comisión de evaluación, sin fecha
y sin referencia a convocatoria» y una resolución del Director General de
Emigración con propuesta de 770.000 euros para el Hogar Español de
Montevideo, mención la primera de ellas que no parece acomodarse al
contenido del acta de la Comisión de Evaluación que figura en el
expediente fiscalizado, que está fechada y firmada por sus componentes.
De otra parte, se indica en la diligencia que se había producido otro
error en cuanto al plazo de presentación de las solicitudes que figuraba
en la convocatoria, ya que en lugar de tres días hábiles era realmente de
tres días naturales, circunstancia que, sin embargo, no modificaba el
hecho de que la Comisión de Evaluación se hubiera reunido y realizado su
propuesta antes de que finalizara el citado plazo. Se señala asimismo que
se iba a proceder de inmediato a enviar al BOE la correspondiente
corrección de errores de la Resolución de 15 de diciembre de 2006.
Finalmente, mediante Resolución de 24 de enero de 2007 (BOE de 30-1-2007),
se procede a la corrección de errores de la de 15 de diciembre de 2006,
rectificándose el importe máximo que figuraba en ésta, que queda
establecido en 770.000 euros, pero, en contra de lo señalado en la
diligencia de 17 de enero de 2007, en lugar de corregirse el plazo de
presentación de solicitudes, se va más allá de tal corrección y se abre
un nuevo plazo de tres días, en esta ocasión hábiles, de lo que parece
colegirse que los trámites llevados a cabo en el expediente iniciado en
el año 2006 se daban por no realizados. La Comisión de Evaluación se
reúne y realiza su propuesta el 6 de febrero de 2007, tras lo cual se
llevan a efecto los actos de retención de crédito (8-2-2007), propuesta
de gasto (15-2-2007), fiscalización (14-3-2007) y aprobación de gasto
(19-3-2007), resolviéndose el expediente en fecha 19 de marzo de 2007
(ver apartado 5.1.B).
B) Convocatorias. Adecuación a la LGS y a las bases reguladoras
Los programas de subvenciones que han sido objeto de fiscalización están
sometidos al régimen de concurrencia competitiva. No obstante, antes de
analizar las convocatorias correspondientes puede señalarse que la
aplicación del mencionado régimen presenta dificultades en aquellos casos
en los que se trata de conceder ayudas destinadas a atender a situaciones
de extraordinaria necesidad de personas carentes de recursos suficientes,
por cuanto la finalidad de la subvención puede no resultar compatible con
el procedimiento de concesión en concurrencia competitiva, al ser
perentorio que el beneficiario disponga de la ayuda para poder subvenir a
necesidades urgentes e inaplazables. Por ello, el Real Decreto 1493/2007,
de 12 de noviembre, en virtud de lo previsto en el artículo 22.2.c de la
LGS y en el artículo 67 del RLGS, modificó el régimen de concesión de
estas ayudas, incluidas anteriormente en los programas 1/05 y 1/06, así
como en el programa de retorno contemplado en la Orden TAS/874/2007, de
28 de marzo, regulando la concesión directa de las ayudas destinadas a
atender a las situaciones de extraordinaria necesidad de los españoles
retornados, por los gastos extraordinarios derivados del hecho del
retorno, cuando se acredite insuficiencia de recursos en el momento de la
solicitud de la ayuda 23.
En cuanto a las ayudas de los 13 programas de 2005 y de los 14 de 2006, se
ha seguido un sistema dispar respecto de las convocatorias. En efecto,
como se ha señalado en el apartado II, en el año 2005, la Orden
TAS/358/2005, de 14 de febrero, además de establecer las bases
reguladoras, tenía, según declaraba su artículo 1.2, el carácter de acto
de convocatoria, con las excepciones de los programas 7/05 y 11/05, cuya
convocatoria se realizaría mediante resolución de la DGE. Esta
consideración de la norma aprobatoria de las bases reguladoras como acto
de convocatoria desaparece, en cambio, en las subvenciones
correspondientes al ejercicio 2006, en el que todos los programas fueron
objeto de convocatorias específicas para cada uno de ellos. Este criterio
es el seguido en los ejercicios posteriores, debiéndose añadir que, a
partir de 2010, se aplica, con alguna excepción (Becas «Reina Sofía» del
programa de educación), la tramitación anticipada prevista en el artículo
56 del RLGS, de modo que las convocatorias son aprobadas en el ejercicio
presupuestario anterior.
Así las cosas, el análisis realizado lleva a constatar, en primer término,
que la Orden TAS/358/2005, de 14 de febrero, en cuanto acto de
convocatoria, se acomoda al contenido mínimo previsto en el artículo 23.2
de la LGS. Por el contrario, en la convocatoria del programa 7/05
(Resolución de la DGE de 10-3-2005), se han omitido una serie de extremos
contemplados entre el contenido necesario del acto por el artículo 23.2
de la LGS y, más concreto, los siguientes: cuantía total máxima de las
subvenciones convocadas dentro de los créditos disponibles o, en su
defecto, cuantía estimada; plazo de resolución y notificación; indicación
de si la resolución pone fin a la vía administrativa o, en caso
contrario, órgano ante el que ha de interponerse el recurso de alzada; y
medio de notificación o publicación. Estos mismos extremos se han omitido
asimismo en la convocatoria del programa 10/05 (Resolución de la DGE de
28-11-2005), así como en la convocatoria complementaria del programa
13/05 (Resolución de la DGE de 28-7-2005). Por su parte, en la
convocatoria del programa 11/05 (Resolución de la DGE de 21-4-2005) no se
han incluido tampoco las especificaciones señaladas, a excepción del
plazo para la resolución y
23 Otra modalidad de subvención directa es la prevista en el Real Decreto
1596/2010, de 26 de noviembre, que reguló su concesión a entidades
españolas en el exterior, para la atención de necesidades derivadas de
daños sufridos en sus sedes como consecuencia de hechos catastróficos. En
el preámbulo de esta disposición se justifica la concesión directa en la
excepcionalidad derivada del origen natural de los sucesos (terremoto y
tsunami en Chile en febrero de 2010; lluvias torrenciales y
deslizamientos de tierras en Río de Janeiro, en el mes de abril de 2010;
y huracán Karl en Veracruz, en septiembre de 2010) y de la magnitud de
los daños sufridos en los centros afectados, cuya reparación exigía una
respuesta inmediata, de modo que resultaba difícil su valoración en el
marco de la convocatoria que se realiza con periodicidad anual.
notificación, que sí figura, omitiéndose, en cambio, la referencia a los
órganos competentes para la instrucción y la resolución de las
solicitudes, extremo al que, por el contrario, sí se hace referencia en
las convocatorias antes reseñadas.
De otro lado, la Resolución de la DGE de 28 de noviembre de 2005, por la
que se realiza una convocatoria de ayudas del programa 10/05, se aprueba,
según se declara en su preámbulo, en virtud de lo establecido en la
disposición final primera de la citada Orden TAS/358/2005, que autoriza
al Director General de Emigración a dictar las normas reglamentarias
necesarias para complementar y ejecutar dicha Orden, cita que no resulta
procedente, puesto que las convocatorias de subvenciones no tienen
carácter de normas reglamentarias, sino de actos administrativos.
Se ha podido observar, además, la existencia de ciertas discordancias
entre algún acto de convocatoria y las bases reguladoras. Así, en la
convocatoria de las ayudas del programa 11/05 (Resolución de la DGE de
21-4-2005) se señala que las solicitudes se presentarán en las CTAS y, en
su defecto, en las Secciones de Trabajo y Asuntos Sociales (STAS), así
como en los Consulados y Secciones Consulares de las Embajadas de España
acreditadas en el país de residencia del solicitante 24, lo que no se
acomoda a lo establecido en el artículo 4 de la Orden TAS/358/2005, de 14
de febrero, del que se desprende que también resulta posible presentar
las solicitudes en las ADPTAS y, en general, en cualquiera de los
registros y oficinas contemplados en el artículo 38 de la LRJ-PAC.
Por su parte, las convocatorias correspondientes a los programas incluidos
en la Orden TAS/562/2006, de 24 de febrero, se acomodan al contenido
mínimo regulado en el artículo 23.2 de la LGS, lo que también sucede
respecto de las convocatorias realizadas a partir de 2007.
El artículo 48 de la Orden TAS/358/2005, de 14 de febrero, que, como se ha
señalado, tiene carácter de acto de convocatoria para las ayudas de dicho
año, a excepción de las de los programas 7/05 y 11/05, regula los
criterios de valoración de las solicitudes. Por su parte, las
convocatorias de estos dos programas se remiten al citado precepto. En
cuanto a las ayudas de 2006, las convocatorias reproducen, por regla
general, los criterios recogidos en las bases reguladoras, aprobadas por
la Orden TAS/562/2006, de 24 de febrero 25. En relación con ello, debe
significarse que entre los extremos que, como mínimo, deben concretar las
bases reguladoras, se incluyen, a tenor del artículo 17.3.e de la LGS,
los criterios objetivos de otorgamiento y, en su caso, la ponderación de
los mismos. Pues bien, tanto la Orden TAS/358/2005, de 14 de febrero,
como la Orden TAS/562/2006, de 24 de febrero, mencionan los citados
criterios, pero omiten la referencia a su ponderación 26. Esta tan sólo
se incluirá en las convocatorias a partir del ejercicio 2009 en cinco de
los nueve programas de ayudas existentes desde 2007.
La Orden TAS/358/2005, en cuanto acto de convocatoria, y, por remisión a
esta Orden, las convocatorias de los programas 7/05 y 11/05, así como las
de los programas de 2006, que reiteran lo señalado al respecto en la
Orden TAS/562/2006, siguen criterios diversos a la hora de determinar la
cuantía de las ayudas. En algún caso, se establece un importe fijo
(programas 6.2/05 y 7/06); en otros, se prevé que la ayuda tendrá una
cuantía variable, pero con un límite máximo (programas 1/05, 2/05, 6.1/05
7/05, 1/06, 2/06, 6/06 y 8/06). Los posibles problemas surgen cuando se
sigue el criterio de establecer una cuantía variable, sin prever un
límite máximo. Esta cuestión, sin embargo, no atañe propiamente a las
convocatorias, sino que tiene su origen en las bases reguladoras.
A este respecto, es menester recordar que el artículo 17.3.f. de la LGS no
obliga a incluir en las bases la cuantía individualizada de la
subvención, sino que, alternativamente, admite la posibilidad de que se
limiten a contemplar los criterios para la determinación de la cuantía de
la ayuda. Pues bien, respecto de algunos programas en los que se señala
que esta será de cuantía variable, puede considerarse que los criterios
contemplados satisfacen la exigencia derivada del citado artículo 17.3.f
de la LGS. Así sucede, en efecto, cuando se recogen como tales los
referentes al coste, duración y número de participantes (programas 4/05 y
4/06), al coste, duración e interés del proyecto (programas 5/05 y 5/06),
al interés y a las aportaciones de los asociados (programas 8/05 y 9/06),
a la entidad, utilidad social y duración del
24 El apartado octavo de la Resolución habla literalmente del
«beneficiario» de la ayuda, pero tal referencia ha de entenderse hecha al
solicitante, pues a la adquisición de la condición de beneficiario debe
preceder el otorgamiento de la subvención, según se desprende del
artículo 11.1 de la LGS.
25 Como excepciones deben citarse la convocatoria del programa 3/06, que
omite dos de los criterios contemplados en el artículo 34 de la Orden
TAS/562/2006 e incluye uno no previsto allí, así como la del programa
4/06, que omite uno de los criterios recogidos en el artículo 38 de la
citada Orden y añade cuatro no mencionados en este precepto.
26 Más tarde, el artículo 60.2 del RLGS admitió que, si por razones
justificadas, no fuera posible precisar la ponderación atribuible a cada
uno de los criterios, se considerará que todos ellos tienen el mismo peso
relativo para realizar la valoración de las solicitudes.
proyecto (programas 10/05 y 11/06), o al interés del proyecto y al número
de personas que se beneficiarán del mismo o de los españoles acogidos en
el centro o institución solicitante de la ayuda (programas 12/05 y
13/06). Difícilmente puede estimarse, en cambio, que tal exigencia se
satisfaga en casos en los que los criterios son excesivamente
indeterminados, como acaece cuando se contemplan circunstancias tales
como el interés y características del proyecto (programas 3/05 y 13/05,
3/06 y 14/06 y, a partir de 2007, programa de proyectos e investigación y
ayudas para iniciativas de comunicación exterior del programa de
comunicación), de modo que en estos supuestos existe un riesgo
significativo de que los conceptos jurídicos indeterminados que se
contemplan en ambas normas acaben derivando en supuestos de
discrecionalidad 27. Y, desde luego, tampoco es posible considerar que
tal satisfacción se produce cuando se omite todo tipo de criterio para
determinar el importe de las ayudas (programas 11/05 y 12/06 y, desde
2007 hasta 2010, ayudas para viajes de mayores a España del programa de
mayores y dependientes) 28, o cuando las bases se limitan a indicar que
la DGE «abonará directamente a las empresas editoras el importe
correspondiente» (programas 9/05 y 10/06 y, a partir del 2007, ayudas
para suscripción a publicaciones del programa de comunicación) 29.
La Orden TAS/358/2005, de 14 de febrero (artículo 58.2), regula el
reintegro, señalando que «cuando el cumplimiento por los beneficiarios,
se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por
éstas (sic) una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de
sus compromisos, la cantidad total a reintegrar vendrá determinada,
respondiendo al criterio de la proporcionalidad, por el número y/o grado
de incumplimiento de las actividades objeto de subvención». Por su parte,
las convocatorias de los programas de 2006 se remiten a lo dispuesto
sobre esta materia en el artículo 18 de la Orden TAS/562/2006, cuyo
apartado 2 está redactado en términos idénticos al artículo 58.2 de la
Orden TAS/358/2005. Lo dispuesto en estos artículos se corresponde con lo
previsto en el artículo 37.2 de la LGS, si bien este precepto remite,
para la determinación de la cantidad a reintegrar, a la aplicación de los
criterios enunciados en el artículo 17.3.n de la misma ley. A su vez,
este precepto obliga a incluir en las bases reguladoras los «criterios de
graduación de los posibles incumplimientos de condiciones impuestas con
motivo de la concesión de las subvenciones». De todo ello puede colegirse
que las bases reguladoras de las ayudas objeto de esta fiscalización no
se acomodan a la exigencia derivada del artículo 17.3.n de la LGS, ya
que, lejos de establecer los citados criterios de graduación, se limitan
a reiterar que la cantidad a reintegrar vendrá determinada por el grado
de incumplimiento de las actividades subvencionadas, incurriendo así en
una tautología. En tal sentido, tan sólo el número de incumplimientos
podría considerarse comprendido entre los criterios a que hace referencia
el artículo 17.3.n de la LGS, pero debe repararse en que este criterio
numérico no se contempla únicamente de forma acumulativa con el grado de
los incumplimientos, sino también de forma alternativa, con lo que de
optarse por esta última, se incurriría en la tautología mencionada,
deviniendo esta base reguladora en una formulación vacía de contenido.
Con posterioridad, la Orden TAS/874/2007, de 28 de marzo (artículo 18.1),
contempla los criterios relativos al volumen y al grado de incumplimiento
de las condiciones impuestas sólo de forma acumulativa.
En otro orden de cosas, ha de observarse que en los ejercicios 2005 y 2006
se realizan convocatorias complementarias de alguno de los programas 30,
como es el relativo a las ayudas para instituciones
27 En fase de alegaciones, el MTIN señala que en estos programas «el
interés y las características de los proyectos que se presentan en cada
convocatoria son fundamentales en la decisión de concesión y en la
determinación de (la) cuantía subvencionada para lo que se tiene en
cuenta, asimismo, los presupuestos y memorias que se presentan junto a
las solicitudes». Este Tribunal comparte el juicio sobre la importancia
de las circunstancias reseñadas, pero debe puntualizar que ello no es
óbice para que, además de éstas, se tomen en consideración otros
elementos, como podría ser, a título de ejemplo, el número de personas
que se beneficiarán del proyecto, tal y como, por lo demás, se prevé para
otros programas.
28 El MTIN, en las alegaciones formuladas, informa que las cuantías de las
ayudas de este programa «vienen definidas en cada una de las
convocatorias por los importes de las tarifas de los viajes que presenta
la entidad que resulte adjudicataria del contrato que se tramita
simultáneamente a la subvención», de modo que la DGCEE conoce los
importes concretos a subvencionar a los beneficiarios en el momento de
adjudicarse el citado contrato. Este Tribunal considera que es
precisamente esta circunstancia la que debería quedar reflejada en las
bases reguladoras, al objeto de dar cumplimiento a lo dispuesto en el
artículo 17.3.f de la LGS, así como a los principios de publicidad y
transparencia.
29 El MTIN alega que «la DGCEE abona los importes de esas suscripciones
directamente a las empresas editoras teniendo en cuenta el presupuesto de
la convocatoria, en función de las peticiones que realizan los centros y
asociaciones de españoles en el exterior y de los importes fijados para
su distribución». Es obvio, que ello no impide que pueda cumplirse lo
previsto en el artículo 17.1.f de la LGS, de modo que los criterios para
la determinación del importe de las ayudas queden reflejados en las bases
reguladoras.
30 Convocatoria complementaria que en algún caso es obligada. En tal
sentido, el artículo 3 de la Orden TAS/358/2005, de 14 de febrero,
establece que a efectos del programa 13/05, se efectúe «una distribución
semestral del crédito para la adjudicación en régimen de concurrencia
competitiva de las ayudas solicitadas a través de esta convocatoria y las
que se adjudiquen en virtud de una convocatoria complementaria que se
realizará en el segundo semestre del año». La nota de complementariedad
desaparece, sin embargo, en el artículo 3.3 de la Orden TAS/562/2006, de
24 de febrero, donde se habla de «una distribución semestral del crédito
para la adjudicación en régimen de concurrencia competitiva de las ayudas
solicitadas en dos convocatorias semestrales», lo que no es óbice para
que el acto de convocatoria (Resolución de la DGE de 8-11-2006) vuelva a
referirse a aquélla como «complementaria».
radicadas en el exterior para obras y equipamiento (Resoluciones de la DGE
de 28-11-2005, de 8-11-2006 y de 15-12-2006). Esto mismo ocurre en
algunos programas de los ejercicios 2007, 2008 y 2011. Entre estas
convocatorias, merece una atención específica la realizada por Resolución
de la DGE de 15 de diciembre de 2006, a la que se ha hecho referencia en
el apartado V.1.A.
Se trata de la tercera convocatoria de las ayudas del programa 11/06, que,
al estar abierta a cualquier solicitante que reúna los requisitos
exigidos, respeta formalmente el principio de concurrencia competitiva.
Sin embargo, desde una perspectiva material, este principio queda
seriamente menoscabado, como consecuencia del plazo extremadamente breve
que, siguiendo un criterio usual en las convocatorias complementarias que
se realizan al final de cada ejercicio, se establece para la presentación
de las solicitudes, el cual en este caso se fija en tres días hábiles
contados a partir del siguiente al de publicación del acto de
convocatoria en el BOE, mientras que dicho plazo era de un mes en la
primera convocatoria (apartado séptimo, número 4, de la Resolución de la
DGE de 24-5-2006) y de 10 días naturales en la segunda (apartado séptimo,
número 4, de la Resolución de la DGE de 8-11-2006). Resulta, en efecto,
muy difícil que en este perentorio plazo puedan aportarse algunos de los
documentos que deberán acompañarse a la solicitud, señaladamente una
memoria de la obra o equipamiento y un presupuesto del proyecto.
En relación con ello, debe significarse que ni siquiera este posible
menoscabo del principio de concurrencia competitiva derivado del breve
plazo establecido para la presentación de las solicitudes podría estar
justificado por las razones de eficacia en la utilización de los créditos
destinados a estas ayudas que se invocan en el acto de convocatoria 31.
En efecto, en el apartado primero de la Resolución de 15 de diciembre de
2006, esta tercera convocatoria pretende justificarse, en términos
literalmente idénticos a la segunda 32, por «la existencia de un gran
número de solicitudes que cumplen los requisitos para ser beneficiarios
de las subvenciones y que han sido evaluadas por el órgano colegiado
competente para ello entre todas las presentadas, pero que no han podido
concederse por haberse cubierto el límite de crédito fijado en la primera
convocatoria con otras solicitudes», lo que «determina la necesidad de
realizar una segunda convocatoria». Con independencia del error en que se
incurre, desde el momento en que no se trata de la segunda, sino de la
tercera convocatoria, esta justificación no se ajusta, sin embargo, a la
realidad, como lo demuestra incontrovertiblemente el hecho de que fueran
únicamente dos las solicitudes presentadas. No puede considerarse, en
consecuencia, que la realización de la convocatoria venga explicada por
las razones de eficacia en la utilización de los créditos que se invocan
en la Resolución correspondiente.
C) Solicitudes y documentación
En relación con las solicitudes de las ayudas, ha sido objeto de análisis
el cumplimiento de cuanto se establece en las bases reguladoras y en los
actos de convocatoria sobre el lugar y el plazo de su presentación. Se ha
examinado asimismo si se realizan comprobaciones respecto de la
documentación que ha de acompañarse a la solicitud.
De conformidad con lo que establecen, respectivamente, los artículos 4 y 6
de las órdenes TAS/358/2005, de 14 de febrero, y TAS/562/2006, de 24 de
febrero, y que, con posterioridad, reitera el artículo 6.1 de la Orden
TAS/874/2007, de 28 de marzo, las solicitudes de las ayudas pueden
presentarse en cualquiera de los registros y oficinas contemplados en el
artículo 38 de la LRJ-PAC y, en todo caso:
a) En el exterior, en las CTAS, en las STAS o en los Consulados o
Secciones Consulares de las Embajadas correspondientes al domicilio o
residencia del peticionario de la ayuda.
b) En España, en las ADPTAS de las Delegaciones o Subdelegaciones del
Gobierno, respectivamente, correspondientes al domicilio del solicitante
o, en su caso, en las Direcciones Insulares, y en la DGE.
Ambas órdenes regulan el lugar de presentación de forma alternativa, de
modo que no resultaría obligado que las solicitudes para programas
destinados a emigrantes retornados se presentaran en
31 De la extrema brevedad del plazo da cabal idea el hecho que el plazo de
subsanación de las solicitudes, establecido en 10 días, por imperativo de
lo previsto en el artículo 8.3 de la Orden TAS/562/2006, de 24 de
febrero, sea superior al plazo de presentación de aquéllas.
32 Apartado primero de la Resolución de la DGE de 8 de noviembre de 2006.
España y las referidas a españoles residentes en el exterior lo fueran en
las Consejerías, Secciones, Consulados y Oficinas Consulares antes
citadas. Sin embargo, no todos los actos de convocatoria siguen este
criterio. En efecto, en algunos programas, aunque se respeta dicha
alternativa, se contempla la presentación preferente bien en las ADPTAS
(programas 1/06 y 2/06), bien en las CTAS (programas 10/05 6/06, 9/06,
10/06, 11/06 y 12/06), bien en las CTAS y en la DGE (programas 7/05 y
13/05). Y, como se ha señalado en el apartado V.1.B, en un caso el acto
de convocatoria no se ajusta a lo establecido en las bases reguladoras
(programa 11/05).
Por su parte, algunas de las circulares dictadas por la DGE en los
ejercicios 2005 y 2006 no se acomodan ni a lo establecido en las
respectivas bases reguladoras, ni a lo previsto en las convocatorias.
Así, respecto de las ayudas del ejercicio 2005, las circulares 4/2005 y
5/2005, ambas de 14 de abril, por las que la DGE da instrucciones para la
aplicación de los programas 1/05 y 2/05, contemplan solamente a las
ADPTAS como órganos competentes para la recepción de las solicitudes y de
la documentación, citando al efecto el artículo 46.3.b de la Orden
TAS/358/2005, de 14 de febrero, cuando la regulación recogida en este
precepto sobre la competencia orgánica se ciñe a la subsanación de la
solicitud, en consonancia con la posibilidad de presentar las solicitudes
y la documentación en cualquiera de los registros mencionados en el
artículo 4 de dicha Orden, que antes se han citado. Y una circunstancia
similar se produce respecto de las ayudas del ejercicio 2006, ya que las
circulares 3/2006 y 4/2006, ambas de 28 de abril, por las que se dictan,
respectivamente, instrucciones para la aplicación de los programas 2/06 y
1/06, únicamente mencionan como órganos competentes para la recepción de
las solicitudes y de la documentación a las referidas ADPTAS, citando al
efecto el artículo 8.3.b de la Orden TAS/562/2006, de 24 de febrero, y el
apartado séptimo de las resoluciones de 23 de marzo de 2006, por la que
se convocaron las ayudas de ambos programas, cuando, como sucedía en el
ejercicio anterior, la regulación contenida en el citado precepto de las
bases reguladoras se circunscribe a la competencia para requerir al
interesado que subsane la solicitud y el mencionado apartado de los actos
de convocatoria reitera que las solicitudes podrán presentarse en
cualquiera de los registros a que hace alusión el artículo 6 de la Orden
TAS/562/2006, añadiendo una referencia a la presentación preferente que
no exclusiva en las ADPTAS y en la DGE. Lo mismo cabe señalar, mutatis
mutandis, de la Circular 8/2006, de 12 de mayo, por las que se dictan
instrucciones sobre la aplicación del programa 6/06, sólo que en esta
ocasión lo que se ha señalado respecto de las ADPTAS es aplicable a las
CTAS y a las STAS.
Por lo que se refiere al plazo de presentación de las solicitudes, pueden
hacerse las siguientes observaciones, que se derivan de las
comprobaciones llevadas a cabo sobre expedientes de los programas de
ayudas del ejercicio 2006 cuya instrucción correspondía a la SGPAPAE:
Existe un reducido número de expedientes en los que no se ha podido
comprobar la fecha de presentación de las solicitudes, ya que no figura
el registro de entrada correspondiente. Se trata, en concreto, de cuatro
solicitudes del programa 1/06, dos del programa 7/06 y una del programa
10/06.
En dos programas, existen solicitudes (12 del programa 1/06 y cuatro del
programa 2/06) presentadas antes del inicio del plazo establecido en la
convocatoria. En relación con ello, el equipo fiscalizador pudo comprobar
que estas solicitudes correspondían a expedientes de la convocatorias de
2005 y su instrucción se realizó en el marco de las convocatorias de
2006, sin que en los expedientes exista constancia de las causas que
motivaron esta decisión.
Con independencia de ello, debe reiterarse lo ya señalado en el apartado
V.1.B respecto del plazo excesivamente breve previsto en las
convocatorias complementarias de diversos programas y el posible
menoscabo que de tal circunstancia podría derivarse para la operatividad
del principio de concurrencia competitiva.
A tenor de lo establecido en los articulos 17.3.b y 23.2.b de la LGS, las
órdenes TAS/358/2005, de 14 de febrero, y TAS/562/2006, de 24 de febrero,
recogen los requisitos de carácter general que se exigen para poder
solicitar las ayudas y adquirir la condición de beneficiario y contemplan
asimismo los requisitos específicos para poder optar a cada tipo de ayuda
incluida en cada uno de los programas, así como la forma de acreditar
unos y otros. Ambas órdenes, así como los actos de convocatoria,
determinan también la documentación que ha de acompañarse a las
solicitudes.
En consonancia con lo anterior, se ha comprobado si en los expedientes
queda constancia documental de la actuación administrativa dirigida a
examinar si se han presentado de forma correcta las solicitudes y se
adjuntan los documentos exigidos en las bases reguladoras y en las
convocatorias para acreditar la condición de beneficiario y cualquier
otro documento previsto en ellas. Según se ha podido constatar, en
la mayoría de los expedientes queda constancia documental de que se
comprueba la documentación exigida, por la presencia de escritos
relativos a la comunicación que los servicios administrativos mantienen
con los solicitantes, pero son escasos los expedientes en que se
encuentran documentos normalizados para su revisión. Sólo en los
expedientes del programa 5/06 se han encontrado documentos normalizados
en tres de los ocho expedientes revisados. En otros casos, se archivan o
se anotan en la carpeta del expediente los escritos enviados al
solicitante. No obstante, algunos servicios archivan estos escritos de
forma separada, sin que en el expediente quede constancia de su
localización.
Por último, es preciso señalar que la DGE carecía de un sistema con
información sobre el número real de solicitudes presentadas para cada uno
de los programas de ayuda, fundamentalmente por el hecho de no disponerse
de datos suficientes sobre las solicitudes presentadas en las CTAS y en
las STAS 33.
V.2 Instrucción: Evaluación de las solicitudes
Dentro de la instrucción del procedimiento, la evaluación de las
solicitudes constituye el acto con mayor trascendencia a efectos de su
concesión o de su denegación. En atención a ello, se han realizado
comprobaciones sobre el cumplimiento de lo establecido respecto de dicha
evaluación en los artículos 3, 47 y 48 de la Orden TAS/358/2005, de 14 de
febrero, y en los artículos 7, 26, 30, 34, 38, 42, 46, 51, 55, 60, 64,
68, 72, 76 y 80 de la Orden TAS/562/2006, de 24 de febrero (BOE
2/3/2006). Los resultados obtenidos se resumen en este apartado.
En consonancia con los articulos 22.1 y 24, apartados 3 y 4, de la LGS,
las órdenes TAS/358/2005 y TAS/562/2006 establecen que las solicitudes
sean valoradas por unas Comisiones de Evaluación, que tendrán la
consideración de órgano colegiado, y cuya composición varía según el
órgano competente para la resolución:
a) En aquellas solicitudes cuya resolución competía al Director General de
Emigración, la Comisión estaba constituida en el ejercicio 2005 por el
titular de la DGE o persona en quien delegara, el Jefe de Servicio
correspondiente a los programas a evaluar y un funcionario designado por
el Director General, que actuaría como Secretario. Esta composición
experimenta una variación en el ejercicio 2006, ya que en lugar del
Director General de Emigración pasa a formar parte del órgano evaluador
el titular de la SGPAPAE o persona en quien delegue.
b) Cuando el órgano competente para resolver eran los Consejeros de
Trabajo y Asuntos Sociales, la Comisión de Evaluación estaba compuesta en
el ejercicio 2005 por la persona en quien delegara el Consejero y dos
funcionarios designados también por el Consejero. Las bases reguladoras
aplicables en el año 2006 cambian esta composición, ya que en lugar de la
persona en quien delegue el Consejero, será miembro de la Comisión el
Secretario General de la Consejería o persona en quien éste delegue 34.
Al realizarse esta modificación, no se tuvo en cuenta que la figura del
Secretario General no se contempla en las normas reguladoras de la
estructura de las CTAS con carácter general, sino tan sólo para el caso
de que «las especiales circunstancias de alguna Consejería lo hagan
necesario» (artículo 7 del Real Decreto 904/2003, de 11 de julio, por el
que se regula la Administración del MTAS en el exterior), de modo que, al
existir CTAS sin Secretario General, la previsión recogida en la base
reguladora correspondiente (artículo 7.3 de la Orden TAS/562/2006) era,
en diversos casos, de imposible aplicación 35, pese a lo cual tal
previsión se reitera en las bases reguladoras aplicables desde el
ejercicio 2007 (artículo 5 de la Orden TAS/874/2007).
33 Se señala en las alegaciones remitidas por el MTIN que la DGCEE, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 38 de la LRJ-PAC, lleva un
registro general, en el que se realizan los asientos de todos los
escritos que se presentan, constando en cada asiento los datos
contemplados en el apartado 3 del citado precepto. Se añade que las
solicitudes presentadas en las CTAS y STAS son remitidas a la DGCEE, son
registradas y son entregadas al servicio correspondiente para su trámite.
En relación con ello, debe significarse que, con independencia de que
existan solicitudes cuya instrucción y resolución corresponda a las CTAS,
no se hace referencia en este informe a la carencia de un registro, sino
a la inexistencia de un sistema de información.
34 En el acta de la Comisión de Evaluación de la CTAS en Chile, relativa
a la solicitudes de ayudas del programa 11/06, se señala que el
Presidente actúa por delegación del Consejero de Trabajo y Asuntos
Sociales, lo que se corresponde con lo establecido para la valoración de
las solicitudes de los programas de ayudas del ejercicio 2005, pero no
para las del año 2006.
35 Por el contrario, ha podido comprobarse que en alguna CTAS que cuenta
con Secretario General, éste no formaba parte de la Comisión de
Evaluación. Así, del informe sobre las solicitudes de ayudas del programa
9/06, emitido por la Comisión de Evaluación constituida en la CTAS en
Méjico, se desprende que aquélla estaba compuesta por un trabajador
social, el responsable financiero y una auxiliar administrativa, sin que,
de otra parte, se indique en el documento si alguno de los integrantes
del órgano de evaluación actuaba por delegación del Secretario General.
La composición de las Comisiones de Evaluación de las CTAS presenta,
además, otros problemas. Tanto la Orden TAS/358/2005, como la Orden
TAS/562/2006, prevén que formen parte de aquéllas «dos funcionarios
designados por el Consejero». Pues bien si el término «funcionario» se
toma en su estricto sentido literal haría imposible en algunos casos la
constitución de las Comisiones con personal propio de la CTAS, por la
inexistencia del número suficiente de éste. En tal sentido, se da incluso
algún caso en que en la Consejería correspondiente únicamente tenía, en
los ejercicios 2005 y 2006, la condición de funcionario el titular de la
Consejería, siendo el resto de la plantilla personal laboral, contratado
conforme a la legislación local. Es, pues, necesaria una interpretación
extensiva y teleológica para considerar que en el término «funcionario»
ha de entenderse también comprendido el personal laboral. La Orden
TAS/874/2007, de 28 de marzo, solucionó expresamente el problema, al
sustituir el término «funcionarios» por el de «empleados públicos».
De otra parte, en alguna CTAS prestaban servicios menos de tres personas,
de modo que tampoco era posible, en estos casos, la constitución de la
Comisión con personal propio de la Consejería. Sin embargo, la Comisión
de Evaluación de la CTAS en Portugal se constituyó en el ejercicio 2006
tan sólo con dos miembros, debido a que, según consta en el acta de la
valoración de las solicitudes de las ayudas presentadas en la
convocatoria complementaria del programa 11/06, la citada Consejería
cuenta únicamente con dos trabajadores, además del Consejero, todo ello
con independencia de no tener tampoco Secretario General. La solución,
sin embargo, no puede considerarse correcta, ya que, establecido por el
artículo 7.2 de la Orden de TAS/562/2006 el carácter de órgano colegiado
de la Comisión de Evaluación, por derivarse tal naturaleza del artículo
22 de la LGS, ha de ser tres el número mínimo de miembros de tal órgano,
en virtud de lo dispuesto por el artículo 38.1 de la LOFAGE (regla tres
faciunt collegium) 36.
Pese a ello, esta fue la solución que se aplicó con posterioridad, como se
desprende de las convocatorias de las ayudas de los programas de
asociaciones y de centros para el ejercicio 2008 37, donde se establece
que «excepcionalmente, en aquellos casos en que las Consejerías de
Trabajo y Asuntos Sociales no cuenten con suficiente personal para que la
Comisión conste de los tres miembros citados, y así se justifique, será
suficiente para su constitución con el Presidente y un Vocal»; esta
previsión se omite, en cambio, en la convocatoria de las ayudas del
programa de educación, pese a que la Resolución de la DGE es de la misma
fecha y su publicación se produjo en el mismo BOE en que fueron
publicadas las relativas a las ayudas de los programas de asociaciones y
de centros. Por su parte, las convocatorias de las ayudas de estos mismos
programas y la del de educación para los ejercicios 2009 y 2010 38
añadieron que tal previsión se realizaba de conformidad con «la normativa
reguladora de los órganos colegiados», sin especificar la norma concreta
en que se apoyaba.
Según se desprende de la contestación dada por la DGCEE a la información
solicitada por este TCu en torno al hipotético fundamento jurídico de
esta previsión, se habría pretendido encontrar aquél en el artículo 26.2
de la LRJ-PAC. Este precepto señala que «los órganos colegiados podrán
establecer el régimen propio de convocatorias, si éste no está previsto
por sus normas de funcionamiento. Tal régimen podrá prever una segunda
convocatoria y especificar para ésta el número de miembros necesarios
para constituir válidamente el órgano». Pues bien, indica al respecto la
DGCEE que «esa facultad del artículo 26.2 de la Ley 30/1992, que prevé la
posibilidad de especificar el número de miembros necesarios para
constituir válidamente el órgano en segunda convocatoria, se extendió a
la propia composición inicial del órgano». Añade la citada Dirección
General que en las convocatorias para el año 2011 se ha subsanado la
deficiencia y se expresa que la Comisión de Evaluación estará constituida
por tres miembros.
En relación con ello, debe señalarse que si bien en las Resoluciones de la
DGCEE de 11 de noviembre de 2010, por las que se convocaron ayudas de los
programas de asociaciones y de centros para 2011, se suprime la
referencia a la posibilidad de constituir las Comisiones de Evaluación
únicamente con dos miembros, no se contempla fórmula alternativa alguna
para aquellos casos en los que las actualmente denominadas Consejerías de
Trabajo e Inmigración (CTIN) no cuenten con personal suficiente para
constituir un órgano evaluador, como sigue siendo el caso de la CTIN 39
en Portugal, ya que, según los datos de la web de esta Consejería,
actualizados a 27 de junio de 2011, en ella prestan servicios tres
36 Con posterioridad, la naturaleza colegial de estas comisiones de
evaluación se reitera en el artículo 5.4 de la Orden TAS/874/2007, de 28
de marzo, que aprobó las nuevas bases reguladoras.
37 Resoluciones de la DGE de 19-2 2008 y de 13-10-2008.
38 Resoluciones de la DGCEE de 5-3-2009, 24-3-2009 y 10-11-2009.
39 www.mtin.es/es/mundo/consejerias/portugal.
personas, incluido su titular, debiéndose tener en cuenta que éste, por
imperativo de lo dispuesto en el artículo 5 de la Orden TAS/874/2007, de
28 de marzo, no puede formar parte del órgano de evaluación, al
corresponderle la competencia para resolver, todo ello con independencia
de los casos en los que por razón de vacante, enfermedad u otras
incidencias no pueda contarse con suficiente personal para constituir
dicho órgano. En tal sentido, si bien es cierto que el problema ha sido
resuelto en ocasiones mediante la avocación, no lo es menos que del
artículo 14 de la LRJ-PAC se desprende que esta técnica está prevista
para ser aplicada en supuestos concretos 40. Consecuentemente, puede
servir para resolver el problema de la imposibilidad de constituir el
órgano de evaluación por insuficiencia de personal derivada de causas
coyunturales (vacante, enfermedad) 41, tal y como, por lo demás, prevén
las bases reguladoras de la concesión de estas subvenciones (artículo 5.2
de la Orden TAS/874/2007), pero no cuando la falta de suficientes
efectivos es debida a una circunstancia permanente, lo que lleva a la
necesidad de contemplar expresamente en las bases reguladoras la solución
que debe aplicarse en este último caso. Esta solución podría venir dada,
entre otras posibilidades, por la atribución, en estos casos, de las
funciones de valoración de las solicitudes a la DGCEE, por el
desplazamiento de un empleado que preste servicios en la citada Dirección
General a fin de completar la composición de la Comisión de Evaluación,
o, incluso, por la integración de algún empleado de otras unidades de la
Representación Diplomática correspondiente como miembro de dicha
Comisión, si ello fuera posible.
En cuanto a la actividad evaluadora, pueden realizarse algunas
observaciones, atinentes unas a los programas que son competencia de la
DGE, y referentes otras a los programas cuya competencia corresponde a
las CTAS, además de otra, de carácter general, relativa a la baremación
de las solicitudes.
Respecto de las tareas evaluadoras de las solicitudes presentadas en los
primeros de estos programas en el año 2006, puede señalarse lo siguiente:
En todos los expedientes figuran los documentos de las Comisiones de
Evaluación en los que se expresa el resultado de la valoración realizada.
Además, en el 72% de los expedientes del programa 1/06, en el 47% de los
del programa 2/06 y en la totalidad de los del programa 7/06 se
encuentran archivados los documentos que los evaluadores han elaborado
para facilitar la valoración por parte de la Comisión.
En los informes emitidos por las Comisiones de Evaluación sólo se
expresa que se han tenido en cuenta los criterios de valoración
establecidos, pero no se desglosa ésta por cada uno de dichos criterios.
Este desglose tampoco aparece en los documentos elaborados, en su caso,
por los evaluadores, salvo en dos programas (1/06 y 2/06), en los que,
como se indica más adelante, figura la baremación de cada criterio.
Además, en las ayudas del programa 7/06, aunque no existe propiamente una
valoración desglosada por los criterios tomados en consideración, existe
una hoja con las observaciones realizadas por el evaluador.
La valoración de las solicitudes del programa 5/06 no se realizó por la
misma comisión, sino por dos órganos evaluadores, de distinta
composición: uno de ellos realizó la valoración de dos expedientes de
subvenciones, que históricamente se conceden a las federaciones
agroalimentarias de Unión General de Trabajadores (UGT) y de Comisiones
Obreras (CCOO), para información, asesoramiento y atención personal a los
trabajadores temporales españoles que se desplazan a la vendimia
francesa, mientras que el otro valoró las demás solicitudes. En relación
con ello, debe indicarse que esta valoración por diferentes comisiones
puede afectar al principio de concurrencia competitiva. Con independencia
de lo anterior, analizadas estas dos solicitudes por el equipo
fiscalizador, pudo comprobarse que cumplen los requisitos formales
exigidos, pero sus respectivas memorias explicativas presentan
diferencias significativas en cuanto al número de beneficiarios
potenciales, pese a lo cual se les concedió una cantidad idéntica (45.000
euros). Todas estas circunstancias relativas a la realización de la
valoración por dos comisiones de evaluación y a la igualdad de la
cantidad concedida, pese a la disparidad del
40 La valoración de las solicitudes de ayudas del programa 6/06
presentadas en la CTAS en Canadá fue realizada por una Comisión de
Evaluación constituida en la DGE, en virtud de avocación realizada, en
fecha 18 de septiembre de 2006, por la titular de la SEIE, que también
afectaba a la CTAS en Dinamarca. Esta avocación se derivaba, según se
expresa en el acto administrativo correspondiente, del hecho de que tanto
la plaza de Consejero, como la de Secretario General de ambas CTAS, se
encontraban vacantes, de modo que era preciso realizarla para poder dar
cumplimiento a lo previsto en el artículo 7 de la Orden TAS/562/2006 en
cuanto a la composición de las Comisiones de Evaluación y al órgano
competente para resolver el procedimiento. La avocación también se
refería a la STAS en Andorra.
41 Si bien la avocación se refiere específicamente al aspecto decisorio,
las bases reguladoras (artículo 5, apartados 2 y 3 de la Orden
TAS/874/2007) permiten interpretar que aquélla pueden conllevar la
realización de la evaluación de las solicitudes por una Comisión
constituida en la DGE, tal y como sucedió en el caso al que se hace
referencia en la nota anterior.
número de beneficiarios potenciales, resultan de aplicación asimismo a
estos mismos expedientes del ejercicio 2005 42.
Como se ha señalado en el apartado V.1.A, de la documentación que obra
en el expediente se desprende que la Comisión de Evaluación que realizó
la primera valoración de las solicitudes presentadas en la tercera
convocatoria del programa 11/06 se reunió y realizó la correspondiente
propuesta antes de que finalizara el plazo establecido para la
presentación de las solicitudes.
Respecto de los programas del ejercicio 2006 cuya instrucción es
competencia de las CTAS, las comprobaciones sobre la evaluación de las
solicitudes se han limitado a la revisión del contenido de los documentos
de las Comisiones de Evaluación que figuran en los expedientes. Los
resultados obtenidos se resumen a continuación:
De la consulta de estos documentos se desprende que ninguna Comisión de
Evaluación ha tenido en cuenta, a la hora de valorar las solicitudes del
programa 6/06, la posibilidad de realizar en el país de residencia los
estudios para los que se solicita la ayuda. Esta omisión tiene su origen
en la discordancia existente entre, por una parte, las bases reguladoras
(artículo 46 de la Orden TAS/562/2006) y las resoluciones de la DGE de 23
de marzo y de 20 de noviembre de 2006, por las que respectivamente se
convocaron ayudas para la promoción educativa en el exterior y se realizó
una convocatoria complementaria, donde se incluye entre los criterios de
valoración «las posibilidades de acceso con carácter gratuito o
subvencionado a los estudios para los que se solicita la ayuda en el país
de residencia», y, por otra, la Circular de la DGE 8/2006, de 12 de mayo,
en cuyo apartado tercero no figura este criterio entre los que se
contemplan con carácter orientativo
Sólo el 50% de las Comisiones de Evaluación constituidas en las CTAS
indican los criterios seguidos para la evaluación de las solicitudes del
programa 9/06
Una referencia específica puede, además, hacerse a varias circunstancias
relativas al informe emitido por la Comisión de Evaluación de la CTAS en
Alemania, que afectan a cuatro solicitudes del programa 9/06 y que, según
se señala expresamente en dicho informe, fueron recibidas fuera de plazo.
Respecto de la primera de estas solicitudes, formulada por Asociación de
Familias Españolas de Heilbronn, se entra a valorar positivamente el
contenido del programa de actividades, pese a que tuvo entrada fuera de
plazo, dejándose «la concesión de subvención a discreción del órgano
instructor»), y siendo otorgada finalmente la ayuda, por importe de 937
euros. En el informe se justifica la admisión de una solicitud presentada
fuera de plazo en el hecho de que la CTAS había enviado la información de
la convocatoria a una dirección postal equivocada, ya que la entidad
había cambiado varias veces de domicilio en los últimos años. Esta
justificación, sin embargo, no puede considerarse correcta, aun cuando
pretenda adoptarse un criterio flexible, entre otras razones porque, aun
tratándose de una entidad radicada en el extranjero, los actos de
convocatoria se publican en el BOE, que resulta de fácil e inmediato
acceso por vía telemática, sin que, de otro lado, ni las bases
reguladoras, ni el acto de convocatoria prevean la comunicación a cada
posible solicitante, aun cuando ésta constituya un práctica que merezca
una calificación positiva. Ha de interpretarse, en consecuencia, que no
procedía la valoración de la solicitud presentada fuera de plazo, no
pudiendo olvidarse, en tal sentido, que la concesión de las ayudas se
realiza en régimen de concurrencia competitiva, de modo que la admisión y
valoración de la solicitud podría afectar a los intereses legítimos de
los demás solicitantes.
De una segunda solicitud, presentada por la Organización Social Regional
Centro de Estudios de la Cultura Española de Moscú, se indica que, pese a
haber tenido su entrada fuera de plazo, «teniendo en cuenta las
características geográficas e históricas de este colectivo, podría
considerarse la adjudicación de la subvención», que finalmente fue
concedida por importe de 2.200 euros. En relación con ello, debe
significarse que no puede compartirse el criterio aplicado, puesto que es
de todo punto obvio que la circunstancia indicada no autoriza a exonerar
a una determinada entidad del cumplimiento del plazo establecido para
solicitar una subvención, debiéndose además insistir en el perjuicio que
puede ocasionarse a los demás solicitantes, dado el régimen de
competencia competitiva al que está sometida la concesión de estas
ayudas. Por añadidura, en el presente supuesto la entidad solicitante
tiene su sede en la ciudad de Moscú, de modo que no se advierte la
existencia de dificultad alguna para que dicha entidad hubiera
42 En las alegaciones formuladas, el MTIN explica que el hecho de que la
valoración fuera realizada por dos comisiones de evaluación fue debido a
que las ayudas concedidas a las dos organizaciones sindicales citadas se
referían a proyectos cofinanciados por el Fondo Social Europeo, por ser
las únicas solicitudes que reunían los requisitos para ello. Esta
circunstancia, sin embargo, no justificaría la disociación orgánica de la
valoración de las solicitudes de un mismo programa.
presentado su solicitud dentro del plazo establecido en la representación
diplomática o en el consulado de España en la mencionada capital.
Respecto de estas dos solicitudes, debe señalarse que su admisión no se
encuentra amparada por lo previsto en el artículo 22 de la Orden
TAS/562/2006, de 24 de febrero, que autoriza a la DGE a establecer, de
forma motivada y siempre que existan causas que lo justifiquen,
excepciones en cuanto al cumplimiento de algunos requisitos formales o
del plazo de presentación de las solicitudes de ayudas. En efecto, ello
es así porque, en primer lugar, una cosa es establecer excepciones
respecto del cumplimiento de dicho plazo y otra muy distinta es, sin
haberse determinado excepción alguna, admitir a posteriori solicitudes
presentadas de forma extemporánea, con vulneración del principio de
inderogabilidad singular de los reglamentos. Además, la autorización
recogida en el precepto debe respetar el principio de concurrencia
competitiva, tal y como se preocupan de señalar las Resoluciones de la
DGE de 10 de marzo y de 8 de abril de 2005, que, en virtud del precepto
análogo recogido en las bases reguladoras del ejercicio 2005 (disposición
adicional de la Orden TAS/358/2005, de 14 de febrero), ampliaron, a
petición de las correspondientes CTAS, los plazos de presentación de las
solicitudes del programa 6/2005, donde se indica que «la ampliación
solicitada no va a afectar en ningún caso a la resolución final de las
ayudas de este Programa 6, dado que se ha efectuado una distribución
previa por países del crédito existente, en función del volumen de
solicitudes de años precedentes». Por último, incluso en el caso
hipotético de que se realizara una interpretación del precepto en
cuestión que permitiera admitir solicitudes presentadas de forma
extemporánea, resultaría que, como se ha razonado, en ninguno de dos
supuestos concretos en los que se aplicó la excepción concurrían causas
que justificaran suficientemente la exoneración del cumplimiento del
plazo establecido.
La tercera y la cuarta solicitudes, formuladas respectivamente por las
Asociaciones de Padres de Familia de Obertshausen y de Duisburgo, fueron
presentadas en oficinas de los correos alemanes. Respecto de aquella se
señala en el informe que fue depositada en la oficina correspondiente
«dos días antes de finalizar el plazo de presentación, según consta en el
matasellos del sobre recibido», añadiéndose que si «tenemos en cuenta que
en Alemania Correos necesita generalmente un día desde que recibe la
correspondencia hasta que la entrega a los destinatarios, consideramos
que el retraso no es imputable a la entidad solicitante sino a Correos y
se informa su solicitud favorablemente». En relación con la cuarta
solicitud, se indica en el referido informe que «tiene entrada fuera de
plazo pero con un matasellos de correos muy próximo a la fecha tope de
presentación de solicitud, por lo que se le puede aplicar la misma
consideración que a la entidad anterior», señalándose acto seguido que
«es tenida en cuenta como posible beneficiaria de subvención sin que esta
Comisión tenga la misma seguridad que en el caso anterior». En ambos
casos, las ayudas fueron concedidas por importe de 1.500 euros y de 500
euros, respectivamente.
El criterio aplicado en estos dos expedientes no puede ser compartido, ya
que ni el artículo 38.4 de la LRJ-PAC, ni las normas sobre servicios
postales vigentes a la sazón (Ley 24/1998, de 13 de julio, y artículo 31
del Real Decreto 1829/1999, de 3 de diciembre), ni las bases reguladoras,
ni las convocatorias contemplan las oficinas de correos extranjeras como
lugares de presentación de solicitudes, de modo que no es posible, ni
siquiera con una interpretación espiritualista, considerar que el
depósito de un sobre conteniendo la petición correspondiente en tales
oficinas cause efectos para el cómputo de los plazos establecidos para
formular la solicitud. Así se pronuncian las SSTSJ de Madrid 1220/2004,
de 30 de septiembre (fundamento de derecho 3º) y 540/2005, de 18 de mayo
(fundamento de derecho 4º), conforme a las cuales el artículo 38.4 de la
LRJ-PAC, al aludir a las oficinas de correos, sólo se está refiriendo a
las españolas, ya que son las únicas sobre las que el poder ejecutivo
español puede ejercer la potestad reglamentaria, siendo el cumplimiento
de las normas reglamentarias subsiguientes las que permiten atribuir
eficacia jurídica a la presentación de escritos en dichas oficinas. La
primera de estas sentencias añade que, a tenor del citado precepto, los
escritos dirigidos a las Administraciones Públicas españolas desde el
extranjero deben presentarse en las representaciones diplomáticas u
oficinas consulares de España, lo que excluye que la presentación de
escritos en oficinas de correos de otros países equivalga a su
presentación en la Administración Pública española destinataria del
envío. A mayor abundamiento, el criterio jurisprudencial más reciente
niega eficacia a efectos del cumplimiento de los plazos a la presentación
de documentación en las oficinas de correos en sobre cerrado certificado
cuando no está en juego el acceso a recursos o reclamaciones, sino la
adquisición de una posición jurídica ventajosa para el particular (SSTS
de 5-6-2003, 5-4-2006 y 24-9-2008).
En cuanto a la baremación de los criterios de valoración, debe señalarse
que hasta el ejercicio 2009 las convocatorias no recogen la ponderación
de cada criterio que ha de tenerse en cuenta para la evaluación de las
solicitudes, por lo que en los expedientes del año 2006 fiscalizados son
excepción aquellos en los que figura dicha baremación, quedando reflejada
en concreto ésta en los documentos de evaluación de los programas 1/06 y
2/06, así como en los del programa 6/06 43. Debe señalarse, no obstante,
que a partir del citado año 2009 los criterios de valoración aparecen
baremados sólo en las convocatorias de cuatro programas y de una
modalidad de ayudas de otro (centros, educación, jóvenes, mujeres y
actividades asistenciales y de atención del programa de mayores y
dependientes), no estándolo en los demás (asociaciones, proyectos e
investigación, comunicación, retorno y ayudas para viajes del programa de
mayores y dependientes), sin que se conozca la causa de tal disparidad.
Otro aspecto analizado en los documentos de evaluación de los expedientes
revisados del ejercicio 2006 ha sido si consta la causa por la que se
propone la denegación, habiéndose comprobado que ésta se incluye en los
documentos emitidos por las Comisiones de Evaluación, salvo en tres
programas (1/06, 10/06 y 11/06), en los que no se motiva la denegación en
el 84%, el 52% y el 92%, respectivamente, de las solicitudes cuya
desestimación se propone.
V.3 Resolución
En este apartado se analiza el cumplimiento de lo establecido sobre la
resolución de los procedimientos de concesión de ayudas en el artículo 49
de la Orden TAS/358/2005, de 14 de febrero, en el artículo 9 de la Orden
TAS/562/2006, de 24 de febrero, y en los actos de convocatoria, así como
con carácter general en la LGS y en la LRJ-PAC.
En primer lugar, hay que señalar que la resolución adopta formas variadas.
En unos casos, el expediente finaliza con tantas resoluciones como
beneficiarios; en otros, la resolución es única; y, finalmente, en otros,
coexisten resoluciones individuales con una resolución global.
Respecto de ello, ha de señalarse que, tanto por economía procesal, como
porque así se infiere del artículo 25 de la LGS y del artículo 63 del
RLGS, en relación con el artículo 55.3 de la LRJ-PAC, la resolución de
concesión debería ser única, si bien habría de incluir la relación de
beneficiarios, así como la desestimación de las demás solicitudes.
El contenido de las resoluciones varía según el programa de ayudas, aunque
todas incluyen la correspondiente motivación, conforme a lo que
establecen el artículo 25 de la LGS, las bases reguladoras y los actos de
convocatoria.
De la revisión de la muestra de expedientes de 2006 escogida, se derivan,
además, las siguientes circunstancias:
En un porcentaje muy significativo (el 61%) las resoluciones no están
fechadas. En tal sentido, de las pruebas de fiscalización realizadas se
desprende que tan sólo lo están en su totalidad las resoluciones del
programa 4/06, así como las de las ayudas concedidas del programa 13/06 y
las de las subvenciones denegadas del programa 5/06. Asimismo, está
fechada la mayoría de las resoluciones de las ayudas concedidas de cuatro
programas (1/06, 10/06, 11/06 y 14/06) y de las denegadas de tres
programas (1/06, 11/06 y 14/06).
Por el contrario, en la totalidad de las resoluciones de las ayudas de
los programas 2/06, 3/06, 7/06, 8/06 y 12/06, así como de las denegadas
del programa 9/06 no figura la fecha. Esta tampoco está reflejada en la
mayoría de los expedientes de ayudas del programa 6/06 (el 89% de las
resoluciones de las ayudas concedidas y el 96% de las denegadas), así
como en un porcentaje significativo (el 30%) de las resoluciones de las
ayudas concedidas del programa 9/06. Este hecho es debido, según
información de la Subdirección General de Prestaciones Sociales (SGPS), a
instrucciones de la entonces DGE y así queda expresamente establecido,
según se ha comprobado, en la Circular 8/2006, de 12 de mayo para el
programa 6/06 y en la Circular 7/2006, de 10 de mayo para el programa
9/06, donde se señala expresamente que «en las resoluciones no deberá
constar fecha ni tampoco deberá estamparse la firma del Consejero de
Trabajo y Asuntos Sociales», circunstancia que, según se desprende de
ambas Circulares, está en relación con la necesidad de cumplir los
trámites de fiscalización y de contabilidad.
43 La Circular de la DGE 8/2006, de 12 de mayo, incluye una baremación de
las solicitudes, si bien de carácter meramente orientativo, recogiendo,
según las comprobaciones realizadas, el 50% de las CTAS la puntuación
total y el otro 50% la puntuación desglosada por criterios de valoración.
Debe añadirse que este último modo de proceder es el que se acomoda más
exactamente a lo establecido en dicha Circular.
Además, en ambas Circulares no parece distinguirse adecuadamente la
propuesta de resolución y la resolución. En efecto, los apartados quinto
y tercero, respectivamente, de las dos Circulares establecen que «las
resoluciones de concesión de ayuda estarán sujetas a fiscalización
previa. Una vez reunida la Comisión de Evaluación, las Consejerías
remitirán a la Dirección General de Emigración, el acta, firmada y
fechada, de la reunión celebrada por dicha Comisión y la propuesta de
resolución de concesión conjunta. En las resoluciones no deberá constar
fecha ni tampoco estamparse la firma del Consejero de Trabajo y Asuntos
Sociales. La propuesta de resolución, junto con el informe y el Acta de
la Comisión de Evaluación correspondiente, servirán de base para la
confección del correspondiente documento contable ADOK y situar en cada
Consejería el importe necesario para abonar las ayudas Una vez
fiscalizado el expediente y enviado a las Consejerías, ésta remitirán la
correspondiente Resolución de Notificación (sic) a cada beneficiario».
Parece que, en lugar de señalarse que en las resoluciones no debería
constar fecha y firma, se debió indicar que, una vez fiscalizado el
expediente y devuelto a las Consejerías, los titulares de éstas firmarían
y fecharían las resoluciones y las notificarían seguidamente a los
interesados.
En cuanto al cumplimiento del plazo máximo dentro del cual debe dictarse
y notificarse la resolución, ha de indicarse que la Orden TAS/562/2006,
de 24 de febrero (artículo 9.2), en consonancia con el artículo 25.4 de
la LGS, lo establece en seis meses a contar desde la fecha de publicación
de la convocatoria, si bien prevé que las convocatorias puedan posponer
sus efectos a una fecha posterior. Pues bien, en los actos de
convocatoria de la mayoría de los programas el citado dies a quo se fija
en la fecha de publicación de la convocatoria (programas 3/06, 4/06,
5/06, 6/06, 7/06, 8/06, 9/06, 11/06, 12/06 y 14/06 ) o en el día
siguiente al de dicha publicación (programa 10/06), si bien, como
excepción, en algunos casos el inicio del cómputo del plazo se establece
en la fecha de presentación de las solicitudes (programas 1/06, 2/06 y
13/06). En las comprobaciones realizadas se han encontrado retrasos en el
0,43% de las ayudas concedidas del programa 1/06 y en el 36,36% de las
del programa 2/06.
Se ha encontrado evidencia de la notificación a los beneficiarios de las
ayudas en la mayoría de los expedientes revisados, con excepción de
algunos programas. Dejando aparte los expedientes de los programas 6/06 y
9/06, así como las ayudas hasta 6.000 euros del programa 11/06, cuya
resolución corresponde las CTAS, y que no han sido objeto de comprobación
a estos efectos, las citadas excepciones corresponden a la totalidad de
los expedientes revisados del programa 8/06, así como a la totalidad de
los expedientes denegados del programa 7/06.
V.4 Recursos
En este apartado del informe se analiza la interposición de recursos
administrativos contra las resoluciones de las solicitudes de las ayudas
objeto de fiscalización en la forma y plazos previstos. De las pruebas de
fiscalización realizadas respecto de los expedientes del ejercicio 2006
se desprende lo siguiente:
La SGPS no dispone de información agregada, desglosada por programas, de
los recursos interpuestos contra las resoluciones de las solicitudes de
ayudas, a excepción de las relativas a dos programas (1/06 y 2/06). En
otros dos programas (3/06 y 4/06), el registro contempla la variable,
pero no hay ningún dato cumplimentado. En los demás programas, los
recursos se archivan en carpetas, junto con los documentos del
procedimiento cuya resolución se recurre 44.
Todas las resoluciones dictadas por la DGE o por las CTAS hacen
referencia a los recursos que proceden, ya sea en vía administrativa ya
en vía judicial, además del órgano ante el que han de interponerse.
En los expedientes revisados en la muestra se han analizado trece
recursos de reposición (cinco del programa 1/06, tres del 2/06, dos del
3/06, dos del 4/06 y uno del 9/06). De las comprobaciones realizadas se
desprende que, a excepción de un recurso, cuya resolución fue
estimatoria, todos fueron resueltos en el plazo establecido en el
artículo 117.2 de la LRJ-PAC. Todas las resoluciones fueron notificadas a
los recurrentes.
V.5 Publicación de las ayudas concedidas
El artículo 18 de la LGS ordena la publicación de las subvenciones
concedidas en el diario oficial correspondiente, en los términos que se
fijen reglamentariamente, si bien contempla algunas excepciones,
44 Señala el MTIN en sus alegaciones que el hecho de no disponerse de
información agregada, desglosada por programas, de los recursos
interpuestos, se debe a su escaso número. Esta circunstancia, sin
embargo, facilitaría precisamente disponer de esa información.
entre las que figura el supuesto de aquéllas cuyo importe, individualmente
consideradas, sea inferior a 3.000 euros, en cuyo caso las bases
reguladoras deberán prever la utilización de otros procedimientos que
aseguren la publicidad de los beneficiarios. Por su parte, el artículo 30
del RLGS determina que la publicación de las subvenciones deberá
realizarse durante el mes siguiente a cada trimestre natural y que se
incluirán todas las concedidas durante dicho período, salvo aquéllas cuya
publicación estuviera excluida por la Ley.
Las comprobaciones realizadas sobre la publicación de las ayudas
concedidas ofrecen el resultado que se describe seguidamente.
Para los programas de 2005, ni la Orden TAS/358/2005, de 14, de febrero,
ni las convocatorias de las ayudas de los programas 7/05 y 11/05
contemplan previsión alguna acerca de la publicación de las ayudas
concedidas. Ante el silencio de las bases reguladoras, cuando menos las
ayudas de cuantía igual o superior a 3.000 euros debían ser publicadas en
el BOE, por aplicación directa del artículo18 de la LGS.
En cumplimiento de lo establecido en este precepto de la LGS, en el BOE de
7 de noviembre de 2006 se publicaron las ayudas de importe igual o
superior a 3.000 euros concedidas durante el año 2005 en el marco de los
programas regulados por la Orden TAS/358/2005, de 14 de febrero 45, a
excepción de las relativas a los programas 9/05 y 11/05, lo que estaría
justificado por no llegar el importe de cada una de ellas a 3.000 euros.
De otra parte, de los datos obtenidos por el equipo fiscalizador se
desprende que la publicación no ha incluido la totalidad de las ayudas de
importe igual o superior a 3.000 euros, ya que se ha omitido respecto de
un total de 26: dos ayudas del programa 7/05, por importe de 4.961 y de
3.020 euros; y cinco del programa 8/05, 14 del programa 10/05 y cinco del
programa 13/05, todas ellas de 3.000 euros cada una (ver anexo 6).
Respecto de las ayudas de importe inferior a esta cantidad, la DGCEE, a
requerimiento de este TCu, tras señalar que las bases reguladoras
vigentes en 2005 no contemplaban ningún procedimiento de publicidad, ha
informado que «los Consejeros de Trabajo e Inmigración disponían de los
tablones de anuncios de la propia Consejería, así como de las
asociaciones y centros españoles, como medio para informar sobre la
concesión de estas subvenciones».
Por su parte, la Orden TAS/562/2006, de 24 de febrero, en su artículo 9.3,
estableció tres modalidades de publicidad de las ayudas concedidas:
En el BOE y, en todo caso, en los tablones de anuncios de las ADPTAS
(programas 1/06 y 2/06).
En el BOE y, en todo caso, en el tablón de anuncios de las CTAS
(programas 3/06, 4/06, 5/06, 6/06, 7/06, 8/06, 9/06, 10/06, 11/06, 13/06
y 14/06)
Únicamente en el tablón de anuncios de las CTAS (programa 12/06).
Por tanto, si se pone en relación lo dispuesto en esta Orden con el
artículo 18 de la LGS, es posible interpretar que no resultaba exigible
que las ayudas de importe inferior a 3.000 euros fueran publicadas en el
BOE, siendo suficiente que fueran hechas públicas, según los programas,
bien en los tablones de anuncios de las Adptas, bien en los de las CTAS.
En el caso específico del programa 12/06, ha de entenderse que, pese a lo
establecido en las bases reguladoras, las ayudas de cuantía igual o
superior a 3.000 euros, si las hubiere, deberían haber sido objeto de
publicación en el BOE, ya que la excepción recogida en el artículo 18.3.c
de la LGS atañe únicamente a las de importe inferior a la citada
cantidad.
Dada la práctica imposibilidad de comprobar la exhibición de las
subvenciones concedidas en los tablones de anuncios, las comprobaciones
se han ceñido a la publicación en el diario oficial, resultando que en
los Boletines Oficiales del Estado de 4 de noviembre de 2006, de 23 de
febrero de 2007 y 24 de mayo de 2007 fueron publicadas, respectivamente,
las ayudas concedidas durante los dos primeros y los dos últimos
trimestres de 2006, así como durante el primer trimestre de 2007, en el
marco de diez programas (1/06, 2/06, 3/06, 4/06, 5/06, 7/06, 8/06, 9/06,
11/06 y 14/06) 46. De los datos obtenidos por el equipo fiscalizador se
desprende, sin embargo, que esta publicación no ha incluido todas las
ayudas concedidas en el marco de dichos programas, habiéndose podido
observar la omisión de 128. No consta, además, que fueran publicadas en
el BOE las ayudas relativas a los programas 6/06, 10/06, 12/06 y 13/06,
lo que estaría justificado, en razón de su cuantía, en el caso de los
tres primeros, pero no en el del programa 13/06, al ascender la única
ayuda concedida por la DGE a 284.271 euros, con lo que el total de ayudas
concedidas cuya preceptiva publicación se ha omitido asciende a 129: una
ayuda del programa 2/06,
45 Resolución de la SEIE de 4-10-2006.
46 Resoluciones de la SEIE de 4-10-2006, de 23-2-2007 y de 9-5-2007. En
tres de los programas (3/06, 4/06 y 5/06), la publicación incluye ayudas
de importe inferior a 3.000 euros, lo que, como se ha expresado, no era
obligado.
por importe de 3.800 euros; dos del programa 5/06, por importe de 45.000
euros cada una; dos del programa 8/06, por importe de 4.510 y de 7.000
euros; siete del programa 9/06, por importe de 3.000 euros cada una; 97
del programa 11/06; una del programa 13/06; y 19 del programa 14/06 (ver
anexo 7).
En los ejercicios posteriores, si bien no consta la publicación de las
ayudas concedidas en 2007 y 2008 en las modalidades de promoción
educativa en el exterior y para prácticas universitarias (programa de
educación), de viajes para mayores (programa de mayores y dependientes) y
de suscripción a publicaciones (programa de comunicación), ello estaría
justificado, al ser inferiores a 3.000 euros. Por el contrario, no todas
las ayudas de cuantía igual o superior a esta cantidad habrían sido
objeto de la preceptiva publicación en el BOE, ya que, cuando menos, no
consta la de algunas ayudas de los programas de centros, mujeres y
jóvenes, concedidas en el ejercicio 2007 (ver anexo 8) 47. Tampoco consta
que se publicaran en el BOE las ayudas de formación para el empleo
(programa de jóvenes) de importe inferior a 3.000 euros, concedidas en el
marco de la segunda convocatoria de 2008 (Resolución de la DGCEE de
23-10-2008), cuya publicación en el BOE resultaba, como excepción,
obligada, por así desprenderse de lo dispuesto en el apartado noveno,
número 3, de la convocatoria.
A partir del año 2009, junto a ayudas de importe igual o superior a 3.000
euros, figuran también incluidas en las correspondientes resoluciones
publicadas en el BOE ayudas de importe inferior a la citada cantidad, por
así exigirlo las respectivas convocatorias, en las que no se realiza
ninguna distinción por razón de cuantía. Se trata, en concreto, de ayudas
del programa de centros (Resoluciones de la SEIE de 18-5-2009, de
20-10-2009 y de 3-4-2010), concedidas en el primer, segundo y tercer
trimestres de 2009 (Boletines Oficiales del Estado de 2-6-2009, de
6-11-2009 y de 3-4-2010), así como de ayudas del programa de asociaciones
(Resolución de la DGCEE de 26-5-2010), concedidas durante el primer
trimestre de 2010 (BOE de 14-6-2010). No consta, sin embargo, que fueran
objeto de publicación en el BOE las ayudas concedidas en las modalidades
de promoción educativa en el exterior y para prácticas universitarias
(programa de educación) y de suscripción a publicaciones (programa de
comunicación). Tampoco consta la publicación de las ayudas de viajes para
mayores (programa de mayores y dependientes), pero en este caso tal
omisión estaría justificada, al ser de importe inferior a 3.000 euros,
cuya publicación en el BOE, como única excepción a la regla general, no
viene exigida por las correspondientes convocatorias.
Todo ello permite llegar a las siguientes conclusiones:
En las bases reguladoras aplicables a los programas del ejercicio 2005
no se prevé un procedimiento de publicidad alternativo a la publicación
en el BOE para las subvenciones de importe inferior a 3.000 euros.
No se ha publicado en el BOE la totalidad de las ayudas de importe igual
o superior a 3.000 euros concedidas en el marco de las convocatorias de
2005 y 2006.
Tampoco consta la preceptiva publicación en el BOE de algunas ayudas a
partir del ejercicio 2007.
Con independencia de ello, ha podido observarse la existencia de una
práctica divergente entre los gestores de los programas, lo que indica la
inexistencia, en ocasiones, de una interpretación unívoca de las
previsiones relativas a la publicidad de las ayudas. En concreto,
mientras que la DGE no hizo públicas en el BOE las subvenciones del
ejercicio 2008 de importe inferior a 3.000 euros, el IMSERSO sí las
incluyó en la Resolución de 20 de febrero de 2009 (BOE de 23-3-2009), por
la que publicó las ayudas para cuya concesión era competente, aun cuando
su publicación en el BOE no parece que fuera obligada.
Por último, ha podido comprobarse la existencia de divergencias no
justificadas entre la información proporcionada al equipo fiscalizador
por la DGCEE y la publicada en el BOE respecto del importe y número de
beneficiarios de las ayudas. En concreto, en relación con las concedidas
en 2005, estas divergencias son las siguientes:
Según la DGCEE el importe total de las ayudas del programa 4/05 ascendió
a 2.124.100 euros, que fueron concedidas a 31 beneficiarios, mientras que
según la información publicada en el BOE la cuantía total de estas ayudas
fue de 2.123.700 euros para un total de 34 beneficiarios.
47 Según las bases reguladoras aplicables desde 2007 (artículo 8.5 de la
Orden TAS/874/2007, de 28 de marzo), las ayudas concedidas se harán
públicas en el BOE, así como, en todo caso, en el tablón de anuncios de
las CTAS correspondientes, en los términos previstos en el artículo 18 de
la LGS. Por su parte, las convocatorias de los ejercicios 2007 y 2008
prevén la publicación se lleve a cabo en el BOE, así como en el tablón de
anuncios de las CTAS. Por consiguiente, las ayudas de importe igual o
superior a 3.000 euros deberían haber sido publicadas en el BOE y en los
tablones de anuncios de las CTAS, mientras que para las de importe
inferior a dicha cantidad bastaba que fueran hechas públicas en los
citados tablones de anuncios.
A tenor de los datos proporcionados por la DGCEE, el importe total de
las ayudas concedidas en el programa 6.2/05 (Becas «Reina Sofía»)
ascendió a 477.000 euros, mientras que, de acuerdo con la información
publicada en el BOE, tal cuantía fue de 477.600 euros.
Conforme a la información proporcionada por la DGCEE, en el programa
7/05 se concedieron ayudas por un total de 69.120 euros, mientras que
según los datos publicados en el BOE, el importe total de las ayudas fue
de 70.791 euros.
De acuerdo con los datos proporcionados por la DGCEE el importe total de
las ayudas del programa 13/05 fue de 1.809.000 euros, lo que no se
corresponde con la cifra de 1.856.500 euros reflejada en la información
publicada en el BOE.
Como puede observarse en tres de estos programas (4/05, 7/05 y 13/05), el
importe total de las ayudas concedidas que aparece publicado en el BOE es
superior al proporcionado por la DGCEE, cuando, al no aparecer publicadas
las ayudas de menos de 3.000 euros, debería ser necesariamente igual o
inferior. En cuanto a las ayudas del programa 6.2 no es explicable que a
mayor número de beneficiarios corresponda un menor importe total.
VI. PAGO Y JUSTIFICACIÓN DE LAS AYUDAS
La gestión del pago de las ayudas y su justificación está condicionada
tanto por las específicas características de la organización del MTAS en
el ámbito de la emigración, como por el marco jurídico que regula estas
actuaciones. Como ya se ha señalado, las competencias sobre algunos
programas de ayudas están desconcentradas en las CTAS (hoy, en las CTIN),
que tienen atribuidas las relativas a la instrucción, resolución y pago,
lo que resulta determinante a la hora de analizar los procedimientos
empleados para su gestión.
En lo referente a la gestión del pago, los articulos 51 de la Orden
TAS/358/2005 y 11 de la Orden TAS/562/2006, por las que se establecen las
bases reguladoras aplicables en los ejercicios 2005 y 2006, regulan la
forma de hacer efectivas las ayudas, señalando que:
El importe de las ayudas se librará por anticipado a favor de los
beneficiarios en el momento de la concesión, salvo las relativas a la
participación en colonias de vacaciones, albergues o campamentos, que se
abonarán una vez celebrada la actividad y previa presentación de los
oportunos justificantes. Este libramiento por anticipado supone que su
realización se encuentra condicionada a la elaboración del proyecto de la
actividad objeto de subvención y a su posterior justificación, o a la
acreditación de la situación de carencia de recursos, cuando se trate de
ayudas del programa 1.
El abono de la ayuda reconocida se realizará directamente al interesado
o bien a través de las CTAS o de las Adptas.
La documentación que, en su caso, se requiera para acceder al cobro de
la ayuda reconocida quedará especificada en la resolución de concesión.
Así las cosas, es preciso diferenciar los pagos efectuados en territorio
español, que se realizan en firme por los servicios centrales del
ministerio, o por las ADPTAS, de los efectuados a perceptores que residen
en el exterior, para cuya materialización es preciso situar, mediante el
sistema de pagos a justificar, fondos a favor de las CTAS, responsables
del pago final.
Esto supone que, si bien a ambos procedimientos les es de aplicación lo
establecido en el artículo 34 de la LGS sobre el pago de subvenciones y
en el artículo 75 de la LGP respecto de la ordenación de los pagos, en
los realizados en el exterior ha de tenerse en cuenta también lo
establecido en el artículo 79 de la LGP, en relación con la gestión de
los pagos a justificar, así como la disposición adicional quinta de esta
misma Ley en lo atinente a la gestión de gastos y pagos en el exterior,
además de las normas de desarrollo de estos dos preceptos, el Real
Decreto 640/1987, de 8 de mayo, y el Real Decreto 938/2005, de 29 de
julio, respectivamente.
El artículo 34 de la LGS, que regula el pago de las subvenciones,
diferencia entre los casos en que se aporta la documentación
justificativa de la aplicación de los fondos por el beneficiario o
entidad colaboradora y aquellos otros en los que el pago se realiza en
concepto de anticipo sin la previa aportación de la documentación en
cuestión.
El pago a justificar del artículo 79 de la LGP y el pago anticipado de la
subvención del artículo 34 LGS tienen en común que la justificación del
gasto es posterior al libramiento; sin embargo, el tratamiento contable y
las normas sobre justificación posterior difieren, resultando difícil
armonizar las exigencias de
ambos procedimientos en caso de emplearse simultáneamente. Contablemente,
en el ámbito de las subvenciones, los libramientos de anticipos se
tramitan como pagos en firme, de ahí que es frecuente denominarlos «pagos
en firme de justificación diferida». Las normas de justificación de estos
pagos se contienen en el artículo 30 de la LGS, en los articulos 69 a 82
del RLGS y en las correspondientes bases reguladoras de cada tipo de
subvención. Estas normas no coinciden con las reguladoras de los pagos a
justificar ni en los plazos, cuya fijación compete a las bases, ni en los
obligados a hacerlo, que serán los perceptores, beneficiarios o entidades
colaboradoras, y no los cajeros pagadores. En todo caso, la utilización
de la modalidad de pago a justificar para los anticipos de subvenciones
exige la coordinación de ambas modalidades de pago y justificación.
En este sentido, es en las propias bases reguladoras de las ayudas donde
se definen los elementos diferenciadores de ambos procedimientos,
separándose expresamente la justificación de los pagos por parte de las
CTAS (articulos 54 de la Orden TAS/358/2005 y 14 de la Orden
TAS/562/2006) de la justificación de las ayudas por parte de los
beneficiarios (articulos 55 de la Orden TAS/358/2005 y 15 de la Orden
TAS/562/2006). Esta misma separación existe en las bases reguladoras
aplicables desde 2007 (articulos 12 y 13 de la Orden TAS/874/2007, de 28
de marzo). Del análisis de estos preceptos debe interpretarse, al
contrario de lo hecho por el MTAS, que ambas justificaciones han de
realizarse por separado, al ser claramente distintos tanto su alcance,
como los plazos de justificación y la responsabilidad de los obligados a
presentarlas. En efecto, los libramientos de los fondos a justificar
puestos a disposición de las CTAS deben justificarse mediante la
acreditación de los pagos a los perceptores de las ayudas, siendo
responsables de su justificación las propias Consejerías dentro de los
plazos que al efecto establece la normativa de pagos a justificar;
mientras que la obligación de justificar la aplicación de las ayudas
recae, en cambio, sobre los beneficiarios, en los términos establecidos
en las propias bases reguladoras y en el artículo 30 de la LGS y dentro
de los plazos que se fijen en las resoluciones de concesión y, en todo
caso, dentro de los seis meses a contar desde la fecha de recepción de la
ayuda.
Por último, es preciso destacar la discordancia existente, respecto de los
plazos de justificación de los libramientos de fondos a favor de las
CTAS, entre lo establecido en las bases reguladoras y las normas que
regulan los pagos a justificar. En efecto, mientras que en las bases
reguladoras se señala que dicha justificación se efectuará dentro del
plazo de seis meses, a contar desde la fecha contable del documento ADOK,
el artículo 79.4 de la LGP, tras establecer como regla general un plazo
de tres meses para rendir la cuenta justificativa, determina como
excepción que las cuentas de los pagos en el extranjero podrán ser
rendidas en el plazo de seis meses. El precepto no fija, sin embargo, el
dies a quo para el cómputo del plazo, de modo que es preciso acudir a una
norma reglamentaria, como es el artículo 10.1 del Real Decreto 640/1987,
de 8 de mayo, sobre pagos librados a justificar, para considerar que el
plazo reseñado debe comenzarse a contar desde la percepción de los fondos
correspondientes. Así se señala, por otro lado, en las instrucciones
impartidas por la DGE (v. gr., Circulares 10/2005, de 14 de abril de
2005, y 7/2006, de 10 de mayo de 2006, por las que se imparten
instrucciones para la aplicación del programa de ayudas a instituciones
para actividades de carácter asistencial y cultural programas 8/05 y
9/06-). Con posterioridad, la Orden TAS/874/2007, de 28 de marzo, al
regular en su artículo 12 la justificación de los pagos, no incluye la
referencia a la «fecha contable del documento ADOK», limitándose a
señalar el plazo de seis meses, sin indicación del dies a quo.
En los apartados siguientes se analiza el procedimiento de pago de las
ayudas concedidas, así como su justificación y control, partiendo de la
documentación y de la información generada por la extinta SGPAPAE en la
gestión de los diferentes programas de ayudas, así como por la USH que,
como ya se ha señalado, dispone de una base de datos para el seguimiento
del procedimiento del pago y de su ulterior justificación.
VI.1 Pago de las ayudas
En este apartado se muestran, además de los resultados del análisis de los
distintos procedimientos empleados por el MTAS para hacer efectivos los
pagos correspondientes a las ayudas concedidas, los obtenidos en los
trabajos realizados para comprobar el pago efectivo a los perceptores de
las ayudas, así como en el examen de las diferencias entre las ayudas
concedidas y las pagadas.
El procedimiento del pago de las ayudas se inicia con la elaboración de
las propuestas de pago por la SGPAPAE, tanto las correspondientes a pagos
en firme como las de pagos a justificar, las cuales se envían a la USH,
desde donde, previa asignación de un número de expediente económico y
registro en la base de datos en la que se efectúa su seguimiento, se
remiten a la intervención delegada para su
fiscalización. Una vez intervenidas, se envían a la Dirección General del
Tesoro y Política Financiera para proceder al pago de las ayudas a los
beneficiarios o a la situación de los fondos a favor de las CTAS.
En la práctica, como se ha señalado anteriormente, la forma del pago está
condicionada por el lugar de residencia del beneficiario de la ayuda, lo
que determina que el abono se realice en firme para los residentes en
España, o que se utilice el sistema de pagos a justificar para los
residentes en el exterior, lo que genera diferentes situaciones para cada
uno de los programas de ayudas fiscalizados:
Pago en firme: se realiza mediante transferencia a las cuentas
corrientes de cada beneficiario. Se trata de los pagos en firme, a
beneficiarios retornados y entidades privadas españolas, de las ayudas de
los programas 2/05, 3/05, 4/05, 5/05, 6.2/05, 13/05, 2/06, 3/06, 4/06,
5/06, 7/06 y 14/06, y los pagos a entidades que realizan la prestación o
el servicio de las ayudas concedidas a los beneficiarios residentes en el
exterior de los programas 7/05, 9/05, 11/05, 12/05, 8/06, 10/06, 12/06 y
13/06.
Los pagos de las ayudas correspondientes al programa 1 también se
realizaban en firme en los ejercicios 2005 y 2006 48, pero en este caso
por la ADPTAS de la provincia en la que residía el beneficiario. El pago
se materializaba mediante cheque nominativo y aunque este procedimiento
está previsto en la normativa vigente, provocaba retrasos en la
percepción de las ayudas por los beneficiarios, de modo que hubiera sido
preferible utilizar el procedimiento seguido con carácter general, salvo
en los casos en que tal utilización no fuera posible. Por último, también
se efectúan pagos en firme a entes públicos, exclusivamente por el MTAS,
en algunas ayudas de los programas 4/05, 5/05, 7/05, 8/05, 13/05, 4/06,
5/06, 8/06 y 14/06.
Pago en divisas de obligaciones contraídas en moneda nacional de pagos a
justificar: se trata de los pagos a beneficiarios residentes en el
exterior de las ayudas concedidas en los programas 3/05, 4/05, 5/05,
6.1/05, 7/05, 8/05, 10/05, 13/05, 3/06, 4/06, 5/06, 6/06, 8/06, 9/06,
11/06 y 14/06. Los fondos se sitúan en las cuentas autorizadas del Banco
de España de pagos en el extranjero correspondientes a las CTAS y éstas a
su vez lo entregan a los beneficiarios.
En resumen, la existencia de formas de pagos diferentes, según se realicen
en territorio español o en el exterior, provoca que para el pago de
ayudas correspondientes a un mismo programa (3/05, 4/05, 5/05, 7/05,
13/05, 3/06, 4/06, 5/06, 8/06 y 14/06) se empleen formas de pago
distintas, generándose diferencias en los procesos de justificación y
control. Por otra parte, no estaba justificado que los pagos
correspondientes a las ayudas del programa 1 no se realizaran de forma
centralizada como el resto de pagos en firme efectuados en territorio
español, lo que lejos de mejorar el procedimiento general, provocaba
retrasos en el pago, a la vez que dificultaba su tramitación
administrativa.
En otro orden de cosas, de la información obtenida se concluye que en los
ejercicios 2005 y 2006 fue pagada a los beneficiarios la práctica
totalidad de las ayudas concedidas, pudiendo destacarse como excepción
más significativa, al margen de algunas renuncias de escasa importancia
cuantitativa, el caso de una de las editoriales receptoras de las ayudas
de los programas 9/05 y 10/06, a la que no se le hicieron efectivas ni
las ayudas correspondientes a la convocatoria de 2005, por importe de
92.907,30 euros, ni el 50% de las de la convocatoria de 2006, por una
cantidad de 11.481,00 euros, en ambos casos por no estar al corriente de
sus obligaciones tributarias y de Seguridad Social.
VI.2 Justificación y control de las ayudas
La Orden TAS/358/2005, de 14 de febrero, en sus artículos 24 y 53 a 58 y
la Orden TAS/562/2006, de 24 de febrero, en sus artículos 13 a 18 y 50,
respectivamente, regulan la justificación de las subvenciones, así como
la responsabilidad y el régimen sancionador, las incompatibilidades y
exclusiones y el potencial reintegro de los fondos percibidos.
También en las distintas convocatorias de los ejercicios 2005 y 2006 se
hace referencia a los aspectos relacionados con la justificación de las
ayudas, si bien hay que significar que el tratamiento que se les da no es
homogéneo. Así, en unos casos, los menos, los actos de convocatoria
regulan con detalle el procedimiento de justificación, mientras que en la
mayoría de los casos se limitan a incluir una mera remisión a las bases
reguladoras.
Las citadas bases establecen el procedimiento de justificación de las
ayudas por parte de los beneficiarios, indicando que estarán obligados a
justificar los gastos realizados con cargo a aquéllas de acuerdo con lo
establecido en el artículo 30 de la LGS, salvo en los casos de los
programas 1 y 2, en los
48 Recuérdese que por Real Decreto 1493/2007, de 12 de noviembre, estas
ayudas pasaron a ser de concesión directa.
que bastará que, con carácter previo a la resolución, quede acreditada la
concurrencia de la situación objeto de la ayuda, y que dicha
justificación deberá efectuarse dentro del plazo que se fije en la
respectiva resolución de concesión y, en todo caso, dentro de los seis
meses a contar desde la recepción de la ayuda. La forma de la
justificación se acomodará a las instrucciones que se dicten por la DGE y
a lo establecido en la indicada resolución, siendo requisito ineludible
la presentación de las facturas o recibos originales de los gastos
realizados. Además, establecen que los beneficiarios deben aportar una
memoria justificativa de la aplicación de la ayuda concedida y
explicativa de su realización.
El procedimiento de justificación varía dependiendo del destino de los
pagos y de la forma del pago:
En los pagos en el exterior de los programas 3/05, 4/05, 5/05, 6.1/05,
7/05, 8/05, 10/05, 13/05, 3/06, 4/06, 6/06, 8/06, 9/06, 11/06 y 14/06 la
justificación aportada por los beneficiarios, consistente en facturas o
recibos originales de los gastos realizados, forma parte de las cuentas
justificativas rendidas por las CTAS, de acuerdo con lo previsto en el
artículo 79.4 de la LGP y en el resto de la normativa reguladora de los
pagos a justificar. Las citadas cuentas justificativas se remiten a la
intervención delegada en el MTAS para su fiscalización y, una vez
aprobadas por éste, se envían al TCu.
En el caso de los pagos en firme realizados en territorio español,
correspondientes a los programas 3/05, 4/05, 5/05, 13/05, 3/06, 4/06,
5/06 y 14/06, la justificación se realiza directamente por los
beneficiarios ante la SGPAPAE, donde se revisan las memorias económica y
explicativa de las ayudas concedidas y se envía escrito de conformidad o
de solicitud de subsanación al beneficiario firmada por el responsable
del servicio que gestiona la ayuda y, una vez dada la conformidad, se
devuelven los comprobantes a los beneficiarios. En las ayudas del
programa 2 la justificación se limita a la acreditación de la continuidad
de la actividad para la que se ha concedido la ayuda y en las de los
programas 6.2/05 y 7/06, con carácter previo al pago de la beca, se
requiere la documentación acreditativa del pago de las tasas académicas
del curso para el que se ha concedido la ayuda; sin embargo, no se
comprueba si se realizan los estudios para los que se han concedido la
ayuda y su resultado.
En los pagos a entidades por la gestión de la prestación o del servicio
de las ayudas de los programas 7/05, 9/05, 11/05, 12/05, 8/06, 10/06,
12/06 y 13/06 la justificación se envía por las citadas entidades
directamente a la SGPAPAE, que se limita a realizar la propuesta del pago
por el importe de la facturación presentada por las entidades.
La información sobre la justificación y el control de las ayudas se ha
obtenido, para los pagos realizados en el exterior, de la base de datos
de la USH, mientras que para los pagos en territorio español no se
dispone de información normalizada, dependiendo la misma de cada uno de
los servicios de la SGPAPAE que gestionaban los distintos programas.
Para analizar el procedimiento de justificación se ha comprobado la
documentación relativa a las cuentas justificativas de 171 libramientos
de fondos correspondientes a las ayudas de 2005 y 2006 y pagadas tanto en
el exterior como en España, obteniéndose del examen de los documentos
relativos a la justificación de las subvenciones que están incorporados a
dichas cuentas los resultados que se incluyen en los apartados
siguientes.
A) Justificación de los pagos en el exterior
Los pagos en el exterior corresponden a la totalidad de las ayudas de los
programas 6.1/05, 8/05, 10/05, 6/06, 9/06 y 11/06 y a una parte de los
pagos de los programas 3/05, 4/05, 5/05, 7/05, 13/05, 3/06, 4/06, 5/06,
8/06 y 14/06.
Como ya se ha señalado en párrafos anteriores, los pagos en el exterior a
los beneficiarios de las ayudas son realizados por las CTAS, siendo de
aplicación a los fondos puestos a su disposición el régimen de pagos a
justificar. En el procedimiento adoptado desaparece la cuenta
justificativa de la subvención, tal y como se define en el artículo 30 de
la LGS, quedando integrada la justificación de la subvención en la cuenta
justificativa de los pagos a justificar. Sin embargo, de lo indicado en
las bases reguladoras sobre la justificación de ayudas, se deduce que
este procedimiento debería ser totalmente independiente de la
justificación de los fondos librados a justificar a favor de las CTAS
para efectuar los pagos a los perceptores de aquéllas, sin que, por
tanto, se encuentre fundamento al procedimiento de justificación
empleado.
La justificación de las subvenciones se materializa mediante una
certificación de la CTAS, realizada sobre la base de los justificantes
presentados por los beneficiarios de las ayudas, la indicación de la
aplicación presupuestaria del cargo, la cuenta justificativa de las
obligaciones satisfechas con cargo a las
órdenes de pago y la certificación del cambio de moneda en su caso. Las
CTAS envían además los comprobantes originales de las ayudas de los
programas cuya competencia corresponde a la DGE. Por lo que respecta a su
tramitación, las cuentas justificativas de las CTAS se reciben en la
SGPAPAE, donde se procede a su revisión y se remiten a la USH para su
envío a la intervención delegada en el MTAS. Una vez comprobada la
documentación, la intervención emite el informe de la cuenta
justificativa de los pagos a justificar, con su opinión favorable o
desfavorable, y lo envía de nuevo a la USH para que, a su vez, lo
comunique a la SGPAPAE y ésta a la CTAS correspondiente para que proceda
a la aprobación de la cuenta o a la subsanación, en su caso, de los
defectos puestos de manifiesto en dicho informe.
El problema se produce al incorporarse la justificación de la subvención
presentada por los beneficiarios a la cuenta justificativa de los fondos
a justificar recibidos por las CTAS, ya que el plazo de justificación de
aquélla, seis meses a partir de la percepción de la ayuda, finaliza con
posterioridad al plazo fijado para la justificación de los pagos a
justificar, también de seis meses, pero contados desde la recepción de
los fondos por las CTAS. Además, tampoco coinciden los responsables de
justificar los fondos puestos a disposición de las CTAS, que son los
habilitados de las mismas, con los obligados a justificar las ayudas, que
son sus beneficiarios, lo que refuerza la necesidad de coordinar las
exigencias de ambos procedimientos, respetando, en todo caso, las
características de cada uno de ellos y las normas que les son de
aplicación. Para resolver este problema la DGCEE y la USH impartieron en
fecha 28 de abril de 2009 instrucciones sobre la justificación de las
ayudas reguladas en la Orden TAS/874/2007, de 28 de marzo, en las que se
diferencian con claridad los procedimientos de justificación de los
libramientos de pagos a justificar y de las subvenciones.
En el análisis de la base de datos de la USH, en relación con las cuentas
justificativas de los pagos a justificar remitidas por las CTAS,
correspondientes a los pagos de ayudas de las convocatorias de 2005 y
2006, se ha comprobado que todos los libramientos a favor de las CTAS han
sido justificados.
Respecto de los expedientes revisados según la muestra seleccionada, se ha
analizado la documentación justificativa, los importes certificados por
las CTAS, los comprobantes originales de la justificación de los
beneficiarios, el reintegro de las ayudas no justificadas y la existencia
de controles de las cuentas justificativas presentadas.
En el examen de la documentación justificativa se ha constatado la
heterogeneidad de la información encontrada en el archivo y en la
ordenación de los documentos, sobre todo en los comprobantes originales
de las cuentas justificativas, cuya situación depende, en gran medida, de
cada programa de ayuda y de la CTAS que remite la justificación.
En las comprobaciones realizadas en los expedientes se han obtenido los
siguientes resultados:
No consta la memoria justificativa de la ayuda concedida y explicativa
de su realización que los beneficiarios están obligados a presentar,
según se establece en las bases reguladoras (articulos 53 de la Orden
TAS/358/2005 y 13 de la Orden TAS/562/2006).
Todas las cuentas justificativas de los pagos a justificar están
rendidas por las CTAS, si bien alguna de ellas fuera de plazo como se
pone de manifiesto en los informes elaborados por la intervención
delegada en el MTAS, sin que conste en la documentación aportada la
prórroga del plazo de presentación.
Existe acreditación documental de la supervisión realizada por los
distintos servicios de la SGPAPAE, así como la fiscalización de la cuenta
por la intervención delegada y su aprobación por la DGE. En relación con
la aprobación de las cuentas justificativas de los pagos a justificar,
cabe destacar el caso de la justificación del libramiento nº
164206310010620 del ejercicio 2006, correspondiente a una ayuda concedida
a la Cámara de Comercio Española en Gran Bretaña (programa 5/06), por la
existencia de una discrepancia entre la cuenta rendida al TCu, en la que
se justifica la totalidad de la ayuda, y el expediente aportado en los
trabajos de fiscalización, en el que consta un importe no justificado de
346 euros, el cual se reintegra posteriormente, según se ha acreditado
mediante escrito de la Dirección General del Tesoro y Política
Financiera.
No se acredita por las entidades beneficiarias que la contratación a
terceros de suministros y obras por importes superiores a 12.000 y 30.000
euros, respectivamente, se haya realizado mediante la presentación de
tres presupuestos y ofertas de diferentes proveedores, tal y como se
establece en el artículo 31.3 de la LGS.
El control sobre los reintegros de los importes no justificados por los
beneficiarios presenta deficiencias, ya que, según consta en los informes
elaborados por la intervención delegada, en un número significativo de
cuentas justificativas no figura, tal como exige el Real Decreto
938/2005, de 29 de julio,
anteriormente citado, la cuenta de gestión en la que se incorpora el
reintegro. No obstante, en aquellos casos en los que se ha detectado esta
deficiencia, el MTIN ha aportado la documentación acreditativa de la
incorporación del reintegro a una cuenta de gestión.
También se han encontrado expedientes en los que se producen
devoluciones de fondos por parte de las CTAS, sin que conste si se trata
de remanentes de ayudas no pagadas, por renuncia de los beneficiarios o
por incumplimientos de los requisitos exigidos para adquirir tal
condición o si, por el contrario, se trata de reintegros de ayudas no
justificadas.
No se ha podido comprobar si el remanente generado por dos ayudas del
programa 6.1/05 no pagadas por desistimiento de los solicitantes, por
importe de 1.082 euros (libramiento nº 164205310012226, por importe de
13.649 euros), fue incorporado a la correspondiente cuenta de gestión de
la CTAS en los Países Bajos. Solicitada la correspondiente acreditación
documental, se han remitido a este Tribunal los escritos dirigidos en su
día por la CTAS a los interesados, en los que se les indicaba que si en
el plazo de diez días no facilitaban la documentación requerida se les
tendría por desistidos de su solicitud, pero no se ha acreditado la
incorporación del remanente a la citada cuenta de gestión.
En conclusión, una gran parte de las deficiencias detectadas tienen su
origen en la ausencia de un procedimiento que diferencie con claridad la
justificación de la subvención de la correspondiente a los fondos puestos
a disposición de las CTAS para hacer efectivo el pago de las ayudas
concedidas. La justificación de la subvención tendrá como base la
presentación de una memoria explicativa de las actividades realizadas,
con la acreditación del cumplimiento de la finalidad para la que fue
concedida la ayuda, y una memoria económica con especificación de los
gastos realizados y los justificantes de los mismos. Por su parte, la
justificación de fondos recibidos por la CTAS debe sustentarse en los
documentos acreditativos del pago a los perceptores de la subvención,
justificando las causas que, en su caso, hubieran impedido la realización
de los citados pagos.
B) Justificación de los pagos realizados en España
Los pagos en territorio español corresponden a la totalidad de las ayudas
de los programas 1/05, 2/05, 6.2/05, 9/05, 11/05, 12/05, 1/06, 2/06,
7/06, 10/06, 12/06 y 13/06 y a una parte de las incluidas en los
programas 3/05, 4/05, 5/05, 7/05, 13/05, 3/06, 4/06, 5/06, 8/06 y 14/06.
Como ya se ha señalado, los beneficiarios de las ayudas están obligados a
justificar los gastos realizados con cargo a las mismas, de acuerdo con
lo establecido en el artículo 30 de la LGS, salvo en los casos de los
programas 1 y 2, en los que basta que, con carácter previo a la
resolución, quede acreditada la concurrencia de la situación objeto de la
concesión de la ayuda. No obstante, en el caso del programa 2 las bases
reguladoras aplicables en los ejercicios 2005 y 2006 establecían que si
la actividad para la que se había reconocido la ayuda no tuviera una
duración mínima de un año, el beneficiario de la misma estaría obligado a
devolver el importe percibido. En este sentido, la SGPAPAE, transcurrido
el año, comprobaba que los beneficiarios seguían estando dados de alta en
la Seguridad Social y en el registro oficial de actividades empresariales
y solicitaba a las Delegaciones de Gobierno la emisión de un informe de
la Inspección de Trabajo y Seguridad Social sobre la actividad
empresarial que realizaba el beneficiario de la ayuda.
La justificación de las ayudas de los programas que se pagan en territorio
español y su comprobación es muy heterogénea y la carencia de información
sobre estos procedimientos hace que el examen se limite a los expedientes
incluidos en la muestra, respecto de los cuales se ha revisado la
documentación justificativa, los comprobantes originales de la
justificación de los beneficiarios, el reintegro, en su caso, de las
ayudas no justificadas y la existencia de controles de las cuentas
justificativas presentadas.
De las comprobaciones realizadas se desprenden los siguientes resultados:
Por regla general, en los expedientes hay constancia del control de la
justificación realizado por parte de la SGPAPAE mediante la
cumplimentación de una ficha de revisión, pudiendo citarse como excepción
el caso de la ayuda concedida a la Fundación Gumiel en aplicación del
programa 13/06.
En algunos casos, las cuentas justificativas de las subvenciones se
presentan fuera de plazo, sin que conste que el MTAS hubiera iniciado el
procedimiento de reintegro, tal y como establecían las bases reguladoras.
En tres expedientes correspondientes a ayudas del programa 4/06,
concedidas a las entidades Master Distancia S.A., Ideas Posibles S.L. y
Gecreri S.L., en los que no se justifica la ayuda concedida,
total o parcialmente, se han examinado los expedientes de reintegro
tramitados por la DGE y se ha comprobado que en dos casos los
beneficiarios ingresan el importe reclamado y en el tercero se ingresa en
vía ejecutiva parte de la deuda y el resto se da de baja mediante
declaración de insolvencia.
En relación con la justificación de las ayudas del programa 2/06, en
todos los expedientes constan los informes elaborados por la ADPTAS en
cumplimiento de lo establecido en la Circular 3/2006, mediante los cuales
se acredita el mantenimiento de la actividad para la que se ha concedido
la ayuda.
Respecto de los programas 9/05 y 10/06, en las instrucciones dictadas
por la DGE para su aplicación (Circulares 11/2005 y 11/2006), se
establece que los solicitantes podrán elegir entre unas concretas
publicaciones (cuatro en el ejercicio 2005 y tres en el ejercicio 2006),
además de dejar abierta la posibilidad de acceder a aquellas otras que
cumplan las condiciones establecidas en las bases reguladoras, sin que
consten los criterios bajo los que se ha efectuado esta selección previa.
Por otra parte, el control sobre estas ayudas, que se pagan directamente a
las editoriales de las publicaciones, no se realiza de forma periódica
(Circulares de la DGE 11/2005 y 11/2006), sino que se limita a la
remisión esporádica de algún escrito, como consecuencia de la denuncia de
terceros que tienen problemas en la recepción, a determinadas CTAS para
que envíen los controles que realizan.
Una situación similar es la de los pagos correspondientes a los
programas de ayuda para viajes a España de emigrantes mayores, los cuales
se realizan directamente a la compañía Iberia, S.A., en virtud del
contrato suscrito. Si bien en este caso las bases reguladoras no
contemplan esta posibilidad de pago, si se prevé en las mismas la
posibilidad de que se suscriban convenios con instituciones públicas o
privadas, nacionales o extranjeras, que contribuyan a alcanzar el
objetivo de este programa, previsión en la que cabría encuadrar los
contratos citados anteriormente.
En conclusión, el grado de justificación de las ayudas y subvenciones
concedidas a españoles emigrantes y retornados es alto. Sin embargo la
heterogeneidad e insuficiencia de la documentación justificativa y su
archivo hace que el procedimiento de justificación no sea transparente y
fácil de controlar. Además, se producen retrasos importantes en la
presentación de la justificación, superándose el plazo establecido, sin
que conste autorización para la ampliación de dicho plazo. También se han
detectado retrasos en el reintegro de algunas ayudas no justificadas, sin
que se hayan acreditado las causas que los pudieran haber motivado.
VII. CONCLUSIONES
VII.1 Sobre la planificación
Primera. El MTIN no ha elaborado el plan estratégico de subvenciones
previsto en el artículo 8 de la LGS y en los articulos 10 y siguientes
del RGLS, sin que, desde una perspectiva material, esta carencia pueda
considerarse solventada mediante la incorporación, en las bases
reguladoras y en las convocatorias, de los objetivos de los distintos
programas de ayudas y de su coste. A este respecto, debe tenerse presente
la limitación del papel de tales bases y convocatorias como instrumentos
de planificación, ya que no es ésta su función esencial. La ausencia de
este plan estratégico resulta especialmente significativa después de la
aprobación del Estatuto de la Ciudadanía Española en el Exterior, que
provocó, a partir del año 2007, un cambio en la estructura de los
programas de ayudas para acomodarla a los objetivos y a las finalidades
contempladas en dicho Estatuto. (Aparatado III.1).
Segunda. La planificación presupuestaria presenta también carencias
significativas, ya que ni de las partidas presupuestarias ni de las
memorias de los programas pueden deducirse los créditos destinados a
financiar los diferentes programas de ayudas. En tal sentido, sólo desde
el ejercicio 2008 las subvenciones objeto de fiscalización figuran en un
programa presupuestario específico, pero no es posible determinar su
asignación a cada programa de ayudas, al estar clasificados los gastos
según su naturaleza, con independencia del programa para el que están
contemplados. Esta falta de desglose tampoco se solventa con la
información de la memoria de objetivos de cada uno de los programas de
gasto, al no hacerse referencia en ellos a la financiación específica de
cada tipo de ayudas, ni con el plan estratégico, el cual, como ya se ha
señalado, no existe. (Apartado III.2).
Los importes dedicados a financiar los distintos programas de ayudas
figuran en las convocatorias, con excepción de los correspondientes a las
de 2005, para las que se establece un importe global en las bases
reguladoras, sin que exista una desagregación por programas. En todo
caso, no ha podido obtenerse información sobre los criterios empleados
para distribuir los créditos entre los distintos programas. (Apartado
III.2).
Tercera. En las memorias presupuestarias se establece un solo objetivo de
gestión que resulta muy genérico y, por ello, escasamente operativo,
mientras que los indicadores de seguimiento no permiten valorar el
cumplimiento de dicho objetivo, ya que se limitan al control del número
de beneficiarios y, en ocasiones, se refieren a más de un programa de
ayudas. (Apartado III.2).
VII.2 Sobre los procedimientos de gestión
Cuarta. La regulación de los procedimientos a seguir en la gestión de las
ayudas públicas, contemplada en la legislación presupuestaria y en la
normativa sectorial sobre subvenciones, así como las previsiones
incluidas en las bases reguladoras y en las convocatorias, han sido
completadas por circulares en las que se recogen instrucciones
específicas para algunos de los programas de ayudas en las que se tratan
diversos aspectos relativos a los procedimientos de gestión, pero no se
hace referencia o, si se efectúa, es de manera muy superficial, a los
relacionados con la coordinación entre las distintas unidades que
intervienen en la gestión de las ayudas, sin que esta carencia se haya
solventado mediante la utilización de manuales en los que se definan las
funciones de dichas unidades, los cuales sólo han comenzado a elaborarse
desde 2007, si bien únicamente para algunos aspectos de la gestión. Todo
ello ha originado problemas de falta de coordinación entre las distintas
unidades. (Apartado IV.2).
Quinta. En el periodo 2005-2006, la DGE carecía de un sistema de
información integrado para la gestión de las ayudas objeto de
fiscalización, disponiendo únicamente, como herramientas de apoyo, de una
serie de archivos informáticos que presentaban insuficiencias
significativas tanto en su diseño como en su contenido, y que afectaban a
la práctica totalidad de las fases del procedimiento, e incluso a los
datos relativos a las solicitudes presentadas y a las ayudas concedidas.
No obstante, según información facilitada por el MTIN, en la actualidad
se está trabajando en una aplicación informática para la gestión de los
programas de subvenciones, lo que podría resolver los problemas
detectados. (Apartado IV.2).
VII.3 Sobre el procedimiento de concesión
Sexta. El requisito exigido en el artículo 34.1 de la LGS, a cuyo tenor,
con carácter previo a la aprobación de la convocatoria, deberá efectuarse
la aprobación del gasto en los términos previstos en la LGP o en las
normas presupuestarias de las demás Administraciones públicas, no se
cumplió en las convocatorias del ejercicio 2005, en el que las
retenciones de crédito se tramitaron con posterioridad a la aprobación de
aquéllas, sin que, además, conste que las propuestas de gasto, su
fiscalización y su autorización se realizaran antes que las convocatorias
fueran aprobadas. Respecto de las ayudas del ejercicio 2006, sí están
contabilizadas las retenciones de crédito con anterioridad a la
convocatoria de las ayudas, pero no hay constancia de que se tramitaran
las autorizaciones de gasto en los términos exigidos en la LGS. Estas
deficiencias fueron corregidas en ejercicios posteriores. (Apartado
V.1.A).
Séptima. Las convocatorias se acomodan, por regla general, al contenido
mínimo previsto en el artículo 23.2 de la LGS, si bien en algunas de las
realizadas en 2005 y 2006 (programas 7/05, 10/05, 11/05, 10/06 y
convocatoria complementaria del programa 13/05) se omite algún extremo
cuya inclusión era obligada. (Apartado V.1.B).
Octava. Salvo una excepción (programa 11/05), en la que no se contempla la
posibilidad de presentar las solicitudes en las ADPTAS y, en general, en
cualquiera de los registros y oficinas contemplados en el artículo 38 de
la LRJ-PAC, los actos de convocatoria se acomodan a las bases reguladoras
en cuanto a los lugares de presentación de las solicitudes. Se ha
comprobado, en cambio, que las instrucciones dictadas por la DGE para la
aplicación de algunos programas de los ejercicios 2005 y 2006, recogida
en las correspondientes circulares, no se ajustan a lo previsto sobre
este extremo en las bases reguladoras y en las convocatorias (Circulares
4/2005, 5/2005), 3/2006, 4/2006 y 8/2006, relativas respectivamente a los
programas 1/05, 2/05, 2/06, 1/06 y 6/06). (Apartados V.1.B y V.1.C).
En cuanto al plazo de presentación de las solicitudes, destaca la excesiva
brevedad del previsto en las convocatorias complementarias que se
publican al final del ejercicio, lo que puede ir en detrimento del
principio de concurrencia competitiva, al limitar el número de
potenciales solicitantes, dada la práctica imposibilidad de aportar todos
los documentos requeridos en el plazo tan perentorio que se establece.
(Apartado V.1.B).
Respecto de la documentación que, conforme a cada convocatoria, ha de
presentarse junto con las solicitudes, de las pruebas de fiscalización
realizadas se desprende que en la mayoría de los expedientes queda
constancia documental de que se comprueba que los solicitantes han
acompañado a su solicitud dicha documentación. (Apartado V.1.C).
Novena. A la hora de determinar la cuantía de las ayudas, las bases
reguladoras y las convocatorias siguen criterios diversos: importe fijo,
cuantía variable con un límite máximo, importe variable sin este límite.
En este último caso, los criterios son, en algunos supuestos,
excesivamente indeterminados (programas 3/05, 13/05, 3/06 y 14/06).
Existen asimismo algunos programas en los que se omite todo tipo de
criterio (programas 11/05 y 12/06) 49. (Apartado V.1.B).
Décima. Las previsiones recogidas en las convocatorias, en aplicación de
lo previsto en las bases reguladoras, sobre la composición de las
Comisiones de Evaluación son en algún caso de imposible aplicación. Así
sucede, en concreto, respecto de las ayudas cuya resolución compete a las
CTIN, ya que se prevé que forme parte de la Comisión el Secretario de la
Consejería, cuando este puesto de trabajo se contempla de modo
excepcional en las normas reguladoras de la estructura de las CTIN, no
existiendo de hecho en algunas Consejerías. (Apartado V.2).
Se ha podido asimismo comprobar que el ejercicio 2006 la Comisión de
Evaluación de una de las CTAS se constituyó únicamente con dos miembros,
con vulneración del artículo 38.1 de la LOFAGE, aplicándose un criterio
similar hasta las convocatorias del ejercicio 2011, en las que ya se
señala que la Comisión estará constituida por tres miembros. Sin embargo,
en estas convocatorias no se recoge fórmula alternativa alguna para
aquellos casos en que una CTIN no cuente con personal suficiente para
constituir el órgano evaluador por falta de efectivos suficientes
derivada de causas permanentes. (Apartado V.2)
Undécima. Únicamente a partir de 2009 y sólo en algunas convocatorias se
contempla la ponderación de los criterios que han de tenerse en cuenta
para la valoración de las solicitudes. La omisión de la baremación en las
convocatorias explica que en los ejercicios 2005 y 2006 constituyeran
excepción los programas en los que para la valoración de las solicitudes
fueron baremados los criterios que habrían de tomarse en consideración.
Todo ello puede favorecer la discrecionalidad del órgano evaluador.
(Apartados V.1.B y V.2).
Con independencia de ello, en algún caso (programa 6/06) han existido
discrepancias entre las bases reguladoras y las convocatorias, de una
parte, y las instrucciones dictadas por la entonces DGE, por otra, en
cuanto a los criterios que debían tomarse en consideración para evaluar
las solicitudes. (Apartado V.2)
En cuanto a la forma en que se reflejan los resultados de la valoración en
los documentos de las Comisiones de Evaluación, se ha comprobado que en
los relativos a la evaluación de los expedientes cuya resolución era
competencia de la DGE sólo se señala genéricamente que se han tenido en
cuenta los criterios de valoración establecidos, pero no se desglosa ésta
por cada uno de dichos criterios. (Apartado V.2).
Duodécima. Se ha podido comprobar que las solicitudes de uno de los
programas (5/06) fueron valoradas por dos Comisiones de Evaluación
distintas. Con independencia de ello, a dos entidades solicitantes
(Federaciones Agroalimentarias de UGT y de CCOO) les fue concedida una
cantidad idéntica (45.000 euros), cuando las respectivas memorias
justificativas presentaban diferencias significativas en cuanto al número
de beneficiarios potenciales de las actuaciones subvencionadas 50.
(Apartado V.2)
Decimotercera. Las comprobaciones realizadas han permitido constatar que
se han valorado en alguna ocasión solicitudes recibidas fuera de plazo,
siendo finalmente concedidas las correspondientes ayudas. La admisión y
valoración de estas solicitudes va en detrimento de los intereses
legítimos de los demás solicitantes, debiendo tenerse en cuenta que las
ayudas se conceden en régimen de concurrencia competitiva. (Apartado
V.2).
Entre estas solicitudes figuran dos que fueron presentadas dentro del
plazo de presentación en oficinas de correos extranjeras, pero tuvieron
entrada fuera de dicho plazo en la CTAS correspondiente, no pudiendo
considerarse correcta la admisión y la valoración de esas solicitudes, ya
que ni las convocatorias, ni las bases reguladoras, ni el artículo 38.4
de la LRJ-PAC contemplan dichas oficinas como lugares de presentación de
las solicitudes. (Apartado V.2).
49 Reiterando las alegaciones formuladas al apartado V.1.B, señala el
MTIN, de una parte, que los criterios deben ser valorados de acuerdo con
la finalidad de los programas de proyectos de investigación y de
iniciativas de comunicación y, de otra, que las cuantías subvencionadas,
dentro del programa de viajes de mayores, en cada una de las
convocatorias vienen determinadas por los importes de las tarifas que
presenta la entidad adjudicataria del contrato, que se tramita de forma
simultánea a la subvención, conociendo la DGCEE los importes concretos a
subvencionar a los beneficiarios en el momento de adjudicarse el
contrato. Como ya se ha señalado al examinarse dichas alegaciones, en el
primero de los casos nada impide que a los criterios que han venido
contemplándose en las bases reguladoras se añadan otros que restrinjan el
margen de discrecionalidad de la Administración; mientras que no se
advierte, respecto del segundo de los supuestos, que las circunstancias
aducidas por el MTIN impidan dar cumplimiento a lo dispuesto en el
artículo 17.3.f. de la LGS.
50 En consonancia con las alegaciones realizadas sobre el apartado V.2. el
MTIN justifica la actuación de dos órganos de evaluación en la
cofinanciación de dos ayudas por el Fondo Social Europeo, pero, como ya
se expresó al examinarse dichas alegaciones, esta circunstancia, no
explica convincentemente que estas dos ayudas fueran objeto de valoración
por un órgano específico.
Decimocuarta. En un significativo porcentaje las resoluciones de los
expedientes fiscalizados no están fechadas, circunstancia que, por lo que
se refiere a las ayudas cuya resolución era competencia de las CTAS, se
derivaba de las instrucciones impartidas al efecto por la entonces DGE
por razones del cumplimiento de los trámites de fiscalización y
contabilidad. (Apartado V.3).
Decimoquinta. En cuanto a la publicidad de las ayudas concedidas, se ha
comprobado que para las que fueron otorgadas en el ejercicio 2005 no se
previó ningún procedimiento de publicidad respecto de las de importe
inferior a 3.000 euros. Además, no consta la preceptiva publicación en el
BOE de la totalidad de las ayudas de importe igual o superior a 3.000
euros concedidas en el marco de las convocatorias de 2005 y 2006. En los
ejercicios posteriores tampoco consta que fueran publicadas algunas
modalidades de ayudas. (Apartado V.5).
Con independencia de ello, ha podido observarse la existencia de
divergencias entre la información proporcionada al equipo fiscalizador
por la DGCEE y la publicada en el BOE en cuanto a importe de las ayudas
concedidas y al número de beneficiarios. (Apartado V.5).
VII.4 Sobre el pago y la justificación de las ayudas
Decimosexta. El pago de las ayudas a los beneficiarios se libra, por regla
general, por anticipado, siendo obligación de aquéllos la justificación
de la aplicación de los fondos en los términos fijados en la resolución
de concesión dentro de los seis meses a contar desde la fecha de
recepción de la ayuda. La forma de pago está condicionada por el lugar de
residencia del beneficiario, lo que determina que el abono se materialice
en firme para los residentes en España, o que se utilice el sistema de
pagos a justificar para situar fondos a favor de las CTIN y que sean
éstas las responsables de efectuar el pago a los beneficiarios residentes
en el extranjero. La existencia de formas de pago diferentes, según se
realicen en territorio español o en el exterior, provoca que para el
abono de ayudas de un mismo programa se empleen formas distintas,
generándose diferencias en los procesos de justificación y control.
(Apartado VI).
Los pagos en firme se realizaban en los ejercicios 2005 y 2006 por los
servicios centrales del MTAS, con excepción de los correspondientes a uno
de los programas (1/05 y 1/06), que se efectuaban a través de las ADPTAS,
desconociéndose las razones que podían justificar este procedimiento
excepcional que, cuando menos, provocaba retrasos en la percepción de las
ayudas por los beneficiarios. (Apartado VI.1) .
Decimoséptima. La justificación de las ayudas pagadas en el exterior
presenta defectos que tienen su origen en la ausencia de un procedimiento
que diferencie con claridad la justificación de las subvenciones y la
correspondiente a los fondos puestos a disposición de las CTAS para su
abono. En tal sentido, resulta difícil armonizar las exigencias derivadas
del tratamiento contable y de los procedimientos de justificación de los
pagos a justificar (artículo 79 de la LGP), por un lado, y de los pagos
anticipados de las subvenciones (artículo 34 de la LGS), por otro, cuando
ambos se emplean en forma simultánea, dada la diferencia de plazos y de
obligados a realizar la justificación. En todo caso, la utilización de la
fórmula de pago a justificar para los anticipos de subvenciones exige la
coordinación de ambas modalidades de pago y justificación. (Apartado VI).
A este respecto, es en las propias bases reguladoras de las ayudas donde
se definen los elementos diferenciadores de ambos procedimientos,
separándose expresamente la justificación de los pagos por las CTAS de la
justificación de las ayudas por los beneficiarios. Del análisis de estos
preceptos debe interpretarse, al contrario de lo hecho por el MTAS en el
período fiscalizado, que ambas justificaciones deben realizarse por
separado, al ser claramente distintos tanto su alcance, como los plazos
de justificación y la responsabilidad de los obligados a presentarlas.
Así se ha establecido al fin en las instrucciones impartidas al efecto en
el año 2009 por la DGCEE y la USH. (Apartado VI)
Además, es preciso destacar la discordancia existente, respecto de los
plazos de justificación de los libramientos de fondos a favor de las
CTAS, entre las bases reguladoras y las normas que regulan los pagos a
justificar. En efecto, mientras que en las bases reguladoras se señala
que dicha justificación se efectuará dentro del plazo de seis meses, a
contar desde la fecha contable del documento ADOK, el artículo 79.4 de la
LGP, tras establecer como regla general un plazo de tres meses para
rendir la cuenta justificativa, determina como excepción que las cuentas
de los pagos en el extranjero podrán ser rendidas en el plazo de seis
meses, que, ante el silencio del precepto sobre el dies a quo para su
cómputo, debe comenzarse a contar desde la percepción de los fondos
correspondientes (artículo 10.1 del Real Decreto 640/1987, de 8 de mayo,
sobre pagos librados a justificar). Así se señala, por otro lado, en las
instrucciones impartidas por la DGE (v. gr., Circulares 10/2005, de 14 de
abril de 2005, y 7/2006, de 10 de mayo de 2006). (Apartado VI).
Decimoctava. En algunos expedientes de ayudas pagadas en el exterior en
los que se producen devoluciones de fondos por parte de las CTAS, no
resulta posible determinar si se trata de remanentes de ayudas no
pagadas, por renuncia de los beneficiarios o por incumplimiento de los
requisitos exigidos para adquirir tal condición, o, por el contrario, si
son reintegros de ayudas no justificadas. (Apartado VI.2.A)
Además, el control sobre los reintegros de los importes no justificados
por los beneficiarios presenta importantes deficiencias, ya que, según
consta en los informes elaborados por la intervención delegada, en un
número significativo de cuentas justificativas no figura, tal y como
exige el Real Decreto 938/2005, de 29 de julio, la cuenta de gestión en
la que se incorpora el reintegro. No obstante, en aquellos casos en los
que se ha detectado esta deficiencia, el MTIN ha aportado la
documentación acreditativa de la incorporación del reintegro a una cuenta
de gestión. (Apartado VI.2.A).
Decimonovena. En los expedientes fiscalizados no queda acreditado por las
entidades beneficiarias que la contratación de suministros y obras a
terceros, por importes superiores a los establecidos por el artículo 31.3
de la LGS, se haya realizado mediante la presentación de tres
presupuestos y ofertas de diferentes proveedores, tal y como se dispone
en dicho precepto. (Apartado VI.2.A).
Vigésima. La totalidad de las cuentas justificativas de los pagos a
justificar están rendidas por las CTAS. No obstante, alguna de ellas se
ha rendido fuera de plazo, como se pone de manifiesto en los informes
elaborados por la intervención delegada en el MTAS, sin que conste en la
documentación aportada la prórroga del plazo de presentación. (Apartado
VI.2.A).
Vigésimo primera. En los expedientes de los pagos a justificar queda
acreditada documentalmente la supervisión realizada por los distintos
servicios de la SGPAPAE, así como la fiscalización de la cuenta por la
intervención delegada y su aprobación por la DGE. (Apartado VI.2.A).
Vigésimo segunda. La justificación de las ayudas de los programas que se
pagan en territorio español es muy heterogénea, careciendo el MTAS de un
sistema de información de los datos relativos a estos procedimientos, si
bien esta carencia se compensa, desde el punto de vista del control,
mediante una ficha de revisión, aunque ésta no consta en alguno de los
expedientes fiscalizados (programa 13/06). (Apartado VI.2.B).
Vigésimo tercera. En los expedientes fiscalizados los beneficiarios habían
justificado la ayuda recibida, excepto en tres casos (programa 4/06),
relativos a las ayudas concedidas a las entidades Master Distancia S.A.,
Ideas Posibles S.L. y Gecreri S.L. Respecto de ellos, el MTAS inició el
correspondiente procedimiento de reintegro, el cual se produjo en su
totalidad en dos supuestos, mientras que en el tercero se ingresó una
parte de la deuda en vía ejecutiva, dándose de baja el resto mediante
declaración de insolvencia. (Apartado VI.2.B).
VIII. RECOMENDACIONES
Primera. De conformidad con lo establecido en el artículo 8 de la LGS y en
los articulos 10 y siguientes del RLGS, el MTIN debería incluir las
previsiones relativas a las ayudas a favor de los ciudadanos españoles
residentes en el exterior o retornados en el plan estratégico del que
habría de dotarse para todo su ámbito competencial o, alternativamente,
elaborar un plan estratégico específico para las citadas ayudas.
Este documento debería responder a los objetivos establecidos en el
Estatuto de la Ciudadanía Española en el Exterior y contemplar, además de
los aspectos señalados por la LGS y su Reglamento, la singularidad de los
programas de ayudas a los ciudadanos españoles residentes en el exterior
y retornados, ya que están condicionados por las obvias diferencias que
presentan los potenciales beneficiarios de las mismas, cuyas necesidades
dependen, en gran medida, de la situación económica y social del país en
que residen.
Segunda. El MTIN debería adoptar medidas conducentes a mejorar el
tratamiento presupuestario de las ayudas a los ciudadanos españoles
residentes en el exterior y retornados, de tal forma que en el
anteproyecto de Ley de PGE de cada ejercicio figuraran tanto los créditos
destinados a financiar cada uno de los programas y modalidades de ayudas,
como, en coordinación con el plan estratégico, una clara y precisa
definición de los objetivos a conseguir y de las actuaciones a realizar
para alcanzarlos, así como unos indicadores que permitieran el
seguimiento de su grado de ejecución.
Tercera. La DGCEE debería extender a todos los aspectos de la gestión la
elaboración de manuales de procedimiento. En estos manuales, así como en
las instrucciones que se dicten para la gestión de los programas de
ayudas, cuya generalización es aconsejable para homogeneizar el
tratamiento de los expedientes, habría de prestarse una atención especial
a la coordinación entre las unidades que intervienen en dichos
procedimientos, con el fin de mejorar la eficacia y la eficiencia de la
actividad gestora.
En todo caso, las instrucciones que la DGCEE pueda dictar en el ámbito de
los procedimientos de gestión de las ayudas a favor de los ciudadanos
españoles residentes en el exterior y retornados deberán acomodarse a lo
establecido en las bases reguladoras y en las convocatorias de estas
subvenciones.
Cuarta. En la línea en la que, según la información proporcionada por la
DGCEE, se está trabajando en la actualidad, debería implantarse un
sistema de información integrado de las ayudas a favor de los ciudadanos
españoles residentes en el exterior y retornados, que incluya variables
normalizadas y codificadas en todas las fases del procedimiento,
facilitando así tanto la gestión de las ayudas como su control posterior
y posibilitando el análisis de su eficacia y eficiencia.
Quinta. En los casos en que el importe de las ayudas no esté fijado en las
bases reguladoras, deberían incluirse, en todo caso, en ellas, por así
disponerlo el artículo 17.3.f de la LGS, los criterios para su
determinación, los cuales deberían ser lo suficientemente precisos para
evitar que esta se realice con una total discrecionalidad.
Sexta. Deberían adoptarse las medidas necesarias a fin de que la
composición de las Comisiones de Evaluación se acomode a la estructura de
las CTIN y a las normas que la regulan, debiéndose tener en cuenta
especialmente que en éstas no se contempla la figura del Secretario
General con carácter general.
Además, en las convocatorias de estas ayudas deberían incluirse
previsiones relativas a la fórmula que ha de seguirse para que las
Comisiones de Evaluación se constituyan, dado su carácter colegial, con
el número mínimo de tres miembros cuando una determinada CTIN no disponga
de personal suficiente para ello por falta de efectivos suficientes
derivada de causas permanentes. A tal efecto, entre otras posibilidades,
podría considerarse la atribución, en estos casos, de las funciones de
valoración de las solicitudes a la DGCEE, el desplazamiento de un
empleado que preste servicios en la citada Dirección General a fin de
completar la composición de la Comisión de Evaluación, o, incluso, la
integración de algún empleado de otras unidades de la Representación
Diplomática correspondiente como miembro de dicha Comisión, si ello fuera
posible.
Séptima. La baremación de los criterios para la valoración de las
solicitudes debería generalizarse, contemplándose en las convocatorias la
ponderación de cada uno de ellos.
Con independencia de lo anterior, la DGCEE debería impartir instrucciones
conducentes a que en los documentos de las Comisiones de Evaluación en
los que se contengan los resultados de la valoración figure ésta
desglosada por cada uno de los criterios
Octava. Con el fin de asegurar que la concesión de las subvenciones
respete el principio de concurrencia competitiva, la valoración de las
solicitudes de una determinada modalidad de ayudas debería realizarse por
la misma Comisión de Evaluación, salvo en el caso de que la gestión esté
desconcentrada.
Novena. Al objeto de respetar el principio de concurrencia competitiva y
de no causar perjuicios a los intereses legítimos de los demás
solicitantes, la DGCEE habría de recordar, en las instrucciones que pueda
dictar para la gestión de estas ayudas, la improcedencia de admitir y de
valorar positivamente solicitudes que no se hayan presentado dentro del
plazo establecido en las bases reguladoras y en las convocatorias.
En tales instrucciones debería recordarse especialmente que, de
conformidad con lo previsto en el artículo 38.4 de la LRJ-PAC, las
oficinas de correos extranjeras no pueden considerarse lugares de
presentación de las solicitudes, de modo que para estimar que éstas se
han presentado dentro del plazo establecido únicamente ha de tenerse en
cuenta, cuando se presenten en el extranjero, la fecha de entrada en las
representaciones diplomáticas o en las oficinas consulares de España, o
en las CTIN.
Décima. En las instrucciones que pueda dictar, la DGCEE debería distinguir
entre la propuesta de resolución y la resolución, debiendo ambas estar
fechadas, sin perjuicio de la coordinación de esta fase del procedimiento
con las exigencias de los trámites de fiscalización y de contabilidad.
Undécima. La DGCEE debería adoptar las medidas conducentes a que fueran
publicadas en el BOE todas las ayudas concedidas cuando tal medio de
publicidad sea obligado, con arreglo a lo previsto en la LGS, su
Reglamento, las bases reguladoras y las convocatorias.
Duodécima. La DGCEE debería velar por el cumplimiento de lo establecido en
el artículo 31.3 de la LGS, de modo que la contratación a terceros de
suministros y obras por importes superiores a los establecidos en el
citado precepto se realice previa presentación de tres presupuestos u
ofertas de diferentes proveedores.
Madrid, 22 de diciembre de 2011.El Presidente, Manuel Núñez Pérez.
IX. ANEXOS
ÍNDICE DE ANEXOS
ANEXO 1. Programas de ayudas año 2005.
ANEXO 2. Programas de ayudas Año 2006.
ANEXO 3. Programas de ayudas a partir del año 2007.
ANEXO 4. Ayudas para emigrantes españoles y retornados. Convocatorias e
instrucciones 2005.
ANEXO 5. Ayudas a emigrantes españoles y retornados. Convocatorias e
instrucciones 2006.
ANEXO 6. Ayudas de importe igual o superior a 3.000 euros no publicadas en
el BOE. Convocatorias 2005.
ANEXO 7. Ayudas de importe igual o superior a 3.000 euros no publicadas en
el BOE. Convocatorias 2006.
ANEXO 8. Ayudas de importe igual o superior a 3.000 euros no publicadas en
el BOE. Convocatorias 2007.
ANEXO 1
Programas de ayudas año 2005
A) Ayudas para atender necesidades extraordinarias de los emigrantes
retornados:;
Programa 1:;Ayudas asistenciales extraordinarias para emigrantes
retornados.
B) Ayudas para facilitar la integración socio-laboral, la orientación
profesional y la promoción del empleo:;
Programa 2:;Ayudas para facilitar la integración laboral de los
retornados.
Programa 3:;Ayudas para el desarrollo de acciones de información
socio-laboral y orientación en favor de los españoles emigrantes y
retornados.
Programa 4:;Ayudas destinadas a promover la participación de emigrantes y
de retornados españoles en programas de formación para el empleo.
Programa 5:;Ayudas para facilitar la libre circulación de trabajadores y
su inserción laboral.
C) Ayudas de promoción educativa y cultural:;
Programa 635:;Ayudas para la promoción educativa en el exterior y becas
«Reina Sofía» para la realización de estudios universitarios y de
postgrado.
Programa 7:;Ayudas para la participación en viajes culturales y en
colonias de vacaciones, albergues v campamentos.
D) Ayudas de instituciones v asociaciones:;
Programa 8:;Ayudas a instituciones para actividades asistenciales y
culturales.
Programa 9:;Ayudas para suscripciones a publicaciones con destino a
centros y asociaciones de emigrantes.
Programa 10:;Ayudas a instituciones radicadas en el exterior para obras y
equipamiento.
E) Ayudas para la integración social de los mayores:;
Programa 11:;Ayudas para viajes a España de emigrantes mayores.
Programa 12:;Ayudas para la integración social de emigrantes v retornados
mayores.
F) Ayudas para el desarrollo de proyectos migratorios para mejorar la
situación sociolaboral de los emigrantes y retornados:;
Programa 13:;Ayudas para el desarrollo de proyectos concretos en el ámbito
migratorio.
35 Dado que en el ejercicio 2006 se desdobla este programa, en el informe
se alude por separado a las dos modalidades de ayudas, identificándose
las correspondientes a promoción educativa en el exterior como programa
6.1/05 y las relativas a las becas «Reina Sofía» para la realización de
estudios universitarios y de postgrado como programa 6.2/05, todo ello al
objeto de homogeneizar la información.
ANEXO 2
Programas de ayudas año 2006
A) Ayudas para atender necesidades extraordinarias de los emigrantes
retornados:;
Programa 1:;Ayudas asistenciales extraordinarias para emigrantes
retornados.
B) Ayudas para facilitar la integración socio-laboral, la orientación
profesional y la promoción del empleo:;
Programa 2:;Ayudas para facilitar la integración laboral de los
retornados.
Programa 3:;Ayudas para el desarrollo de acciones de información
sociolaboral y orientación en favor de los españoles emigrantes y
retornados.
Programa 4:;Ayudas destinadas a promover la participación de emigrantes y
de retornados españoles en programas de formación para el empleo.
Programa 5:;Ayudas para facilitar la ocupación, la cualificación
profesional y la experiencia laboral de trabajadores en el ámbito de los
países del Espacio Económico Europeo (EEE) y Suiza36.
C) Ayudas de promoción educativa y cultural:;
Programa 6:;Ayudas para la promoción educativa en el exterior37.
Programa 7;Becas «Reina Sofía» para la realización de estudios
universitarios y de postgrado en España38.
Programa 8:;Ayudas para la participación en viajes culturales y en
colonias de vacaciones, albergues v campamentos.
D) Ayudas en favor de instituciones y asociaciones:;
Programa 9:;Ayudas a instituciones para actividades asistenciales y
culturales.
Programa 10:;Ayudas para suscripciones a publicaciones con destino a
centros y asociaciones de emigrantes.
Programa 11:;Ayudas a instituciones radicadas en el exterior para obras y
equipamiento.
E) Ayudas para la integración social de los mayores:;
Programa 12:;Ayudas para viajes a España de emigrantes mayores.
Programa 13:;Ayudas para la integración social de emigrantes y retornados
mayores.
F) Ayudas para el desarrollo de proyectos migratorios para mejorar la
situación sociolaboral de los emigrantes y retornados:;
Programa 14:;Ayudas para el desarrollo de proyectos concretos en el ámbito
migratorio.
36 Se cambia el nombre del programa 5, que pasa a denominarse «Ayudas para
facilitar la ocupación, la calificación profesional y la experiencia
laboral de trabajadores en el ámbito de los países del Espacio Económico
Europeo (EEE) y Suiza», no modificándose ni su objeto, ni los
beneficiarios, ni el contenido de las acciones, ni los criterios de
valoración.
37 Para el año 2006 se desdobla el programa 6 del año anterior en dos,
relativos respectivamente a las «Ayudas para la promoción educativa en el
exterior» y a las «Becas Reina Sofía para la realización de estudios
universitarios y de postgrado en España», manteniéndose inalterados todos
los parámetros que definían a ambas ayudas en el ejercicio precedente.
38 Véase la nota anterior.
ANEXO 3
Programas de ayudas a partir del año 2007
A) Educación:;
;Ayudas para la promoción educativa en el exterior.
;Becas «Reina Sofía».
;Ayudas para prácticas universitarias.
B) Jóvenes:;
;Ayudas de formación para el empleo.
;Ayudas para actividades dirigidas a los jóvenes españoles en el exterior.
C) Mujeres:;
;Ayudas para promover la igualdad efectiva de las españolas en el exterior
y la prevención de situaciones de violencia de género.
;Ayudas para promover la inserción laboral y la promoción profesional de
las mujeres españolas en el exterior, mediante programas de formación
para el empleo.
D) Mayores y dependientes:;
;Ayudas para actividades asistenciales y de atención a mayores y
dependientes
;Ayudas para viajes de mayores a España
E) Asociaciones:;
F) Centros:;
G) Retorno39:;
H) Proyectos e investigación:;
I) Comunicación:;
;Ayudas para suscripción a publicaciones.
;Ayudas para iniciativas de comunicación exterior.
39 A tenor de lo previsto en la Orden TAS/874/2007, de 28 de marzo, este
programa comprendía inicialmente dos modalidades de subvenciones: ayudas
para atender necesidades extraordinarias de los retornados y ayudas para
información y asesoramiento a retornados. La primera de ellas dejó de ser
concedida en régimen de concurrencia competitiva en virtud de lo previsto
en el Real Decreto 1493/2007, de 12 de noviembre, que aprobó las normas
reguladoras de la concesión directa de ayudas destinadas a atender a
situaciones de extraordinaria necesidad de los españoles retornados,
derogando los artículos. correspondientes de la mencionada Orden.
ANEXO 4
Ayudas para emigrantes españoles y retornados. Convocatorias e
instrucciones 2005
PROGRAMA;NORMAS
P1;Circular 4/2005, de 14/4/2005, de la DGE, por la que se dictan
instrucciones para la aplicación del programa 1 «ayudas para atender
necesidades extraordinarias de los emigrantes retornados» de la Orden
TAS/358/2005 de 14 de febrero, por la que se establecen las bases
reguladoras de la concesión de las ayudas y subvenciones correspondientes
a los programas de actuación a favor de los españoles emigrantes y
retornados.
P2;Circular 5/2005, de 14/4/2005, de la DGE, por la que se dictan
instrucciones para la aplicación del programa .2 «Ayudas para facilitar
la integración laboral de los retornados» de la Orden TAS/358/2005, de 14
de febrero, por la que se establecen las bases reguladoras de las ayudas
correspondientes a los programas de actuación a favor de los españoles
emigrantes y retornados.
P6;Circular 7/2005, de 14/4/2005, de la DGE, por la que se dictan
instrucciones para la aplicación del programa .6 de la Orden
TAS/358/2005, de 14 de febrero, por la que se establecen las bases
reguladoras de las ayudas correspondientes a las «Becas Reina Sofía» para
la realización de estudios universitarios y de postgrado.
Resolución de 10 de marzo de 2005, de la DG. de Emigración, por la que se
amplía, para Argentina, Uruguay y Paraguay, el plazo de presentación de
solicitudes de las ayudas para promoción educativa en el exterior y becas
Reina Sofía, para la realización de estudios universitarios y de
postgrado, que se regulan en la Orden TAS/358/2005, de 14 de febrero (BOE
31/3/2005).
Resolución de 8 de abril de 2005, de la DGE, por la que se amplía, para
Venezuela, Colombia y República Dominicana, el plazo de presentación de
solicitudes de las ayudas para promoción educativa en el exterior y becas
Reina Sofía, para la realización de estudios universitarios y de
postgrado, que se regulan en la Orden TAS/358/2005, de 14 de febrero (BOE
28/4/2005).
P7;Resolución de 10 de marzo de 2005, de la DGE, por la que se convoca el
programa de las ayudas para la participación en viajes culturales y en
colonias de vacaciones, albergues y campamentos que se regulan en la
Orden TAS/358/2005, de 14 de febrero (BOE 31/3/2005).
Circular 8/2005, de 14/4/2005, de la DGE, por la que se dictan
instrucciones para la aplicación de las ayudas para la participación en
viajes culturales del programa .7 de la Orden TAS/358/2005, de 14 de
febrero, por la que se establecen las bases reguladoras de las ayudas
correspondientes a los programas de actuación a favor de los españoles
emigrantes y retornados.
Circular 9/2005, de 14/4/2005, de la DGE, por la que se dictan
instrucciones para la aplicación del programa 7 «Ayudas para la
participación en colonias de vacaciones, albergues o campamentos»,
establecidas en la Orden TAS/358/2005, de 14 de febrero, por la que se
establecen las bases reguladoras de las ayudas correspondientes a los
programas de actuación a favor de los españoles emigrantes y retornados.
P8;Circular 10/2005, de 14/4/2005, de la DGE, por la que se dictan
instrucciones para la aplicación del programa 8 «Ayudas a instituciones
para actividades de carácter asistencial y cultural» a favor de
instituciones y asociaciones, de la Orden TAS/358/2005, de 14 de febrero,
por la que se establecen las bases reguladoras de la concesión de las
ayudas y subvenciones correspondientes a los programas de actuación a
favor de los españoles emigrantes y retornados.
P9;Circular 11/2005, de 14/4/2005, de la DGE, por la que se dictan
instrucciones para la aplicación del programa 9 «Ayudas para
suscripciones a publicaciones con destino a centros y asociaciones de
emigrantes» de la Orden TAS/358/2005 de 14 de febrero, por la que se
establecen las bases reguladoras de la concesión de ayudas
correspondientes a los programas de actuación a favor de los emigrantes y
retornados.
PROGRAMA;NORMAS
P10;Resolución de 28 de noviembre de 2005, de la DGE, por la que se
realiza una convocatoria en el programa de ayudas para instituciones
radicadas en el exterior para obras y equipamiento (Programa 10) (BOE
8/12/2005)
Circular 12/2005, de 14/4/2005, de la DGE, por la que se dictan
instrucciones para la aplicación del programa10 «Ayudas a instituciones
radicadas en el exterior para obras y equipamiento» de la Orden
TAS/358/2005, de 14 de febrero, por la que se establecen las bases
reguladoras de la concesión de ayudas y subvenciones correspondientes a
los programas de actuación a favor de los españoles emigrantes y
retornados.
P11;Resolución de 21 de abril de 2005, de la DGE, por la que se convocan
las ayudas contempladas en el programa 11 de la Orden TAS/358/2005, de 14
de febrero, por la que se establecen las bases reguladoras de la
concesión de las ayudas y subvenciones correspondientes a los programas
de actuación a favor de los españoles emigrantes y retornados y se
establece el plazo de solicitud de estas ayudas (BOE 12/5/2005).
P12;Resolución de 10 de marzo de 2005, de la DGE, por la que se amplía el
plazo de presentación de solicitudes de las ayudas para la integración
social de emigrantes mayores, que se regulan en la Orden TAS/358/2005, de
14 de febrero (BOE 31/3/2005).
P13;Resolución de 28 de julio de 2005, de la DGE, por la que se realiza
una convocatoria complementaria en el programa de ayudas para el
desarrollo de proyectos concretos en el ámbito migratorio (Programa 13)
que se regula por la Orden TAS/358/2005, de 14 de febrero (BOE
18/10/2005).
ANEXO 5
Ayudas a emigrantes españoles y retornados. Convocatorias e instrucciones
2006
P1;Resolución de 23 de marzo de 2006, de la DGE, por la que se convocan
ayudas para atender necesidades extraordinarias de los emigrantes
retornados (BOE 14/4/2006).
Circular 4/2006, de 28/4/2006, de la DGE, por la que se dictan
instrucciones para la aplicación del programa 1 «ayudas para atender
necesidades extraordinarias de los emigrantes retornados» de la Orden
TAS/562/2006 de 24 de febrero, por la que se establecen las bases
reguladoras de la concesión de ayudas y subvenciones correspondientes a
los programas de actuación a favor de los españoles emigrantes y
retornados y resolución de convocatoria para dicho programa de 23 marzo
2006
P2;Resolución de 23 de marzo de 2006, de DGE, por la que se convocan
ayudas para facilitar la integración laboral de los retornados (BOE
14/4/2006).
Circular 3/2006, de 24/4/2006, de la DG de Emigración, por la que se
dictan instrucciones para la aplicación del programa 2 «Ayudas para
facilitar la integración laboral de los retornados» de la Orden TAS
562/2006, de 24 de febrero, por la que se establecen las bases
reguladoras de la concesión de ayudas y subvenciones correspondientes a
los programas de actuación a favor de los españoles emigrantes y
retornados y resolución de convocatoria para dicho programa de fecha 23
marzo 2006
P3;Resolución de 17 de abril de 2006, de la DGE, por la que se convocan
ayudas para facilitar la integración socio-laboral y orientación a favor
de los españoles emigrantes y retornados (BOE 28/4/2006).
P4;Resolución de 17 de abril de 2006, de la DGE, por la que se convocan
ayudas para facilitar la promoción del empleo de los españoles emigrantes
y retornados (BOE 28/4/2006).
P5;Resolución de 23 de marzo de 2006, de la DGE, por la que se convocan
ayudas para facilitar la ocupación, la cualificación profesional y la
experiencia laboral de trabajadores en el ámbito de los países del
Espacio Económico Europeo y Suiza (BOE 14/4/2006).
P6;Resolución de 23 de marzo de 2006, de DGE, por la que se convocan
ayudas para la promoción educativa en el exterior (BOE 12/4/2006).
Resolución de 20 de noviembre de 2006, de DGE, por la que se realiza
convocatoria complementaria de ayudas para la promoción educativa en el
exterior (BOE 1/12/2006).
Circular 8/2006, de 12/5/2006, de la DGE, por la se dictan instrucciones
para la aplicación de las ayudas para la promoción educativa en el
exterior, incluidas en el programa 6 de la Orden TAS/562/2006, de 24 de
febrero, por la que se establecen las bases reguladoras de las ayudas
correspondientes a los programas de actuación a favor de los españoles
emigrantes y retornados.
P7;Resolución de 23 de marzo de 2006, de la DGE, por la que se convocan
becas «Reina Sofía» para la realización de estudios universitarios y de
postgrado en España (BOE 14/4/2006).
P8;Resolución de 23 de marzo de 2006, de la DGE, por la que se convocan
ayudas para la participación en viajes culturales y en colonias de
vacaciones, albergues y campamentos (BOE 12/4/2006).
P9;Resolución de 23 de marzo de 2006, de la DGE, por la que se convocan
ayudas a instituciones para actividades asistenciales y culturales a
favor de los emigrantes españoles (BOE 13/4/2006).
Circular 7/2006, de 10/5/2006, de la DGE, por la que se dictan
instrucciones para la aplicación del programa 9 «Ayudas a instituciones
para actividades de carácter asistencial y cultural» en favor de
instituciones y asociaciones, de la Orden TAS/562/2006 de 24 de febrero,
por la que se establecen las bases reguladoras de la concesión de ayudas
y subvenciones correspondientes a los programas de actuación a favor de
los españoles emigrantes y retornados.
P10;Resolución de 9 de octubre de 2006, de la DGE, por la que se convocan
ayudas para suscripciones y publicaciones con destino a centros y
asociaciones de emigrantes (BOE 14/10/2006).
Circular 11/2006, de 8 de noviembre, de la DGE, por la que se dictan
instrucciones para la aplicación del programa 10 «Ayudas para
suscripciones a publicaciones con destino a centros y asociaciones de
emigrantes» de la Orden TAS/562/2006, de 24 de febrero, por la que se
establecen las bases reguladoras de la concesión de ayudas y subvenciones
correspondientes a los programas de actuación a favor de los emigrantes
españoles y retornados.
P11;Resolución de 24 de mayo de 2006, de DGE, por la que se convocan
ayudas a instituciones radicadas en el exterior para obras y
equipamientos (BOE 3/6/2006).
Resolución de 8 de noviembre de 2006, de la DGE, por la que se realiza una
convocatoria complementaria en el programa de ayudas a instituciones
radicadas en el exterior para obras y equipamientos, programa 11 (BOE
21/11/2006).
Resolución de 15 de diciembre de 2006, de la DGE, por la que se realiza
una convocatoria complementaria en el Programa de Ayudas a Instituciones
radicadas en el exterior para obras y equipamientos que se regula en el
programa 11 de la Orden TAS/562/2006, de 24 de febrero (BOE 16/12/2006).
Circular 9/2006, de 19 de mayo, de la DGE, por la que dictan instrucciones
para la aplicación del programa 11 «Ayudas a instituciones radicadas en
el exterior para obras y equipamiento» de la Orden TAS/562/2006 de 24 de
febrero, por la que se establecen las bases reguladoras de la concesión
de ayudas y subvenciones correspondientes a los programas de actuación a
favor de los españoles emigrantes y retornados.
P12;Resolución de 5 de julio de 2006, de la DGE, por la que se convocan
ayudas para viajes a España de emigrantes mayores (BOE 20/7/2006).
Circular 10/2006, de 20 de julio, de la DGE, por la que se dictan
instrucciones para la aplicación del programa 12 de ayudas para viajes a
España de emigrantes mayores,» regulado en la Orden TAS/562/2006 de 24 de
febrero, por la que se establecen las bases reguladoras de la concesión
de las ayudas y subvenciones correspondientes a los programas de
actuación a favor de los emigrantes españoles y retornados.
P13;Resolución de 25 de abril de 2006, de la DGE, por la que se convocan
ayudas para la integración social de emigrantes y retornados mayores (BOE
15/5/2006).
P14;Resolución de 17 de abril de 2006, de DGE, por la que se convocan
ayudas para el desarrollo de proyectos concretos en el ámbito migratorio
(BOE 28/4/2006).
Resolución de 8 de noviembre de 2006, de la DG de Emigración, por la que
se realiza una convocatoria complementaria en el programa de ayudas para
el desarrollo de proyectos concretos en el ámbito migratorio, programa 14
(BOE 21/11/2006).
ANEXO 6
Ayudas de importe igual o superior a 3.000 euros no publicadas en el BOE.
Convocatorias 2005
PROGRAMA;PERCEPTOR;IMPORTE
7/05;CTAS Reino Unido.;3.020,00
;CTAS Canadá.;4.961,00
;;
PROGRAMA;PERCEPTOR;IMPORTE
8/05;Centro Galego E. V. (Alemania).;3.000,00
;Centro Español. Nuremberg E. V. (Alemania).;3.000,00
;Centro Galego E. V. (Alemania).;3.000,00
;Coordinadora Federal das Asociacions Galegas (Alemania).;3.000,00
;Centro Español de Washington D. C. (Estados Unidos).;3.000,00
;;
PROGRAMA;PERCEPTOR;IMPORTE
10/05;Centro de Instrucción y Recreo. Rancagua (Chile).;3.000,00
;Centro Español. Antofagasta (Chile).;3.000,00
;Centro Español. Bayona (Francia).;3.000,00
;Casa de España. Tetuán (Marruecos).;3.000,00
;Círculo Español Mercantil. Veracruz (Mexico).;3.000,00
;Deportivo Hispano Mexicano (Méjico).;3.000,00
;Centro Español. Lima (Perú).;3.000,00
;Asociación Civil Centre Català. Caracas (Venezuela).;3.000,00
;Centro Gallego. Puerto la Cruz (Venezuela).;3.000,00
;Hermandad Gallega. Valencia (Venezuela).;3.000,00
;Hermandad Gallega. Caracas (Venezuela).;3.000,00
;Hermanitas de los Ancianos Desamparados. Maracaibo (Venezuela).;3.000,00
;Hogar Canario-Venezolano. Caracas (Venezuela).;3.000,00
;Hogar Hispano Asociación Civil. Valencia (Venezuela).;3.000,00
;;
PROGRAMA;PERCEPTOR;IMPORTE
13/05;CTAS Chile (Asociación de Instituciones Españolas en
Chile).;3.000,00
;CTAS Bélgica (Movimiento Asociativo de Emigrantes Españoles en
Bélgica-MAEEB A.S.B.L.).;3.000,00
;CTAS Bélgica (Federación de Asociaciones Socio-culturales Andaluzas del
Benelux).;3.000,00
;Asociación Cántabra de Emigrantes Retornados.;3.000,00
;Ayuntamiento de Foz.;3.000,00
ANEXO 7
Ayudas de importe igual o superior a 3.000 euros no publicadas en el BOE.
Convocatorias 2006
PROGRAMA;PERCEPTOR;IMPORTE
2/06;Heria González, Severino Lucio;3.800,00
PROGRAMA;PERCEPTOR;IMPORTE
5/06;Federación Agroalimentaria CCOO;45.000,00
;Federación Agroalimentaria UGT;45.000,00
PROGRAMA;PERCEPTOR;IMPORTE
8/06;CTAS Canadá;4.510,00
;CTAS Costa Rica;7.000,00
PROGRAMA;PERCEPTOR;IMPORTE
9/06;Federación de Asociaciones de Emigrantes Españoles (Países
Bajos);3.000,00
;Colectividad Aragonesa (Chile);3.000,00
;Centro de Instrucción y Recreo. Rancagua (Chile);3.000,00
;Colectividad Asturiana (Chile);3.000,00
;Agrupación Leonesa (Méjico);3.000,00
;Hermandad Gallega. Valencia (Venezuela );3.000,00
;Hermandad Gallega (Venezuela);3.000,00
PROGRAMA;PERCEPTOR;IMPORTE
11/06;Dos Son Más. Frankfurt (Alemania);3.000,00
;Hogar María Inmaculada (Cuba);3.000,00
;Comunidad Hispánica de Asistencia Social (Brasil);3.000,00
;Hogar Canario en Florida. Miami (Estados Unidos);3.000,00
;Casino Español (Méjico);3.000,00
;Casino Español. San Luis Potosí (Méjico);3.000,00
;Orfeó Català (Méjico);3.000,00
;Centro Español Región La Libertad (Perú);3.000,00
;Centro Gallego. Puerto la Cruz (Venezuela);3.000,00
;Centro Español (Colombia);3.000,00
;Asociación de Cabezas de Familia y Padres de Alumnos. Dordrecht (Países
Bajos);5.000,00
;Sociedad Española de Beneficencia. Lisboa (Portugal);10.000,00
;Asociación Rosalía de Castro. Berna (Suiza);4.052,42
;Centro Galego A Nosa Terra. Cham (Suiza);3.967,10
;Asociación Española. Chur (Suiza);4.180,39
;Sociedade A Nosa Galiza. Ginebra (Suiza);3.497,54
;Centro Asturiano. Ginebra (Suiza);3.625,85
;Centro Asturiano Covadonga. Liebefeld (Suiza);3.113,96
;Asociación de Inválidos y Pensionistas. Lucerna (Suiza);3.113,96
;S.R.D. Galaica. Petit-Lancy (Suiza);4.223,05
;Centro Galego de Baden. Wettingen (Suiza);4.009,76
PROGRAMA;PERCEPTOR;IMPORTE
11/06;Promoción da Cultura Galega. Zürich (Suiza);3.412,56
;Asociación Española de Socorros Mutuos. Rosario (Argentina);35.820,00
;Casa de España. Bahía Blanca (Argentina);39.500,00
;Casa de España. Córdoba (Argentina);6.001,00
;Centro Galicia. Buenos Aires (Argentina);80.000,00
;Club Español. Rosario (Argentina);10.500,00
;Casa de los Sabios. Córdoba (Argentina);32.000,00
;Hogar Bottaro. González Catan (Argentina);37.248,00
;Hogar Español. Rosario (Argentina);32.000,00
;Hogar Santa Teresa de Jornet. Buenos Aires (Argentina);38.589,00
;Sociedad Española de Socorros Mutuos. Zárate (Argentina);6.445,00
;Hogar Español. Montevideo (Uruguay);540.000,00
;Asociación Española de Socorros Mutuos. Rosario (Argentina);35.000,00
;Asociación de Beneficencia Hermanitas Hospitalarias. Ituzaingo
(Argentina);20.000,00
;The Spanish Club (Australia);3.500,00
;Spanish Australian Club. Camberra (Australia);12.000,00
;Agrupación de Pensionistas y Tercera Edad de Victoria
(Australia);3.500,00
;Asociación Española de Ciudadanos de la Tercera Edad de Queensland
(Australia);3.400,00
;Sociedad Española de Beneficencia. Rio de Janeiro (Brasil);10.000,00
;Asociación Recreo de los Ancianos (Brasil);8.000,00
;Sociedad Hispano Brasileña de Socorros (Brasil);4.000,00
;Sociedad Socorros Mutuos y Beneficencia Rosalía de Castro. Santos
(Brasil);9.000,00
;Sociedad de Beneficencia Rosalía de Castro. San Pablo (Brasil);3.300,00
;Centro Español y Repatriación. Santos (Brasil);3.500,00
;Centro Español y Repatriación. Santos (Brasil);3.500,00
;Hermanitas Ancianos Desamparados. Lençois Paulista (Brasil);3.800,00
;Hermanitas Ancianos Desamparados. Sao Caetano (Brasil);3.800,00
;Centro Español y Repatriación. Santos (Brasil);3.500,00
;Hermanitas Ancianos Desamparados. Lençois Paulista (Brasil);3.800,00
;Hermanitas Ancianos Desamparados. Sao Caetano (Brasil);3.800,00
;Real Sociedad Española de Beneficencia. Salvador (Brasil);6.000,00
;Casal Català (Costa Rica);5.000,00
;Centro Español Sociedad de Beneficencia (El Salvador);4.000,00
;Asociación Española de Beneficencia (Guatemala);6.000,00
;Asociación Española Nicaragüense (Nicaragua);5.000,00
;Sociedad Española de Socorros Mutuos y Beneficencia. Santiago
(Chile);12.958,00
;Centro Español. Temuco (Chile);5.000,00
;Confederación Bombas de España en Chile. Santiago (Chile);4.000,00
;Centro Español. Los Andes (Chile);5.000,00
;Casa de España. Larache (Marruecos);3.730,00
;Casa de España. Tetuán (Marruecos);16.239,00
;Residencia de Ancianos. Tetuán (Marruecos);5.700,00
;Residencia de Ancianos. Tetuán (Marruecos);5.000,00
;ADERMA (Marruecos);16.353,00
;Beneficencia Española de La Laguna (Méjico);11.000,00
;Círculo Español Mercantil (Méjico);7.000,00
;Casa del Anciano Dr. Silva (Méjico);6.600,00
;Ateneo Español (Méjico);7.000,00
PROGRAMA;PERCEPTOR;IMPORTE
11/06;Club España (Méjico);7.000,00
;Centro Gallego (Méjico);7.000,00
;Sociedad de Beneficencia de Veracruz (Méjico);12.500,00
;Casino Español. Orizaba (Méjico);7.000,00
;Casino Español. Córdoba (Méjico);7.000,00
;Patronato del Parque España (Méjico);7.000,00
;Casa de Andalucía (Méjico);7.000,00
;Sociedad Asociación Canaria «Leonor Pérez Cabrera» (Cuba);6.000,00
;Sociedad Agrupación Artística Gallega (Cuba);3.500,00
;Federación de Asociaciones Asturianas (Cuba);5.200,00
;Hogar Hermanitas de los Ancianos Desamparados (Cuba);5.092,00
;Hogar Siervas de San José (Cuba);3.200,00
;Centro Diurno Español Tercera Edad. Lima (Perú);9.000,00
;Centro Español (Perú);13.000,00
;Centro Español (Perú);27.000,00
;Sociedad Española de Beneficencia (Perú);5.900,00
;Sociedad de Beneficencia. Guayaquil (Ecuador);8.000,00
;Centro Español. Quito (Ecuador);4.113,00
;Casa de España. La Paz (Bolivia);13.000,00
;Hogar San José. Caracas (Venezuela);30.000,00
;Hogar San Vicente de Paúl. Valencia (Venezuela);20.000,00
;Asilo de Ancianos. Biruaca (Venezuela);5.873,00
;Asociación Civil Centre Català (Venezuela);4.000,00
;Fundación España Salud (Venezuela);6.000,00
;Hermandad Gallega. Valencia (Venezuela);3.500,00
;Hermandad Gallega (Venezuela);3.500,00
;Hermanos Franciscanos de la Cruz Blanca (Venezuela);5.500,00
;Hogar Canario-Venezolano (Venezuela);4.000,00
;Casa de España (Colombia);5.500,00
;Sociedad Española de Beneficencia (Colombia);3.500,00
;Centro Recreativo Español (República Dominicana);4.000,00
;Sociedad Benéfica pro Emigrantes. Santo Domingo (República
Dominicana);12.000,00
;Sociedad Española de Beneficencia (Perú);5.900,00
;Sociedad de Beneficencia. Guayaquil (Ecuador);8.000,00
;Centro Español. Quito (Ecuador);4.113,00
;Casa de España. La Paz (Bolivia);13.000,00
;Hogar San José. Caracas (Venezuela);30.000,00
;Hogar San Vicente de Paúl. Valencia (Venezuela);20.000,00
;Asilo de Ancianos. Biruaca (Venezuela);5.873,00
;Asociación Civil Centre Català (Venezuela);4.000,00
;Fundación España Salud (Venezuela);6.000,00
;Hermandad Gallega. Valencia (Venezuela);3.500,00
;Hermandad Gallega (Venezuela);3.500,00
;Hermanos Franciscanos de la Cruz Blanca (Venezuela);5.500,00
;Hogar Canario-Venezolano (Venezuela);4.000,00
;Casa de España (Colombia);5.500,00
;Sociedad Española de Beneficencia (Colombia);3.500,00
;Centro Recreativo Español (República Dominicana);4.000,00
;Sociedad Benéfica pro Emigrantes. Santo Domingo (República
Dominicana);12.000,00
PROGRAMA;PERCEPTOR;IMPORTE
13/06;Fundación Gumiel;284.271,00
PROGRAMA;PERCEPTOR;IMPORTE
14/06;Centro Gallego de Jubilados y Pensionados (Argentina);50.480,00
;Colonia Española de Beziers (Francia);6.700,00
;Federación Agroalimentaria de UGT;40.300,00
;Fundación 1.º de Mayo;6.000,00
;Fundación Ramón Rubial Españoles en el Mundo (Argentina);50.480,00
;FACEEF (Francia);17.500,00
;Coordinadora Europea de Asociaciones de Emigrantes Españoles-CEAEE
(Francia);9.500,00
;Coordinadora Europea de Asociaciones de Emigrantes Españoles
-CEAE-(Francia);9.500,00
;Dolores Ramos Santiago (Países Bajos);12.000,00
;Fundación Española para la Salud (Venezuela);54.000,00
;Asociación Guardería Infantil Española. Basilea (Suiza);29.190,00
;CTAS Berna (Suiza);33.706,00
;CTAS Berna (Guardería Española en Zurich);17.377,00
;Natalia Vázquez Ruiz (Méjico);6.000,00
;Fundación Ramón Rubial Españoles en el Mundo (Venezuela);45.613,00
;Intercomunication ASBL (Bélgica);6.000,00
;Asociación Almeriense de Emigrantes Retornados (ASALER);56.000,00
;Juan Francisco Pérez Gálvez;6.600,00
;Fundación Servicio Valenciano de Empleo;40.000,00
ANEXO 8
Ayudas de importe igual o superior a 3.000 euros no publicadas en el BOE.
Convocatorias 2007
PROGRAMA;PERCEPTOR;IMPORTE
Centros;Jóvenes Españoles Organizados (Alemania);4.300,00
;Dos son Más (Alemania);3.000,00
;Sociedad del Emigrante Español E. V. (Alemania);3.000,00
;Centro Cultural Miguel Hernández (Bélgica);14.800
;Colonia Española. Beziers (Francia);3.000
;Asociación de Padres de Alumnos IEL (Portugal);3.000,00
;Asociación Española de Beneficencia (Portugal);15.000,00
;Centro Gallego (Portugal);3.000,00
;Sociedad Española de Beneficencia. Río de Janeiro (Brasil);3.000,00
;Centro Español. Antofagasta (Chile);8.101,00
;Centro Español. Los Andes (Chile);5.000,00
;Sociedad Española de Socorros Mutuos y Beneficencia (Chile);10.000,00
;Residencia de Ancianos Hospital Español. Tetuán (Marruecos);32.113,00
;Asociación Española de Actividades Sociales de Rabat y Kenitra (AEASRK).
(Marruecos);45.027,00
;Casa España. Tetuán (Marruecos);35.362,00
;Casa España. Tánger (Marruecos);3.716,00
;Agrupación Leonesa (Méjico);3.000,00
;Asociación Canaria «Leonor Pérez Cabrera» (Cuba);3.500,00
;Federación de Asociaciones Asturianas (Cuba);4.800,00
;Federación de Sociedades Gallegas (Cuba);3.300,00
;Sociedad Española de Beneficencia (Perú);3.000,00
;Centro Español de Quito (Ecuador);3.013,41
;Asociación Civil Centre Català (Venezuela);3.000,00
;Centro Cultural Español Cervantes (Venezuela);3.000,00
;Centro Gallego. Puerto la Cruz (Venezuela);3.000,00
;Hermandad Gallega (Venezuela);3.000,00
;Hermanitas de los Ancianos Desamparados (Venezuela);3.000,00
;Hogar Hispano Asociación Civil (Venezuela);3.000,00
;;
PROGRAMA;PERCEPTOR;IMPORTE
Mujeres;Federación de Asociaciones de Enseñanza y Centros de Españoles en
Bruselas (FAECEB) (Bélgica);5.000,00
;;
PROGRAMA;PERCEPTOR;IMPORTE
Jóvenes;Coordinadora Federal del Movimiento Asociativo en la RFA
(Alemania);3.000,00
;Peña Andalouse Guazamara (Francia);3.000,00
251/000054 (CD)
771/000055 (S)
Se ordena la publicación en la Sección Cortes Generales del BOCG, de la
Resolución adoptada por la Comisión Mixta para las Relaciones con el
Tribunal de Cuentas sobre el Informe de fiscalización de las actividades
llevadas a cabo por la Entidad pública empresarial Instituto para la
Diversificación y Ahorro de la Energía (IDAE) en los ejercicios 2003 a
2008, así como del Informe correspondiente.
Palacio del Congreso de los Diputados, 26 de enero de 2015.P.D. El
Letrado Mayor de las Cortes Generales, Carlos Gutiérrez Vicén.
RESOLUCIÓN APROBADA POR LA COMISIÓN MIXTA PARA LAS RELACIONES CON EL
TRIBUNAL DE CUENTAS EN RELACIÓN CON EL INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LAS
ACTIVIDADES LLEVADAS A CABO POR LA ENTIDAD PÚBLICA EMPRESARIAL INSTITUTO
PARA LA DIVERSIFICACIÓN Y AHORRO DE LA ENERGÍA (IDAE) EN LOS EJERCICIOS
2003 A 2008 EN SU SESIÓN DEL DÍA 9 DE DICIEMBRE DE 2014
La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en su
sesión del día 9 de diciembre de 2014, a la vista del Informe remitido
por ese Alto Tribunal acerca del Informe de fiscalización de las
actividades llevadas a cabo por la Entidad pública empresarial Instituto
para la Diversificación y Ahorro de la Energía (IDAE) en los ejercicios
2003 a 2008:
ACUERDA
1. Asumir el contenido del citado Informe.
2. Continuar con las actuaciones de nuevas inversiones, además de los
estudios técnicos y económicos necesarios, sometidos al Comité de Riesgos
del Instituto, a fin de estudiar y establecer las garantías más adecuadas
a cada proyecto en función de su tipología y particularidades.
3. Continuar sometiendo a dicho Comité de Riesgos las decisiones de
participación minoritaria en nuevas sociedades mercantiles, así como las
cuestiones importantes que puedan afectar a los retornos esperados en los
proyectos de inversión que se encuentran en ejecución.
4. Mantener la implementación de todos los sistemas necesarios para
realizar el seguimiento de los créditos subordinados concedidos a los
proyectos relacionados con las sociedades participadas por el IDAE, con
el fin de verificar el devengo de los intereses y su imputación en el
ejercicio correspondiente.
5. Mantener la reclamación a los préstamos suscritos dentro de la línea,
que no cuenten con la necesaria acreditación de la finalización de las
obras, todo ello en la medida en que los préstamos sigan vigentes.
6. Insistir en el seguimiento estricto de los proyectos que percibieron
ayuda a través de la línea ICO-IDAE, que estuvo vigente entre los años
2003 a 2005, y que se instrumentaron a través de préstamos en base a un
convenio con el ICO, todo ello a fin de detectar incidencias de
verificación.
7. Instar al IDAE a reforzar sus actuaciones de evaluación de los
proyectos y líneas de actuación financiadas por el IDAE, tanto para
efectuar el seguimiento de ayudas públicas concedidas, como para evaluar
su eficacia y su ajuste a los objetivos propuestos.
Palacio del Congreso de los Diputados, 20 de enero de 2015.El Presidente
de la Comisión, Ricardo Tarno Blanco.La Secretaria Primera de la
Comisión, Teresa García Sena.
INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LAS ACTIVIDADES LLEVADAS A CABO POR LA ENTIDAD
PÚBLICA EMPRESARIAL INSTITUTO PARA LA DIVERSIFICACIÓN Y AHORRO DE LA
ENERGÍA (IDAE) EN LOS EJERCICIOS 2003 A 2008
El Pleno del Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de su función
fiscalizadora establecida en los artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de la Ley
Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y a tenor de lo previsto en los artículos
12 y 14 de la misma disposición y concordantes de la Ley 7/1988, de 5 de
abril de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado, en su
sesión de 22 de diciembre de 2011, el «Informe de fiscalización de las
actividades llevadas a cabo por la Entidad Pública Empresarial Instituto
para la Diversificación y Ahorro de la Energía (IDAE) en los ejercicios
2003 a 2008» y ha acordado su elevación a las Cortes Generales, según lo
prevenido en el artículo 28.4 de la Ley de Funcionamiento.
ÍNDICE
I. INTRODUCCIÓN... (Página287)
I.1 Iniciativa del procedimiento ...
I.2 Objeto y alcance de la fiscalización ...
I.3 Tratamiento de alegaciones ... (Página287)
II. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN ...
II.1 Antecedentes de la entidad fiscalizada...
II.2 Inversión de fondos en proyectos de interés energético ...
II.2.1 Inversión directa en proyectos de interés energético ...
II.2.1.1 Inversiones aprobadas durante el periodo 2003-2008 ...
II.2.1.2 Contratación de obras, instalaciones y equipos para la ejecución
de las inversiones directas ... (Página296)
II.2.1.3 Seguimiento de la explotación de los proyectos de inversión
directa ... (Página298)
II.2.2 Inversión indirecta a través de figuras societarias o asociativas
... (Página300)
II.2.2.1 Inversiones aprobadas durante el periodo 2003-2008 ...
II.2.2.2 Inversiones realizadas durante el periodo 2003-2008 ...
II.2.2.3 Seguimiento de las inversiones indirectas ...
II.3 Línea de financiación entre el Instituto de Crédito Oficial y el
Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía (línea ICO-IDAE)
... (Página308)
II.3.1 Convenios de colaboración ICO-IDAE ...
II.3.2 Procedimiento para la gestión de las ayudas ...
II.3.3 Comprobación, seguimiento y control de los proyectos ...
II.3.4 Dotación presupuestaria y contabilidad ...
II.3.5 Resultados de la línea ICO-IDAE durante los ejercicios 2003, 2004,
2005, 2006, 2007 y 2008 ... (Página316)
II.4 Convenios de colaboración con las Comunidades Autónomas ...
II.4.1 Convenios para la estrategia de ahorro y eficiencia energética (E4)
... (Página320)
II.4.2 Convenios plan energías renovables (PER) ...
II.5 Actuaciones directas ... (Página327)
II.5.1 Concesión de préstamos para financiar proyectos: línea de préstamos
... (Página327)
II.5.2 Línea de ayudas públicas a proyectos estratégicos de inversión ...
(Página328)
II.5.3 Actuaciones de difusión y comunicación dirigidas a los ciudadanos
... (Página330)
II.5.4 Proyectos singulares ... (Página330)
II.5.5 Participación en proyectos de colaboración y cooperación de
carácter nacional e internacional (foros, seminarios, jornadas técnicas)
... (Página331)
III. CONCLUSIONES... (Página331)
IV. RECOMENDACIONES ... (Página334)
ANEXOS... (Página335)
ANEXOS
Siglas y Acrónimos
AIES Agrupaciones de Interés Económico.
BP España British Petroleum España.
COVAP Cooperativa Agrícola del Valle de los Pedroches.
E4 Estrategia de Ahorro y Eficiencia Energética en España 2004-2012.
EE Eficiencia Energética.
ENRESA Empresa Nacional de Residuos Radiactivos, S.A.
ER Energías Renovables.
FPT Financiación por Terceros.
ICO Instituto de Crédito Oficial.
IDAE Entidad Pública Empresarial Instituto para la Diversificación y
Ahorro de la Energía.
ISDEFE Ingeniería de Sistemas para la Defensa de España S.A.
LCAP Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.
LCSP Ley de Contratos del Sector Público.
LOFAGE Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General
del Estado.
PER Plan de Energías Renovables 2005-2010.
PGE Presupuestos Generales del Estado.
PLAFER Plan de Fomento de las Energías Renovables en España 2000-2010.
UCC Unidad de Contratación y Compras.
UTES Uniones Temporales de Empresas.
I. INTRODUCCIÓN
I.1 Iniciativa del procedimiento
El Pleno del Tribunal de Cuentas aprobó, en su sesión del 24 de febrero de
2011, el Programa de Fiscalizaciones para el año 2011, incluyendo entre
las actuaciones previstas la «fiscalización de las actividades llevadas a
cabo por la Entidad Pública Empresarial Instituto para la Diversificación
y Ahorro de la Energía (IDAE) en los ejercicios 2003 a 2008», que se ha
llevado a cabo a iniciativa del propio Tribunal.
I.2 Objeto y alcance de la fiscalización
La fiscalización ha tenido por objeto el análisis de las principales
actividades realizadas por IDAE en el periodo 2003 a 2008, comprobando
los procedimientos aplicados por la Entidad en el desarrollo de sus
operaciones y verificando los métodos y criterios empleados por IDAE para
la selección de las actuaciones que realiza en cumplimiento de sus
funciones.
I.3 Tratamiento de alegaciones
Dado cumplimiento a lo establecido en el artículo 44 de la Ley 7/1988, de
Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, las actuaciones practicadas
fueron puestas de manifiesto al Presidente del IDAE y a los que tuvieron
esta condición durante el periodo fiscalizado, mediante la remisión del
anteproyecto de Informe; habiéndose recibido un escrito del actual
Presidente del IDAE en el que manifiesta que no formula alegaciones.
II. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN
II.1 Antecedentes de la entidad fiscalizada
El Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía (IDAE) es una
Entidad Pública Empresarial adscrita al Ministerio de Industria, Turismo
y Comercio a través de la Secretaría General de Energía desde que, por la
Ley 50/1998, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, y
de acuerdo con lo previsto en la Ley 6/1997, de Organización y
Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE), se dio
esta calificación a una Entidad del mismo nombre que tenía el carácter de
Sociedad estatal de las previstas en el apartado b) del artículo 6.1 de
la derogada Ley General Presupuestaria de 23 de septiembre de 1988.
Previamente, la Ley 46/1985 de Presupuestos Generales del Estado para
1986 había transformado en Sociedad estatal el Organismo Autónomo
Instituto para la Diversificación y el Ahorro de la Energía.
Los Estatutos de IDAE se aprobaron por Real Decreto 802/1986, de 11 de
abril, y fueron parcialmente modificados por Real Decreto 252/1997, de 21
de febrero, y por la Disposición adicional tercera del Real Decreto
2.100/1998, de 25 de septiembre.
De acuerdo con esta normativa, IDAE tiene personalidad jurídica propia y
plena capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines y se rige por
el ordenamiento jurídico privado, aunque le son de aplicación los
preceptos de la LOFAGE referidos a las Entidades Públicas Empresariales y
lo dispuesto en la Ley General Presupuestaria en cuanto a su régimen
presupuestario, económico-financiero, de contabilidad y de intervención y
control presupuestario.
IDAE tiene por objeto promover la mejora de la eficiencia energética y el
uso racional de la energía en España, apoyar la diversificación de
fuentes de abastecimiento y la implantación de las energías renovables.
Para ello fomenta la utilización de nuevas tecnologías de ahorro y
sustitución en los sectores industrial, agrícola, de servicios, de
viviendas y edificios y de transporte; promociona el uso racional y
eficiente de la energía en los entornos empresariales y particulares;
colabora con la Comisión Europea en la gestión de programas energéticos,
apoyando a las Empresas españolas en la obtención de fondos para aplicar
dichos programas; y presta servicios técnicos y financieros para
proyectos de innovación que sean reproducibles y precisen de apoyo
institucional y financiero para su implantación.
Para el cumplimiento de sus fines IDAE realiza inversiones de forma
directa en proyectos de interés energético, participa en Sociedades,
Uniones Temporales de Empresas (UTES) y en Agrupaciones de Interés
Económico (AIES), participa en proyectos de alta innovación tecnológica
(convenios de desarrollo tecnológico) y lleva a cabo actividades de
asistencia técnica, ingeniería, consultoría, asesoramiento y
comercialización de productos, patentes, marcas, modelos y diseños
industriales.
IDAE también tiene encomendada la gestión y desarrollo de políticas y
planes del Estado en materia de ahorro, conservación y diversificación de
la energía, entre los que se encuentran el Plan de las Energías
Renovables (PER), y el Plan de Estrategia de Ahorro y Eficiencia
Energética (E4). En los ejercicios 2003 a 2005 las ayudas de IDAE, tanto
de los programas PER como E4, se gestionaban a través de la Línea de
financiación ICO-IDAE, y en los ejercicios 2006 a 2008, los fondos
destinados a ayudas en el marco del Plan de Energías Renovables (PER) y
del Plan de Acción de la E4, se gestionaban mediante convenios de
colaboración suscritos entre las Comunidades Autónomas e IDAE (gestión
compartida) y mediante actuaciones directas, realizando una actividad
institucional y de difusión, que comprendía fundamentalmente actuaciones
de divulgación y comunicación ayudas financieras mediante la concesión de
préstamos, ayudas directas mediante la concesión de subvenciones y
actuaciones derivadas de programas de colaboración internacionales de
presencia institucional.
El patrimonio de IDAE está formado por los bienes y derechos provenientes
del antiguo Organismo Autónomo y por los que le han sido adscritos con
posterioridad y los que adquiere en el desarrollo de su actividad. Sus
recursos están integrados por los productos y rentas provenientes de su
patrimonio, la aportación del Estado para gastos de inversión y
funcionamiento que se le asigne en los Presupuestos Generales del Estado,
la transferencia de capital que recibe del Estado para la financiación de
los planes que desarrolla, los ingresos ordinarios y extraordinarios
generados por el ejercicio de sus actividades y por la prestación de sus
servicios, los créditos, préstamos, empréstitos y demás operaciones
financieras que pueda concertar, las subvenciones y aportaciones que le
concedan Entidades públicas o privadas o particulares y cualquier otro
recurso que pueda serle atribuido. Durante los ejercicios 2003 a 2008,
los recursos obtenidos por IDAE provinieron en su mayor parte de los
Presupuestos Generales del Estado, aunque también obtuvo recursos por el
ejercicio de sus actividades y por las operaciones financieras realizadas
con sus excedentes de tesorería.
Las cuentas anuales formuladas por IDAE integran, además de todas las
operaciones que el Instituto realiza, las operaciones realizadas por las
UTES y AIES en las que participa, incluyendo como anexo el detalle del
proceso de integración. Por otra parte, IDAE registraba hasta 2007 en una
contabilidad separada las operaciones de financiación realizadas con
cargo al Línea de financiación ICO-IDAE y, al cierre de cada ejercicio,
quedaban reflejados en el balance de situación de IDAE los saldos del
conjunto de derechos y obligaciones derivados de esta gestión. En los
Anexos I, II, III, IV, V y VI de este Informe se recogen las cifras de
los balances de situación y las cuentas de pérdidas y ganancias de IDAE
de los ejercicios 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007 y 2008 además de las
cifras de esos estados que corresponden a la contabilidad individual del
Instituto.
A 31 de diciembre de 2008 el activo del balance de situación de IDAE
ascendía a 789.216 miles de euros, (235.587 miles en 2003, 250.129 miles
en 2004, 276.380 miles en 2005, 400.883 miles en 2006 y 511.219 en 2007),
financiados básicamente con sus fondos propios, de los que 200.726 miles
eran transferencias de capital que IDAE ha venido recibiendo de los
Presupuestos Generales del Estado (PGE) desde 1986 para financiar su
actividad y compensar sus pérdidas (hasta el ejercicio 2003 estas
transferencias se contabilizaban como subvenciones de capital y se iban
traspasando a resultados del ejercicio); y, además, a 31 de diciembre de
2008 IDAE tenía registrado en el pasivo corriente del balance como
acreedores por subvenciones 372.971 miles correspondientes a los saldos
con las Comunidades Autónomas dentro de la gestión compartida mediante
convenios, en todo el territorio nacional, para financiar la Eficiencia
Energética (E-4) y del Plan de Energías Renovables (PER) correspondientes
a los convenios firmados y que al cierre del ejercicio han quedado
pendiente de ejecución. De este saldo, 327.297 miles corresponden al
programa E-4, 29.071 miles al programa PER y 16.603 miles al saldo de la
dotación presupuestaria pendiente de ejecución, a favor de la empresa
Gorona del Viento el Hierro, S.A., gestora del proyecto de la Central
Hidroeléctrica de la Isla del Hierro.
El componente más relevante del activo de IDAE es la tesorería que a 31 de
diciembre de 2008 ascendía a 556.557 miles de euros. De ellos que 449.408
miles corresponden a saldos de efectivo en caja y bancos y 57.149 miles a
imposiciones a plazo fijo.
Durante los ejercicio 2003, 2004, 2005, 2006, 2007 y 2008 el saldo de la
tesorería ascendió a 51.288 miles de euros, 41.007 miles, 10.275 miles,
181.384 miles, 241.776 miles y 556.557 miles respectivamente. El
importante incremento que este saldo experimentó en los ejercicios 2006,
2007 y 2008 fue debido fundamentalmente al elevado volumen de los saldos
mantenidos en las cuentas correspondientes a las ayudas regionalizadas
E-4 y PER (96.603 miles, 194.260 miles y 356.367 miles respectivamente).
La colocación de estos excedentes de tesorería supuso para IDAE la
obtención de ingresos financieros que ascendieron a 1.362 miles de euros
en 2003, 1.349 miles en 2004, 1.878 miles en 2005, 4.654 miles en 2006,
13.795 miles en 2007 y 21.340 miles en 2008. IDAE recibía mensualmente
los importes correspondientes a las ayudas regionalizadas (PGE, tarifa
eléctrica y tarifa del gas), que se transferían a las Comunidades
Autónomas tras el trámite de los expedientes, siendo muy variable el
tiempo en que estos fondos (siempre invertidos a corto plazo) permanecían
en las cuentas de IDAE.
Además, IDAE participaba en el capital de Sociedades (a algunas de las
cuales había concedido préstamos), ascendiendo el valor contable de estas
inversiones financieras a 14.267 miles de euros. La participación en UTES
y AIES estaba valorada, en la contabilidad individual de IDAE, en 9.627
miles y 2.450 miles, respectivamente. Además el Instituto tiene suscritos
contratos de cuentas en participación para proyectos de interés
energético cuyo valor contable asciende a 3.802 miles; y también
participa como gestor en el proyecto conjunto de instalación y
explotación de una red de calefacción alimentada con biomasa en el
municipio de Cuéllar, por importe de 1.177 miles, figurando registrada la
inversión en el Inmovilizado Material y en el pasivo la participación del
otro partícipe por 297 miles.
Durante los ejercicios 2003, 2004, 2005, 2006, 2007 y 2008 IDAE obtuvo
unas pérdidas en sus actividades ordinarias de 8.627, 5.154, 6.904,
3.990, 233.227 y 278.172 miles de euros, respectivamente, debido a que
sus gastos de funcionamiento fueron superiores a los rendimientos
obtenidos de su actividad más los ingresos financieros procedentes de la
colocación de sus excedentes de tesorería.
En 2003, al registrar como ingresos extraordinarios 13.428 miles de euros
correspondientes a subvenciones de capital trasferidas a resultados, IDAE
obtuvo unos beneficios del ejercicio de 3.041 miles; en 2004 y 2005 los
resultados del ejercicio fueron unas pérdidas de 1.831 y 3.202 miles,
respectivamente, al modificarse el criterio de contabilización de las
transferencias de capital recibidas con cargo a los PGE; en 2006, obtuvo
unos beneficios del ejercicio de 1.630 miles, por ingresos de explotación
y la variación de provisiones del inmovilizado, en 2007 y 2008 los
resultados fueron de pérdidas por importe de 9.646 miles y 918 miles
respectivamente, provocados fundamentalmente por la gestión de los fondos
con las Comunidades Autónomas.
En el periodo 2003 a 2005, para cumplir su objetivo de promover la mejora
de la eficiencia energética y el uso racional de la energía en España,
apoyar la diversificación de fuentes de abastecimiento y fomentar la
implantación de energías renovables, la actuación de IDAE se centró en
dos actividades diferenciadas tanto por su naturaleza como por la
procedencia de los fondos para realizarlas y por el procedimiento a
través del cual las llevaba a cabo: la inversión de fondos en proyectos
de interés energético y la concesión de ayudas de la Línea de
financiación ICO-IDAE correspondientes al PLAFER y al E4. La línea 2005
presentaba novedades respecto a líneas anteriores, siendo una de ellas la
creación de una sublínea destinada a proyectos de tecnologías energéticas
innovadoras y la habilitación de una línea exclusivamente de financiación
(sin ayudas) para atender la fuerte demanda de los proyectos presentados
de solar fotovoltaica que no pudieron acogerse a la línea convencional
por agotamiento de los fondos disponibles.
En el ejercicio 2005 se produjeron dos hechos, que marcaron la actividad
del Instituto en ejercicios posteriores. El primero el 8 Julio de 2005,
fue la aprobación por el Gobierno del Plan de Acción 2005-2007 de la
Estrategia de Ahorro y Eficiencia energética en España 2004-2012 (E4),
que elaboró IDAE y cuyo objetivo era la consecución de una ahorro
acumulado equivalente al 8,5% de los consumos de energía primaria y al
20% de las importaciones de petróleo del año 2004 (lo que permitiría una
reducción de emisiones de CO2 a la atmósfera de 32,5 millones de
toneladas) y que contemplaba un volumen de inversión total de 7.926
millones de euros. Y el segundo, que tuvo lugar el 26 de Agosto de 2005,
fue la aprobación por el Gobierno del Plan de Energías Renovables en
España 2005-2010 (PER), que revisaba al alza los objetivos establecidos
en el anterior Plan de Fomento de las Energías Renovables 1999-2010, en
relación a la potencia eólica instalada, la potencia fotovoltaica, la
energía solar termoeléctrica y la producción de biocarburantes para el
año 2010 y diseñaba un amplio paquete de medidas e instrumentos para
garantizar su cumplimiento y dinamizar el mercado de las energías
renovables. El objetivo de este Plan era cubrir con fuentes renovables al
menos el 12% del consumo total de energía en 2010, además de alcanzar una
producción eléctrica con estas fuentes del 30,3% del consumo bruto de
electricidad y una contribución de los biocarburantes del 5,83% sobre el
consumo de gasolina y gasóleo previsto en ese mismo año y contemplaba una
inversión de 23.600 millones de euros hasta 2010.
Como consecuencia de estas aprobaciones, en los ejercicios 2006, 2007 y
2008 se produjo una modificación en las actividades del Instituto.
Continuó la actividad inversora (contratos de financiación por terceros,
convenios de colaboración, participación en Sociedades, etc.),
finalizaron las líneas de
financiación de la Línea ICO-IDAE, se inició la cogestión con las
Comunidades Autónomas de las ayudas públicas consignadas en el
Presupuesto del Ministerio de Industria a favor del Instituto para el
Plan de Energías Renovables y para la Eficiencia Energética, mediante la
formalización de los correspondientes convenios de colaboración, y se
incrementaron considerablemente las actuaciones directas,
fundamentalmente las actividades de difusión y comunicación dirigidas a
los ciudadanos para ahorrar energía (distribución gratuita a los
ciudadanos de lámparas de bajo consumo, campaña de ahorro de energía con
la Real Federación Española de Fútbol, distribución de lámparas LED para
todos los semáforos de España, etc.), las actividades financieras
(creando una línea de financiación mediante la concesión de préstamos
para financiar proyectos) y la concesión de subvenciones a proyectos
estratégicos.
En resumen, en el período 2003-2008 las actuaciones de IDAE fueron las
siguientes:
Inversión directa e indirecta en proyectos de interés energético.
Líneas de financiación ICO-IDAE 2002, 2003, 2004 y 2005.
Convenios de colaboración con las Comunidades Autónomas: Energías
Renovables y Eficiencia Energética.
Actuaciones directas: Financiación, ayudas a Proyectos Estratégicos,
actuaciones de difusión y comunicación, etc.
II.2 Inversión de fondos en proyectos de interés energético
En el periodo 2003 a 2008, IDAE realizó una actividad inversora en
proyectos de interés energético que consideró técnicamente eficientes,
tanto en la industria como en otros sectores, con la finalidad de
impulsar el uso eficiente de la energía y contribuir así a la mejora de
los procesos productivos, a la reducción de los costes de producción y al
consecuente aumento de la competitividad de las Empresas y a la
minoración de los gases contaminantes. Además, prosiguió con su actividad
inversora para el desarrollo de tecnologías innovadoras no
suficientemente implantadas en el mercado.
La inversión de IDAE en estos proyectos se realizó a través de las
siguientes fórmulas:
a) Inversión directa en proyectos a través de los denominados «Contratos
de Financiación por Terceros» (FPT), mediante los que IDAE participaba en
la definición del proyecto, pudiendo elegir así la solución técnica que
considerara más adecuada, para posteriormente adquirir e instalar los
equipos que eran explotados por el cliente, que finalmente se hacía cargo
de ellos. La duración de los contratos se establecía de forma que fuera
suficiente para que IDAE recuperara la inversión realizada y obtuviera,
además, una rentabilidad. Esta fórmula contractual incluía a su vez
cuatro modalidades distintas de actuación: la cesión de uso de los
equipos, la compra-venta con pago aplazado, los contratos de
arrendamiento de concesión y los convenios de desarrollo tecnológico. En
el ejercicio 2006, se incorporó un nuevo modelo contractual, el contrato
de Financiación de Proyecto junto con el de Cooperación y Arrendamiento
de Servicios. Ambas figuras eran inseparables y pretendían ofrecer una
alternativa al promotor quedando claramente diferenciado y precisado el
doble papel del Instituto en sus actuaciones de inversión: la de
financiación de la inversión y la de asesoramiento técnico-energético del
proyecto.
b) Inversión indirecta en proyectos a través de la participación de IDAE
en diferentes figuras societarias o asociativas, en aquellos casos en los
que se consideraba más conveniente esta fórmula por el alcance económico
del proyecto, su naturaleza técnica o el ámbito jurídico en el que había
de desarrollarse. IDAE intervenía en este tipo de proyectos mediante su
participación en Uniones temporales de empresas (UTES), Agrupaciones de
interés económico (AIES) y Sociedades mercantiles. También se registraban
como inversiones indirectas las inversiones que instrumentaba IDAE
mediante Convenios de colaboración en los que no asumía la titularidad de
las instalaciones pero participaba en el riesgo y el beneficio del
proyecto, que se registraban en la contabilidad de IDAE mediante la
fórmula de cuentas en participación.
El balance de situación de IDAE a 31 de diciembre de 2002 recogía una
inversión directa en proyectos de 119.227 miles de euros, que se había
reducido a 107.436 miles al cierre del ejercicio 2008. La inversión
indirecta en proyectos a través de Sociedades mercantiles y otras figuras
asociativas a 31 de diciembre de 2002 ascendía a 72.741 miles de euros,
cifra que se había reducido a 59.134 miles a 31 de diciembre de 2008.
La mayor parte de las inversiones acometidas directamente por IDAE
figuraban clasificadas en sus cuentas como inmovilizaciones materiales,
al haber retenido la Entidad la propiedad de los equipos industriales
cedidos a terceros hasta la recuperación de los importes invertidos,
recogiéndose en este subgrupo una inversión de 81.251 miles de euros al
inicio de 2003 que pasó a ser de 95.160 miles a
finales de 2008. En estos importes estaban incluidos 1.826 y 1.177 miles,
respectivamente, que correspondían a inversiones en instalaciones
técnicas cuya financiación y explotación se formalizaron mediante
contratos de cuentas en participación pero en los que IDAE asumió la
titularidad de las instalaciones. La Entidad también tenía a 31 de
diciembre de 2002 un saldo pendiente de cobro de 36.628 miles
correspondiente a pagos aplazados por ventas de equipos e instalaciones y
a cánones pendientes de cobro por contratos de cesión de uso de los
equipos. A 31 de diciembre de 2008 este saldo se había reducido a 12.109
miles.
El siguiente cuadro muestra las inversiones directas (sin incluir la
amortización) de IDAE en proyectos, en el periodo 2003-2008:
(en miles de euros);;;;;;;
;31/12/02;31/12/03;31/12/04;31/12/05;31/12/06;31/12/07;31/12/08
Inmovilizaciones inmateriales:
Concesiones administrativas y otros;1.348;4.693;4.669;4.818;260;175;167
Inmovilizaciones materiales:
Instalaciones técnicas
Instalaciones técnicas en curso
I.F. Cuentas en participación;81.251
68.103
11.322
1.826;82.885
56.008
25.308
1.569;93.776
86.713
5.673
1.390;94.652
86.456
6.806
1.390;98.261
92.824
4.047
1.390;102.581
87.841
13.563
1.177;95.160
79.639
14.344
1.177
Deudores por operaciones de tráfico:
Clientes a largo y corto plazo (netas de
provisiones);36.628;30.011;32.124;24.514;15.652;11.731;12.109
INVERSIÓN
COMPROMETIDA;119.227;117.589;130.569;123.984;114.173;114.487;107.436
En cuanto a la inversión indirecta, a 31 de diciembre de 2002 IDAE
figuraba como partícipe en nueve UTES, en cuatro AIES y en ocho proyectos
de interés energético cuya financiación y explotación se formalizó
mediante contratos de cuentas en participación en los que la Entidad no
había asumido la titularidad de las instalaciones; disponiendo también de
participaciones minoritarias en el capital social de treinta y cuatro
Sociedades mercantiles.
La inversión indirecta comprometida por IDAE se elevaba a 72.741 miles de
euros a 31 de diciembre de 2002, de los que 1.927 miles estaban
pendientes de desembolso, disponiendo de provisiones por 5.950 miles.
IDAE había otorgado además financiación a largo plazo a varias de sus
Sociedades participadas por un importe total de 2.231 miles. A 31 de
diciembre de 2008 se mantenía como partícipe en seis UTES, en una AIE, en
seis proyectos regulados mediante contratos de cuentas en participación y
en 34 Sociedades mercantiles.
La inversión indirecta comprometida al cierre del ejercicio 2008 se
elevaba a 59.134 miles de los que 3.440 miles estaban sin desembolsar,
contando a esa fecha con provisiones por 1.821 miles. Al cierre del
ejercicio 2008 disponía igualmente de derechos de crédito a corto plazo y
largo plazo frente a Empresas participadas por 8.723 miles y 742 miles de
euros, respectivamente. El siguiente cuadro muestra las inversiones
indirectas de IDAE en proyectos, al inicio y final de cada año del
periodo 2003 a 2008.
La financiación de todas estas inversiones se llevó a cabo por IDAE con
las aportaciones consignadas anualmente en los Presupuestos Generales del
Estado (PGE) y con los recursos generados por la propia actividad
inversora de la Entidad. Las transferencias de capital recibidas por IDAE
con cargo a los PGE para financiar proyectos de inversión y el desarrollo
de actuaciones institucionales de promoción y difusión del uso eficiente
de la energía y de las energías renovables ascendieron a 16.711 miles de
euros para cada uno de los ejercicios 2003, 2004 y 2005, 18.382 miles
para el ejercicio 2006, 17.797 miles para el ejercicio 2007 y 18.382
miles para el ejercicio 2008.
Como consecuencia del Informe de la Intervención General de la
Administración del Estado de las cuentas de 2003, en 2004 modificó IDAE
el criterio aplicado en el registro las transferencias de capital
recibidas del Estado, contabilizadas hasta 2003 como subvenciones de
capital, que pasaron a registrarse a partir de 2004 como aportaciones
patrimoniales, dentro del epígrafe de fondos propios del balance de
situación. La regularización de las transferencias de capital que había
recibido IDAE con cargo a los PGE entre 1986 y 2003 ascendió a 221.838
miles de euros de los que 77.773 miles se aplicaron a compensar pérdidas
incurridas por IDAE entre 1986 y 2003, recogiéndose la diferencia de
144.065 miles entre los fondos propios de la Entidad a 31 de diciembre de
2004. A partir del ejercicio 2005, el Instituto contabiliza las
subvenciones como aportaciones del Estado, compensando en esta cuenta las
pérdidas que pudiera generar su actividad. A 31 de diciembre de 2008 IDAE
presentaba en sus fondos propios un saldo de aportaciones del Estado de
200.726 miles.
En el periodo 2003-2008 IDAE no realizaba convocatorias públicas para
seleccionar los proyectos de inversión en los que iba a participar. El
procedimiento de selección de las inversiones a financiar se iniciaba, en
general, a partir de un primer contacto del particular interesado en
llevar adelante un proyecto con IDAE que, a través de la publicidad
efectuada por el Instituto en los distintos medios de comunicación y la
realización de seminarios y jornadas, reuniones con asociaciones
profesionales, edición de publicaciones institucionales y la página web
de IDAE, tomaban conocimiento sobre sus distintas líneas de actuación y
le proponían la ejecución de un proyecto. En algunas ocasiones IDAE tras
haber identificado un proyecto de inversión en el que considerase
conveniente participar, se dirigía al promotor del proyecto
manifestándole su interés por participar en él o incluso buscaba
potenciales inversores que quisieran llevar adelante algún proyecto en
particular.
Una vez que se identificaba un posible proyecto de inversión en el que
participar, se realizaba un primer análisis por los técnicos
especializados en la tecnología de la que tratara el proyecto, mediante
el estudio de documentación proporcionada por los promotores, visitas a
las instalaciones y entrevistas con los clientes. En algunas ocasiones se
contrataba externamente la realización de estudios prediagnósticos y
mediciones para determinar la viabilidad.
Si el proyecto superaba esta fase de análisis previo se abría una «Ficha
de proyecto», con un número que lo identificaba, que tenía que
cumplimentarse en el ejercicio presupuestario en el que el proyecto se
iniciara y en todos los demás años en los que el proyecto ocasionara
movimientos de tesorería con la finalidad de permitir su identificación
por el Instituto para establecer previsiones sobre la facturación durante
el ejercicio y posibilitar la confección del presupuesto anual.
Los proyectos requerían la elaboración posterior de una «Propuesta de
proyecto» por el departamento técnico responsable de su ejecución
indicando la naturaleza del proyecto (inversión, gasto, venta de
servicios, contrato con la Administración, etc.), una síntesis de su
motivación y contenido (incluyendo un análisis técnico-económico más
profundo del proyecto en cuanto a su componente energética, rentabilidad,
naturaleza tecnológica, sector, posibilidades de replicabilidad y
naturaleza del cliente) y los apoyos e inconvenientes que se podían
presentar en su ejecución. Además, se incluía en ella un resumen
económico con los datos de cobros y pagos previstos, con sus
correspondientes fechas, durante toda la vida del proyecto, en el que se
indicaba el importe total de la inversión, el porcentaje de participación
del Instituto, la financiación exterior que, en su caso, sería necesaria
y si el proyecto era susceptible de ser beneficiario de cualquier tipo de
subvención y ayuda.
El «Comité de Riesgos» del Instituto evaluaba su riesgo técnico y
económico y proponía las coberturas de riesgo que considerase oportunas
(excepto los proyectos relativos a inversiones en Sociedades
mercantiles).
Cuando los proyectos consistían en participaciones societarias cuya
finalidad principal no fuera la rentabilidad económica, fueran
consecuencia de acuerdos con la Administración con la Comisión Europea o
principalmente contemplaran gastos por corresponder a actuaciones de
promoción, divulgación, análisis
de mercado o estudios de viabilidad, el Comité de Dirección (integrado por
el Director General, el Secretario General, el Director de Ahorro y
Eficiencia, el Director de Energías Renovables y el Director Económico
Administrativo), los aprobaba directamente si su cuantía no superaba los
120.000 euros y, en otro caso, los elevaba a los órganos superiores. Las
inversiones en Sociedades mercantiles, independientemente de su cuantía,
se elevaban siempre al Consejo de Administración.
La propuesta de proyecto era finalmente presentada al Consejo de
Administración para su aprobación, confeccionándose para ello un nuevo
documento denominado «Propuesta de acuerdo». Una vez aprobada la
realización de un proyecto se firmaban los documentos contractuales con
el cliente y se iniciaba la fase de ejecución del proyecto.
Entre 2003 y 2008, las solicitudes de financiación para proyectos de
inversión se presentaron en un número relativamente reducido sin que se
diera la circunstancia de que IDAE dejara de participar en un proyecto de
inversión por falta de recursos económicos. El tipo de inversión que
acomete IDAE es muy variable y depende, en cada momento, del interés
estratégico marcado por sus órganos de gobierno, llevándose a cabo tanto
proyectos cuya principal finalidad es obtener un efecto difusor, o el
desarrollo de nuevas tecnologías nacionales, como proyectos de inversión
en tecnologías ya desarrolladas que buscan, además de conseguir los
objetivos energéticos correspondientes, obtener una rentabilidad para
alcanzar un cierto nivel de autofinanciación para no depender
exclusivamente de la financiación de los Presupuestos Generales del
Estado. En ese periodo se acometieron proyectos de ambos tipos destacando
en alguna medida más las inversiones en tecnologías no convencionales que
en tecnologías ya desarrolladas, aunque no existiese para ello un mandato
explícito de la Secretaría General de Energía o del Consejo de
Administración de IDAE.
Durante los años 2003, 2004, 2005, 2006, 2007 y 2008 el Consejo de
Administración de IDAE aprobó su participación en 88 proyectos que
representaban una inversión total para IDAE de 203.483 miles de euros. De
los proyectos aprobados se desestimaron o anularon 13, para los que se
había aprobado una inversión total de 51.708 miles, fundamentalmente por
falta de acuerdo con los clientes sobre la forma contractual en la que
desarrollar la operación o por falta de autorizaciones administrativas.
Por ello, los proyectos realizados en el periodo fueron 75, representando
un valor total de inversión para IDAE de 151.775 miles, 10 proyectos
fueron aprobados en 2003, con una inversión de 29.693 miles, 4 en el año
2004, con una inversión de 1.950 miles, 13 en el año 2005, con una
inversión de 20.067 miles, 10 en el año 2006, con una inversión de 46.157
miles, 26 en el año 2007, con una inversión de 48.271 miles de euros, y
12 en el año 2008, con una inversión de 5.637 miles de euros.
De los 75 proyectos aprobados en el periodo 2003-2008, 58 corresponden a
inversión directa y los otros 17 a inversión indirecta a través de
figuras societarias o asociativas.
De los proyectos de inversión directa, 55 fueron aprobados mediante alguna
de las fórmulas de inversión directa del Instituto, dos mediante la
modalidad del contrato de Financiación de Proyecto junto con el de
Cooperación y Arrendamiento de Servicios y uno era un proyecto de
inversión en el Fondo del Carbono.
El siguiente cuadro refleja las aprobaciones de proyectos de inversión por
IDAE:
(en miles de euros);;;;;;
Año;Inversión directa;;Inversión indirecta;;Total;
;N.º;Inversión total
de IDAE;N.º;Inversión total
de IDAE;N.º;Inversión total
de IDAE
2003;7;29.249;3;444;10;29.693
2004;2;1.432;2;518;4;1.950
2005;6;6.728;7;13.339;13;20.067
2006;6;24.032;4;22.125;10;46.157
2007;25;46.771;1;1.500;26;48.271
2008;12;5.637;-;-;12;5.637
TOTAL;58;113.849;17;37.926;75;151.775
II.2.1 Inversión directa en proyectos de interés energético
Cuando para el desarrollo de sus Proyectos IDAE optaba por realizar
directamente la inversión, recurría a la fórmula contractual denominada
internamente por el Instituto «Contratos de Financiación por Terceros»,
caracterizada fundamentalmente porque el Instituto participaba en la
definición del Proyecto, pudiendo elegir así la solución técnica más
adecuada, y porque se establecía una duración de los contratos que
garantizaba la recuperación de la inversión realizada con su
correspondiente beneficio. Esta fórmula contractual incluía a su vez las
siguientes cuatro modalidades distintas de actuación:
a) Cesión de uso de los equipos:
Con este tipo de contratación se regulan las relaciones de IDAE con el
cliente tanto para la ejecución como para la puesta en marcha y
explotación de una instalación concreta. El contrato se suscribe antes de
que IDAE comience la ejecución de la instalación, que corre a su cargo
aunque en ocasiones está condicionada por la elección de proveedores
efectuada por el cliente. En el contrato se recoge el plazo de ejecución
y puesta en marcha de la instalación y el cliente se obliga a suscribir,
una vez terminada, un «Certificado de aceptación de la instalación». A
partir de la fecha del certificado se cede el uso de la instalación al
cliente, que abona un canon, normalmente trimestral, financiándolo con
los recursos obtenidos de la explotación de la instalación. El periodo de
vigencia del contrato se calcula teniendo en cuenta el tiempo necesario
para que el Instituto recupere, a través del cobro del canon, el importe
invertido en la construcción de la instalación más una rentabilidad. En
los contratos siempre se incluye una opción de compra de la instalación a
favor del cliente al finalizar el periodo de vigencia para el traspaso de
la propiedad de los equipos.
b) Compraventa con pago aplazado:
En estos contratos IDAE se obliga con el tercero a construir una
instalación con el único fin de vendérsela aplazando el pago de su
precio. Son contratos similares a los anteriores, sustituyendo los pagos
aplazados a los cánones, con la diferencia de que la propiedad de la
instalación se transmite al cliente en el momento en el que finaliza su
construcción y el cliente firma el correspondiente certificado de
aceptación. Con el precio acordado el Instituto recupera igualmente la
inversión realizada más una rentabilidad.
c) Arrendamiento de concesión administrativa:
Esta fórmula jurídica se utiliza cuando la instalación a construir ha de
hacerse en terreno de dominio público (como un salto de agua) para cuya
utilización privativa se requiere la obtención de la correspondiente
concesión administrativa. El cliente obtiene la concesión y se la
arrienda a IDAE, que se encarga de construir la instalación y figura como
responsable y titular de su explotación. El cliente se obliga a la
gestión y mantenimiento de la instalación. En estos casos IDAE cobra
directamente el producto de la explotación (venta de energía) y paga al
cliente, como contraprestación al arrendamiento de la concesión y a los
servicios de mantenimiento y gestión, un canon periódico que incluye una
parte variable, determinada en función de la energía vendida. Al
finalizar el periodo de vigencia del contrato el cliente tiene un derecho
de opción de compra que le permite adquirir la propiedad de lo construido
una vez que IDAE ha recuperado el importe invertido más una rentabilidad.
d) Convenios de desarrollo tecnológico:
La figura jurídica del Convenio es utilizada por el Instituto como cauce
de financiación a Empresas o Entidades en general interesadas en las
nuevas tecnologías en equipos y proyectos o en nuevas fuentes de energía,
así como en la racionalización del consumo y en la reducción de costes
energéticos. En ellos IDAE contrata la realización de la Instalación por
el cliente anticipándole la financiación necesaria que, con
posterioridad, le es restituida por el mismo cliente o por un tercero con
los recursos obtenidos en su explotación. El Instituto en ocasiones
retiene o participa en la propiedad de las instalaciones construidas,
registrándolo como un inmovilizado material propio; y en otras ocasiones
participa de la propiedad industrial del prototipo utilizado como base
para la construcción de la instalación, registrando la inversión como un
activo financiero. En todo caso comparte riesgo y beneficio con el
cliente en la comercialización y explotación del resultado.
e) Contrato de Financiación de Proyecto y Contrato de Cooperación y
Arrendamiento de Servicios.
Esta fórmula contractual se plantea como nuevo modelo de colaboración
financiera, para sustituir el «Contrato de Financiación por Terceros»,
mediante la suscripción de 2 contratos de naturaleza privada, un contrato
marco de colaboración y arrendamiento de servicios y un contrato de
financiación de proyecto (crédito mercantil). Mediante esta fórmula el
Instituto no contrata suministros, obras y servicios, no siendo por tanto
aplicable la legislación sobre contratación pública.
El contrato marco de Financiación de Proyecto y de Cooperación y
Arrendamiento de servicios regula la colaboración y prestación por IDAE
de servicios de asesoramiento y coordinación al promotor de las
instalaciones en las fases de diseño, construcción y explotación. Como
contraprestación el Instituto percibe un canon a la conclusión del
diseño, si se obtienen los permisos; un canon de construcción (% del
importe dispuesto para ejecución del proyecto) si se cumplen los
resultados energéticos previstos; y un canon de explotación, que es fijo
y de carácter anual o ligado a los resultados obtenidos.
El contrato de crédito mercantil al promotor regula la financiación por
IDAE de los cánones devengados en las fases de diseño y construcción, los
costes de ingeniería del proyecto, los costes de la construcción del
proyecto, los intereses intercalarios y el IVA devengado. El promotor se
compromete a pagar un tipo de interés fijo hasta que finalice el periodo
de disposición del crédito, y a partir de este momento, un interés
variable aplicable sobre el saldo pendiente de amortizar y determinado en
función del rendimiento energético de la instalación. La devolución del
principal se realiza mediante cuotas fijas durante el periodo de vigencia
del crédito. Las garantías las fija IDAE en función de la solvencia
económica del proyecto o de su viabilidad, siendo determinadas por el
Comité de Riesgos.
II.2.1.1 Inversiones aprobadas durante el periodo 2003-2008
Durante el periodo se aprobaron 58 de inversión directa, de los que 9 se
formalizaron mediante Convenios de desarrollo tecnológico (cuando IDAE no
asume la titularidad de las instalaciones pueden considerarse a efectos
de este análisis como inversiones indirectas), 2 mediante contratos de
compraventa con pago aplazado, 2 mediante la fórmula del arrendamiento de
concesión administrativa, 42 mediante contratos de financiación por
terceros, 2 mediante la fórmula del contrato marco de cooperación y
arrendamiento de servicios y contrato de financiación y 1 contrato de
inversión en el Fondo del Carbono (aunque este proyecto tiene naturaleza
financiera se ha considerado a efectos de este análisis como una
inversión directa).
Del procedimiento seguido para la aprobación de inversiones en los
proyectos aprobados por IDAE de inversiones directas y de inversiones
indirectas formalizadas como Convenios de desarrollo tecnológico puede
destacarse lo siguiente:
De los 58 proyectos aprobados, en 51 IDAE asumió el 100% de la
financiación. En 38 de ellos la inversión en cada uno no alcanza los 500
miles de euros; y de los restantes, sólo supera los 5.000 miles la
inversión en seis proyectos: una instalación de secadero y horno (6.000
miles de euros), la inversión en la central hidroeléctrica del Porma
(superior a 15.000 miles), la Central Hidroeléctrica de Villalongo (5.250
miles), la inversión en el Fondo de Carbono (5.000 miles) y el convenio
de colaboración con Gorona del Viento el Hierro, S.A. para construir la
central hidroeólica de la Isla del Hierro (22.955 miles). 29 eran de
importe inferior a 120 miles de euros, y todos, excepto uno,
correspondían a instalaciones de refrigeración solar.
Cuatro proyectos aprobados por el Consejo de Administración, dos en el
ejercicio 2006 de 7.500 y 2.600 miles de euros, uno en el ejercicio 2007
por 3.600 miles de euros y otro en el ejercicio 2008 por 5.250 miles de
euros no han comenzado aún su ejecución. Representan el 22%, el 7% y el
93%, respectivamente, de la inversión autorizada por el Instituto en cada
uno de esos ejercicios. Tres de los cuatro proyectos, son centrales
hidroeléctricas.
En los proyectos no financiados íntegramente por IDAE la inversión total
supera en general los 5.000 miles de euros y la participación de IDAE
oscila entre el 30% y el 92% destacando la inversión de más de 12.600
miles en la instalación de un parque eólico en el Romeral (Albacete) en
el que IDAE participa en un 92,72% y el acuerdo de colaboración firmado
en 2007 entre el Instituto y la sociedad mercantil Gorona del Viento el
Hierro S.A. (participada por el Cabildo Insular en un 60%, por Endesa en
un 30% y por el Instituto Tecnológico de Canarias en un 10%) para la
instalación de una Central Hidroeólica en la Isla del Hierro,
encargándose IDAE de recibir, transferir y gestionar las subvenciones
consignadas en los Presupuestos Generales del Estado.
En este último proyecto, el presupuesto inicialmente aprobado ascendía a
54.300 miles de euros, habiéndose estimado las ayudas públicas en 35.000
miles (15.000 miles para 2007 y 20.000 miles para 2008 y 2009). El
Instituto era el encargado de aportar a Gorona del Viento el Hierro, S.A.
los fondos necesarios hasta completar el presupuesto debiendo ser
informado periódicamente del desarrollo del proyecto y teniendo que
recibir antes de la implantación toda la documentación correspondiente a
la definición del proyecto y posteriormente, la de la construcción de la
central hidroeólica. En la ejecución de este proyecto surgieron numerosos
problemas, unos relativos a la propia sociedad Gorona del Viento el
Hierro, S.A., otros derivados de la orografía del terreno y la situación
geográfica de la Isla del Hierro y otros de la complejidad del propio
proyecto. En junio de 2009 se firmó una addenda incrementándose el
importe del proyecto a 64.733 miles y se amplió el plazo de ejecución
hasta 2011. En cuanto a la subvención finalista, en los PPGGEE se
consignaron 15.000 miles en 2007 y 5.000 miles en 2008; habiendo cobrado
IDAE del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, 15.000 miles en
2007 y 4.585 miles en 2008 y habiendo transferido fondos IDAE a Gorona
del Viento el Hierro, S.A. por 90 miles en 2007 y 3.306 miles en 2008.
En la mayoría de los Proyectos se ha seguido el orden de secuencia
establecido en el procedimiento interno de IDAE respecto de la
elaboración previa por la Dirección responsable del Proyecto del
documento «Propuesta de Proyecto» y su análisis posterior por el Comité
de Riesgos. Dos de los proyectos no fueron analizados por el Comité de
Riesgos. El objeto del primero de ellos era el desarrollo de una
tecnología que necesariamente habría de llevarse a cabo por la Sociedad
estatal ENRESA, habiéndose establecido en todo caso en el contrato
garantías especiales a favor del Instituto. El segundo era un convenio
con un cliente para que actuara como intermediario en la posterior
formalización de contratos de financiación con terceros, siendo estos
últimos los que serían analizados por el Comité de Riesgos; pero este
contrato no llegó a ejecutarse ni tuvo ninguna efectividad.
En dos proyectos aprobados en 2007, por importe de 18.820 miles de
euros, se ha aplicado el «nuevo modelo contractual» que aúna un contrato
de Financiación de Proyecto y otro de Cooperación y Arrendamiento de
Servicios. Uno de ellos, por importe de 400 miles, se aprobó y ejecutó en
el ejercicio. El otro, por importe de 18.420 miles, aún no había
concluido a 31 de diciembre de 2008, habiéndose dispuesto fondos por
importe de 2.416 miles.
Todos los proyectos fueron debidamente aprobados por el Comité de
Dirección o por el Consejo de Administración en función del importe, tal
como se establece en el procedimiento interno del Instituto; y, respecto
a los contratos formalizados, no se han detectado incidencias
significativas ni en su ejecución ni en el registro contable de las
operaciones.
II.2.1.2 Contratación de obras, instalaciones y equipos para la ejecución
de las inversiones directas
Una vez aprobadas las inversiones por el Consejo de Administración de IDAE
y formalizados con los otros inversores los documentos correspondientes
en cada una de las modalidades de inversión directa, se iniciaba la fase
de ejecución de las inversiones. En las Cesiones de Uso de los equipos,
en las Compraventas con pago aplazado, en los Arrendamientos de concesión
administrativa y en los Convenios de desarrollo tecnológico en los que
IDAE había asumido la titularidad de las instalaciones, la ejecución de
las inversiones implicaba para IDAE la realización de la dirección
técnica del proyecto, la gestión de las compras y la financiación de la
operación adquiriendo los equipos de acuerdo con el cliente.
Para la contratación de obras, instalaciones y equipos por el Instituto en
ejecución de las obligaciones contraídas con terceros en los contratos de
financiación por terceros IDAE tenía establecido un procedimiento interno
de contratación.
La Ley 50/1998, de 30 de diciembre, por la que se configuró IDAE como Ente
Público Empresarial de los contemplados en la Ley 6/1997, de 14 de abril
(LOFAGE) sometió su contratación al régimen de derecho privado con
sujeción a los principios de publicidad y concurrencia, excluyéndose
expresamente la aplicación de la entonces vigente Ley de Contratos de las
Administraciones Públicas, salvo en lo referente a la adjudicación de
contratos de obra y de consultoría, asistencia y de servicios
relacionados con los contratos de obra que igualaran o superaran
determinadas cuantías (posteriormente modificadas), a los que se les
aplicarían las prescripciones de la Ley 13/1995 relativas a la capacidad
de las Empresas, publicidad, procedimientos de licitación y formas de
adjudicación, circunstancia ésta que por la Ley 62/2003 de 30 de
diciembre se extendió también a los contratos de suministro suprimiendo
la exigencia de que estuviesen relacionados con los contratos de obra.
Posteriormente, la Ley 30/2007, de Contratos del Sector Público,
estableció una definición de los denominados «poderes adjudicadores» en
la que IDAE quedaba incluido.
De acuerdo con este marco legislativo, la contratación de IDAE hasta 30 de
abril de 2008 estaba sujeta a las prescripciones de la Ley de Contratos
de las Administraciones Públicas relativas a la capacidad de las
Empresas, publicidad, procedimientos de licitación y formas de
adjudicación en los casos y cuantías siguientes:
Desde el 1 de enero hasta el 31 de diciembre de 2003, en los contratos
de obras de importe igual o superior a 6.242.028 euros y en los de
consultoría, asistencia y de servicios relacionados con aquéllos de
importe igual o superior a 249.681 euros.
Desde el 1 de enero de 2004 hasta el 14 de marzo de 2005, en los
contratos de obras de importe igual o superior a 5.923.624 euros y en los
de suministro, consultoría, asistencia y servicios de importe igual o
superior a 236.945 euros.
Desde el 15 de marzo de 2005 hasta 30 de abril de 2008, en los contratos
de obras de importe igual o superior a 5.923.000 euros y en los restantes
cuando igualasen o superasen los 236.000 euros.
Desde el 1 de mayo de 2008 la contratación de IDAE quedó sometida al
régimen establecido en la Ley de Contratos del Sector Público en su
condición de poder adjudicador.
Con arreglo a este régimen jurídico, IDAE ha entendido que los contratos
que tenían por objeto la construcción de una instalación por parte del
Instituto y la cesión de su uso a un tercero no estaban sometidos a la
legislación aplicable a la contratación administrativa en cuanto a los
procedimientos de adjudicación de las obras ya que IDAE era el
responsable de la ejecución de la instalación, conservando su propiedad
hasta la finalización del contrato (siendo el objeto de estos contratos
fundamentalmente suministros que superaban los límites establecidos por
las normas).
Sin embargo, considerando que esta figura contractual incluía un derecho
de opción de compra a favor del tercero, que del análisis de la operación
en su conjunto se deduce la intención de ambas partes de que ese derecho
se ejercitase al finalizar el contrato, que las instalaciones eran
explotadas por el cliente, dependiendo su beneficio del rendimiento que
produjesen, que el cliente se reservaba la supervisión de todo el proceso
de construcción y, en ocasiones, incluso que dada la alta especialidad
técnica que requerían estas construcciones y el reducido número de las
Empresas con capacidad para realizarlas, el cliente realizaba la
selección del proveedor como condición necesaria para participar en la
operación, puede entenderse que el contrato no está sometido a las normas
que regulan la contratación pública ya que la intervención de las partes
en estas operaciones ha de interpretarse no como de acopio por IDAE de
una serie de activos para luego cederlos u obtener beneficios con su
explotación, sino como el anticipo a un tercero de la financiación
necesaria para construir una determinada instalación, constituyendo una
mera actuación de garantías y aseguramiento el que IDAE retenga la
propiedad del activo construido hasta la total satisfacción de sus
intereses.
Internamente IDAE tenía establecido un procedimiento denominado
«Procedimiento General de Compras», aprobado por su Comité de Dirección
el 14 de abril de 1998 y aplicable a todos los procesos de compra de
suministros, obra o servicio necesarios en los diferentes proyectos a
realizar por IDAE no sujetos por su cuantía a la LCAP o a la LCSP. En él
se establecía un procedimiento negociado con publicidad que la Entidad
entendía como el más adecuado para su actividad inversora y de promoción
de la eficiencia energética, diversificación y desarrollo de las fuentes
renovables de energía en sectores muy diversos de alta especialización,
que le obligaba a actuar a partir de una prospección constante del
mercado para conseguir la tecnología más adecuada.
De acuerdo con este Procedimiento General, para cada necesidad específica
de un proyecto concreto se seleccionaban las Empresas con capacidad para
llevar a cabo los trabajos y suministros objeto de adjudicación, cursando
una solicitud personalizada de oferta a las Empresas preseleccionadas en
número suficiente para garantizar la concurrencia de ofertas, con un
mínimo de tres solicitudes siempre que fuera posible por la tecnología a
utilizar.
Con posterioridad, tanto el Departamento Técnico correspondiente como la
Unidad de Contratación y Compras homogeneizaban las ofertas y las
evaluaban analizando los aspectos técnicos, de plazo o cualquier otro que
pudiera afectar al desarrollo del proyecto para después elaborar una
propuesta de adjudicación que debía ser aprobada según su cuantía.
Adjudicación y ejecución de los contratos de obras, instalaciones y
equipos:
IDAE activó gastos de inversión en distintos proyectos de inversión
directa por un valor de 7.906 miles de euros en 2003, 11.913 miles en
2004, 8.053 miles en 2005, 5.270 miles en 2006, 12.097 miles en 2007 y
9.339 miles en 2008 (en total, 54.578 miles en el periodo 2003-2008).
Todos los contratos en que no concurrían las circunstancias requeridas
para su sometimiento a la LCAP fueron tramitados con arreglo al
«Procedimiento General de Compras» (incluso uno de ellos se adjudicó con
arreglo a los trámites previstos en la LCAP). Como resultado de los
análisis realizados pueden formularse las siguientes observaciones:
En la mayoría de los casos el Instituto analizó al menos cinco ofertas
como paso previo a la adjudicación del contrato. La única adjudicación
directa por importe significativo, de 4.500 miles de euros, corresponde a
un contrato formalizado en el año 2004 que se adjudicó a la única Empresa
suministradora de los aerogeneradores que constituían el objeto del
contrato.
En cuanto a los criterios preferentemente seguidos en las
adjudicaciones, el Instituto atendió en general al criterio económico
ponderándolo con otros como el menor plazo de ejecución o la especialidad
o calidad técnica del contratista. La adjudicación de los contratos fue
aprobada por el órgano competente.
La regla general adoptada por el Instituto era exigir un aval bancario
hasta la firma del acta de la recepción definitiva de la instalación,
normalmente del 10% del importe contratado aunque en ocasiones se elevaba
hasta el 20%, exigiendo además una garantía personal del contratista de
al menos un año desde la recepción provisional de la instalación hasta su
recepción definitiva y la presentación por el adjudicatario de un seguro
que cubriese los riesgos sobre las obras e instalaciones además de su
posible responsabilidad civil.
Donde se ha observado un mayor número de incidencias ha sido en el
cumplimiento por los contratistas de los plazos establecidos en los
contratos, habiéndose producido en la mayoría de los contratos retrasos
significativos bien por causas de fuerza mayor, por la complejidad del
propio proyecto o por el retraso en el suministro de los servicios
necesarios para el cumplimiento del contrato. IDAE considerando que estas
circunstancias eran ajenas a la actuación del contratista no entendió
oportuno aplicar penalizaciones previstas en los contratos.
II.2.1.3 Seguimiento de la explotación de los proyectos de inversión
directa
Una vez finalizada la ejecución de las inversiones las instalaciones
entraban en funcionamiento, correspondiendo a los diferentes
Departamentos técnicos especializados el seguimiento de los proyectos de
inversión en sus aspectos técnicos y energéticos. Pero, además del
seguimiento técnico del proyecto, se llevaba a cabo el seguimiento
económico de las inversiones con el fin de controlar y asegurar la
facturación y cobros establecidos en los documentos contractuales,
correspondiendo esta actividad al Departamento de Gestión Financiera.
Una vez que IDAE recuperaba su inversión se retiraba del proyecto
transmitiendo la propiedad de las instalaciones al industrial. Hasta que
esto sucedía, distintos departamentos y órganos de IDAE intervenían en la
resolución de las incidencias que surgían durante la fase de explotación.
En diciembre de cada año se presentaba al Comité de Riesgos un informe que
contenía una relación de los clientes susceptibles de ser reclasificados
a la situación de «Clientes de dudoso cobro» con información sobre sus
deudas y, en su caso, garantías a favor de IDAE, para que el Comité
decidiese acerca del paso a esa situación, en función de los criterios
establecidos internamente, y la dotación de la provisión de insolvencias
de clientes morosos, que luego comunicaba al Departamento de Contabilidad
de IDAE para que registrase la dotación anual de la provisión para
insolvencias.
El siguiente cuadro muestra el detalle de los saldos de clientes
registrados por IDAE en su contabilidad en el período 2003-2008:
(en miles de euros)
;31/12/02;31/12/03;31/12/04;31/12/05;31/12/06;31/12/07;31/12/08
Clientes corto plazo
Clientes largo plazo
Clientes dudoso cobro
Provisión insolvencias;12.202
24.426
21.314
-21.314;11.809
19.845
6.141
-7.785;12.881
18.991
6.323
-6.389;10.465
13.828
6.472
-6.671;7.358
7.758
4.633
-4.548;5.790
5.865
4.123
-4.123;5.623
6.457
5.867
-5.867
SALDO NETO DE CLIENTES;36.628;30.010;31.806;24.094;15.201;11.655;12.080
El saldo de la provisión para insolvencias, que ascendía a 21.314 miles de
euros a finales del ejercicio 2002, descendió a 7.785 miles en 2003 y a
6.389 miles en 2004, en el ejercicio 2005 se elevó a 6.671 miles, bajó a
4.548 miles en 2006 y a 4.123 en 2007 y alcanzó la cifra de 5.867 miles
de euros en 2008.
En este periodo, hubo quince proyectos, catorce de inversión directa y uno
de inversión indirecta, que incurrieron en morosidad y para los que fue
necesario dotar la correspondiente provisión para insolvencias. De los
saldos a 31 de diciembre de los ejercicios 2003, 2004 y 2005, el 78%, el
99% y el 97% respectivamente del saldo correspondía a cinco clientes
(siete proyectos). Dos de estos proyectos se dieron de baja en 2006
(proyectos 2530-2460 y 2528), uno en 2007 y otro en 2008, manteniéndose
en el saldo a 31 de diciembre de 2008 el correspondiente al proyecto
2472, por 2.487 miles de euros que suponía el 42,4% de su importe. El
resto del saldo a 31 de diciembre de 2008, correspondía a tres proyectos
(5177, 5247 y 5638), uno de ellos por 2.752 miles de euros (proyecto
5638) equivalente al 47% del saldo.
Las principales incidencias observadas en las operaciones más destacables
en el periodo 2003-2008 han sido las siguientes:
Proyecto 2472: En el mes de junio de 1990 se suscribió un contrato de
financiación con terceros en cuya ejecución se realizó una inversión
total de 1.796 miles de euros.
En 2003 la Sociedad que recibió la financiación fue declarada en estado
legal de quiebra voluntaria, aprobándose en 2006 el convenio de
acreedores con la oposición expresa de IDAE y transmitiéndose todos los
activos de la quebrada a Porcelanas del Bidasoa, S.L. esta Sociedad, que
asumió el cumplimiento de los compromisos contenidos en el convenio.
Desde el ejercicio 2005 el Instituto tenía dotada una provisión por la
totalidad del saldo de este cliente, que ascendía a 2.487 miles de euros.
IDAE, a través de la Abogacía del Estado, solicitó la restitución física
de los activo. Sin embargo, hasta el año 2010 en que la Sociedad abandonó
definitivamente las instalaciones el Instituto no pudo desmantelar los
hornos y cancelar definitivamente el saldo de este cliente.
Proyectos 2530 y 2464: Estos proyectos se instrumentaron mediante la firma
en 1990 de sendos contratos de financiación con terceros, en cuya
ejecución IDAE invirtió 1.108 miles de euros.
IDAE interpuso juicio ejecutivo contra el cliente en 1997 reclamándole 587
miles de euros, de los que consiguió recuperar con la ejecución
provisional de la sentencia 175 miles.
En 1999 la Empresa inició un expediente de suspensión de pagos que
posteriormente se convirtió en quiebra. IDAE reclamó judicialmente el
crédito posconcursal generado por la utilización de los equipos de su
propiedad cuyo uso había sido cedido en los contratos suscritos y además
inició una acción reivindicatoria sobre los equipos. El resultado de
ambos procedimientos fue desfavorable para el Instituto, que se vio
obligado al pago de las correspondientes costas y recibió del liquidador
nombrado en el expediente concursal, como acreedor ordinario, 3 miles de
euros en 2001 y otros mil en 2003.
El saldo de este cliente ascendía al cierre de 2005 a 1.370 miles de
euros, encontrándose totalmente provisionado, se canceló en 2006.
Proyecto 2528: Este proyecto se instrumentó en un contrato de compraventa
con precio aplazado suscrito en 1990 y en cuya ejecución IDAE realizó una
inversión de 4.620 miles de euros.
IDAE tenía provisionado el saldo de este cliente por importe de 932 miles
de euros desde el ejercicio 2003, incrementando la provisión a 1.263
miles en 2005.
Al no haberse establecido en el contrato ninguna garantía a favor del
Instituto, aunque sí una condición resolutoria expresa por falta de pago,
se interpuso la reclamación judicial correspondiente; y por sentencia
judicial en el ejercicio 2006 se declaró resuelto el contrato,
desestimándose la pretensión de indemnización de daños y perjuicios
mantenida por el Instituto por considerarse compensada con la cantidad
inicialmente recibida por IDAE que ascendió a 54 miles de euros.
Siguiendo las recomendaciones de la Abogacía del Estado el Instituto no
recurrió la resolución judicial y canceló el saldo.
Proyectos 5556 y 5638: El proyecto 5556 fue instrumentado como una
compraventa con pago aplazado en junio de 2000, suponiendo una inversión
para IDAE de 4.508 miles de euros. Este proyecto tenía dotada una
provisión, desde el ejercicio 2003, de 1.115 miles de euros, aplicada en
2004 a pesar de que el cliente acumulaba una deuda a 31 de diciembre de
2005 de 1.536 miles, pues IDAE consideró que las obligaciones del cliente
se encontraban suficientemente garantizadas con un aval bancario y una
hipoteca
inmobiliaria que cubrían un importe total de 5.950 miles. El contrato fue
rescindido anticipadamente el año 2006 a iniciativa del cliente, que
abonó 2.423 miles, importe de la deuda pendiente registrada en clientes a
largo plazo.
En cuanto al segundo, el proyecto 5638 se formalizó en diciembre de 2002
mediante un contrato de financiación por terceros en la modalidad de
cesión de uso, realizando el Instituto una inversión de 1.922 miles de
euros.
IDAE dejó de facturar al cliente a partir del año 2004, manteniendo el
cliente un saldo acumulado por impagos de 26 miles de euros hasta el
ejercicio 2008. Durante este año IDAE registró los ingresos
correspondientes a la facturación no efectuada en dichos ejercicios y
que, excluido el IVA correspondiente, ascendía a 735 miles la del
ejercicio 2005, a 615 miles la del ejercicio 2006 y a 307 miles la
facturación del 2007 (contabilizando estos ingresos en la cuenta de
remanente); y también procedió a registrar la facturación del ejercicio
2008 que ascendía a 353 miles.
A 31 de diciembre de 2008 IDAE tenía totalmente provisionado el saldo de
este cliente, 2.752 miles de euros. Unos meses después inició acciones
legales contra el deudor.
Proyecto 5177: Corresponde a un contrato de compraventa mercantil suscrito
en 1999 que supuso a IDAE efectuar una inversión de 1.024 miles de euros.
En el ejercicio 2005 comenzaron los impagos y, al mantenerse la situación
durante varios años consecutivos, IDAE tuvo que ejecutar el aval bancario
otorgado como garantía inicial y posteriormente, a través de la Abogacía
del Estado, iniciar las acciones judiciales pertinentes. La sentencia fue
favorable a los intereses del Instituto pero, al no existir bienes
embargables, no fue posible su ejecución.
A 31 de diciembre de 2008, IDAE mantenía dotada la provisión por importe
de 265 miles de euros; y viene efectuando un seguimiento periódico de la
solvencia de la empresa deudora con el fin de poder hacer efectiva la
sentencia en el caso de que aparecieran nuevos bienes.
Proyecto 5247: En el año 1999 IDAE suscribió un contrato de compraventa
mercantil con pago aplazado realizando una inversión de 340 miles de
euros. El cliente otorgó como garantía, una Póliza de seguro de crédito
por ventas a plazo suscrita con MAPFRE Crédito y Caución. IDAE ante los
incumplimientos de pagos reiterados del cliente, inició acciones
judiciales contra la deudora y contra la Entidad aseguradora que no
prosperaron.
A 31 de diciembre de 2008 mantenía provisionado el saldo de este cliente
por 362 miles de euros; y, como alternativa para poder reclamar el cobro
de la cantidad impagada, en el ejercicio 2009 se planteó la posibilidad
de firmar un Convenio específico con la Agencia Estatal de la
Administración Tributaria (AEAT) para que de manera excepcional se
intentara la reclamación por vía de apremio.
II.2.2 Inversión indirecta a través de figuras societarias o asociativas
En el periodo 2003 a 2008, IDAE participaba en la ejecución de Proyectos
de inversión de forma indirecta mediante diferentes figuras societarias o
asociativas cuando el proyecto, por su alcance económico, la legislación
aplicable o la naturaleza técnica del proyecto así lo requirieran. La
implicación de IDAE podía ir desde una participación minoritaria en el
capital social de una sociedad ejecutora del proyecto hasta la total
definición y financiación del proyecto.
Las modalidades de participación eran las siguientes:
a) Sociedades mercantiles: Para grandes proyectos de aprovechamiento de
energía eólica, biomasa y residuos, dado su alcance económico, técnico y
gestión. La participación de IDAE no era en ningún caso mayoritaria
(nunca superó el 49%) y, además de participar en el capital social,
aportaba experiencia técnica y conocimiento de mercado e intermediaba en
la obtención de la financiación requerida para acometer el proyecto de
inversión.
b) Uniones Temporales de Empresas (UTES): Se constituían para llevar a
cabo proyectos de cogeneración en la industria o en el sector servicios
cuya financiación, por su alcance económico, podía ser acometida de forma
mayoritaria por IDAE, requiriendo una mínima participación del usuario
como consecuencia de que la legislación vigente exigía que el consumidor
de la energía fuera también productor. De hecho, normalmente participaban
en las UTES, junto al Instituto, Compañías distribuidoras de energía
eléctrica y de gas (las instalaciones generaban energía eléctrica y
térmica que era parcialmente consumida, vendiéndose el excedente a las
compañías eléctricas o de gas). La dirección de la UTE correspondía a
IDAE, que también era quien ejecutaba el proyecto, manteniendo la
propiedad de las instalaciones y la explotación hasta que recuperaba la
inversión, momento en que se transmitía la propiedad de las instalaciones
al socio industrial y se extinguía la UTE.
c) Agrupaciones de Interés Económico (AIES): Se constituían como
alternativa a las UTES cuando el volumen de la inversión requería
financiación bancaria que contrataba directamente la AIE, al tener
personalidad jurídica propia, aunque la negociación para conseguirla la
llevaba a cabo IDAE. La participación del Instituto en ningún caso
alcanzó el 50%.
d) Cuentas en participación: A través de esta figura asociativa, IDAE
participaba a riesgo y ventura en proyectos energéticos de carácter
innovador, por su contenido tecnológico o por su modo de implantación en
el mercado, siendo su aportación fundamentalmente financiera. En algunos
de estos proyectos actuó como gestor y en otros como mero partícipe.
e) Convenios de Desarrollo Tecnológico: IDAE participaba en este tipo de
proyectos, cuyo objeto era un desarrollo tecnológico, siempre en el
ámbito energético, cuando un tecnólogo, a iniciativa propia o del
Instituto estaba dispuesto a llevarlo a cabo.
II.2.2.1 Inversiones aprobadas durante el período 2003-2008
Durante el periodo 2003-2008 el Consejo de Administración de IDAE aprobó
la inversión indirecta en 17 proyectos (3 se aprobaron en 2003, 2 en
2004, 7 en 2005, 4 en 2006, 1 en 2007, y ninguno en 2008). De ellos, 1
correspondió a la ampliación de la inversión de IDAE en una UTE de la que
ya era partícipe, 4 tenían por objeto ampliar la inversión en Sociedades
mercantiles en las que IDAE ya participaba, 10 correspondieron a
inversiones en Sociedades mercantiles en las que IDAE no participaba y 2
se formalizaron mediante convenios de desarrollo tecnológico, dentro de
la categoría de inversiones indirectas, bajo la modalidad de cuentas en
participación.
La inversión total aprobada para estos proyectos ascendió a 37.926 miles
de euros de los que 6.381 miles correspondieron a ampliaciones de
inversiones en proyectos ya iniciados y 31.545 miles a nuevos proyectos.
Las principales observaciones deducidas del análisis del procedimiento
seguido para la aprobación de estas inversiones en el periodo 2003-2008
han sido las siguientes:
En los proyectos aprobados, tanto nuevas inversiones como ampliaciones
de inversiones en las que ya participaba IDAE, el porcentaje de su
participación en el capital de las sociedades oscila entre el 0,5% y el
49% (superando en cinco casos el 30%).
Las inversiones y las ampliaciones de inversiones en Sociedades
mercantiles, en general no fueron analizadas por el Comité de Riesgos tal
como establecía el procedimiento general. Las inversiones en UTES, AIES y
cuentas en participación, sí fueron objeto de análisis por parte del
Comité de Riesgos, estableciendo unos objetivos de rentabilidad y las
garantías a aportar.
Las autorizaciones se efectuaron según los importes máximos de inversión
autorizada, dándose la opción de que la inversión se realizara mediante
la suscripción de acciones o participaciones o de forma combinada con la
aportación de financiación en forma de deuda subordinada o préstamos
participativos, según fuera más conveniente para el buen fin de la
operación. El porcentaje de participación de IDAE en el capital de las
Sociedades se determinaba por el Consejo de Administración, concretándose
en el cierre de las negociaciones con los otros socios el importe del
capital social de la sociedad a constituir, la cuantía de la financiación
a conceder en forma de préstamos por parte de los socios o el importe de
la ampliación de capital a realizar. En los acuerdos del Consejo de
Administración de IDAE también se autorizaba la constitución de las
garantías que se solicitasen a IDAE en su calidad de socio y se designaba
al representante de IDAE en los órganos sociales de la Sociedad.
En general, el Consejo de Administración de IDAE no contempló la
posibilidad de que se establecieran pactos de permanencia con los socios
privados de las sociedades, habiéndose dado esta circunstancia sólo en la
autorización de participación en una Sociedad de nueva creación efectuada
en 2005.
Los importes efectivamente invertidos por IDAE nunca superaron los
importes máximos autorizados y, en algunos casos, no llegaron a alcanzar
esos importes.
Las desinversiones (reducciones de capital, liquidación y venta de las
participaciones sociales, etc.) se autorizaron por el Consejo de
Administración de IDAE. En el caso de enajenación de títulos
representativos de capital, y de acuerdo con lo establecido en el artículo
175 de la Ley 33/2003, de Patrimonio de las Administraciones Publicas, se
contó con la autorización de la Dirección General de Patrimonio del
Estado.
II.2.2.2 Inversiones realizadas durante el período 2003-2008
Desde la fecha en que el Consejo de Administración de IDAE aprobaba la
inversión en un proyecto hasta que esa inversión se hacía efectiva
transcurría un periodo variable de tiempo (en el periodo 2003-2008, en
unos más de un año, en otros varios meses y en algunos sólo días).
En ocasiones, un proyecto para el que se había aprobado por el Consejo de
Administración una inversión total máxima, fue concretándose en varios
desembolsos y formas de inversión (capital o préstamos), sin que para
ello se requiriera un nuevo acuerdo del Consejo de Administración,
informándose al Comité de Dirección de la ejecución de las inversiones
efectivas que se iban llevando a cabo para los distintos proyectos de
inversión. Debido a estas circunstancias, durante el período 2003 a 2008
IDAE hizo efectivas inversiones en proyectos que se habían autorizado en
años anteriores.
A 1 de enero de 2003 IDAE figuraba como partícipe mayoritario en nueve
UTES, constituidas entre finales del ejercicio 1993 y mediados del 2002,
para las que IDAE tenía contabilizada una inversión de 40.565 miles de
euros, de los que 599 miles estaban pendientes de desembolsar a finales
de 2002. Era partícipe de cuatro AIES, aunque sólo en una de ellas con
carácter mayoritario, en las que había invertido 5.192 miles.
IDAE también tenía a 1 de enero de 2003 participaciones minoritarias en el
capital social de treinta y cuatro Sociedades mercantiles, que figuraban
valoradas en 12.286 miles de euros (416 miles pendientes de desembolso).
Además, tenía registrados créditos concedidos a estas sociedades por
2.501 miles, 2.231 miles a largo plazo y 270 miles a corto plazo.
A 1 de enero de 2003, bajo la modalidad de contratos de cuentas en
participación, IDAE participaba en catorce proyectos de interés
energético, siendo en cinco de ellos IDAE el gestor y participando en
cinco proyectos en el 50% o más. La inversión en esta modalidad ascendía
a 12.196 miles de euros, estando pendiente de desembolso 912 miles.
A 1 de enero de 2003 la inversión indirecta neta de provisiones registrada
por IDAE en su contabilidad ascendía a 66.791 miles de euros, habiéndose
reducido a 57.313 miles a 31 de diciembre de 2008, presentando la
siguiente evolución:
(en miles de euros)
;01/01/03;31/12/03;31/12/04;31/12/05;31/12/06;31/12/07;31/12/08
Participaciones sociales;11.023;12.087;12.364;11.935;13.270;16.335;15.037
Créditos a sociedades;2.502;2.069;2.084;1.650;1.476;1.343;9.465
Participaciones en UTES;40.124;43.250;21.306;25.081;24.732;22.382;22.712
Participaciones en AIES;946;184;1.393;-1.988;-1.989;2.450;2.450
Cuentas en participación;12.196;10.435;10.061;8.810;7.983;7.827;7.649
TOTAL INVERSIÓN INDIRECTA;66.791;68.025;47.208;45.488;45.472;50.337;57.313
1. Sociedades Mercantiles
A 1 de enero de 2003 IDAE disponía de participaciones minoritarias en el
capital social de 34 sociedades mercantiles en las que había invertido
12.286 miles de euros, estando pendiente de desembolsar 416 miles y para
las que contaba con una provisión de 1.263 miles.
Entre 2003 y 2008 IDAE invirtió en el capital de diez nuevas Sociedades
7.767,7 miles de euros (de las cuales 1.744 miles correspondieron a
ampliaciones de capital) y cubrió con 1.251 miles ampliaciones de capital
de otras cinco Sociedades de las que ya disponía de participación al
cierre del ejercicio 2002. Entre 2003 y 2008 IDAE vendió y liquidó su
participación en el capital social de diez Sociedades en las que había
invertido 4.691 miles de euros. Asimismo rebajó en 840 miles el coste de
su aportación en cuatro Sociedades.
Al cierre del ejercicio 2008 la inversión en participadas había aumentado
a 15.775 miles de euros, de los que 770 miles estaban pendiente de
desembolso. En relación con estas inversiones IDAE tenía dotada una
provisión de 738 miles. En el Anexo VII de este Informe se incluye
información detallada de la inversión de IDAE en el capital de Sociedades
mercantiles en el periodo 2003 a 2008.
Las inversiones netas en el capital de Sociedades participadas reportaron
a IDAE unos dividendos de 7.691 miles de euros en el periodo 2003-2008.
Las inversiones nuevas y las ampliaciones en el capital de las Sociedades
participadas efectuadas por el Instituto en cada uno de los años del
periodo 2003 a 2008 son las siguientes:
(en miles de euros)
Nombre de la Sociedad;2003;2004;2005;2006;2007;2008;Total
Cantaber Generación Eólica; S.L.;0,7;;44;;;;44,7
Fomento Energías Renovables de Álava, S.A.;;60;;;;;60
Poligás Ambiente, S.L.;559;185;;;;;744
Fotovoltaica Solar Sevilla, S.A.;;188;;;;;188
Mataró Energía Sostenible, S.A.;70;;;;;130;200
Producciones Energéticas Asturianas, S.L.;;;59;;;;59
Eólica de Levante, S.L.;360;;;;;;360
Districlima, S.A.;;55;200;;;;255
Iberdrola Energías Marinas de Cantabria, S.A.;;;;260;;;260
S.Andaluza de Valorización de Biomasa, S.A.;;;;900;;;900
Almadén Solar, S.A.;;;;60;;;60
Catalunya Car Sharing, S.A.;;;;345;;;345
Districlima Zaragoza, S.L.;;;;25;;;25
Iberdrola Energía Solar de Puertollano, S.A.;;;;;4.000;1.500;5.500
Arento Biocarburantes, S.L.;;;;;18;;18
TOTALES;989,7;488;303;1.590;4.018;1.630;9.018,7
Estos importes incluyen las siguientes ampliaciones de capital de las
siguientes Sociedades: Cantaber Generación Eólica, S.L., 44 miles de
euros en 2005, Fomento Energías Renovables de Álava, S.A., 60 miles en
2004, Poligás Ambiente, S.L., 559 miles en 2003 y 185 miles en 2004,
Fotovoltaica Solar Sevilla, S.A., 188 miles en 2004 (aprobada en el
ejercicio 2002), Producciones Energéticas Asturianas, S.L., 59 miles en
2005, Mataró Energías Sostenibles, S.A., 70 miles en 2004 y 130 miles en
2008, Districlima, S.A., 200 miles en 2005 e Iberdrola Energía Solar de
Puertollano, S.A., 1.500 miles en 2008.
A 1 de enero de 2003 IDAE tenía registrado en su balance los siguientes
desembolsos pendientes sobre acciones y participaciones: Fomento Energías
Renovables de Álava, S.A., 97 miles de euros (desembolsados en 2003),
Hidrodelta, S.A. 15 miles (desembolsados en 2005), Parque Eólico Medina
Sidonia, S.A., 9 miles (desembolsados en 2003), Parque Eólico Alto de
Voltoya, S.A., 250 miles (desembolsados 147 miles en 2004 y quedando
pendientes 103 miles a 31 de diciembre de 2008), Cultivos Energéticos de
Castilla, S.A., 45 miles (no habiendo desembolsado importe alguno durante
el periodo 2003-2008). A 31 de diciembre de 2006, en Iberdrola Energías
Marinas de Cantabria, S.A., 127 miles (pendientes de desembolso a 31 de
diciembre de 2008), Sociedad Andaluza de Valorización de la Biomasa,
S.A., 675 miles (efectúa desembolso de 225 miles en 2008, quedando
pendientes 450 miles a 31 de diciembre de 2008), Almadén Solar, S.A., 45
miles (pendientes de desembolso a 31 de diciembre de 2008) y Catalunya
Car Sharing, S.A., 228 miles (desembolsados 114 miles en 2007 y 114 miles
en 2008).
Las desinversiones efectuadas por el Instituto, en cada uno de los años
del periodo 2003 a 2008, en el capital de las Sociedades participadas,
fueron las siguientes:
(en miles de euros)
Nombre de la Sociedad;2003;2004;2005;2006;2007;2008;Total
Fomento Energías Renovables de Álava, S.A.;;;;;372;;372
Hidrodelta, S.A.;;;15;;;;15
Minicentrales del Tajo, S.A.;;;24;;;84;108
Recuperación de Energía, S.A.;;;;;;99;99
Parque Eólico de Malpica, S.A.;;;518;;;;518
Allarluz, S.A.;119;13;;;;;132
Aragonesas del Viento, S.A.;;;;;397;;397
Zabalgarbi, S.A.;;;;;;2.167;2.167
Poligás Ambiente, S.L.;;;;;;812;812
Parque Eólico Medina Sidonia, S.A.;12;;;;;;12
Producciones Energéticas Asturianas, S.L.;;;;;30;;30
S. de Gestión de Recursos Energéticos, S.A.;;;;;426;;426
Energías Alcarreñas Alternativas. S.A.;;;;;;54;54
Bionet Europa, S.L.;;;339;;;;339
Biomasa del Pirineo, S.A.;;;;;;23;23
Cantaber Generación Eólica, S.L.;;;;;27;;27
TOTALES;131;13;896;-;1.252;3.239;5.531
En estos importes se incluyen las reducciones de capital efectuadas
durante el periodo en las siguientes Sociedades: Hidrodelta, S.A., 15
miles de euros en 2005, Minicentrales del Tajo, S.A., 24 miles en 2005 y
84 miles en 2008, Parque Eólico Malpica, S.A., 518 miles en 2005,
Allarluz, S.A., 119 miles en 2003, Producciones Energéticas Asturianas,
S.L., 30 miles en 2007, Biomasa del Pirineo, S.A., 23 miles en 2008 y
Cantaber Generación Eólica, S.L, 27 miles en 2007.
En el periodo se liquidaron tres Sociedades y se ha enajenado la
participación en el capital social de otras siete Sociedades. En siete de
estas desinversiones el Instituto registró beneficios por un total de
2.041 miles de euros, en tres casos registró pérdidas por 310 miles y en
otros tres casos el resultado fue cero.
En el periodo 2003-2008 se han percibido dividendos por 7.691 miles de
euros (843 en el ejercicio 2003, 655 miles en 2004, 675 miles en 2005,
2.158 miles en 2006, 1.792 miles en 2007 y 1.568 en 2008), de 15
sociedades.
2. Créditos a sociedades participadas
A 1 de enero de 2003 IDAE disponía de derechos de crédito a largo plazo
frente a seis de sus Empresas participadas por 2.231 miles de euros y 270
miles a corto plazo. Entre 2003 y 2008 IDAE concedió créditos a largo
plazo a sus Empresas participadas por 458 miles y a corto plazo por 8.723
miles y se reembolsaron en total 2.218 miles de la financiación otorgada,
1.948 miles de largo plazo y 270 miles de corto plazo.
Al cierre del ejercicio 2008 el saldo de la financiación a largo plazo a
cuatro Empresas participadas ascendía a 742 miles de euros y a 8.723
miles el de la financiación a corto plazo (uno de ellos, de 8.700 miles,
concedido a Iberdrola Energía Solar de Puertollano, S.A.). La deuda tenía
el carácter de subordinada respecto a los créditos recibidos por las
Empresas participadas de Entidades bancarias para la financiación del
contrato principal de sus respectivos proyectos empresariales. Como
consecuencia de esta subordinación, para que se produjera el devengo de
intereses se requería el cumplimiento simultáneo de determinados
parámetros relacionados con la evolución de la actividad de la sociedad y
establecidos en cada contrato de préstamo (cumplimiento de un determinado
ratio de cobertura de la deuda, mantenimiento
de una relación determinada entre fondos propios y fondos ajenos, que la
Sociedad no estuviera incursa en supuestos de resolución anticipada por
incumplimiento del contrato principal, que hubieran atendido los
partícipes de la Sociedad de todas las garantías previstas en acuerdos
previos, etc).
Aunque el tipo de interés aplicado en cada contrato de préstamo se
determina de diferentes maneras, con carácter general hace referencia al
tipo de interés del préstamo principal.
En el periodo 2003-2008 IDAE ha percibido intereses de préstamos por un
importe total de 207 miles de euros. En los contratos no se establecía un
procedimiento que proporcionase a IDAE conocimiento suficiente sobre el
cumplimiento de los diferentes parámetros establecidos en cada contrato
de préstamo y que permitiese imputar a cada ejercicio los intereses
correspondientes.
3. Uniones Temporales de Empresas (UTES)
A 1 de enero de 2003 IDAE participaba en nueve UTES, en las que había
invertido 40.565 miles de euros, estando pendiente de desembolsar 599
miles de euros y ascendiendo los reintegros pendientes de cobro a 22.289
miles, tenía registrado un saldo por cuenta corriente a favor de IDAE por
847 miles para los que contaba con una provisión de 441 miles, resultando
un valor neto contable de 18.083 miles de euros.
Entre 2003 y 2008 IDAE no invirtió en ningún proyecto nuevo. Incrementó la
inversión en dos UTES: la constituida con dos sociedades del Grupo
British Petroleum España, S.A.U (BP España) que aumentó en 3.559 miles de
euros su inversión en el ejercicio 2003, 405 miles en 2005 y 146 miles en
2006 hasta totalizar una inversión de 7.529 miles a 31 de diciembre de
2008, estando pendiente de reintegrar 3.272 miles de euros; y la
constituida con la Cooperativa Agrícola del Valle de los Pedroches
(COVAP) que aumentó en 3.223 miles en 2005 y se redujo en 265 miles en
2008 hasta totalizar una inversión de 6.092 miles a 31 de diciembre de
2008, estando pendiente de reintegrar 2.991 miles.
En este periodo, IDAE efectuó tres desinversiones: dos de ellas en el
ejercicio 2004, las constituidas con SEAT, S.A. y con OPEL España, S.A.,
en las que IDAE había invertido un total de 21.815 miles de euros entre
1991 y 1994 (9.475 miles y 12.340 miles), no había dotada provisión y el
saldo de los reintegros de excedentes era de 8.553 miles y 11.356 miles,
respectivamente; y la tercera en el ejercicio 2007, en el que IDAE
liquidó la UTE constituida con MAGOSA, en la que había invertido 1.424
miles, que a la fecha de liquidación tenía provisionada en 609 miles, y
de la que se le reintegraron excedentes por importe de 410 miles.
A 31 de diciembre de 2008 la inversión comprometida por IDAE en las seis
UTES en las que todavía participaba era de 23.795 miles de euros, no
figurando cantidad alguna pendiente de desembolso. La inversión figuraba
minorada en 13.085 miles por ingresos percibidos mediante el reintegro de
excedentes generados por las UTES. IDAE disponía al cierre del ejercicio
2008 de una provisión de 1.083 miles para la inversión realizada en las
UTES constituidas con Dacsa por 935 miles y con Nueva Cerámica por 148
miles, además de un saldo por cuenta corriente a su favor de 2.476 miles,
resultado un valor neto contable de la inversión desembolsada por IDAE en
UTES a 31 de diciembre de 2008 de 12.103 miles, que había descendido en
5.980 miles respecto a la fecha de cierre del ejercicio 2002.
En el periodo 2003-2008, IDAE ha obtenido de su participación en UTES un
resultado global de 7.732 miles de euros (437 miles en 2003, 3.293 miles
en 2004, 1.014 miles en 2005, 58 miles en 2006, 128 miles en 2007 y
3.792 miles en 2008), siendo la rentabilidad media obtenida del 4,5%.
4. Agrupaciones de Interés Económico (AIES)
A 1 de enero de 2003 IDAE participaba en cuatro AIES en las que había
invertido 5.192 miles de euros, tenía registrado un saldo por cuenta
corriente negativo de 567 miles y contaba con una provisión de 4.246
miles, resultando un valor neto contable de 379 miles.
En el periodo 2003 a 2008 IDAE invirtió en una nueva AIE, denominada
Torras papel (San Joan), por importe de 2.450 miles de euros, en el
ejercicio 2007, habiendo efectuado el desembolso de la totalidad de la
inversión en 2008.
En este periodo liquidó sus participaciones en cuatro AIES (en 2003 el 25%
en Parc Eólic Coll de la Teixeta, en 2005 el 49.9% en La Montañesa y el
85% en IDAE-Tadema Betanzos y en 2007 el 22,73% de Papeles y Cartones de
Europa S.A.) en las que había invertido 5.192 miles de euros y para las
que contaba con provisiones por 4.246 miles. IDAE había recuperado la
inversión de 2.099 miles desembolsada en La Montañesa AIE, en la fecha en
la que se produjo la cancelación de sus participaciones. De la
liquidación, en cambio, de la AIE IDAE-Tradema Betanzos sólo recuperó 959
miles de los 2.312 miles invertidos; e IDAE perdió los 30 miles
invertidos en Parc Eólic Coll de la Teixeta AIE, tras acordarse
en 2003 la disolución y liquidación de esta Agrupación por no haberse
llevado a cabo finalmente el proyecto que motivó su creación. Por último,
en 2007 se acordó la disolución y liquidación de la Agrupación formada
con Papeles y Cartones de Europa, S.A. (Multienergías AIE) en la que
había desembolsado 751 miles por una participación del 22,73% y que tenía
provisionada en 2.740 miles, que cubrían la inversión y las
compensaciones a realizar por IDAE, con arreglo a su participación, por
las pérdidas incurridas por la AIE a esa fecha.
5. Cuentas en participación
A 1 de enero de 2003 IDAE participaba en catorce proyectos de interés
energético mediante cuentas en participación. Actuaba como gestor en
cinco de ellos (al correspondiente a Hidráulica Salto del Olvido le dio
tratamiento contable de inversión financiera) y en el resto era simple
partícipe. El valor de su participación ascendía a 12.196 miles de euros,
con unos desembolsos pendientes de 912 miles y un saldo de deudores
cuentas en participación de 3 miles, resultando una inversión neta de
11.287 miles.
Durante el periodo 2003 a 2008, IDAE comprometió 5.626 miles de euros en
tres nuevos proyectos que se formalizaron mediante Convenios de
desarrollo tecnológico, dos en el ejercicio 2005 (Convenio Ecotecnia
Aerogeneradores por 2.186 miles, habiendo desembolsado a esa fecha 505
miles y Convenio IDAE-EHN por 2.800 miles, no habiendo desembolsado a esa
fecha cantidad alguna) y uno en el ejercicio 2007 (Convenio de
colaboración IDAE-Guascor, por 640 miles). Además, incrementó la
inversión en el proyecto Red Calefacción Cuéllar en 2004 por importe de
12 miles y en el convenio IDAE-Guascor en 2008 por 446 miles.
En el periodo 2003-2008 IDAE efectuó desinversiones en once de estos
proyectos: en 2003, Balneario de Cofrentes (257 miles de euros), Idex
Iberica, S.A. (103 miles) y Air Liquide España, S.A. (346 miles); en
2004, Instalación Solar en Tenerife-Gran Hotel Tenerife (148 miles) y
Apadis (43 miles); en 2005, Planta Biomasa Navarra-EHN ( 4.886 miles) y
Planta Fotovoltaica 1,2 MW Tudela-EHN (1.085 miles); en 2007, Residencias
San Juan de Dios (213 miles) y Planta Gasificadora Taim-TFG-Zaragoza (240
miles); en 2008, M. Torres Aerogeneradores (285 miles) y Convenio
Enotecnia (316 miles)
A 31 de diciembre de 2008 IDAE figuraba como partícipe en seis proyectos
de interés energético, siendo gestor en uno de ellos, con una inversión
comprometida de 7.649 miles de euros, de la que estaba pendiente de
desembolsar 2.670 miles. Tenía registrado un saldo de deudores cuentas en
participación de 601 miles (M.Torres Aerogeneradores), resultando un
valor neto contable de 5.580 miles
Durante el periodo 2003-2008 IDAE obtuvo de sus cuentas en participación
unos resultados globales de 2.363 miles de euros (75 miles en 2003, 468
miles en 2004, 716 miles en 2005, 403 miles en 2006, 282 en 2007 y 419 en
2008). La rentabilidad media anual obtenida por el IDAE en estos
proyectos, oscila entre el 0,8% y el 17,1%, resultando una tendencia
anual entorno al 5,6%.
II.2.2.3 Seguimiento de las inversiones indirectas
Una vez aprobadas y realizadas las inversiones en los proyectos, IDAE
llevaba a cabo su seguimiento, diferente según la figura asociativa
elegida para llevarlas a cabo.
Participación en Sociedades mercantiles:
Las inversiones a través de Sociedades mercantiles fueron la modalidad de
inversión indirecta que IDAE utilizó en mayor número de casos durante el
periodo. Cada proyecto de inversión tenía asignado un «Responsable de
proyecto» encargado de su seguimiento.
La participación de IDAE en el capital de las Sociedades mercantiles era
siempre minoritaria, siendo su implicación en el proyecto mucho menor que
en el caso de las UTES. La participación de IDAE en las decisiones de las
Sociedades era la de un socio minoritario aunque, en algunos casos, los
Estatutos sociales establecían un sistema de mayorías reforzadas,
normalmente las tres cuartas partes del capital social, para la adopción
de acuerdos relevantes.
Aunque IDAE no intervenía en la gestión diaria, realizaba el seguimiento y
control de sus inversiones en Sociedades fundamentalmente a través de la
asistencia a Consejos de Administración de las Sociedades. Después de la
celebración de las reuniones de sus Consejos de Administración, las
Sociedades enviaban a IDAE las actas para su firma, al igual que las
cuentas anuales aprobadas y presentadas al Registro Mercantil.
IDAE realizaba un análisis de las cuentas anuales que debían remitir los
gestores de las Sociedades participadas antes de su votación en los
Consejos de Administración, comparando datos previstos con datos reales
de los estados financieros. Las previsiones sobre las que se realizaban
las comparaciones eran las realizadas inicialmente en la «Propuesta de
proyecto» y la rentabilidad esperada que en ellas figuraba. Estos
análisis se trasladaban a quienes asistían a los Consejos de
administración.
Aunque IDAE había adoptado la política general de no aportar fondos a las
Sociedades en que era socio minoritario, en los casos en que estas
Entidades se encontraban en situación de desequilibrio patrimonial
decidió efectuar las aportaciones necesarias para solventar esta
situación.
A 31 de diciembre de 2008, IDAE era socio minoritario de 34 Sociedades
mercantiles en las que había invertido 15.775 miles de euros. En una de
las Sociedades en las que había invertido 18 miles no se había iniciado
la explotación de la forma proyectada debido a la situación del sector y
el proyecto estaba paralizado, y tenía dotada una provisión de 7 miles.
En otras cinco IDAE decidió salir de esos proyectos, en los que había
realizado una inversión que ascendía a 570 miles, para los que tenía
dotada una provisión por depreciación de 146 miles, y unos desembolsos
pendientes por importe de 45 miles. Dos de estas Sociedades se
encontraban en fase de constitución, dos en fase de liquidación y en otra
no se llegó a completar el proyecto. Otras cuatro Sociedades, en las que
IDAE había invertido 368 miles y había dotado una provisión de 10 miles,
estaban en fase de construcción. Las otras 24 Sociedades en las que IDAE
participaba, se encontraban en explotación aunque, en el periodo 2003 a
2008, IDAE no percibió dividendos por su participación en 10 de ellas, en
las que había invertido 7.967 miles y dotado una provisión de 572 miles.
De las restantes catorce Sociedades IDAE recibió una retribución por su
participación en el capital que ascendió a 7.591 miles.
El siguiente cuadro recoge de forma resumida la situación de estas
inversiones en Sociedades mercantiles:
(en miles de euros)
Situación de la inversión
a 31 de diciembre de 2008;N.º de Sociedades;Inversión 31/12/08;Provisión
31/12/08;Dividendos 2003-2008
Proyecto paralizado;1;18;7;0
Proyectos a abandonar;5;570;146;0
Proyecto en construcción;4;368;10;0
En explotación sin reparto de dividendos 2003-2008;10;7.967;572;0
En explotación con reparto de dividendos en 2003-2008;14;6.852;0;7.591
TOTAL;34;15.775;735;7.591
A 31 de diciembre de 2008, los proyectos que se podía considerar que
habían resultado fallidos, técnica o económicamente eran 6. El volumen de
la inversión en estos proyectos suponía el 4% del total invertido en
Sociedades a esa fecha. Las causas que habían llevado a aquella situación
fueron fundamentalmente el haber resultado los estudios técnicos previos
poco solventes, los cambios en la calificación de los terrenos en los que
se había previsto ejecutar los proyectos, la inactividad de las Entidades
que debían otorgar las concesiones o autorizaciones y los errores en la
previsión de los costes de ejecución de los proyectos, entre otras.
En la mayoría de estos casos el Consejo de Administración de IDAE había
acordado ya desinvertir en esas Sociedades, poniéndose de manifiesto las
dificultades de IDAE para llevar a cabo esas desinversiones. A 31 de
diciembre de 2008, en dos de las cinco Sociedades IDAE había conseguido
instar la liquidación y disolución y continuaba siendo socio de las tres
Sociedades restantes. En otras 5 Sociedades la estrategia del Instituto
era la de continuar según la evolución.
En el resto de inversiones en el capital de Sociedades mercantiles, 4 de
los proyectos estaban en fase de construcción, 10 Sociedades estaban en
explotación sin proporcionar rentabilidad, y sólo 14 Sociedades
proporcionaron rentabilidad a IDAE a través del cobro de dividendos, los
proyectos de inversión se estaban ejecutando de la manera prevista por
IDAE.
La actividad de la mayoría de las Sociedades rentables era la construcción
y explotación de parques eólicos y, en algún caso, de minicentrales
hidroeléctricas, biomasa, residuos, biocombustibles, solar
fotovoltaica, transporte y doméstico. La actividad de las Sociedades que
se encontraban en explotación y repartieron dividendos en el periodo se
encuadraba mayoritariamente en el sector de la energía eólica.
Inversiones en UTES y en AIES:
En las inversiones en UTES, IDAE tenía encomendada la gestión
económico-administrativa ya que ostentaba un porcentaje de participación
mayoritario en todas ellas. En las UTES existía un Comité de Gerencia, en
el que estaban representados todos los partícipes, pero la Gerencia
correspondía a IDAE en la persona de su Director General, quien designaba
al Jefe Económico-administrativo. Por todo ello, en el caso de las UTES
el control de las inversiones por el IDAE era completo.
En el periodo 2003-2008 IDAE obtuvo rendimientos de sus inversiones a
través de UTES que, en términos generales, resultaron similares a los que
se habían previsto al autorizarse las inversiones.
En el caso de las AIES, debido a que, en general, IDAE ostentaba
participaciones minoritarias en su capital, no desempeñaba funciones
gerenciales realizando un control de sus inversiones semejante al que
llevaba a cabo en las Sociedades mercantiles en las que participaba.
Aunque, al responder los socios de las AIES personal y solidariamente
entre sí por las deudas de la Agrupación siendo su responsabilidad
subsidiaria de la de la AIE, el riesgo que asumía IDAE por su
participación en este tipo de agrupaciones era considerablemente superior
al de las inversiones en Sociedades mercantiles.
En la única inversión que IDAE mantenía a 31 de diciembre de 2008 en una
AIE, había invertido 2.450 miles de euros. En 2007 se había liquidado la
AIE, Papeles y Cartones de Europa, S.A.U. (Multienergías), en la que
había invertido 751 miles y tenía dotada una provisión de 2.740 miles que
cubría las compensaciones que le correspondería realizar, con arreglo a
su participación, por las pérdidas incurridas por la AIE hasta ese
momento y que IDAE no había hecho efectivas por los conflictos que habían
surgido con el socio propietario del 77% del capital de la AIE.
Finalmente se liquidó la AIE abonando IDAE al socio 3.032 miles aplicando
en sus cuentas la provisión por depreciación de 2.740 miles que tenía
dotada.
II.3 Línea de financiación entre el Instituto de Crédito Oficial y el
Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía (línea ICO-IDAE)
La Línea de financiación entre el Instituto de Crédito Oficial y el
Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía (en adelante
Línea ICO-IDAE) para Proyectos de Energías Renovables y Eficiencia
Energética fue creada en el año 2000 como una línea de crédito con tipos
de interés bonificados para los proyectos que tuviesen como objetivo
mejorar la eficiencia energética o implantar energías renovables.
El origen de esta Línea de financiación se encuentra en el Plan de Fomento
de Energías Renovables 2000-2010 (PLAFER), aprobado por el Consejo de
Ministros en 1999, y cuyo objeto era promover un crecimiento de las
energías renovables que permitiese cubrir, al menos, el 12 por 100 del
consumo de energía primaria en España en el año 2010. Debido a que se
estaban produciendo desviaciones significativas entre las previsiones del
PLAFER y los resultados en cuanto al aumento de la producción y el
consumo de energías renovables, este Plan fue revisado mediante la
aprobación por el Consejo de Ministros del 26 de agosto de 2005 del Plan
de Energías Renovables 2005-2010 (PER).
El marco general de la Línea de Financiación ICO-IDAE se completaba con la
denominada Estrategia Española de Ahorro y Eficiencia Energética (E4),
aprobada por el Consejo de Ministros de 28 de noviembre de 2003, que
tenía como objeto lograr una reducción de la intensidad energética del
7,2% en el periodo 2004-2012 sin afectar negativamente al dinamismo de la
actividad económica. Por acuerdo del Consejo de Ministros de 8 de julio
de 2005 se aprobó el Plan de Acción 2005-2007 de la Estrategia de Ahorro
y Eficiencia Energética, en el que se concretaban y planificaban las
actuaciones y medidas necesarias para alcanzar los objetivos previstos
para el E4.
El marco específico de la Línea de Financiación ICO-IDAE para el fomento
de las inversiones en energías renovables y eficiencia energética está
constituido por los Convenios de colaboración firmados entre ICO e IDAE,
que han ido adaptando el mecanismo financiero a las necesidades de cada
área.
En el año 2003 se produjo un cambio de estrategia en el sistema de ayudas
de IDAE, pasándose del sistema tradicional de ayudas a fondo perdido a un
sistema basado en una propuesta financiera completa mediante la
combinación de préstamos y ayudas dirigiéndose la ayuda a la amortización
del préstamo, constituyendo la Línea ICO-IDAE un instrumento financiero
de activación de las inversiones en eficiencia energética y energías
renovables. IDAE actuaba como gestor de los fondos asignados en los
Presupuestos Generales del Estado; e ICO, como Agencia financiera del
Estado, posibilitaba el acceso de los inversores
a los recursos en unas condiciones financieras predefinidas en los
Convenios firmados entre ambos Organismos, poniéndolos a disposición de
las Entidades de crédito que suscribieron los Convenios.
La aprobación en el ejercicio 2005 del Plan de Acción 2005-2007 de E4 y
del PER 2005-2010, supuso para el ejercicio 2006 y siguientes, un nuevo
modelo de gestión de las ayudas compartido con las Comunidades Autónomas
con el fin de equilibrar la distribución de los recursos públicos
aplicados a las diferentes áreas técnicas y su reparto por Comunidades
Autónomas y de mejorar la eficacia y eficiencia de la gestión de los
recursos económicos destinados a estas ayudas.
El número de proyectos y el importe de las ayudas iniciales aprobadas para
las Líneas ICO-IDAE 2003, 2004 y 2005 (año en que dejaron de existir) fue
el siguiente:
Línea ICO-IDAE;Numero de proyectos;;
;Presentados;Aprobados;Ayuda inicial
(miles de euros)
Año 2003;2.434;2.178;24.521
Año 2004;5.696;3.899;53.136
Año 2005;7.861;7.640;67.539
TOTAL;15.991;13.717;145.196
II.3.1 Convenios de colaboración ICO-IDAE
Ante la confluencia de objetivos existentes entre las ayudas concedida por
IDAE y las líneas de financiación de ICO, se articuló un procedimiento de
colaboración conjunta en la promoción, apoyo y fomento de las inversiones
en proyectos de energías renovables y de eficiencia energética; y para el
desarrollo de esta colaboración se formalizaron convenios entre ambas
Entidades.
Durante los años 2003 y 2004 se firmaron sendos «Convenios de Colaboración
ICO-IDAE para la instrumentación de una línea de mediación destinada a la
financiación de proyectos de inversión en energías renovables y
eficiencia energética». Para el ejercicio 2005 se firmó el «Convenio de
Financiación ICO-IDAE para el fomento de las inversiones en energías
renovables y eficiencia energética».
El objeto primordial de los Convenios fue definir los términos y
condiciones en que se iba a llevar a cabo la colaboración entre IDAE e
ICO, basándose en la coordinación y compatibilización de las líneas
financieras de ICO con las ayudas financieras de IDAE. El análisis de los
Convenios pone de manifiesto una evolución en sus estipulaciones para
adaptar la colaboración entre ambas Entidades a las condiciones de
mercado y a las necesidades de cada área técnica.
Los Convenios aprobados en los años 2003 y 2004 hacían referencia a su
sujeción al artículo 81 de la Ley General Presupuestaria, que estuvo
vigente hasta el 1 de enero de 2005 en cuanto al sometimiento de la
concesión de ayudas públicas a los criterios de publicidad, concurrencia
y objetividad. El Convenio de 2005 se sometió expresamente con carácter
general a lo que establece la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común, declarando que, se observarían sus principios
generales de publicidad, transparencia, concurrencia, objetivad, igualdad
y no discriminación y se buscaría la eficacia en el cumplimiento de los
objetivos establecidos en la asignación de recursos públicos gestionados
por IDAE y su eficiente distribución.
Los Convenios de colaboración de los ejercicios 2003, 2004 y 2005,
firmados el 25 de febrero de 2003, el 1 de marzo de 2004 y el 16 de mayo
de 2005, fueron objeto de adendas complementarias suscritas el 4 de marzo
y el 28 de octubre de 2004 para los Convenios de los ejercicios 2003 y
2004 y el 22 de diciembre de 2005 para el Convenio de ese ejercicio.
En los Convenios de los ejercicio 2003 y 2004 se aprobó una dotación
económica de ICO de hasta 145.000 miles de euros en 2003 y hasta 100.000
miles, ampliables a 150.000 miles, en 2004 y una dotación económica de
IDAE de un importe inicial de 34.700 miles para el ejercicio 2003 y de
39.600 miles para 2004.
Las adendas de ambos Convenios tenían por objeto adecuar la aplicación y
distribución del presupuesto disponible por parte de IDAE ante una
evolución de la demanda distinta de la esperada. En concreto, se
incrementó la dotación para los proyectos «Solar fotovoltaica de hasta
100 kwp» y se redujo la cantidad para proyectos del tipo «Solar térmica»,
cuya demanda era más reducida. Además, la adenda para 2004
conllevaba un incremento en las dotaciones presupuestarias de ICO de
75.000 miles de euros y de 14.600 miles en las de IDAE y modificaba las
condiciones de las ayudas directas y los plazos de amortización.
En estos Convenios se contemplaban dos tipos de ayudas:
a) Subvención a los intereses de los préstamos concedidos por ICO, que
consistía en una bonificación (reducción de tipos) cuya cuantía se
determinaba en función del importe y del plazo de amortización del
préstamo concedido y por los puntos que correspondían a cada tipología de
proyectos.
b) Ayuda directa para amortización parcial de la financiación en los
supuestos de proyectos tipo «Solar fotovoltaica de hasta 100 kwp» y
«Solar térmica».
La cuantía máxima por beneficiario y año ascendía en ambos Convenios a
6.310 miles de euros, siendo el máximo financiable el 70% del coste
elegible con carácter general, si bien en el Convenio 2003 para los
proyectos tipo «Solar fotovoltaica de hasta 100 kwp» el máximo se elevaba
al 89% y para los proyectos tipo «Solar térmica» al 96%. El convenio de
2004 elevaba el máximo financiable general al 90% para los proyectos
«Solar fotovoltaica de hasta 100 kwp» y al 100% para los proyectos tipo
«Solar térmica».
En ambos Convenios se definían como Entidades Colaboradoras a aquellas
Entidades financieras interesadas en participar que firmasen los
correspondientes contratos de financiación con ICO; y se describía el
procedimiento a seguir desde que el beneficiario solicitaba su inclusión
en la Línea de Financiación hasta su concesión.
Mediante la evaluación técnica IDAE se pronunciaba sobre la viabilidad del
proyecto, el cumplimiento de las condiciones para ser susceptible de
financiación y los puntos de bonificación o, en su caso, la ayuda directa
que le correspondía.
El Convenio para el año 2005 recogía con carácter general las mismas
estipulaciones descritas para los Convenios de 2003 y 2004, con las
siguientes novedades:
Especificaba tres Líneas de financiación diferenciadas:
a) Línea de aplicaciones de la energía solar (Línea Solar), con una
dotación inicial de ICO de 120.000 miles de euros, ampliables a 160.000
miles.
b) Línea de energías renovables y eficiencia energética (Línea ER y EE),
con una dotación inicial de ICO DE 120.000 miles de euros, ampliables a
160.000 miles.
c) Línea de proyectos de carácter innovador, con potencial de
replicabilidad o de Entes Locales (Línea Innovación), con una dotación
inicial de ICO de 60.000 miles de euros, ampliables a 80.000 miles.
Admitía el leasing, además del préstamo, como modalidad del contrato de
financiación.
El importe máximo financiable ascendía, con carácter general, al 80% del
coste de referencia.
Se establecía una ayuda de IDAE de abono único que minoraba el capital
pendiente. El fondo de ayudas dotado por IDAE ascendió a 60.000 miles de
euros a aplicar a las tres Líneas de Financiación con la siguiente
distribución: 24.000 miles para la incentivación en energías renovables,
24.000 miles para el fomento de las inversiones en eficiencia energética,
y 12.000 miles para ayudas en tecnologías innovadoras.
Se establecía que cada Entidad Financiera colaboradora podría presentar
a ICO un máximo de 25 solicitudes por semana, concluyendo el plazo para
su presentación el 30 de septiembre de 2005.
La adenda al Convenio del ejercicio 2005 tenía por objeto dar respuesta
a los proyectos que, contando con una evaluación técnica positiva por
parte de IDAE y autorización financiera condicionada de ICO, no se
hubieran podido adherir al Convenio ICO-IDAE 2005 por exceso de demanda y
agotamiento de sus fondos. La característica fundamental de esta adenda
era que no contemplaba la concesión de ayuda por IDAE para la
amortización del préstamo, circunscribiéndose la actuación de IDAE a la
evaluación técnica de los proyectos. El importe máximo previsto para la
financiación por ICO era de 500.000 miles de euros.
II.3.2 Procedimiento para la gestión de las ayudas
El procedimiento de tramitación y pago de las ayudas contempladas en la
Línea de Financiación ICO-IDAE, regulado en los Convenios de colaboración
para los ejercicios 2003, 2004 y 2005 suscritos entre ambas Entidades, se
iniciaba con la solicitud debidamente cumplimentada que los beneficiarios
finales debían presentar en cualquiera de las Entidades Financieras
colaboradoras. A partir de este trámite inicial el procedimiento seguía
el curso siguiente:
BENEFICIARIO
FINAL;;1;ENTIDAD
FINANCIERA;;;2;ICO;;;3;IDAE;
;;?;;;;?;;;;?;;
;;solicitud;;;;envío;;;;envío;;
;?
?
?;;;;?
?
?;;;;?
?
?;;;
;;6;;;;5;;;;4;;
Los beneficiarios finales de las ayudas debían presentar la solicitud en
alguna de las 65 Entidades Financieras Colaboradoras que tenían suscrito
un convenio para las Líneas ICO-IDAE 2003, 2004 y 2005. La solicitud
incluía, entre otros extremos, la declaración de otras ayudas, el
compromiso de mantenimiento de la inversión, el presupuesto económico del
proyecto, su descripción técnica, la relación de permisos, concesiones y
licencias necesarios con indicación de los ya solicitados y de los
obtenidos y, como requisito a destacar, la acreditación actualizada de
hallarse el solicitante al corriente de pago de las obligaciones
tributarias y de seguridad social y de los compromisos de pago que
pudiera tener con ICO e IDAE.
En los ejercicios 2003 y 2005, la entidad financiera remitía el expediente
de solicitud a ICO y éste a IDAE; y en el Convenio 2004 la remitía
directamente a IDAE. El Convenio para 2005 determinaba que las entidades
financieras sólo podían enviar a ICO un máximo de 25 solicitudes por
Entidad y semana, aunque no establecía ningún criterio para determinar
cómo debían seleccionarse esas 25 solicitudes. Según información
facilitada por IDAE, esta limitación obedecía a que el volumen de
solicitudes recibidas era ingente, por lo que se convino que fueran las
Entidades financieras las que determinasen cuáles se tramitaban.
Los Convenios no regulaban con el suficiente detalle cómo había de
desarrollarse esta primera fase. Al no haberse establecido la necesidad
de un número de registro de entrada de la solicitud en la entidad
financiera, no se pudo verificar si existieron solicitudes no tramitadas
o que no lo hubieran sido por el orden de recepción, circunstancias sin
duda importantes habida cuenta de que los fondos para estas ayudas eran
limitados. Además, las entidades financieras decidían qué solicitudes
podían en definitiva optar a la ayuda y en qué orden.
ICO daba de alta la solicitud remitida por la entidad financiera y la
enviaba a IDAE para su evaluación. En el Convenio 2005 se especificaba
que IDAE debería evaluar las solicitudes de forma secuencial, siguiendo
correlativamente el número de operación asignado por ICO.
IDAE realizaba la evaluación técnica de las solicitudes recibidas en el
plazo de 30 días hábiles, analizando la documentación presentada y
cualquier otra que se pudiera requerir.
Los Convenios de los años 2003 y 2004 establecían que IDAE había de
comunicar, además de la evaluación del proyecto, los puntos de
bonificación que correspondían y su cuantificación económica y, si
procedía, el importe de la ayuda directa. En el Convenio 2005, se dispuso
que IDAE autorizaría el importe máximo a disponer o condicionaría la
autorización a la existencia de fondos. A partir del 30 de septiembre,
evaluadas las tres líneas de actuación, la dotación no aplicada se
destinaba a las operaciones autorizadas condicionalmente siguiendo el
número de operación asignado por ICO.
Si al evaluar el expediente IDAE concluía que no se cumplían los
requisitos exigidos para autorizar la ayuda, procedía a su denegación. Si
la solicitud era aceptada, ICO comunicaba la concesión de la financiación
a la entidad financiera colaboradora y la entidad financiera formalizaba
la operación con el beneficiario final.
Formalizada la operación IDAE abonaba el importe de su ayuda en una cuenta
corriente de ICO en el Banco de España, informándole de la fecha en que
se efectuaba el abono a fin de que ICO abonase mensualmente a los
beneficiarios, a través de la entidad financiera colaboradora, el importe
de la ayuda, disminuyendo la Entidad el saldo vivo de la financiación.
Los importes no aplicados quedaban como remanentes para otras operaciones.
Finalizado el Convenio ICO reintegraba a IDAE la parte no aplicada de las
aportaciones del Instituto.
En los Convenios también se regulaba especialmente las causas de
revocación de las ayudas cuando ICO o IDAE consideraban que no se
cumplían las condiciones con las que se habían aprobado. El decaimiento y
la renuncia operaban cuando era el propio beneficiario el que lo
solicitaba.
Para cumplimentar el procedimiento de gestión de las ayudas, IDAE
confeccionó un Manual denominado «Procedimiento y Normas Internas
relativas a las Ayudas de las Líneas de Financiación ICO-IDAE para el
periodo 2003-2005», que regulaba la recepción, evaluación, aprobación,
seguimiento, control y ejecución de los pagos. Todo el procedimiento
interno estaba recogido en una aplicación
informática diseñada para calcular el importe de la bonificación y, en su
caso, de la ayuda directa a ingresar por IDAE al beneficiario.
El análisis de los expedientes ha puesto de manifiesto que la
documentación se encontraba en general completa (algunos del año 2005
carecían de los anexos «Condiciones particulares» y «Compromiso de
mantenimiento de la inversión»). Los asientos del Libro Diario de la
contabilidad en los que se registraban las operaciones de concesión y
pago de las ayudas se habían incorporado a todos los expedientes,
habiéndose verificado su correcta contabilización.
Los Convenios de colaboración determinaban que el plazo de finalización de
las inversiones no podía superar los dos años desde la formalización del
préstamo con la Entidad de crédito y que, en el plazo de 30 días desde la
finalización del proyecto, el beneficiario debía remitir un escrito
comunicándolo a IDAE, a través de ICO. Ante la ausencia de la
comunicación IDAE debía verificar que el proyecto se había desarrollado
según lo estipulado y que se había terminado en el plazo máximo
establecido, procediendo en otro caso a solicitar el reintegro de las
ayudas concedidas.
Las causas más comunes que han dado lugar a revocación han sido la no
formalización y firma por el beneficiario del préstamo con ICO, la
introducción por el beneficiario de alteraciones técnicas en los
proyectos no aceptadas por IDAE, el reconocimiento por parte del
beneficiario de que no iba a poder realizar la instalación descrita en el
proyecto o, simplemente, la renuncia del beneficiario sin señalar causa
alguna. Cuando, por haber recibido la ayuda de IDAE previamente a su
revocación, se ha procedido al reintegro de la ayuda, al expediente se
incorpora el asiento contable en que se reconoce el derecho de IDAE y los
documentos que soportan la transferencia de ICO a IDAE del importe de la
ayuda.
II.3.3 Comprobación, seguimiento y control de los proyectos
El beneficiario estaba obligado a comunicar a ICO, en el plazo 30 días, la
finalización de la realización de las inversiones previstas en el
proyecto, remitiendo ICO esta información a IDAE para que, en los casos
que considerara oportuno, comprobara el cumplimiento de la finalidad de
la financiación concedida. Además, el Convenio para 2005 contemplaba la
creación de una Comisión de Seguimiento con el objetivo de asegurar una
adecuada gestión de las ayudas cuyas reuniones comenzaron en julio de
2005.
IDAE elaboró un Manual interno denominado «Procedimientos de seguimiento,
control y certificación», en el que se preveía un control efectuado con
personal interno para proyectos de singular importancia para la Entidad.
Además, a partir del año 2003 se propuso la realización del seguimiento y
control de los proyectos con medios externos.
En cuanto al control realizado con personal de IDAE, el Manual establecía
que para la certificación de instalaciones financiadas por la Línea
ICO-IDAE las actuaciones de control deberían concentrarse en visitas a
efectuar a las instalaciones para verificar tanto la parte económica de
los proyectos (facturas, documentos de pago, etc.) como la parte técnica
(equipos, ahorros energéticos, etc.). Respecto al procedimiento externo,
el Manual disponía que IDAE utilizara empresas relacionadas con el ámbito
de la auditoría energética para que actuasen como Agentes Verificadores
para la comprobación de la ejecución material de las inversiones y
evaluación del cumplimiento de los requisitos técnicos exigidos y de los
objetivos energéticos, entre otros.
En términos generales, puede concluirse que IDAE contaba con las
herramientas necesarias y suficientes para realizar una labor eficaz y
eficiente de comprobación y control de las ayudas que concedía y que
consideraba esta materia de singular importancia dentro de su
organización.
No obstante, según la información proporcionada por IDAE, para los
proyectos incluidos en las Líneas de los años 2003, 2004 y 2005, IDAE
solamente ha realizado visitas a cuatro instalaciones (tres en Barcelona
y una en Córdoba), habiéndolo hecho por razones técnicas, de interés
tecnológico o por la tipología del proyecto y no para el control de las
ayudas públicas. La entidad ha manifestado que con anterioridad a 2003
sus propios técnicos realizaban la certificación de la existencia y coste
de la instalación; pero, como consecuencia del significativo incremento
del número de proyectos, este control se dejó de realizar. IDAE, para
mejorar la información sobre la finalización de los proyectos, remitió
una carta a los beneficiarios al transcurrir dos años desde el pago de la
ayuda, solicitando la comunicación del fin del proyecto.
Los Convenios ICO-IDAE no establecían la obligatoriedad de justificar el
gasto o la efectiva instalación por parte del instalador (el documento a
remitir por los beneficiarios es una declaración de fin de obra).
En noviembre de 2006 el Departamento de Gestión de Programas Públicos de
IDAE elaboró un listado que contenía una muestra de proyectos de
inversión para su control, verificación y certificación de
instalaciones, actuaciones a realizar por una Empresa externa, con la que
se firmó un contrato de asistencia técnica. La muestra, referida a
proyectos financiados por la Línea ICO-IDAE 2002-2004, comprendía 611
proyectos (418 instalaciones fotovoltaicas, 118 instalaciones solar
térmica, y 75 del resto de tipologías) sobre un total de 5.232 proyectos
(24 proyectos de 2002, 1.798 de la línea 2003 y 3.410 de la línea 2004),
elegidos según distintos criterios como los territoriales, la naturaleza
del instalador, la tipología de la instalación (con mayor presencia de
los proyectos de Eficiencia Energética) y el importe de la ayuda
concedida.
En el informe de una Empresa privada externa, entregado en el mes de mayo
de 2007, se destacaba que el 86% de las instalaciones habían sido
calificadas como aceptables o positivas. También se señalaba que un 10%
de las instalaciones aún no existían o no habían entrado en
funcionamiento (eran 39 instalaciones fotovoltaicas, 11 térmicas y 13 del
resto de proyectos) correspondiendo la mayoría de ellos a instalaciones
fotovoltaicas de inversión inferior a 1.000 miles de euros, siendo en
tres de las instalaciones aún no realizadas el beneficiario de las ayudas
Entidades públicas (la Agencia Local de la Energía de Sevilla, la
Universidad de Alcalá de Henares y el Ayuntamiento de Ceuta). El 4%
restante de las instalaciones se valoraron en el informe como deficientes
o muy deficientes.
IDAE revisó los informes presentados por la Empresa privada y analizó los
138 expedientes (las 63 instalaciones inexistentes o que no habían
entrado en funcionamiento y otras 75 en las que se habían apreciado
incidencias negativas y evidente incumplimiento), constató que 13 de
ellos habían sido incorrectamente verificados por la Empresa y subsanó 41
expedientes. Como consecuencia de este análisis, IDAE estableció en
septiembre de 2007 el siguiente sistema de actuación:
1. Respecto a los proyectos cuyas instalaciones no existían o no se habían
puesto en funcionamiento, se procedería a la revocación de la ayuda
concedida. Una vez determinada la cuantía que procedía devolver, IDAE lo
comunicaría a ICO para que solicitase el reintegro de la ayuda al
beneficiario y a la Entidad de crédito mediadora. No obstante, IDAE aún
no ha cursado ninguna solicitud a ICO solicitando el reintegro de la
ayudas de los expedientes revocados, que siguen pendientes de reintegro
por un importe que, según la base de datos de PFER, asciende a 2.680
miles de euros (109 miles del 2002, 1.193 miles del 2003 y 1.378 miles de
euros del 2004). Sólo han sido reintegradas a IDAE aquellas ayudas en que
se han cancelado anticipadamente los préstamos.
2. En los proyectos en los que la Empresa privada externa había
certificado que tenían modificaciones respecto al proyecto inicialmente
aprobado que afectaban al coste de referencia, para ajustar el importe de
la ayuda concedida por el IDAE, se estableció que debían ser reevaluados
por el IDAE. De hecho, se llevó acabo la correcta reevaluación de todos
estos proyectos, y la comunicación al ICO de las reevaluaciones,
habiéndose producido el ingreso de estas cantidades en la cuenta bancaria
del IDAE.
3. Respecto a los expedientes en los que existieran incongruencias entre
la certificación de la Empresa privada y la revisión del IDAE, se
estableció que el Instituto se pondría en contacto con el beneficiario, y
completaría el expediente y procedería a subsanar, reevaluar o revocar la
ayuda inicialmente concedida.
La Línea ICO del 2005, que quedó fuera de la actuación de la Empresa
privada, no fue objeto del control de la inversión por IDAE, aunque envió
la carta a todos los beneficiarios que no habían remitido el documento
que acreditaba el fin de obra. Los proyectos vivos a 31 de diciembre de
2008 de la Línea ICO-IDAE del 2005, eran 3.243, de ellos 1.861
presentaron el fin de obra y se aceptó por IDAE, otros 46 proyectos por
importe de 200 miles de euros, también lo presentaron pero no fue
aceptado por IDAE; los restantes 1.336 proyectos, por importe de 15.943
miles, no presentaron el fin de obra, sin que conste que IDAE haya
realizado nuevas gestiones sobre este particular.
II.3.4 Dotación presupuestaria y contabilidad
Los recursos aplicados por IDAE a la Línea de Financiación ICO-IDAE
provienen de los Presupuestos Generales del Estado a través del
Ministerio de Industria, Turismo y Comercio. El importe de los
libramientos de los PGE más los intereses generados por estos fondos
conforman el total de recursos de que dispone IDAE para este fin.
IDAE recibió para el PLAFER libramientos de los PGE entre el año 2000 y el
2008, último año de ayuda, por un total de 139.105 miles de euros que,
junto a los intereses generados (5.593 miles), suponen un importe total
para ayudas de 144.698 miles.
Para el E4 el importe total de los libramientos del Estado fue de 35.000
miles de euros repartidos entre los ejercicios 2004 y 2005 que, junto a
los intereses generados en los ejercicios 2005 y 2006 (955 miles),
suponen un montante total de 35.955 miles para estas ayudas.
El detalle de los recursos para ayudas del PLAFER durante el periodo
2000-2008, según los estados contables de IDAE a 31 de diciembre de cada
ejercicio, es el siguiente:
(en miles de euros)
PLAFER;Libramientos PGE
(a);Intereses generados
(b);Total Recursos
(a+b);Remanente del ejercicio anterior (c);Presupuesto
total
(a+b+c)
2000;22.088;(*);22.088;;22.088
2001;22.093;(*);22.093;;22.093
2002;22.093;(*);22.093;;22.093
2003;22.093;2.659;24.752;(**) 12.024;36.776
2004;22.869;1.073;23.942;32.478;56.420
2005;27.869;732;28.601;19.243;47.844
2006;;701;701;6.575;7.276
2007;;352;352;6.627;6.979
2008;;76;76;6.979;7.055
TOTAL;139.105;5.593;144.698;7.055;
(*) En los años 2000 a 2002 los intereses generados por los recursos del
PLAFER se devolvían al Tesoro Público.
(**) Remanente que se incorporó al ejercicio 2003 proveniente del periodo
2000-2002.
El remanente generado a 31 de diciembre de 2008 ascendió a 7.055 miles de
euros, importe al que hay que añadirle 4.211 miles de ajustes por
reintegros (1.880 miles del ejercicio 2007 y 2.331 miles del ejercicio
2008), resultando un remanente total de PLAFER de 11.266 miles que se han
traspasado a otros programas de IDAE. En el ejercicio 2007, se
traspasaron 8.000 miles al Programa de energías renovables cogestionado
con las Comunidades Autónomas, y en el ejercicio 2008, 3.076 miles al
Programa de energías renovables de actuación directa de IDAE.
El detalle de los recursos para ayudas del Programa E4 durante el periodo
2004-2008, según los estados contables de la Entidad a 31 de diciembre de
cada ejercicio es el siguiente:
(en miles de euros)
E4;Libramientos PGE
(a);Intereses generados
(b);Total recursos
(a+b);Remanente del ejercicio anterior
(c);Presupuesto
total
(a+b+c)
2004;15.000;;15.000;;15.000
2005;20.000;402;20.402;10.681;31.083
2006;;553;553;7.152;7.705
TOTAL;35.000;955;35.955;;
El remanente generado a 31 de diciembre de 2005 ascendió a 17.833 miles de
euros. A este programa IDAE aportó fondos patrimoniales, que junto con
los intereses generados en ejercicios posteriores y los fondos
reintegrados de ayudas concedidas, hicieron que el remanente total
ascendiese a 28.361 miles. IDAE traspasó este remanente al Programa de
Acción Directa (27.905 miles en el ejercicio 2007 y 455 miles en el
ejercicio 2008).
El grado de ejecución o importe comprometido de los fondos destinados para
las ayudas del PLAFER presentó el siguiente detalle:
(en miles de euros)
PLAFER;Presupuesto total (a);Comprometido
(b);Remanente
(a-b);% de realización
(b/a)
2000-2002;66.274;54.250;12.024;82
2003;36.776;4.298;32.478;12
2004;56.420;37.177;19.243;66
2005;47.844;41.269;6.575;86
2006;7.276;649;6.627;9
TOTAL;;137.643;;
Las ayudas comprometidas en el ejercicio 2003 sólo alcanzaron el 12% del
presupuesto total para ese año. Los recursos no comprometidos se
incorporaron como remanente del ejercicio anterior al año 2004. En los
ejercicios 2004 y 2005, las ayudas comprometidas fueron del 66% y 86%
respectivamente. En el ejercicio 2006, en que finalizó el programa de
actuación, se comprometieron ayudas por importe de 649 miles de euros,
resultado un remanente de 6.627 miles.
El remanente de crédito se incrementó en 2.232 miles de euros en 2007 (352
miles en concepto de intereses y 1.880 miles por reintegros de ayudas
concedidas) y en 2.407 miles en el ejercicio 2008 (76 miles en concepto
de intereses generados y 2.331 miles por reintegro de ayudas concedidas),
ascendiendo el importe total de remanente del Programa PLAFER a 11.266
miles que se han traspasado a otros programas. En el ejercicio 2007, se
traspasaron 8.000 miles al Programa de energías renovables cogestionado
con las Comunidades Autónomas, y en el ejercicio 2008, 3.076 miles al
Programa de energías renovables de actuación directa de IDAE.
El importe total de los recursos de la Línea ICO-IDAE durante el periodo
2000-2008 para PLAFER ascendió a 143.569 miles de euros y el total del
importe comprometido en dicho periodo fue de 137.643 miles, alcanzando el
grado de ejecución del periodo el 96%. Los proyectos más relevantes en
cuanto al importe de las ayudas concedidas, como son los proyectos de
energía solar térmica y solar fotovoltaica, se habían comprometido al
100%.
El grado de ejecución o importe comprometido de los fondos destinados para
las ayudas del Programa E4 presentó el siguiente detalle:
(en miles de euros)
E4;Presupuesto total (a);Comprometido (b);Remanente
(a-b);% realización
(b/a)
2004;15.000;4.319;10.681;29
2005;31.083;13.250;17.833;43
2006;26.552;7.014;19.538;26
2007;43.503;15.566;27.937;36
TOTAL;;40.149;;
En este Programa E4 el grado de ejecución respecto al presupuesto total no
superó en ninguno de los dos ejercicios el 50%.
El importe total de los recursos de la Línea ICO-IDAE durante el periodo
2004-2008 para el Programa E4 ascendió a 68.086 miles de euros: 35.000
miles de las consignaciones en los Presupuestos Generales del Estado, 955
miles de los intereses generados (402 miles del ejercicio 2005 y 553
miles del ejercicio 2006), 13.200 miles de las aportaciones patrimoniales
de IDAE (7.104 miles en 2006 y 6.096 miles en 2007), 1.062 miles del
traspaso del Programa PER de las Comunidades Autónomas en el ejercicio
2006, 18.000 miles del traspaso del Programa E4 de las Comunidades
Autónomas en el ejercicio 2007, y de un ajuste de retenciones. El total
del importe comprometido para el periodo fue de 40.149 miles, alcanzando
un grado de ejecución del 59%.
El remanente de crédito de la Línea ICO-IDAE para el programa E4 ascendió
a 27.937 miles de euros, que en 2007 se incrementaron en 424 miles al
producirse la devolución de un expediente de la Línea ICO-2005, siendo el
remanente total de esta Línea, 28.361 miles. IDAE traspasó los fondos al
Programa de Acción Directa (27.905 miles en el ejercicio 2007 y 455 miles
en el ejercicio 2008).
En cuanto al grado de realización de los pagos de las ayudas concedidas
por IDAE, el PLAFER presentó las siguientes cifras a 31 de diciembre de
cada ejercicio:
(en miles de euros)
PLAFER;Comprometido;Pagado
2000 2002;54.250;18.708
2003;4.298;17.370
2004;37.177;34.189
2005;41.269;30.198
2006;649;37.178
TOTAL;137.643;137.643
Los pagos de las ayudas concedidas del E4 presentaron el siguiente
detalle, a 31 de diciembre de cada ejercicio:
(en miles de euros)
E4;Comprometido;Pagado
2004;4.319;2.911
2005;13.250;7.017
2006-2007;22.580;30.221
TOTAL;40.149;40.149
(El importe pagado en cada ejercicio corresponde tanto a ayudas cuyo
compromiso de pago se alcanzó en ese año como a ayudas comprometidas en
ejercicios anteriores.)
Las transferencias por los libramientos de los PGE no se recogen en las
cuentas de IDAE como subvenciones de capital sino que se reflejan en el
presupuesto de explotación, no derivándose efecto alguno en el
presupuesto de capital al aplicarse a su finalidad en el mismo ejercicio
presupuestario en el que se reciben.
IDAE tiene habilitadas las cuentas necesarias para el desarrollo y gestión
de las ayudas PLAFER y E4, en las que se reflejan cada una de sus fases
que se registran en una contabilidad separada. Al cierre de cada
ejercicio quedan incorporados al balance de situación de IDAE los saldos
del conjunto de derechos y obligaciones derivados de esta gestión. Los
saldos de las cuentas, tanto de PLAFER como de E4, del balance de sumas y
saldos durante los años 2003 a 2008, coinciden con los saldos del balance
de situación y con los ofrecidos en la Memoria anual de la Entidad.
En el ejercicio 2005 se incorporó dentro del balance de sumas y saldos de
IDAE un grupo de cuentas que resume las registradas en PLAFER y E4. Las
partidas de activo las forman básicamente las inversiones financieras
temporales y el efectivo en bancos; y las partidas de pasivo el
Presupuesto no comprometido, el Remanente y los Acreedores por
compromisos aprobados. De esta forma, se registraban en el balance de
sumas y saldos de IDAE los saldos de activo y pasivo resultantes de los
balances de sumas y saldos de PLAFER y E4, que en los años anteriores
sólo se recogían en la Memoria.
II.3.5 Resultados de la línea ICO-IDAE durante los ejercicios 2003, 2004,
2005, 2006, 2007 y 2008
Aunque la Línea ICO-IDAE comenzó en el año 2000, fue en el año 2003 cuando
se acometió un cambio en la estrategia en el sistema de ayudas de IDAE,
pasando de las ayudas a fondo perdido a una propuesta financiera
completa, estructurándose la convocatoria de ayudas a través de la firma
de un Convenio de colaboración entre ICO e IDAE. Esta fórmula se repitió
posteriormente en los años 2004 y 2005.
La dotación económica de ICO para el año 2003 ascendió a 145.000 miles de
euros y la dotación económica de IDAE a 34.700 miles.
La dotación económica de ICO para el año 2004 ascendió a 100.000 miles de
euros ampliables a 150.000 miles, cantidad que tras la aprobación de la
adenda al Convenio se incrementó en 75.000 miles. La dotación económica
de IDAE ascendió 39.600 miles, cantidad incrementada en la adenda en
14.600 miles.
La dotación económica de ICO para el año 2005 se distribuyó por líneas de
actuación. La Línea Solar y la Línea de Energías Renovables y Eficiencia
Energética tuvieron una dotación inicial de 120.000 miles de euros
ampliables a 160.000 miles cada una y la Línea Innovación de 60.000 miles
ampliables a 80.000 miles. La adenda a este Convenio elevó el importe
máximo previsto para la financiación por ICO en 500.000 miles. El fondo
de ayudas dotado por IDAE ascendió a 60.000 miles a aplicar a las tres
Líneas de financiación con la siguiente distribución; 24.000 miles para
la incentivación en energías renovables, 24.000 miles para el fomento de
las inversiones en eficiencia energética, y 12.000 miles para ayudas en
tecnologías innovadoras.
Durante el periodo 2003-2005 se presentaron proyectos y se produjeron las
siguientes denegaciones y aprobaciones por IDAE:
Ejercicio;Solicitudes presentadas;Solicitudes denegadas;Proyectos
aprobados;% denegados sobre presentados;% aprobados sobre presentados
2003;2.434;256;2.178;11%;89%
2004;5.696;612;5.084;11%;89%
2005;7.861;221;7.640;3%;97%
TOTAL;15.991;1.089;14.902;7%;93%
El porcentaje de proyectos aprobados en relación con las solicitudes
presentadas es muy elevado, situándose en el 89% de los proyectos en los
ejercicios 2003 y 2004, y alcanzando el 97% en el ejercicio 2005. No
obstante, conviene precisar que las solicitudes aprobadas por IDAE en
esta fase no coinciden con los proyectos que finalmente se beneficiaron
de las ayudas ya que se produjeron supuestos de revocación de las ayudas
que, si ya se habían pagado al beneficiario, daban lugar a su reintegro.
Los proyectos revocados presentan el siguiente detalle:
Ejercicio 2003;N.º proyectos;Préstamo solicitado;Ayuda IDAE
Anulados;17;1.233;394
Decaídos;249;7.640;3.562
Renuncia;113;2.408;1.791
TOTAL;379;11.281;5.747
Ejercicio 2004;N.º proyectos;Préstamo solicitado;Ayuda IDAE
Anulados;314;36.944;5.847
Decaídos;172;15.618;3.318
Renuncia;5;171;48
TOTAL;491;52.733;9.213
Ejercicio 2005;N.º proyectos;Préstamo solicitado;Ayuda IDAE
Anulados;0;0;0
Decaídos;352;31.222;6.880
Renuncia;2;16;6
TOTAL;354;31.238;6.886
Tanto las revocaciones como los reajustes y recálculos por amortizaciones
anticipadas de los clientes y las modificaciones en el proyecto inicial
dieron lugar a diferencias entre los proyectos aprobados y los finalmente
pagados.
A partir de la aprobación de la adenda al Convenio de colaboración de 2005
por la que se incrementó la financiación concedida por ICO sin que
supusiese un mayor desembolso de ayudas por IDAE, la labor de IDAE
respecto a la solicitud se concretó en la realización de la evaluación
técnica para determinar la viabilidad de los proyectos.
En términos generales se puede establecer que el grado de ejecución de las
ayudas públicas para los proyectos de las Líneas de financiación ICO-IDAE
fue muy elevado, situándose por encima del 80% de realización.
La evolución de los proyectos gestionados al amparo de los Convenios, ha
sido la siguiente:
N.º Proyectos;2003;2004;Diferencia 2004-2003;;2005;Diferencia 2005-2004;
;;;Absoluta;Relativa;;Absoluta;Relativa
Presentados;2.434;5.696;3.262;134%;7.861;2.165;38%
Aprobados;2.178;3.899;1.721;79%;7.640;3.741;96%
Pagados;1.789;3.380;1.591;89%;3.301;-79;-0,23%
El incremento continuado producido en la presentación de proyectos para su
incorporación a las Líneas de financiación puso de manifiesto el efecto
positivo de las actuaciones realizadas para la consecución de los
objetivos marcados en el Plan de Fomento de Energías Renovables 2000-2010
(PLAFER), en el Plan de Energías Renovables 2005-2010 (PER) y en el Plan
de Acción 2005-2007 de la Estrategia de Ahorro y Eficiencia Energética
(E4).
Además, los datos indican la positiva evolución y la adaptación de las
Líneas de financiación y de los objetivos previstos en los Convenios a la
demanda real por parte de los posibles beneficiarios y al crecimiento de
las distintas formas de energías alternativas y de las inversiones en
energías renovables, así como que se había agilizado la gestión llevada a
cabo por ICO, IDAE y las Entidades financieras colaboradoras. La
adaptación de las tipologías de los distintos proyectos a la demanda dio
lugar a que en el Convenio de 2005 se distinguiesen tres líneas
diferenciadas de financiación, con su respectiva dotación presupuestaria.
En el siguiente cuadro, se refleja la distribución de las ayudas por
tipologías entre 2003 y 2005:
(en miles de euros)
Año;Presentados;;Aprobados;
;Tipología;Proyectos;Proyectos;Importe financiación
2003;Fotovoltaica;1.594;1.451;15.693
;Resto;121;101;5.099
;Térmica;719;626;3.729
TOTAL; ;2.434;2.178;24.521
2004;Fotovoltaica;876;833;14.571
;Fv. adenda;2.838;1.437;15.788
;Resto;297;169;11.646
;Térmica;1.685;1.460;11.131
TOTAL; ;5.696;3.899;53.136
2005;Eficiencia;298;285;25.943
;Innovación;269;265;16.824
;Solar fotov.;7.294;3.580;24.772
;Fv.adenda;0;3.510;545.407
TOTAL; ;7.861;7.640;612.946
TOTAL 2003-05;;15.991;13.717;690.603
Al ser los más demandados los proyectos en energía fotovoltaica, solar
fotovoltaica y térmica, las adendas a los tres Convenios de colaboración
trataron de cubrir la sobredemanda de financiación y de ayudas en tales
tipologías.
En el ejercicio 2005, como alternativa de financiación a la Línea
ICO-IDAE, IDAE inició la cogestión con las Comunidades Autónomas para los
programas de E4 y ER.
II.4 Convenios de colaboración con las Comunidades Autónomas
El Plan de Energías Renovables 2005-2010 y el Plan de Acción 2005-2007 de
la Estrategia de Ahorro y Eficiencia Energética 2005-2010 aprobados en el
año 2005, llevaron a IDAE en los ejercicios posteriores a la elaboración
de las dos nuevas planificaciones energéticas que se configuraron como un
importante instrumento de la política energética española.
El Plan de Energías Renovables (PER) mantenía el compromiso del Plan
anterior para 2010, de alcanzar el 12% de consumo energías renovables
sobre el total de la demanda e incorporaba otros dos objetivos
indicativos para ese año, uno sobre generación eléctrica con renovables y
otro sobre consumo de biocarburantes en el transporte, adoptados con
posterioridad al Plan anterior. El nuevo Plan preveía un consumo de
fuentes renovables superior a veinte millones de toneladas equivalentes
de petróleo en el año 2010 y revisaba al alza en un 22% los objetivos del
Plan de Fomento 2000-2010 que estaba vigente y al que sustituía y
contemplaba unas inversiones totales durante su ejecución del orden de
23.600 millones de euros, que aumentarían la aportación de energías
renovables en 10,5 millones de toneladas equivalentes de petróleo anuales
a finales de 2010. En resumen, los objetivos del Plan para el año 2010
suponían una contribución de las fuentes renovables del 12,1% al consumo
de energía primaria, una producción eléctrica con este tipo de energías
del 30,3% del consumo bruto de electricidad, y una aportación de
biocarburantes del 58,3% al consumo de gasolina y gasóleo previsto para
el transporte en ese mismo año. Además trataba de conseguir otros efectos
positivos como limitar la elevada y creciente dependencia energética del
exterior (reducir las importaciones energéticas en más de 3.500 millones
de euros anuales), evitar la emisión a la atmósfera de 77 millones de
toneladas de CO2 en el periodo 2005-2010, así como ampliar y mejorar el
tejido industrial con la creación de 100.000 nuevos empleos. Para ello,
el Plan establecía un amplio paquete de medidas, de carácter normativo y
presupuestario que representaban unas ayudas públicas a la inversión
(tanto a fondo perdido como las destinadas a mejorar las condiciones de
financiación) de 681 millones de euros; incentivos fiscales a la
explotación de biocarburantes (exención del impuesto sobre hidrocarburos
en el precio de venta) de 2.855 millones de euros; y unas primas a la
generación de electricidad por valor de 4.956 millones de euros, durante
todo el periodo.
Y por otra parte, el Plan de Acción 2005-2007 de la Estrategia de Ahorro y
Eficiencia Energética 2004-2012 (PA E-4) venía a concretar las medidas
que debían ponerse en marcha en ese periodo y determinaba las
responsabilidades que correspondían a cada una de las Administraciones en
su ejecución, planificaba las actuaciones a realizar en el periodo
2005-2007, evaluaba los costes y los beneficios de cada una de ellas, y
habilitaba los recursos necesarios para hacer posible el desarrollo de
todas las actuaciones, siendo su objetivo el de conseguir un ahorro
acumulado de 12 millones de toneladas de petróleo en todo el periodo
(equivalente a un 8,5% de los consumos de energía primaria y al 20% de
las importaciones de petróleo del año 2004), que permitiera reducir las
emisiones de CO2 en 19,6 millones de toneladas anuales al final del
periodo, así como lograr que el volumen total de emisiones evitadas
acumulado ascendiera a 32,7 millones de toneladas, con el fin último de
cumplir los compromisos adquiridos por el Estado español en el marco del
Protocolo de Kioto. El Plan proponía medidas concretas en Industria,
Transporte, Edificación, Servicios Públicos, Equipamiento Residencial y
Ofimática, Agricultura y Pesca, y Transformación de la Energía,
ascendiendo su coste público a 729 millones de euros (alrededor del 10%
de la inversión prevista), que se financiarían con fondos públicos
provenientes de la Administración General del Estado (aportaciones de los
Presupuestos Generales del Estado-Ministerio de Industria, Turismo y
Comercio, IDAE y otras consignadas por otros ministerios), a través de la
tarifa eléctrica (173,46 millones de euros en 2006 y 176,76 millones en
2007) y de las Administraciones territoriales. Al sector residencial
(Edificación, Equipamiento Residencial y Ofimática) y al sector
transportes se destinarían recursos de manera preferente, absorbiendo en
conjunto ambos sectores hasta el 77% de los apoyos públicos totales
acumulados d el periodo 2005-2007.
Para el desarrollo del PER y del PA-E4, se preveía un modelo de gestión
compartida de los fondos públicos entre la Administración General del
Estado y las Administraciones territoriales (fundamentalmente la
Administración autonómica) que se articulaba a través de la firma de
convenios entre el IDAE y las Comunidades Autónomas, para la
transferencia de fondos desde la Administración General del Estado, a
través de IDAE atendiendo a unos criterios objetivos aplicables a cada
región y a cada uno de los sectores a los que iban dirigidas las medidas
prioritarias.
En el ejercicio 2007 el Consejo de Ministros aprobó el nuevo Plan de
Acción 2008-2012 de Estrategia de Ahorro y Eficiencia Energética de
España (E-4) para dar continuidad a las acciones llevadas a cabo en el
periodo 2005-2007, que habían supuesto un importante cambio en el consumo
de energía en España, y para cumplir con el mandato de la Directiva
2006/32/CE sobre la eficiencia del uso final de la energía y de los
servicios energéticos que obligaba a los estados miembros a presentar en
la Comisión Europea planes de eficiencia energética cada tres años. Este
nuevo Plan modificaba al alza los objetivos iniciales y globales de
ahorro de energía de la E-4 y era plenamente compatible con el Plan
Nacional de Asignación de Emisiones de CO2 y con la citada Directiva de
eficiencia energética. En cuanto a los objetivos sectoriales, insistía en
prever ahorros muy importantes en el sector del transporte, incrementando
el número de medidas que junto con una intensa actuación legislativa,
pretendían modificar los patrones de movilidad.
Novedades destacables eran, en primer lugar, el aumento del número de
medidas (que pasaba a 45) y, en segundo lugar, la financiación, ya que
para financiar los 2.367 millones de euros necesarios para su ejecución,
se contaba con las ayudas provenientes de los presupuestos del Estado, de
los fondos de IDAE, de las Comunidades Autónomas, de los fondos
comunitarios FEDER, de los 1.380 millones de la tarifa eléctrica, y
además con 285 millones de la tarifa del gas. En este nuevo Plan, la
actuación de IDAE adquiría mayor relevancia ya que diseñaría las medidas
anuales prioritarias, haría el seguimiento de su implantación en las
Comunidades Autónomas (incluyendo la asistencia técnica) y ejecutaría la
transmisión de los fondos públicos.
La andadura de este nuevo modelo de cogestión comenzó en el ejercicio
2005, firmándose para la ejecución del Plan de Acción, E4, convenios de
colaboración con las 17 Comunidades Autónomas con el objetivo de
desarrollar 8 medidas comunes.
En los ejercicios 2006, 2007 y 2008 se firmaron con todas las Comunidades
Autónomas los Convenios PER y los Convenios E-4; y en el ejercicio 2008,
al entrar en vigor el Plan de Acción 2008-2012 de la Estrategia de Ahorro
y Eficiencia Energética (PAE4+), se aprobó un Convenio Marco de
Colaboración entre IDAE y cada Comunidad Autónoma para el periodo
2008-2012, firmándose posteriormente los convenios específicos.
Para la puesta en práctica de las actuaciones contempladas en el Plan de
acción de la estrategia de ahorro y eficiencia energética (PAE4+) la
financiación correspondía obligatoriamente, según lo establecido en los
Convenios, a IDAE y a las Comunidades Autónomas en función de los grupos
de medidas. Respecto a las actuaciones del Plan de Energías Renovables
(PER) la financiación correspondía a IDAE, con su presupuesto específico,
pudiendo financiar las Comunidades Autónomas determinadas medidas.
Para distribuir los recursos públicos se celebraron Conferencias
Sectoriales que de forma generalizada, delegaron en las Comisiones
Consultivas de Directores Generales de las Comunidades Autónomas y las
Comisiones Técnicas sectoriales que concretaron y firmaron los convenios.
II.4.1 Convenios para la estrategia de ahorro y eficiencia energética (E4)
En los ejercicios 2006 y 2007 se firmaron convenios entre todas las
Comunidades Autónomas e IDAE, en el ejercicio 2008 se aprobó un Convenio
Marco de Colaboración entre IDAE y cada Comunidad Autónoma para el
período 2008-2012 y posteriormente se firmaron los convenios específicos.
1. Convenios para los ejercicios 2006 y 2007
Para llevar a cabo las actuaciones establecidas en el Plan Acción de
Estrategia de ahorro y eficiencia energética (E-4) IDAE recibió
anualmente, en los ejercicios 2006 y 2007, un presupuesto específico por
sectores geográficos procedente de la consignación en los Presupuestos
Generales del Estado, además de los fondos correspondientes a la tarifa
eléctrica (establecidos por el Gobierno cada año mediante Real Decreto)
y, a partir de 2008, también los fondos de la tarifa del gas.
Los presupuestos globales asignados a las actuaciones contempladas en los
Convenios se tenía que destinar a:
Ayudas a terceros o programas de subvenciones, sea cual fuere el
beneficiario (persona física o jurídica) para la ejecución de las medidas
señaladas en el Plan de Acción, conforme a la normativa vigente de
Subvenciones.
Gastos de contratación de servicios externos y equipos realizados por la
Comunidad Autónoma, necesarios para realizar las actividades recogidas en
los convenios.
Gastos de estudios de carácter sectorial, informes, planificaciones
energéticas y programas informáticos para auditorías energéticas, útiles
para potenciar la eficiencia energética en la Comunidad Autónoma y no
previstos en las medidas prioritarias, con un máximo del 10% del
presupuesto asignado a este grupo de medidas.
Las actuaciones de acompañamiento, que recogían los costes de gestión en
que incurriese la Comunidad Autónoma para las actuaciones previstas en
cada Convenio y los gastos de comunicación y promoción siempre que no
superasen el porcentaje señalado en el convenio. El porcentaje señalado
en el año 2006 fue del 4% para la promoción y difusión de las medidas a
ejecutar. En el año 2007 el porcentaje señalado fue del 5% para gastos de
promoción y comunicación y se establecía un límite para los gastos de
gestión del 3% del total ejecutado con la limitación conjunta con los
gastos de promoción del 5%. Si el límite del 3% era inferior a 42.000
euros ésta se consideraría como la cantidad máxima permitida en gastos de
gestión, siempre que la suma de ambas no superase el 10% del gasto total
ejecutado. En estos gastos de gestión podían incluirse los gastos de
constitución, los de funcionamiento o los de estructura de agencias u
organismos de la Comunidad Autónoma que se encargasen de la gestión de
las actuaciones del Convenio.
Cada convenio establecía para su seguimiento, la creación de Comisiones
Mixtas IDAE-Comunidad Autónoma, formadas por dos representantes de cada
ente.
Los convenios tenían naturaleza administrativa, estando incluidos en el
art. 3.1.c) del R.D. 2/2000 de16 de junio que aprobó el Texto Refundido
de la Ley Contratos de las Administraciones Públicas; teniendo que
resolverse las posibles a través de la Comisión Mixta de Seguimiento
(formada por dos representantes de IDAE designados por el Director
General y dos de la Comunidad Autónoma) que tenía también la función de
recabar la información precisa para someter a los órganos de gobierno (de
cada parte) la aprobación del presupuesto correspondiente a cada
actuación y decidir su inicio, así como coordinar los trabajos.
Los convenios definían los mecanismos de colaboración entre IDAE y la
Comunidad Autónoma, el ámbito de actuación y las medidas concretas que
permitieran conseguir los objetivos previstos en el Plan.
La distribución de recursos se aprobó en la Conferencia Sectorial, que
para el ejercicio 2006 se celebró en octubre de 2005, delegando la
concreción de las cuantías en la Comisión Consultiva de Directores
Generales y en la Comisión técnica, ambas celebradas en enero de 2006.
En cada convenio se establecía que una vez firmado el convenio, en el
plazo de dos meses para el año 2006 y 2008, y 15 días para el año 2007,
la Comunidad Autónoma a través de la Dirección General de Industria,
Energía y Minas debía presentar el «Plan de Trabajo», documento que
regulaba todos los parámetros establecidos en el convenio y que tenía que
ser aprobado por IDAE en un plazo no superior a un mes desde su
presentación. Al ser un documento contractual integrante del convenio que
obligaba a ambas partes, podía modificarse a solicitud de la Comunidad
Autónoma mediante la formulación de la correspondiente propuesta a IDAE,
que autorizaba o no la modificación. En el caso de que fuera necesario
hacer correcciones la Comunidad Autónoma tenía que comunicarlo a IDAE,
adaptar el Plan de Trabajo, y en 15 días presentar el definitivo a IDAE.
Una vez aprobado el Plan de Trabajo definitivo, la Comunidad Autónoma
podía solicitar por escrito la aportación de fondos de IDAE. El Plan de
Trabajo contenía el presupuesto, desglosado en los tres grupos de medidas
en los ejercicios 2006 y 2007, y sin desglose a partir del ejercicio
2008. El Grupo 1 recogía las medidas que financiaba en su totalidad IDAE
al considerarlas prioritarias, el Grupo 2 las medidas financiadas por
IDAE en su totalidad y condicionadas a que la Comunidad Autónoma
financiara parte de las medidas complementarias del Grupo 3 que incluía
las medidas financiadas en su totalidad por la Comunidad Autónoma.
Las medidas prioritarias del Grupo 1 para el ejercicio 2006 fueron las
siguientes por sectores:
Sector Industria: 1. Auditorías energéticas y 2. Programa de ayudas
públicas.
Sector Transporte: 1. Planes de movilidad urbana (PMUS); 2. Planes de
transporte para empresas; 3. Mayor participación de los medios colectivos
en el transporte por carretera; 4. Gestión de flotas de transporte por
carretera; 5. Conducción eficiente de turismos; 6. Conducción eficiente
de vehículos industriales (autobuses y camiones); 7. Renovación de flotas
de transporte por carretera, y 8. Renovación del parque automovilístico
de turismos.
Sector Edificación: 1. Rehabilitación de la envolvente térmica de los
edificios; 2. Mejora de la eficiencia energética de las instalaciones
térmicas de los edificios y 3. Mejora de la eficiencia energética de las
instalaciones de iluminación interior en los edificios.
Sector Servicios Públicos: 1. Promover la renovación de las instalaciones
de alumbrado público exterior; 2. Creación de un programa para la
realización de estudios, análisis de viabilidad y auditorías en
instalaciones de alumbrado exterior; 3. Creación de un programa para la
formación de gestores energéticos municipales, y 4. Mejora de la
eficiencia energética de las nuevas instalaciones de alumbrado exterior.
Sector Equipamiento Residencial y Ofimática: 1. Plan Renové de
electrodomésticos.
Sector de Agricultura y Pesca: 1. Campaña de promoción y formación de
técnicas de uso eficiente en agricultura.
Sector Transformación de la Energía: 1. Estudios de viabilidad para
cogeneraciones; 2. Auditorías energéticas en cogeneración y 3. Desarrollo
potencial cogeneración. Ayudas públicas y cogeneraciones no industriales.
En el ejercicio 2007, se modificaron las medidas del Sector Servicios
Públicos, pasando de 4 medidas a dos: 1. Renovación de las instalaciones
de alumbrado público exterior existentes, y 2. Estudios, análisis de
viabilidad y auditorías en instalaciones de alumbrado exterior
existentes; y se añadió otra medida en el Sector de Equipamiento
Residencial y Ofimática, Sustitución de contadores eléctricos.
Las dotaciones presupuestarias anuales para los ejercicios 2006 y 2007,
según la cláusula segunda de los convenios, estaban sometidas a los
siguientes límites:
A las dotaciones de cada uno de los sectores, dentro del grupo 1 de
mediadas, se les permitía una variación parcial del 20% (+ o ) en el
peso de cada sector, pudiendo modificarse estos porcentajes siempre que
la nueva distribución que se propusiera fuese aprobada por IDAE y
supusiera una mejora en el cumplimiento de los objetivos globales del
Plan de Acción de la Comunidad Autónoma.
Los importes totales presupuestados para cada grupo de medidas se tenían
que respetar en el desarrollo del convenio, aunque podía variarse la
distribución interna de acuerdo con lo señalado en el convenio.
El presupuesto máximo de una medida, independientemente del grupo o
grupos al que se asignara, no podía superar el 30% del presupuesto total
de los tres grupos de medidas.
En cuanto a la ejecución de las medidas también se establecían límites
entre ellas, que el gasto conjunto de las medidas de los grupos 2 y 3
fuera soportado en un 60% por IDAE y en un 40% por la Comunidad Autónoma.
Respecto a las medidas de comunicación, los convenios establecían que la
Comunidad Autónoma podía destinar hasta un 4% del gasto total ejecutado
en 2006 y del 3% en 2007. En 2007 se pudo conocer el gasto ejecutado en
2006 y, como consecuencia en el Convenio Marco de colaboración para el
2008-2012 se fijó el límite de estas actuaciones para el ejercicio 2008
en el 5% del presupuesto máximo anual a gestionar.
La ejecución de los convenios correspondía a la Comunidad Autónoma, que
aportaba los recursos humanos para la gestión de las medidas prioritarias
debiendo respetar los acuerdos firmados entre la Administración General
del Estado y las organizaciones sectoriales que afectasen al convenio. Se
comprometía fundamentalmente a facilitar toda la información que le fuera
solicitada por IDAE, a devolver los fondos sobrantes en el plazo
establecido y a la correcta gestión, tanto de las medidas como de los
fondos que se le asignaran o atribuyeran. IDAE facilitaba los fondos a la
Comunidad Autónoma mediante transferencia a la cuenta bancaria de la
Comunidad Autónoma cuando se aprobaba el Plan de trabajo y en concepto de
adelanto (por importe, no superior al 20%) o a solicitud de la Comunidad
Autónoma en función del grado de cumplimiento del Plan y previo
cumplimiento de los requisitos establecidos en los convenios, teniendo
que estar transferidos los fondos en el plazo de 60 días desde la
recepción de la solicitud.
Los fondos que IDAE transfería a la Comunidad Autónoma en concepto de
anticipos solicitados por ésta, una vez que se habían tramitado,
concedido y pagado las ayudas, se recogían en un documento llamado
«Certificado de compromisos y gastos» que era remitido a IDAE para que
pudiera efectuar el seguimiento de las actuaciones.
Los compromisos de gastos de 2006 relativos a las medidas de los distintos
convenios, debían estar reconocidos entre el 1 de enero de 2006 y el 31
de diciembre de 2006 y en el ejercicio 2007 antes del 31 de diciembre de
2007, siendo el 30 de septiembre de 2008 la fecha límite para comprometer
los gastos de
promoción y gestión. Los pagos debían efectuarse antes del 31 de Octubre
del año siguiente al que correspondiera al convenio, y todos los importes
no pagados materialmente en esa fecha (y los correspondientes al grupo 2
que no hubieran alcanzado el importe mínimo requerido) tenían que ser
devueltos a IDAE en un plazo no superior a 2 meses a contar desde la
citada fecha máxima de liquidación. Los remanentes debían ser devueltos a
IDAE que podía decidir el destino final de estos fondos no gastados.
Para el seguimiento de la ejecución de los convenios, las Comunidades
Autónomas estaban obligadas a presentar a IDAE los siguientes informes de
trabajo:
1. Informes intermedios, que tenían que reflejar las actividades
comenzadas, las actividades en curso y las finalizadas por sectores, un
planning de actuaciones, la documentación de los compromisos económicos,
etc., y debían presentarse entre los días 1 al 15 de julio del año
correspondiente al convenio.
2. Informes anuales, debían mostrar el estado final de las actuaciones del
periodo, los pagos efectuados y los compromisos pendientes de liquidar
hasta el 31 de diciembre del año del convenio, teniendo que presentarse
antes del 31 de enero del año siguiente.
3. Informe final, que tenía que presentarse antes del 30 de noviembre del
año siguiente y debía contener la liquidación final del presupuesto del
convenio y la acreditación del gasto de las actividades desarrolladas así
como los ahorros energéticos de todas y cada una de las medidas
ejecutadas con energía primaria.
4. Informe de cierre y liquidación del convenio, complementario del
anterior y con el mismo contenido pero sólo referido a aquellas
actividades no finalizadas a la fecha de la entrega del Informe Final,
debiendo constar el importe del gasto de tales actividades. La fecha de
entrega habría de señalarse en el Informe Final y debía ser aprobado por
IDAE.
Al comenzar este modelo de cogestión en el año 2006, IDAE elaboró una guía
para la presentación y elaboración de los informes de seguimiento; y para
facilitar la ejecución de los convenios, IDAE prestaba asistencia técnica
y metodológica a las Comunidades Autónomas. IDAE se reservaba la
posibilidad de realizar una auditoría de la gestión del proyecto y
control del gasto realizado por la Comunidad Autónoma a través de una
entidad externa, aunque entre 2003 y 2008 no se realizó ninguna de estas
auditorías.
2. Convenio marco de colaboración 2008-2012
En julio de 2007 el Gobierno de España aprobó el Plan de Acción 2008-2012
para la Estrategia de Ahorro y Eficiencia Energética en España
(PAE4+),una vez que se había ejecutado y había finalizado el Pan de
Acción 2005-2007. Sus objetivos, a su vez, estaban imbricados en la
Estrategia Española de Cambio Climático y Energía Limpia, también
aprobada por el Consejo de Ministros en Noviembre de 2007, en la que las
Comunidades Autónomas habían de compartir responsabilidades e
instrumentos con la Administración General del Estado.
Se trata de un marco de colaboración suscrito entre IDAE y la Comunidad
Autónoma, que obligaba a firmar después un convenio específico entre
todos los participantes del proyecto en el que debían quedar definidos
todos los parámetros de las actuaciones a realizar. IDAE contaría con un
presupuesto específico que incluiría las consignaciones de fondos de los
Presupuestos Generales del Estado (la cifra estimada era de 35.000 miles
de euros anuales para todo el territorio nacional) y, además también se
aplicarían los recursos económicos que se fijasen por Real Decreto
correspondientes a la tarifa eléctrica y tarifa de gas del periodo (la
cifra estimada anualmente ascendía a 275.900 miles de euros y 57.000
miles, respectivamente).
Inicialmente la asignación de los recursos se efectuaba sectorialmente
previa elaboración de un Plan de Trabajo que podría tener carácter
plurianual.
En casos extraordinarios y a requerimiento de alguna de las partes se
preveía la posibilidad de constituir una Comisión Mixta de Seguimiento
(con los mismos requisitos y funciones de las de los convenios de 2006 y
2007).
La diferencia más importante que presentaba el convenio marco de
colaboración con respecto a los convenios de los ejercicios 2006 y 2007
era que desaparecía la división de las medidas prioritarias en tres
grupos, aunque el convenio marco de colaboración se refería a medidas o
actuaciones a desarrollar en los mismos sectores: Industria, Transportes,
Edificación, Equipamiento Doméstico, Servicios Públicos, Agricultura y
Pesca y Transformación de la Energía.
Se establecían 10 medidas prioritarias para ejecutar el Plan en todo el
territorio nacional, que eran las siguientes: 1. Programa de ayudas
públicas (sector industria); 2. Planes de movilidad urbana (sector
transporte); 3. Gestión de flotas de transporte por carretera (sector
transporte); 4. Conducción eficiente de turismos y vehículos
industriales, autobuses y camiones, (sector transporte); 5. Renovación
del parque automovilístico de turismos y de flotas de transporte por
carretera (sector transporte); 6. Rehabilitación de la envolvente térmica
de los edificios existentes (sector edificación); 7. Mejora de la
eficiencia energética de las instalaciones térmicas de los edificios
existentes (sector edificación); 8. Mejora de la eficiencia energética de
las instalaciones de iluminación interior en los edificios existentes
(sector edificación); 9. Plan Renové de electrodomésticos (sector
equipamiento doméstico), y 10. Desarrollo potencial cogeneración. Ayudas
públicas. Cogeneraciones no industriales (sector transformación de la
energía).
También se podrían ejecutar otras medidas no incluidas en las anteriores
siempre que apareciesen recogidas en el Plan de Acción 2008-2012 de la
E-4 (PAE4+).
El convenio marco de colaboración señalaba que del presupuesto total
consignado en los Presupuestos Generales del Estado y en las
correspondientes tarifas (electricidad y gas) y destinado a financiar el
Plan de Acción 2008-2012, se asignaría inicialmente a las Comunidades
Autónomas el 70%, a ello se sumarían las cantidades no aplicadas por la
Comunidad Autónoma en ejercicios anteriores, o las detraídas por la no
aplicación de las cantidades previstas con cargo a sus propios
presupuestos y la cantidad resultante se distribuiría por sectores.
Con ello se asignarían a la Comunidad Autónoma fondos equivalentes al 77%
del presupuesto total a ejecutar, y el 23% restante correspondería
aportarlo a la propia Comunidad Autónoma, debiendo hacer constar en el
Plan de Trabajo la partida presupuestaria destinada a tal fin. Cada año,
cuando IDAE asignara el presupuesto total a distribuir entre las
Comunidades Autónomas, tendría que detraer la cuantía no aportada por
éstas el año anterior, y que pasaría a englobar los fondos a distribuir
territorialmente en cada uno de los ejercicios del convenio marco de
colaboración.
Cada Comunidad Autónoma tenía que realizar como mínimo, 7 medidas de las
10 seleccionadas como prioritarias, en cada una de las anualidades que
comprendía el convenio marco. Respecto de las actuaciones de
acompañamiento (cláusula segunda) se estableció el límite en el 5% del
presupuesto máximo anual a gestionar por la Comunidad Autónoma, y si éste
era inferior a 120.000 euros, se tomaría esta cantidad como la máxima
permitida.
Respecto a los remanentes de crédito, el convenio marco de colaboración
establecía que en todo el periodo 2008-2012, los sobrantes se acumularían
a una bolsa para otras convocatorias y se repartirían entre todas las
Comunidades Autónomas. Como los informes finales de liquidación se
conocían tiempo después de que se gestionase la convocatoria del
ejercicio inmediatamente posterior, IDAE solicitaba un informe de
previsión del gasto final ejecutado a cada Comunidad Autónoma y elaboraba
una previsión de los remanentes que incluía en los Informes de
Seguimiento de Gestión de los convenios E-4 que confeccionaba anualmente.
Con 80.000 miles de euros de los remanentes de crédito de los ejercicios
2008 y 2009 IDAE creó el «Plan 2000 de empresas de servicios energéticos»
gestionado por las Comunidades Autónomas y cuya ejecución se llevaría a
cabo mediante la firma de adendas al Convenio Marco de colaboración (con
el mismo contenido y con los mismos efectos contractuales que los
convenios).
3. Ejecución de los presupuestos anuales para el desarrollo de la E4
En el ejercicio 2005 el Instituto aportó 7.251 miles de euros de sus
recursos patrimoniales y las Comunidades Autónomas aportaron 1.500 miles,
se desarrollaron 8 medidas prioritarias y la ejecución de presupuesto
alcanzó el 80,47%.
En el ejercicio 2006 el presupuesto total para el Plan de Acción de la E4
ascendió a 206.340 miles de euros. IDAE asignó a las Comunidades
Autónomas 198.224 miles (22.000 miles correspondían a la consignación en
los Presupuestos Generales del Estado para la Estrategia de Eficiencia
Energética, 2.764 miles los traspasó el Instituto del importe consignado
en los Presupuestos Generales del Estado para el Plan de Energías
Renovables, y 173.460 miles correspondían a los recursos establecidos en
la ITC /763/2996 de 15 de marzo, que establecía la tarifa eléctrica para
2006); y el resto, 8.170 miles, los reservó IDAE para su gestión directa,
aplicándolos a promoción, información, formación y proyectos
demostrativos del ahorro y la eficiencia energética.
Para el ejercicio 2007, el presupuesto por sectores del Instituto ascendió
a 201.524 miles de euros, resultado de la dotación de los Presupuestos
Generales del Estado (20.513 miles) y los recursos señalados en el Real
Decreto 1556/2005 de 23 de diciembre, que establecía la tarifa eléctrica
para 2007 (176.760 miles).
Por último, en el ejercicio 2008, IDAE tenía un presupuesto de aplicación
anual que ascendía a 368.000 miles de euros, que incluían los recursos
asignados al Instituto, con aplicación finalista, procedentes de los
Presupuestos Generales del Estado, así como la Tarifa Eléctrica, regulada
en la Orden ITC/3860/2007 y la Tarifa de Gas, regulada en la Orden
ITC/3863/2007. IDAE asignó a las Comunidades Autónomas 258.000 miles de
euros y el resto, 110.000 miles, lo destinó a actuaciones directas.
Durante este periodo el mayor volumen de recursos públicos se ha
concentrado fundamentalmente en cuatro sectores, que por orden de
importancia son: Equipamiento Residencial y Ofimático (46%), Industria
(15%), Servicios Públicos (14%) y Edificación (11%). Atendiendo a medidas
concretas, cabría destacar que seis de ellas han sido receptoras de más
del 75% de las ayudas públicas disponibles: Plan Renové de
electrodomésticos, las mejoras de eficiencia energética en instalaciones
térmicas de los edificios, la rehabilitación de la cubierta en edificios,
la renovación de instalaciones de alumbrado público exterior, los Planes
de Movilidad Urbana y los Programas de Ayudas en Industria.
La ejecución de los presupuestos por Comunidades Autónomas figura en el
Anexo VIII, y a modo de resumen el resultado de la misma en el periodo
2006 a 2008 fue el siguiente:
(en miles de euros)
Fondos asignados;2006;2007;2008
Comisión consultiva;198.224;201.524;258.000
Convenio;192.201;196.564;255.497
Plan de trabajo;187.965;196.513;249.673
Informe anual (Gasto comprometido);184.761;188.206;227.780
Informe final (Gasto ejecutado);127.617;130.296;188.527
Porcentaje ejecutado/convenio;66%;66%;74%
TOTAL PAGADO;127.617;132.061 (*);147.481
(*) En la liquidación final, tenían que devolver fondos a IDAE, por un
importe total de 2.059 miles de euros, las Comunidades Autónomas de
Andalucía, Canarias, Castilla León y Murcia.
A 31 de diciembre de 2008 se habían liquidado cinco convenios del
ejercicio 2006 (Principado de Asturias, Islas Baleares, Comunidad
Valenciana, Ciudad de Ceuta y Ciudad de Melilla), se encontraban
pendientes de recepción cinco informes de cierre y seis de los informes
finales tenían que completar la información requerida por IDAE. De lo
convenios correspondientes a 2007 se había liquidado uno, el de Ciudad de
Ceuta, estaban aprobados los Informes Anuales de otras 17 Comunidades
Autónomas y estaba pendiente de aprobar el de La Rioja ( aprobado en Mayo
de 2009). De los convenios del ejercicio 2008, estaban pendientes de
aprobar tres Planes de Trabajo (Islas Baleares, Extremadura y Ciudad de
Melilla) y tan sólo tres Comunidades Autónomas habían aprobado el Informe
Anual en el primer trimestre del 2009, aunque la fecha establecida en el
convenio para su presentación era el 31 de enero.
A finales de 2010 se habían liquidado los 19 convenios del ejercicio 2006,
15 convenios del 2007 (estaban pendientes de liquidar, aunque tenían los
Informes finales aprobados, los convenios de Andalucía, Canarias,
Castilla y León y Murcia), y 3 del ejercicio 2008 (Cantabria, La Rioja y
Ciudad de Melilla).
Los análisis efectuados han puesto de manifiesto la dificultad en el
cumplimiento de los plazos señalados en los convenios para la
presentación de la documentación exigida, Planes de Trabajo e Informes.
En general, los retrasos fueron justificados por las Comunidades
Autónomas y autorizados por el Instituto de acuerdo con lo establecido en
el articulado de los convenios.
Las Comunidades Autónomas de Andalucía, Cataluña y Madrid no presentaron
los Informes Intermedios señalados en el convenio (plazo de presentación
era del 1-15 de julio del año del convenio) fundamentalmente porque no
habían aprobado los Planes de Trabajo. La Comunidad Autónoma de Cataluña
y la de Madrid en el ejercicio 2006 incumplieron el porcentaje de peso
conjunto de medidas del grupo 2 y 3, que tenía que ser soportado en un
60% por IDAE y en un 40% por la Comunidad Autónoma, aplicándoles por este
motivo una reducción del presupuesto. En 2006, Cataluña y Madrid, y en
2007,
Cataluña, sobrepasaron la limitación del 20% en la modificación de las
dotaciones iniciales de cada sector respecto a las medidas prioritarias
del Grupo 1. Por último, Andalucía y Madrid, en los ejercicios 2006 y
2007, sobrepasaron el porcentaje señalado como límite para actuaciones de
acompañamiento.
II.4.2 Convenios plan energías renovables (PER)
En los ejercicios 2006, 2007 y 2008, entre IDAE y cada una de las
Comunidades Autónomas se firmaron convenios de colaboración para ejecutar
el Plan de Energías Renovables (2005-2010). Los convenios tenían
naturaleza administrativa (artículo 3.1 c) del Real Decreto Legislativo
2/2000).
La distribución de los recursos disponibles se aprobaba en el seno de las
Conferencias Sectoriales y se concretaban anualmente en la Comisión
Consultiva de Directores Generales y en la Comisión Técnica.
Para el desarrollo de las actuaciones previstas en el Plan, IDAE contaba
con un presupuesto específico mediante la dotación anual de fondos
consignada a su favor en los Presupuestos Generales del Estado, y era
quien las financiaba, puesto que las Comunidades Autónomas no estaban
obligadas a aportar fondos. En los ejercicios 2006 y 2007, los convenios
establecían que eran las propias Comunidades Autónomas quienes tenían que
aprobar los correspondientes programas de ayudas públicas destinados a
las inversiones en proyectos de aprovechamiento energético en los
sectores Solar térmica de baja temperatura, Biomasa térmica doméstica y
Solar fotovoltaica aislada.
IDAE determinaba anualmente el presupuesto máximo para las actuaciones del
convenio de cada Comunidad Autónoma, así como el desglose de fondos entre
estos tres sectores indicados, permitiendo una variación de un 20% de más
o de menos por sector, siempre que no se superase el presupuesto asignado
a cada Comunidad Autónoma.
En el ejercicio 2008 se modificaron las medidas y se establecieron los
siguientes porcentajes de reparto entre ellas:
Áreas prioritarias (mínimo el 80% del importe total asignado): Solar
térmica de baja temperatura, Biomasa térmica, Instalaciones híbridas
Biomasa+Solar térmica y Solar fotovoltaica aislada o mixta
eólica-fotovoltaica.
Áreas complementarias (máximo el 20% del importe total): Pequeñas
instalaciones para obtención y aprovechamiento de biogás, Equipos de
tratamiento en campo de biomasa, Surtidores para biocarburantes.
Cada Comunidad Autónoma habría de proponer en el Plan de Trabajo las
medidas concretas que considerase oportunas para su ejecución, así como
el presupuesto para cada medida, dentro de los límites establecidos. Para
poder modificar la distribución de los fondos era necesario que la
Comunidad Autónoma lo justificara de manera razonada en el Plan de
Trabajo y que acreditara que la modificación mejoraba el cumplimiento de
los objetivos globales del PER.
Una vez firmado el convenio la Comunidad Autónoma tenía que presentar a
IDAE un Plan de Trabajo en el plazo de 15 días (año 2007) y de 2 meses
(años 2006 y 2008) desde la firma, teniendo que estar aprobado por IDAE
en un plazo de un mes (año 2006), 7 días (año 2007) y 15 días (año 2008)
desde su presentación. Además todos los compromisos de gastos (convenios
con terceros, contratos de adquisición de bienes o servicios, órdenes de
ayudas públicas u otros actos jurídicos equivalentes que acreditasen la
intención firme de ejecutar la acción) debían estar comprometidos
formalmente antes de 31 de diciembre del año de la firma del contrato,
los pagos debían estar liquidados antes de 31 de octubre del año
siguiente al convenio y los remanentes debían ser devueltos a IDAE en el
plazo de dos meses desde la fecha de liquidación del convenio.
En ningún caso podían financiarse con cargo al convenio los costes de
gestión propios de la Comunidad Autónoma (gastos de personal, gastos de
viajes y gastos de estructura, entre otros) ni los costes de
constitución, funcionamiento o estructura de agencias u otros organismos
de la Comunidad Autónoma que se encargasen de la gestión de las
actuaciones relativas al convenio.
Además del Plan de Trabajo, la Comunidad Autónoma tenía que cumplimentar
un Informe Intermedio (entre el 1 y el 15 de Julio del año de la firma
del convenio para los convenios de los ejercicios del 2006 y 2007, y
antes del 31 de octubre para los convenios del ejercicio 2008), un
Informe Anual (antes del 31 de enero del año siguiente a la firma del
convenio), un Informe Final (antes del 30 de noviembre del año siguiente
a la firma del convenio para los convenios de los ejercicios 2006 y 2007,
y antes del 31 de octubre de 2009 para los convenios del ejercicio 2008)
y, en su caso, un Informe de Cierre y Liquidación, complementario del
Informe Final. Los convenios establecían la posibilidad de crear una
Comisión Mixta de Seguimiento.
Ejecución de los presupuestos anuales para el plan de energías renovables
Las consignaciones en los Presupuestos Generales del Estado, fueron de
30.156 miles de euros en 2006, 21.280 miles en 2007 y 26.930 miles en
2008, habiendo aplicado en los convenios suscritos con las Comunidades
Autónomas, 26.330 miles en 2006, 27.120 miles en 2007 y 27.930 miles en
2008. A estas consignaciones presupuestarias IDAE añadió 2.764 miles para
el Plan de E4 en el ejercicio 2006. En el año 2007 aportó 8.000 miles del
remanente de crédito de PLAFER y 790 miles de recursos patrimoniales. En
2008 traspasó 2.331 miles del remanente de crédito de PLAFER.
Durante este periodo el mayor volumen de recursos públicos se ha
concentrado en la Energía Solar Térmica y en la Biomasa Térmica.
La ejecución de los presupuestos por Comunidades Autónomas figura en el
Anexo IX, y a modo de resumen el resultado de la misma en el periodo 2006
a 2008 fue el siguiente:
(en miles de euros)
Fondos asignados;2006;2007;2008
Comisión consultiva;26.330;27.120;27.930
Convenio;26.330;27.120;27.926
Informe final (Gasto ejecutado);18.741;19.799;16.559
Porcentaje ejecutado/Convenio;71%;73%;59%
TOTAL PAGADO;18.741;19.799;19.492
Todos los convenios del ejercicio 2006 y 2007 han sido liquidados a la
fecha del Informe; y respecto al 2008 hay 16 liquidados, uno cerrado y
dos con cierre provisional.
II.5 Actuaciones directas
IDAE tiene encomendadas entre otras funciones las de «analizar,
determinar, proponer y ejecutar las medidas necesarias para obtener
políticas sectoriales eficaces, fomentar la utilización de nueva
tecnología en equipos y proyectos, incentivar el uso de nuevas fuentes de
energía, la racionalización del consumo y la reducción de los costes
energéticos».
La aprobación del Plan de Energías Renovables 2005-2010 y del Plan de
Acción 2005-2007 de la Estrategia de Ahorro y Eficiencia Energética
2005-2010, éste último modificado por el Plan de Acción 2008-2012,
preveían la necesidad de llevar a cabo actuaciones de sensibilización en
el ahorro y en el uso inteligente de la energía.
En el ámbito de la Estrategia del Ahorro y la Eficiencia Energética IDAE a
partir del ejercicio 2005 intensificó las actuaciones directas,
reservándose para ello del presupuesto anual del Plan de Acción un
importe que inicialmente fue de 8,17 millones de euros en 2006 y que en
el ejercicio 2008 ascendió a 110 millones de euros, el 30% del
presupuesto de aplicación anual (368 millones de euros en 2008) según
establecía el Convenio Marco de colaboración 2008-2012. Estas actuaciones
directas incluirían la concesión de préstamos para financiar proyectos
(Línea de préstamos), las ayudas públicas a proyectos estratégicos de
inversión, las de difusión y comunicación dirigidas fundamentalmente a
los ciudadanos, la realización de actuaciones singulares y la
participación en proyectos de colaboración y cooperación de carácter
nacional.
Entre estas actuaciones realizadas por IDAE destacaron en el periodo
2006-2008 las de financiación, las ayudas públicas a proyectos
estratégicos y las actuaciones de promoción y difusión.
II.5.1 Concesión de préstamos para financiar proyectos: línea de préstamos
En el ejercicio 2006 el Consejo de Administración del Instituto, con el
objetivo de fomentar las energías renovables y el uso eficiente de la
energía, aprobó una Línea de Préstamo de 30.000 miles de euros para
financiar inversiones en proyectos para el aprovechamiento de las
energías renovables e instalaciones de cogeneración. Estuvo vigente desde
el 1 de julio de 2006 hasta el 30 de septiembre de 2009, e iba dirigida a
personas físicas o jurídicas, de naturaleza pública o privada, excepto
gran empresa.
Los préstamos estaban destinados a financiar hasta el 100% de los costes
de referencia en inversiones en activos nuevos en instalaciones y equipos
de cogeneración, de energía solar térmica de baja
temperatura, de energía solar fotovoltaica no conectada a red y de biomasa
para aplicaciones térmicas en el sector doméstico o en edificios, con el
límite de una solicitud por beneficiario y un máximo de 1,5 millones de
euros por solicitante. La amortización del préstamo era a 11 años (el
primero de carencia), el tipo de interés el euribor más 0,30 puntos
porcentuales y con una comisión de apertura del 0,30%.
Las garantías exigidas por IDAE eran aval del 50% sobre el total del
préstamo concedido si era inferior a 120.000 euros y, si era igual o
superior la cuantía se determinaba, en función de la solvencia del
solicitante y la viabilidad del proyecto. IDAE firmó convenios con cinco
entidades financieras para facilitar la obtención de los avales.
Durante su vigencia se formalizaron 164 operaciones por un total de 3.800
miles de euros. De las 773 solicitudes recibidas, 363 solicitudes lo
fueron en el año 2006 (72 se admitieron y se aprobaron 56, pero no se
concedió ningún préstamo), 223 solicitudes se recibieron en el año 2007,
concediéndose préstamos a 101 de ellas por 2.573 miles y en el ejercicio
2008 se recibieron 187 solicitudes, formalizándose 42 de ellas y
ascendiendo el importe de los créditos concedidos a 731 miles. La línea
de financiación se canceló en septiembre de 2009 sin que se hubiera
conseguido los resultados inicialmente previstos.
Una vez concedido el préstamo, el Departamento de Presupuestos y Gestión
Financiera, abría un expediente administrativo por cada contrato de
préstamo y efectuaba el seguimiento y el control de los cobros mensuales
de los recibos del préstamo (amortización e intereses). Asimismo
actualizaba y aplicaba los tipos de interés vigentes en la fecha de
revisión de cada contrato y resolvía todas las incidencias que pudieran
surgir a lo largo de la vida del préstamo. En caso de impagos, se
aplicaba el procedimiento aprobado por el Comité de Riesgos.
Las comprobaciones realizadas han puesto de manifiesto el correcto
cumplimiento del procedimiento establecido para la concesión,
instrumentación y seguimiento de los préstamos.
II.5.2 Línea de ayudas públicas a proyectos estratégicos de inversión
En el ejercicio 2008, IDAE publicó las bases reguladoras de la primera
convocatoria de programas de ayuda a la financiación de proyectos
estratégicos de inversión en ahorro y eficiencia energética, que tenía
carácter horizontal e iba dirigida a un importante grupo de potenciales
proyectos, aplicando nuevos instrumentos de apoyo, distintos de los
planteados en los convenios de colaboración con las Comunidades
Autónomas, con el fin de incentivar la realización de proyectos y
actuaciones estratégicas sectoriales y singulares que favorecieran el
ahorro y la mejora de la eficiencia energética y que pudieran afectar en
su ámbito de actuación a varias Comunidades Autónomas.
Estas ayudas tenían carácter de subvención y los proyectos tenían que
ejecutarse en el periodo 2008-2012. Las bases reguladores establecían
como requisito imprescindible que los proyectos no se hubieran iniciado
antes de la presentación de la solicitud de las ayudas, y que éstas, en
el caso de la concesión a pequeñas o medianas empresas cumplieran el
pretendido efecto incentivador.
Las inversiones previstas debían iniciarse en un periodo máximo de 6 meses
desde la comunicación de la resolución favorable de IDAE. Todos los
proyectos o actuaciones estratégicas objeto de subvención serían
seleccionados en régimen de concurrencia competitiva y se dotarían las
ayudas a los proyectos aprobados según el orden establecido en la
evaluación realizada hasta agotar el límite de presupuesto.
La forma en que se efectuarían los desembolsos, los plazos y las
condiciones a cumplir por los beneficiarios, estaba establecida en la
resolución de concesión de la subvención y en su caso en el convenio o
Contrato-Programa que se suscribiera con el beneficiario.
La financiación de este programa de ayudas, para el ejercicio 2008, habría
de realizarse con cargo al presupuesto específico habilitado por IDAE,
por importe de 60.000 miles de euros, pudiendo incrementarse este importe
si existieran disponibilidades presupuestarias como consecuencia de la
cancelación de otros compromisos o de eventuales excedentes.
Estas ayudas se concedían a tres tipos de proyectos:
a) Proyecto estratégico. Tenía que contener un conjunto de actuaciones
previstas por la empresa solicitante que tuviese por objeto una reducción
significativa de los consumos energéticos específicos en sus procesos o
instalaciones con el fin de mejorar la competitividad energética de la
misma, la reducción de la distancia que le separase de las empresas
punteras en tecnología energética de su sector, además de una disminución
del impacto medioambiental.
Estos proyectos debían localizarse en al menos tres Comunidades Autónomas
y la inversión elegible debía ser como mínimo 1 miles y como máximo 40
miles de euros.
b) Proyecto singular innovador, aquel que tuviera gran replicabilidad en
el sector o incluyese la mejor tecnología disponible en el sector,
tuviera un impacto energético, absoluto y relativo, relevante o una
incidencia medioambiental positiva en el entorno local o, por último,
fuese un proyecto adaptable a la definición de Eco innovación según las
Directivas comunitarias.
Este tipo de proyectos podían estar localizados en una sola Comunidad
Autónoma y la inversión elegible tenía que ser como mínimo de 0,5 miles y
como máximo 20 miles de euros.
c) Proyecto sectorial conjunto. Agrupaba un conjunto de proyectos de
empresas de un mismo sector con iguales objetivos tecnológicos y
energéticos, cuya aplicación en grupo garantizase un mayor grado de
implantación de estas nuevas tecnologías. Con las mismas condiciones de
elegibilidad y el mismo rango geográfico que los proyectos estratégicos,
es decir, localizados en al menos tres Comunidades Autónomas y la
inversión elegible, debía ser como mínimo de 1 miles y como máximo 20
miles de euros.
El tipo de proyecto condicionaba los requisitos que tenían que cumplir los
beneficiarios, así como los conceptos susceptibles de ayuda o coste
elegible: activos fijos nuevos con ubicación en España destinados a
mejorar la eficiencia energética, y en los que la obra civil no fuese
superior al 20% del total de la inversión financiable.
En función del tipo de proyecto, la documentación aportada y el plan de
inversiones a realizar, se determinada la cuantía bruta máxima de las
ayudas a conceder, que en ningún caso podían combinarse con otras ayudas
estatales ni con otras formas de financiación de la Comunidad Autónoma si
tal acumulación la hiciese superior a la contemplada en las Directivas
comunitarias. En ningún caso el importe de la ayuda concedida, en
concurrencia con otras ayudas o subvenciones, tanto nacionales como
internacionales, podía superar el coste total del proyecto objeto del
convenio.
El plazo para presentar solicitudes era de 3 meses a contar desde el día
siguiente a la publicación en el BOE. El orden de las solicitudes se
establecía según se iban recibiendo en IDAE. La solicitud se acompañaba
de la acreditación actualizada de hallarse al corriente de sus
obligaciones tributarias y frente a la Seguridad Social, de una memoria
técnica descriptiva del proyecto con la identificación de los ahorros
esperados o la producción energética generada el periodo previsto de
recuperación de la inversión, de la planificación detallada de las
inversiones, de la documentación legal de la entidad solicitante y los
poderes de representación del firmante, así como un informe y una
certificación de una entidad independiente sobre el cálculo de los costes
elegibles, la estimación de los ahorros energéticos y la reducción de
emisiones del proyecto.
Si existían deficiencias en la solicitud se comunicaba a los interesados
que, disponían de un plazo de 15 días para subsanarlas.
Las solicitudes recibidas eran evaluadas por una Comisión de Expertos, por
cada área sectorial y se les asignada una puntuación para que el Comité
Técnico Evaluador formulara la propuesta de reparto provisional. El
Director General de IDAE trasladaba la oportuna propuesta de resolución
al Consejo de Administración o al órgano directivo en quien éste
delegara.
Con la aceptación de la resolución el beneficiario venía obligado a
aportar un Plan de Trabajo relativo a los ejercicios 2008 y 2009 y una
garantía bancaria de fiel cumplimiento de los compromisos adquiridos en
la ejecución del proyecto por importe del 20% del total de la ayuda
concedida.
El pago se efectuaba una vez finalizado el proyecto, a los 45 días de la
presentación de la factura y habiendo sido acreditada la inversión. El
incumplimiento de los fines para los que se concedió la ayuda, daría
lugar al reintegro total o parcial de la ayuda concedida y, en su caso, a
la ejecución del aval aportado.
La dotación presupuestaria en 2008 ascendió a 60.000 miles de euros, se
presentaron 57 solicitudes de las que 22 fueron aceptadas, con una ayuda
total propuesta de 46.338 miles (posteriormente renunciaro 4
beneficiarios a los que correspondía una ayuda de 2.150 miles).
De las 18 solicitudes finalmente aceptadas, 3 eran de la tipología
«singular innovador», 8 eran del tipo «estratégico-reducción consumos
específicos» y 7 eran del tipo «sectorial conjunto». La ayuda total
efectiva ascendió a 43.952 miles de euros, resultando un remanente de
crédito de 16.048 miles.
El control y seguimiento de los proyectos con resolución positiva de IDAE
se requería, además de la especialización tecnológica propia del
programa, cubrir una enorme dispersión de los emplazamientos donde se
ejecutaban los proyectos (más de 10.000 localizaciones), siendo
insuficientes los medios propios del IDAE para realizar estas
actuaciones. Por ello, el Consejo de Administración aprobó en octubre de
2009, la firma de un acuerdo de encomienda de gestión con la Sociedad
mercantil estatal «Ingeniería de sistemas para la defensa de España S.A.»
(ISDEFE), cuyo capital pertenece íntegramente al Ministerio de Defensa y
que actúa como medio propio y servicio técnico del Estado.
Para esta encomienda de gestión cuya finalización está prevista para el 30
de junio de 2013, se aprobó un presupuesto de 319 miles de euros y para
cubrir los gastos de viaje necesarios para la certificación física de los
proyectos subvencionados se aprobó un partida adicional de 50 miles.
En las verificaciones realizadas mediante el análisis de los expedientes
de estos proyectos no se han apreciado desviaciones en el desarrollo de
los procedimientos establecidos.
II.5.3 Actuaciones de difusión y comunicación dirigidas a los ciudadanos
Entre este tipo de actuaciones, destacan las siguientes:
1. La Estrategia de Comunicación y Sensibilización del periodo 2007-2008.
En marzo de 2007 el Consejo de Administración de IDAE aprobó la Estrategia
de comunicación y sensibilización para 2007-2008 con un presupuesto de
13.000 miles de euros que consistía en el desarrollo, producción de
programas y campañas necesarias, así como su difusión en medios de
comunicación.
Esta estrategia incluía la realización de las diferentes campañas que
habían de contribuir al cumplimiento de los objetivos del Plan de Acción
de la E4 en lo referente al consumo de la energía por parte de los
ciudadanos (30%) , después de haber realizado análisis de mercado,
entrevistas a expertos, a ciudadanos y a grupos de discusión para
disponer de la información previa necesaria, con el fin de exponer al
ciudadano la importancia de ahorrar energía concienciándoles para
consumirla de forma más racional y promocionar el buen uso de la
calefacción, el vehículo privado y el aire acondicionado, además de
promover la demanda del etiquetado energético, el transporte público, la
instalación de los nuevos contadores eléctricos de discriminación horaria
y la utilización de energía solar térmica de uso doméstico.
2. La Campaña de Comunicación mediante acuerdo suscrito entre IDAE y la
Real Federación Española de Fútbol.
Con el objetivo de llegar a la mayoría de los ciudadanos, IDAE propuso
llevar a cabo desde finales de 2008 y todo el año 2009, una campaña de
sensibilización general utilizando a la selección nacional de Fútbol al
considerar que era un símbolo para la mayoría de los ciudadanos y que
tenía un poderoso poder mediático.
En septiembre de 2008 el Consejo de Administración aprobó este proyecto y
un mes después se firmó un convenio de colaboración por importe de 7.759
miles de euros, entre IDAE, la Real Federación Española de Fútbol y Santa
Mónica Sports SLU (que era el agente comercial exclusivo de la Real
Federación Española de Fútbol), con el fin de sensibilizar a los
ciudadanos respecto a la convivencia y a la necesidad del ahorro de la
energía, haciendo llegar a los ciudadanos mensajes generales y
específicos destinados al uso responsable de la energía.
El convenio firmado estuvo vigente hasta el 31 de diciembre de 2009. IDAE
se convirtió en uno de los socios patrocinadores preferentes, llevando a
cabo una campaña que incluía acciones de toda índole relacionadas con la
selección nacional y en los eventos en que participaba.
3. La distribución de Lámparas LED a los hogares españoles.
En diciembre de 2008, el Consejo de Ministros autorizó a IDAE la
formalización de un contrato para el suministro de un máximo de 21.960
miles de unidades de lámparas de bajo consumo durante el año 2009 (por un
importe máximo presupuestado de 42.000 miles de euros) y otro contrato
con la Sociedad Estatal Correos y Telégrafos SA para su distribución (por
un importe total máximo de 22.000 miles de euros).
En diciembre de 2008, IDAE y la Sociedad Estatal de Correos y Telégrafos,
S.A., suscribieron un convenio de colaboración para la prestación del
servicio de distribución de las lámparas de bajo consumo, a razón de 1
bombilla por cada hogar en 2009 y otra en 2010.
En una primera fase se realizaría la distribución de 500 miles de unidades
en la Comunidad Autónoma de Aragón y posteriormente, en una segunda fase
se realizaría la distribución de un total máximo de 21.460 miles de
unidades de lámparas de bajo consumo por todo el territorio nacional.
II.5.4 Proyectos singulares
IDAE participa en proyectos energéticos de carácter innovador,
estratégico, replicables, que faciliten la penetración de energías
limpias o de tecnologías eficientes en la producción o uso de la energía.
Son por tanto, proyectos que contribuyen al impulso y mejora de la
eficiencia energética y progreso de las energías renovables.
De entre estos proyectos destacan los siguientes: Planta prototipo de
biodiesel de Alcalá de Henares, Central eléctrica de energía de las olas
en Santoña (Cantabria), Bases de datos de automóviles y de
electrodomésticos de clase A, Cursos de formación sobre el etiquetado
energético de electrodomésticos, Acuerdos voluntarios con Empresas de
Servicios Energéticos de biomasa térmica en edificios, Programa Peixe
Verde, de optimización del consumo energético en el sector pesquero y
Programa de sustitución de semáforos a la nueva tecnología LED dirigido a
los Ayuntamientos españoles. En este programa, que finalizó en 2008, IDAE
aportó 31.800 miles de euros y cubrió la demanda de hasta 800
Ayuntamientos.
II.5.5 Participación en proyectos de colaboración y cooperación de
carácter nacional e internacional (foros, seminarios, jornadas técnicas)
En el ámbito de su actuación institucional IDAE ha de mantener relaciones
de coordinación con la administración autonómica y local para poder
alcanzar los objetivos planteados a nivel nacional en materia energética.
Estas relaciones se establecen en dos niveles, por una parte, a través de
los grupos de trabajo consolidados en el marco de la Comisión Consultiva
de Ahorro y Eficiencia Energética de IDAE y de Seguimiento del Plan de
Energías Renovables, y por otra parte, a través de la asociación
Eneragen.
El Instituto también participa en otras asociaciones como la Asociación
Española del Hidrógeno, y en grupos de trabajo, entre otros con AENOR.
IDAE es miembro activo de comités creados para el seguimiento de
directivas europeas, también participa en el grupo de trabajo de energía
del Consejo Europeo y en los comités europeos relacionados con los
programas más relevantes de apoyo a proyectos energéticos.
A nivel internacional participa en grupos de trabajo como los constituidos
en el seno de la Agencia Internacional de la Energía, en el de la
Asociación Europea de Agencias de Energía, y en el de la Asociación
Mediterránea de Agencias Nacionales de Energía.
III. CONCLUSIONES
Primera. El Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía
(IDAE) es una Entidad Pública Empresarial adscrita al Ministerio de
Industria, Turismo y Comercio que tiene por objeto promover la mejora de
la eficiencia energética y el uso racional de la energía en España,
apoyar la diversificación de fuentes de abastecimiento y la implantación
de las energías renovables.
En el periodo 2003-2008, IDAE realizó diversas actividades diferenciadas,
además de por su naturaleza y procedencia de los fondos, por el
procedimiento de ejecución: inversión directa e indirecta de fondos en
proyectos de interés energético, concesión de ayudas de la Línea de
Financiación ICO-IDAE, cogestión con las Comunidades Autónomas de ayudas
públicas consignadas en los Presupuestos Generales del Estado, y
realización de actuaciones directas.
Segunda. En el periodo 2003-2008 IDAE intervino en proyectos de interés
energético mediante la inversión directa a través de «contratos de
financiación por terceros» y mediante la inversión indirecta a través de
su participación en diferentes figuras societarias o asociativas.
La inversión directa incluía cuatro modalidades: la cesión de uso de los
equipos, la compraventa con pago aplazado, el arrendamiento de concesión
administrativa y los convenios de desarrollo tecnológico. En 2006 IDAE
estableció el Contrato Marco de Financiación de Proyecto y de Cooperación
y Arrendamiento de Servicios, poniendo de manifiesto la doble finalidad
de su intervención como financiador de la inversión y asesor técnico y
energético del proyecto.
Las figuras asociativas a través de las que IDAE participaba de forma
indirecta en proyectos de interés energético eran Sociedades mercantiles,
Uniones Temporales de Empresas (UTES), Agrupaciones de Interés Económico
(AIES) y contratos de cuentas en participación.
Tercera. El balance de situación de IDAE a 31 de diciembre de 2002 recogía
una inversión directa en proyectos a través de contratos de FPT de
119.227 miles de euros, que se habían reducido a 107.436 miles al cierre
del ejercicio 2008. La inversión indirecta en proyectos a través de
Sociedades mercantiles y otras figuras asociativas a 31 de diciembre de
2002 ascendía a 72.741 miles, correspondiente a su participación en 9
UTES, 4 AIES, 34 Sociedades mercantiles y participaba en 14 proyectos
bajo la modalidad de cuentas en participación. Esta inversión indirecta a
31 de diciembre de 2008 se había reducido a 59.134 miles, por su
participación en 6 UTES, 1 AIE, 34 Sociedades mercantiles y 6 contratos
de cuentas en participación.
La financiación de sus inversiones se llevó a cabo por IDAE con las
aportaciones consignadas anualmente en los Presupuestos Generales del
Estado (PGE) y con los recursos generados por la propia actividad
inversora de la Entidad. Las transferencias de capital recibidas por IDAE
con cargo a los PGE para financiar proyectos de inversión y el desarrollo
de actuaciones institucionales de promoción y difusión del uso eficiente
de la energía y de las energías renovables ascendieron a 16.711 miles de
euros en cada uno de los ejercicios 2003, 2004 y 2005, a 18.382 miles en
2006, a 17.797 miles en 2007 y a 18.382 miles en 2008.
Cuarta. En el periodo 2003-2008 el Consejo de Administración de IDAE
aprobó su participación en 88 proyectos, de los que se desestimaron o
anularon 13, siendo 75 los proyectos definitivamente aprobados en el
periodo 2003-2008, con un valor total de inversión para IDAE de 151.775
miles de euros.
De estos 75 proyectos, 58 fueron aprobados mediante alguna de las fórmulas
de inversión directa del Instituto por un importe total de 113.849 miles
de euros. Los otros 17 correspondieron a inversión indirecta a través de
figuras societarias o asociativas, ascendiendo la inversión aprobada para
estos proyectos a 37.926 miles.
Quinta. IDAE activó gastos de inversión directa durante el periodo
fiscalizado por un importe total de 54.578 miles de euros. Los
expedientes de contratación fueron en general tramitados con arreglo a la
normativa aplicable y al procedimiento interno del Instituto denominado
«Procedimiento General de Compras», aunque se han detectado algunas
incidencias que se señalan en el informe.
En sus inversiones directas, IDAE realizaba un seguimiento técnico de los
Proyectos y un seguimiento económico de las inversiones; tenía
establecidos unos criterios para la clasificación de los clientes de
dudoso cobro y para la dotación de la provisión de insolvencias de
clientes morosos. El saldo de la provisión por insolvencias ascendía a
5.867 miles de euros a finales del ejercicio 2008. En el periodo
2003-2008 hubo 15 proyectos, 14 de inversión directa y uno de inversión
indirecta que incurrieron en morosidad y para los que fue necesario dotar
la correspondiente provisión para insolvencias.
Sexta. La inversión indirecta neta de provisiones en Sociedades
Mercantiles de IDAE aumentó en 4.014 miles euros entre 2003 y 2008,
periodo en el que IDAE invirtió en el capital de diez nuevas Sociedades
7.767,77 miles (de los cuales 1.744 miles correspondieron a ampliaciones
de capital) y cubrió con 1.251 miles ampliaciones de capital de otras
cinco sociedades de las que ya disponía de participación al cierre del
ejercicio 2002. En este periodo IDAE vendió y liquidó su participación en
el capital social de diez Sociedades en las que había invertido 4.691
miles de euros y rebajó en 840 miles el coste de su participación en
cuatro Sociedades.
A finales del ejercicio 2002 IDAE disponía de derechos de crédito frente a
seis de sus Sociedades participadas por importe de 2.501 miles de euros
(2.231 miles a largo plazo y 270 miles a corto plazo). Durante el periodo
2003-2008 concedió créditos por importe de 9.181 miles (458 miles a largo
plazo y 8.723 miles a corto plazo) y se reembolsaron 2.218 miles de la
financiación otorgada (1.948 miles a largo plazo y 270 miles a corto
plazo). Al cierre del ejercicio 2008 el saldo de la financiación a largo
plazo a cuatro Sociedades participadas ascendía a 742 miles y a 8.723
miles el de la financiación a corto plazo (uno de ellos, por 8.700 miles,
concedido a Iberdrola Energía Solar de Puertollano, S.A.).
Las inversiones en el capital de Sociedades participadas le reportaron a
IDAE unos dividendos de 7.691 miles de euros en el periodo analizado,
recogiendo igualmente unos intereses financieros de 207 miles por la
financiación concedida a Sociedades participadas.
En el periodo 2003-2008 IDAE redujo la inversión neta de provisiones
comprometida en UTES y en AIES de 41.070 miles de euros a 25.162 miles,
disminuyendo igualmente la financiación de proyectos mediante contratos
de cuentas en participación de 12.196 miles a 7.649 miles. En ese periodo
el Instituto obtuvo de su participación en UTES un resultado global de
7.732 miles y 2.363 miles de las cuentas en participación.
Séptima. Una vez aprobados y realizados las inversiones en los proyectos,
IDAE realizaba su seguimiento con arreglo a la figura asociativa que se
hubiera elegido para llevar a cabo la inversión.
En el caso de las inversiones en UTES, IDAE se encargaba directamente de
su gestión económico-administrativa, por lo que el control de las
inversiones era completo por parte de IDAE. En el periodo 2003 a 2008 los
rendimientos de las inversiones de IDAE en UTES fueron similares a los
previstos al autorizarse esas inversiones.
En el caso de las AIES, debido a que, en general, IDAE ostentaba
participaciones minoritarias en su capital, no en todas realizaba
funciones gerenciales, aunque llevaba a cabo un control de sus
inversiones mayor que el que efectuaba en las Sociedades mercantiles en
las que participaba, aunque asumiendo un mayor riesgo al responder los
socios de las AIES personal y solidariamente por las deudas de la
Agrupación.
La participación de IDAE en el capital de las Sociedades mercantiles era
siempre minoritaria por lo que IDAE no intervenía en su gestión,
realizando el control de sus inversiones fundamentalmente a través de su
participación en los Consejos de Administración.
A 31 de diciembre de 2008, de las 34 Sociedades mercantiles en cuyo
capital participaba IDAE, 24 se encontraban en explotación. En el periodo
2003 a 2008, IDAE no percibió dividendos por su participación en 10 de
ellas, en las que había invertido 7.967 miles de euros y dotado una
provisión de 572 miles, mientras que de las otras 14 Sociedades, en las
que había invertido 6.852 miles, recibió una retribución por su
participación en el capital que ascendió a 7.691 miles, para ese período.
En su condición de socio minoritario en las Sociedades en las que
participa IDAE, a pesar de que el Consejo de Administración de IDAE
hubiera decidido no aportar más fondos, ha tenido que realizar
aportaciones de fondos a varias de estas Sociedades que se encontraban en
situación de desequilibrio patrimonial, de acuerdo con la legislación
mercantil.
Octava. El marco específico de la Línea de Financiación ICO-IDAE para el
fomento de las inversiones en energías renovables y eficiencia energética
estaba constituido por los Convenios de colaboración firmados entre el
ICO e IDAE para cada uno de los ejercicios 2003, 2004 y 2005, actuando
éste como gestor de los fondos asignados en los Presupuestos Generales
del Estado y aquél como Agencia financiera del Estado. En los Convenios
suscritos se definían los términos y condiciones en que se había de
llevar a cabo la colaboración entre IDAE e ICO, coordinando y
compatibilizando las líneas financieras de ICO con las ayudas financieras
de IDAE, y se establecía el procedimiento de tramitación y pago de las
ayudas, que se iniciaba con la solicitud que el beneficiario de la ayuda
debía presentar en cualquiera de las Entidades Financieras colaboradoras.
IDAE realizaba la evaluación técnica del proyecto de forma secuencial,
siguiendo correlativamente el número de operación asignado por ICO,
determinando los puntos de bonificación que correspondían y su
cuantificación económica y, el importe de la ayuda directa.
El Convenio para el ejercicio 2005 contemplaba la creación de una Comisión
de Seguimiento del Convenio ICO-IDAE. El seguimiento efectuado se centró
en la gestión de las ayudas, sin intervenir en el desarrollo de los
proyectos. Además del control que IDAE efectuaba con personal interno
para los proyectos de singular importancia, el examen de las
instalaciones de los proyectos financiados por la Línea ICO-IDAE
2002-2004 y su certificación se adjudicó a una Empresa privada externa.
El incremento del número de proyectos presentados para su incorporación a
las Líneas de financiación, 2.434 en 2003, 5.696 en 2004, y 7.861 en
2005, puso de manifiesto el efecto positivo de las actuaciones realizadas
para la consecución de los objetivos marcados en el Plan de Fomento de
Energías Renovables 2000-2010, en el Plan de Energías Renovables
2005-2010 y en el Plan de Acción 2005-2007 de la Estrategia de Ahorro y
Eficiencia Energética (E4), así como la adaptación de las Líneas de
financiación y de los objetivos de los Convenios a la demanda real de los
posibles beneficiarios y al crecimiento de las distintas formas de
energías alternativas y de las inversiones en energías renovables.
La gestión de estas ayudas llevada a cabo por ICO, IDAE y Entidades
financieras colaboradoras se agilizó con el tiempo, existiendo a 31 de
diciembre de 2008, 3.243 proyectos vivos de la Línea ICO-IDAE 2005.
Novena. El porcentaje de proyectos aprobados por IDAE para la Línea
ICO-IDAE fue muy elevado, situándose en torno al 89% de los proyectos
presentados en los ejercicios 2003 y 2004, alcanzando el 97% en el
ejercicio 2005.
El importe total de los recursos con los que contó IDAE para destinar a
los programas PLAFER y E4 en el periodo 2000-2005, ascendió a 144.698 y
68.086 miles de euros, respectivamente. En el programa E4 IDAE aportó
13.200 miles de euros de aportaciones patrimoniales, traspasó fondos del
Programa PER y E4 de las Comunidades Autónomas por importe de 1.062 miles
y 18.000 miles respectivamente y procedió a ajustar retenciones. Teniendo
en cuenta que el importe comprometido para cada uno de estos programas
ascendió a 137.643 y 40.149 miles, el grado de ejecución o de compromiso
alcanzado por IDAE fue del 95% para el PLAFER y del 59% para el E4, en
relación con los recursos de los que dispuso.
Décima. En el ejercicio 2005 como alternativa de financiación a la Línea
ICO-IDAE el Instituto inició un modelo de gestión compartida de los
fondos públicos entre la Administración General del Estado y las
Comunidades Autónomas para los programas PER y E4 articulado a través de
la firma de convenios entre IDAE y las Comunidades Autónomas para la
transferencia de fondos desde la Administración General del Estado, a
través de IDAE, atendiendo a unos criterios objetivos aplicables a cada
región y a cada uno de los sectores a los que iban dirigidas las medidas
prioritarias para el desarrollo del Plan de Energías Renovables y del
Plan de Acción de la Estrategia de Ahorro y Eficiencia Energética (E4).
Este nuevo sistema de cogestión comenzó en el ejercicio 2005 firmándose
para la ejecución del Plan de Acción E4 convenios de colaboración con 17
Comunidades Autónomas con el objetivo de desarrollar 8 medidas
prioritarias. En los ejercicios 2006, 2007 y 2008 se firmaron con todas
las Comunidades Autónomas los convenios PER y los convenios E4. En el
ejercicio 2008 al entrar en vigor el Plan de Acción 2008-2012
de la Estrategia de Ahorro y Eficiencia Energética se aprobó un Convenio
Marco de Colaboración entre IDAE y cada Comunidad Autónoma para el
periodo 2008-2012 y posteriormente se firmaron los convenios específicos.
Undécima. Para ejecutar las medidas prioritarias establecidas en los
convenios E4 para el ejercicio 2005, el Instituto aportó 7.251 miles de
euros de sus recursos patrimoniales y las Comunidades Autónomas aportaron
1.500 miles, alcanzando el 80,47% la ejecución del presupuesto. En el
ejercicio 2006 el presupuesto total ascendió a 206.340 miles, de los que
IDAE asignó a las Comunidades Autónomas 198.224 miles y se reservó 8.170
miles para realizar actuaciones directas y aplicarlos a promoción,
información, formación y proyectos demostrativos del ahorro y de la
eficiencia energética, alcanzando la ejecución el 66%. En el ejercicio
2007 el presupuesto ascendió a 201.524 miles y la ejecución alcanzó el
66%. En el ejercicio 2008, de un presupuesto de 368.000 miles, IDAE
asignó 258.000 miles a las Comunidades Autónomas y se reservó 110.000
miles para actuaciones directas, habiéndose ejecutado el presupuesto en
un 74%.
El mayor volumen de ayudas públicas, se concentró en los sectores de
Equipamiento Residencial y Ofimático, Industria, Servicios Públicos y
Edificación.
Duodécima. En los ejercicios 2006, 2007 y 2008 se firmaron, entre IDAE y
cada una de las Comunidades Autónomas, los convenios de colaboración para
ejecutar el Plan de Energías Renovables. Las Comunidades Autónomas eran
quienes aprobaban los programas de ayudas públicas destinados a
inversiones en proyectos de aprovechamiento energético en solar térmica
de baja temperatura, biomasa térmica doméstica y solar fotovoltaica
aislada y ejecutaban las medidas. IDAE determinaba anualmente el
presupuesto máximo para las actuaciones del convenio de cada Comunidad
Autónoma y el desglose de fondos entre los tres sectores.
Las consignaciones en los Presupuestos Generales del Estado a este fin
fueron de 30.156 miles de euros en 2006, 21.280 miles en 2007 y 26.930
miles en 2008; aplicándose en los convenios suscritos, 26.330 miles en
2006, 27.120 miles en 2007 y 27.930 miles en 2008. La ejecución de los
convenios alcanzó a nivel global el 71% en 2006, el 73% en 2007 y el 59%
en 2008.
Decimotercera. La aprobación del Plan de Energías Renovables 2005-2010 y
del Plan de Acción 2005-2007 de la Estrategia y Ahorro de la Eficiencia
Energética 2005-2010 modificado por el Plan de Acción 2008-2012, preveían
la necesidad de que el Instituto llevara a cabo actuaciones de
sensibilización en el ahorro y en el uso inteligente de la energía. En el
ámbito de la Estrategia del Ahorro y la Eficiencia Energética IDAE a
partir del 2005 intensificó las actuaciones directas, reservándose para
ello del presupuesto anual del Plan de Acción un importe de 8,17 millones
de euros en 2006 y que 110 millones en el ejercicio 2008.
Estas actuaciones directas incluían la concesión de préstamos para
financiar proyectos de inversión, las ayudas públicas a proyectos
estratégicos de inversión, las de difusión y comunicación dirigidas
fundamentalmente a los ciudadanos, la realización de actuaciones
singulares y la participación en proyectos de colaboración y cooperación
de carácter nacional e internacional.
IV. RECOMENDACIONES
Primera. Sería conveniente que, antes de aprobar IDAE una inversión
mediante su participación en sociedades mercantiles, la analizase el
Comité de riesgos en el modo establecido en el procedimiento general
interno para los proyectos de inversión, fijando un sistema de garantías
que facilite la exigencia del cumplimiento de los compromisos adquiridos
por los restantes socios frente a IDAE.
Segunda. IDAE debería establecer unos medios de seguimiento de los
créditos subordinados concedidos a los proyectos relacionados con las
inversiones indirectas que permita verificar el devengo de los intereses
y su imputación en el ejercicio correspondiente. En todo caso, el coste
financiero para IDAE de la operación debería ser imputado al proyecto
correspondiente, incluso en el supuesto de que no se devenguen intereses.
Tercera. Sería conveniente que IDAE incrementase las actuaciones de
seguimiento del desarrollo de los proyectos financiados a través de la
Línea ICO-IDAE para conseguir una más adecuada verificación del
cumplimiento de la finalidad para la que se concedieron las ayudas
públicas y, en particular, de las incidencias relacionadas con la
finalización de las obras.
Madrid, 22 de diciembre de 2011.El Presidente, Manuel Núñez Pérez.
ANEXOS
RELACIÓN DE ANEXOS
Anexo I. Balance de situación: Activo. Ejercicios 2002 a 2007.
Anexo II. Balance de situación. Pasivo. Ejercicios 2002 a 2007.
Anexo III. Cuenta de Pérdidas y Ganancias. Gastos. Ejercicios 2002 a 2007.
Anexo IV. Cuenta de Pérdidas y Ganancias. Ingresos. Ejercicios 2002 a
2007.
Anexo V. Balance de Situación. Ejercicio 2008.
Anexo VI. Cuenta de Pérdidas y Ganancias. Ejercicio 2008.
Anexo VII. Evolución de la participación en Sociedades Mercantiles en el
periodo 2003 a 2008.
Anexo VIII. Ejecución convenios E4 por Comunidades autónomas. Ejercicios
2006, 2007 y 2008.
Anexo IX. Ejecución convenio PER por Comunidades autónomas. Ejercicios
2006, 2007 y 2008.
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251/000179 (CD)
771/000176 (S)
Se subsana a continuación el error advertido en la publicación del «BOCG.
Sección Cortes Generales», serie A, núm. 373, de 25 de febrero de 2015,
página 1, donde, en lugar del número de expediente del Senado 770/000176
(S), debe figurar el 771/000176 (S).
Palacio del Congreso de los Diputados, 27 de febrero de 2015.
DEFENSOR DEL PUEBLO
260/000005 (CD)
780/000005 (S)
Advertido error en la publicación del «BOCG. Sección Cortes Generales»,
serie A, núm. 379, de 6 de marzo de 2015, consistente en la omisión del
número de expediente del Senado, se subsana a continuación:
En la página 1, donde dice:
260/000005 (CD)
Debe decir:
260/000005 (CD)
780/000005 (S)
Palacio del Congreso de los Diputados, 10 de marzo de 2015.