BOLETÍN OFICIAL DE LAS CORTES GENERALES


SECCIÓN CORTES GENERALES


X LEGISLATURA


Serie A: ACTIVIDADES PARLAMENTARIAS


19 de febrero de 2015

Núm. 370

ÍNDICE


Competencias en relación con otros órganos e instituciones


TRIBUNAL DE CUENTAS


251/000175 (CD) 771/000171 (S);Resolución aprobada por la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas en relación con el Informe de fiscalización del Museo Nacional de Prado, ejercicio 2012, así como dicho Informe …
(Página 2)


251/000176 (CD) 771/000173 (S);Resolución aprobada por la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas en relación con el Informe de fiscalización sobre las actuaciones realizadas por los Ayuntamientos con cargo al Fondo
Estatal para el Empleo y la Sostenibilidad Local, creado por Real Decreto-ley 13/2009, de 26 de octubre, así como dicho Informe … (Página 64)

Página 2

COMPETENCIAS EN RELACIÓN CON OTROS ÓRGANOS E INSTITUCIONES


TRIBUNAL DE CUENTAS


251/000175 (CD)


771/000171 (S)


Se ordena la publicación en la Sección Cortes Generales del BOCG, de la Resolución adoptada por la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas sobre el Informe de fiscalización del Museo Nacional del Prado, ejercicio 2012,
así como del Informe correspondiente.


Palacio del Congreso de los Diputados, 11 de diciembre de 2014.—P.D. El Letrado Mayor de las Cortes Generales, Carlos Gutiérrez Vicén.


RESOLUCIÓN APROBADA POR LA COMISIÓN MIXTA PARA LAS RELACIONES CON EL TRIBUNAL DE CUENTAS EN RELACIÓN CON EL INFORME DE FISCALIZACIÓN DEL MUSEO NACIONAL DEL PRADO, EJERCICIO 2012 EN SU SESIÓN DEL DÍA 25 DE NOVIEMBRE DE 2014


La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en su sesión del día 25 de noviembre de 2014, a la vista del Informe remitido por ese Alto Tribunal acerca del Informe de fiscalización del Museo Nacional del Prado, ejercicio
2012:


ACUERDA


1. Asumir el contenido del citado Informe.


Instar al Museo Nacional del Prado a:


2. Mejorar los procedimientos en materia de contratación administrativa y a cumplir, en particular, la obligación de motivar suficientemente las causas de las adjudicaciones.


3. Cumplir con las recomendaciones del Tribunal de Cuentas que hacen referencia al proceso de regularización del inventario de bienes no artísticos y a la recopilación en un único manual del conjunto de instrucciones emitidas sobre aspectos
relacionados con la seguridad.


4. Regularizar el «Inventario de marcos de obras de arte».


5. Continuar las actuaciones precisas para detectar posibles nuevos bienes del denominado Legado Villaescusa.


6. Culminar el proceso de reordenación de colecciones con el Museo Nacional Centro de Arte Reina Sofía.


7. Culminar la ejecución del Plan de Reordenación de Colecciones.


8. Aprobar un corpus de normas internas referidas a las actividades técnicas y administrativas que desarrolla.


9. Actualizar los Criterios generales para la Ordenación de los Depósitos (Prado Disperso) y reforzar el control y seguimiento de los depósitos constituidos en otras instituciones.


10. Elaborar una Instrucción de Régimen interno sobre Patrocinio de Actividades.


11. Proseguir en las tareas de investigación y búsqueda de obras de arte referenciadas documentalmente en los inventarios históricos del Museo correspondientes a sus fondos fundacionales.


Instar al Gobierno a:


12. Continuar con la búsqueda y seguimiento de las obras registradas y no localizadas, con la observación de que el registro contable de las nuevas localizaciones de los fondos artísticos se realizará siempre que se conozca el precio de la
valoración efectuada.


Palacio del Congreso de los Diputados, 25 de noviembre de 2014.—El Presidente de la Comisión, Ricardo Tarno Blanco.—La Secretaria Primera de la Comisión, Teresa García Sena.

Página 3

INFORME DE FISCALIZACIÓN DEL MUSEO NACIONAL DEL PRADO, EJERCICIO 2012


El Pleno del Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de su función fiscalizadora establecida en los artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, y a tenor de lo previsto en los artículos 12 y 14
de la misma disposición y concordantes de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado en su sesión de 26 de junio de 2014, el Informe de fiscalización del Museo Nacional del Prado, ejercicio 2012, y ha
acordado su elevación a las Cortes Generales, así como al Gobierno de la Nación, según lo prevenido en el artículo 28 de la Ley de Funcionamiento.

Página 4

ÍNDICE


I. INTRODUCCIÓN... (Página7)


I.1 Iniciativa y antecedentes de la fiscalización... (Página7)


I.2 Objetivos, alcance y limitaciones de la fiscalización... (Página7)


I.3 Naturaleza y régimen jurídico del Museo Nacional del Prado... (Página7)


I.4 Fines y organización... (Página8)


I.5 Magnitudes de gestión del Museo... (Página9)


I.6 Rendición de cuentas... (Página11)


I.7 Tratamiento de alegaciones... (Página11)


II. ANÁLISIS DE LA REPRESENTATIVIDAD DE LAS CUENTAS ANUALES... (Página12)


II.1 Opinión... (Página12)


II.2 Balance... (Página16)


II.3 Cuenta de resultado económico patrimonial... (Página17)


II.4 Estado de liquidación del presupuesto... (Página17)


II.5 Memoria de las cuentas anuales... (Página17)


II.6 Control interno contable... (Página18)


III. ANÁLISIS DEL CUMPLIMIENTO DE LA LEGALIDAD... (Página18)


III.1 Sobre el desarrollo de las normas básicas del Museo Nacional del Prado... (Página18)


III.2 Análisis del cumplimiento de la legalidad en la gestión del inmovilizado... (Página20)


III.3 Análisis del cumplimiento de la legalidad en la gestión de los ingresos... (Página23)


III.4 Análisis del cumplimiento de la legalidad en materia contractual... (Página27)


III.5 Análisis de la igualdad efectiva de mujeres y hombres... (Página31)


IV. ANÁLISIS DE SISTEMAS Y PROCEDIMIENTOS... (Página32)


IV.1 Funciones básicas del Sistema de gestión del Museo Nacional del Prado... (Página32)


IV.2 El control interno de la gestión de los bienes artísticos... (Página34)


IV.3 El control interno de la gestión de los ingresos... (Página41)


V. SEGUIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES FORMULADAS EN EL INFORME DEL TRIBUNAL DE CUENTAS DE 30 DE OCTUBRE DE 2008 Y DE LA RESOLUCIÓN DE LA COMISIÓN MIXTA DE 18 DE MAYO DE 2010... (Página47)


V.1 Seguimiento de las recomendaciones formuladas en el informe del Tribunal de Cuentas de 30 de octubre de 2008... (Página47)


V.2 Seguimiento de las recomendaciones formuladas en la Resolución de la Comisión Mixta de 18 de mayo de 2010... (Página49)


VI. CONCLUSIONES... (Página50)


VI.1 Análisis de la representatividad de las cuentas anuales... (Página50)


VI.2 Análisis del cumplimiento de la legalidad... (Página51)


VI.3 Análisis de sistemas y procedimientos... (Página52)


VI.4 Seguimiento de las recomendaciones formuladas en el Informe del Tribunal de Cuentas de 30 de octubre de 2008 y de la Resolución de la Comisión Mixta de 18 de mayo de 2010... (Página53)


VII. RECOMENDACIONES... (Página53)


ANEXOS... (Página55)

Página 5

RELACIÓN DE CUADROS


Cuadro 1. Actividades del Museo Nacional del Prado en el ejercicio 2012... (Página9)


Cuadro 2. Número de visitantes e ingresos por venta de entradas... (Página9)


Cuadro 3. Número de visitantes de pago... (Página10)


Cuadro 4. Número de exposiciones temporales... (Página10)


Cuadro 5. Corresponsabilidad presupuestaria... (Página11)


Cuadro 6. Remanentes de tesorería... (Página11)


Cuadro 7. Contratos fiscalizados... (Página28)


Cuadro 8. Ingresos por venta de entradas (euros)... (Página42)

Página 6

RELACIÓN DE SIGLAS Y ABREVIATURAS


BIC Bienes de Interés Cultural


BOE Boletín Oficial del Estado


CIBI Centro de Información de Bienes Inventariables del Estado


FAMP Fundación Amigos del Museo del Prado


FCTB Fundación Colección Thyssen-Bornemisza


GIEC Gerencia de Infraestructuras y Equipamientos de Cultura


IGAE Intervención General de la Administración del Estado


ICAIE Instrucción de Contabilidad para la Administración Institucional del Estado


ICMNP Instrucción de Contratación del MNP


IGTCU Instrucción General del Tribunal de Cuentas


LGP Ley General Presupuestaria


LMNP Ley reguladora del Museo Nacional del Prado


LOFAGE Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado General del Estado


LOIMH Ley Orgánica para la igualdad efectiva de mujeres y hombres


LPAP Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas


LPHE Ley del Patrimonio Histórico Español


LRJAPPAC Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común


LTPP Ley de Tasas y Precios Públicos


MECD Ministerio de Educación, Cultura y Deporte


MNCARS Museo Nacional Centro de Arte Reina Sofía


MNP Museo Nacional del Prado


MNP Difusión Museo Nacional del Prado Difusión, S.A.


PHE Patrimonio Histórico Español


PCAP Pliegos de Cláusulas Administrativas Particulares


PGCP Plan General de Contabilidad Pública


PGE Presupuestos Generales del Estado


PPTT Pliegos de Prescripciones Técnicas


SAC Sistema de Actualización de Colecciones


TPV Terminal de Punto de Venta


TRLCSP Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público

Página 7

I. INTRODUCCIÓN


I.1 Iniciativa y antecedentes de la fiscalización


1.1 La fiscalización del Museo Nacional del Prado (en adelante, MNP, el Museo o la Entidad), correspondiente al ejercicio 2012, se incluyó en el Programa de Fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas para el año 2013, aprobado por el Pleno el
20 de diciembre de 2012, en virtud de la iniciativa reconocida al Tribunal por el artículo 45 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo.


1.2 Las Directrices Técnicas de la fiscalización fueron aprobadas por el Pleno del Tribunal de Cuentas el 25 de abril de 2013.


1.3 Los anteriores Informes de fiscalización del MNP, referidos a los ejercicios 2005 y 1998, fueron aprobados por el Tribunal de Cuentas el 30 de octubre de 2008 y el 26 de abril de 2001, respectivamente.


I.2 Objetivos, alcance y limitaciones de la fiscalización


1.4 De acuerdo con las Directrices Técnicas aprobadas, los objetivos de la presente fiscalización han sido los siguientes:


a) Comprobar si los estados financieros del MNP del ejercicio 2012 representan adecuadamente la imagen fiel de la situación financiera y patrimonial, de los resultados del ejercicio y de la ejecución del presupuesto.


b) Comprobar el cumplimiento de la normativa legal y estatutaria aplicable a la actividad económico-financiera del Museo, en lo que se refiere a los bienes inmovilizados gestionados, a los ingresos generados y a la contratación para la
adquisición de bienes y servicios en el ejercicio 2012.


c) Evaluar los sistemas y procedimientos de control interno y de gestión aplicados por el MNP en el desarrollo de su actividad, en lo que se refiere a la calidad de los procedimientos aplicados en la gestión y control de los bienes
inmovilizados y de los ingresos, principalmente. En especial se han analizado los mecanismos implantados por el MNP para el control de las actividades encomendadas a Museo Nacional del Prado Difusión, S.A. (MNP Difusión).


1.5 Asimismo, se ha efectuado el seguimiento de las recomendaciones de este Tribunal en su anterior informe de fiscalización, de 30 de octubre de 2008, y de los acuerdos contenidos en la Resolución de la Comisión Mixta, de 18 de mayo de
2010.


1.6 También se han abordado, de acuerdo con las Directrices Técnicas indicadas, las cuestiones relacionadas con las previsiones contenidas en la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres (LOIMH), y
las específicas en la materia reguladas en la legislación propia del MNP.


1.7 El alcance temporal de la fiscalización se ha referido al ejercicio 2012, sin perjuicio de que para la adecuada consecución de los objetivos previstos se hayan analizado hechos acaecidos en ejercicios anteriores y en el ejercicio 2013,
cuando estos se han considerado relevantes. En cuanto al alcance subjetivo, los trabajos se han centrado en el organismo MNP, sin que haya sido objeto de fiscalización la gestión de su sociedad dependiente, MNP Difusión, sin perjuicio del análisis
del control de las actividades de esta sociedad por el MNP.


1.8 En la ejecución de las actuaciones fiscalizadoras no se han producido limitaciones que hayan impedido cumplir los objetivos previstos, sin perjuicio de lo que se indica en el punto 6.1, así como en el punto 2.20, que es su antecedente,
habiendo prestado adecuadamente su colaboración los responsables del MNP.


I.3 Naturaleza y régimen jurídico del Museo Nacional del Prado


1.9 El MNP es un organismo público de carácter especial, de los previstos en la Disposición adicional décima de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE), regido por la
Ley 46/2003, de 25 de noviembre, reguladora del mismo (LMNP), que en su artículo 1 le dota de personalidad jurídica propia y plena capacidad de obrar, pública y privada, para el cumplimiento de sus fines; y por su Estatuto, aprobado por Real
Decreto 433/2004, de 12 de marzo; estas disposiciones legales han sido modificadas por la Ley 34/2011, de 4 de octubre, reguladora del Museo Nacional Centro de Arte Reina Sofía (MNCARS), y por el Real Decreto 1713/2011, de 18 de

Página 8

noviembre, respectivamente. Asimismo, el MNP, de acuerdo con el artículo 2 de la LMNP, ha de ajustar su actuación a lo dispuesto en la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español (LPHE), a las previsiones que le sean
aplicables de la Ley General Presupuestaria (LGP) y de la LOFAGE, y al ordenamiento jurídico privado.


1.10 El personal al servicio del Museo tiene la consideración de personal laboral, con sujeción al Estatuto de los Trabajadores y a las condiciones que se establezcan a través de convenio colectivo, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo
11 de la LMNP.


1.11 En cuanto a su régimen patrimonial, el MNP dispone de un patrimonio propio, distinto del Estado, formado por los bienes y derechos que son de su titularidad, junto a los bienes de dominio público de titularidad estatal que le han sido
adscritos de acuerdo con la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP). Estos aspectos están recogidos y desarrollados en los artículos 13 al 15 de la LMNP.


1.12 La contratación del MNP, de acuerdo con el artículo 16 de la LMNP, se rige por lo dispuesto en la legislación de contratos de las Administraciones públicas —en el ejercicio fiscalizado, el Texto Refundido de la Ley de Contratos del
Sector Público (TRLCSP), aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre—, excepto los contratos relacionados con su actividad comercial. En concreto, la organización de exposiciones temporales y la explotación de los servicios
comerciales y de derechos de propiedad intelectual e industrial han de ajustarse a los principios de publicidad y concurrencia.


1.13 Los recursos económicos del Museo figuran detallados en el artículo 17 de su Ley de creación, con distinción entre los que constituyen recursos ajenos —los procedentes de los Presupuestos Generales del Estado (PGE) y de otras
Administraciones o entidades públicas— de los calificados como recursos propios, de los que cabe destacar, de acuerdo con el artículo 18, los ingresos procedentes de las prestaciones de los visitantes por el acceso a la colección permanente, que
tienen la naturaleza de precios públicos, junto a los ingresos por la cesión de espacios, que tienen la naturaleza jurídica de tasas. Ambos tipos de ingresos están regulados en la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos (LTPP).


1.14 El régimen presupuestario y económico-financiero del MNP se sujeta a las normas establecidas en la LGP, con algunas especialidades recogidas en su normativa específica. Así, según los artículos 20 y 22 de la LMNP, su contabilidad está
sometida al Plan General de Contabilidad Pública (PGCP) y se adecua a los principios y normas fijados por la Orden EHA/2045/2011, de 14 de julio, por la que se aprueba la Instrucción de Contabilidad para la Administración Institucional del Estado
(ICAIE). El MNP está sujeto al control financiero permanente realizado por la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) a través de una intervención delegada creada al efecto, tal y como establece el artículo 23 de la repetida
LMNP.


I.4 Fines y organización


1.15 El artículo 3 de la LMNP señala como objetivos del Museo la consecución, entre otros, de los siguientes fines:


a) Garantizar la protección y conservación, así como promover el enriquecimiento y mejora de los bienes del Patrimonio Histórico Español (PHE) adscritos al mismo.


b) Exhibir ordenadamente las colecciones en condiciones adecuadas para su contemplación y estudio.


c) Fomentar y garantizar el acceso del público a las colecciones y facilitar el estudio de las mismas a los investigadores.


d) Impulsar el conocimiento y difusión de las obras y de la identidad del patrimonio artístico adscrito al Museo, favoreciendo el desarrollo de programas de educación y actividades de divulgación cultural.


1.16 Los órganos rectores del MNP son: a) el Presidente, cargo nato ostentado en el ejercicio fiscalizado por el Ministro de Educación, Cultura y Deporte, al que corresponde su tutela y la aprobación de los planes generales de actuación y
el anteproyecto del presupuesto del Museo; b) el Real Patronato, órgano colegiado que funciona en Pleno y en Comisión Permanente, dotados ambos de Presidente y Vicepresidente; y c) el Director del Museo. Todo ello, de conformidad con lo dispuesto
en los artículos 4 a 7 de la LMNP.


1.17 Las funciones del Real Patronato del MNP están fijadas en el artículo 8 de su Ley de creación, asignando, principalmente, a su Presidente la representación institucional del Museo; al Pleno, el

Página 9

establecimiento de los principios de organización y dirección, junto a la determinación de las directrices de actuación del mismo; y a la Comisión Permanente, el impulso y supervisión de la estrategia y líneas de actuación del Museo fijadas
por el Pleno, y la del equipo directivo. El Director del Museo, que es nombrado y separado por real decreto, dirige y coordina las actividades del mismo, sus órganos, unidades y personal, en el marco de los planes generales de actuación, del
presupuesto y de las directrices emanadas del Real Patronato, según establecen los artículos 9 y 10 de la LMNP.


I.5 Magnitudes de gestión del Museo


1.18 En el Cuadro 1 se exponen, de manera resumida, algunas de las magnitudes de gestión, junto a su reflejo económico, más destacadas del ejercicio 2012. Las actividades indicadas se refieren a bienes del patrimonio artístico. Los datos
se han obtenido de la contabilidad y de las informaciones suministradas por diversas unidades del Museo.


Cuadro 1: Actividades del Museo Nacional del Prado en el ejercicio 2012


Actividades;Número;Importe (euros)


Adquisiciones;6;1.204.014


Adscripciones;6;653.127


Donaciones;12;108.240


Restauraciones;312;1.564.192


1.19 En el Cuadro 2 se exponen: a) el número de visitantes que han accedido a las exposiciones celebradas en las instalaciones del MNP, obtenidos del Sistema de Automatización de Estadísticas del Museo; b) los ingresos generados por la
venta de entradas; y c) los ingresos medios por visitante, de los ejercicios 2008 a 2012. Quedan excluidas de estas magnitudes las que se derivan de las visitas a las exposiciones «Prado Itinerante», «Prado fuera del Prado», «Prado Internacional»
y las Visitas Extraordinarias; los ingresos generados en la celebración de estos eventos han tenido registro en otros conceptos contables de ingresos. Asimismo, este número de visitantes incluye aquellos que han dispuesto gratuitamente de la
entrada de acceso al Museo, en los tipos de «entrada gratuita» (con 16 supuestos, entre los que cabe destacar los de carácter educativo), los integrantes de la Fundación Amigos del Museo del Prado (FAMP), que compensan al MNP por otras vías, y los
que se acogen al denominado «horario de gratuidad».


Cuadro 2: Número de visitantes e ingresos por venta de entradas


Ejercicio;Número de visitantes;Ingresos (euros);Ingresos por visitante (euros)


2012;2.711.651;14.178.266;5,23


2011;2.821.476;11.682.273;4,14


2010;2.586.877;10.163.354;3,93


2009;2.662.940;10.813.082;4,06


2008;2.759.029; 8.995.728;3,26


1.20 Del análisis de los datos del Cuadro 2 se deduce que, en el periodo 2008-2012, el número total anual de visitantes se ha mantenido estable, mientras que los ingresos totales y medios por visitante han registrado notables incrementos,
57,61% en los ingresos totales y 60,43% en los ingresos por visitante, debido a las sucesivas subidas de los precios de las entradas de acceso al Museo, en los distintos tipos que se exponen en el Cuadro 3.

Página 10

1.21 El número de visitantes al Museo, en los ejercicios 2008 a 2012, que han abonado el importe correspondiente según los distintos tipos de entradas, y que han generado los ingresos indicados en el Cuadro 2, se exponen en el Cuadro 3. La
relación entre el número de visitantes de pago y el número total de visitantes, expuestos estos últimos en el Cuadro 2, presenta, en los respectivos ejercicios, unos porcentajes del 50,85%, 49,55%, 51,53%, 53,73% y 48,19%. También puede apreciarse
que: a) el número total de visitantes de pago se ha mantenido estable durante el periodo analizado; b) se ha producido un acusado incremento de los visitantes de entrada reducida y otros precios (114,30% y 120,25%, respectivamente); y c) se ha
experimentado una reducción de los visitantes que han abonado el precio de la entrada general (9,64%).


Cuadro 3: Número de visitantes de pago


Ejercicio;Entrada general;Entrada reducida;Otros precios;N.º total de visitantes de pago


2012;1.074.313;193.293;111.198;1.378.804


2011;1.141.541;158.304; 98.151;1.397.996


2010;1.132.708;113.607; 86.766;1.333.081


2009;1.215.717;152.546; 62.507;1.430.770


2008;1.188.860; 90.198; 50.488;1.329.546


1.22 La celebración de exposiciones temporales, organizadas por el MNP, constituye otra de sus actividades más relevantes, cuya descripción figura detalladamente recogida en las memorias anuales de actividades de los diferentes ejercicios,
así como en forma de indicadores en el balance de resultados e informe de gestión que constituyen parte integrante de los anexos de las cuentas anuales de los mismos periodos. En el Cuadro 4 se detalla el número de exposiciones temporales
celebradas en el quinquenio 2008-2012.


Cuadro 4: Número de exposiciones temporales


Ejercicio;Exposiciones en la sede del Museo;Exposiciones Internacionales;Prado Itinerante (nacionales);Total exposiciones


2012;13;2;3;18


2011;14;4;2;20


2010;10;0;2;12


2009; 7;2;1;10


2008; 9;1;2;12


1.23 Las transferencias corrientes y de capital recibidas por el MNP, fundamentalmente procedentes, en el ejercicio fiscalizado, del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte (MECD), junto a los ingresos propios del Museo, y los porcentajes
de corresponsabilidad presupuestaria resultantes de ambas aportaciones, en los ejercicios que se indican, se detallan en el Cuadro 5, en miles de euros. Cabe destacar una tendencia al incremento de los ingresos propios obtenidos por el Museo en el
periodo analizado, procedentes, principalmente, de la venta de entradas y de los patrocinios, tendencia que ha permitido paliar, parcialmente, la reducción de las dotaciones presupuestarias. El porcentaje de los ingresos propios respecto de los
totales alcanzó en el ejercicio 2012 el nivel más elevado del periodo.

Página 11

Cuadro 5: Corresponsabilidad presupuestaria


Ejercicio;Ingresos procedentes de los PGE;% s/ ingresos totales;Ingresos propios;% s/ ingresos totales


2012;15.948;39,83;24.095;60,17


2011;21.369;49,07;22.177;50,93


2010;24.157;56,39;18.682;43,61


2009;27.516;56,69;21.023;43,31


2008;26.872;57,16;20.138;42,84


1.24 Los estados del remanente de tesorería, incluidos en las cuentas anuales del MNP de los ejercicios 2008 a 2012 se detallan en el Cuadro 6. En el periodo analizado, el MNP ha logrado elevar el saldo del remanente de tesorería el 28,35%,
a pesar de las reducciones registradas en los ingresos procedentes de los PGE, gracias, en gran parte, al elevado incremento de los ingresos propios, junto a una moderación de sus gastos.


Cuadro 6: Remanentes de tesorería


Ejercicio;Remanente de tesorería


(miles euros)


2012;23.382


2011;23.841


2010;20.735


2009;21.535


2008;18.218


1.25 En el anexo I del presente Informe de fiscalización se recogen el Balance, la Cuenta del resultado económico patrimonial y los restantes estados financieros correspondientes a los ejercicios 2012 y 2011, junto a la liquidación
presupuestaria de 2012; y en el anexo II, el desglose por Colecciones y Departamentos del Área de Conservación del Museo a los que están asignados los 27.509 bienes artísticos recogidos en el Inventario de Bienes Artístico del MNP, ejercicio 2012,
documentos que muestran las magnitudes esenciales de su gestión.


I.6 Rendición de cuentas


1.26 La remisión a la IGAE de las cuentas anuales del MNP correspondientes al ejercicio 2012 se realizó el 29 de mayo de 2013, dentro del plazo establecido en el artículo 139, apartado 1, de la LGP.


1.27 La IGAE remitió las cuentas indicadas al Tribunal de Cuentas el 26 de junio de 2013, cumpliendo el plazo fijado para este trámite en el citado artículo 139, apartado 2, de la LGP.


I.7 Tratamiento de las alegaciones


1.28 De acuerdo con lo previsto en el artículo 44 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, los resultados de las actuaciones fiscalizadoras fueron puestos de manifiesto, para la formulación de alegaciones,
al Presidente del Real Patronato del Real Patronato del MNP y a la persona que ocupó dicho cargo durante una parte del ejercicio fiscalizado. Se han recibido las alegaciones del actual Presidente, una vez solicitadas y concedidas dos prórrogas, sin
que se haya recibido escrito de contestación del expresidente indicado.

Página 12

1.29 Se han incorporado en el texto los cambios que se han considerado oportunos como consecuencia del examen de las alegaciones, ya sea por aceptar su contenido o para razonar el motivo por el que no se aceptan, pero no han sido objeto de
contestación las que constituyen meras explicaciones o aclaraciones de la gestión desarrollada por la entidad fiscalizada. La falta de contestación a este tipo de alegaciones no debe entenderse, por tanto, como una aceptación tácita de su
contenido. En cualquier caso, el resultado definitivo de la fiscalización es el expresado en el presente Informe, con independencia de las consideraciones que se han manifestado en las alegaciones.


II. ANÁLISIS DE LA REPRESENTATIVIDAD DE LAS CUENTAS ANUALES


II.1 Opinión


2.1 Las cuentas anuales del MNP correspondientes al ejercicio 2012 reflejan adecuadamente, en sus aspectos más significativos, su situación financiera y patrimonial, el resultado del ejercicio y la liquidación de su presupuesto, y contienen
la información necesaria y suficiente para su correcta interpretación y comprensión, de acuerdo con los principios, criterios y normas contables que le eran de aplicación, excepto por las salvedades que se resumen en los puntos 2.2 a 2.11 y se
desarrollan a lo largo de los subapartados II.2 a II.4 del presente Informe 1. En el punto 2.21 y en el subapartado II.6 se exponen ciertas debilidades en el control interno contable.


II.1.1 Balance


2.2 El MNP registró indebidamente a 31 de diciembre de 2012, en las rúbricas de Terrenos y Construcciones, los valores del suelo y del vuelo de los inmuebles gestionados, recibidos en adscripción, declarados bienes de interés cultural (BIC),
por importes brutos de 28.866 miles de euros y 212.558 miles de euros, respectivamente, que debieron mostrarse en la rúbrica de Bienes del patrimonio histórico.


2.3 Se ha presentado una limitación en la opinión respecto de la rúbrica de Otro inmovilizado material no amortizable, que muestra un saldo de 2.488 miles de euros a 31 de diciembre de 2012, dada la ausencia de un inventario o del soporte
documental de los bienes y valores registrados en dicha rúbrica.


2.4 En el ejercicio 2012 y en los anteriores el MNP activó indebidamente, por un importe que no ha podido ser cuantificado, gastos en la cuenta de Construcciones.


2.5 El MNP ha dotado indebidamente, en los ejercicios 2012 y 2011, amortizaciones por los valores de construcción de los edificios de interés cultural integrantes del patrimonio histórico. En consecuencia, la rúbrica de Construcciones está
infravalorada en 4.537 miles de euros, importe de las amortizaciones dotadas por este concepto en los dos ejercicios indicados; la rúbrica de Resultados de ejercicios anteriores, que presenta al cierre del ejercicio 2012 un saldo negativo de 8.764
miles de euros, debió mostrar un saldo negativo de 6.509 miles, por la indebida dotación a la amortización en 2011 por importe de 2.255 miles de euros; y la partida de Amortización del inmovilizado, de la cuenta del resultado económico patrimonial
del ejercicio 2012, está sobrevalorada en 2.282 miles de euros.


2.6 El MNP no ha activado los gastos de la restauración de bienes artísticos, de naturaleza mueble, realizada por sus servicios propios en el ejercicio 2012 y en los anteriores, práctica contable que ha supuesto la ausencia de registro
contable del incremento de valor del inmovilizado, así como de los correspondientes ingresos que deberían haberse reflejado en la partida de Trabajos realizados por la entidad para su inmovilizado. El importe que debió registrarse en el ejercicio
2012 se sitúa en torno a 1.564 miles de euros.


2.7 El MNP ha registrado incorrectamente en la rúbrica de Patrimonio generado, un importe con signo negativo de 13.816 miles de euros que debió reflejarse en la rúbrica de Patrimonio aportado.


II.1.2 Cuenta de resultado económico patrimonial


2.8 La inaplicación del principio de devengo ha supuesto la infravaloración, por importe de 1.600 miles de euros, de los ingresos contabilizados por el MNP en el ejercicio 2012 por el préstamo de obras de arte.


2.9 En el registro de ingresos del ejercicio 2012 se han puesto de manifiesto sobrevaloraciones por importe de 25 miles de euros (Tarjeta Turística de Madrid); infravaloraciones por 14 miles de euros (Abono


1 Las alegaciones del MNP a los puntos 2.2 a 2.11 serán analizadas en los correspondientes puntos de los subapartados II.2 a II.4.

Página 13

Paseo del Arte); y compensaciones de ingresos y gastos por 15 miles de euros (cánones por el servicio de audioguías).


2.10 El MNP debió haber provisionado, por un importe de 65 miles de euros, una deuda pendiente a 31 de diciembre de 2012 con un antiguo proveedor de servicios


II.1.3 Estado de liquidación del presupuesto


2.11 Las salvedades expuestas en los puntos 2.8 y 2.9 afectan también al estado de liquidación del presupuesto. En conjunto, los ingresos y gastos presupuestarios están infravalorados en 1.604 y 15 miles de euros, respectivamente.


II.2 Balance


2.12 El balance del MNP, a 31 de diciembre de 2012, muestra un saldo total de 441.174 miles de euros, muy similar al del cierre de 2011. En el Activo destaca la rúbrica de Inmovilizado material, con un importe de 411.450 miles de euros, y
en cuya composición las partidas de Construcciones, Bienes de patrimonio histórico y Terrenos, con 200.510, 166.531 y 30.703 miles de euros, respectivamente, son las más significativas. En el Activo corriente destacan las partidas de Deudores y
otras cuentas a cobrar, con un saldo de 24.356 miles de euros, y de Efectivo y otros activos líquidos equivalentes, por importe de 3.721 miles. En el Pasivo, el Patrimonio aportado asciende a 445.755 miles de euros, el Patrimonio generado presenta
un saldo, con signo negativo, de 9.860 miles, y las deudas del MNP registradas en el Pasivo corriente suponen 4.700 miles.


II.2.1 Inmovilizado material


2.13 En el Informe de fiscalización del Tribunal de Cuentas referido al MNP, ejercicio 2005, aprobado el 30 de octubre de 2008, se concluía que la mayor parte de los fondos artísticos que gestiona carecían de valoración contable por
desconocerse su valor de adquisición, no disponerse de otro alternativo (como el de tasación) y suponer su determinación un elevado coste. En estas condiciones, el Informe señalaba que resultaba admisible su valoración con arreglo a un valor
simbólico y que ello no afectaba a la representatividad de las cuentas anuales.


2.14 La Disposición transitoria primera de la Orden EHA/1037/2010, por la que se aprueba el nuevo PGCP, estableció que los bienes del patrimonio histórico existentes antes de la entrada en vigor de dicho PGCP, y que no hubiesen sido
activados previamente en virtud de lo establecido en el Plan anterior, podrían no incorporarse al activo cuando su valoración no pudiera efectuarse de forma fiable. El Tribunal de Cuentas considera que en los fondos artísticos gestionados por el
MNP concurre la circunstancia prevista en la citada disposición, por lo que la falta de incorporación de este tipo de bienes al balance del MNP al cierre de 2012 no afecta a la representatividad de las cuentas de la entidad.


a) Edificios declarados bienes de interés cultural


2.15 Se exponen a continuación los resultados obtenidos del análisis del tratamiento contable dado por el MNP, en el ejercicio 2012, a los bienes de patrimonio histórico, partiendo de lo establecido en el PGCP, que los define como «elementos
patrimoniales muebles o inmuebles de interés artístico, histórico, paleontológico, arqueológico, etnográfico, científico o técnico, así como el patrimonio documental y bibliográfico, los yacimientos, zonas arqueológicas, sitios naturales, jardines y
parques que tengan valor artístico, histórico o antropológico».


2.16 Teniendo en cuenta dicha definición, la rúbrica de Terrenos, que muestra un saldo a 31 de diciembre de 2012 de 30.703 miles de euros, registra indebidamente el valor del suelo de los inmuebles gestionados por el MNP declarados bienes de
interés cultural (BIC); concretamente los edificios Villanueva y Jerónimos, Casón del Buen Retiro y Palacio de los Águila (Ávila), cuyo valor contable bruto conjunto ascendía, a dicha fecha, a 28.866 miles de euros. El MNP debió haber procedido a
la apertura de un registro contable, independiente del asignado a los bienes artísticos de naturaleza mueble, dentro de la cuenta de Bienes del patrimonio histórico, y traspasado el saldo que procediera, con el fin de que dicho registro mostrase el
valor del suelo de los bienes artísticos de naturaleza inmueble que le han sido adscritos.

Página 14

2.17 En el análisis de la rúbrica de Construcciones del balance del MNP a 31 de diciembre de 2012, que presenta un saldo bruto de 220.638 miles de euros, se ha puesto de manifiesto la misma deficiencia señalada en el punto anterior, ya que
registra indebidamente los valores de la construcción o vuelo de los inmuebles declarados BIC, antes indicados, por importe bruto de 212.558 miles de euros. Este importe debió haber sido registrado en la cuenta Bienes del patrimonio histórico.


2.18 De haberse contabilizado correctamente los importes indicados en los dos puntos anteriores, las rúbricas de Terrenos y Construcciones habrían registrado únicamente 1.837 y 8.080 miles de euros, respectivamente, mientras que el saldo de
la rúbrica de Bienes del patrimonio histórico se habría elevado a 407.955 miles de euros.


b) Marcos


2.19 En la rúbrica de Otro inmovilizado material está integrada la cuenta de Otro inmovilizado material no amortizable, cuyo saldo a 31 de diciembre de 2012 se elevaba a 2.488 miles de euros. A pesar de estar destinada a registrar, teórica
y principalmente, el valor de las adquisiciones de los marcos empleados en el montaje de las pinturas de caballete, de los materiales para su construcción y los gastos anejos que para estos fines pudieran considerarse activables, su inventario no ha
sido aprobado por la Comisión Permanente del Real Patronato del MNP, incumpliendo el artículo 5.5.k) del Estatuto del Museo 2.


2.20 La ausencia de un inventario, o del soporte documental de los bienes y valores registrados en la cuenta de Otro inmovilizado material no amortizable, impide emitir opinión respecto de su saldo de 2.488 miles de euros.


c) Activación de gastos


2.21 El MNP no dispuso en el ejercicio 2012 de una normas internas formales (aprobadas por órgano competente) ni tampoco informales (no aprobadas, pero escritas) que fijaran los criterios para la activación de gastos de acuerdo con las
normas contenidas en el PGCP, hecho que constituye una debilidad en el control interno contable 3.


2.22 En el ejercicio 2012, el MNP ha activado en la cuenta de Construcciones gastos de reparaciones y mantenimiento que no reunían los requisitos exigidos por el PGCP para su activación 4. El impacto económico que provocaría en las cuentas
anuales del MNP una depuración de los gastos incorrectamente activados, en dicho ejercicio y en anteriores, con la correspondiente baja en las cuentas de Construcciones, Amortización acumulada de construcciones y Resultados de ejercicio anteriores,
resulta de muy difícil determinación, teniendo en cuenta el tiempo transcurrido desde el inicio del proceso (fecha de la adscripción del elemento principal) hasta el cierre del ejercicio 2012, y considerando las numerosas partidas registradas en
dicha cuenta.


2.23 El listado de bienes del Centro de Información de Bienes Inventariables del Estado (CIBI) mostraba a 31 de diciembre de 2012, respecto a los bienes artísticos inmuebles adscritos, a los que se ha hecho referencia en los puntos 2.16 y
2.17 de este Informe, unos valores del vuelo que totalizaban 185.393 miles de euros; sin amortizaciones acumuladas para los edificios de Villanueva, Jerónimos y Casón del Buen Retiro, y con amortizaciones acumuladas por importe de 3 miles de euros
para el Palacio de los Águila. La contabilidad del MNP presenta para los mismos inmuebles una valoración bruta de 212.558 miles de euros, como se ha indicado en el punto 2.17, y una amortización acumulada de 19.022 miles de euros. La diferencia
entre los importes registrados por el CIBI y por el MNP responde, principalmente, a la indebida activación de gastos señalada en el punto 2.22.


2 A pesar de las alegaciones formuladas conviene reiterar que el MNP, en el Inventario de Bienes Artísticos y no Artísticos correspondiente al ejercicio 2012, aprobado por su Comisión Permanente, no ha incluido inventario alguno relativo a
los marcos empleados en la instalación de las obras de arte, tanto de los que se pueden considerar bienes artísticos como los no artísticos, hecho que ha dado lugar a los deficiencias expuestas en el presente Informe, en materia de representatividad
y cumplimiento de la legalidad.


3 En relación con lo señalado en las alegaciones del MNP a este punto, debe precisarse que la existencia de este tipo de normas internas podría haber evitado, precisamente, los errores de activación de gastos que se ponen de manifiesto en el
siguiente punto 2.22 de este Informe


4 En relación con lo señalado en las alegaciones del MNP a este punto, debe precisarse que se han observado gastos activados indebidamente en dicha cuenta por los siguientes conceptos e importes, a título de ejemplo: «Pinturas despachos y
zonas comunes», 56 miles de euros; «Pintura de salas 19 a 23», 55 miles de euros; «Amaestramiento de llaves», 20 miles de euros; y «Trabajos realizados obras de reparación», 38 miles de euros, En ninguno de estos casos los gastos reunían las
condiciones exigidas por el PGCP para su activación.

Página 15

d) Amortizaciones


2.24 La memoria de las cuentas anuales del MNP del ejercicio 2012 señala que el cálculo de las amortizaciones se ajustó a lo establecido en la Resolución de 14 de diciembre de 1999, de la IGAE, por la que se regulan determinadas operaciones
contables a realizar a fin de ejercicio, entre otras las amortizaciones del inmovilizado. El MNP ha amortizado en el ejercicio 2012, de acuerdo con dicha disposición, el valor de las construcciones de todos los bienes gestionados: los declarados
BIC, integrantes del PHE, antes indicados, y el resto de los adscritos, junto a los bienes muebles que no tenían dicha calificación jurídica.


2.25 En concreto, el importe dotado en el ejercicio 2012 por amortización de los valores de construcción de edificios calificados como bienes de interés cultural integrantes del patrimonio histórico ascendió a 2.282 miles de euros.


2.26 Las Normas de reconocimiento y valoración del PGCP reconocen ciertas particularidades a los bienes de patrimonio histórico respecto de los criterios generales de contabilización aplicables a los bienes de inmovilizado material. Entre
estas particularidades destacan las siguientes: la ausencia de relación entre el valor en términos culturales y un valor financiero basado en un precio de mercado; su indisponibilidad para la venta o su sometimiento a severas restricciones; su
carácter frecuente de irreemplazables; la posibilidad de que su valor pueda incrementarse con el tiempo, incluso si sus condiciones físicas se deterioran; y la dificultad de estimar su vida útil, que el propio PGCP precisa que puede llegar a ser
de cientos de años.


2.27 En estas condiciones, el Tribunal de Cuentas entiende que los edificios calificados como BIC integrantes del patrimonio histórico no deberían haber sido objeto de amortización por el MNP en los ejercicios 2012 y 2011 (en los que resultó
de aplicación el nuevo PGCP). En consecuencia, la rúbrica de Construcciones está infravalorada en 4.537 miles de euros, importe de las amortizaciones dotadas por este concepto en los dos ejercicios indicados; la rúbrica de Resultados de ejercicios
anteriores, que presenta al cierre del ejercicio 2012 un saldo negativo de 8.764 miles de euros, debió mostrar un saldo negativo de 6.509 miles de euros, por la indebida dotación a la amortización en 2011 por importe de 2.255 miles de euros; y la
partida de Amortización del inmovilizado, de la cuenta del resultado económico patrimonial del ejercicio 2012, está sobrevalorada en 2.282 miles de euros.


2.28 A efectos ilustrativos, y en apoyo de la interpretación expuesta en el punto anterior, debe tenerse en cuenta que en el Real Decreto 1491/2011, de 24 de octubre, por el que se aprueban las normas de adaptación del Plan General de
Contabilidad a las entidades sin fines lucrativos y el modelo de plan de actuación de las entidades sin fines lucrativos, se indica en la norma de valoración 4.ª que «los bienes del Patrimonio Histórico no se someterán a amortización cuando su
potencial de servicio sea usado tan lentamente que sus vidas útiles estimadas sean indefinidas, sin que los mismos sufran desgaste por su funcionamiento, uso o disfrute», y añade que «las obras de arte y objetos de colección que no tengan la
calificación de bienes del Patrimonio Histórico deberán ser objeto de amortización, salvo que la entidad acredite que la vida útil de dichos bienes también es indefinida».


e) Coste de las restauraciones de obras de arte


2.29 El MNP no ha activado los gastos de los trabajos de restauración de bienes artísticos, de naturaleza mueble, llevados a cabo por los servicios propios del mismo en el ejercicio 2012 y en los anteriores. Tampoco registró los
correspondientes ingresos en la partida de Trabajos realizados por la entidad para su inmovilizado. El importe que debió registrar en el ejercicio 2012 se sitúa en torno a 1.564 miles de euros, de acuerdo con la información suministrada por el MNP
y expuesta en el cuadro 1 del presente Informe 5.


II.2.2 Patrimonio neto


2.30 El patrimonio neto del MNP, a 31 de diciembre de 2012, se elevó a 436.474 miles de euros, integrado por las rúbricas de Patrimonio aportado, por importe de 445.755 miles de euros, Patrimonio


5 Pese a lo señalado en las alegaciones del MNP a este punto, los importes destinados a la restauración de obras de arte cumplen los criterios establecidos en el PGCP para ser activados; criterios que precisamente no cumplen los importes a
los que se ha hecho referencia en el punto 2.22. Y todo ello al margen de que puede compartirse el argumento del MNP sobre la dificultad de determinar el importe de la tarea de restauración que debe imputarse a cada obra de arte individualmente
considerada.

Página 16

generado, con un saldo negativo de 9.860 miles de euros, y Otros incrementos patrimoniales pendientes de imputación a resultados, por importe de 579 miles de euros.


2.31 En la apertura de la contabilidad del ejercicio 2011, de acuerdo con las instrucciones del nuevo PGCP, el MNP traspasó el saldo de la cuenta de Patrimonio Entregado en Cesión a la cuenta de Resultados de ejercicios anteriores. El saldo
ascendía en dicha fecha a 17.941 miles de euros, importe correspondiente a los desembolsos hechos por el propio MNP para la adquisición del Palacio de Villahermosa. Este edificio fue comprado por el Estado al Fondo de Garantía de Depósitos en
Establecimientos Bancarios en 1985 por importe de 20.947 miles de euros (3.485 millones de pesetas), siendo abonado el citado importe de 17.941 miles de euros, entre 1986 y 1991, por el entonces organismo autónomo MNP al estar previsto que el
Palacio fuera destinado a la ampliación del Museo. Posteriormente, y en virtud del Real Decreto-ley 11/1993, de 18 de junio, sobre medidas reguladoras del contrato de adquisición de la colección Thyssen-Bornemisza, el Estado cedió gratuitamente el
Palacio a la Fundación Colección Thyssen-Bornemisza (FCTB). Con la entrada en vigor del nuevo PGCP, el MNP reflejó en la nueva rúbrica de Patrimonio generado, entre otros importes, los saldos de Resultados de ejercicios anteriores. De esta forma,
la citada baja de los importes que en su día abonó el MNP por la adquisición del Palacio de Villahermosa ha afectado al saldo de Patrimonio generado, en lugar de a Patrimonio aportado como, pese a lo señalado en las alegaciones del MNP, habría sido
más adecuado 6.


2.32 La rúbrica de Patrimonio generado recoge también un importe de 4.125 miles de euros correspondiente a las altas en la contabilidad de los ejercicios 2011 y 2012 del valor de los bienes de equipamiento de la ampliación del Museo,
financiados por la Gerencia de Infraestructuras y Equipamientos de Cultura (GIEC) (2.937 miles de euros en 2011 y 1.187 miles en 2012). Pese a lo señalado en las alegaciones del MNP, el citado importe debería figurar registrado en Patrimonio
aportado.


2.33 Como efecto conjunto de lo señalado en los dos puntos anteriores, la rúbrica de Patrimonio generado está infravalorada en 13.816 miles de euros, mientras que la de Patrimonio aportado está sobrevalorada en el mismo importe.


II.3 Cuenta de resultado económico patrimonial


II.3.1 Ingresos


2.34 El MNP registró en su contabilidad financiera, en el ejercicio 2012, ingresos por un total de 39.942 miles de euros, entre los que destacan: las transferencias corrientes y de capital recibidas del MECD, por un total de 15.905 miles de
euros, imputadas a Transferencias y subvenciones; los procedentes de la venta de entradas (precios públicos), 14.178 miles, anotados contablemente en la partida de Ventas netas y prestación de servicios; los obtenidos por patrocinios, por importe
de 4.655 miles, registrados en Transferencias y subvenciones; y los imputados a la partida de Otros ingresos de gestión ordinarios, que muestra un saldo de 4.239 miles, procedentes principalmente de los cánones percibidos de MNP Difusión (2.269
miles) y del servicio de audioguías (453 miles), y de préstamos de obras de arte, 1.410 miles de euros. Por su parte, la partida de Ingresos tributarios y cotizaciones sociales presenta un saldo de 671 miles de euros, originado por la gestión de la
tasa de cesión de espacios.


2.35 El MNP suscribió dos contratos de préstamo de obras de arte para la celebración de una exposición temporal en dos museos situados fuera de España, fechados el 11 de mayo de 2011 y el 9 de agosto de 2012, por importe, cada uno de ellos,
de 1.500 miles de euros. En sendos contratos de honorarios se fijaron los calendarios de pagos, iniciados con entregas de 100 miles de euros a la firma de los respectivos contratos, y seguidos de entregas de efectivo por el cumplimiento de diversas
fases del proceso. El MNP ha aplicado el criterio de caja en la contabilización de estos ingresos, registrando 400 miles de euros en el ejercicio 2011, 1.400 miles en 2012 y 1.200 miles en 2013. De haberse aplicado el criterio de devengo
establecido en el PGCP, estos ingresos deberían haber sido contabilizados en 2012, ejercicio en el que tuvieron salida del Museo las obras de arte prestadas 7. En efecto, la primera exposición tuvo lugar del 21 de julio al 4 de noviembre de 2012,
mientras que la segunda, inaugurada con retraso, se celebró del 12 de diciembre de 2012 al 31 de marzo de 2013. En consecuencia, los ingresos registrados por dicho concepto en 2012


6 El MNP indica también en sus alegaciones que en 2013 ha procedido a registrar el traspaso de los saldos afectados.


7 En relación con las alegaciones del MNP a este punto debe precisarse que fue en 2012 cuando, además de tener salida las obras del propio Museo, se produjeron las principales actuaciones relacionadas con la ejecución de estos contratos de
préstamo: asesoramiento técnico, verificación de las condiciones de conservación y actuaciones en materia de seguridad y transporte.

Página 17

debieron haber ascendido a 3.000 miles de euros, en lugar de los 1.400 miles contabilizados. En paralelo, los resultados de ejercicios anteriores están sobrevalorados en 400 miles de euros.


2.36 El MNP ha contabilizado indebidamente en el ejercicio 2012 ingresos por venta de entradas, a través de la Tarjeta Turística de Madrid, que correspondían al ejercicio 2011, por importe de 25 miles de euros.


2.37 En la gestión del denominado Abono Paseo del Arte, el MNP no incluyó, en los ingresos por la venta de entradas, los correspondientes a la liquidación con el MNCARS del segundo semestre del ejercicio 2012, por importe de 14 miles de
euros, que fueron registrados indebidamente en el ejercicio 2013.


2.38 Se han puesto de manifiesto compensaciones de ingresos con gastos, por importe de 15 miles de euros. En efecto, el MNP alquiló en el ejercicio 2012 14.998 unidades de audioguías, dentro del Programa del Arte de Educar, patrocinado por
un tercero. El citado importe debió imputarse a la correspondiente cuenta de gastos, pero fue compensado indebidamente con los ingresos por los cánones a percibir por el MNP en el ejercicio 2012 de la sociedad adjudicataria para la prestación del
servicio de audioguías y otros dispositivos de apoyo a la visita al Museo.


II.3.2 Gastos


2.39 Los gastos del MNP en el ejercicio 2012 se elevaron a 41.038 miles de euros, entre los que destacan: los Gastos de personal, por importe de 19.279 miles de euros; los Otros gastos de gestión ordinaria, por 16.681 miles; y la
Amortización del inmovilizado, por 4.643 miles. Dentro de los Otros gastos de gestión ordinaria cabe destacar, por su elevada cuantía: los de Seguridad, 3.318 miles de euros; Suministros (energía eléctrica, agua, gas, combustibles y otros
suministros), 3.096 miles; los incurridos en la contratación de Servicios profesionales independientes, 2.392 miles; y Transportes, 1.164 miles.


2.40 El MNP mantenía al cierre del ejercicio 2012 un litigio con el antiguo adjudicatario de dos contratos de prestación de servicios, de los que se derivaron, en la contabilidad del Museo, saldos deudores y acreedores por importes de 223 y
207 miles de euros, respectivamente, a dicha fecha. La deuda procedente del ejercicio 2011, por importe de 158 miles de euros, estaba totalmente provisionada. Dado el litigio citado, y pese a lo señalado en las alegaciones de la Entidad a este
punto, el MNP debió provisionar el saldo restante, 65 miles de euros, que correspondía a la deuda del ejercicio 2012.


II.4 Estado de liquidación del presupuesto


2.41 Los estados de liquidación de los presupuestos del MNP del ejercicio 2012 presentaron derechos reconocidos netos por importe de 40.043 miles de euros y obligaciones reconocidas netas por 40.159 miles. En consecuencia, el resultado
presupuestario fue un déficit de 116 miles de euros.


2.42 Las incorrectas anotaciones contables puestas de manifiesto en los puntos 2.34 a 2.37, que totalizan infravaloraciones por importe de 1.629 miles de euros y sobrevaloraciones por 25 miles de euros en la cifra de ingresos de la
contabilidad financiera, repercuten por igual importe en los ingresos de la contabilidad presupuestaria. De igual manera, como consecuencia de las compensaciones expuestas en el punto 2.38, la cifra de gastos de la contabilidad presupuestaria está
infravalorada en 15 miles de euros.


II.5 Memoria de las cuentas anuales


2.43 Las especiales características de la parte más relevante de los bienes gestionados por el MNP, primordialmente los inmuebles declarados bienes de interés cultural y los muebles calificados como obras de arte, puestas de relieve en este
apartado II del Informe, demandan, con más motivo de lo común en otras entidades, ampliar la información mínima exigida para la memoria en el PGCP, en especial en lo referente a las normas de valoración del inmovilizado material. La contenida en la
memoria elaborada presenta, a juicio del Tribunal de Cuentas, deficiencias en cuanto a su claridad y relevancia 8.


2.44 Un aspecto no informado en la memoria de las cuentas es el saldo de las amortizaciones acumuladas de los inmovilizados inmaterial y material, 34.459 miles de euros, que en el balance no figura


8 Las alegaciones del MNP a los puntos 2.43 a 2.48 señalan que la información omitida en la Memoria, descrita en los citados puntos, no es de inclusión obligada en la misma según el PGCP. Sin embargo, debe precisarse que el PGCP señala
expresamente que «la memoria completa, amplía y comenta la información contenida en los otros documentos que integran las cuentas anuales», que «el modelo de memoria recoge la información mínima a cumplimentar» y que «deberá indicarse cualquier otra
información no incluida en el modelo de la memoria que sea necesaria para permitir el conocimiento y situación de la actividad de la entidad en el ejercicio, facilitando la comprensión de las cuentas anuales». A juicio del Tribunal de Cuentas, la
interpretación adecuada de estos preceptos del PGCP habría debido conducir a incluir en la memoria la información que se va a señalar en los siguientes puntos 2.44 a 2.48 de este Informe.

Página 18

por separado ya que se refleja solo el respectivo valor neto. Tampoco se incluyó en la memoria una conciliación, al menos resumida, entre el importe de la dotación imputada a la cuenta del resultado económico patrimonial, 4.643 miles de
euros, y la que se reseñaba en el apartado VI, resumen de la memoria-inmovilizado material, columna de amortizaciones, por importe de 5.070 miles de euros. Esta diferencia se debió a los ajustes por la incorporación de bienes adscritos al MNP por
la GIEC, a otras operaciones informadas en dicha memoria y a los ajustes de la auditoría realizada por la Intervención Delegada en el MNP.


2.45 El MNP no informó en la memoria del ejercicio 2012 de las cesiones de uso de espacios en inmuebles que gestiona: por una parte, a la FAMP le cedió un edificio administrativo; y por otra parte, a MNP Difusión le cedió el local y todo
el material y equipo necesarios para la prestación del servicio de cafetería, restaurante y autoservicio para uso público por los visitantes del Museo y por el personal al servicio del mismo, junto a las tiendas de su titularidad situadas en las
mismas instalaciones, para la prestación del servicio de venta de productos y publicaciones comerciales.


2.46 El MNP hizo efectivo en el ejercicio 2012 el importe pendiente de desembolsar del capital social de MNP Difusión, información relevante no incluida en la memoria.


2.47 En la memoria no se aporta, respecto a la rúbrica de Deudores y otras cuentas a cobrar, que presentaba un saldo de 24.356 miles de euros, una relación de los deudores que al cierre del ejercicio presentaban los saldos más
significativos.


2.48 El PGCP, al fijar el contenido de la memoria de las cuentas anuales, en el apartado de Organización y Actividad, dispone que se ha de incluir información sobre el número medio de empleados durante el ejercicio y a 31 de diciembre, tanto
funcionarios como personal laboral, distinguiendo por categorías y sexo. Esta información no aparece recogida en la memoria del ejercicio 2012, que muestra solamente datos, al 31 de diciembre de dicho ejercicio, del personal funcionario, laboral
fijo y laboral temporal, por categorías.


II.6 Control interno contable


2.49 Durante el ejercicio 2012, en el MNP estaban implantadas normas para la gestión económica y la contratación, sin que en ninguna de ellas se regulasen cuestiones puramente contables, lo que, pese a lo señalado por el MNP en sus
alegaciones, constituye una debilidad en el control interno. El MNP no tenía aprobadas unas normas internas en la materia, por ejemplo en forma de un manual de contabilidad específico para el MNP, en las que, partiendo de las normas legales —PGCP e
ICAIE— se establecieran las normas para el registro contable, en los planos presupuestario y financiero, de todas las operaciones de contenido económico y patrimonial realizadas por el mismo.


2.50 Se ha puesto de manifiesto una debilidad en el control interno contable motivada por la acumulación, en una misma dependencia administrativa, de las funciones de registro contable y de gestión de la tesorería 9.


III. ANÁLISIS DEL CUMPLIMIENTO DE LA LEGALIDAD


III.1 Sobre el desarrollo de las normas básicas del Museo Nacional del Prado


III.1.1 Organización


3.1 Corresponde al Pleno del Real Patronato de MNP establecer los principios de organización y dirección del Museo, según el artículo 8.2, de la LMNP; al Director, dirigir y coordinar, en el marco de los planes generales de actuación del
mismo, de su presupuesto y de las directrices emanadas del Real Patronato, las actividades del Museo, sus diferentes órganos y unidades, así como su personal, de acuerdo con el artículo 10 de dicha norma; y a los Ministerios de Administraciones
Públicas y Hacienda (actualmente, Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas), conforme a sus respectivas competencias y a propuesta del organismo, aprobar anualmente el marco de actuación de este en materia de personal, con determinación de
las líneas directrices sobre organización, estructura de puestos directivos, política de empleo y retribuciones, de conformidad con el artículo 12 de la misma.


9 Pese a lo señalado por el MNP en sus alegaciones, es un principio básico de control interno la separación de las funciones de registro contable y de gestión de la tesorería.

Página 19

3.2 En el Estatuto del MNP se desarrollan algunos de los preceptos indicados, especialmente al fijar las competencias en materia de organización del Pleno y de la Comisión Permanente: al Pleno corresponde establecer los principios de
organización y dirección del Museo, según el artículo 5.4.a), y a la Comisión Permanente, aprobar la determinación y la modificación de la estructura orgánica, así como el nombramiento y separación del personal directivo, de acuerdo con el artículo
5.5, apartados c) y d), mientras que al Director corresponde, entre otras competencias asignadas a través del artículo 7, aprobar la plantilla y la propuesta del régimen retributivo de su personal y sus modificaciones. También en el artículo 8 del
Estatuto se determina que el Director propondrá las unidades orgánicas de direcciones adjuntas, subdirecciones, jefaturas, departamentos y áreas en las que se estructura el MNP y precisará las funciones atribuidas a cada una de ellas, en el marco
que a tal efecto se establezca por el órgano ministerial indicado, para su aprobación por la Comisión Permanente.


3.3 En el curso de los presentes trabajos de fiscalización se han solicitado los acuerdos y documentos dictados por los citados órganos relativos a la fijación de los principios de organización y dirección, la estructura orgánica, plantilla,
y las funciones asignadas a las distintas unidades técnicas y administrativas del MNP, vigentes en el ejercicio 2012. La documentación suministrada, al consistir esencialmente en informes o notas explicativas, no cumple satisfactoriamente con los
mandatos establecidos en los preceptos de la Ley y del Estatuto del MNP, indicados 10.


3.4 El MNP suscribió con la FAMP, el 25 de marzo de 2009, un convenio de colaboración en el que se formalizaron las relaciones entre ambas instituciones. En el mismo se acordó, entre otros aspectos, la constitución de una Comisión de
Seguimiento de dicho convenio, paritaria, integrada, en representación del Museo, por el Presidente y la Vicepresidenta del Real Patronato, el Director, y un vocal. Este órgano fue constituido por la Comisión Permanente del Real Patronato el 23 de
febrero de 2009, acuerdo que no se ajustó a lo establecido en al artículo 6.2 del Estatuto del MNP, ya que esta decisión corresponde al Pleno del Real Patronato, según dispone dicho artículo 11.


3.5 El artículo 7, apartado 2, de la LMNP establece que el Real Patronato estará integrado por un mínimo de 20 vocales y un máximo de 40, de los cuales tendrán el carácter de natos los que determine el Estatuto, y el resto de los vocales
tendrán el carácter de designados, añadiendo que para la elección de los vocales designados se tendrá en cuenta la presencia equilibrada de hombres y mujeres. En los apartados 3, 4 y 5 del mismo artículo 7, en relación con los vocales designados,
se determina que hasta un máximo de quince vocales serán nombrados libremente por el Ministro de Cultura, y hasta un máximo de diez vocales, nombrados por el mismo titular a propuesta del Real Patronato, eligiendo este mismo órgano rector, entre
este último tipo de vocales, las personas que han de ocupar su Presidencia y Vicepresidencia. El Estatuto del Museo, a través de su artículo 5, apartado 2, desarrolla los preceptos indicados, estableciendo la composición de dicho órgano rector,
formado, junto a la Presidencia de Honor, por doce vocales natos, y hasta un máximo de 27 el número de vocales designados. Los vocales designados integrantes del Real Patronato del MNP, que figuran como tales en la memoria de las cuentas anuales
del ejercicio 2012, se elevaron a 25, de los cuales, seis eran mujeres, y los restantes 19 vocales, hombres, situación que dista mucho de la presencia equilibrada de hombres y mujeres propugnada por la LMNP. En la Memoria Anual de Actividades del
ejercicio 2012 se informó de los vocales que integraban el Real Patronato del MNP, sin hacer distinción entre los natos y los designados.


3.6 El artículo 5.2 del Estatuto del MNP establece el número de vocales natos que componen el Pleno del Real Patronato, detallando los doce cargos designados para el ejercicio de dicha función; no obstante, en la memoria de las cuentas
anuales del ejercicio 2012 figuraron trece nombres y cargos,


10 Las alegaciones presentadas por el MNP no pueden alterar los incumplimientos expuestos en los puntos 3.1, 3.2, 3.3 y 4.53, dado que: a) la fijación de los principios de organización y dirección del Museo no debe, ni puede, producirse de
manera implícita a través de la aprobación de otros documentos, de naturaleza distinta, como es el Plan de Actuación, cuyo objetivo es la planificación de sus actividades; b) la estructura orgánica aprobada en el ejercicio 2006, resultante de la
organización heredada del organismo autónomo Museo Nacional del Prado, se ha modificado ostensiblemente en estos últimos años; c) plantilla y régimen retributivo, tampoco se han aprobado formalmente; y d) finalmente, las funciones atribuidas a las
distintas unidades orgánicas del Museo se ha considerado a lo largo del presente Informe como una cuestión capital a la hora de valorar la función de control: la fijación formal, detallada e integral de funciones, unida a la aprobación de normas
internas que regulen las actividades desarrolladas por el Museo, constituyen uno de los elementos básicos para el logro de un correcto sistema de control interno, en los ámbitos operativo y contable, no debiéndose entender como una cuestión
exclusivamente formal.


11 El MNP alega que en la sesión del Pleno del Real Patronato, celebrada el 26 de marzo de 2009, se aprobó la creación de dicha comisión, cuando realmente dicho órgano lo que acordó fue aceptar la propuesta de su Presidente, en relación con
el nombramiento de dos representantes del Museo a integrar en la misma, ratificando el Pleno el acuerdo de nombramiento acordado por la Comisión Permanente, en la sesión citada.

Página 20

designados vocales natos al finalizar dicho año, siendo el Secretario de Estado de Cultura el cargo no recogido en dicho precepto; asimismo, en las actas de las sesiones celebradas en el citado ejercicio por el Pleno del Real Patronato, y
en la Memoria Anual de Actividades de 2012, figuraba el Secretario de Estado de Cultura como miembro de dicho órgano rector. La Abogacía del Estado señala que, a raíz de la reestructuración de los departamentos de educación y cultura, suprimidos y
unidos en el MECD, las competencias culturales de la antigua Subsecretaria de Cultura han de ser asumidas por el Secretario de Estado de Cultura.


3.7 El Subsecretario de Educación, Cultura y Deporte asistió a las sesiones celebradas por el Pleno del Real Patronato del MNP en el ejercicio 2012; el Presidente de dicho órgano rector manifiesta que dicho cargo asistió a las reuniones «en
calidad de invitado», ya que resultaba aconsejable desde el punto de vista de los intereses del buen gobierno del Museo, puntualizando que dicho Subsecretario «no ha intervenido formalmente en la adopción de acuerdos», y achacando a una
«inadvertencia administrativa» el que figure en dichos documentos.


III.1.2 Seguridad


3.8 El Real Decreto 393/2007, de 23 de marzo, aprobó la Norma Básica de Autoprotección de los centros, establecimientos y dependencias dedicados a actividades que pueden dar origen a situaciones de emergencia. El 2 de julio de 2012, la
Dirección General de Emergencias y Protección Civil, del Ayuntamiento de Madrid, comunicó al MNP que el Plan de Autoprotección aportado por este cumplía formalmente con lo establecido en el anexo II de dicha disposición, sobre el contenido mínimo de
dicho plan, aunque la actividad del Museo no está incluida en el anexo I de dicha norma, que detalla el catálogo de actividades sujetas, sí que tiene obligación de disponer de dicho plan en cumplimiento de la Ordenanza de Prevención de Incendios del
Ayuntamiento de Madrid de 1993. Con la misma fecha y por el mismo centro directivo se remitió al MNP escrito en el que se indica que se toma razón de que el Museo está desarrollando el «Plan de Emergencias para protección de colecciones», del
Ministerio de Cultura, sin que a la fecha de finalización de los trabajos de campo se tenga constancia de que dicho plan haya sido aprobado.


III.2 Análisis del cumplimiento de la legalidad en la gestión del inmovilizado


III.2.1 Inventario


3.9 El Inventario de Bienes Artísticos y no Artísticos del MNP, ejercicio 2012, fue aprobado por la Comisión Permanente del Real Patronato el 27 noviembre de 2013, con el fin de dar cumplimiento al mandato establecido en el artículo 5.5.k)
de su Estatuto.


3.10 El análisis del Inventario de bienes de valor histórico-artístico presenta las siguientes deficiencias:


El inventario no ha incluido los siguientes bienes inmuebles de interés cultural adscritos al MNP:


— Edificio Villanueva (Museo Nacional del Prado), declarado monumento por Decreto 474/1962, de 1 de marzo, por el que determinados Museos fueron declarados monumentos histórico-artísticos.


— Casón del Buen Retiro, declarado monumento por Orden de 4 de junio de 1977, de la Dirección General del Patrimonio Artístico y Cultural del Ministerio de Educación y Ciencia, por la que se acuerda tener por incoado expediente de
declaración de conjunto histórico-artístico a favor de las zonas y de los monumentos, con sus correspondientes entornos, en la villa de Madrid.


— Claustro contiguo al templo parroquial de San Jerónimo el Real, declarado monumento arquitectónico-artístico por Real Orden de 15 de julio de 1925.


— Palacio de los Águila (Ávila), declarado monumento el 16 de octubre de 1969.


El MNP no ha procedido a la apertura de un apartado dedicado a los bienes artísticos-inmuebles, dada su condición de BIC y de acuerdo con la separación que, en relación con este tipo de bienes, establece el artículo 14 de la LPHE 12.


12 No se pueden aceptar las alegaciones formuladas por el MNP ya que, de acuerdo con su legislación específica, debe aprobar el inventario de bienes y derechos, documento que, lógicamente, ha de registrar todos los bienes muebles e
inmuebles, propios y adscritos, principalmente, a los que corresponde su gestión.

Página 21

3.11 Además se ha puesto de manifiesto la existencia de bienes muebles que teniendo la condición de bienes artísticos, no fueron incluidos en el citado Inventario de bienes de valor histórico-artístico.


— Alrededor de 500 bienes adquiridos en el ejercicio 2012, del conjunto denominado Archivo y colección de obras sobre papel de la familia Madrazo, de los que solo se han inventariado 40 a la fecha de la realización de los presentes trabajos
de fiscalización; y una colección de 114 postales relacionadas con el Museo del Prado, donadas en el año 2012.


— El dibujo denominado La Virgen leyendo El Ulises, que a pesar de proceder de una donación producida en el año 2012, su parte de alta se ha elaborado en 2013; y la fotografía Retrato de niña, procedente de una donación.


Las deficiencias expuestas han resultado de las comprobaciones llevadas a cabo en relación con las incorporaciones a los fondos del Museo en el ejercicio 2012, procedentes de adquisiciones, adscripciones y donaciones 13.


3.12 Una serie de bienes integrantes del Patrimonio Documental y Bibliográfico gestionados por el MNP, que podrían cumplir los requisitos para la consideración jurídica de bienes del PHE, tampoco habían sido incorporados al inventario de
bienes y derechos del MNP de 2012.


Sobre este particular, el MNP argumenta:


a) El grado de descripción en este momento del fondo documental no permite aclarar el número de documentos, por lo que se indica sólo el número de expedientes en los que están agrupados. La base de datos del Archivo arroja al día de hoy los
siguientes datos: Fondo Museo del Prado: 22.391 expedientes; Fondo Archivos Personales: 73 expedientes; Fondo Museo de la Trinidad: 29 expedientes; y Fondo Sociedad Española de Amigos del Arte: 25 expedientes.


b) En la Biblioteca del Museo se ha considerado tradicionalmente como fondo antiguo el anterior a 1900. La base de datos de la Biblioteca arroja al día de hoy los siguientes datos: Materiales bibliográficos (monografías, títulos de
publicaciones periódicas, manuscritos, principalmente) anteriores a 1900: 4.870.


Es preciso añadir que el conjunto de bienes del antes indicado Archivo y colección de obras sobre papel de la familia Madrazo, comprende también fondos bibliográficos (12 volúmenes), y documentales (2.704 elementos como cartas,
agendas-diario, inventarios, entre otros) que habrán de ser objeto de incorporación a los fondos del patrimonio documental y bibliográfico, gestionados por el MNP 14.


3.13 En el análisis del Inventario de Bienes Artísticos y no Artísticos del MNP, ejercicio 2012, se ha puesto de manifiesto que en este no se ha incluido el inventario de los marcos, tanto de aquellos que pudieran tener la consideración de
bienes artísticos, como los no artísticos 15.


III.2.2 Principales actividades desarrolladas por el MNP en el ejercicio 2012 en relación con los bienes artísticos


III.2.2.1 Adquisiciones


3.14 Mediante la adquisición de bienes artísticos, el MNP promueve el enriquecimiento de los bienes del PHE adscritos al mismo, dando así cumplimiento a uno de los fines que tiene fijados a través del artículo 3 de la LMNP. Los bienes
muebles e inmuebles de interés cultural que forman parte de su patrimonio, o están adscritos al mismo, están sometidos al régimen especial de protección y tutela establecido en la Ley 16/1985, del PHE, según establece el artículo 13.1 de dicha LMNP.
De acuerdo con el artículo 14.1 de la misma ley, referido a los bienes propios, y el artículo 13.2 de su Estatuto, que define su régimen patrimonial, el Museo puede adquirir todo tipo de bienes y derechos, entendiéndose implícita su afectación a los
fines del mismo. A la Comisión Permanente del Real Patronato del MNP corresponde autorizar, a propuesta del Director, las adquisiciones de obras de arte por el Museo, de acuerdo con el artículo 5.5.g) del Estatuto.


13 A pesar de las alegaciones y documentación aportadas por el Museo en relación con este punto y con el 4.33 es preciso reiterar que las comprobaciones realizadas, en relación con las obras de arte indicadas, han evidenciado que dichas
obras no figuran en el Inventario de bienes de valor artístico del ejercicio 2012, aprobado, con independencia que estuvieran elaborados los correspondientes partes de alta.


14 Los inventarios aludidos por el MNP en el trámite de alegaciones ni han sido suministrados en el curso de los trabajos de fiscalización, ni aportados en el trámite de alegaciones.


15 Asunto tratado en la nota 2.

Página 22

3.15 Se han fiscalizado los expedientes formados por el MNP para la adquisición, en el ejercicio 2012, de la pintura sobre tabla La oración en el Huerto con el donante Luis I de Orleans, de pintor anónimo de la escuela de París, por un
importe de 850 miles de euros, y el Archivo y colección de obras sobre papel de la familia Madrazo, por importe de 331 miles de euros. Los resultados de la fiscalización de dichos expedientes no han presentado incumplimientos en la legalidad
aplicable en dichas adquisiciones. No obstante, ciertas deficiencias se exponen en el subepígrafe IV.2.3.1.


III.2.2.2 Donaciones


3.16 El Estatuto del MNP señala en su artículo 5.4.k), que corresponde al Pleno del Real Patronato proponer al Ministro de Cultura la aceptación de las donaciones, herencias y legados, de carácter histórico-artístico, a favor del Museo, de
acuerdo con lo previsto en la disposición adicional octava de la LPHE.


3.17 Se ha seleccionado para su fiscalización los expedientes formados por la recepción de las obras donadas La Virgen leyendo El Ulises, de Eduardo Arroyo, y Copia del retrato de caballero anciano de El Greco, de Ricardo de Madrazo.


3.18 En los dos expedientes fiscalizados se ha puesto de manifiesto que el MNP no ha cumplido con las previsiones establecidas en el artículo 5.4.k), de su Estatuto, ya que en ambas donaciones el trámite ante el MECD se ha realizado por la
Comisión Permanente, informando favorablemente las donaciones y elevando al citado Ministerio las propuestas de aceptación de los bienes, pues era al Pleno del Real Patronato del MNP al que correspondía llevar a cabo dichos actos.


III.2.2.3 Depósitos (Prado Disperso)


3.19 El artículo 5.5.h) del Estatuto del Museo determina que corresponde a la Comisión Permanente del Real Patronato, entre otras funciones, acordar, a propuesta de su Director, de acuerdo con la competencia asignada en el artículo 7.2.i)
del Estatuto, la salida, cualquiera que sea su destino, de las obras artísticas fuera de las instalaciones del Museo o de los lugares determinados en los respectivos contratos de depósito. También le atribuye solicitar al MECD la autorización para
el levantamiento de contratos de depósito de dichas obras pertenecientes al mismo. En el ejercicio 2012 tuvieron vigencia la Orden CUL/2165/2009, de 14 de julio, y la Orden ECD/465/2012, de 2 de marzo, de delegación de competencias del MECD, entre
otras, en materia de cultura, y específicamente en los Directores de los Organismos Públicos adscritos al Ministerio, las relativas a las autorizaciones de salida, admisión en depósito o comodato, asignaciones y la constitución o el levantamiento de
depósitos de bienes artísticos.


3.20 Se ha fiscalizado la constitución de un depósito temporal de cuatro obras artísticas a favor de la Real Academia de Ciencias Exactas, Físicas y Naturales; la renovación de dos depósitos, uno en el Albertina Museum de Viena, y un
segundo, en el Museo de Pontevedra; el levantamiento temporal de cinco depósitos de cinco obras artísticas, situados en tres museos españoles y dos instituciones, con destino a dos exposiciones; y el levantamiento definitivo de un depósito de
cuatro obras, situadas en la Embajada de España en Montevideo.


3.21 Las verificaciones realizadas ponen de manifiesto las siguientes deficiencias:


a) En la constitución del depósito indicado, el expediente no incluye el informe exigido en la cláusula quinta del contrato suscrito, denominado informe de instalaciones, en el que, básicamente, se exigen condiciones de seguridad y
conservación preventiva, muy similares, en este último aspecto, a las implantadas en los edificios de Villanueva y Jerónimos, del Museo.


b) En la renovación del depósito en el Albertina Museum de Viena se han producido retrasos, por una parte, en la solicitud de la renovación por el depositario, y por otra parte, en la tramitación de la solicitud del permiso de exportación;
y en el expediente de renovación del Museo de Pontevedra no consta el informe de valoración.


III.2.2.4 Préstamos de bienes artísticos de terceros al MNP


3.22 De acuerdo con el artículo 5.5.h del Estatuto del Museo, corresponde a la Comisión Permanente del Real Patronato la aceptación de los depósitos de obras artísticas de otra titularidad en el Museo.


3.23 Las actas de las sesiones celebradas en el año 2012 por la Comisión Permanente del Real Patronato del MNP acompañan un anexo en el que se detallan los préstamos y depósitos del Museo, a favor de terceros, que se someten a su aprobación
propuestos por el Director, con distinción de los préstamos

Página 23

recomendados, los recomendados parcialmente y los no recomendados, así como las autorizaciones para la constitución y el levantamiento de depósitos de obras de arte, también del Museo a terceros. No obstante, en el ejercicio 2012, los
préstamos de obras de arte de terceros al Museo no fueron objeto de autorización por la Comisión Permanente del Real Patronato del MNP, debido a una interpretación que ha restringido, exclusivamente, a los préstamos y depósitos del Museo a terceros,
excluyendo la recepción, por préstamo, por el Museo de bienes artísticos de terceros. El Tribunal de Cuentas estima que la Comisión Permanente del Real Patronato del MNP debió también autorizar, como principio general, toda entrada de bienes
artísticos al Museo, y especialmente aquellos que supusieron la solicitud y el consiguiente otorgamiento de garantía del Estado, principalmente los instrumentalizados legalmente mediante contratos de depósito y de préstamo. A pesar de las
alegaciones presentadas por el MNP en relación con esta cuestión, el Tribunal de Cuentas reitera la interpretación expuesta en el presente punto.


III.3 Análisis del cumplimiento de la legalidad en la gestión de los ingresos


3.24 El marco jurídico aplicable por el MNP para la gestión de sus ingresos está definido por el artículo 18 de la LMNP. El mismo diferencia: a) los que se obtienen en régimen de derecho público, procedentes, por una parte, de las
prestaciones que los visitantes deben satisfacer por el acceso a la colección permanente (en adelante, venta de entradas); y los derivados de la cesión de espacios de los inmuebles, propios o adscritos, que estén calificados como demaniales; y b)
los ingresos obtenidos en régimen de derecho privado, generados por la prestación de servicios o la realización de actividades que no tengan la naturaleza de tasas o precios públicos.


III.3.1 Venta de entradas (precios públicos)


3.25 La normativa reguladora de los ingresos del MNP procedentes de la venta de entradas, tanto en lo que al acceso a la colección permanente se refiere, como en lo que concierne a las visitas a las exposiciones temporales, está
fundamentalmente constituida por el artículo 18 de la LMNP. Los puntos 1 a 3 de dicho precepto detallan los ingresos que deben tener la naturaleza jurídica de tasas o de precios públicos. Por su parte, el punto 4 de dicho precepto regula los
ingresos que deben tener la naturaleza de ingresos de derecho privado.


3.26 Con base en la normativa expuesta se desprende: a) que el precio de la entrada de acceso a la colección permanente tiene naturaleza de precio público; b) que su fijación se realiza por el MNP previa autorización del Ministerio al que,
en cada momento, se encuentre adscrito; c) que la autorización debe darse caso por caso, dado que la Ley exige la misma no solo para el «establecimiento» de los precios, sino también para su «modificación», por lo que todas y cada una de las que
experimente el precio de dicha entrada deberán ser autorizadas por el Ministerio; y d) que el precio de la entrada a las exposiciones temporales tiene naturaleza jurídica de «ingreso de derecho privado», correspondiendo su fijación autónomamente al
MNP (artículo 18.4 de la LMNP).


3.27 En relación con el establecimiento de los precios para el acceso de los visitantes a la colección permanente y a las exposiciones temporales, la Comisión Permanente del Patronato del MNP aprobó el 8 de agosto de 2011, una Resolución,
publicada en el BOE el día 20 de los mismos mes y año, en la que, en su artículo 1, se disponía: «1. Se establece un único precio de entrada individual al Museo Nacional del Prado, que incluye tanto el acceso a la Colección permanente como a las
exposiciones temporales que, en su caso, sean coetáneas al día de la visita. 2. El precio de la entrada individual al Museo se establece en 10 euros. 3. Cuando se ofrezca al visitante exposiciones temporales complementarias a la visita a la
Colección permanente, el Director del Museo, en virtud de las características de éstas, fijará mediante resolución y previa aprobación de la Comisión Permanente del Patronato, el precio de la entrada individual al Museo entre 11 y 12 euros». Por
tanto dicha Resolución establecía, en esencia, un precio de 10 euros para el acceso a la colección permanente, y una posibilidad de incremento de dicho precio de entre 1 y 2 euros para el acceso simultaneo a las exposiciones temporales, en el
supuesto de que las mismas fueran coetáneas a la visita a aquélla.


3.28 16.


3.29 No obstante, y en lo que se refiere al posible incremento del precio de la entrada para permitir de forma unificada el acceso a la colección permanente y a las exposiciones temporales (artículo 1.3 de la analizada Resolución), la
decisión se adoptó conforme a Derecho, dado que el establecimiento y


16 Párrafo suprimido como consecuencia de las alegaciones y documentación presentada por el MNP.

Página 24

modificación de los precios de acceso de los visitantes a las exposiciones temporales correspondía de forma absolutamente autónoma al MNP a la vista de lo establecido por el artículo 18.4 de la LMNP. De otro lado, al amparo y en ejecución
de la comentada Resolución de 8 de agosto de 2011, se dictó por el Director del MNP otra Resolución de 3 de octubre de 2011, en virtud de la que, haciendo uso de la habilitación recogida en el punto 3 del artículo 1 de la antedicha Resolución de la
Comisión Permanente del Patronato, se acordaba fijar en 12 euros el precio de la entrada conjunta a la colección permanente y a la exposición temporal «El Hermitage en el Prado». El mencionado acuerdo adoptado por el Director ha de considerarse
conforme con la legalidad puesto que, en definitiva, lo que se decide en el mismo es fijar el precio de acceso a dicha exposición temporal mediante el incremento en 2 euros del precio de acceso a la colección permanente, decisión esta que entra de
lleno dentro de las competencias de los órganos de gobierno del MNP susceptibles de ejercicio plenamente autónomo.


3.30 Consideración distinta merece la Resolución del Director, de fecha 2 de abril de 2012, dictada asimismo al amparo de la Resolución de la Comisión Permanente del Patronato del MNP de fecha 8 de agosto de 2011, mencionada en los apartados
precedentes. En la citada Resolución, se acuerda fijar en 12 euros el nuevo precio de acceso a la colección permanente y, conjuntamente, a todas las exposiciones temporales que se fuesen a celebrar a lo largo del año 2012. Este esquema invierte el
establecido por la ley. Efectivamente, la LMNP considera precio público la entrada para acceder a la Colección permanente, condicionando su modificación a la autorización del Ministerio de Cultura y a la vez permite que el Museo establezca un
precio privado para el acceso a las exposiciones temporales. Por la vía utilizada por la analizada Resolución del Director, lo que se hace es modificar el precio público de acceso a la colección permanente, a la vez que con el pago del mismo se
permite el acceso, sin sobrecargo, a las exposiciones temporales. De hecho, se citan en la introducción de dicha Resolución de 2 de abril de 2012 una serie de exposiciones temporales de prevista celebración en dicho año, pero no se vincula la
elevación del precio a ninguna de ellas, ni se prevé la vuelta a la tarifa de 10 euros en los periodos de tiempo en que pudiera no celebrarse ninguna, apartándose, así, de lo establecido en la anterior Resolución del Director, la citada de 3 de
octubre de 2011, en la que se preveía expresamente el retorno al precio de 10 euros una vez finalizada la exposición de «El Hermitage en el Prado».


En relación con lo que se acaba de poner de manifiesto, este Tribunal de Cuentas considera que el cumplimiento de la ley exige que exista suficiente separación entre lo que constituye precio público de acceso a la colección permanente, cuyo
establecimiento y modificación se hallan sometidos a autorización ministerial, y lo que constituyen precios privados de acceso a las exposiciones temporales, susceptibles de fijación autónoma por el MNP. La Resolución del Director de 2 de abril de
2012, a diferencia de la de 3 de octubre de 2011, elimina en la práctica dicha separación, lo que resulta contrario al ordenamiento jurídico en vigor 17.


3.31 Finalmente, debe considerarse que el artículo 26, apartado 2, de la LTPP, determina que toda propuesta de establecimiento o modificación de la cuantía de precios públicos deberá ir acompañada de una memoria económico-financiera que
justifique el importe de los mismos que se proponga y el grado de cobertura financiera de los costes correspondientes, cuantía que debe determinarse y puede ser objeto de modulación de acuerdo con el artículo 25 de la LTPP. La memoria económico
financiera que acompañó a la propuesta para el Acuerdo de la Comisión Permanente aprobado mediante Resolución de 8 de agosto de 2011, y el informe de impacto financiero elaborado para justificar la elevación del precio de la entrada individual más
un ejemplar de «La guía del Prado», establecido en Resolución de 28 de mayo de 2012, de 19,50 euros a 22 euros, únicos documentos entregados al respecto, no abordan las cuestiones esenciales contempladas en los artículos 25 y 26 de la LTPP,
referidas a los costes económicos y a su grado de cobertura.


III.3.2 Tarjeta Anual de Museos Estatales


3.32 La Orden de 20 de enero de 1995, por el que se desarrolla el régimen de exenciones, precios reducidos, tarjetas anuales de acceso y abonos para la visita a los museos de titularidad estatal adscritos y gestionados por el Ministerio de
Cultura, después de las modificaciones introducidas por la Orden CUL/4288/2004, de 11 de noviembre, y la Orden CUL/174/2009, de 29 de enero, mantenía vigente,


17 Las alegaciones no desvirtúan las conclusiones que se contienen en este apartado, dado que aunque el MNP afirme que la Resolución del Director de fecha 2 de abril de 2012 cumplió el Acuerdo de la Comisión Permanente de 8 de agosto de
2011, lo que realmente quiere hacerse constar en el Informe es que la interpretación y aplicación que aquella Resolución realiza del Acuerdo último citado supone, en la práctica, invertir el esquema contenido en la LMNP en los términos que se
explican en el propio Informe.

Página 25

durante el ejercicio 2012, el precepto referido a la tarjeta de acceso conjunta para los Museos gestionados directamente por la Dirección General de Bellas Artes y Bienes Culturales y de Archivos y Bibliotecas, el MNP y el MNCARS.


3.33 La tarjeta de acceso conjunta o tarjeta anual de Museos, vendida en el ejercicio 2012 por el MNP, ha permitido la visita ilimitada de 20 Museos, durante un año, contado desde la fecha de adquisición, por el precio de 36,06 euros (las
6.000 antiguas pesetas que se fijaron como precio en la Orden de 20 de enero de 1995) previa presentación de dos fotografía y una fotocopia del documento de identidad.


3.34. Teniendo en cuenta que los adquirentes de dicha tarjeta no han necesitado acreditar beneficio alguno, bien sea gratuidad (estudiantes entre 18 y 25 años, menores de 18 años, personas con discapacidad, entre otros colectivos), bien
reducción de entrada (personas mayores de 65 años, miembros de familias numerosas, titulares del carné joven), resulta notoria la desproporción existente entre el precio de dicha tarjeta, considerando las muchas y variadas posibilidades de acceso
que han proporcionado a su titular, respecto al precio de la entrada individual al MNP, que en el ejercicio 2012 fue de 12 euros, por un día.


3.35. También cabe destacar la ausencia de instrucciones, tanto en la Orden de 20 de enero de 1995, como en las posteriores modificaciones a la misma, disposiciones antes indicadas, sobre el reparto de los ingresos obtenidos por la venta de
estas tarjetas entre los Museos afectados. El MNP ingresó íntegramente en su presupuesto el importe de estas tarjetas vendidas en el ejercicio 2012.


III.3.3 Tasas aplicables a la cesión de espacios


3.36 Los ingresos del MNP procedentes de la cesión de espacios de sus inmuebles están regulados por el artículo 18, apartado 2, de la LMNP, que determina que tienen naturaleza de tasas, y que su establecimiento o la modificación de su
cuantía ha de hacerse a través de orden ministerial específica, a iniciativa del MNP. Los aspectos esenciales que regulan la tasa analizada (hecho imponible, devengo, sujetos pasivos, establecimiento y modificación de sus cuantías, y gestión,
recaudación y afectación) están fijados por los artículos 52 a 55 bis de la Ley 25/1998, de 13 de julio, que ha modificado el Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público, y
que ha conferido naturaleza de tasa a la utilización de espacios en museos y otras instituciones culturales del entonces Ministerio de Educación y Cultura, regulado dicho régimen por la LTPP.


3.37 La Orden del Ministerio de la Presidencia de 18 de enero de 2000, disposición dictada para el desarrollo del artículo 55 de la Ley 25/1998, ha establecido las diferentes tarifas de los servicios o actividades sujetos a la tasa por
utilización de espacios en museos y otras instituciones culturales de dicho Ministerio de Educación y Cultura. Es preciso destacar lo dispuesto en el artículo 2 y anexo I, en el que se clasifican en distintos grupos las instituciones culturales a
las que esta Orden está dirigida, figurando el MNP en el grupo I de la misma; y el artículo 8, que señala que la gestión y recaudación de la tasa corresponde a cada una de las Direcciones Generales y Organismos Autónomos de quien dependa la
institución cultural. Esta disposición ha sido aprobada en el tiempo en el cual el MNP tenía la calificación jurídica de organismo autónomo, situación que se ha visto modificada a partir de la aprobación de la LMNP, en el año 2003, cuando pasó a
ser un organismo público de carácter especial.


3.38 A través del Acuerdo de la Comisión Permanente del Real Patronato del MNP, de 22 de julio de 2009, dictado a propuesta de su Director, de acuerdo con el artículo 5.5.f) de su Estatuto, se han venido aplicando, a partir de dicha fecha, y
en el ejercicio 2012, en la gestión de la tasa de cesión de espacios del Museo, las tarifas contenidas en la Orden de 18 de enero de 2000, actualizadas anualmente a través de las correspondientes Leyes de Presupuestos Generales del Estado. En el
ejercicio fiscalizado, el coeficiente de actualización, respecto a las del ejercicio 2011, fue del 1,01, de acuerdo con el establecido en el artículo 73 de la LPGE para el año 2012.


3.39 El Tribunal de Cuentas considera que, a partir de la entrada en vigor de la Ley 46/2003, fecha en la que ha adquirido la calificación jurídica de organismo público de carácter especial, el MNP debió tramitar la fijación de la tasa de
cesión de espacios que gestiona de acuerdo con el procedimiento establecido en el artículo 18, apartado 2, de la LMNP, es decir, por iniciativa propia, y a través de orden ministerial específica. Y esto ha de ser así no solo por la previsión legal
expresa al respecto, contenida en el antedicho precepto, sino también porque la Orden de 18 de enero de 2000 está destinada a Direcciones Generales y Organismos Autónomos, siendo el MNP, desde 2003, un organismo público de carácter especial. A
mayor abundamiento, el MECD, a través de la Dirección General de Bellas Artes y Bienes Culturales y de Archivos y Bibliotecas, ha comunicado a distintos museos e instituciones culturales los

Página 26

coeficientes de actualización de las tarifas de dicha tasa (se ha dispuesto en la presente fiscalización de las correspondientes a los ejercicios 2011 y 2012), entre los que no figura el MNP. Se rechazan las alegaciones formuladas por el
MNP, ya que vienen a cuestionar el procedimiento establecido en su legislación específica.


3.40 En el artículo 4 de la Orden de 18 de enero de 2000, se establece que, de acuerdo con el artículo 55.2 de la Ley 25/1998, y por lo que se refiere a los criterios de cuantificación de la tasa, cada institución podrá aplicar a las
tarifas, que en el artículo 3 de dicha Orden se señalan, los coeficientes de ponderación cuando concurran uno o más de los criterios indicados, a efectos de determinar su cuantía exigible, con detalle de los tres baremos determinados (relevancia
cultural y difusión pública, minorando la cuantía, y fines comerciales, aumentándola). En el artículo 3 del Acuerdo de la Comisión Permanente del Real Patronato del MNP, de 22 de julio de 2009, se establecen los mismos factores de ponderación que
los implantados en la citada Orden. No se han observado incidencias dignas de mención, excepto lo que se indica en el punto 3.44.


3.41 En relación con los requisitos del devengo de la tasa, el artículo 53 de la Ley 25/1998, establece que esta «se devengará en el momento en que por el órgano gestor se notifique la aceptación de la utilización de los espacios solicitados
por el sujeto pasivo, debiendo satisfacerse su importe con anterioridad a la suscripción del correspondiente convenio regulador de dicha utilización». La interpretación y aplicación práctica por el MNP de dicho precepto, a la vista de la
documentación analizada, ha sido la siguiente:


a) En la fiscalización de los 18 expedientes seleccionados se ha evidenciado que en dos expedientes, cuyos respectivos convenios fueron suscritos en el ejercicio 2011, con aplicaron de las tarifas en ese momento vigentes, los respectivos
sujetos pasivos solicitaron una ampliación del número de asistentes al evento, celebrado en el ejercicio 2012, procediendo el MNP a recalcular las liquidaciones de la tasa, aplicando las tarifas del ejercicio 2012 al número final de los asistentes.
Igual proceder se ha puesto de manifiesto en otros tres expedientes formados, cuyos convenios se suscribieron en el ejercicio 2012, en los que se amplió el número de asistentes, y se celebraron los respectivos eventos en 2013, aplicando el MNP,
respecto a la totalidad de la cesión convenida, las tarifas vigentes en 2013.


b) La obligación del sujeto pasivo de satisfacer el importe de la tasa con anterioridad a la suscripción del correspondiente convenio regulador de dicha utilización no se ha cumplido por el MNP en ninguno de los 18 convenios analizados; de
hecho, tal y como se expone seguidamente con más detalle, el calendario de pagos convenido tampoco se ha cumplido en un número significativo de casos. En este sentido hay que indicar que los modelos de convenio elaborados, informados favorablemente
por la Abogacía del Estado, como se ha indicado anteriormente, establecen condiciones para el pago aplazado (en los modelos genérico y para filmación, el 25% a la firma, y el 75% restante, al menos tres días antes de la realización del evento; en
el modelo a suscribir con la FAMP, el 10% y 90%, respectivamente) sin que en los otros modelos se haga mención alguna a este extremo (sector público y miembros de su programa de fundadores). Las alegaciones formuladas por el MNP no justifican
modificación alguna de la opinión expuesta en el presente punto.


3.42 El artículo 55 bis, apartado 1, de la Ley 25/1998, establece que la gestión y recaudación de la tasa corresponderá a cada una de las Direcciones Generales u organismos públicos de quien dependa la institución cultural. El MNP, en el
ejercicio fiscalizado, para el cobro de la tasa de cesión de espacios que gestiona, tanto por las partes recaudadas a la firma de los correspondientes convenios, como por las partes aplazadas, ha emitido incorrectamente facturas, instrumento del
tráfico mercantil, en lugar de emitir el Modelo 990, empleado para la Tasa 037, por utilización de espacios en museos y otras instituciones culturales del Ministerio de Cultura, como referencia más próxima a la liquidación del tributo analizado.


3.43 El MNP disponía en el ejercicio 2012 de un modelo de convenio para la utilización de espacios de forma gratuita, informado favorablemente por la Abogacía del Estado el 22 de diciembre de 2010. En el modelo de convenio indicado se
expone que concurren las circunstancias previstas en el párrafo segundo del artículo 92.5 de la LPAP. El Tribunal de Cuentas considera preciso que la Orden Ministerial específica que apruebe la modificación de la tasa de cesión de espacios
gestionada por el MNP, a propuesta de la Comisión Permanente del Real Patronato, cuestión antes tratada, también debe regular la cesión gratuita de espacios de dichos inmuebles.


3.44 Se ha comprobado que en 17 de los 18 convenios analizados se han aplicado las tarifas actualizadas contenidas en la Orden de 18 de enero de 2000, comunicadas por el MECD, y en el Acuerdo de la Comisión Permanente del Real Patronato, de
22 de julio de 2009, salvo pequeños redondeos al alza.

Página 27

En el convenio suscrito el 22 de noviembre de 2012 para la cesión del Claustro de los Jerónimos, se ha aplicado una tarifa, superior, no contemplada ni en la Orden ni en el Acuerdo indicados.


3.45 Los importes exigibles a los sujetos pasivos, por los cambios en el número de asistentes a los eventos convenidos, antes indicados, no dieron lugar a la suscripción de adendas a los mismos.


3.46 De acuerdo con lo expuesto en el punto 3.41, apartado b), en la fiscalización de la muestra indicada se han puesto de manifiesto incumplimientos, por los sujetos pasivos, en los plazos para el pago de la tasa, de acuerdo con los
establecidos en los convenios, que fijan el pago de un porcentaje, a la firma del convenio, y el resto, al menos tres días antes de la celebración del evento. En un cobro, la reserva del 25%, que debió abonarse a la firma del convenio, se ingresó
después de la celebración del evento (convenio suscrito con un benefactor, por importe de 12 miles de euros, evento celebrado el 21 de marzo, y su cobro, el 29 de marzo y el 30 de mayo, del ejercicio 2012); y en siete casos, los importes exigibles
por el incremento en el número de asistentes a los respectivos eventos, se ingresaron, de media, 60 días después de las fechas de celebración de los eventos.


III.3.4 Canon de la Sociedad Estatal Museo Nacional del Prado Difusión


3.47 A través de la Resolución de 16 de marzo de 2007, del MNP, se publicó el acuerdo de encomienda de gestión a MNP Difusión, para la explotación comercial de productos y publicaciones del Museo así como la prestación de determinados
servicios, con una duración inicial tres años, prorrogables mediante acuerdo expreso de las partes por periodos sucesivos de igual duración, disposición informada favorablemente por la Abogacía del Estado al ajustarse a lo previsto en el artículo 15
de la LRJAPPAC. La cláusula segunda de dicha encomienda de gestión, reguladora de los compromisos de las partes, supuso para el MNP, entre otros, la cesión de uso del local y de las tiendas de su titularidad situadas en las instalaciones del Museo,
entre otros, sin mediar autorización o concesión de la misma, según indica el MNP en el trámite de alegaciones, por ser de aplicación lo establecido en el artículo 91.4 de la LPAP.


3.48 Vencido el plazo de vigencia de la citada encomienda de gestión, el Director del Museo acordó su prórroga a través de la Resolución de 2 de abril de 2010, disposición no publicada, en contra de lo establecido en el artículo 15.3 de la
LRJAPPAC, y sin que la Comisión Permanente del Real Patronato autorizara la aprobación de dicha resolución, trámite preceptivo previo establecido en el artículo 7.2.l) del Estatuto del Museo que determina que corresponde al Director del Museo firmar
los convenios según los criterios fijados por la Comisión Permanente. En esta prórroga no se tuvo en cuenta la modificación de la encomienda anterior, ya que la cesión para el uso parcial de las instalaciones en la calle Casado del Alisal número 1,
finalizó en febrero de 2008.


III.4 Análisis del cumplimiento de la legalidad en materia contractual


3.49 De acuerdo a lo establecido en el artículo 3 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP, en lo sucesivo), aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, el MNP, a efectos de dicho cuerpo
legal, se encuentra integrado dentro de la categoría de «Administraciones Públicas», gozando, en su virtud, de la condición de poder adjudicador, y quedando sujeto a dicha normativa en los términos y con la extensión establecidos en la misma.


3.50 No obstante, la LMNP distingue en su artículo 16 dos regímenes de contratación diferentes a los que se debe ajustar: por una parte, los contratos sujetos a la legislación de contratos de las Administraciones Públicas, y por tanto,
regulados por el TRLCSP, y por otra parte, los contratos relativos a su actividad comercial. De acuerdo con el apartado 2 del mencionado artículo 16, la actividad comercial comprende la organización de exposiciones temporales, la explotación de los
servicios comerciales y los derechos de propiedad intelectual e industrial.


3.51 El propio TRLCSP en su disposición adicional vigésimo segunda recoge esta distinción al señalar que en los contratos a que se refiere el artículo 16.2 de la LMNP, esta entidad aplicará las normas previstas en esta Ley para los contratos
de poderes adjudicadores que no tengan carácter de Administraciones Públicas, concretamente, los artículos 137 y 190 de dicho texto refundido. Estos contratos no tendrán carácter de contratos administrativos.


3.52 A través de la Resolución de 20 de junio de 2008, el Director del MNP aprobó la Instrucción de Contratación Comercial del Museo, estableciendo la normativa aplicable a los contratos de explotación comercial, norma informada
favorablemente por la Abogacía del Estado el 20 de mayo de 2008.

Página 28

3.53 Dando cumplimiento a lo dispuesto en la Instrucción General aprobada por el Pleno del Tribunal de Cuentas en fecha 6 de abril de 2009 (BOE 11 de abril de 2009), IGTCU, en lo sucesivo, relativa a la obligatoriedad de las entidades
públicas de presentar anualmente una relación de los contratos adjudicados, el MNP ha remitido las relaciones certificadas de los contratos y convenios celebrados en el ejercicio 2012. Dichas relaciones comprenden los 48 contratos sujetos a la LCSP
adjudicados en dicho ejercicio, por un importe total de 6.776 miles de euros, así como 28 convenios formalizados durante el mismo periodo, por importe 55 miles de euros.


3.54 Se ha contrastado la relación certificada de los contratos adjudicados, con los contratos remitidos, comprobación que ha puesto de manifiesto que el MNP ha cumplido con lo preceptuado en el artículo 29 del TRLCSP, en relación con las
cuantías a las que están sujetas las distintas modalidades de contratos para su remisión al Tribunal de Cuentas.


3.55 De acuerdo con las normas fijadas por el citado artículo 29 del TRLCSP, y la mencionada IGTCU, el MNP remitió al Tribunal de Cuentas la documentación comprensiva de cinco contratos de servicios, adjudicados por importe de 1.666 miles de
euros, y de tres contratos de suministros, por importe de 2.782 miles de euros. Asimismo, el MNP comunicó y remitió la documentación correspondiente a cinco expedientes de prórroga. En el cumplimiento de dicha obligación, el MNP ha excedido el
plazo de tres meses, establecido en dicho precepto, en la remisión de tres contratos.


3.56 Se ha fiscalizado una muestra de doce expedientes, de los cuales, dos han correspondido a contratos de obras, ocho a servicios y dos a suministros. En valor, el importe total de la muestra asciende a 2.702 miles de euros, lo que
representa el 42% del importe total de los expedientes remitidos. En el cuadro 7 se detallan los expedientes fiscalizados, junto con sus parámetros jurídicos y económicos más relevantes.


3.57 Se ha detectado una deficiencia generalizada en el examen de la documentación que integra los expedientes de contratación, consistente en el hecho de que los documentos contables RC y A, carecen de la fecha en la que se expidieron.
Dicha irregularidad afecta a los expedientes 1 a 8, 11 y 12, de los relacionados en el Cuadro 7.


3.58 Los Pliegos de Prescripciones Técnicas (PPTT) recogen aspectos tales como: a) el plazo de ejecución; b) precios; y c) periodo de garantía. Estas referencias, sin embargo deberían haber estado incluidas solamente en los Pliegos de
Cláusulas Administrativas Particulares (PCAP). Dicha manera de proceder ha supuesto una vulneración de lo establecido en el artículo 68.3 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas. Dicho incumplimiento afecta a
los expedientes 1 a 8 de los relacionados en el Cuadro 7.


Cuadro 7: Contratos fiscalizados


N.º;OBJETO;TIPO;IMPORTE


(IVA excluido);PROCEDIMIENTO/


ADJUDICACIÓN;FECHA /


ADJUDICACIÓN


1.;Acondicionamiento interior del espacio asignado al MNP en el edificio sito en la calle Pérez Ayuso n.º 20 de Madrid, para su utilización como almacén.;Obras;198.704;NEGOCIADO SIN PUBLICIDAD;29/12/2012


2.;Adecuación y sustitución de los ascensores del edifico administrativo de Ruiz Alarcón n.º 23.;Obras;89.924;NEGOCIADO SIN PUBLICIDAD;21/04/2012


3.;Mantenimiento de la plataforma informática.;Servicios;101.500;ABIERTO CRITERIOS MÚLTIPLES;10/01/2012


4.;Mantenimiento de las instalaciones de riesgo en relación con la legionelosis.;Servicios; 83.780;ABIERTO CRITERIO PRECIO;03/01/2012

Página 29

N.º;OBJETO;TIPO;IMPORTE


(IVA excluido);PROCEDIMIENTO/


ADJUDICACIÓN;FECHA /


ADJUDICACIÓN


5.;Monitores para la realización de actividades educativas.;Servicios;231.826;ABIERTO CRITERIO PRECIO;24/07/2012


6.;Diseño del nuevo website.;Servicios; 54.000;NEGOCIADO SIN PUBLICIDAD;28/12/2012


7.;Transporte de mobiliario y enseres.;Servicios;152.157;ABIERTO CRITERIOS MÚLTIPLES;12/07/2012


8.;Servicio Médico 2012-2013.;Servicios; 87.731;NEGOCIADO CON PUBLICIDAD;10/08/2012


9.;Transporte de la exposición temporal «El Último Rafael».;Servicios;392.655;ABIERTO CRITERIOS MÚLTIPLES;16/03/2012


10.;El montaje y desmontaje de la exposición temporal «El Último Rafael».;Servicios;128.050;NEGOCIADO SIN PUBLICIDAD;19/04/2012


11.;Adquisición del Archivo y Colección de las obras sobre papel de Elena Madrazo.;Suministros;331.485;NEGOCIADO SIN PUBLICIDAD;03/10/2012


12.;Adquisición de la obra «La oración en el huerto», atribuida a la Escuela Francesa de principios del siglo XV, Óleo sobre papel de roble de 56,6 × 42 cm.;Suministros;850.000;NEGOCIADO SIN PUBLICIDAD;13/07/2012


TOTAL 2.701.812;;;;;


3.59 La Entidad fiscalizada ha incumplido de manera reiterada lo dispuesto en el artículo 151.4 del TRLCSP. Dicho precepto legal establece que la adjudicación de un contrato debe ser motivada, notificarse a los candidatos o licitadores no
adjudicatarios y publicarse en el perfil del contratante. El MNP ha incumplido tal precepto en los expedientes 1 a 10, de los relacionados en el Cuadro 7 18.


3.60 En una proporción relevante de los expedientes de contratación analizados, se ha detectado que el MNP ha iniciado el expediente, indicando que la unidad proponente solicitaba la tramitación urgente del procedimiento. Pese a lo
anterior, no se ha tenido constancia de que tal informe existiera en el expediente. Además, dichos expedientes han sido objeto de la tramitación ordinaria y no urgente a la que se refiere el TRLCSP. Tal manera de proceder indica, cuando menos, que
los acuerdos de inicio de los expedientes se han elaborado sin el debido rigor. Tal incidencia se ha dado en los expedientes 4, 5 y 7 de los referenciados en el Cuadro 7.


3.61 19.


3.62 En el contrato de servicios referido al mantenimiento de la plataforma informática, y además de lo ya indicado en los puntos anteriores, este Tribunal ha detectado que el MNP incluyó, como criterio de adjudicación no evaluable mediante
fórmulas matemáticas, unas denominadas prestaciones complementarias, pero sin precisar en qué podrían consistir las mismas, al indicar exclusivamente, que «aporten valor añadido al contrato». Esta manera de proceder infringe lo dispuesto en el
artículo 147.2 del TRLCSP que dispone que deberá precisarse, para estos supuestos, sobre qué elementos y en qué condiciones puede efectuarse la propuesta de mejora.


18 A pesar de las alegaciones formuladas por el MNP en el sentido de que entiende cumplida la exigencia legal de motivación mediante el hecho de que las resoluciones que se notifican indican que el órgano de contratación las dicta al amparo
de la propuesta formulada por la mesa de contratación, lo cierto es que dicha indicación, por sí sola, no supone en absoluto el cumplimiento de lo ordenado por el artículo 151.4 del TRLCSP, no habiendo quedado en ningún caso acreditado, en contra de
lo que afirma el MNP, que las valoraciones de las ofertas realizadas en cada caso por la mesa de contratación hayan sido notificadas a los licitadores.


19 Párrafo suprimido como consecuencia de las alegaciones presentadas por el MNP.

Página 30

3.63 En el contrato de servicios relativo al mantenimiento de las instalaciones de riesgo del MNP en relación con la legionelosis y además de las incidencias expuestas en los puntos anteriores, se ha detectado que la Entidad fiscalizada ha
emitido el certificado de conformidad del gasto con anterioridad a la presentación, por parte del contratista, de la correspondiente factura.


3.64 En el contrato de servicios relativo a la contratación de monitores para la realización de actividades educativas, y además de las incidencias expuestas en los puntos anteriores, la adjudicación se produjo a favor de una mercantil
privada que había presentado una oferta con valores anormales o desproporcionados. Realizados los trámites de consulta a la mercantil, y los de contestación de esta, en cumplimiento de los trámites diseñados por el artículo 152 del TRLCSP, se
detecta un incumplimiento de lo dispuesto en el número 3 de dicho texto legal, ya que el adjudicatario final no argumentó ninguna de las causas que se establecen en la norma jurídica citada para justificar que el órgano de contratación aceptara la
oferta 20.


3.65 El contrato de servicios relativo al diseño de una nueva website para el MNP fue objeto de suspensión sin que se cumpliera ninguno de los trámites previstos en el artículo 220 del TRLCSP 21. Estos incumplimientos consistieron,
fundamentalmente, en la falta de levantamiento de una acta en la que se consignaran las circunstancias que motivaron la suspensión del mismo.


3.66 22.


3.67 En el contrato de servicios relativo a la prestación de servicio médico para los trabajadores del MNP se produjo un fraccionamiento del mismo en tres lotes. Cada uno de estos lotes guardaba relación con diferentes horarios de
prestación de la asistencia médica. Pues bien, no consta en el expediente justificación de tal manera de proceder, con incumplimiento de lo previsto en al artículo 86.3 del TRLCSP. Además de lo anterior, y por lo que se refiere a la ejecución del
contrato, se han detectado en la misma las siguientes incidencias: a) las facturas no están visadas ni conformadas por el Área de Salud Laboral, con infracción de lo dispuesto en el apartado 17.2 del PCAP que rigió la contratación; b) durante el
ejercicio 2012 se elaboró un documento contable AD, por importe de 2.500 euros, en concepto de unos denominados «Servicios extraordinarios» sin que conste motivo alguno para tal eventual incremento de precio; c) una factura correspondiente al mes
de octubre de 2012, por importe de 1.711 euros, fue pagada el 31 de dicho mes, cuando la conformidad con el gasto que dio lugar al pago es de fecha 31 de diciembre siguiente 23.


3.68 El contrato de adquisición del Archivo y colección de las obras sobre papel de Elena Madrazo fue adjudicado mediante un procedimiento negociado sin publicidad, por un precio de licitación de 331.485 euros. Los PCAP carecen de fecha y
de firma por el órgano de contratación. Hay que reseñar que el acuerdo de iniciación del expediente incurrió en el error de considerarlo un contrato menor, cuando el importe superó los 50.000 euros.


3.69 Finalmente, han existido incidencias especiales en la adquisición de la obra La oración en el Huerto por el donante Luis de Orleans. En efecto, además de otras de carácter general ya reseñadas, como las relativas a la falta de fecha de
los documentos contables RC y A, y al hecho de que en el inicio del expediente se hacía referencia a la necesidad de utilizar el procedimiento de tramitación urgente previsto en el artículo 112 del TRLCSP —procedimiento que no llegó a utilizarse— es
preciso efectuar algunas consideraciones adicionales. En efecto, el contrato tiene su origen en la concesión al MNP por parte de quien aparece como propietaria de la obra, de un derecho de opción de compra en los términos que constan en un
documento de fecha 20 de diciembre de 2011. En el mismo comparecen como partes, además de la concedente y del MNP, este como adquirente del derecho objeto de concesión, un tercero, en concreto la firma comercial Sotheby’s, de quien no consta el
concepto en el cual comparece, ni los derechos que ejercita, ni las obligaciones que asume, además de no formular declaración de voluntad alguna en el mencionado contrato. Si bien en algunos antecedentes que obran en el expediente de contratación
se hace referencia a Sotheby’s como representante de la propietaria de la obra, esta condición no aparece en ningún caso explicitada, ni en el mencionado contrato de opción de compra ni en el de


20 A pesar de las alegaciones presentadas por el MNP es preciso indicar que la documentación aportada por el ofertante no justifica debidamente su oferta en los términos exigidos por el artículo 152.3 del TRLCSP.


21 Las alegaciones presentadas por la Entidad no pueden dar lugar a la modificación de lo expuesto en este punto. Hay que reiterar que no se ha motivado, convenientemente, la necesidad de suspensión del contrato, tal como señala dicho
precepto.


22 Párrafo suprimido como consecuencia de las alegaciones presentadas por el MNP.


23 No se pueden aceptar las alegaciones presentadas ya que, por una parte, no se justifica el fraccionamiento de dicho contrato, en tres lotes; y, por otra parte, a pesar de que las facturas han sido rubricadas por el superior jerárquico,
esta posibilidad no estaba contemplada en el apartado indicado.

Página 31

adquisición de la obra. A mayor abundamiento, la posible condición de representante quedaría de hecho excluida en la medida que en el contrato de opción de compra comparecen tanto la propietaria de la obra como la propia Sotheby’s,
circunstancia incompatible con el mandato de representación.


De otro lado, si bien en el mencionado contrato de 20 de diciembre de 2011 se menciona a Sotheby´s como cesionaria de los derechos de cobro, la atribución de esta condición resulta ineficaz, ya que en la mencionada fecha no existía un
derecho de cobro alguno a favor de la pretendida cedente, ni obligación de pago alguna a cargo del MNP. De acuerdo con el artículo 218 del TRLCSP la transmisión de los derechos de cobro frente a la Administración solo resultaría posible cuando
dichos derechos existiesen legítimamente.


Además de lo anterior, en el contrato de adquisición de la obra (documento de formalización) Sotheby’s no figura como parte del mismo, ni en nombre propio, ni en representación de terceros, lo que contribuye a incrementar el grado de
indefinición de su presencia en el arriba mencionado contrato de opción de compra de 20 de diciembre de 2011.


En el mencionado documento de formalización, de fecha 16 de julio de 2012, no se recoge expresamente, pese a su trascendencia, la cesión a Sotheby’s del derecho de crédito que adquiere la transmitente de la obra frente al MNP, lo que resulta
contrario a lo establecido en el artículo 218.2 del TRLCSP, en lo que respecta a los requisitos formales de la transmisión de derechos de cobro.


En este punto resulta preciso indicar que: 1) Sotheby`s recibió del MNP un importe de 850 miles de euros en relación con la venta de la obra La oración en el Huerto por el donante Luis de Orleans; y 2) El MNP libró una transferencia
bancaria a favor de la citada compañía el 19 de julio de 2012, día en el cual Sotheby´s había girado una factura contra el MNP por el importe citado.


Finalmente, la acreditación de la propiedad de la obra por parte de su transmitente se realiza mediante la declaración, con firma legitimada, de cuatro testigos, haciéndose uso de la posibilidad prevista en apartado 6.3.B.c) del PCAP. No
obstante, dado que los mencionados cuatro testigos resultan ser hijos de la transmitente, la eficacia del testimonio librado por los mismos resulta cuestionable al concurrir en dichos testigos causa de tacha de acuerdo a lo establecido en el
artículo 377.1 1.º de la Ley de Enjuiciamiento Civil. Consecuentemente, no ha quedado acreditada, de forma suficientemente válida en Derecho, que la transmitente ostentase la propiedad de la obra objeto de compraventa.


Analizadas las alegaciones presentadas por el MNP es preciso indicar que la acreditación de la propiedad de la obra por parte de su transmitente se realiza mediante la declaración, con firma legitimada, de cuatro testigos, haciéndose uso de
la posibilidad prevista en apartado 6.3.B.c) del PCAP. No obstante, dado que los mencionados cuatro testigos resultan ser hijos de la transmitente, la eficacia del testimonio librado por los mismos resulta cuestionable al concurrir en dichos
declarantes posible causa de tacha, de acuerdo a lo establecido en el artículo 377.1 1.º de la Ley de Enjuiciamiento Civil. Es cierto que la citada disposición de la mencionada ley no resulta directamente aplicable al procedimiento administrativo,
tal como indica la entidad fiscalizada en su escrito de alegaciones, pero también debe considerarse que la acreditación por la transmitente de la titularidad de la obra, requisito indispensable para la legitimidad de la transmisión, exclusivamente
por medio del testimonio de sus hijos, quienes resultan susceptibles de ostentar la condición de «interesados» en el asunto, adolece de palmaria debilidad, a mayor abundamiento en supuestos como el analizado, en el que el interés público se
encuentra involucrado, al ser una de las partes del contrato el MNP.


III.5 Análisis de la igualdad efectiva de mujeres y hombres


3.70 Las medidas adoptadas por el MNP, vigentes en el ejercicio 2012, tendentes a hacer efectivas las previsiones contenidas en la LOIEMH han sido expuestas a través de una nota solicitada al efecto, de cuyo contenido resultan destacables
los siguientes aspectos:


a) Acceso al empleo público. El detalle de la participación en los procesos selectivos convocados (solicitudes de participación y candidatos admitidos y seleccionados) durante el ejercicio 2012, para la incorporación a la plantilla de
personal fijo, por sexo y puesto, presenta como resultado la selección de nueve hombres, el 56%, y siete mujeres, el 44%.


b) Carrera profesional. La distribución de la plantilla por sexo y categoría profesional también muestra una presencia equilibrada entre ambos sexos: alto cargo y alta Dirección, cinco hombres/tres mujeres; grupo I, 83 mujeres/41 hombres;
grupo II, 170 hombres/122 mujeres; y funcionarios de diversos grupos, tres hombres/una mujer.

Página 32

c) Formación. La participación en actividades formativas durante el año 2012, por sexo y curso recibido, ofrece datos que evidencian nuevamente una presencia equilibrada, con 372 mujeres, el 55%, y 299 hombres, el 45%.


d) Conciliación de la vida personal, familiar y laboral. Se indica en la nota analizada que todas las empleadas y empleados que lo han solicitado están disfrutando de los derechos y garantías consagrados en el Acuerdo
Administración-Sindicatos de la Mesa de Negociación, reflejados en el Convenio Colectivo del MNP.


e) Situación de especial protección. Se señala que, al amparo del artículo 21 de la Ley Orgánica 1/2004, de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género, a solicitud de una trabajadora, el MNP ha reordenado transitoriamente
su tiempo de trabajo.


f) Retribuciones. Materia regulada en el Convenio Colectivo del MNP, sin que exista posibilidad alguna, según se afirma en la citada nota, de que existan diferencias de retribuciones por razón de sexo.


g) El Convenio Colectivo del MNP regula la figura de la Comisión de Clasificación Profesional e Igualdad de Oportunidades, órgano de composición paritaria encargada de los asuntos relacionados con esta materia.


IV. ANÁLISIS DE SISTEMAS Y PROCEDIMIENTOS


IV.1 Funciones básicas del Sistema de gestión del Museo Nacional del Prado


IV.1.1 Planificación


4.1 El Pleno del Real Patronato del MNP, en sesión extraordinaria celebrada el 5 de febrero de 2009, informó favorablemente el Plan de Actuación 2009-2012, dando así cumplimiento a lo establecido en el artículo 5.4.b) del Estatuto. En el
MNP no se dispone del acuerdo de aprobación de dicho plan por el Presidente de la Entidad, aunque el mismo asistió a la citada sesión, por lo cual no se ha podido verificar que se hayan cumplido las específicas previsiones establecidas en el
artículo 5 de la LMNP que expresamente prevé la aprobación del plan por el Presidente.


4.2 El Plan de Actuación 2009-2012, está integrado por dos documentos: a) el de Proyectos; y b) el de Programas por Áreas; en el de Proyectos se expusieron: 1) la Misión, acorde con los objetivos y fines del Museo fijados por su
normativa específica; 2) las Líneas Estratégicas; 3) los Proyectos; 4) el Plan Financiero, y 5) el Cuadro de contribución de cada Área de gestión del Museo a la consecución de los proyectos. En cada uno de los proyectos planificados se fijaron
objetivos, se describieron actuaciones y se indicaron las áreas responsables para su ejecución. En el documento de Programas por Áreas se asignaron estos a tres áreas principales del Museo (Conservación, Administración y Desarrollo), así como los
objetivos a alcanzar a través de las actuaciones previstas en dichos programas.


4.3 El MNP no ha elaborado un documento en el que se muestren los datos de ejecución del Plan de Actuación 2009-2012, con indicación de los objetivos programados y realizados, y el grado de cumplimiento de los mismos, acompañando un detalle
de las causas que han ocasionado las desviaciones más sobresalientes que se hayan podido producir. Asimismo, en el citado Plan de Actuación 2009-2012 tampoco se fijaron indicadores que permitieran medir el grado de realización de los objetivos
planificados 24.


IV.1.2 Control


4.4 El MNP, de acuerdo con el artículo 23 de la LMNP, está sometido al control financiero permanente previsto en la LGP, llevado a cabo por una Intervención Delegada de la IGAE. En relación con el ejercicio 2012, dicha Intervención ha
emitido informe de auditoría de cuentas anuales del MNP, de acuerdo con el artículo 168 de la LGP, y tres informes de control financiero permanente, regulados en los artículos 157 y 159 de dicha LGP, referidos a: a) la «Adecuación arquitectónica de
salas y amueblamiento de determinados servicios», b) la «Tesorería», y c) «El Prado Disperso». El contenido de este último informe, en la medida que sea relevante para esta fiscalización, será citado más adelante.


24 No se pueden aceptar las alegaciones presentadas por el MNP, por los siguientes motivos: en primer lugar, el documento interno de valoración final del grado de ejecución del plan de actuación analizado, aludido en este trámite, no ha
sido entregado en el curso de los trabajos de fiscalización, ni tampoco en este trámite de alegaciones; en segundo lugar, las afirmaciones del MNP, respecto a los indicadores de dicho plan, no se corresponden con el contenido material del mismo, ya
que los siete proyectos en los que se articula, que presentan 54 objetivos, desarrollados a través de 48 programas de actuación, en ningún caso muestran indicador alguno; en tercer lugar, el Plan Financiero queda fuera de los objetivos
planificados; finalmente, no se valora, en este punto del Informe, la función de información implantada en el seno del MNP, cuestión abordada en otros puntos expuestos más adelante.

Página 33

4.5 El Real Decreto 951/2005, de 29 de julio, establece el marco general para la mejora de la calidad en la Administración General del Estado. Aunque dicho marco no es de obligado cumplimiento por el MNP, la Disposición adicional tercera de
dicha norma contempla la adhesión voluntaria de otros organismos públicos a este marco general Durante los últimos años el MNP había tomado una serie de iniciativas que respondían a muchos de los objetivos de los establecidos en dicho Decreto,
aunque no existió una adhesión formal al marco general de la mejora de la calidad.


4.6 En el artículo 3 de dicha disposición se fijan seis programas de calidad, los cuales han sido objeto, en mayor o menor medida, de implantación y desarrollo por el Museo, de los que cabe destacar los siguientes:


a) En relación con el primero de dichos programas, el de análisis de la demanda y evaluación de la satisfacción de los usuarios de los servicios, el MNP ha suministrado en la ejecución de los presentes trabajos una Encuesta a los visitantes
del Museo del Prado —Caracterización de los Visitantes, año 2012, elaborada por el Instituto de Estudios Turísticos (Instituto de Turismo de España— Ministerio de Industria, Energía y Turismo), de cuyo análisis se deduce que la Entidad fiscalizada
ha cumplido con los objetivos programados.


b) Respecto al segundo programa, el de cartas de servicios, el MNP no ha cumplido los trámites de aprobación y difusión establecidos en el artículo 11 del citado Real Decreto 951/2005, ya que solo aporta parcialmente, a través de su página
web, parte de la información requerida por el artículo 9 de dicha disposición, precepto que se ocupa de la estructura y contenido de dichas cartas.


c) El tercer programa es el de quejas y sugerencias, desarrollado por el Museo mediante la cumplimentación de un Libro oficial de quejas y sugerencias, en el que se anotan, una a una, las producidas diariamente, junto a diversos datos sobre
el objeto de las mismas, y las fechas de recepción y contestación; y confeccionando estadísticas de carácter mensual y anual. En el ejercicio 2012, en el que se han registrado 2.711.651 visitantes al Museo, el número de quejas y sugerencias se ha
elevado a 497, el 0,018%. El MNP también ha hecho entrega del Informe Anual 2012 de Quejas y Sugerencias, documento en el que se exponen, principalmente, las acciones de mejora adoptadas en el ejercicio en esta área de actividad, en estrecha
relación con los objetivos perseguidos por el Real Decreto 951/2005, y dentro de las cuales destaca la implantación de la norma interna denominada «Sistema de gestión integral de calidad de la acogida y atención al visitante». El Informe Anual 2012
de Quejas y Sugerencias ha sido remitido por el MNP, junto a otra documentación, a la Inspección General de Servicios del MECD, con el fin de posibilitar el seguimiento de las quejas y sugerencias producidas, trámite establecido en el artículo 17 de
la normas analizada.


4.7 La asistencia jurídica del MNP en el ejercicio 2012 correspondió, por una parte, y de acuerdo con la opción contemplada en el artículo 22 de su Estatuto, al Servicio Jurídico del Estado, relación formalizada mediante convenio suscrito el
2 de junio de 2009, y por otra parte, por los servicios jurídicos internos del Museo. En el citado convenio se amplió a MNP Difusión la indicada asistencia jurídica. En el ejercicio 2012 se han emitido un total de 83 informes por la citada
Abogacía del Estado.


4.8 En materia de normas internas y procedimientos de gestión implantados en el MNP, en el Proyecto 6 del Plan de Actuación 2009-2012, denominado «Ser del Prado», apartado de Actuaciones, figuraba la previsión de «elaborar una norma en la
que se establezcan y ordenen los procedimientos del Museo, tanto en el ámbito administrativo, como en el técnico, con el fin mejorar el funcionamiento interno, racionalizar y simplificar los procedimientos de trabajo, ordenar las relaciones entre
las distintas unidades funcionales del Museo, todo ello con el fin de optimizar los recursos técnicos, económicos y humanos». Esta norma interna, a la fecha de realización de los presentes trabajos de fiscalización, no ha sido aprobada 25.


4.9 Se han solicitado los manuales de gestión y procedimientos internos implantados en el MNP en el ejercicio 2012. El Museo ha hecho entrega de un conjunto de normas, clasificadas en tres bloques: «Normativa relativa a los precios de
entrada al Museo», «Normativa relativa a tasas y precios públicos», y «Normativa relativa a la gestión económica y contratación», consistentes, por una parte, en resoluciones del MNP a través de las cuales se han publicado en el BOE acuerdos de la
Comisión Permanente de su Real Patronato, y por otra parte, por resoluciones del Director del Museo, sin publicidad en dicho boletín, en relación con las materias de gestión indicadas. También se ha suministrado un conjunto de normas


25 El MNP ha presentado alegaciones a los puntos 4.8, 4.9, 4.11, 4.16, 4.26, 4.27, 4.28, 4.32, 4.35, 4.38, 4.48, 4.52, 4.66, 4.70 y 5.5, referidos a las Normas internas. En las formuladas al punto 4.16 indica que elaborará un corpus o
manual de buenas prácticas.

Página 34

internas referidas a diversas áreas de la gestión del Museo, de carácter informal en su práctica totalidad, ya que no han sido aprobadas formalmente, al no estar firmadas ni fechadas.


IV.1.3 Información


4.10 El Pleno del Real Patronato del MNP, de acuerdo con el artículo 5.4.c) de su Estatuto, aprobó el 28 de mayo de 2013 la Memoria Anual de Actividades 2012, documento en el que se informa, entre otras cuestiones, de las principales
actividades desarrolladas por el Museo en dicho periodo, en materia de Adquisiciones, Adscripciones y Donaciones, Conservación y Administración.


4.11 En la ejecución de los presentes trabajos se han evidenciado discrepancias entre los datos de gestión recogidos en la Memoria Anual de Actividades del ejercicio 2012 y las que figuran en las cuentas anuales del mismo periodo, expuestas
en los puntos 4.32 y 4.35 del presente Informe de fiscalización, motivadas, principalmente, por la ausencia de normas que fijen criterios homogéneos para la elaboración de ambos documentos, ya que dicha memoria es elaborada por los servicios
administrativos del Real Patronato, y las cuentas anuales, por el Área Económico Administrativa.


4.12 A través de su página web, el MNP difunde una completa y detallada información relacionada con los aspectos más relevantes de su gestión (Colección, Exposiciones, Actividades, Educación, e Investigación), y una Enciclopedia, referida a
las colecciones y a la historia de la pinacoteca. En consonancia con el contenido del presente informe, hay que destacar que en dicha página se muestra información sobre Adquisiciones, años 2002 a 2012, los Planes de actuación de los periodos
2005-2008, 2009-2012, y 2013-2016, y las Memorias de Actividades de los ejercicios 2002 a 2012.


4.13 En el ámbito interno, el MNP dispone de una intranet, en la cual reside un Centro de Documentación, con normativa y estadísticas, principalmente, y los Servicios telemáticos implantados en el Museo, de los que cabe destacar el SAC, el
Catálogo de la Biblioteca, el Sistema de Información y Gestión Museística, el Sistema de Gestión Administrativa, la Agenda Integrada y el Gestor de Solicitudes.


IV.1.4 Coordinación


4.14 La función de coordinación corresponde al Director del Museo, de acuerdo con el artículo 7.2 a) de su Estatuto. La documentación a la que se ha tenido acceso presenta algunos de los mecanismos de coordinación operantes en el MNP en el
ejercicio 2012. Por una parte, en el organigrama básico figuran nominalmente tres Coordinaciones Generales (Conservación, Administración, y la de Recursos Humanos y Servicios), enclavadas en el tercer nivel de jerarquía del Museo (Dirección, primer
nivel, y dos direcciones adjuntas, la de Conservación e Investigación, y la de Administración, segundo nivel). En el Plan de Actuación 2009-2012, anteriormente descrito, se expone la participación de las unidades orgánicas del Museo para el logro
de los objetivos planificados. En algunas de las normas internas informales, anteriormente analizadas, se asignan labores de coordinación a algunas de las unidades orgánicas del Museo.


4.15 En la ejecución de los presentes trabajos de fiscalización se ha solicitado una nota con la descripción detallada de los mecanismos de coordinación implantados en el MNP en el ejercicio 2012, al no poseer la Entidad fiscalizada ningún
documento previo que describiera esta parcela en el trabajo cotidiano del Museo. Una vez entregada, de su análisis y comprobación procede destacar los siguientes aspectos:


a) En el ejercicio 2012 operaban en el Museo los siguientes órganos internos, integrados por empleados del mismo: Consejo de Dirección, Comisión de coordinación de eventos programados fuera del horario de apertura del Museo, Comisión de
coordinación general de la actividad del Museo y Comisión de gestión de espacios. En la citada nota se señalan las funciones concretas de coordinación, la periodicidad de sus reuniones y las personas asistentes a las reuniones mantenidas por dichos
órganos.


b) En dicho periodo, el Museo disponía de dos herramientas informáticas de coordinación, la Agenda Integrada y el Gestor de Solicitudes.


IV.2 El control interno de la gestión de los bienes artísticos


4.16 Durante el ejercicio fiscalizado, la ausencia de un organigrama funcional, y de normas internas que regulen, de manera completa y detallada, actualizadas y aprobadas formalmente, las actividades más relevantes de la gestión de los
bienes artísticos del MNP, han puesto de manifiesto, además del

Página 35

incumplimiento de los preceptos de la Ley y el Estatuto del MNP en materia de organización, una serie de debilidades en el control interno implantado en el mismo.


IV.2.1 La conservación y seguridad de los bienes artísticos del MNP


4.17 El artículo 2.2 de la LMNP señala que este ejercerá sus funciones debiendo velar por la integridad y seguridad de las colecciones y fondos museísticos, mandatos que se complementan con los recogidos en el artículo 3.a) de la misma
norma, que fija como objetivos del Museo, entre otros, garantizar la protección y conservación, así como promover el enriquecimiento y mejora de los bienes del PHE adscritos al mismo. En el Estatuto del MNP, artículos 2 y 7.2.h) se alude a dichos
objetivos de protección y conservación, y en el artículo 7.2.h), se asignan al Director las competencias para adoptar las medidas necesarias para que el logro de dichos objetivos quede garantizado.


4.18 Con el fin de verificar el cumplimiento de los objetivos de protección y conservación indicados, en el curso de los presentes trabajos de fiscalización se han solicitado a los responsables del MNP, en materia de conservación, dos
informes, uno de ellos, sobre el estado de conservación de los bienes artísticos gestionados por el Museo, y un segundo informe, sobre el conjunto de medidas de conservación preventiva de los mismos (control del clima, emisión de contaminantes,
iluminación, materiales de contacto con las obras de arte, principalmente), referidos ambos informes al ejercicio 2012.


IV.2.1.1 Conservación


4.19 Analizado el Informe sobre el Estado General de Conservación de las Colecciones asignadas a los fondos del MNP, entregado a raíz de dicha petición y adjunto al presente Informe de fiscalización, se resume que «el estado general de
conservación de los fondos histórico-artísticos del Museo del Prado está determinado por su condición física, la forma de ingreso en la institución y su trayectoria posterior en el Museo. A grandes rasgos puede decirse que un 55,5% de la colección
del Museo del Prado se encuentran en óptimo o buen estado, un 25% en estado aceptable y sólo el 19,5% restante, en un estado regular o discreto, relacionado con obras con calidad menor y de interés como documento histórico más que artístico».


4.20 El Código de deontología del ICOM para los museos (siglas en inglés del Consejo Internacional de Museos, organización integrada en la UNESCO), en materia de conservación y restauración de colecciones, establece que el museo debe
supervisar con atención el estado de las colecciones para determinar cuándo un objeto puede exigir un trabajo de conservación o restauración, labor que en el ejercicio 2012 el MNP no ha materializado en un informe, a elevar a sus órganos rectores,
principalmente.


IV.2.1.2 Conservación preventiva


4.21 El Informe de Conservación Preventiva en el Museo del Prado, suministrado como consecuencia de la petición indicada anteriormente, consta de dos tomos, estructurados en los apartados que se indican a continuación y cuyo contenido se
compone de: a) Aspectos básicos; b) Directrices de control ambiental; c) Manipulación; d) Consideraciones durante el montaje en salas; e) Embalaje y transporte; f) Protocolo de limpieza en salas; y g) Materiales de conservación.


A pesar del aparente carácter exhaustivo de dichos documentos y de que en los distintos apartados expuestos se cita abundante bibliografía sobre los distintos asuntos abordados, lo auténticamente relevante es que no se trata de una norma
interna, ya que no está aprobada, sin que se haga tampoco alusión a esta condición. Figura como autora del primer tomo del informe una empleada del Museo, indicándose en el apartado de Aspectos básicos que han participado varias unidades técnicas y
administrativas del mismo, terceros y una becaria. La autoría del apartado de Embalaje y transporte, recogido en el segundo tomo, ha corrido a cargo del Departamento de Registro del MNP, y los restantes apartados han sido elaborados por los mismos
autores anteriormente citados.


4.22 Se han visitado diferentes espacios de los edificios de Villanueva y Jerónimos dedicados a exposición y almacenamiento de obras de arte, y se ha procedido, por una parte, a verificar selectivamente la realidad de los medios técnicos de
conservación preventiva instalados en los mismos, descritos en los informes analizados, y por otra parte, a comprobar, a través de mediciones, que las condiciones de temperatura, humedad e iluminación, principalmente, se encontraban dentro de los
rangos previamente establecidos, sin que, en conjunto, se hayan observado incidencias, en cuanto a posibles incumplimientos de las medidas de conservación

Página 36

IV.2.1.3 Seguridad


4.23 En la realización de los presentes trabajos de fiscalización se han solicitado informes de seguridad, elaborados por los servicios internos del MNP o los que se hubieran podido emitir por terceros, referidos al ejercicio 2012. Dada la
ausencia de dichos informes, hecho que revela una debilidad en el control interno, y teniendo en consideración la relevancia de esta área de gestión, se ha requerido un informe de seguridad específico. A través de los siguientes puntos se persiguen
los siguientes objetivos: a) informar de los aspectos básicos referidos a las medidas de seguridad implantadas en el MNP operativas en el momento de la realización de los presentes trabajos de fiscalización; b) exponer el resultado de las
comprobaciones llevadas a cabo para verificar la realidad de los medios empleados en esta área, descritos en el informe de seguridad específico, indicado; y c) evaluar el conjuntos de normas internas del Museo, en todo caso informales, por no estar
aprobadas por autoridad alguna, referidas al área de seguridad.


4.24 En todo caso, en el informe de seguridad entregado por el MNP se hace una descripción detallada de los siguientes aspectos, cuyo contenido, especialmente por ser materia confidencial, es objeto de exposición selectiva y resumida:


a) Relación de inmuebles que componían el «Campus Museo Nacional del Prado» sujetos a medidas de seguridad.


b) Descripción de los sistemas de seguridad implantados en los distintos inmuebles del MNP, antes indicados, con detalle de los medios humanos y materiales empleados en estas labores.


De lo expuesto en este apartado del informe de seguridad es pertinente destacar, en relación con los edificios de Villanueva, Jerónimos y Casón del Buen Retiro, los medios técnicos empleados, consistentes en el Centro de control, el sistema
de gestión y los subsistemas de control de accesos, intrusión, visualización, detección y extinción de incendios, y megafonía e interfonía. Los medios humanos dedicados a la custodia de dichos inmuebles corrió a cargo, internamente, de empleados de
seguridad del MNP; en sus accesos, correspondió al personal de una empresa de seguridad privada; y la seguridad en el perímetro exterior de ambos edificios estuvo asignada a funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía. En dicho informe se indica
el número de cada uno de los elementos materiales instalados y la cobertura horaria de los efectivos humanos descritos.


c) Normas internas que regulan las diferentes actividades en materia de seguridad.


El informe aportado remite a las normas internas contenidas en el «Manual de procedimientos y normas de seguridad», en el «Manual de autoprotección» y en la norma interna denominada «Sistema de gestión integral de la acogida y atención al
visitante», documentos que son analizados en los siguientes puntos del presente Informe de fiscalización, junto a otros objeto de estudio en los presentes trabajos de fiscalización.


d) Medidas de seguridad exigidas por el MNP a otras instituciones en la constitución de los préstamos de las obras de arte para la celebración de exposiciones temporales, Prado Itinerante, en territorio nacional y en el extranjero, y Prado
Disperso.


En el informe de seguridad analizado se hace una descripción de dichas medidas —algunas de las cuales han sido objeto de comprobación— y cuyos resultados se exponen seguidamente.


e) Informes emitidos por la Jefatura de Seguridad del MNP en el ejercicio 2012 como consecuencia de la revisión de las condiciones de seguridad en los transportes e instalación de obras de arte para las exposiciones temporales, Prado
Itinerante y Prado Disperso.


Se indica en el informe analizado que, el MNP no ha considerado necesario, en el ejercicio 2012, que ningún miembro de la Jefatura de Seguridad viajara a las sedes en las que fueron instaladas las obras de arte afectadas, sin que hayan
emitido, por tanto, informes de seguridad al respecto, hecho que supone una debilidad en el control interno operativo en materia de seguridad.


4.25 Mediante una visita a los edificios de Villanueva y Jerónimos se ha procedido a comprobar, selectivamente, la realidad de los medios técnicos de seguridad empleados y descritos en dicho informe, sin que se hayan observado incidencias.


4.26 El Manual de procedimientos y normas de seguridad contiene un organigrama en el que se indican los distintos puestos de trabajo en los que se articula el servicio; se describen los cometidos de una parte de los componentes del
Departamento de Seguridad en los edificios de Villanueva y Jerónimos; y recoge un conjunto de notas interiores y correos electrónicos referidos a los siguientes apartados del

Página 37

manual analizado: conserjería, vigilancia nocturna, consola de la estación central de alarmas, seguridad privada, accesos y visitas, aparcamiento, Casón del Buen Retiro, restauración de obras de arte.


Con independencia de que dicho documento no está formalmente aprobado, es preciso indicar que el mismo no reúne las características propias de un manual, ya que no contempla los aspectos básicos que le son propios a un documento de esta
naturaleza (objetivos, medios humanos y materiales, normas y procedimientos). Algunas de las notas integradas son antiguas (remontándose al año 1997), de las que se tienen dudas de su efectiva aplicación; abordan aspectos de manera reiterada y sin
que se conozcan actualizaciones. Además son parciales, ya que sólo regulan la seguridad en los edificios de Villanueva y Jerónimos.


4.27 En el Plan de Actuación 2009-2013 se contempló la implantación de un Plan de Emergencia de Colecciones, cuya primera fase consistía en el análisis de los riesgos internos y externos, y la elaboración de un manual de emergencias con una
detallada descripción de los protocolos de actuación. El MNP ha hecho entrega de tres manuales, atendiendo a los empleados a los que están destinados —Conserjería, Restauradores y Vigilantes— con instrucciones dirigidas a prevenir los siguientes
riesgos: emergencias por agua, explosiones, fuego, vandalismo químico (ácidos y sustancias corrosivas), vandalismo físico (golpes, roturas, sprays, pinturas, grafitis, líquidos o disolventes) y fallos en el sistema de alumbrado; y mapas con la
localización de los carros de emergencia. Estas normas internas, que persiguen objetivos de seguridad y conservación, tienen un carácter informal, ya que no están formalmente aprobadas. Este Tribunal de Cuentas, a la hora de llevar a cabo las
oportunas comprobaciones relativas a distintos aspectos de la gestión del Museo (conservación preventiva, seguridad e inventario) ha elegido, en las visitas realizadas a diversas salas de exposición del Museo, verificar la existencia de los carros
de emergencia indicados, prueba que ha resultado satisfactoria.


4.28 El MNP ha aportado una nota con las instrucciones básicas para la realización de un control sobre los bienes artísticos expuestos en las salas del Museo, entre otros aspectos, denominado requisa, ejercido diariamente por el personal de
Conserjería y la Vigilancia Nocturna, en los cambios de turno de los edificios de Villanueva y Jerónimos, consistente en la verificación de que todos los bienes expuestos se encuentran en sus correspondientes espacios y sin ningún daño. También se
han aportado distintos partes diurnos y de la vigilancia nocturna, en los que se pone en conocimiento del Jefe de Seguridad del Museo el resultado de las comprobaciones efectuadas. En su conjunto, el ejercicio de este control no está regulado en
ninguna norma interna aprobada por el MNP.


4.29 Se han analizado las medidas de seguridad adoptadas por el MNP en los movimientos externos de obras de arte originados por préstamos a terceros para la celebración de exposiciones, cuyos expedientes han sido seleccionados para su
fiscalización, y que son objeto de exposición en los siguientes apartados, es decir, adquisiciones, adscripciones, donaciones y depósitos. Por una parte, en los contratos para formalizar dichos préstamos, suscritos por el MNP en el ejercicio 2012,
se han estipulado las condiciones del transporte, en las que se han previsto aspectos relativos a la seguridad (vehículos de máxima seguridad en los terrestres; vuelos que realicen menos escalas y con trayecto más corto; y condiciones especiales
en el transporte marítimo), y las condiciones de la seguridad en el transporte para obras de arte con valor superior a 150 miles de euros, que requirieron la presencia de escoltas. En los seis expedientes fiscalizados consta la solicitud de escolta
policial, tanto para la salida de los bienes artísticos con destino a la institución prestataria, como para el regreso de dichos bienes al Museo.


IV.2.2 Inventario


4.30 Las comprobaciones en torno a la existencia física y ubicación de una muestra de 30 obras artísticas, almacenadas en los edificios de Villanueva y Jerónimos, que han partido de la información del SAC, han puesto de manifiesto que tres
estampas estaban ubicadas en un armario compacto distinto del que figuraba en el SAC, debido al proceso de reubicación de estampas y dibujos que se estaba llevando a cabo en el momento de la realización de estas comprobaciones. Las comprobaciones
inversas, consistentes en la selección al azar de 25 ubicaciones de bienes, que han sido contrastadas con la información registrada en el SAC, no han presentado incidencias.

Página 38

IV.2.3 Principales actividades desarrolladas por el MNP en el ejercicio 2012 en relación con los bienes artísticos


IV.2.3.1 Adquisiciones


4.31 El MNP no disponía en el ejercicio 2012 de unos criterios básicos aprobados para la adquisición de bienes artísticos, a pesar de que a la Comisión Permanente del Real Patronato del MNP corresponde autorizar, a propuesta del Director,
las adquisiciones de obras de arte por el Museo, de acuerdo con el artículo 5.5.g) del Estatuto, como se ha expuesto en el punto 3.14, hecho que constituye una debilidad en el control interno 26.


4.32 En el ejercicio 2012 se adquirieron, de acuerdo con los datos registrado en la contabilidad del Museo, seis obras de arte, por un importe de 1.205 miles de euros. La Memoria de actividades del mismo periodo informaba de la adquisición
de cinco obras, por importe de 1.203 miles de euros, detectándose la diferencia en la adquisición de una fotografía, a través de una subasta celebrada en noviembre de 2011, operación informada en la memoria de actividades de este último ejercicio
debido a que había sido aprobada en dicho año por el Real Patronato, mientras que la factura se recibió y contabilizó en 2012, discrepancia que pone de manifiesto una debilidad en el control interno, adelantada en el punto 4.11.


4.33 En la revisión de los expedientes formados en las dos adquisiciones de bienes indicadas en el punto 3.15, concretamente, la pintura sobre tabla La oración en el Huerto con el donante Luis I de Orleans, de pintor anónimo de la escuela de
París, y el Archivo y colección de obras sobre papel de la familia Madrazo, se ha puesto de manifiesto, respecto a esta última que, por estar en proceso de catalogación, no se han elaborado el Parte de altas de obras de arte, autorizado por el
Director del Museo, con asignación de número de catálogo y de inventario, ni el Informe sobre la valoración de obras de arte-Nuevas altas de catálogo, documento en el que figuran los números de inventario y catálogo asignados, el precio de
adquisición y la valoración a efectos del seguro 27.


IV.2.3.2 Adscripciones


4.34 En el ejercicio 2012 se adscribieron al MNP siete bienes artísticos, por un valor de 653 miles de euros. Ha sido objeto de verificación la incorporación, en el Inventario de Bienes Artísticos del MNP, ejercicio 2012, de la totalidad de
los bienes indicados, así como la elaboración de los correspondientes expedientes, sin que se hayan observado incidencias.


IV.2.3.3 Donaciones


4.35 En el ejercicio 2012 fueron donados al MNP, de acuerdo con los datos registrado en su contabilidad, 91 bienes, por importe de 108 miles de euros. En la Memoria de actividades de dicho periodo se informó favorablemente la donación de
dos cuadernos de dibujos que no tuvieron registro contable en 2012, ya que dicho acuerdo se produjo en el ejercicio 2013, discrepancia que pone de manifiesto una debilidad en el control interno, también indicada en el punto 4.11.


4.36 Verificados los documentos que es necesario integrar en los expedientes de donación analizados se ha evidenciado, en el expediente de la donación de la obra artística de La Virgen leyendo El Ulises, la falta del informe previo
recomendando su aceptación, de acuerdo con las instrucciones internas del Museo.


IV.2.3.4 Prado Disperso


4.37 El Pleno del Real Patronato del MNP aprobó el 2 de noviembre de 1995 los Criterios Generales para la Ordenación de los Depósitos del Museo del Prado, cuando estaba configurado jurídicamente como un organismo autónomo. Las actuales
competencias asignadas a sus órganos rectores por la LMNP y su Estatuto, unidas a las delegadas por el MECD, que presentan un carácter permanente, revelan una desactualización de dichos criterios, debilidad en el control interno que se ha
manifestado en la constitución de un depósito, en el ejercicio 2012, a favor de la Real Academia de Ciencias Exactas, Físicas y Naturales, ya que este tipo instituciones no figura entre las posibles receptoras de estos depósitos.


26 Ante las alegaciones presentadas por el MNP es preciso añadir que el MECD, a través de su página web, difunde aspectos esenciales en relación con la adquisición de bienes culturales, haciendo alusión a la política de adquisiciones con que
debe contar cada museo, biblioteca o archivo, y los ejes en los que ha de basarse.


27 Véase nota 13.

Página 39

4.38 Este conjunto de depósitos que se encuentran en distintas instituciones reciben la denominación de Prado Disperso. En la nota descriptiva de las funciones de las áreas en las que se estructura la Coordinación general de Conservación
del MNP, requerida en los presentes trabajos de fiscalización por la ausencia del organigrama funcional establecido en su legislación específica, se indica que el Servicio de Depósitos controla unas 3.300 obras en depósito fuera del Museo, en
instituciones de diversa índole en el territorio nacional y sus representaciones en el extranjero, y las funciones que desempeña. A pesar de que el Museo ha suministrado diversos modelos para la gestión de estos depósitos (contrato para el depósito
temporal, actas de depósito, recepción, levantamientos temporal y definitivo, y recibo de devolución), no consta la aprobación de unas normas internas que regulen esta actividad, sin que el denominado Anexo 41 al que hacen referencia las alegaciones
pueda considerarse que subsane lo que en este punto se describe.


4.39 Como se ha indicado en el punto 4.4, se exponen a continuación los aspectos básicos de las actuaciones de control financiero permanente llevadas a cabo por la Intervención Delegada en el MNP, en relación con el Prado Disperso.


4.40 Se señala previamente en el citado informe, como consideraciones generales, que el número de obras de arte en depósito registradas en las bases de datos del Museo, en fechas próximas al cierre del ejercicio 2012, se elevaba a 3.206, de
las que, 2.975 figuraban depositadas en 263 instituciones españolas.


4.41 El informe concluye que tras solicitar certificaciones de 1.789 obras de arte a 82 instituciones españolas, se obtuvieron los siguientes resultados:


a) Fueron confirmados los datos por 53 instituciones circularizadas, el 64,63% del total.


b) En las certificaciones remitidas por 25 instituciones, en las que no había coincidencia con los datos circularizados, se puso de manifiesto que:


b.1 Con cierta regularidad, existía discrepancia en relación con la procedencia y la pertenencia de los depósitos, especialmente si se trataba de depósitos del MNP y del MNCARS, por lo que se recomendaba clarificar la procedencia, realidad y
ubicación de los bienes depositados y conseguir que esta información se procesase en las bases de datos.


A juicio del Tribunal de Cuentas esta deficiencia tiene un carácter meramente formal, y que es consecuencia de diversas circunstancias, especialmente por la antigüedad de dichos depósitos, otorgados algunos por instituciones en la actualidad
inexistentes, y por las escasas actuaciones de control llevadas a cabo por las instituciones depositantes.


b.2 En casos concretos, las instituciones certificaron obras de arte con números de catálogo distintos a los asignados por el Museo, por lo que se recomendaba que en dichas obras figurase el número de catálogo del MNP junto a cualquier otra
identificación de la correspondiente institución.


b.3 La mayoría de las obras circularizadas que en la base de datos del MNP se consideraban sin localizar, fueron certificadas por las instituciones en dicha situación. Esta actuación de control permitió la localización de una obra de arte
que pertenece al MNP.


c) En relación con la documentación justificativa de los nuevos depósitos, renovaciones y levantamientos temporales y definitivos, conservada en el MNP, se expusieron las siguientes deficiencias:


c.1 En general, en los expedientes formados no se acompañaba la Orden Ministerial de autorización, sino que solo se incorporaba un oficio de la Jefa de Servicio de Tratamiento Administrativo de Fondos Museográficos en la que se comunicaba
que la misma había sido emitida y se informaba de su contenido.


c.2 En los expedientes analizados no siempre constaba el informe de idoneidad de constitución o renovación del depósito (informe de instalaciones).


c.3 En el ejercicio 2008 se efectuó el depósito de dos obras de arte en una institución privada no museística, en clara contradicción con los Criterios Generales para la Reordenación de los Depósitos aprobados por el Real Patronato del MNP
en su reunión de 2 de noviembre de 1995.


d) Cuatro instituciones no contestaron a las solicitudes de dichas certificaciones: la Real Basílica San Francisco el Grande de Madrid, el Ayuntamiento de Badajoz, el Palacio Carvajal de Cáceres y el Complejo Cultural San Francisco, también
de la ciudad cacereña.

Página 40

4.42 Expuestos en este subapartado de Prado Disperso los resultados de la presente fiscalización, referidos al ejercicio 2012, y los derivados del control financiero realizado por la Intervención Delegada, con alcance temporal de los actos
analizados al periodo 2007-2011, se considera relevante indicar la situación existente en el MNP, en relación con la gestión de estos bienes en depósito, a través de sus más recientes planes de actuación aprobados:


— El Plan de Actuación 2009-2012 fijó en el proyecto denominado Un Museo más extenso: el Prado Disperso, como objetivo, entre otros, finalizar el proyecto de rehabilitación y adecuación de la Casa de los Águila, cuya contratación y
dirección de la obra ha corrido a cargo de la GIEC, y la construcción de los edificios anexos de nueva planta para la creación del Centro de Gestión de Depósitos, dotándoles de los nuevos recursos materiales y técnicos necesarios para garantizar la
mejor conservación y difusión de las colecciones en depósito. Este objetivo, a pesar de lo expuesto, a la fecha de las presentes actuaciones de fiscalización, no se ha llevado a cabo.


— El Plan de Actuación 2013-2016, en el apartado de Estrategia Financiera, presenta como medidas principales en materia de gasto, entre otras, replantear las actuaciones relacionadas con la creación del Centro de Gestión de Depósitos en
Ávila; y proyecta distintas actuaciones en relación con el Prado Disperso, de las que destacan la puesta en marcha del tercer plan de revisión de obras en depósito en Comunidades Autónomas en 2013 que prevé la revisión in situ de las obras, su
estado y condiciones de conservación, así como las condiciones de seguridad y acceso a las mismas. Se pretende realizar durante la vigencia de este Plan de Actuación, la revisión de 130 instituciones y un total de 1.500 obras. A dicha actuación se
suman una campaña de fotografiado de depósitos, y el desarrollo de una aplicación informática de gestión de los mismos, entre las más destacadas.


4.43 El personal del Museo asignado al Servicio de Depósitos era responsable: a) de la realización de los trámites administrativos de los movimientos de obras de arte (nuevos depósitos, levantamientos temporales y definitivos, participación
en exposiciones temporales propias y externas); b) de supervisar las condiciones de conservación y seguridad; c) de la promoción de oportunas restauraciones; y d) de colaborar con las instituciones depositarias en la realización de proyectos
expositivos de las obras del Museo y otras actividades culturales. A pesar de todas estas funciones, competencias y responsabilidades, en el ejercicio fiscalizado solo estaban asignadas dos personas para dichas tareas.


IV.2.3.5 Préstamos de obras de arte a otras instituciones para la celebración de exposiciones temporales dentro del territorio nacional y en el extranjero


4.44 En el ejercicio 2012, el MNP no había aprobado unos criterios básicos para la concesión de préstamos de obras artísticas, solicitadas por terceros para la celebración de exposiciones ni en territorio nacional ni en el extranjero, hechos
que constituyen debilidades en el control interno 28.


4.45 La Memoria de actividades del ejercicio 2012 indica que se han tramitado, para la participación en quince exposiciones en territorio nacional, 19 expedientes (una exposición, por celebrarse en varias sedes, propicia la elaboración de
tantos expedientes como sedes), que han supuesto la movilización de 176 obras; para la celebración de 33 exposiciones en el extranjero, se han tramitado 40 expedientes y se han visto afectadas 288 obras; y en el denominado Prado Itinerante, tres
exposiciones, cuatro expedientes tramitados, y 164 obras movilizadas. En el denominado Prado Itinerante, el Museo organiza la exposición con otras instituciones.


4.46 Se ha comprobado que todos los movimientos indicados de salida y entrada de las obras de arte, que han sido objeto de préstamo en el ejercicio 2012, figuran correctamente registrados en el SAC.


4.47 Los resultados obtenidos de las verificaciones relativas a la documentación obrante en los expedientes seleccionados son los siguientes:


a) Préstamos de obras de arte para exposiciones celebradas en territorio nacional: Góngora. La estrella inextinguible, en la Biblioteca Nacional de España; y Comparece: España. Una historia a través del notariado, exposición celebrada
en la Real Academia de Bellas Artes de San Fernando.


b) Préstamos de obras de arte para exposiciones celebradas en el extranjero: El último Rafael, en el Museo del Louvre, París; y Tintoretto, en la Scuderie del Quirinale, Roma.


28 La lectura de las alegaciones presentadas por el MNP refuerza, aún más, la conveniencia de aprobar dichos criterios básicos.

Página 41

c) Prado Itinerante: Rubens, Brueghel, Lorena, El paisaje nórdico en el Prado, exposición celebrada en el Centro del Carmen, Valencia; y Goya. Luces y sombras, en CaixaForum, Barcelona.


No se han detectado incidencias en ninguno de los expedientes fiscalizados.


IV.2.3.6 Préstamos de bienes artísticos de terceros al MNP


4.48 El MNP ha hecho entrega de unas normas internas, sin firma ni fecha, referidas a los Procedimientos de Actuación para Exposiciones Temporales, documento en el que se describen los distintos trámites y responsables del Museo para la
organización de dichos eventos, de los que se han extraído los referidos a la obtención del préstamo de obras de arte, algunos de estos previos a la solicitud por el MNP de la garantía del Estado.


4.49 En el ejercicio 2012, previa solicitud del MNP, se han otorgado garantías del Estado a través de seis órdenes del MECD, que han afectado a 183 obras de arte. Se ha fiscalizado el expediente formado en el Museo para la celebración de la
exposición Murillo y Justino de Neve: El Arte de la Amistad, en los aspectos referidos al otorgamiento de dicha garantía, instrumentalizado a través de la Orden ECD/787/2012, de 28 de marzo, para la 16 obras de arte solicitadas a terceros en forma
de préstamo, sin que se hayan observado incidencias.


IV.2.3.7 Movimientos internos


4.50 Según la terminología utilizada en el MNP y en otras instituciones similares, movimiento interno es todo traslado de obras de arte dentro de las instalaciones del Museo. Existen dos categorías de movimientos internos: en la primera de
las cuales se engloban, entre otras, los que van ligados a la celebración de exposiciones temporales, restauraciones, estudios técnicos, reordenación de salas, entre los más destacados. La segunda categoría se compone de aquellos otros tipos de
movimientos que, por entrañar menor riesgo en el proceso de traslado, precisan un número más reducido de trámites, tales como traslado de piezas entre almacenes, reordenación de los peines en los que se almacenan pinturas, entre talleres de
restauración, principalmente.


4.51 Para la fiscalización de los movimientos internos registrados en el MNP, en el ejercicio 2012, clasificados en la primera categoría, se han seleccionado 8 expedientes de un total de 213 tramitados en el ejercicio, que han supuesto la
movilización de 52 piezas. Se ha dispuesto de los correspondientes documentos de Control de movimiento de obras de arte, en el que figuran las firmas del Jefe de la Colección que ha solicitado el movimiento de la obra, del Director Adjunto de
Conservación e Investigación, o de la Coordinadora General de Conservación, que han autorizado el movimiento, y la del responsable del equipo de montaje, que ha ejecutado materialmente el movimiento, así como información relativa al lugar en el que
estaba la pieza y a su nueva ubicación. También se ha comprobado el correcto reflejo (ubicación y fecha) del movimiento de la obra de arte en el SAC, sin que se hayan observado incidencias.


4.52 De la segunda categoría de movimientos se han fiscalizado 5 expedientes, en los que consta el mismo documento que en la categoría anterior, pero en el que solamente figura la firma del responsable del equipo de montaje, junto a la
situación y el lugar de traslado, verificación que tampoco ha presenta incidencias. No existía norma alguna que regulara el protocolo de estos movimientos.


IV.3 El control interno de la gestión de los ingresos


IV.3.1 Ingresos obtenidos por la venta de entradas


4.53 En el curso de los trabajos de la presente fiscalización se ha debido solicitar información sobre las funciones desempeñadas por las unidades dedicadas a la gestión de sus recursos, dada la ausencia de un organigrama funcional que el
MNP debió tener aprobado, de acuerdo con su legislación específica 29.


4.54 Las normas internas implantadas en el MNP en el ejercicio 2012 para la gestión de estos ingresos eran un denominado «Manual de servicio de taquilla» y un denominado «Protocolo del manejo de dinero en las taquillas», que tenían un
carácter informal. Ni estaban aprobadas, ni regulaban la totalidad de los trámites precisos para su gestión integral. En el curso de la ejecución de los presentes trabajos de fiscalización se ha evidenciado la debilidad de control interno derivada
de la ausencia de unas normas internas para la gestión de las actuaciones y trámites que supone la venta de entradas para la visita a la


29 Véase nota 10.

Página 42

Colección, las exposiciones temporales, abonos, y actividades culturales, principalmente, realizada en las taquillas del Museo. Ello hubiera sido especialmente necesario, teniendo en cuenta la relevancia de los ingresos obtenidos de esta
actividad, las numerosas personas y unidades del Museo implicadas, las herramientas informáticas específicas (las denominadas Terminales de Puntos de Venta, TPV), las salidas de información de dichas herramientas (resúmenes de facturación, arqueos
TPV y manuales, resúmenes de albaranes-ventas, las más destacadas) y los movimientos de efectivo, junto a las administrativas habituales de registro y control.


4.55 Los ingresos registrados por el MNP en el ejercicio 2012 por la venta de entradas se cifraron en 14.178 miles de euros, y presentaban el detalle que se indica en el Cuadro 8.


IV.3.1.1 Venta de entradas en taquillas


4.56 Se ha dispuesto de los resúmenes mensuales de los albaranes de venta del ejercicio 2012, y de las salidas del sistema informático que surgen de su tratamiento informático. Estos recogen la información agregada (taquillas y turnos) del
número de entradas vendidas en dicho periodo, por tipos (individual, grupo y reducida, en taquilla y por internet, y las gratuitas, principalmente), con indicación de los respectivos precios a cada uno de los tipos indicados, junto a los ingresos
obtenidos por dichas ventas. Estos importes mensuales se han cruzado con su correspondiente registro contable, que totaliza el importe indicado, excepto en los ingresos por pre-reserva, que tienen otro canal de venta, como se expone seguidamente.
Se han considerado los ingresos procedentes de la venta de abonos del paseo del arte como pagados en efectivo, ya que la aplicación informática no diferencia lo recaudado en efectivo, de lo pagado mediante tarjeta de crédito.


Se ha verificado el ingreso de los importes recaudados en el mes de junio de 2012, mediante la revisión de los arqueos diarios de todas las taquillas y de todos los TPV, con las entradas en la cuenta restringida de ingresos del MNP. Esta
comprobación, que ha enlazado registros de taquilla, contabilidad y tesorería, ha resultado satisfactoria.


Cuadro 8: Ingresos por venta de entradas (euros)


Conceptos;Derechos Reconocidos Netos;Porcentaje


Venta en las taquillas del Museo;;


— Metálico;7.327.617;52


— Tarjeta de crédito;2.603.858;19


Servicio de pre-reserva;3.558.196;25


Abono Paseo del Arte;344.787;2


Tarjeta Turística de Madrid (Madridcard);300.876;2


Tarjeta Anual de Museos Estatales;32.562;—


Actividades culturales;10.370;—


TOTAL;14.178.266;100


4.57 El segundo bloque de comprobaciones se ha centrado en la verificación de la correcta aplicación de los precios vigentes en el año 2012. Los resultados se exponen a continuación:


a) Se ha procedido a una verificación de los precios aplicables en el periodo fiscalizado sobre la base de los precios mostrados en los resúmenes mensuales de los albaranes de venta y los informes, antes indicados, sin que se hayan observado
incidencias.


b) A través de la Resolución del Director del Museo, de 12 de enero de 2012, se estableció la entrada gratuita a la Colección Permanente, los días 16, 23 y 30 de enero de 2012, como campaña de promoción con motivo del nuevo horario de
apertura del mismo. Esta fue dictada de acuerdo con una autorización de

Página 43

la Comisión Permanente. La comprobación ha consistido en verificar la correcta aplicación de los precios vigentes en dichos días (entrada individual y reducida en las visitas a la exposición temporal, y gratuidades, principalmente),
reflejadas en los respectivos resúmenes diarios de los albaranes de venta, sin que se hayan revelado incidencias.


c) La Resolución de 28 de mayo de 2012 publicó el Acuerdo de 28 de marzo de la Comisión Permanente del Real Patronato del MNP, por la que se modificó la Resolución de 8 de agosto de 2011, mediante la cual se elevó el precio de la entrada
individual más la Guías del Prado, de 19,50 euros a 22 euros, disposición que entró en vigor el 10 de junio de 2012. A la vista de los resúmenes diarios correspondientes a los días 10 al 14 de junio de 2012, se han puesto de manifiesto retrasos
parciales en la aplicación de dichos precios, resultando una diferencia, dejada de ingresar, de poca materialidad (332,5 euros brutos ya que una parte, el ingreso por la venta de dicha guía, corresponde a MNP Difusión).


d) También se ha verificado la correcta aplicación de precios en ciertas fechas en las que estuvo prorrogada la exposición de El Hermitage en el Prado, inicialmente programada del 8 de noviembre de 2011 al 25 de marzo de 2012, y que se
mantuvo hasta el 8 de abril de ese último año.


IV.3.1.2 Servicio de pre-reservas


4.58 En el ejercicio 2012, los ingresos generados por el servicio indicado fueron gestionados por dos empresas adjudicatarias del servicio de atención telefónica y venta de entradas en línea del MNP (servicio de pre-reserva). Con la primera
de dichas empresas existió un contrato inicial firmado el uno de noviembre de 2006, que experimentó hasta cinco prórrogas, todas ellas suscritas a finales de octubre de los años 2007 a 2011, que el 30 de octubre de 2011 modificó su razón social. El
segundo contrato se firmó el 17 de noviembre de 2011, para la prestación de dicho servicio, con una mercantil privada distinta.


4.59 Se han hecho comprobaciones sobre los correctos cálculos de las liquidaciones presentadas en el ejercicio 2012 por las empresas adjudicatarias del servicio analizado, aplicación de tarifas, facturación, registro contable y cobro de los
importes a percibir por el Museo por los ingresos recaudados por dichas sociedades por las entradas vendidas en sus respectivos periodos, sin que se hayan presentado incidencias.


IV.3.1.3 Abono Paseo del Arte


4.60 El 13 de julio de 2005 se celebró el Convenio para la Actualización y Regulación del «Abono Paseo del Arte», suscrito por el entonces Subsecretario de Cultura y los representantes legales del MNP, el MNCARS y la FCTB, con vigencia por
un año, prorrogado automáticamente hasta el momento de las presentes actuaciones fiscalizadoras, en cuyas cláusulas se establecen, entre los aspectos más destacados, su precio, que ha de suponer un descuento del 20% sobre el importe de la suma de
los precios generales de los tres museos; que el abono ha de constar de una matriz con tres cupones; y las reglas para la información mutua para proceder al reparto, liquidación, facturación, en su caso, y plazo para hacer efectivo su pago, de los
ingresos procedentes de la venta del abono por los respectivos museos.


4.61 Se ha comprobado que las liquidaciones practicadas por el MNP en el ejercicio 2012, soportadas con la información semestral intercambiada por dichas instituciones sobre el número de cupones presentados (los cupones de cada museo se
distinguen por el color asignado), con aplicación de los precios vigentes en los correspondientes periodos, han sido correctas, aunque se han observado retrasos en el cumplimiento de los plazos señalados en dicho convenio, para proceder al
intercambio de la información indicada, en tres de las cuatro comunicaciones intercambiadas. Estos retrasos alcanzaron un promedio de 33 días.


4.62 En la fiscalización de las liquidaciones semestrales practicadas por el MNP se ha puesto de manifiesto una debilidad en el control interno contable, ya que se llevaron a cabo sin disponer de documentación fehaciente de los precios
vigentes a aplicar en dichas liquidaciones.


4.63 Los ingresos obtenidos por la venta de abonos, cuyos compradores no hacen uso, o lo hacen parcialmente, de los cupones que los forman, quedan integrados en la respectiva recaudación de los museos que han procedido a su venta, dado que
el convenio suscrito no establece nada al respecto.

Página 44

IV.3.1.4 Tarjeta Turística de Madrid (Tarjeta Madridcard)


4.64 El Convenio de colaboración suscrito por el MNP y la Sociedad Gestora de la Tarjeta Turística de Madrid, también conocida como Tarjeta Madridcard, implantada por iniciativa del Patronato Municipal de Turismo del Ayuntamiento de Madrid,
fue suscrito el 12 de junio de 2009 y modificado mediante adenda de 1 de octubre de 2011 con el fin de adaptar el régimen de aplicación del precio público de acceso al Museo, fijada en la entrada individual de la tarifa general vigente.


4.65 Las verificaciones realizadas se han extendido a las liquidaciones mensuales practicadas por el MNP en el ejercicio 2012, a la vista de los albaranes de venta, con los precios aplicables, la facturación y su cobro. Se han producido
retrasos en el cobro de las doce facturas correspondientes al ejercicio 2012, presentadas por el MNP a dicha Sociedad, sin que se pueda cifrar el número de días, individual o medio, de estos retrasos, ya que en dicho convenio no se fijan fechas
precisas para su posible cómputo, al establecerse que el MNP debe facturar dentro del mes siguiente al de la venta, y la Sociedad pagar en los cinco días hábiles, previa recepción de la factura.


IV.3.2 Tasas por cesión de espacios


4.66 Las normas internas implantadas por el MNP en el ejercicio 2012 para la gestión de estos ingresos se concretan, por una parte, en las recogidas en el Acuerdo de la Comisión Permanente del Real Patronato del MNP, de 22 de julio de 2009,
y por otra parte, en consonancia con lo fijado por el artículo 6 de la Orden del Ministerio de la Presidencia de 18 de enero de 2000, normas antes citadas, que determina que los acuerdos adoptados por las instituciones culturales con terceros para
formalizar las cesiones de espacios se establecerán mediante convenio. De acuerdo con dicho precepto, el MNP ha elaborado cinco modelos de convenios a suscribir, en atención a los diferentes tipos de terceros susceptibles de suscribir los mismos,
modelos informados favorablemente por el Servicio Jurídico del Estado del entonces Ministerio de Cultura. El Tribunal de Cuentas considera insuficientes los mecanismos de control interno implantados por el MNP en esta área de gestión, ya que
debieron ampliarse con unas normas internas procedimentales en las que se desarrollasen todos los aspectos que comporta dicha gestión y las diferentes unidades administrativas que participan en la misma, sin que el denominado Anexo 50, aportado en
el trámite de alegaciones, modifique lo expuesto en este punto.


4.67 En el ejercicio 2012, el MNP ha suscrito 88 convenios para la cesión de espacios por un importe de 680 miles de euros. En la fiscalización de esta área de gestión se ha evidenciado una debilidad en el control interno administrativo, ya
que el MNP no mantenía un registro formal de convenios suscritos para la cesión de espacios, debilidad que incidió negativamente en las funciones de información y control. Todo ello sin perjuicio de los resultados de legalidad de los convenios
seleccionados que se han expuesto en el subapartado III.3.3.


IV.3.3 Ingresos por convenios de patrocinio y colaboración


4.68 El artículo 17 de la LMNP califica como recursos propios, entre otros, los ingresos recibidos de personas físicas o jurídicas como consecuencia del patrocinio de actividades o instalaciones, así como las aportaciones voluntarias,
donaciones, herencias y legados y otras aportaciones a título gratuito de entidades privadas y de particulares. De acuerdo con el artículo 18 de dicha LMNP, los ingresos obtenidos por el MNP, por la celebración de convenios de colaboración, son
ingresos de derecho privado. La Comisión Permanente del Real Patronato es el órgano rector competente para fijar los criterios básicos para la firma de convenios y protocolos, de acuerdo con el artículo 5.5.e) del Estatuto. Al Director del Museo,
según establece el artículo 7.2 de dicha norma, corresponde firmar los convenios según los criterios fijados por la indicada Comisión Permanente, estando también habilitado en dichos actos el Presidente del Real Patronato, de acuerdo con el artículo
8.1 de la LMNP, y en el artículo 5.6 del Estatuto, como representante institucional del mismo.


4.69 Se han solicitado los criterios básicos para la firma de convenios y protocolos, y el MNP ha puesto de manifiesto que son fijados por dicha Comisión Permanente en cada caso concreto, no existiendo directrices generales plasmadas en
documentos o resolución de carácter general. Consecuentemente, se han requerido los criterios fijados para la celebración de tres convenios suscritos en el ejercicio 2012, sin que en la documentación suministrada por el Museo figure criterio
alguno. Los antecedentes en la actividad analizada se remontan a la Instrucción de Régimen Interno sobre el Patrocinio de Actividades del MNP, adoptada por el Pleno de su Real Patronato en la sesión celebrada el día 20 de enero de 1999, dictada

Página 45

cuando el Museo tenía la configuración jurídica de organismo autónomo. Dicha Instrucción resulta de escasa validez y utilidad debido a los diferentes marcos jurídicos aplicables entonces y en la actualidad, en especial en lo referente a los
órganos competentes para la formalización de los convenios y a los importes de las aportaciones para acceder a las distintas categorías de los patrocinadores.


4.70 El MNP no disponía en el ejercicio 2012 de normas internas, detalladas y aprobadas, para la gestión de estos ingresos, a pesar de su relevancia económica, las numerosas unidades partícipes en la misma y las variadas actividades que
exige su ejecución, hecho que supone una debilidad del control interno.


4.71 Se han fiscalizado doce convenios vigentes en el ejercicio 2012, celebrados por el MNP con benefactores, protectores y colaboradores (categorías establecidas por el MNP según las condiciones del convenio suscrito con el patrocinador),
principalmente, suscritos algunos de ellos como consecuencia de la celebración de convenios marco, y otros de carácter puntual, que han reportado 4.485 miles de euros, documentos que han sido informados favorablemente por la Abogacía del Estado. Se
ha comprobado que han actuado como representantes del MNP personas legitimadas para estos actos, y que se han cumplido por el benefactor, protector o colaborador los términos del convenio referidos al pago de la cantidad en el plazo acordado, sin
que se hayan observado incidencias en el curso de las actuaciones fiscalizadoras.


IV.3.4 Canon de la Sociedad Estatal Museo Nacional del Prado Difusión


4.72 El Consejo de Ministros de 3 de noviembre de 2006 autorizó la creación de MNP Difusión, con el objeto de comercializar los productos y publicaciones del MNP y con el fin de aumentar los ingresos derivados de su actividad comercial,
mejorar la calidad de la oferta de sus productos y publicaciones y asegurar la extensión de su imagen y difusión y presencia nacional e internacional de sus publicaciones, añadiendo que su Consejo de Administración debía estar formado por los
miembros de la Comisión Permanente del Real Patronato del MNP. La sociedad fue constituida el 22 de noviembre de 2006 y dotada con un capital social de 1.000 miles de euros, suscrito y desembolsado íntegramente por el Museo, a 31 de diciembre de
2012, de acuerdo con la citada autorización.


4.73 El artículo 19 de la LMNP le autoriza a realizar actividades comerciales para el mejor cumplimiento de sus fines, incluidas, en su caso, la creación o participación en sociedades o fundaciones cuyo objeto sea acorde con sus fines. De
acuerdo con los artículos 17 y 18 de la LMNP, los recursos obtenidos por el MNP en el ejercicio de dichas actividades comerciales, así como de la inversión en el capital de sociedades, constituyen ingresos propios de derecho privado.


4.74 Uno de los objetivos perseguidos en la presente fiscalización, expuestos en el punto 1.4 del presente informe, ha consistido en la evaluación de los mecanismos implantados por el MNP para el control de las actividades encomendadas a MNP
Difusión. Con este fin se exponen a continuación los mecanismos analizados, a la vista de la documentación referida al ejercicio 2012:


— Consejo de Administración de MNP Difusión.


Se ha comprobado que los vocales integrantes de la Comisión Permanente del Real Patronato del MNP, asistentes a la sesión celebrada el 28 de noviembre de 2012, son los que formaban parte del Consejo de Administración del MNP Difusión,
firmantes de las cuentas anuales del ejercicio 2012, dando cumplimiento a lo acordado por el Consejo de Ministros.


— Comisión de Seguimiento de la Encomienda de Gestión MNP-MNP Difusión.


De acuerdo con la cláusula cuarta de la Resolución de 16 de marzo de 2007 se formó la Comisión de Seguimiento de la Encomienda de Gestión, presidida por el Director Adjunto de Administración del MNP e integrada por dos representantes de cada
una de las entidades implicadas. Se han analizado las dos actas de las sesiones celebradas en el ejercicio 2012 por la citada Comisión de Seguimiento, en la que figuran, por parte del MNP, tres representantes, y otros dos representando a MNP
Difusión. En las mismas se abordaron, principalmente, la revisión del sistema de encargos del Museo a MNP Difusión, y el abono de los cánones de 2011 y 2012, respectivamente.

Página 46

— Servicio de supervisión y seguimiento de la encomienda de gestión


El 15 de septiembre de 2008 se suscribió un contrato de servicios entre el MNP y MNP Difusión para la prestación del servicio de supervisión y seguimiento de la encomienda de gestión durante todo el periodo de vigencia de la Resolución de 16
de marzo de 2007, a realizar por el MNP, estableciendo una contraprestación anual de 15 miles de euros a cargo del MNP Difusión, sujeta a actualización anual, e independiente del régimen económico establecido en la citada encomienda.


— Abogacía del Estado


El Convenio de asistencia jurídica entre la Administración del Estado (Ministerio de Justicia, Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado) y el MNP, de 2 de junio de 2009, y vigente en el año 2012, ha provisto de
asistencia jurídica al MNP y a MNP Difusión.


— Normas internas


El Director del Museo aprobó, el 8 de mayo de 2007, una Instrucción interna para la tramitación de expedientes de encomienda de gestión a MNP Difusión, en la que se señalan los trámites a ejecutar desde el inicio del expediente elaborado al
efecto, hasta su aprobación por el Director Adjunto de Administración, quedando configurada en dicha instrucción la denominada Hoja de Encomienda como el vehículo documental a través del cual se relacionan ambas entidades y se establece el mecanismo
de coordinación adecuado para la realización de las tareas asignadas. Asimismo, el Director del Museo ha aprobado, el 20 de febrero de 2012, el Procedimiento para la gestión de la encomienda n.º 6. La Abogacía del Estado del Ministerio de Cultura
emitió, el 19 de mayo de 2008, unas Instrucciones Internas de Contratación de MNP Difusión.


— Comisión Económica del MNP


En la sesión de la Comisión Económica del MNP, celebrada el 30 de enero de 2012, la Directora de MNP Difusión presentó el informe sobre el resultado provisional del año 2011 obtenido por dicha Sociedad.


El Tribunal de Cuentas considera suficientes en número, adecuados en su naturaleza y eficaces en su funcionamiento, los principales controles ejercidos por el MNP respecto a la gestión realizada en el ejercicio 2012 por MNP Difusión,
expuestos y analizados, en el ámbito de lo acordado en la Resolución 16 de marzo de 2007.


4.75 Ha sido analizada la contraprestación por la cesión de los derechos de las obras titularidad del MNP, necesarios para la comercialización y distribución de productos y publicaciones del mismo, gestionados por MNP Difusión o por
terceros, así como el Servicio de Cafetería-restaurante y Autoservicio, regulada en la cláusula quinta, apartado 1, de la Resolución de 16 de marzo de 2007. Ello ha supuesto para el MNP unos ingresos en el ejercicio 2012 de 2.269 miles de euros,
una vez practicada la correspondiente liquidación, de acuerdo con los criterios acordados en la encomienda, con aplicación del 95% sobre los resultados de explotación de MNP Difusión, porcentaje máximo previsto, dentro de la horquilla convenida del
75% al 95%. El resultado neto de MNP Difusión, en el ejercicio 2012, después de imputar dicho canon e impuestos sobre beneficios, se elevó a 97 miles de euros.


4.76 No se ha dispuesto del acta de la Comisión de Seguimiento de la Encomienda de Gestión MNP-MNP Difusión a través de la cual se acordó proponer al Director del Museo el porcentaje del 95% que correspondía aplicar, a la vista de los
resultados de explotación, una vez atendidos los gastos de estructura de MNP Difusión. El Director del Museo, a la vista de la propuesta formulada por la citada Comisión, determinó el porcentaje indicado, sin quedar constancia documental de dicha
decisión. Ambos trámites, propuesta de la Comisión de Seguimiento y competencia del Director para determinar el porcentaje definitivo a aplicar en la liquidación del canon anual, están recogidos en la cláusula quinta, apartado 1, de la encomienda
analizada.


4.77 Se han puesto de manifiesto retrasos en los pagos de MNP Difusión de una parte de los importes resultantes de dicha liquidación, que debieron producirse en diciembre del ejercicio 2012, y que no se han hecho efectivos hasta marzo y
junio de 2013, por importes de 700 y 569 miles de euros, respectivamente, sin causa alguna que justifique dichos retrasos 30.


30 Las alegaciones presentadas por el MNP no propician la modificación de lo manifestado en este punto, ya que la encomienda de gestión antes mencionada, a través de la cláusula quinta, dedicada a regular el importe y forma de pago del canon
que ha de satisfacer MNP Difusión al MNP, establece que «será abonado mediante ingreso en la cuenta corriente del MNP dentro del mes correspondiente al cierre de ejercicio».

Página 47

4.78 También se ha verificado el cumplimiento de los compromisos de contenido económico establecidos en la cláusula quinta, apartado 2, de la indicada resolución, comprobaciones que han puesto de manifiesto que el MNP ha repercutido a MNP
Difusión solamente el gasto de limpieza de las tiendas del Museo, a pesar de que en la citada cláusula se acordó que MNP Difusión abonaría el importe de los gastos correspondientes al consumo eléctrico, agua y demás suministros contratados. El MNP
manifiesta la dificultad de determinar los importes a repercutir a MNP Difusión por los citados suministros, que han sido compensados con la aplicación del porcentaje máximo previsto del 95% de los resultados de explotación.


4.79 La contraprestación a cargo del MNP Difusión, por la prestación por el MNP del servicio de supervisión y seguimiento de la encomienda de gestión, fijada en 15 miles de euros en el año 2008, no ha sido objeto de actualización, tal y como
se preveía en el contrato suscrito por ambas partes.


V. SEGUIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES FORMULADAS EN EL INFORME DEL TRIBUNAL DE CUENTAS DE 30 DE OCTUBRE DE 2008 Y DE LA RESOLUCIÓN DE LA COMISIÓN MIXTA DE 18 DE MAYO DE 2010


V.1 Seguimiento de las recomendaciones formuladas en el informe del Tribunal de Cuentas de 30 de octubre de 2008


Recomendación n.º 1: El Museo Nacional del Prado debería proceder a registrar contablemente los fondos artísticos que sean susceptibles de valoración cuando se produzcan nuevas localizaciones de obras de arte


5.1 En los puntos 2.13 y 2.14 del presente Informe se expone el proceder del MNP respecto a la recomendación expuesta, en la que se concluye que, de acuerdo con la Disposición transitoria primera del PGCP, la falta de incorporación de fondos
artísticos, al no poderse valorar de forma fiable, no afecta a la representatividad de las cuentas del Museo, por lo que puede considerarse cumplida la presente recomendación.


Recomendación n.º 2: Se considera necesario completar el proceso de regularización del inventario de bienes no artísticos y de depuración de las diferencias con la contabilidad, con el fin de garantizar la coincidencia entre ambos sistemas
de información mediante las oportunas conciliaciones


5.2 El inventario de bienes y derechos del MNP, aprobado por su Comisión Permanente, no ha incluido el inventario de los marcos, los materiales para su construcción y otros gastos anejos activables empleados en el montaje de obras de arte,
que no tuvieran la consideración de artísticos, tal y como se ha expuesto en el subepígrafe II.2.1.b) Marcos (Análisis de la representatividad de las cuentas anuales) y en el epígrafe III.2.1. Inventario (Análisis del cumplimiento de la legalidad
en la gestión del inmovilizado). En consecuencia esta recomendación no se puede considerar íntegramente cumplida 31.


Recomendación n.º 3: Se recomienda incrementar el control sobre las disponibilidades líquidas del Museo Nacional del Prado, en especial mediante una mayor periodicidad en la realización de las conciliaciones bancarias y llevando a cabo de
manera sistemática la revisión de los intereses abonados. Además, se deberían adoptar las medidas oportunas para la recuperación de los importes indebidamente retenidos sobre los intereses bancarios generados por las cuentas corrientes de su
titularidad


5.3 Se ha comprobado que el MNP elaboró en el ejercicio 2012 estados trimestrales de situación de tesorería, documentos en los que se muestran las magnitudes resumidas de los cobros, pagos y saldos mantenidos en distintas entidades bancarias
y en caja, acompañados de las conciliaciones de los saldos contables con los correspondientes extractos bancarios. Por otra parte, el MNP registró en el ejercicio 2012 ingresos financieros por importe de 16 miles de euros, y se ha podido verificar,
en una liquidación de intereses correspondiente a la cuenta operativa, a 31 de marzo de 2012, de siete miles de euros, que no se ha practicado retención por el IRPF, por estar exento, ni imputado gasto alguno. También se ha comprobado que el MNP,
al cierre del ejercicio 2012, ha periodificado los intereses abonados por las entidades bancarias en las que tenía depositadas sus disponibilidades líquidas. Asimismo, en el trámite de alegaciones, el MNP ha aportado la documentación justificativa
de la recuperación de los importes indebidamente retenidos, por lo que se considera íntegramente cumplida esta recomendación.


31 Asunto tratado en la nota 2.

Página 48

Recomendación n.º 4: Se considera necesario modernizar la aplicación informática empleada para el control y registro de las incidencias de personal y explotar adecuadamente la información proporcionada por la misma, de tal forma que se
convierta en una herramienta útil para el control de diversos aspectos relacionados con el personal


5.4 Las verificaciones realizadas y los resultados obtenidos, en relación con la recomendación indicada, son los siguientes:


— Se ha dispuesto del expediente formado en el ejercicio 2011 para la adquisición de una nueva aplicación informática para la implantación de un sistema de control de acceso y seguridad para la gestión de los recursos humanos del MNP.


— En los dos convenios colectivos del MNP en vigor durante el ejercicio 2012 no existían limitaciones para la disposición de licencias sin sueldo, circunstancia que no ha requerido hacer verificaciones al respecto.


— Las comprobaciones dirigidas a cuantificar la realización de trabajos en domingos y festivos han evidenciado una reducción significativa respecto a los ejecutados de junio a diciembre del ejercicio 2005, ya que en este periodo fueron
realizados por 76 trabajadores, mientras que en todo el ejercicio 2012 se llevaron a cabo por 41 trabajadores; y el número medio de jornadas trabajadas en dichos días, que en 2005 se elevaron a 74, en el ejercicio 2012 se redujeron a 40 jornadas.


— Se ha seleccionado una muestra de los distintos colectivos de empleados que prestan sus servicios en el MNP con el fin de comprobar que no se ha practicado, en el ejercicio 2012, retención por el IRPF en las cantidades satisfechas por
prestaciones sanitarias, sin que se hayan observado incidencias.


A la vista de lo manifestado en los párrafos anteriores se considera que la recomendación ha sido cumplida.


Recomendación n.º 5: Se estima que resultaría de utilidad recopilar en un único manual de procedimientos todo el conjunto de instrucciones emitidas sobre diversos aspectos relacionados con la seguridad, con el fin de facilitar su
conocimiento y consulta por el personal del Área de Seguridad y su actualización permanente


5.5 A la vista de los resultados del análisis de las normas y procedimientos vigentes en el MNP en el ejercicio 2012, en materia de seguridad, detallados en el subepígrafe IV.2.1.3 Seguridad, el Tribunal de Cuentas considera que aún no se ha
cumplido totalmente el requerimiento indicado, dada la dispersión, parcialidad y ausencia de aprobación de las normas de seguridad operantes en dicho año.


Recomendación n.º 6: Se estima necesario completar el proceso de reordenación de colecciones con el Museo Nacional Centro de Arte Reina Sofía, según lo previsto en el Real Decreto 410/1995, de 17 de marzo, mediante la delimitación concreta
del conjunto de obras a reasignar y la emisión por parte del Ministerio de Cultura de las preceptivas órdenes ministeriales


5.6 En el curso de los presentes trabajos de fiscalización se ha solicitado a los responsable del MNP un informe de cumplimiento de las recomendaciones formuladas por la Comisión Mixta a través de la Resolución de 18 de mayo de 2010. A la
vista de lo manifestado por el propio MNP a través del citado informe, y a pesar de las acciones llevadas a cabo por el MNP y por los motivos que se exponen por el propio Museo en dicho informe de cumplimiento, la recomendación no puede considerarse
totalmente cumplida. Hay que señalar, por un lado, que no se han publicado en los diarios oficial ninguna orden ministerial sobre la materia que nos ocupa; y de otro, que el propio Museo ha manifestado en el transcurso de la fiscalización que
tampoco se han dictado órdenes ministeriales comunicadas al respecto. Como consecuencia de todo lo anterior, esta parte de la recomendación tampoco puede considerarse cumplida.


Recomendación n.º 7: En relación con los fondos correspondientes al Legado Villaescusa, se deberá proceder a actualizar el régimen de firmas autorizadas para poder disponer de los mismos y decidir sobre la aplicación definitiva del referido
legado para la adquisición de obras de arte, así como realizar las actuaciones de investigación precisas sobre la posible existencia de patrimonio situado fuera de España y no incluido en la herencia


5.7 Las verificaciones llevadas a cabo, referidas al régimen de firmas autorizadas para la disposición de dichos fondos, permiten dar por cumplida la primera parte de la recomendación expuesta. Respecto a

Página 49

las restantes recomendaciones, de acuerdo con lo manifestado por el MNP a través del informe de cumplimiento antes indicado, hay señalar que el propio MNP, a partir del 5 de marzo de 2013, ha llevado a cabo una serie de actuaciones relativas
a la recomendación en cuestión, principalmente dirigidas a investigar la existencia de propiedades inmobiliarias inscritas a favor de D. Manuel Villaescusa Ferrero. El Tribunal de Cuentas considera que dado que las actuaciones que está realizando
el MNP no han concluido, la presente recomendación aún está pendientes de cumplir.


Recomendación n.º 8: Se considera aconsejable formalizar convenientemente por escrito el conjunto de relaciones que existen entre el Museo y la Fundación de Amigos del Museo del Prado


5.8 En los presentes trabajos de fiscalización se ha dispuesto del Convenio de Colaboración suscrito por el MNP y la FAMP, el 25 de marzo de 2009, documento al que fueron incorporadas parcialmente las observaciones emitidas por la Abogacía
del Estado, del entonces Ministerio de Cultura, de 23 de marzo de 2009, y una adenda a dicho convenio, fechada el 27 de junio de 2011. El informe favorable previo, de la Dirección General del Patrimonio del Estado, preceptivo de acuerdo con el
artículo 90 de la LPAP, sobre Autorización especial de uso sobre bienes afectados o adscritos, cuyas observaciones están recogidas en el convenio suscrito el 25 de marzo de 2009, fue emitido el 10 de mayo de 2010, posterior, por tanto, a la
celebración del citado convenio. En consecuencia, se considera cumplida esta recomendación.


Recomendación n.º 9: Se recomienda analizar la conveniencia de establecer, en el servicio de venta anticipada mediante reserva, la posibilidad de que se adquieran entradas de precio reducido o gratuitas, sólo prevista en la actualidad para
las vendidas directamente en taquilla


5.9 Se ha comprobado que a través de la página web del MNP se pueden adquirir entradas para el acceso al Museo, según los diversos tipos de visitantes individual o grupo (turístico, educativo o cultural) y entradas (general, general más
ejemplar de la Guía del Prado, reducida, gratuita y Paseo del Arte), por lo cual se considera cumplida la recomendación indicada.


V.2 Seguimiento de las recomendaciones formuladas en la Resolución de la Comisión Mixta de 18 de mayo de 2010


En el presente subapartado se hará referencia a aquellos puntos de la Resolución que no son coincidentes con las recomendaciones del Tribunal de Cuentas.


1. Continuar con la búsqueda y seguimiento de las 926 obras registradas no localizadas, aun sabiendo que no puede desprenderse responsabilidad alguna por la no localización de las mismas, con la observación de que el registro contable de
las nuevas localizaciones de los fondos artísticos se realizará, siempre que se conozca el precio de valoración efectuada


5.10 En el informe de cumplimiento aportado por el MNP se señala que desde 2008 hasta diciembre de 2012 el Servicio de Depósitos ha localizado 41 obras, dato documentado a través de dos anexos, en los que se relacionan, por una parte, las
obras en depósito adscritas al MNP a resultas del proceso impulsado a través del Real Decreto 410/1995, de 17 de marzo, de reordenación de colecciones con el MNCARS; y por otra parte, otras 12 obras de arte localizadas en dicho periodo, que estaban
depositadas en diversas instituciones. Estos hechos ponen en evidencia la necesidad de que el MNP debe continuar en el proceso de investigación y búsqueda de las restantes obras de arte no localizadas, hasta el cumplimiento total, si es que ello
fuera posible, de la recomendación.


2. Proseguir cumpliendo todos los objetivos, fines y funciones recogidos en el artículo 3 de la Ley 46/2003


5.11 El tenor literal de esta recomendación no puede entenderse más que como una referencia genérica al cumplimiento integral de los fines y funciones del propio MNP, ya que la Ley 46/2003 es la que regula su funcionamiento, objetivos, fines
y funciones. En consecuencia, el análisis del cumplimiento de la citada recomendación queda subsumido en el conjunto del presente Informe.

Página 50

3. Aun teniendo en cuenta que no es objeto del informe de fiscalización del Tribunal de Cuentas y que además se informa que el Museo ya cuenta con un plan de Reordenación de Colecciones, proseguir con la reorganización de las obras
previstas en dicho plan


5.12 En el informe de cumplimiento aportado por el MNP se exponen los criterios de distribución de las obras y el calendario de reordenación de colecciones iniciado en el año 2009, y aún en ejecución en el ejercicio 2014.


4. El Museo Nacional del Prado está desarrollando un sistema de contabilidad de costes a partir de la creación de distintos mecanismos capaces de permitir una correcta explotación de la información económica


5.13 Se ha verificado, mediante el análisis del expediente de contratación elaborado y otra documentación suministrada, principalmente, la realidad del proceso de implantación del sistema de contabilidad analítica, iniciado en febrero de
2011 y en proceso de ejecución en el periodo de realización de los presentes trabajos de fiscalización, que permitirá cumplir con lo dispuesto en la Disposición transitoria quinta, referido a la información sobre el coste de las actividades e
indicadores de gestión, de la ICAIE, a incluir en las cuentas anuales del ejercicio 2013. La recomendación puede considerarse cumplida.


VI. CONCLUSIONES


VI.1 Análisis de la representatividad de las cuentas anuales


6.1 Las cuentas anuales del MNP correspondientes al ejercicio 2012 reflejan adecuadamente, en sus aspectos más significativos, su situación financiera y patrimonial, el resultado del ejercicio y la liquidación de su presupuesto, y contienen
la información necesaria y suficiente para su correcta interpretación y comprensión, de acuerdo con los principios, criterios y normas contables que le eran de aplicación, excepto por las siguientes salvedades:


a) El MNP registró indebidamente a 31 de diciembre de 2012, en las rúbricas de Terrenos y Construcciones, los valores del suelo y del vuelo de los inmuebles gestionados, recibidos en adscripción, declarados bienes de interés cultural, por
importes brutos de 28.866 miles de euros y 212.558 miles de euros, respectivamente, que debieron mostrarse en la rúbrica de Bienes del patrimonio histórico (puntos 2.15 a 2.18).


b) Se ha presentado una limitación en la opinión respecto de la rúbrica de Otro inmovilizado material no amortizable, que muestra un saldo de 2.488 miles de euros a 31 de diciembre de 2012, dada la ausencia de un inventario o del soporte
documental de los bienes y valores registrados en dicha rúbrica (puntos 2.19 y 2.20).


c) En el ejercicio 2012 y en los anteriores el MNP activó indebidamente, por un importe que no ha podido ser cuantificado, gastos en la cuenta de Construcciones (puntos 2.22 y 2.23).


d) El MNP ha dotado indebidamente, en los ejercicios 2012 y 2011, amortizaciones por los valores de construcción de los edificios de interés cultural integrantes del patrimonio histórico. En consecuencia, la rúbrica de Construcciones está
infravalorada en 4.537 miles de euros, importe de las amortizaciones dotadas por este concepto en los dos ejercicios indicados; la rúbrica de Resultados de ejercicios anteriores, que presenta al cierre del ejercicio 2012 un saldo negativo de 8.764
miles de euros, debió mostrar un saldo negativo de 6.509 miles, por la indebida dotación a la amortización por importe de 2.255 miles de euros; y la partida de Amortización del inmovilizado, de la cuenta del resultado económico patrimonial del
ejercicio 2012, está sobrevalorada en 2.282 miles de euros (puntos 2.24 a 2.28).


e) El MNP no ha activado los gastos de la restauración de bienes artísticos, de naturaleza mueble, realizada por sus servicios propios en el ejercicio 2012 y en los anteriores, práctica contable que ha supuesto la ausencia de registro
contable del incremento de valor del inmovilizado, así como de los correspondientes ingresos que deberían haberse reflejado en la partida de Trabajos realizados por la entidad para su inmovilizado. El importe que debió registrarse en el ejercicio
2012 se sitúa en torno a 1.564 miles de euros (punto 2.29).


f) La rúbrica de Patrimonio generado está infravalorada en 13.816 miles de euros, mientras que la de Patrimonio aportado está sobrevalorada en el mismo importe (puntos 2.30 a 2.33).

Página 51

g La inaplicación del principio de devengo ha supuesto la infravaloración, por importe de 1.600 miles de euros, de los ingresos contabilizados por el MNP en el ejercicio 2012 por el préstamo de obras de arte (punto 2.35).


h) En el registro de ingresos del ejercicio 2012 se han puesto de manifiesto sobrevaloraciones por importe de 25 miles de euros (Tarjeta Turística de Madrid); infravaloraciones por 14 miles de euros (Abono Paseo del Arte); y compensaciones
de ingresos y gastos por 15 miles de euros (cánones por el servicio de audioguías) (puntos 2.36 a 2.38).


i) El MNP debió haber provisionado, por un importe de 65 miles de euros, una deuda pendiente a 31 de diciembre de 2012 con un antiguo proveedor de servicios (punto 2.40).


j) Las salvedades expuestas en las letras g) y h) afectan también al estado de liquidación del presupuesto. En conjunto, los ingresos y gastos presupuestarios están infravalorados en 1.604 y 15 miles de euros, respectivamente (punto 2.42).


6.2 La memoria de las cuentas anuales del ejercicio 2012 presenta carencias de información, especialmente referidas a los bienes inmovilizados que gestiona (normas de valoración, amortizaciones, cesiones de uso de espacios) (puntos 2.43 a
2.48).


6.3 Las debilidades en el control interno contable detectadas se derivan de: a) la ausencia de normas internas en materia contable; b) la ausencia de criterios para la activación de gastos de acuerdo con las normas contenidas en el PGCP;
y c) la falta de una precisa segregación de funciones en las áreas de registro contable y tesorería (puntos 2.21, 2.49 y 2.50).


VI.2 Análisis del cumplimiento de la legalidad


6.4 Se han solicitado los acuerdos y documentos dictados por los órganos competentes del MNP referidos a la fijación de los principios de organización y dirección, la estructura orgánica, plantilla, y las funciones asignadas a las distintas
unidades técnicas y administrativas del MNP, vigentes en el ejercicio 2012. La documentación suministrada, al consistir esencialmente en informes o notas explicativas, no cumple satisfactoriamente con los mandatos establecidos en los
correspondientes preceptos de Ley y el Estatuto del MNP (puntos 3.1 a 3.3).


6.5 El acuerdo de constitución de la Comisión de Seguimiento del convenio suscrito por el MNP y la FAMP fue adoptado por la Comisión Permanente del Real Patronato, decisión que corresponde al Pleno (punto 3.4).


6.6 Los vocales designados integrantes del Real Patronato del MNP, que figuran en la memoria de las cuentas anuales del ejercicio 2012, se elevaron a 25, de los cuales, seis eran mujeres, y los restantes 19 vocales, hombres, situación que
dista mucho de la presencia equilibrada de hombres y mujeres propugnada por la LMNP (punto 3.5).


6.7 El Inventario de Bienes Artísticos del MNP, ejercicio de 2012, adolece de las siguientes deficiencias: a) no ha registrado los inmuebles declarados bienes de interés cultural que le han sido adscritos; b) ausencia de registro de cierto
número de bienes artísticos, de naturaleza mueble; c) no recoge un número indeterminado de bienes pertenecientes al patrimonio documental y bibliográfico; y d) no incluye un número indeterminado de marcos que tienen la condición de bienes
artísticos (puntos 3.9 a 3.13).


6.8 En los dos expedientes de donaciones fiscalizados, el trámite de informar favorablemente las propuestas de aceptación ante el MECD se ha realizado por la Comisión Permanente, siendo el Pleno del Real Patronato del MNP al que corresponde
llevar a cabo dichos actos (puntos 3.16 a 3.18).


6.9 La Comisión Permanente del Real Patronato del MNP no ha autorizado la entrada de bienes artísticos al Museo procedentes de préstamos de terceros, hecho especialmente relevante en aquellos casos en los que se han solicitado y obtenido
otorgamiento de las correspondientes garantías del Estado (punto 3.23).


6.10 La Resolución del Director del MNP de 2 de abril de 2012 elimina en la práctica la separación que debe existir entre lo que constituye precio público de acceso a la colección permanente, cuyo establecimiento y modificación se hallan
sometidos a autorización ministerial, y lo que constituyen precios privados de acceso a las exposiciones temporales, susceptibles de fijación autónoma por el MNP, lo que es contrario al ordenamiento jurídico en vigor (punto 3.30).

Página 52

6.11 Los documentos elaborados por el MNP, que han acompañado las propuestas de modificación de las cuantías de precios públicos vigentes en el ejercicio 2012, no abordan las cuestiones esenciales contempladas en las normas de aplicación,
referidas a los costes económicos y a su grado de cobertura (punto 3.31).


6.12 En la fiscalización de la gestión de la tasa de cesión de espacios se han puesto de manifiesto, principalmente, los siguientes incumplimientos de la legalidad:


— A partir de la entrada en vigor de la LMNP, fecha en la que la Entidad ha adquirido la calificación jurídica de organismo público de carácter especial, el Museo debió tramitar la fijación de la tasa de cesión de espacios que gestiona, por
iniciativa propia y a través de orden ministerial específica (puntos 3.36 a 39).


— No se han cumplido los requisitos del devengo de la tasa, ya que los sujetos pasivos no han satisfecho su importe con anterioridad a la suscripción del correspondiente convenio regulador (punto 3.41).


— El MNP no ha empleado el modelo normalizado de liquidación del tributo (punto 3.42).


— En una cesión se ha aplicado una tarifa superior a la establecida legalmente (punto 3.44).


— Modificaciones a los convenios suscritos no dieron lugar a la suscripción de adendas (punto 3.45).


6.13 La prórroga de la encomienda de gestión a MNP Difusión no ha sido publicada en el BOE, no ha sido autorizada por la Comisión Permanente del Real Patronato, y no se han tenido en cuenta las modificaciones que han afectado a la cesión
para el uso parcial de unas instalaciones (punto 3.48).


6.14 Los Pliegos de Prescripciones Técnicas, en los expedientes de contratación del Museo, recogen aspectos que no son propios de estos documentos, sino de los Pliegos de Cláusulas Administrativas Particulares (punto 3.57).


6.15 El MNP ha incumplido frecuentemente las previsiones del artículo 151.4 del TRLCSP, en cuanto a la obligación de motivar suficientemente las causas de la adjudicación de un contrato y la debida comunicación de las mismas a los
licitadores no adjudicatarios (punto 3.59).


6.16 El MNP ha aprobado el inicio de expedientes de contratación haciendo alusión a la necesidad de una tramitación por el procedimiento de urgencia que luego se ha demostrado innecesaria (punto 3.60).


6.17 En el contrato de adquisición de la obra «La oración en el Huerto con el donante Luis I de Orleans», además de algunas incidencias de carácter formal, se ha detectado la intervención, en todo el proceso de compra, de un tercero
inicialmente ajeno al negocio jurídico bilateral (punto 3.69) que acabó percibiendo, finalmente, del MNP el importe de la adquisición, 850 miles de euros.


VI.3 Análisis de sistemas y procedimientos


6.18 El MNP no ha elaborado un documento en el que se muestren los datos de ejecución del Plan de Actuación 2009-2012 (puntos 4.1 a 4.3).


6.19 Las normas internas implantadas por el MNP en el ejercicio 2012 en diversas áreas tenían un carácter informal en su práctica totalidad, ya que no habían sido aprobadas formalmente, al no estar firmadas ni fechadas (punto 4.9).


6.20 La ausencia de normas internas ha propiciado discrepancias en diversos datos de gestión que han figurado en la Memoria Anual de Actividades y en las cuentas anuales, del ejercicio 2012 (puntos 4.11, 4.32 y 4.35).


6.21 La carencia de normas internas aprobadas por órgano competente, actualizadas e integrales, revela debilidades en el control interno operante en la gestión del MNP, deficiencia que se ha evidenciado en las siguientes actividades
analizadas:


— En el ejercicio de la función de coordinación (puntos 4.14 y 4.15).


— En el conjunto de los recursos empleados en la conservación preventiva (punto 4.21).


— En el área de seguridad (puntos 4.23 a 4.29).


— En la gestión de los bienes artísticos, con carácter general (punto 4.16); y en la gestión de los depósitos (Prado Disperso) (punto 4.38) y en los movimientos internos, de manera especial (puntos 4.50 a 4.52).


— Las normas internas implantadas para la gestión de los ingresos derivados de la venta de entradas no están aprobadas y resultan insuficientes por distintas razones (punto 4.54).


— En la gestión de la tasa por cesión de espacios (punto 4.66).


— En la gestión de los ingresos por convenios de patrocinio y colaboración (punto 4.70).

Página 53

6.22 Se revelan como debilidades del control interno del MNP los siguientes hechos:


— La ausencia de un informe periódico sobre el estado de conservación de las Colecciones del MNP (puntos 4.19 y 4.20).


— La falta de unos Criterios Generales para la Adquisición de bienes artísticos (punto 4.31).


— La desactualización de los Criterios Generales para la Ordenación de los Depósitos (Prado Disperso), de 1995 (punto 4.37).


— El elevado número y dispersión de obras de arte depositadas en otras instituciones dificultan especialmente el seguimiento y control del estado de conservación y seguridad a ejercer por el MNP, a las que se añaden la inejecución del
proyecto de creación del Centro de Gestión de Depósitos y la insuficiencia de medios humanos asignados a la gestión directa de estos depósitos (Prado Disperso) (4.38 a 4.43).


— La ausencia de unos Criterios Básicos para la Concesión de préstamos de obras a otras instituciones para la celebración de exposiciones temporales dentro del territorio nacional y en el extranjero (punto 4.44).


— La desactualización de la Instrucción de Régimen Interno sobre el Patrocinio de Actividades, de 1999 (punto 4.69).


VI.4 Seguimiento de las recomendaciones formuladas en el Informe del Tribunal de Cuentas de 30 de octubre de 2008 y de la Resolución de la Comisión Mixta de 18 de mayo de 2010


6.23 El MNP continua sin completar el proceso de regularización del Inventario de Bienes no Artísticos, en concreto en lo que se refiere a marcos de obras de arte, los materiales para su construcción y otros gastos anejos (punto 5.2).
Tampoco se considera cumplida la recomendación referida a la recopilación, en un único manual de procedimientos, de todo el conjunto de instrucciones emitidas sobre aspectos relacionados con la seguridad (punto 5.5). Por lo que se refiere a las
actuaciones seguidas para detectar posibles nuevos bienes del denominado Legado Villaescusa, tampoco han culminado las mismas (punto 5.7).


6.24 El MNP ha dado cumplimiento a las recomendaciones ligadas a: a) debida contabilización de fondos artísticos susceptibles de valoración (punto 5.1); b) incremento del control sobre sus disponibilidades bancarias y el reintegro de
retenciones (punto 5.3); c) modernización de la aplicación informática para control e incidencias del personal (punto 5.4); d) conveniente formalización de sus relaciones con la Fundación de Amigos del Museo del Prado (punto 5.8); e) mejora del
servicio de venta anticipada de entradas (punto 5.9); y f) mejora de los sistemas de contabilidad de costes (punto 5.13).


6.25 El MNP ha continuado con el proceso de reordenación de colecciones con el Museo Nacional Centro de Arte Reina Sofía, y en la ejecución de su propio Plan de Reordenación de Colecciones (puntos 5.6 y 5.12), así como con el de búsqueda y
seguimiento de obras registradas no localizadas (punto 5.10), sin que, sin embargo, ninguno haya culminado.


VII. RECOMENDACIONES


7.1 Se recomienda que el MNP elabore un documento en el que se muestren los datos y análisis de la ejecución de sus planes de actuación una vez finalice el periodo previsto.


7.2 El MNP debe aprobar unas normas internas referidas al conjunto de las actividades técnicas y administrativas que desarrolla. En especial, las relativas al ejercicio de la función de coordinación, las áreas de conservación preventiva y
seguridad, y las de la gestión de los bienes artísticos, ingresos y contabilidad.


7.3 Se considera recomendable la elaboración de un informe periódico sobre el estado de conservación de las Colecciones del MNP para su elevación a los órganos rectores del mismo.


7.4 Se recomienda al MNP que apruebe unos Criterios Generales para la Adquisición de bienes artísticos, y completar así las competencias referidas a esta actividad llevada a cabo por el Museo, reforzando el ejercicio de las funciones
asignadas a su Director.


7.5 También se considera recomendable que el MNP apruebe unos Criterios Básicos para la Concesión de préstamos de obras a otras instituciones para la celebración de exposiciones temporales dentro del territorio nacional y en el extranjero.


7.6 El MNP debe proceder a actualizar los Criterios Generales para la Ordenación de los Depósitos (Prado Disperso) y la Instrucción de Régimen Interno sobre el Patrocinio de Actividades.


7.7 El Tribunal de Cuentas considera imprescindible que el MNP prosiga en las tareas de seguimiento y control de los depósitos constituidos en otras instituciones (Prado Disperso).

Página 54

7.8 Es necesario que el MNP continúe en la investigación y búsqueda de los posibles bienes que se han de integrar en el Legado Villaescusa.


7.9 El MNP debe proseguir en la búsqueda de las obras de arte no localizadas que figuran en antiguos inventarios.


7.10 Es necesario que la Intervención General de la Administración del Estado apruebe una norma que regule, con mayor amplitud y detalle, las características contables específicas que han de aplicar los sujetos contables gestores de bienes
artísticos, adaptadas a los planteamientos y nuevas realidades establecidas por el PGCP.


7.11 El Ministerio de Educación, Cultura y Deportes, a través de la Orden específica que apruebe para el establecimiento o modificación de la tasa de cesión de espacios gestionada por el MNP, a propuesta de la Comisión Permanente del Real
Patronato, debe proceder, asimismo, a cursar normas precisas y detalladas respecto a los asuntos tratados en el presente Informe, con el fin de que el MNP cumpla las normas a las que está obligado, y aplique, con criterios homogéneos, las mismas
normas que los restantes museos e instituciones culturales en aquellos aspectos de dicha gestión en los que se puedan presentar dudas de interpretación.


7.12 Es recomendable que el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte proceda al estudio sobre la conveniencia de mantener la vigencia de la Tarjeta Anual de Museos Estatales, y si así fuere, a actualizar el precio público de la misma, de
acuerdo con las normas que le son de aplicación.


7.13 A pesar del tiempo transcurrido desde el inicio del proceso de reordenación de colecciones entre el Museo Nacional del Prado y el Museo Nacional Centro de Arte Reina Sofía, este aún no ha culminado. El Tribunal de Cuentas considera
necesario que el Ministerio de Educación, Cultura y Deportes, en coordinación con dichas instituciones, actúe para dar cumplimiento del Real Decreto 410/1995, y emita las preceptivas órdenes ministeriales, ya recomendadas en la Resolución de la
Comisión Mixta de 18 de mayo de 2010.


Madrid, 26 de junio de 2014.—El Presidente, Ramón Álvarez de Miranda García.

Página 55

ANEXOS

Página 56

RELACIÓN DE ANEXOS


Anexo I. Estados financieros de los ejercicios 2012 y 2011 y liquidación presupuestaria del ejercicio 2012.


Anexo II. Inventario de bienes y derechos del MNP, ejercicio 2012.

Página 57

[**********página con cuadro**********]

Página 58

[**********página con cuadro**********]

Página 59

[**********página con cuadro**********]

Página 60

[**********página con cuadro**********]

Página 61

[**********página con cuadro**********]

Página 62

[**********página con cuadro**********]

Página 63

ANEXO II


Inventario de bienes y derechos del MNP, ejercicio 2012


El inventario de bienes histórico-artísticos del MNP, ejercicio 2012, presenta un total de 27.509 objetos desglosados en las siguientes colecciones:


Tipo objeto;Cantidad


Armas y armaduras;38


Artes decorativas;1.101


Dibujo;8.637


Escultura;932


Estampa;5.493


Fotografía;981


Fragmento de escultura o elemento arquitectónico;154


Libro;4


Mapa;155


Matriz de estampación;34


Medallas y monedas;2.155


Pintura;7.825


TOTAL;27.509


El reparto de los bienes artísticos por Departamentos del Área de Conservación e Investigación del Museo es el siguiente:


Áreas;Cantidad


Pintura española hasta 1.700;1.716


Pintura española hasta 1500 y flamenca hasta 1600;474


Pintura flamenca y Escuelas del Norte;1.203


Pintura italiana y francesa hasta 1.700;847


Pintura del siglo XVIII y Goya;987


Pintura del siglo XIX;2.394


Escultura y Artes Decorativas;4.408


Dibujos y Estampas;15.480


TOTAL;27.509

Página 64

251/000176 (CD)


771/000173 (S)


Se ordena la publicación en la Sección Cortes Generales del BOCG, de la Resolución adoptada por la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas en relación con el Informe de fiscalización sobre las actuaciones realizadas por
los Ayuntamientos con cargo al Fondo Estatal para el Empleo y la Sostenibilidad Local, creado por Real Decreto-ley 13/2009, de 26 de octubre, así como del Informe correspondiente.


Palacio del Congreso de los Diputados, 11 de diciembre de 2014.—P.D. El Letrado Mayor de las Cortes Generales, Carlos Gutiérrez Vicén.


RESOLUCIÓN APROBADA POR LA COMISIÓN MIXTA PARA LAS RELACIONES CON EL TRIBUNAL DE CUENTAS EN RELACIÓN CON EL INFORME DE FISCALIZACIÓN SOBRE LAS ACTUACIONES REALIZADAS POR LOS AYUNTAMIENTOS CON CARGO AL FONDO ESTATAL PARA EL EMPLEO Y LA
SOSTENIBILIDAD LOCAL, CREADO POR REAL DECRETO-LEY 13/2009, DE 26 DE OCTUBRE, EN SU SESIÓN DEL DÍA 25 DE NOVIEMBRE DE 2014


La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en su sesión del día 25 de noviembre de 2014, a la vista del Informe remitido por ese Alto Tribunal acerca del Informe de fiscalización sobre las actuaciones realizadas por
los Ayuntamientos con cargo al Fondo Estatal para el Empleo y la Sostenibilidad Local, creado por Real Decreto-Ley 13/2009, de 26 de octubre:


ACUERDA


1. Asumir el contenido y las recomendaciones del citado Informe.


2. Instar, en relación con la contratación administrativa desarrollada por las Entidades Locales a que: en la valoración de los precios de las ofertas deberían primarse las mayores bajas, sin perjuicio de valorar, además, otros aspectos de
las ofertas distintos del precio; en los pliegos de cláusulas administrativas particulares se establezcan los criterios de adjudicación con claridad y precisión y especifiquen los métodos o formas de valoración de los mismos y los criterios de
baremación; se acredite adecuadamente la necesidad pública de las inversiones; los informes técnicos y de valoración de las ofertas de los licitadores sean lo suficientemente explicativos para poder apreciar la corrección de las puntuaciones
otorgadas y exista un mayor rigor en la tramitación de las fases de preparación y adjudicación de los contratos, a fin de evitar la proliferación de modificaciones en los mismos derivada de deficiencias en dichas fases o de causas que no responden a
las previstas legalmente.


3. Manifestar la singularidad de la medida extraordinaria adoptada por el Gobierno relativa a las actuaciones municipales financiadas con el Fondo Estatal para el Empleo y la Sostenibilidad Local. Su carácter precipitado y cortoplacista
impidió una adecuada selección, financiación, contratación y ejecución de proyectos por parte de los ayuntamientos que les ha impedido cumplir con sus objetivos de creación de empleo y de inversiones en sostenibilidad local.


4. Requerir la necesidad de adopción de buenas prácticas por parte de las Entidades Locales y todas las administraciones públicas, orientadas a la selección de los proyectos de inversión que ofrezcan una mayor viabilidad económica y que
mejor garanticen la sostenibilidad de las inversiones.


5. Propiciar un mayor rigor en la transición en las fases de preparación y adjudicación de los contratos, a fin de evitar la proliferación de modificaciones en los mismos derivada de deficiencias en dichas fases. Asimismo, en los pliegos
de cláusulas administrativas particulares deberían establecerse los criterios de adjudicación con claridad y precisión y especificarse los métodos o formas de valoración. Todo ello en beneficio de una mejor calidad y menor precio en todos los
procesos de contratación.


Instar a las Entidades Locales a:


6. Cumplir con las recomendaciones del Tribunal de Cuentas respecto de actuaciones en relación con el Fondo Estatal para el Empleo y la Sostenibilidad Local que aun están en ejecución o pendientes de llevarse a cabo.


7. Que al desarrollar el proceso de selección de proyectos que se financien mediante medidas extraordinarias adoptadas por el Gobierno, procedan a realizar estudios valorativos y adoptar

Página 65

procedimientos y criterios de elección y de toma de decisiones que permitan planificar, evaluar y seleccionar aquéllos que, desde el punto de vista técnico y financiero, se ajusten mejor a las necesidades y a la situación
económico-financiera de la entidad y a presentar los proyectos que ofrezcan una mayor viabilidad económica.


8. Con carácter general, justificar adecuadamente, en tiempo y en forma, la utilización de los fondos recibidos.


Instar a las Entidades Locales, con carácter específico, en garantía del estricto cumplimiento de la regulación vigente en materia de contratación pública a:


9. Especificar adecuadamente, especialmente en los contratos de obra, la forma o el método de valoración de la totalidad de los criterios de adjudicación.


10. Valorar señaladamente el precio, entre los criterios de adjudicación, a fin de asegurar de evitar consecuencias gravosas para las haciendas locales.


11. Prever, con carácter sistemático, la introducción en los expedientes de inversión de la valoración de las mejoras ofertadas por los licitadores.


12. Limitar muy estrictamente el recurso a la modificación de los contratos a fin de evitar las modificaciones irregulares. Y, en todo caso, en el supuesto de procederse a una modificación, garantizar el que su importe se destine a las
finalidades previstas.


13. Garantizar adecuadamente, sirviéndose de los instrumentos legales disponibles, el cumplimiento de los plazos de ejecución, evitando retrasos injustificados en el inicio de la ejecución de los contratos.


Instar a los Ayuntamientos a:


14. Proceder, cuando tengan proyectos de inversión y actuaciones de interés social pendientes de justificación, a la realización, ante los órganos autonómicos competentes, de las actuaciones necesarias para la acreditación de la inversión
de los fondos y la finalización de los trámites pendientes, y que se proceda a la instrucción de los expedientes de reintegro necesarios por parte de los órganos gestores, sobre los proyectos no ejecutados o ejecutados incumpliendo la normativa
reguladora del Fondo Estatal para el Empleo y la Sostenibilidad Local.


15. Cancelar las cuentas corrientes que permanecen abiertas habilitadas en cumplimiento del Real Decreto-ley 13/2009, una vez finalicen los trámites de justificación y, en su caso, reintegro de los recursos.


16. Impulsar la puesta en marcha del equipamiento municipal destinado a la prestación de servicios y al fomento de la actividad económica y emprendedora, cuya construcción, adecuación, rehabilitación o mejora se llevó a cabo con cargo al
Fondo, que aún no está a disposición del uso público, así como a fomentar el uso de las nuevas infraestructuras.


Palacio del Congreso de los Diputados, 25 de noviembre de 2014.—El Presidente de la Comisión, Ricardo Tarno Blanco.—La Secretaria Primera de la Comisión, Teresa García Sena.

Página 66

INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LAS ACTUACIONES REALIZADAS POR LOS AYUNTAMIENTOS CON CARGO AL FONDO ESTATAL PARA EL EMPLEO Y SOSTENIBILIDAD LOCAL, CREADO POR REAL DECRETO-LEY 13/2009, DE 26 DE OCTUBRE


El Pleno del Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de su función fiscalizadora establecida en los artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y a tenor de lo previsto en los artículos 12 y 14 de la misma disposición
y concordantes de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado en sesión de 24 de julio de 2014, el Informe de Fiscalización de las actuaciones realizadas por los Ayuntamientos con cargo al Fondo Estatal para
el Empleo y Sostenibilidad Local, creado por Real Decreto-Ley 13/2009, de 26 de octubre y ha acordado su elevación a las Cortes Generales, según lo prevenido en el artículo 28.4 de la Ley de Funcionamiento.

Página 67

ÍNDICE


1. INTRODUCCIÓN... (Página71)


1.1 Iniciativa del procedimiento, objetivos y ámbito de la fiscalización... (Página71)


1.2 Limitaciones al alcance... (Página72)


1.3 Antecedentes... (Página72)


1.4 Marco jurídico... (Página73)


1.4.1 El Fondo Estatal para el Empleo y Sostenibilidad Local en el marco de la Estrategia Estatal de Economía Sostenible... (Página73)


1.4.2 Creación del FEESL... (Página74)


1.4.3 Declaración de inconstitucionalidad del Real Decreto-Ley 13/2009... (Página75)


1.5 Distribución del FEESL... (Página76)


1.5.1 Proyectos presentados, aprobados y liquidados... (Página80)


1.5.2 Tipología de los proyectos aprobados... (Página83)


2. TRATAMIENTO DE LAS ALEGACIONES... (Página86)


3. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN... (Página87)


3.1 Procedimientos internos para la selección de los proyectos de inversión y de las actuaciones de interés social por las Entidades Locales con cargo al FEESL... (Página89)


3.1.1 Criterios para la selección de proyectos... (Página91)


3.1.2 Procedimientos para la elaboración de alternativas y selección de proyectos... (Página93)


3.1.3 Análisis del requisito de la nueva planificación de los proyectos de inversión en relación con la práctica de prórroga de presupuestos... (Página95)


3.2 Otras actuaciones de los ayuntamientos distintas de la actividad contractual en el marco del FEESL... (Página96)


3.2.1 Publicidad de la financiación recibida... (Página96)


3.2.2 Cuenta corriente diferenciada para la gestión del Fondo... (Página97)


3.2.3 Otra financiación de los proyectos de inversión y de las actuaciones de interés social... (Página101)


3.3 Análisis de la contratación... (Página104)


3.3.1 Selección del contratista y adjudicación de los contratos... (Página104)


3.3.1.1 Actuaciones preparatorias específicas de los contratos de obra: acta de replanteo y supervisión del proyecto... (Página106)


3.3.1.2 Procedimiento de adjudicación de los contratos... (Página107)


3.3.1.3 Evaluación de los criterios de adjudicación, con especial referencia al empleo Evaluación de los criterios de adjudicación, con especial referencia al empleo... (Página111)


3.3.2 Ejecución de los contratos... (Página123)


3.3.2.1 Celeridad en la ejecución de los contratos... (Página123)


3.3.2.2 Modificación de los contratos... (Página124)


3.3.2.3 Ejecución de las mejoras ofertadas... (Página131)


3.3.2.4 Solicitud de prórrogas para la ejecución de los contratos... (Página133)


3.3.2.5 Finalización de los contratos y recepción de las obras... (Página134)


3.3.2.6 Abono a los contratistas, con especial referencia a las certificaciones de obra... (Página135)

Página 68

3.3.2.7 Proyectos de inversión pendientes de liquidación... (Página141)


3.3.2.8 El empleo en la ejecución de los contratos... (Página146)


3.3.3 Otros contratos financiables por el FEESL: redacción de los proyectos, dirección de obra y suministros asociados... (Página163)


3.3.4 Contratos no financiables por el FEESL... (Página167)


3.4 Actuaciones de interés social subvencionadas... (Página173)


3.4.1 Financiación de programas educativos... (Página175)


3.4.2 Financiación de servicios de atención a las personas en situación de dependencia... (Página182)


3.4.3 Financiación de otros servicios sociales y de promoción y reinserción social... (Página185)


3.4.4 Actuaciones de interés social pendientes de liquidación... (Página188)


3.5 Puesta en funcionamiento y explotación de las inversiones... (Página190)


3.5.1 Puesta en funcionamiento de las inversiones... (Página191)


3.5.2 Estado y uso de las inversiones... (Página197)


3.5.3 Explotación de las inversiones... (Página201)


4. CONCLUSIONES... (Página208)


5. RECOMENDACIONES... (Página222)


ANEXOS... (Página224)

Página 69

ÍNDICE DE CUADROS


Cuadro 1. Municipios sin financiación del FEESL... (Página77)


Cuadro 2. Distribución del FEESL por comunidades autónomas... (Página79)


Cuadro 3. Distribución del FEESL por tramos de población... (Página79)


Cuadro 4. Proyectos de inversión liquidados y pendientes de liquidar... (Página80)


Cuadro 5. Proyectos de inversión liquidados y pendientes de liquidar... (Página81)


Cuadro 6. Importes de los proyectos de inversión y de las actuaciones de interés social pendientes de liquidación o con trámites pendientes con el Ministerio... (Página82)


Cuadro 7. Tipología de los proyectos de inversión... (Página84)


Cuadro 8. Tipología de las actuaciones de interés social... (Página86)


Cuadro 9. Distribución de la muestra de proyectos (fase 2), por comunidades autónomas... (Página88)


Cuadro 10. Fecha de apertura y cierre de las cuentas corrientes diferenciadas... (Página98)


Cuadro 11. Rendimientos obtenidos en las cuentas corrientes diferenciadas... (Página100)


Cuadro 12. Cofinanciación de los proyectos de inversión... (Página102)


Cuadro 13. Cofinanciación de las actuaciones de interés social... (Página103)


Cuadro 14. Distribución de los proyectos por procedimiento de adjudicación... (Página105)


Cuadro 15. Distribución de la muestra de proyectos por procedimiento de adjudicación... (Página106)


Cuadro 16. Proyectos sin replanteo previo... (Página107)


Cuadro 17. Utilización del procedimiento negociado por tramos de población... (Página109)


Cuadro 18. Entidades con mayor volumen de proyectos con prestaciones idénticas o complementarias adjudicadas a un mismo contratista... (Página110)


Cuadro 19. Distribución del compromiso de contratación de trabajadores, por procedimiento de adjudicación... (Página112)


Cuadro 20. Estimación de contratación de trabajadores por proyectos... (Página113)


Cuadro 21. Compromiso de contratación de trabajadores por proyectos... (Página114)


Cuadro 22. Comparación de la estimación inicial de trabajadores con el compromiso de contratación... (Página115)


Cuadro 23. Forma de inclusión del criterio del empleo en los proyectos de obra... (Página116)


Cuadro 24. Bajas en la adjudicación de los proyectos... (Página118)


Cuadro 25. Ponderación del precio en los contratos de obra... (Página119)


Cuadro 26. Proyectos con mejoras que debieron haber formado parte del proyecto inicial... (Página121)


Cuadro 27. Distribución de contratos modificados por importe de adjudicación... (Página124)


Cuadro 28. Bajas en adjudicación y bajas efectivas en los contratos modificados... (Página125)


Cuadro 29. Días de prórroga en la ejecución de los proyectos... (Página133)


Cuadro 30. Proyectos con retraso en la finalización sin concesión de prórroga... (Página134)


Cuadro 31. Retraso en la finalización de los proyectos... (Página134)


Cuadro 32. Retraso en el pago de las certificaciones, redacciones de proyecto y direcciones de obra... (Página135)


Cuadro 33. Contratos de redacción de proyectos abonados con demora superior a 100 días... (Página136)


Cuadro 34. Contratos de dirección de obras abonados con demora superior a 100 días... (Página137)


Cuadro 35. Retraso en el pago de facturas de contratos de servicios y suministros... (Página138)


Cuadro 36. Plazo medio de pago de certificaciones de obra y facturas... (Página138)


Cuadro 37. Comparación entre la recepción de fondos y el pago de la primera certificación... (Página140)


Cuadro 38. Proyectos con mayor demora entre la recepción de los fondos y el pago de la primera certificación... (Página140)


Cuadro 39. Proyectos con mayor demora en la recepción de la segunda transferencia... (Página141)


Cuadro 40. Entidades que no justificaron los fondos ni atendieron la petición de documentación de este Tribunal... (Página142)


Cuadro 41. Cofinanciación por la entidad local de proyectos... (Página143)


Cuadro 42. Proyectos con facturas pagadas con cargo al Plan para el Pago a Proveedores... (Página144)


Cuadro 43. Distribución de trabajadores contratados por procedimiento de adjudicación... (Página147)


Cuadro 44. Distribución de trabajadores contratados por intervalos de compromisos de creación de puestos de trabajo... (Página148)

Página 70

Cuadro 45. Distribución de la contratación de desempleados, por comunidades autónomas... (Página149)


Cuadro 46. Distribución de la contratación de desempleados, por tramos de población... (Página149)


Cuadro 47. Distribución de la contratación de desempleados, por procedimiento de adjudicación... (Página150)


Cuadro 48. Distribución de la contratación de desempleados, por importe de adjudicación... (Página150)


Cuadro 49. Cumplimiento del compromiso de creación de nuevos puestos de trabajo... (Página151)


Cuadro 50. Distribución de falta de compromiso de contratación de desempleados, por comunidades autónomas... (Página151)


Cuadro 51. Distribución de falta de compromiso de contratación de desempleados, por tramos de población... (Página152)


Cuadro 52. Distribución de falta de compromiso de contratación de desempleados, por procedimiento de adjudicación... (Página152)


Cuadro 53. Entidades sin comisión ni documentos de seguimiento para la creación de empleo... (Página153)


Cuadro 54. Proyectos que acreditaron la contratación de desempleados que no constaban inscritos en los Servicios Públicos de Empleo... (Página155)


Cuadro 55. Proyectos con más del 90% de trabajadores desempleados que no fueron contratados a través de los Servicios Públicos de Empleo... (Página157)


Cuadro 56. Proyectos con trabajadores justificados como desempleados contratados más de 30 días antes del inicio del contrato... (Página159)


Cuadro 57. Proyectos con trabajadores justificados como desempleados contratados tras la finalización del contrato... (Página160)


Cuadro 58. Proyectos de la muestra de expedientes con incumplimiento en el compromiso de creación de empleo... (Página162)


Cuadro 59. Contratos de suministros asociados a determinadas tipologías de actuación... (Página167)


Cuadro 60. Entidades de la muestra con gastos adicionales a los contratos de obra financiados... (Página171)


Cuadro 61. Proyectos de servicios con gastos adicionales... (Página172)


Cuadro 62. Distribución de las actuaciones de interés social por tipologías... (Página173)


Cuadro 63. Distribución de beneficiarios estimados, por comunidades autónomas... (Página174)


Cuadro 64. Detalle de las actuaciones de carácter educativo de la muestra... (Página176)


Cuadro 65. Detalle de las actuaciones para personas en situación de dependencia de la muestra... (Página182)


Cuadro 66. Detalle de las actuaciones de otros servicios sociales de la muestra... (Página186)


Cuadro 67. Actuaciones de interés social no justificadas... (Página189)


Cuadro 68. Proyectos de la muestra en funcionamiento... (Página192)


Cuadro 69. Detalle de los proyectos de la muestra sin uso el 1 de mayo de 2013... (Página192)


Cuadro 70. Retraso en la entrada en funcionamiento de los proyectos... (Página196)


Cuadro 71. Proyectos con mayor retraso en su puesta en funcionamiento... (Página196)


Cuadro 72. Forma de gestión de los proyectos de la muestra... (Página201)


Cuadro 73. Coste de gestión de los proyectos de la muestra en funcionamiento... (Página203)


Cuadro 74. Coste de mantenimiento de los proyectos de la muestra que no estaban en funcionamiento... (Página203)


Cuadro 75. Ingresos generados por los proyectos de la muestra... (Página204)


Cuadro 76. Proyectos de la muestra con mayor déficit en su gestión... (Página204)


Cuadro 77. Estimación de gastos derivados de la gestión de los proyectos de la muestra... (Página206)


Cuadro 78. Estimación de ingresos derivados de la gestión de los proyectos de la muestra... (Página206)


Cuadro 79. Proyectos de la muestra con mayor déficit estimado en su futura gestión... (Página207)

Página 71

1. INTRODUCCIÓN


1.1 Iniciativa del procedimiento, objetivos y ámbito de la fiscalización


En los Programas del Tribunal de Cuentas para los años 2009 y 2010 ya se recogió el propósito del Pleno de la Institución de someter a fiscalización la ejecución de los planes de ayudas contemplados en los diferentes Reales Decretos-Leyes y
en sus normas de desarrollo, así como los que pudieran establecerse en el futuro para hacer frente a la crisis económico-financiera. Posteriormente, en sesión celebrada el 9 de abril de 2013, se aprobó una Resolución por la Comisión Mixta para las
Relaciones con el Tribunal de Cuentas en relación con la Declaración sobre la Cuenta General del Estado correspondiente al ejercicio 2010, en cuyo acuerdo III.33 se insta al Tribunal de Cuentas a que en «la Declaración de la Cuenta General del
Estado o en informes específicos proceda a la evaluación de los Planes del Gobierno contra la crisis, tanto los de estímulo económico como los de reformas de los sectores económicos».


En el ámbito de las entidades locales, este compromiso ya se hizo efectivo con la aprobación de los Informes correspondientes a las siguientes fiscalizaciones:


• Fiscalización sobre las contrataciones desarrolladas por las entidades locales en relación con las inversiones financiadas por el Fondo Estatal de Inversión Local creado por Real Decreto-Ley 9/2008, de 28 de noviembre, cuyo informe fue
aprobado el 26 de septiembre de 2012.


• Fiscalización de las actuaciones desarrolladas por las entidades locales en relación con las operaciones de endeudamiento previstas en el Real Decreto-Ley 5/2009, de 24 de abril, de Medidas Extraordinarias para el pago de deudas a empresas
y proveedores. El informe se aprobó el 29 de noviembre de 2012.


• Fiscalización sobre los gastos ejecutados por las entidades locales sin crédito presupuestario, aprobado por el Tribunal de Cuentas el 23 de noviembre de 2013, en el que se analizaban, en lo que se refiere a dichos gastos, las actuaciones
llevadas a cabo por dichas entidades para acudir al mecanismo de pago a proveedores previsto en el Real Decreto-Ley 4/2012.


En el Programa del Tribunal de Cuentas para el año 2013, aprobado por el Pleno de la Institución en sesión de 20 de diciembre de 2012, y procedentes del Programa para 2012, se incorporaron asimismo, entre las desarrolladas a iniciativa
propia, la «Fiscalización de la efectividad de las medidas recogidas en el Real Decreto-Ley 8/2011, de 1 de julio, para el cumplimiento por las entidades locales de sus obligaciones comerciales», que se está llevando a cabo, y la Fiscalización, cuyo
resultado se recoge en este Informe, sobre las actuaciones realizadas por los Ayuntamientos con cargo al Fondo Estatal para el Empleo y Sostenibilidad Local, creado por Real Decreto-Ley 13/2009, de 26 de octubre».


El Fondo Estatal para el Empleo y Sostenibilidad Local (FEESL) se creó por Real Decreto-Ley 13/2009, de 26 de octubre, en el marco de la Estrategia para la Economía Sostenible, iniciativa que integraba un programa de reformas estructurales
con un horizonte de 10 años. Este Fondo se dotó con 5.000 millones de euros, equivalentes al 0,5% del PIB de España en 2009.


Los objetivos de la fiscalización, de acuerdo con las Directrices Técnicas aprobadas por Acuerdo de Pleno de 20 de diciembre de 2012, han sido los siguientes:


1. Evaluar los procedimientos internos seguidos en las entidades locales para la selección de los proyectos financiados con cargo al FEESL.


2. Verificar si la actividad contractual financiada con cargo al FEESL se ha realizado de conformidad con la normativa de aplicación, en los distintos momentos de la preparación, perfeccionamiento y adjudicación, así como, en su caso, en la
ejecución, modificación y extinción de los contratos.


3. Verificar si la tramitación de los gastos sociales subvencionados se ha producido de acuerdo con la normativa de aplicación.


4. Verificar la aplicación de los fondos recibidos por las entidades locales a los fines del FEESL.


Asimismo se estableció que se verificaría la observancia de la normativa para la igualdad efectiva de las mujeres y hombres en todo aquello que, de conformidad con dicha normativa, pudiera tener relación con el objeto de las actuaciones
fiscalizadoras.


El ámbito subjetivo de la fiscalización, de acuerdo asimismo con las Directrices Técnicas aprobadas, está formado por las entidades locales beneficiarias del Fondo, no habiendo sido objeto de la misma las actuaciones realizadas por el,
entonces, Ministerio de Política Territorial y Administración Pública (en

Página 72

adelante, Ministerio) en relación al citado Fondo, como pudieran ser la corrección de la distribución del crédito, la aprobación de las solicitudes o el control que realiza la Dirección General de Cooperación Local de la adecuada
justificación efectuada por la entidad.


El ámbito temporal de la fiscalización se ha referido a las actuaciones realizadas por las entidades locales desde la selección de los proyectos hasta la justificación de los fondos recibidos y la puesta en funcionamiento de las inversiones.
Las actuaciones se concretaron fundamentalmente en los ejercicios 2010 y 2011 si bien, en numerosos proyectos, se extendieron hasta 2012 y 2013.


1.2 Limitaciones al alcance


Las solicitudes de información y documentación que ha realizado el Tribunal de Cuentas en el marco de la presente fiscalización han sido atendidas por todas las entidades locales requeridas. Si bien los datos proporcionados no siempre han
sido completos, ya fuera porque no se aportaba la totalidad de datos requeridos o porque se hacía de forma deficiente, la información y documentación recibida ha tenido entidad suficiente para dotar de representatividad a los análisis llevados a
cabo.


Por otra parte, se ha solicitado la colaboración del actual Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, del cual depende la Dirección General de Cooperación Local —órgano al que le fue atribuida la gestión del FEESL por el Real
Decreto-Ley 13/2009— y también de los Servicios Públicos de Empleo de las 17 comunidades autónomas, en tanto eran los órganos a través de los cuales se debía realizar la contratación de trabajadores procedentes del desempleo, según la normativa
reguladora del Fondo. Tanto el Ministerio como los Servicios Públicos de Empleo han colaborado con el Tribunal de Cuentas remitiendo la información requerida.


1.3 Antecedentes


Tras un largo ciclo expansivo en la actividad económica española, impulsado principalmente por el consumo privado y la actividad inmobiliaria, comenzó un proceso de profundo ajuste económico a mediados de 2007.


Desde el primer trimestre de 2008 se produjo una desaceleración intensa de la tasa de crecimiento motivada, fundamentalmente, por el frenazo de la actividad inmobiliaria, la ralentización del consumo y de la inversión en bienes de equipo y
por la aportación negativa del sector exterior. Por su parte, la crisis financiera internacional, con el endurecimiento de las condiciones de financiación, afectó también de forma negativa a la economía española.


La salida de España de la crisis económica presentaba dificultades añadidas debido, entre otros factores, a la elevada concentración de recursos en el sector inmobiliario, la alta tasa de endeudamiento, riesgos competitivos como consecuencia
del diferencial de inflación con la Unión Europea y un porcentaje de desempleo muy elevado.


La evolución del Producto Interior Bruto, en el último trimestre de 2008, registró un crecimiento interanual del -0,7% 32, 1,8 puntos por debajo del ritmo de avance observado en el periodo anterior.


El deterioro de la actividad económica tuvo un importante efecto en la evolución del empleo, que registró al final del año 2008 una variación interanual del -3,1%. Así, en el periodo comprendido entre octubre de 2006 y octubre de 2007, el
número de desempleados alcanzó la cifra de 2,03 millones de personas. Este número se incrementó en un 66,4% en el último trimestre de 2008 respecto al mismo trimestre de 2007, alcanzando la cifra de 2,54 millones de parados al final de 2008.


El aumento del desempleo fue dispar en función de los distintos sectores productivos. En el sector de la construcción fue especialmente intenso, alcanzando una destrucción de puestos de trabajo del 20,7% en los últimos meses del ejercicio
2008, tras una tendencia de acusado deterioro a lo largo del año.


En el primer trimestre de 2008 el número de visados de obra cayó de forma significativa, las viviendas iniciadas fueron casi inexistentes y el ritmo de ventas se frenó. Además, los riesgos de impago se incrementaron, generalizándose desde
el sector de la construcción hacia el resto de las actividades. Por su parte, la caída de los ingresos fiscales derivados de las figuras impositivas ligadas a la actividad inmobiliaria afectó a la capacidad recaudatoria y de gasto de las entidades
locales.


En este contexto se aprobó, entre otras medidas, el Plan Español para el Estímulo de la Economía y del Empleo (Plan E), que constaba de cuatro ejes de actuación: apoyo a empresas y familias, medidas financieras y presupuestarias, medidas de
modernización de la economía y medidas de fomento del


32 Datos de la Contabilidad Nacional Trimestral del Instituto Nacional de Estadística del cuarto trimestre de 2008.

Página 73

empleo, entre las que destacó el Fondo Especial del Estado para el Estímulo de la Economía y el Empleo y el Fondo Estatal de Inversión Local (FEIL), aprobados ambos por Real Decreto-Ley 9/2008 de 28 de noviembre.


El FEIL se dotó con 8.000 millones de euros con el objetivo de aumentar la inversión pública en el ámbito local mediante la financiación de obras de nueva planificación y ejecución inmediata a partir de comienzos de 2009, destinado a influir
directamente en la creación de empleo. Con la aprobación de esta medida se trataban de favorecer las inversiones que contribuyesen a dinamizar a corto plazo la actividad económica. Las contrataciones efectuadas por las entidades locales con cargo
al FEIL fueron objeto de fiscalización por el Tribunal de Cuentas, aprobándose el correspondiente Informe por el Pleno de este Tribunal el 26 de septiembre de 2012.


A pesar de las medidas anteriores, el deterioro de la actividad económica continuó durante los tres primeros trimestres del ejercicio 2009, con crecimientos del Producto Interior Bruto del 1,5%, 0,9% y 0,4% 33, respectivamente, así como el
efecto en la destrucción de empleo, que registró, durante esos periodos, ajustes intertrimestrales del 3,23%, 1,45% y 0,89% 34, aumentando en ese tercer trimestre del ejercicio en 74.800 personas y situándose la tasa de paro en el 17,93% de la
población (con un aumento de 1.524.600 personas en los 12 meses anteriores) 35.


1.4 Marco jurídico


1.4.1 El Fondo Estatal para el Empleo y Sostenibilidad Local en el marco de la Estrategia Estatal de Economía Sostenible


En el contexto descrito y como complemento al Plan E, se adoptó la Estrategia para la Economía Sostenible, dentro de la cual se enmarca el Fondo Estatal para el Empleo y Sostenibilidad Local (FEESL). La Estrategia para la Economía
Sostenible consistió en un plan de reformas estructurales del sistema productivo con un horizonte de 10 años, así como en planes de acción a implementar en un plazo de 18 meses, que favoreciesen la competitividad de la economía española, con el
objetivo de impulsar su recuperación y la generación de empleo.


La Estrategia tenía como eje central la Ley 2/2011, de Economía Sostenible, aprobada el 4 de marzo de 2011, basada en varios principios, entre los que destacan:


1. Mejora de la competitividad empresarial, mediante la aprobación de marcos regulatorios que favorecieran la competencia y la eficiencia en los mercados de bienes y servicios, y la mejora de la productividad.


2. Estabilidad de las finanzas públicas, que contribuyeran al mejor desenvolvimiento de la actividad económica y al adecuado funcionamiento del Estado.


3. Racionalización de las Administraciones Públicas, adoptando medidas de simplificación y sostenibilidad de la estructura administrativa y de acceso directo de los ciudadanos a los servicios públicos.


4. Ahorro y eficiencia energética y promoción de las energías limpias.


5. Racionalización de la construcción residencial, para conciliar la atención a las necesidades de la población, la rehabilitación de las viviendas y de los núcleos urbanos, la protección al medio ambiente y el uso racional de los recursos
económicos.


6. Extensión y favorecimiento de la calidad de la educación e impulso de la formación continua, como instrumentos para la mejora de la cohesión social y el desarrollo personal de los ciudadanos.


7. Fortalecimiento y garantía del Estado social, conciliando el avance paralelo y armonizado del progreso económico con la mejora de las prestaciones sociales y la sostenibilidad de su financiación.


Esta Estrategia para la Economía Sostenible contó con dos instrumentos financieros principales, el Fondo de Economía Sostenible y el FEESL.


El Fondo para la Economía Sostenible, cuya creación se acordó por el Consejo de Ministros el 4 de diciembre de 2009. Dotado con 20.000 millones de euros a invertir entre 2010 y 2011, fue gestionado por el Instituto de Crédito Oficial y
cofinanciado al 50% por entidades financieras. El objetivo fue promover y financiar todos los sectores ligados a la economía sostenible con el fin de orientar la inversión privada hacia actividades que impulsaran la economía y el empleo.


33 Datos de la Contabilidad Nacional Trimestral del Instituto Nacional de Estadística del ejercicio 2009.


34 Datos de la Encuesta de Población Activa del Instituto Nacional de Estadística, tasas de variación desestacionalizadas.


35 Datos de la Encuesta de Población Activa del Instituto Nacional de Estadística, tercer trimestre 2009.

Página 74

Por su parte, el Fondo Estatal para el Empleo y Sostenibilidad Local fue creado y regulado por el Real Decreto-Ley 13/2009, de 26 de octubre, y se dotó con 5.000 millones de euros, con una triple finalidad: incrementar la inversión pública
en el ámbito local, fundamentalmente, en relación con la mejora en la prestación de servicios y la construcción y mejora de infraestructuras de equipamientos y sociales; paliar la caída del empleo consecuencia de la crisis, primando los proyectos
que conllevaran el mantenimiento o la creación de empleo; y financiar actuaciones municipales de gasto social, principalmente las derivadas de la gestión de los servicios de atención a las personas en situación de dependencia y de servicios
educativos.


1.4.2 Creación del FEESL


El FEESL se creó por el mencionado Real Decreto-Ley 13/2009, al amparo de las competencias estatales previstas en los apartados 1, 13, 14 y 18 del artículo 149.1 de la Constitución 36. La urgencia en la aprobación de la norma, así como su
incidencia con carácter global en el conjunto del territorio, se justificaron en la necesidad de actuar con la máxima celeridad frente al rápido debilitamiento general de las condiciones económicas y la destrucción de empleo, utilizándose por ello
la figura del Real Decreto-Ley, prevista en el artículo 86 de la Constitución.


Con la aprobación de esta medida se trataba de favorecer las inversiones que contribuyesen a dinamizar, a corto plazo, la actividad económica. La financiación prevista estaba dirigida a proyectos que conllevasen mejoras en las dotaciones
municipales de infraestructuras, tanto productivas como de utilidad social. El Fondo quedó adscrito al Ministerio de Política Territorial 37. De las diferentes actuaciones relacionadas con este Fondo, constituyen el objeto de esta fiscalización
las actuaciones realizadas por los ayuntamientos con cargo al mismo.


La naturaleza de los proyectos de obra que eran objeto de esta medida extraordinaria requería el empleo de trabajadores y pretendía la movilización de recursos que se estimaba procederían, en gran parte, de los excedentes a que dio lugar el
brusco ajuste producido en el sector de la construcción.


Igualmente, se esperaba que el Fondo favoreciera la viabilidad y el empleo de pequeñas y medianas empresas que centraban sus actividades en áreas anexas a la construcción: servicios de ingeniería, arquitectura, logística, así como el
servicio de suministros para el equipamiento de los edificios e instalaciones objeto de los contratos de obra. También era objeto de financiación la inversión en equipos y sistemas de telecomunicaciones o para el tratamiento de la información y los
contratos de servicios necesarios para la implantación y desarrollo de sistemas y programas informáticos destinados a dar cumplimiento a la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos.


Así, para los proyectos de inversión, el artículo 12 del Real Decreto-Ley 13/2009 señalaba que las solicitudes debían contener la previsión de las personas a ocupar en la ejecución de los proyectos. El artículo 16 estableció que la
justificación a presentar debía acreditar los puestos de trabajo creados, identificando a los trabajadores contratados, para los proyectos de obra y los creados o mantenidos para los proyectos de suministros y servicios. En el artículo 17, a su
vez, se señalaban los requisitos relativos a la contratación de personal a realizar por las entidades, determinando el apartado segundo del artículo que los contratos a celebrar debían incluir una condición especial de ejecución, de conformidad con
el artículo 102 de la entonces vigente Ley 30/2007 de Contratos del Sector Público (LCSP) 38, que asegurase que el nuevo personal que el contratista necesitara emplear para la ejecución de las obras se encontrase en situación de desempleo,
primordialmente de larga duración.


36 El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias:?1.La regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes
constitucionales.?…?13.Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.?14.Hacienda General y Deuda del Estado.?…?18.Las bases del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas…??


37 Las atribuciones del Ministerio de Política Territorial se integraron en el Ministerio de Política Territorial y Administración Pública tras la reestructuración de los Departamentos Ministeriales publicada en el «Boletín Oficial del
Estado» («BOE») el 21 de octubre de 2010. En la actualidad, dichas atribuciones han sido asumidas por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, según la última reestructuración de los Departamentos Ministeriales publicada en el «BOE»
el 22 de diciembre de 2011.


38 En la actualidad, la actividad contractual del sector público se regula en el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobada por el Real Decreto Legislativo 3/2011 de 14 de noviembre (TRLCSP).

Página 75

En lo que respecta a los programas de actuación de naturaleza social, el Real Decreto-Ley no contenía previsiones relativas al empleo, sino que exigió realizar una estimación del número de beneficiarios del programa de actuación, teniendo
que indicar en la justificación de las actuaciones el número real de beneficiarios que se habían visto afectados.


La Disposición Final Tercera del Real Decreto-Ley 13/2009 señaló que, en el plazo de una semana desde su entrada en vigor, el Secretario de Estado de Cooperación Territorial habría de dictar una Resolución en la que se estableciese el modelo
para la presentación de solicitudes, así como las condiciones para su tramitación. La Resolución que desarrolló el Real Decreto-Ley se aprobó el 2 de noviembre de 2009 por la Secretaría de Estado de Cooperación Territorial. En la misma, se
precisaron las condiciones para la tramitación de los recursos librados con cargo al Fondo.


Otras tres Resoluciones adicionales del Secretario de Estado de Cooperación Territorial complementaron la regulación de los distintos aspectos del Fondo: la Resolución de 20 de enero de 2010, por la que se hizo público el modelo y las
características del cartel anunciador a instalar en las obras financiadas; la Resolución de 11 de marzo de 2010, en la que se aprobaron los criterios para la disposición de los recursos librados y requisitos de justificación de los proyectos; y la
Resolución de 28 de enero de 2011, por la que se autorizó la aplicación de los remanentes generados por las bajas de adjudicación de los proyectos de inversión a la adquisición de nuevos suministros para el equipamiento de los edificios e
instalaciones del Fondo.


Por otra parte, la Disposición Adicional Quinta del Real Decreto-Ley de creación del Fondo estableció que, para facilitar la tramitación de los correspondientes expedientes, la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado
elaboraría y haría público un pliego tipo de cláusulas administrativas, que las entidades interesadas podrían utilizar para la preparación de la documentación necesaria para licitar y contratar las obras financiadas con cargo al FEESL. Se aprobaron
los pliegos tipo para cada procedimiento de adjudicación. En el epígrafe 3.3.1 del presente Informe, se analiza la utilización de estos pliegos tipo.


El artículo 16 del Real Decreto-Ley 13/2009 señaló como fecha límite de ejecución de las obras y de adquisición de los servicios y suministros el 31 de diciembre de 2010. Asimismo, estableció como plazo para la acreditación de la
realización de las inversiones y la finalización de las obras, y adquisición de los suministros o servicios hasta la finalización del primer trimestre de 2011, pudiendo concederse por la Dirección General de Cooperación Local, a solicitud de las
entidades, una prórroga que no podría exceder de seis meses. No obstante, este plazo de prórroga fue ampliado de seis a doce meses, es decir, hasta el 31 de diciembre de 2011, por la Disposición Final Primera del Real Decreto-Ley 4/2011, de 8 de
abril (cuyo objeto fue transformar la naturaleza jurídica del Instituto Español de Comercio Exterior), quedando el plazo de justificación extendido, en los supuestos de concesión de prórrogas, hasta un mes después, el 31 de enero de 2012.


Esta modificación no afectó a las actuaciones de interés social, ya que el artículo 21 del Real Decreto-Ley, que señalaba que las entidades debían acreditar la realización de estos gastos hasta la finalización del primer trimestre de 2011,
no fue modificado por el Real Decreto-Ley 4/2011.


Por último, la Disposición Final Vigesimoquinta de la Ley 2/2012, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2012, modificó la redacción del artículo 6 del Real Decreto-Ley 13/2009, en relación con los proyectos de
inversión, y determinó un régimen más flexible para los reintegros de fondos, estableciendo, con vigencia indefinida, que en los casos de incumplimiento del plazo de ejecución de los proyectos, el reintegro se limitaría al porcentaje de inversión no
ejecutado en plazo, en vez de a la totalidad de los fondos recibidos. Además, permitió que, en aquellos casos en los que el incumplimiento del plazo fuese originado por alguna razón distinta de la mera falta de diligencia de las entidades locales,
no hubiese que proceder a la devolución de los fondos. Esta modificación entró en vigor el 30 de junio de 2012, es decir, cinco meses después de la finalización del plazo máximo permitido para la justificación de las cantidades invertidas.


1.4.3 Declaración de inconstitucionalidad del Real Decreto-Ley 13/2009


El 23 de julio de 2010 fue interpuesto por el Gobierno de la Generalidad de Cataluña el recurso de inconstitucionalidad 5985-2010, ante el Tribunal Constitucional, contra el Real Decreto-Ley 13/2009, de 26 de octubre, por el que se creó el
FEESL, solicitando su nulidad por el menoscabo de las competencias autonómicas previstas en el artículo 114.3 del Estatuto de Autonomía de Cataluña en relación con otros preceptos estatutarios.

Página 76

Dando resolución al recurso anterior, el Tribunal Constitucional en su Sentencia 150/2012, de 5 de julio, declaró la inconstitucionalidad de parte del articulado del Real Decreto-Ley, afectando total o parcialmente a dieciséis de sus
veintiún artículos y a la mitad de sus Disposiciones Adicionales y Finales, al establecer que aquél contradecía el régimen competencial vigente al atribuir al Ministerio, a través de la Dirección General de Cooperación Local, la administración,
gestión y dirección del Fondo, así como su control y seguimiento.


Los fundamentos jurídicos de la Sentencia reiteraban la doctrina establecida en sentencias anteriores que otorgaban la competencia general en materia de gestión de fondos de subvenciones a las comunidades autónomas, lo que suponía que debían
ser distribuidos entre las mismas conforme a criterios objetivos o mediante convenios, considerando que el Real Decreto-Ley limitaba las competencias de las comunidades autónomas en la gestión de unas ayudas que afectan a sus propios intereses, sin
dejarles espacio para desarrollar las condiciones de otorgamiento y tramitación.


Por tanto, la atribución general de la gestión del FEESL devino contraria al orden constitucional de distribución de competencias, ya que, como norma general, debe ser la comunidad autónoma la que establezca el procedimiento de gestión,
control y resolución de las solicitudes que se presenten (Fundamento jurídico 10 de la Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) 36/2012, de 15 de marzo) puesto que es doctrina reiterada de ese Tribunal que «las normas procedimentales ratione
materiae deben ser dictadas por las Comunidades Autónomas competentes en el correspondiente sector material, respetando las reglas del procedimiento administrativo común» (Fundamento jurídico 8 de la STC 36/2012, de 15 de marzo y Fundamento jurídico
9 de la STC 89/2012, de 7 de mayo).


La STC 150/2012, de 5 de julio, concluyó que «el Real Decreto no se limita a prever el establecimiento de las ayudas, las clases de estas ayudas, su cuantía máxima, el objeto o finalidad de las mismas, los requisitos de las Entidades locales
solicitantes y los criterios esenciales para la concesión, sino que además prevé que el Estado asuma las funciones ejecutivas y la gestión centralizada de las mismas, lo que no resulta acorde al orden constitucional de distribución de competencias
en relación a la facultad de gasto del Estado en materia de subvenciones y que ha sido claramente delimitado por una consolidada jurisprudencia constitucional, cuyas líneas esenciales —fijadas en la STC 13/1992, de 6 de febrero— han sido recordadas
por este Tribunal en su STC 89/2012, de 7 de mayo (…). Por ello, la sola decisión de contribuir a la financiación de determinadas actividades no autoriza al Estado para invadir competencias que ratione materiae corresponden a las Comunidades
Autónomas, de modo que tal decisión habrá de articularse respetando en todo caso las competencias autonómicas, lo que significa que la legitimidad constitucional del otorgamiento de subvenciones estatales, así como su régimen normativo y de gestión,
está condicionada al dato de que el Estado posea competencias para ello en la materia de que se trate (STC 188/1989, de 16 de noviembre, Fundamento Jurídico 3)».


El alcance concreto que debía atribuirse a la declaración de inconstitucionalidad del Real Decreto-Ley 13/2009 se precisó en el Fundamento jurídico 17 de la referida STC 150/2012. La anulación del Fondo podría suponer graves perjuicios y
perturbaciones a los intereses generales, afectando a situaciones jurídicas consolidadas y, particularmente, a la política económica y financiera de las entidades, con el condicionante añadido de referirse a subvenciones de un ejercicio económico ya
cerrado. En consecuencia, los efectos del pronunciamiento del Tribunal Constitucional se limitaron a las actuaciones pendientes de realizar sobre los expedientes sin finalizar, correspondiéndoles la gestión, a partir de ese momento, a las
comunidades autónomas.


1.5 Distribución del FEESL


El reparto teórico del Fondo por el Ministerio se realizó entre los 8.110 municipios del territorio nacional y las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla, de manera proporcional a su población a 1 de enero de 2008, de acuerdo con las cifras,
que establecían una población total en España de 46.157.822 habitantes en el padrón municipal. A cada entidad le correspondían algo más de 108 euros por habitante, destinados a proyectos de inversión, de los que, como máximo, y a su decisión,
podían destinar un 20% a financiar actuaciones de interés social. En la página web del Ministerio se publicó la inversión máxima a realizar por cada una de las entidades con cargo al FEESL.


La Disposición Adicional Segunda del Real Decreto-Ley 13/2009 estableció que, además de los municipios, las mancomunidades y las agrupaciones de municipios, podían presentar proyectos, hasta el importe máximo de la suma de las cantidades que
le correspondían, a cada uno de los ayuntamientos que las integraban.

Página 77

A los efectos de no superar el importe máximo indicado, las mancomunidades y agrupaciones de municipios debían identificar, en el momento de la presentación de la solicitud, el coste de los proyectos de cada uno de los ayuntamientos
integrados.


Por lo que se refiere a las inversiones, el Fondo cubría el importe real de ejecución de la obra, del contrato de suministro o del contrato de servicios hasta el límite máximo derivado del presupuesto autorizado por Resolución del Secretario
de Estado de Cooperación Territorial. Además, a diferencia del FEIL, en los proyectos de obra, la financiación podía cubrir los gastos de redacción del proyecto y la dirección de las obras, siempre que se contratasen externamente, de forma separada
al contrato de obra, y con posterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto-Ley, así como los contratos de suministro para el equipamiento de edificios e instalaciones objeto de contratos de obra también financiados por el FEESL, de acuerdo con
el artículo 2 del Real Decreto-Ley.


Respecto a las actuaciones de interés social, el FEESL financiaba los gastos corrientes de programas de actuación de naturaleza social en que incurrieran los ayuntamientos en el ejercicio de sus competencias durante 2010, siempre y cuando se
encontraran incluidos en el presupuesto municipal de ese ejercicio y fueran relativos a educación, servicios de atención a personas en situación de dependencia y los derivados de las prestaciones de servicios sociales y de promoción y reinserción
social, hasta un montante máximo equivalente al 20 por ciento de los fondos que correspondían a cada entidad.


De los casi 5.000 millones de euros de dotación del Fondo, se distribuyeron 4.850.665.238,33 euros, es decir, el 97% del total previsto. Estos fondos se asignaron entre 8.075 municipios 39, 2 ciudades autónomas, 12 mancomunidades y 4
agrupaciones de municipios. En el Anexo I, se recoge la distribución territorial del Fondo.


En el cuadro siguiente, se relacionan los 23 municipios que no recibieron fondos procedentes del FEESL, su población y el importe máximo que les hubiese correspondido:


Cuadro 1: Municipios sin financiación del FEESL


Comunidad Autónoma/ Provincia;Entidad;Población


(habitantes);Importe máximo financiable


(euros)


Andalucía;;;


Huelva;Valverde del Camino;12.665;1.369.179,64


Jaén;Jamilena;3.523;380.862,21


Málaga;Manilva;13.258;1.433.287,30


Sevilla;Burguillos;5.335;576.752,73


Aragón;;;


Huesca;Sesué;119;12.864,78


Zaragoza;Longás;42;4.540,51


;La Muela;4.419;477.726,40


;Urriés;45;4.864,83


Castilla y León;;;


Burgos;Reinoso;17;1.837,83


Segovia;Santa María la Real de Nieva;1.242;134.269,33


Zamora;Peleas de Abajo;274;29.621,41


Castilla-La Mancha;;;


Albacete;Cotillas;163;17.621,50


Guadalajara;Alcolea de las Peñas;15;1.621,61


Toledo;Illán de Vacas;6;648,64


Toledo;Pelahustán;385;41.621,33


Toledo;Puerto de San Vicente;226;24.432,26


39 Además de los 8.075 municipios, otros doce recibieron financiación a través de mancomunidades o agrupaciones de municipios creadas específicamente para la ejecución de los proyectos contemplados en el Real Decreto-Ley.

Página 78

Comunidad Autónoma/ Provincia;Entidad;Población


(habitantes);Importe máximo financiable


(euros)


Cataluña;;;


Girona;Cabanes;903;97.620,94


Lleida;Arres;66;7.135,09


Lleida;Bausen;60;6.486,44


Galicia;;;


Ourense;Os Blancos;1.056;114.161,37


La Rioja;;;


—;Villalba de Rioja;172;18.594,46


Madrid;;;


—;Anchuelo;959;103.674,95


Navarra;;;


—;Castillonuevo;19;2.054,04


Total;;44.969;4.861.479,60


En conjunto, la población de las entidades que no recibieron financiación ascendió a 44.969 habitantes y el importe de los fondos que se dejaron de recibir fue de 4.861.479,60 euros.


De estas entidades, Manilva (Málaga), Longás (Zaragoza), Urriés (Zaragoza), Reinoso (Burgos), Alcolea de las Peñas (Guadalajara), Illán de Vacas (Toledo), Arres (Lleida), Castillonuevo (Navarra) y Villalba de Rioja (La Rioja) no presentaron
ningún proyecto al Ministerio para su financiación. El resto presentó proyectos que no fueron aprobados, excepto el Ayuntamiento de Sesué (Huesca), que recibió fondos que posteriormente fueron devueltos al Ministerio. Además, el Ayuntamiento de
Kortezubi (Bizkaia) recibió 36.803,44 euros para la financiación de un proyecto que posteriormente el Ministerio indicó que no era financiable, encontrándose pendiente de reintegro 40.


La mayor parte de las entidades que no recibieron fondos tenía una población muy reducida, excepto Manilva (Málaga), a la que, con 13.258 habitantes, le habrían correspondido 1.433.287,30 euros y Valverde del Camino (Huelva), a la que, con
12.665 habitantes, le habrían correspondido 1.369.179,64 euros.


De los 23 municipios que no recibieron fondos procedentes del FEESL, nueve de ellos tampoco recibieron fondos procedentes del FEIL. Éstos fueron los de Manilva (Málaga), Longás (Zaragoza), Urriés (Zaragoza), La Muela (Zaragoza), Illán de
Vacas (Toledo), Arres (Lleida), Bausen (Lleida), Os Blancos (Ourense) y Villalba de Rioja (La Rioja), lo que supuso que ninguna de estas entidades se benefició de estos incentivos a la actividad económica y a la creación de empleo.


Al ser la población el criterio de distribución del Fondo, las Comunidades Autónomas que más importe recibieron fueron Andalucía, Cataluña y la Comunidad de Madrid, ya que su población representaba el 18%, 16% y 14% del total nacional,
respectivamente.


En el cuadro siguiente se detalla el importe recibido por cada Comunidad y Ciudad Autónoma, el importe máximo que le correspondía en función de su población y el porcentaje que cada una de ellas recibió del total del Fondo:


40 Según consta en la última información remitida por el Ministerio el 17 de septiembre de 2013.

Página 79

Cuadro 2: Distribución del FEESL por comunidades autónomas


Comunidad y Ciudad Autónoma;Población (habitantes);% Población;Importe máx. financiable (euros);Importe recibido (euros);%


Recibido sobre máx. financiable;% Recibido sobre total repartido


Andalucía;8.202.220;17,77;886.720.299;861.287.108,38;97,13;17,76


Aragón;1.326.918;2,87;143.449.599;138.903.282,98;96,83;2,86


Canarias;2.075.968;4,50;224.427.410;208.309.918,82;92,82;4,29


Cantabria;582.138;1,26;62.933.397;61.341.568,30;97,47;1,26


Castilla y León;2.557.330;5,54;276.466.166;272.787.165,01;98,67;5,62


Castilla-La Mancha;2.043.100;4,43;220.874.130;219.136.069,41;99,21;4,52


Cataluña;7.364.078;15,95;796.110.993;779.617.793,89;97,93;16,07


Ceuta;77.389;0,17;8.366.320;7.301.119,41;87,27;0,15


Com. Valenciana;5.029.601;10,90;543.736.859;523.192.885,70;96,22;10,79


Extremadura;1.097.744;2,38;118.674.207;117.542.780,55;99,05;2,42


Galicia;2.784.169;6,03;300.989.156;295.819.473,26;98,28;6,10


Illes Balears;1.072.844;2,32;115.982.327;111.772.105,52;96,37;2,30


La Rioja;317.501;0,69;34.324.194;33.082.711,82;96,38;0,68


Madrid;6.271.638;13,59;678.010.184;661.244.052,12;97,53;13,63


Melilla;71.448;0,15;7.724.055;7.441.306,54;96,34;0,15


Navarra;620.377;1,34;67.067.316;66.176.088,90;98,67;1,36


País Vasco;2.157.112;4,67;233.199.662;227.303.527,05;97,47;4,69


Ppdo. de Asturias;1.080.138;2,34;116.770.859;109.668.126,77;93,92;2,26


Región de Murcia;1.426.109;3,09;154.172.867;148.738.153,90;96,47;3,07


Total;46.157.822;100;4.990.000.000;4.850.665.238,33;97,21;100


No se produjeron desviaciones significativas entre el porcentaje de población de las comunidades autónomas y el porcentaje del importe recibido, ni a nivel global ni en cada municipio. El 83% de las entidades recibió más del 99,5% del
importe que le correspondía a cada una de ellas según su población. La ejecución del Fondo se repartió entre todos los territorios de acuerdo con el nivel de población de cada uno de ellos, cumpliendo con el criterio establecido en el Real
Decreto-Ley.


Por tramos de población, las entidades con población superior a 50.000 habitantes no representaban más del 2% del número de entidades, sin embargo, contaban con el 53% de la población total, repartiéndose entre las 145 entidades más de la
mitad de la cuantía del Fondo. En el siguiente cuadro se muestra el importe y los porcentajes de reparto del Fondo por tramos de población:


Cuadro 3: Distribución del FEESL por tramos de población


Tramo de población;N.º


Entidades;Población;;;Importe recibido;


;;N.º habitantes;%;;euros;%


Mayor de 50.000;145;24.249.905;52,67;;2.527.183.336,08;52,10


Entre 5.001 y 50.000;1.139;15.763.580;34,24;;1.665.318.993,44;34,33


Entre 1.001 y 5.000;1.951;4.516.533;9,81;;482.889.993,16;9,96


Entre 1 y 1.000;4.842;1.507.604;3,28;;161.905.380,30;3,34


Mancomunidades;12;—;—;;12.931.919,82;0,27


Agrupaciones de municipios;4;—;—;;435.615,53;0,01


Total;8.093;46.037.622;100;;4.850.665.238,33;100

Página 80

1.5.1 Proyectos presentados, aprobados y liquidados


El procedimiento para la obtención de recursos del FEESL por las entidades locales comenzaba con la presentación de una solicitud de financiación individual para cada proyecto de inversión o programa de actuación de interés social, por vía
electrónica a través de una aplicación informática en la página web del Ministerio. A esta solicitud se debía adjuntar la documentación fijada en el Real Decreto-Ley que creó el Fondo 41. A partir de ésta, las Delegaciones y Subdelegaciones del
Gobierno, tras verificar el cumplimiento de las condiciones y requisitos establecidos, lo comunicaban a la Secretaría de Estado de Cooperación Territorial, que autorizaba la financiación de los proyectos y actuaciones y ordenaba su publicación en la
página web del Ministerio.


El Ministerio recibió un total de 29.843 solicitudes de proyectos de inversión para su financiación por el FEESL y 6.178 solicitudes de actuaciones de interés social, de los que fueron aprobados 25.262 proyectos y 5.173 actuaciones de
interés social, el 85% y 84% de los presentados, respectivamente.


Por lo que se refiere a los proyectos de inversión, 4.481 no fueron autorizados inicialmente y 100 más fueron cancelados una vez dictada la Resolución de autorización. Respecto a las actuaciones de interés social, fueron 985 las que no
obtuvieron la autorización inicial del Ministerio y 20 más fueron canceladas una vez dictada la Resolución de autorización.


Del total de proyectos y actuaciones tramitadas (25.262 de inversión y 5.173 de interés social), el 5 de julio de 2013, fecha en la que, dando cumplimiento a la STC 150/2012, el Ministerio transfirió a las comunidades autónomas el importe
del Fondo pendiente de liquidar a las entidades locales, todavía quedaban en tramitación 304 proyectos de inversión y 16 actuaciones de interés social.


En esa fecha, todos los proyectos de inversión deberían haber estado liquidados, puesto que la última prórroga concedida amplió el plazo de ejecución de las inversiones y de justificación hasta el 31 de enero de 2012. Sin embargo, cinco
meses después de la fecha máxima de justificación de las cantidades invertidas, la Ley 2/2012, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2012, amplió ad infinitum el plazo para la justificación de los proyectos de inversión,
siempre y cuando se acreditara una actitud diligente y tendente a la satisfacción de los compromisos asumidos.


En el cuadro siguiente se indica el número de proyectos de inversión finalizados en los diferentes plazos dados al efecto: el inicialmente establecido (31 de diciembre de 2010) y las dos prórrogas concedidas (30 de junio de 2011 y 31 de
diciembre de 2011), y los proyectos pendientes de liquidación a 5 de julio de 2013, fecha en la que las comunidades autónomas, en virtud de STC 150/2012, asumieron las competencias de gestión:


Cuadro 4: Proyectos de inversión liquidados y pendientes de liquidar


Comunidad


y Ciudad Autónoma;Núm. proyectos;Fecha de finalización de la inversión;;;;;;;Ptes. liquidación a 5 de julio de 2013;


;;Hasta 31/12/2010;%;Entre 01/01/2011 y 30/06/2011;%;Entre 01/07/2011 y 31/12/2011;%;;Núm.;%


Andalucía;4.277;2.819;65,91;959;22,42;427;9,98;;72;1,68


Aragón;1.235;1.154;93,44;62;5,02;10;0,81;;9;0,73


Canarias;819;485;59,22;198;24,18;118;14,41;;18;2,20


Cantabria;408;370;90,69;31;7,60;7;1,72;;0;0,00


Castilla y León;3.505;3.193;91,10;228;6,50;37;1,06;;47;1,34


Castilla-La Mancha;2.072;1.833;88,47;188;9,07;35;1,69;;16;0,77


Cataluña;3.223;2.679;83,12;400;12,41;96;2,98;;48;1,49


41 La solicitud debía remitirse junto a una Memoria explicativa del proyecto de inversión, el Acuerdo del Pleno o de la Junta de Gobierno del Ayuntamiento en el que se aprobase el proyecto y una certificación de no estar previsto en el
presupuesto de la entidad para los ejercicios 2009 ni 2010. Para los programas de actuación de interés social sólo era necesaria la Memoria y el Acuerdo del Pleno o de la Junta de Gobierno.

Página 81

Comunidad


y Ciudad Autónoma;Núm. proyectos;Fecha de finalización de la inversión;;;;;;;Ptes. liquidación a 5 de julio de 2013;


;;Hasta 31/12/2010;%;Entre 01/01/2011 y 30/06/2011;%;Entre 01/07/2011 y 31/12/2011;%;;Núm.;%


Ceuta;2;0;0,00;1;50,00;0;0,00;;1;50,00


Com. Valenciana;2.346;1.812;77,24;389;16,58;124;5,29;;21;0,90


Extremadura;1.137;930;81,79;148;13,02;40;3,52;;19;1,67


Galicia;1.876;1.563;83,32;242;12,90;63;3,36;;8;0,43


Illes Balears;610;482;79,02;95;15,57;24;3,93;;9;1,48


La Rioja;263;236;89,73;18;6,84;2;0,76;;7;2,66


Madrid;1.142;882;77,23;193;16,90;54;4,73;;13;1,14


Melilla;9;9;100;0;0,00;0;0,00;;0;0,00


Navarra;623;598;95,99;18;2,89;1;0,16;;6;0,96


País Vasco;724;603;83,29;110;15,19;7;0,97;;4;0,55


Ppdo. de Asturias;404;308;76,24;74;18,32;21;5,20;;1;0,25


Región de Murcia;587;430;73,25;115;19,59;37;6,30;;5;0,85


Total;25.262;20.386;80,70;3.469;13,73;1.103;4,37;;304;1,20


La ejecución del 81% de los proyectos de inversión finalizó dentro del plazo inicialmente establecido, el 31 de diciembre de 2010, y no fue necesaria la solicitud de prórroga. Si bien, en las Comunidades Autónomas de Canarias y Andalucía
este porcentaje fue sensiblemente inferior, reduciéndose a un 59 y 66%, respectivamente.


La finalización de la ejecución del 14% de los proyectos de inversión se produjo durante el primer plazo de prórroga establecido, hasta el 30 de junio de 2011, mientras que la ejecución se prolongó hasta el 31 de diciembre de 2011 en 1.103
proyectos.


Respecto de los 304 proyectos de inversión pendientes de liquidación, 134 recibieron del Ministerio la primera transferencia de fondos, pero no justificaron su inversión ni se tramitó expediente de reintegro. En el subepígrafe 3.3.2.7 se
analiza el estado en que se encontraban dichos proyectos. Respecto de los proyectos restantes, quedaban trámites pendientes en la fecha indicada, tales como calificación de la documentación justificativa, reintegros, etc.


Por su parte, de las 5.173 actuaciones de interés social financiadas, únicamente 16 se encontraban pendientes de liquidación. En el cuadro siguiente se indica, por comunidades autónomas, las actuaciones de interés social finalizadas y las
pendientes de liquidación:


Cuadro 5: Actuaciones de interés social liquidadas y pendientes de liquidar


Comunidad y Ciudad Autónoma;N.º actuaciones;Actuaciones liquidadas;;;Actuaciones pendientes liquidación a 5 de julio de 2013;


;;N.º;%;;N.º;%


Andalucía;1.013;1.009;99,61;;4;0,39


Aragón;198;197;99,49;;1;0,51


Canarias;132;131;99,24;;1;0,76


Cantabria;58;58;100;;—;0,00


Castilla y León;390;389;99,74;;1;0,26


Castilla-La Mancha;431;430;99,77;;1;0,23

Página 82

Comunidad y Ciudad Autónoma;N.º actuaciones;Actuaciones liquidadas;;;Actuaciones pendientes liquidación a 5 de julio de 2013;


;;N.º;%;;N.º;%


Cataluña;785;782;99,62;;3;0,38


Ceuta;—;—;—;;—;—


Com. Valenciana;720;720;100;;—;0,00


Extremadura;293;293;100;;—;0,00


Galicia;320;318;99,38;;2;0,63


Illes Balears;102;100;98,04;;2;1,96


La Rioja;19;19;100;;—;0,00


Madrid;298;298;100;;—;0,00


Melilla;2;2;100;;—;0,00


Navarra;88;87;98,86;;1;1,14


País Vasco;121;121;100;;—;0,00


Ppdo. de Asturias;65;65;100;;—;0,00


Región Murcia;138;138;100;;—;0,00


Total;5.173;5.157;99,69;;16;0,31


Respecto de las 16 actuaciones pendientes de liquidación, 8 recibieron del Ministerio la primera transferencia de fondos, pero no justificaron las cantidades empleadas ni se tramitó expediente de reintegro. En el epígrafe 3.4.4 se analizan
estas actuaciones. Respecto de las 8 restantes, quedaban trámites pendientes en la fecha indicada, tales como calificación de la documentación justificativa, reintegros, etc.


En el cuadro siguiente se incluyen, para cada comunidad autónoma, los importes autorizados y ya transferidos para la ejecución de los proyectos de inversión y actuaciones de interés social que el 5 de julio de 2013 estaban pendientes de
liquidación o tenían algún trámite pendiente con el Ministerio. La última columna indica el importe máximo que, en caso de la adecuada justificación de los proyectos, sería transferido a las entidades responsables de los mismos.


Cuadro 6: Importes de los proyectos de inversión y de las actuaciones de interés social pendientes de liquidación o con trámites pendientes con el Ministerio


Comunidad Autónoma;N.º Entidades;Importe autorizado


(euros);Importe transferido a entidades


(euros);Importe pendiente


(euros)


Andalucía;47;32.718.267,36;25.635. 610,48;7.082.656,88


Aragón;10;150.538,65;127.954,89;22.583,76


Canarias;12;12.730.667,53;9.854.317,64;2.876.349,89


Cantabria;—;—;—;—


Castilla y León;35;1.731.511,61;1.406.798,2;324.713,41


Castilla-La Mancha;16;1.658.673,50;1.370.723,20;287.950,30


Cataluña;38;8.415.378,96;6.206.759,74;2.208.619,22


Com. Valenciana;18;17.450.828,57;12.693.678,27;4.757.150,30


Extremadura;14;3.237.620,04;2.668.669,44;568.950,60


Galicia;10;1.671.160,72;1.366.487,52;304.673,20


Illes Balears;8;1.996.169,19;1.445.709,03;550.460,16


La Rioja;5;527.794,20;433.295,55;94.498,65

Página 83

Comunidad Autónoma;N.º Entidades;Importe autorizado


(euros);Importe transferido a entidades


(euros);Importe pendiente


(euros)


Madrid;10;15.016.384,55;11.628.472,16;3.387.912,39


Navarra;7;102.033,15;86.678,87;15.354,28


País Vasco;8;344.835,91;278.979,11;65.856,80


Ppdo. de Asturias;1;350.248,16;214.958,34;135.289,82


Región de Murcia;5;3.244.647,38;2.653.693,21;590.954,17


Total;244;101.346.759,48;78.072.785,65;23.273.973,83


Los importes autorizados que aún no habían sido abonados a las entidades, al encontrarse los proyectos pendientes de justificación, fueron transferidos a las respectivas Comunidades Autónomas, excepto a Cantabria, que no tenía entidades con
proyectos pendientes de justificación, y a Andalucía, Cataluña y Canarias, por divergencias entre el Ministerio y estas Comunidades en la forma de ejecutar la STC.


En este sentido, el Consejo de Ministros de 28 de febrero de 2014 dictó sendos Acuerdos para formular requerimientos a estas tres Comunidades, previos al planteamiento de un conflicto negativo de competencias en relación con la gestión del
Fondo.


1.5.2 Tipología de los proyectos aprobados


El Real Decreto-Ley 13/2009 establecía que podrían financiarse con cargo al Fondo los contratos de obra definidos en el artículo 6 de la LCSP, así como el contrato de redacción del proyecto, el contrato de dirección de las obras y contratos
de suministro para el equipamiento de los edificios e instalaciones que fueran objeto de dichos contratos de obra. En cualquier caso, estos contratos debían tener por objeto obras de competencia municipal. En particular, se entendían incluidas las
siguientes obras:


1. Las destinadas a la promoción de la actividad económica, la iniciativa emprendedora y la innovación, como parques empresariales, parques científicos y tecnológicos, centros de conocimiento y viveros de empresa, así como su dotación de
infraestructuras para el despliegue y acceso a las redes de telecomunicación de nueva generación.


2. Las de creación, equipamiento y desarrollo de infraestructuras tecnológicas y de innovación.


3. Las destinadas a mejorar el acceso a las redes e infraestructuras de las tecnologías de la información y de las telecomunicaciones fijas y móviles, y a su utilización.


4. Las destinadas a impulsar el ahorro y la eficiencia energética, así como la accesibilidad y utilización de energías renovables.


5. Las dirigidas a promover la movilidad sostenible urbana y reforzar los modos de transporte menos contaminante, incluyendo sistemas de información de gestión automática y control, y las encaminadas a mejorar la seguridad vial.


6. Las destinadas a impulsar el ahorro y la eficiencia en la gestión de los recursos hídricos. Construcción, adecuación o mejora de la red de abastecimiento de agua potable a domicilio, de saneamiento y de infraestructuras de depuración de
aguas residuales.


7. Las relacionadas con la gestión y tratamiento de los residuos urbanos con criterios de sostenibilidad.


8. Las destinadas a la recuperación y conservación de áreas naturales y masas forestales.


9. Las de prevención y detección de incendios y la limpieza y conservación de las masas forestales, zonas de especial relevancia natural y bosques de ribera.


10. La construcción, adecuación, rehabilitación o mejora de centros educativos.


11. La adecuación, rehabilitación o mejora de edificios de propiedad municipal para la atención a personas en situación de dependencia, así como la supresión de barreras arquitectónicas y mejora de la accesibilidad.


12. La construcción, adecuación, rehabilitación o mejora de centros de servicios sociales, sanitarios, culturales y deportivos.


13. Las de protección y conservación del patrimonio histórico y paisajístico municipal.

Página 84

14. Las destinadas a la modernización de la Administración municipal mediante el establecimiento de procesos de gestión documental, digitalización y acceso a redes de comunicación de alta velocidad, fijas y móviles, con especial
consideración para aquellos procesos de modernización tecnológica que tengan como objetivo dar cumplimiento al mandato de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos.


El artículo 6 de la LCSP definía los contratos de obra como aquéllos que tenían por objeto la realización de una obra o la ejecución de alguno de los trabajos enumerados en el Anexo I de esa Ley o la realización, por cualquier medio, de una
obra que responda a las necesidades especificadas por la entidad del sector público contratante.


Por último, la consideración de un contrato como contrato de obra también se regulaba en el artículo 106 de la LCSP, que señalaba que, a los efectos de elaboración de los proyectos, se clasificarían las obras, según su objeto y naturaleza,
en los grupos siguientes:


a) Obras de primer establecimiento, reforma o gran reparación.


b) Obras de reparación simple, restauración o rehabilitación.


c) Obras de conservación y mantenimiento.


d) Obras de demolición.


El objeto del contrato de obra se encuentra por tanto definido de forma muy amplia, incluyendo actividades de reparación, conservación y mantenimiento tales como actividades de limpieza de parcelas y retirada de escombros, cauces de río o
barrancos, reparaciones, pintura de edificios que no constituyen inversiones, sino que son gastos desde un punto de vista económico. Por tanto, el FEESL financió contratos de obra tal y como se encontraban definidos en la LCSP y no exclusivamente
inversiones que incrementaran el volumen o el valor de los activos de la entidad local.


Además de los contratos de obra, el Real Decreto-Ley permitió la financiación con cargo al Fondo de los contratos de suministros que tuvieran por objeto la adquisición de equipos y sistemas de telecomunicaciones o para el tratamiento de la
información, sus dispositivos y programas, así como los contratos de servicios que tuvieran por finalidad la implantación y desarrollo de sistemas y programas informáticos dirigidos a dar cumplimiento al mandato de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de
acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, quedando excluidos, en todo caso, los servicios de mantenimiento.


El Ministerio clasificó los proyectos de inversión en los tipos que se detallan en el cuadro siguiente, en función de la finalidad que se pretendía obtener con su ejecución.


Cuadro 7: Tipología de los proyectos de inversión


Tipo actuación;N.º proy.;%;Importe adjudicación proyectos


(euros);%;Importe


recibido


(euros);%


Construcción, adecuación y mejora centros servicios sociales, sanitarios, culturales o deportivos;6.483;25,66;1.328.799.227;34,15;1.418.309.865,10;34,40


Ahorro y eficiencia energética;3.823;15,13;442.542.654;11,37;461.961.001,24;11,21


Eficiencia gestión recursos hídricos y otras redes de suministro agua;3.085;12,21;495.221.709;12,73;524.022.987,90;12,71


Mejora redes viarias y recuperación espacios urbanos;2.873;11,37;100.373.242;2,58;101.219.071,35;2,46


Construcción, adecuación y mejora centros educativos;1.477;5,85;264.647.010;6,80;280.933.048,81;6,81

Página 85

Tipo actuación;N.º proy.;%;Importe adjudicación proyectos


(euros);%;Importe


recibido


(euros);%


Administración Electrónica;1.456;5,76;97.422.587;2,50;98.128.693,98;2,38


Modernización tecnológica Administración Local;1.067;4,22;76.111.200;1,96;78.707.041,44;1,91


Sostenibilidad urbana, transporte menos contaminante y seguridad vial;953;3,77;311.002.960;7,99;335.045.736,22;8,13


Protección y conservación patrimonio histórico y paisajístico;873;3,46;218.622.235;5,62;233.545.628,09;5,66


Mejora de accesos y eliminación barreras arquitectónicas;773;3,06;100.628.261;2,59;106.307.848,72;2,58


Creación y equipamiento infraestructuras innovación;647;2,56;121.963.319;3,13;128.177.119,83;3,11


Gestión y tratamiento residuos urbanos;548;2,17;124.576.451;3,20;131.669.365,73;3,19


Recuperación y conservación áreas naturales y masas forestales;480;1,90;85.149.677;2,19;90.441.954,93;2,19


Mejora acceso a tecnologías información;453;1,79;29.814.644;0,77;30.674.100,59;0,74


Promoción actividad económica y emprendedora;176;0,70;81.196.860;2,09;89.816.380,00;2,18


Prevención de incendios y limpieza bosques;95;0,38;12.850.558;0,33;13.702.411,45;0,33


Total;25.262;100;3.890.922.593;100;4.122.662.255,38;100


Los proyectos destinados a la «Construcción, adecuación y mejora de centros de servicios sociales, sanitarios, culturales o deportivos» (6.483) fueron transferidos por las entidades, adjudicándose contratos por más de mil trescientos
millones de euros. La segunda finalidad, en términos cuantitativos, fueron los proyectos destinados al «Ahorro y eficiencia energética» (3.823), seguidos de los proyectos para la «Eficiencia y gestión de recursos hídricos y otras redes suministro
aguas» (3.085) y la «Mejora de redes viarias y recuperación de espacios urbanos» (2.873). Estos cuatro tipos representaron el 64% del total de proyectos ejecutados y el 61% del importe total adjudicado, 2.366.936.832 euros.


La elección de los diferentes tipos de proyectos que podían ser financiados con el Fondo fue homogénea para todas las entidades, con independencia de su población, con excepción de las de menos de 1.000 habitantes, que ejecutaron
principalmente proyectos destinados a la «Mejora de sus redes viarias y recuperación de sus espacios urbanos», que representó el 36% del total de los ejecutados por éstas.


Asimismo, el Real Decreto-Ley 13/2009 permitió la financiación con cargo al Fondo de gastos corrientes de programas de actuación de naturaleza social en los que incurriesen los ayuntamientos en el ejercicio de sus competencias durante el año
2010 y que se incluyeran en sus presupuestos municipales. En cualquier caso, las entidades podían financiar sus gastos corrientes vinculados a programas de actuación en el ámbito educativo, gastos corrientes de servicios de atención a las personas
en situación de dependencia y los derivados de las prestaciones de servicios sociales y de promoción y reinserción social, hasta un montante equivalente al 20 por ciento de los fondos correspondientes a cada ayuntamiento.

Página 86

Los ayuntamientos financiaron mayoritariamente gastos corrientes vinculados a programas de actuación en el ámbito educativo, con 2.937 proyectos, más de la mitad del total de las actuaciones financiadas, para los que solicitaron y recibieron
el 56% de los fondos transferidos, 404.878.480,60 euros.


Por el contrario, las actuaciones relativas a los servicios de atención a las personas en situación de dependencia fueron las que menor relevancia tuvieron, un 12% de las financiadas, que supusieron poco más del 20% de los fondos recibidos,
148.823.408,29 euros. El cuadro siguiente muestra, por tipos de actuaciones, el número de las actuaciones aprobadas, el importe solicitado y el recibido del FEESL por las entidades.


Cuadro 8: Tipología de las actuaciones de interés social


Tipo de actuación;Subtipo;N.º de actuaciones;%;Importe solicitado


(euros);%;Importe recibido


(euros);%


Dependencia;Gasto corriente en bienes y servicios;350;6,77;123.574.288,00;16,79;122.000.705,52;16,82


;Gasto de personal;279;5,39;27.815.219,00;3,78;26.822.702,77;3,70


Total dependencia;;629;12,16;151.389.507,00;20,57;148.823.408,29;20,52


Educativos;Gasto corriente en bienes y servicios;1.688;32,63;240.296.978,00;32,65;237.722.502,55;32,77


;Gasto de personal;1.249;24,14;168.651.095,00;22,91;167.155.978,05;23,05


Total educativos;;2.937;56,78;408.948.073,00;55,56;404.878.480,60;55,82


Otras pol. sociales;Gasto corriente en bienes y servicios;971;18,77;97.693.222,00;13,27;95.180.075,04;13,12


;Gasto de personal;636;12,29;78.025.032,00;10,60;76.461.080,64;10,54


Total otras políticas sociales;;1.607;31,07;175.718.254,00;23,87;171.641.155,68;23,66


Total actuaciones interés social;;5.173;100;736.055.834,00;100;725.343.044,57;100


Relacionando la finalidad de las actuaciones financiadas con la población de las entidades que las realizaron, el comportamiento entre ellas fue análogo, resultando los gastos corrientes vinculados a programas de actuación en el ámbito
educativo los más financiados por todas y las actuaciones relativas a los servicios de atención a las personas en situación de dependencia las que menor relevancia tuvieron.


2. TRATAMIENTO DE LAS ALEGACIONES


En cumplimiento del artículo 44.1 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, el Anteproyecto de Informe de esta fiscalización fue remitido a los actuales presidentes de 777 entidades y, en su caso, a los que
habían ocupado el cargo en el período fiscalizado, que se mencionan en el citado Anteproyecto para que alegasen y presentasen los documentos y justificantes que estimasen pertinentes.


Las 777 entidades a las que se remitió el Anteproyecto de Informe fueron las 400 seleccionadas en la muestra y otras 377 que, a raíz de comprobaciones efectuadas a partir de la base de datos facilitada por el Ministerio, han sido mencionadas
en el Informe.


Dentro del plazo legal concedido, se recibieron alegaciones de 84 entidades locales, así como otras 10 de los anteriores responsables, que, en virtud de lo dispuesto en el mencionado artículo 44, se incorporan a este Informe, en el que se
han realizado las modificaciones y matizaciones que se han considerado procedentes como consecuencia de dichas alegaciones. No se realizan valoraciones sobre aquellas alegaciones que explican, aclaran o justifican determinados resultados sin
rebatir su contenido; plantean opiniones sin soporte documental o normativo; tratan de explicar, aclarar o justificar determinadas actuaciones sin contradecir el contenido del Informe; o señalan que las deficiencias o irregularidades se han
subsanado con posterioridad al periodo fiscalizado. Tampoco se ha procedido a la valoración de aquellas alegaciones presentadas por Alcaldes anteriores en los casos en que éstas se refieren a la gestión de un periodo distinto a aquel en el que
fueron responsables de la entidad fiscalizada. Además, se

Página 87

han recibido alegaciones de una entidad fuera del plazo concedido que, no obstante, también han sido analizadas.


En el Anexo XX se relacionan las entidades a las que se ha remitido el Anteproyecto de Informe y las que han remitido alegaciones.


3. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN


Para cumplir los objetivos de la fiscalización, las actuaciones se llevaron a cabo mediante la selección de distintas muestras sobre las que se realizaron los diversos análisis.


En la primera fase se seleccionó una muestra de 400 municipios (representativa del 4,94% de las entidades que obtuvieron fondos y del 29% del importe total del FEESL recibido) con objeto de valorar los procedimientos de control interno y de
selección de los proyectos por las entidades, la planificación de las actuaciones preparatorias, la cumplimentación de los requisitos para la solicitud de fondos, el procedimiento de selección de los contratistas y de adjudicación de los contratos y
su gestión en relación con la ejecución de los proyectos.


Los criterios que se tuvieron en cuenta para la determinación de esta muestra fueron el incumplimiento de la obligación de rendición de las cuentas correspondientes al ejercicio 2010 a finales del año 2012 y el número de habitantes de las
entidades, seleccionando principalmente las de mayor población, al resultar beneficiarias de un mayor volumen de fondos. En esta selección se ha buscado, asimismo, conseguir un equilibrio interterritorial entre las distintas comunidades autónomas.


Se solicitó información a las entidades seleccionadas, solicitudes que fueron atendidas por todas ellas.


Para la segunda fase, a partir de los municipios incluidos anteriormente, de entre los de mayor dimensión, se seleccionaron 23, todos ellos con una población superior a 50.000 habitantes, que fueron los municipios beneficiarios de un mayor
volumen de fondos.


En el desarrollo de esta segunda fase, se seleccionaron en cada entidad el 60% de los proyectos de inversión autorizados, excepto en aquellos municipios que ejecutaron un elevado número de proyectos, en los que se estableció un máximo de 45
por municipio, con objeto de que las comprobaciones efectuadas durante la actuación fiscalizadora no supusieran una interferencia en la actividad ordinaria de los mismos. Los proyectos fueron elegidos teniendo en cuenta los procedimientos empleados
para su adjudicación y el importe de la misma, con el objetivo de priorizar los procedimientos más utilizados en la adjudicación de los proyectos y de maximizar, a su vez, el importe de los fondos analizados.


Para las actuaciones de gasto social se seleccionó el 52% de las financiadas, primando, al igual que en los proyectos de inversión, las que emplearon un mayor volumen de recursos de entre las ejecutadas por cada entidad.


En total fueron seleccionados 643 proyectos de inversión y 84 actuaciones de interés social gestionadas por las 23 entidades a las que se hizo referencia anteriormente. Estos 23 municipios recibieron con cargo al Fondo 958.940.791,21 euros
para proyectos de inversión (1.386 proyectos) y 235.089.158,66 euros para la financiación de programas de actuación de naturaleza social (163), lo que representó el 19% del total de los fondos transferidos.


El objetivo de esta segunda fase fue obtener información sobre la tramitación de los proyectos concretos gestionados por estas entidades y conocer el procedimiento de selección de los contratistas y la adjudicación de los contratos, así como
su ejecución.


Los 23 municipios atendieron las solicitudes de información del Tribunal de Cuentas respecto a los 643 proyectos de inversión, en relación con las distintas fases de la contratación efectuada, la ejecución de los contratos formalizados y la
publicidad de la financiación obtenida, y para las 84 actuaciones de naturaleza social seleccionadas, en relación con el empleo de los fondos recibidos.


Para la obtención de estos resultados se han mantenido comunicaciones permanentes con las entidades de la muestra, realizándose reiteraciones ante la falta de cumplimentación de las solicitudes de información o cuando se detectaban
deficiencias en las cumplimentadas. Cuando se ha considerado necesario por no responder las entidades a las peticiones, se ha procedido a la citación de las personas responsables de dar cumplimiento a la solicitud a fin de obtener justificación de
la falta de atención, no habiendo sido necesario hacer efectivas tales comparecencias por haberse atendido finalmente la petición realizada.

Página 88

El cuadro siguiente recoge, por comunidades autónomas, el importe total transferido para la financiación de proyectos de inversión y actuaciones de interés social, así como el número de proyectos y actuaciones seleccionadas en esta segunda
fase de la muestra, el importe transferido para su financiación y la importancia relativa de los mismos respecto del total recibido en cada comunidad autónoma.


Cuadro 9: Distribución de la muestra de proyectos (fase 2), por Comunidades Autónomas


Comunidad y Ciudad Autónoma;Total Fondo;;Proyectos inversión seleccionados Muestra fase 2;;;Actuaciones gasto social seleccionadas Muestra fase 2;;


;Importe recibido proyectos inversión


(euros);Importe recibido actuación gasto social


(euros);N.º;Importe recibido


(euros);%


Importe sobre total proyectos inversión;N.º;Importe recibido


(euros);%


Importe sobre total


actuaciones interés social


Andalucía;731.543.018,14;129.744.090,24;129;112.579.424,43;15,39;8;22.726.619,56;17,52


Aragón;118.647.033,15;20.256.249,83;45;47.188.656,40;39,77;2;13.077.543,85;64,56


Canarias;181.117.188,53;27.192.730,29;56;30.515.009,67;16,85;2;6.712.658,30;24,69


Cantabria;53.574.245,73;7.767.322,57;19;13.054.397,48;24,37;2;2.308.112,15;29,72


Castilla y León;242.732.447,32;30.054.717,69;36;23.543.514,07;9,70;9;6.205.784,99;20,65


Castilla-La Mancha;189.601.712,12;29.534.357,29;22;11.141.651,61;5,88;2;2.660.393,26;9,01


Cataluña;644.652.863,10;134.964.930,79;50;101.886.275,74;15,80;9;27.604.119,94;20,45


Ceuta;7.301.119,41;—;—;—;—;—;—;—


Com. Valenciana;436.767.459,98;86.425.425,72;45;56.691.753,16;12,98;3;14.000.000,00;16,20


Extremadura;102.539.562,49;15.003.218,06;14;3.219.691,23;3,14;2;881.671,49;5,88


Galicia;270.845.273,79;24.974.199,47;21;15.507.337,88;5,73;10;5.078.329,16;20,33


Illes Balears;95.310.311,28;16.461.794,24;24;29.574.981,47;31,03;5;6.761.000,53;41,07


La Rioja;29.322.452,31;3.760.259,51;15;10.614.364,66;36,20;3;2.541.257,92;67,58


Madrid;537.367.731,73;123.876.320,39;67;165.910.349,88;30,87;14;58.227.040,26;47,00


Melilla;5.893.456,54;1.547.850,00;—;—;—;—;—;—


Navarra;57.631.102,52;8.544.986,38;12;12.184.539,27;21,14;6;3.582.017,14;41,92


País Vasco;206.859.394,34;20.444.132,71;35;33.535.130,77;16,21;—;—;—


Ppdo. de Asturias;92.387.526,18;17.280.600,59;8;15.840.335,34;17,15;1;4.354.000,09;25,20


Región de Murcia;121.209.415,79;27.528.738,11;45;29.616.848,85;24,43;6;8.956.788,21;32,54


Total;4.125.303.314,45;725.361.923,88;643;712.604.261,91;17,27;84;185.677.336,85;25,60


Nota: Al incluirse los proyectos cancelados en este cuadro, constan los importes brutos transferidos.


En la tercera fase se seleccionaron, de entre los elegidos para la anterior fase, 154 proyectos de inversión y 52 actuaciones de naturaleza social con objeto de verificar los aspectos fundamentales de la gestión de los fondos del FEESL.


Los criterios para la selección de los proyectos de inversión fueron, para esta tercera fase, fundamentalmente, su importe, la existencia de posibilidad de fraccionamiento del objeto de los contratos, la concurrencia de modificaciones de
contratos por importes superiores al 20% del presupuesto de adjudicación o el hecho de que hubiera trámites de justificación de la inversión pendientes. Además, se han tenido en cuenta factores como las diferencias significativas en el empleo
generado respecto del estimado, o el que se tratara de proyectos susceptibles de un uso público concreto, ya fuera deportivo, cultural, etc.


Por su parte, los criterios para la selección de las actuaciones de interés social fueron, además de su importe, la existencia de diferencias en los beneficiarios justificados respecto de los estimados y la existencia de trámites pendientes.


En ambos casos, se ha mantenido un equilibrio entre los diferentes tipos de proyectos de inversión y de actuaciones de interés social financiables.

Página 89

Se solicitó justificación documental del procedimiento de selección de los proyectos, de la contratación realizada, de su ejecución a través de las certificaciones emitidas y de su abono, de los trabajadores contratados para la ejecución de
la inversión, así como de su recepción y entrada en funcionamiento. En 13 de los 23 municipios estas revisiones y comprobaciones se realizaron mediante el desplazamiento del equipo de fiscalización a sus sedes.


En el Anexo II se relacionan los 400 municipios incluidos en la primera fase y en los Anexos III y IV se incluyen los 23 municipios y los proyectos seleccionados en las fases segunda y tercera.


3.1 Procedimientos internos para la selección de los proyectos de inversión y de las actuaciones de interés social por las Entidades Locales con cargo al FEESL


El Real Decreto-Ley 13/2009 por el que se aprobó el FEESL, estableció los requisitos que debían cumplir los proyectos de inversión y actuaciones de interés social financiables y fijó el plazo para presentar la documentación correspondiente a
los proyectos a financiar: desde el 4 de noviembre de 2009 hasta el 4 de febrero de 2010, plazo que duplicaba el que se estableció para la presentación de solicitudes de financiación con cargo al FEIL, que fue de 45 días.


Por tanto, en un plazo aproximado de tres meses, desde el 27 de octubre de 2009, fecha de publicación del Real Decreto-Ley, las entidades debían, además de seleccionar los proyectos de inversión que presentarían al Ministerio para su
financiación, elaborar los proyectos y sus presupuestos, determinar el número de puestos de trabajo que previsiblemente se iban a ocupar durante su ejecución y aprobar, por el Pleno o la Junta de Gobierno del Ayuntamiento, la realización de la
inversión proyectada.


En el mismo periodo, las entidades debían seleccionar las actuaciones de interés social que presentarían para su financiación, así como elaborar una memoria explicativa del programa a financiar, estimar el número de beneficiarios, preparar
un presupuesto del gasto previsto y aprobar por el Pleno o la Junta de Gobierno del Ayuntamiento la solicitud del programa de actuación, puesto que estos datos debían constar en la documentación de la solicitud, según determinó la Resolución de la
Secretaría de Estado de Cooperación Territorial de 2 de noviembre de 2009.


Las entidades locales tuvieron que presentar una solicitud independiente para cada uno de los proyectos y actuaciones de interés social para los que solicitaron financiación, si bien podían realizarse de forma sucesiva en el tiempo durante
el plazo establecido para ello.


El Ministerio, una vez presentada cada solicitud, disponía de un plazo de 20 días para dictar la Resolución de autorización de financiación (en todo caso a partir del 1 de enero de 2010), a partir de la cual los ayuntamientos disponían de un
mes como máximo para comenzar la licitación de las obras, los servicios y los suministros 42.


Además, una vez conocida la Resolución aprobatoria de la financiación y previamente a la adjudicación de los contratos de obra, los ayuntamientos debían proceder a la supervisión, aprobación y replanteo del correspondiente proyecto, que es
el documento que define con precisión el objeto del contrato, salvo que se hubiera optado por la financiación de inversiones cuyo proyecto de ejecución ya estuviera redactado y aprobado previamente.


Respecto a los requisitos de los proyectos que podían presentar las entidades, el Real Decreto-Ley 13/2009 determinó, para los proyectos de obra, que ésta debía ser de nueva planificación y de ejecución inmediata, concretando que por nueva
planificación debían entenderse aquellas cuya ejecución no estuviera prevista en el presupuesto consolidado de la entidad local para los ejercicios 2009 y 2010. Este requisito permitió presentar proyectos que ya habían sido elaborados por la
entidad con anterioridad y no ejecutados, ya que la única condición que debían cumplir para ser considerados como de nueva planificación era que no estuvieran previstos en los créditos consignados en los presupuestos de esos dos años.


La misma consideración se estableció respecto de los contratos de servicios y suministros en la Resolución de 2 de noviembre de 2009, por la que se aprobó el modelo para la presentación de solicitudes y las consideraciones para la
tramitación de los recursos librados con cargo al FEESL. No se estableció ningún requisito adicional para la financiación de gastos corrientes vinculados a programas de actuación en el ámbito educativo, de atención a las personas en situación de
dependencia u otros de carácter social.


42 En el caso de que la obra fuera la correspondiente a los contratos menores, la adjudicación debía producirse en un mes desde la Resolución.

Página 90

La tramitación de los proyectos se realizó exclusivamente mediante la utilización de los recursos de la Administración electrónica. Así, las solicitudes de financiación únicamente podían efectuarse por vía electrónica, como estableció el
artículo 12 del Real Decreto-Ley, en los modelos normalizados recogidos en la Resolución de 2 de noviembre de 2009 de la Secretaría de Estado de Cooperación Territorial, a través de la página web del Ministerio. El mismo medio se usó para comunicar
los datos relativos a la adjudicación de los contratos, la justificación de los fondos invertidos y las certificaciones de las obras.


Para dar cumplimiento a estos requisitos, las entidades no necesitaron realizar un esfuerzo de adaptación tecnológica para la presentación de las solicitudes y posteriores trámites electrónicos, siendo así que el mismo había sido ya
realizado, por las entidades que así lo necesitaron, durante el ejercicio anterior, para la presentación de solicitudes y justificación de las obras ejecutadas con cargo al FEIL. Esta adaptación tecnológica llevada a cabo por las entidades con
motivo del FEIL supuso una modernización de los sistemas que tuvo como utilidad inicial la realización de los diferentes trámites del Fondo, pero que posteriormente fue empleada por las entidades para la mejora en su funcionamiento y el cumplimiento
de sus funciones.


Además, y sobre todo las entidades de menor población, tuvieron la posibilidad de ser asistidas por las correspondientes diputaciones provinciales, consejos o cabildos insulares o, en su caso, por las comunidades autónomas uniprovinciales.
Junto con esta asistencia, relativa a la solicitud y justificación de los fondos, las entidades también la reclamaron para resolver consultas específicas relacionadas con los proyectos de inversión y actuaciones de gasto social a realizar. Así, el
43% de las mismas efectuó alguna consulta relativa a los requisitos establecidos en el Real Decreto-Ley para la financiación de proyectos a alguna entidad ajena al ayuntamiento.


Se ha verificado una relación directa entre el tamaño de las entidades y la realización de consultas, siendo las mayores de 50.000 habitantes las que en mayor proporción las realizaron, el 83% de las mismas, frente al 32% de las entidades de
población inferior a 1.000 habitantes.


El Ministerio fue la entidad más consultada (78%), seguida de las diputaciones provinciales y de las comunidades autónomas. En todos los casos, la valoración de la resolución de las cuestiones fue muy satisfactoria, siendo las Federaciones
Autonómicas de Municipios y Provincias las que obtuvieron una mejor valoración por parte de las entidades que habían planteado la pregunta.


Se ha analizado el procedimiento llevado a cabo por las entidades para la selección de proyectos de inversión y actuaciones de interés social, verificando que, además de haber seleccionado proyectos que cumplieran con los requisitos exigidos
en el Real Decreto-Ley, fueran inversiones y actuaciones de interés social que dieran satisfacción a necesidades existentes en el municipio.


Con este objetivo se ha examinado la celeridad con la que las entidades comenzaron a realizar actuaciones tendentes a concretar los proyectos cuya financiación se iba a solicitar al FEESL, los criterios establecidos para la selección de
propuestas de proyectos y actuaciones financiables y los procedimientos utilizados por los departamentos y unidades administrativas que participaron en el proceso, todo ello en el ámbito de la propia entidad y con carácter previo a la presentación
de las solicitudes al Ministerio.


Inicio de actuaciones para la selección de proyectos


Según la Resolución de 2 de noviembre de 2009, en cada una de las solicitudes de financiación se debía incluir, para los proyectos de inversión, entre otros extremos, el presupuesto de la obra proyectada, la fecha prevista de adjudicación,
la previsión de las personas a emplear y la localización y contenido de la obra proyectada, y para las actuaciones de interés social, el presupuesto del gasto previsto, la estimación del número de beneficiarios y la concreción del programa de
actuación.


Por tanto, la solicitud de la financiación requería la ejecución de una serie de trámites, más o menos complejos según el tamaño de la entidad, que debía llevarse a cabo en el plazo máximo de 92 días establecido al efecto.


Respecto al inicio de las actuaciones para la selección de los proyectos de inversión y las actuaciones de interés social que fueran a ser presentados al Ministerio, únicamente el 9% de las entidades manifestó haber realizado alguna
actuación con anterioridad a la aprobación del FEESL, principalmente proyectos de obra que ya estaban redactados previamente y cuyo desarrollo había sido contemplado por la entidad local en ejercicios anteriores pero que no se habían ejecutado.


Se ha calculado el plazo medio que las entidades locales emplearon en la elaboración y presentación de propuestas, tomando como referencia la fecha de inicio de las actuaciones preparatorias y la fecha límite de presentación de proyectos al
Ministerio, resultando un plazo medio de 24 días en la elaboración

Página 91

y preparación de las propuestas que presentaron al Ministerio, oscilando entre los 35 días como media de las entidades de más de 50.000 habitantes y los 21 días de las de entre 1.001 y 5.000 habitantes.


Por Comunidades Autónomas, las entidades del País Vasco, Comunidad Foral de Navarra y Cantabria fueron las que menor tiempo emplearon en la elaboración y selección de proyectos (12 y 14 días, respectivamente) y, en el caso contrario, las
entidades de Castilla y León fueron las que dedicaron un mayor número de días a la selección de los proyectos que presentarían al Ministerio (33 días).


Además, se ha analizado la celeridad con la que las entidades iniciaron las actuaciones respecto de la fecha de publicación del FEESL, resultando que el 66% de las entidades inició el procedimiento de selección de los proyectos cuando ya
habían transcurrido 60 días desde la publicación del Real Decreto-Ley 13/2009, y, por tanto, con sólo una tercera parte del plazo total para la presentación de las solicitudes disponibles. Las entidades de mayor población iniciaron antes la
tramitación, el 62% de las entidades de más de 50.000 habitantes comenzó el procedimiento en los 30 primeros días desde la publicación del Fondo.


Por Comunidades Autónomas, fueron las entidades de Cantabria y la Comunidad Foral de Navarra las que más se demoraron en comenzar con los trámites, el 86% y 80%, respectivamente, dejaron trascurrir 60 días antes de comenzar el procedimiento
de selección.


En consecuencia, en general se produjo gran demora en el inicio de las actuaciones, lo que influyó negativamente en la planificación de la selección de proyectos para garantizar la optimización de los requisitos de creación de empleo y
necesidad pública de la inversión.


3.1.1 Criterios para la selección de proyectos


Se ha analizado si las entidades valoraron las necesidades públicas del municipio previamente a la solicitud de fondos al Ministerio, de forma que se presentasen aquellos proyectos, ya fueran de inversión o de interés social, que mejor
dieran cobertura a las necesidades existentes.


De las 400 entidades seleccionadas, únicamente el 16% manifestó haber elaborado un documento que recogiera las necesidades municipales para su financiación por el Fondo, graduando su prioridad y ordenándolas en función de ella. Esta falta
de análisis de las necesidades de los municipios previo a la solicitud de financiación de proyectos concretos, fue ratificada en el análisis de los expedientes de las 23 entidades pertenecientes a la muestra de la tercera fase de los trabajos
realizados, ya que ninguna de estas entidades elaboró, con anterioridad a la selección de los proyectos financiables, un documento que las identificara.


Por otro lado, las entidades, antes de seleccionar los proyectos y las actuaciones concretas para las que se iba a solicitar esta financiación, tuvieron que decidir cómo repartir el importe total que les correspondía, en función de su
población, entre los proyectos de inversión y las actuaciones de interés social, en tanto se tenía la posibilidad de financiar gastos corrientes vinculados a programas de actuación de carácter social, hasta un montante equivalente al 20% de los
fondos que correspondiesen a cada Ayuntamiento.


El 27% dio prioridad a la financiación de proyectos de inversión, destinando el importe residual restante a actuaciones de carácter social. El 21% adoptó como criterio de distribución gastar el máximo permitido por el Real Decreto-Ley (20%)
para actuaciones de interés social mientras que, únicamente, el 15% de las entidades dieron prioridad al empleo como criterio de reparto del total a percibir.


Gran parte de las entidades que priorizaron la realización de actuaciones de interés social frente a los proyectos de inversión (el 41%) argumentó que fue por la existencia de gastos de carácter social de ineludible atención incluidos en sus
presupuestos, para los que no se disponía de recursos.


Proyectos de inversión


Se ha analizado si las entidades establecieron por escrito, con carácter previo a la selección de los proyectos, criterios para que los distintos departamentos y unidades administrativas realizaran propuestas de proyectos de inversión
financiables. El resultado ha sido que la elaboración de un documento que recogiera estos criterios fue algo residual en las entidades, elaborándolo 17 de las 400 entidades. Entre los criterios para la selección destacó el de la valoración de la
necesidad pública, que fue tenido en cuenta por 13 de las 17 entidades, seguido de la previsión de personas a ocupar y otros criterios económicos, que fueron considerados por 6 de las 17 entidades.

Página 92

A su vez, se solicitó información específica sobre si existió algún documento que recogiese la evaluación realizada de los proyectos financiables y sobre si se incluía una valoración específica de la necesidad pública que se previera
satisfacer, así como del impacto del proyecto en cuestión en la creación de empleo, de forma que estas valoraciones se tuvieran en cuenta al tomar la decisión sobre la presentación del proyecto concreto al Ministerio para su financiación.


En 39 de las 400 entidades se emitieron documentos que recogieron la evaluación realizada para la determinación de los proyectos financiables. Por comunidades autónomas, fueron las entidades de Andalucía, Canarias y de las Illes Balears las
que en mayor proporción los elaboraron, en el 14%, 13% y 13%, mientras que ninguna entidad de Cantabria, el Principado de Asturias, la Región de Murcia y La Rioja los emitieron. Por tamaño de las entidades, fueron las de mayor población, superior a
50.000 habitantes, las que más los efectuaron, el 29% de las mismas; frente a una media del 8% del resto.


Las entidades que emitieron dichos informes contemplaron principalmente la necesidad pública a satisfacer con cada proyecto, frente a la valoración del impacto sobre el empleo de los mismos. Así, 33 de las 39 entidades que formularon estos
documentos recogieron la necesidad pública a satisfacer con cada proyecto, frente a 26 que contemplaron la valoración del impacto sobre el empleo en ellos, recogiendo algunas ambos criterios.


Incidencia en la selección del empleo que se podría generar con el proyecto


La Resolución de 2 de noviembre de 2009, por la que se aprobó el modelo para la presentación de solicitudes para la financiación de proyectos por el FEESL, estableció la obligatoriedad de indicar en la solicitud de la financiación del
proyecto, el número de personas que se preveía que serían ocupadas durante la ejecución del mismo.


Aun cuando la creación de empleo fue un objetivo fundamental del FEESL, éste no fue asumido por los ayuntamientos como prioridad, ya que, de las 71 entidades que realizaron una selección de proyectos entre varias posibles, únicamente en 27
se incluyó, en las distintas propuestas de proyectos que se valoraron para su financiación, la documentación justificativa de la valoración del impacto sobre el empleo. De ellas, sólo en 8 se incluyó dicha documentación en la totalidad de las
propuestas valoradas.


Asimismo, como se pondrá de manifiesto en la exposición de los resultados relativos a la adjudicación de los contratos, algunas de las entidades adjudicaron contratos a empresas que no necesitaban realizar ningún contrato nuevo de personal
para la ejecución de los proyectos.


Incidencia en la selección de la necesidad pública que se preveía satisfacer con el proyecto


Junto con el objetivo de creación de empleo, los proyectos de inversión debían resultar de utilidad para la satisfacción de las necesidades de los habitantes de cada entidad, por lo que éstas debían tenerse en cuenta para la selección de los
proyectos. La proporción de entidades en las que se tuvo en consideración la necesidad pública que se preveía satisfacer con los proyectos fue superior a las que incluyeron documentación justificativa de la valoración del impacto del proyecto sobre
el empleo, ya que se incluyó en casi la mitad de las 71 entidades que realizaron una selección de proyectos entre varios posibles.


No obstante, no todas las entidades que incluyeron documentación justificativa de la necesidad a satisfacer lo hicieron en igual proporción, 9 presentaron esta documentación respecto de la totalidad de las propuestas contempladas en la
entidad, incrementándose hasta 23 el número de entidades en las que se expidió para más del 50% de las propuestas valoradas.


Actuaciones de interés social


El 28% de las entidades que financiaron actuaciones de interés social tenía habilitados procedimientos para la determinación de sus necesidades sociales más urgentes, procedimientos que ya existían con anterioridad a la publicación del Real
Decreto-Ley. El 4% de las entidades que tenían habilitados procedimientos los estableció con posterioridad.


También se ha podido determinar, tanto por la información remitida por las entidades, como por las comprobaciones de los expedientes realizadas, que, en general, las entidades no determinaron por escrito criterios para que los distintos
departamentos o unidades de las entidades elaboraran propuestas de actuaciones que pudieran ser financiadas por el FEESL, únicamente 12 de las 173 entidades de la muestra que ejecutaron proyectos de interés social elaboraron un documento con dichos
criterios. Entre estos

Página 93

criterios destacó el del número de beneficiarios, que fue tenido en cuenta por 10 de las 12 entidades, seguido de la urgencia social de los proyectos, considerado por 8 de las 12 entidades.


A su vez, se solicitó información específica sobre si existió algún documento que recogiese la evaluación realizada y si se habían valorado estas dos cuestiones: los beneficiarios y la urgencia social de los proyectos.


En 24 de las 173 entidades se emitieron documentos que recogieron la evaluación realizada para la determinación de las actuaciones financiables. Por Comunidades Autónomas, fueron las entidades de La Región de Murcia y La Rioja, las que en
mayor proporción los realizaron, (33% y 25%, respectivamente), mientras que ninguna entidad de Cantabria, Canarias, Comunidad de Madrid y el Principado de Asturias, los emitió. Por tamaño de las entidades, fueron las de mayor población, superior a
50.000 habitantes, las que más los formularon, en el 29% de las mismas, seguidas de las de población comprendida entre 5.001 y 50.000 habitantes, en el 11% de las mismas.


Las entidades que emitieron estos informes contemplaron mayoritariamente la necesidad social que se pretendía satisfacer con cada proyecto, lo que ocurrió en 22 de las 24 entidades. Por su parte, la estimación del número de beneficiarios se
tuvo en cuenta en las propuestas presentadas en 19 de las 24 entidades.


Incidencia en la selección del número de beneficiarios de las actuaciones


La Resolución de 2 de noviembre de 2009, por la que se aprobó el modelo para la presentación de solicitudes para la financiación de proyectos por el FEESL, estableció la obligatoriedad de indicar en la solicitud de financiación de las
actuaciones, la estimación del número de beneficiarios de dichas actuaciones.


La mayoría de las entidades que realizaron una selección de actuaciones entre varias posibles incluyeron documentación justificativa del número de beneficiarios de las distintas propuestas valoradas, representando éstas el 80%. Esta
documentación no se incluyó en todas las propuestas valoradas por las entidades, no obstante, según la información remitida a este Tribunal, todas las entidades de la muestra la consideraron en, al menos, el 50% de las propuestas valoradas, excepto
los Ayuntamientos de Sant Joan d’Alacant (Alicante), que solamente lo consideró en 7 de las 30 valoradas, y de Cristina (Badajoz), que únicamente lo consideró en 1 de las 3 propuestas valoradas.


Incidencia en la selección de la necesidad pública que se preveía satisfacer con el proyecto


Junto con la toma en consideración del número de beneficiarios previstos de las actuaciones a financiar, se ha verificado la inclusión de la documentación justificativa de la necesidad pública que se preveía satisfacer con el proyecto en las
propuestas de actuaciones a financiar en las entidades que realizaron una selección entre varias posibles.


De éstas, el 70% valoró la necesidad pública que se preveía satisfacer con las actuaciones. No obstante, no se incorporó dicha documentación justificativa en todas las propuestas valoradas por las entidades, si bien se incluyó en, al menos,
el 25% de las propuestas valoradas por todas las entidades analizadas.


3.1.2 Procedimientos para la elaboración de alternativas y selección de proyectos


A continuación se analizan, para cada uno de los dos tipos de proyectos financiables por el FEESL —proyectos de inversión y actuaciones de interés social—, los procedimientos internos establecidos por las entidades locales para su selección.


Proyectos de inversión


En el proceso de elaboración de alternativas para la selección de los proyectos de inversión llevado a cabo en la mayoría de las entidades (94%), participó más de una unidad administrativa, debido a la naturaleza de las actuaciones. La
unidad que más intervino fue la de Urbanismo (48% de las entidades), seguida de Medio Ambiente (23%), y Educación y Cultura (14%).


Una vez elaboradas las propuestas, procedía la toma de decisión en la entidad sobre qué proyectos se presentarían al Ministerio, atendiendo a la limitación presupuestaria recogida en la normativa del FEESL.

Página 94

De las 400 entidades, el 82% (328 entidades) señaló que no se valoraron más proyectos de los que finalmente se presentaron al Ministerio, mientras que el 18% restante realizó un proceso de selección interno para decidir qué proyectos se
presentarían para su financiación, guardando una correlación directa la selección de proyectos entre distintas alternativas y el mayor tamaño de las entidades.


Las entidades que no elaboraron alternativas para la selección de proyectos con población superior a 50.000 habitantes fueron 11: Alcalá de Henares (Comunidad de Madrid), Bilbao, Las Palmas de Gran Canaria, Logroño, Mérida (Badajoz),
Murcia, Palma de Mallorca, Telde (Las Palmas), Valencia, Valladolid y Vigo (Pontevedra).


Respecto del número de alternativas valoradas por las entidades que realizaron un proceso de selección de los proyectos, la ratio media por entidad fue de 2,22, siendo los Ayuntamientos de Santander y Silla (Valencia) los que menor ratio
presentaron, 1,03 y 1,09, respectivamente. Por su parte, los Ayuntamientos de Almoradí (Alicante), Lucena (Córdoba), Madrid, Málaga y Sant Quirze Safaja (Barcelona) fueron las entidades en las que la ratio fue mayor, valorando, al menos, 4
alternativas por cada proyecto de inversión financiado.


El hecho de que el 82% de las entidades y, en especial, que el 50% de más de 50.000 habitantes no hubieran elaborado alternativas, indica que los proyectos que se presentaron fueron seleccionados sin una planificación adecuada. La elección
entre varias opciones hubiera otorgado una mayor garantía de que los proyectos seleccionados fueran los que generaran más empleo y respondieran en mayor medida a las necesidades de inversión municipales.


El proceso de selección debía estar, en todo caso, culminado el 4 de febrero de 2010, fecha límite para la presentación de proyectos del Ministerio. En la mayoría de las entidades, el proceso de selección se llevó a cabo por los máximos
responsables políticos de cada área. Por su parte, en el 25% de las entidades (98), fueron comisiones o grupos de trabajo los que determinaron los proyectos que se presentarían al Ministerio para su financiación. De las 98 entidades en las que se
crearon estas comisiones, 30 lo hicieron expresamente para la selección y determinación de los proyectos que se presentaron al Ministerio para su financiación por el Fondo y, en 65, la comisión o grupo de trabajo estaba constituido con anterioridad
al Real Decreto-Ley, no habiéndose obtenido información de 3 de las entidades.


Actuaciones de interés social


Al igual que en los proyectos de inversión, aunque en menor proporción, participó más de una unidad administrativa en la elaboración de alternativas de actuaciones de interés social. Debido a la naturaleza de las actuaciones financiables,
la unidad administrativa que más intervino en su elaboración fue la de Educación y Cultura (42%), seguida de Servicios Sociales (34%) y Economía y Hacienda (20%).


Una vez elaboradas las propuestas, procedía la toma de decisión en la entidad sobre qué actuaciones se presentarían al Ministerio, atendiendo a la limitación presupuestaria recogida en la normativa del FEESL.


De las 173 entidades que obtuvieron financiación para actuaciones de interés social, en el 87% (150 entidades) no se valoraron más proyectos de los que finalmente se presentaron al Ministerio, mientras que, en un 10%, se realizó un proceso
de selección interno para decidir qué proyectos se presentarían para su financiación; el 3% restante no aportó dicha información.


Las entidades que no elaboraron alternativas para la selección de proyectos con población superior a 100.000 habitantes fueron 15, de entre las que Madrid, Barcelona, Valencia y Málaga eran las de mayor población.


Respecto del número de alternativas valoradas por las entidades que realizaron un proceso de selección de las actuaciones, la ratio media por entidad fue de 2,48, muy similar a la obtenida para los proyectos de inversión, siendo los
Ayuntamientos de Membrío (Cáceres) y Roca del Vallés (Barcelona) los que menor ratio presentaron 1,33. Por su parte, los Ayuntamientos de Fuente Álamo de Murcia (Región de Murcia), Sant Joan d’Alacant (Alicante) y Silla (Valencia) fueron las
entidades en las que la ratio fue mayor, valorando, al menos, 4 alternativas por cada actuación financiada.


El hecho de que el 87% de las entidades y, en especial, que el 77% de las mayores de 50.000 habitantes no hubieran elaborado alternativas, indica que, al igual que en el caso de los proyectos de inversión, las actuaciones que se presentaron
fueron seleccionadas sin una planificación adecuada. La elección entre varias opciones hubiera otorgado una mayor garantía de que las actuaciones seleccionadas fueran las que mayor número de beneficiarios tuvieran y que respondieran a una mayor
urgencia social en el municipio.


En general, de las actuaciones de selección realizadas por las entidades, únicamente el 14% dejó constancia de la evaluación realizada para la determinación y selección de las actuaciones financiables

Página 95

mediante documentos escritos, de las que la mayoría tenían una población inferior a 50.000 habitantes. Estos documentos contemplaron, en general, la necesidad social que se preveía satisfacer con la actuación de todas las entidades que los
elaboraron y el número de beneficiarios resultante con cada una.


Como en los proyectos de inversión, el proceso de selección de actuaciones de interés social para su financiación por el Fondo debía estar finalizado el 4 de febrero de 2010. También en este caso el proceso se llevó a cabo, principalmente,
por los altos órganos de dirección de las concejalías de servicios sociales de los ayuntamientos, encargándose, en el 27% de las entidades, alguna comisión o grupo de trabajo de la determinación y selección de los proyectos que se presentarían al
Ministerio para su financiación.


En muchos casos, estos grupos de trabajo, que en más de la mitad de las entidades ya existían antes de la aprobación del FEESL, no se constituyeron formalmente, sino que se trataba de reuniones enmarcadas en el ámbito de los órganos de
dirección del área de servicios sociales, en las que se decidían las actuaciones a presentar al Ministerio sin haberse realizado un previo proceso de valoración de alternativas de actuaciones. Fue el caso de los Ayuntamientos de Barcelona, Ciudad
Real, Córdoba, Madrid, Sevilla, Valladolid y Zaragoza, entre otros.


3.1.3 Análisis del requisito de la nueva planificación de los proyectos de inversión en relación con la práctica de prórroga de presupuestos


El artículo 10 del Real Decreto-Ley 13/2009 estableció que las obras a financiar por el FEESL debían ser de nueva planificación, entendiendo como tal que su ejecución no debía estar prevista en el presupuesto consolidado de la entidad para
los ejercicios 2009 y 2010. La misma consideración se estableció respecto de los contratos de servicios y suministros en la Resolución de 2 de noviembre de 2009, por la que se aprobó el modelo para la presentación de solicitudes y las condiciones
para la tramitación de los recursos librados con cargo al FEESL. Para garantizar el cumplimiento de este requisito se exigió que a la solicitud de la financiación se adjuntara certificado del Secretario General de la entidad.


Según dispone el artículo 169 del Real Decreto Legislativo 2/2004, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL), la aprobación definitiva del presupuesto general por el Pleno de la
corporación ha de realizarse antes del día 31 de diciembre del año anterior al del ejercicio en que deba aplicarse. Si bien, este mismo artículo continúa señalando que, si al iniciarse el ejercicio económico no se hubiese publicado y entrado en
vigor el presupuesto correspondiente, se considerará automáticamente prorrogado el del ejercicio anterior.


La prórroga de los presupuestos de ejercicios anteriores constituye una práctica habitual en la tramitación presupuestaria de las entidades locales, siendo muy elevada la proporción de las que aprueban los presupuestos una vez comenzado el
ejercicio e incumplen sistemáticamente la obligación de aprobarlos en plazo. En los ejercicios 2008, 2009 y 2010, el 89%, 90% y 89%, respectivamente, de las entidades de las que se dispuso de datos habían gestionado su actividad con presupuestos
prorrogados durante, al menos, parte del ejercicio económico. Esta actuación limita la utilidad del presupuesto como instrumento necesario para la ejecución de una gestión municipal ordenada, transparente y sujeta al ordenamiento jurídico.


En concreto, en el ejercicio 2010, únicamente el 11% de los ayuntamientos aprobó en plazo el presupuesto, el 26% lo aprobó durante el primer trimestre del año 2010, el 24% en el segundo trimestre y el 30% a lo largo del segundo semestre. El
9% restante utilizó presupuestos prorrogados durante todo el ejercicio 2010. El número de días de retraso medio en la aprobación del presupuesto del ejercicio 2010 fue de 191 para el total de entidades que aprobaron su presupuesto fuera de plazo.


Por tramos de población, las entidades de menor población fueron las que más se retrasaron en aprobar sus presupuestos anuales; en las entidades locales con población inferior a 500 habitantes este hecho se produjo en el 93% de los casos.
Este porcentaje iba disminuyendo en las entidades de mayor población. Así, de entre las entidades de población superior a 100.000 habitantes, se produjo en el 73% de las mismas.


La continua utilización de presupuestos prorrogados da lugar a la falta de adaptación de sus recursos a las necesidades reales de las entidades, no optimizando los medios económicos y financieros de los que se dispone para hacer frente a la
prestación de los servicios públicos que tienen encomendados.


Consecuentemente, el requisito establecido en la normativa del FEESL de no haber previsto las inversiones en los presupuestos de 2009 y 2010 para así, subvencionar únicamente inversiones que no contaran con financiación presupuestada no fue,
en la mayoría de los casos, de aplicación real respecto del ejercicio 2010 puesto que, en la fecha límite de presentación de las solicitudes de financiación (4 de febrero de 2010), la generalidad de los presupuestos estaban sin aprobar.

Página 96

Así, las entidades locales tuvieron la posibilidad de elaborar los anteproyectos de presupuesto de 2010, conociendo la financiación procedente del FEESL y, por tanto, el requisito de que los proyectos fueran de nueva planificación, que la
norma pretendía garantizar mediante la no inclusión en los créditos iniciales de los presupuestos de 2009 y 2010, tuvo un efecto limitado.


Teniendo en cuenta que las prórrogas generalizadas de los presupuestos desvirtuaron el requisito de que los proyectos FEESL no figuraran incluidos en el anteproyecto de presupuestos de 2009 y 2010, se ha analizado la coherencia entre los
fondos FEESL recibidos y los presupuestos iniciales, las modificaciones de crédito y los créditos definitivos de la muestra de 400 entidades.


El presupuesto de la mayor parte de las entidades registró una cuantía mayor de los créditos definitivos sobre los créditos iniciales. Entre ellas, las modificaciones de crédito del capítulo 6 del presupuesto de 12 entidades coincidieron
con el importe del FEESL. En 231 entidades, el importe total de las modificaciones de crédito del capítulo 6 fue superior al de los proyectos FEESL. Por último, en 87 entidades, el importe de las modificaciones de crédito fue inferior al de los
proyectos del FEESL.


Además, el 4% de las entidades había contemplado la ejecución de todos o de alguno de sus proyectos con anterioridad a la aprobación del FEESL, bien porque la redacción del proyecto estuviera realizada antes de dicha aprobación, bien porque
ya se hubieran incluido en algún presupuesto anterior. Entre las entidades que contemplaron la ejecución de proyectos con anterioridad a la aprobación del FEESL destacaron, entre las entidades de mayor población, los Ayuntamientos de Barcelona y
Madrid 43, con 12 y 11 proyectos, respectivamente, redactados con anterioridad a la publicación del Fondo y, en menor medida, a los Ayuntamientos de Bilbao y Pamplona, con 3 proyectos cada uno. El motivo principal por el que no se ejecutaron estos
proyectos en su momento fue la falta de recursos, utilizándose la financiación del FEESL para llevarlos a cabo.


La incidencia de ejecución con cargo al FEESL de proyectos ya contemplados con anterioridad por la entidad fue inferior que la presentada en los proyectos financiados con cargo al anterior FEIL (en el 4% de las entidades frente al 26% de las
mismas), como consecuencia de que las entidades usaron la financiación que otorgó ese primer Fondo para la ejecución de proyectos que ya habían previsto en algún momento anterior, por lo que el volumen de proyectos pendientes cuando se aprobó el
Real Decreto-Ley 13/2009 era menor.


En 40 de las entidades seleccionadas, los créditos iniciales del capítulo 6 de sus presupuestos de gastos coincidieron con los créditos definitivos, lo que suponía que los proyectos del FEESL se dotaron con créditos iniciales y no mediante
modificaciones de crédito.


Los presupuestos de 9 entidades registraron créditos iniciales superiores a los créditos definitivos. Todas las entidades en esta situación aprobaron el presupuesto en fecha posterior a 1 de enero de 2010, excepto el Ayuntamiento de La Vall
de Boí (Lleida). En estos casos, el FEESL supuso la sustitución de proyectos previstos en los créditos iniciales por los proyectos financiados con cargo al mismo, siendo la baja de los proyectos inicialmente previstos mayor que las inversiones
financiadas por el FEESL.


3.2 Otras actuaciones de los Ayuntamientos distintas de la actividad contractual en el marco del FEESL


3.2.1 Publicidad de la financiación recibida


La Disposición Adicional Sexta del Real Decreto-Ley 13/2009 y el artículo octavo de la Resolución de 2 de noviembre de 2009 establecieron la obligación de identificar la fuente de financiación en los proyectos de obra subvencionados por el
FEESL. La publicidad se realizó a través de la instalación de carteles anunciadores que debían ser ubicados en un lugar visible en el exterior de la obras, preferentemente, en su fachada o en el cerramiento, desde el inicio hasta, al menos, tres
meses después del acta de recepción 44.


El Ministerio, en Resolución de 20 de enero de 2010, aprobó el modelo, sus especificaciones y condiciones técnicas. El tamaño de los carteles se concretó en 4 metros de largo por 3 metros de alto y se determinó que serían de aluminio o de
acero galvanizado.


Con objeto de reducir su coste, el Real Decreto-Ley 13/2009 estableció que debían reutilizarse los carteles de las obras realizadas durante el año 2009 con cargo al FEIL, con las modificaciones que resultaran precisas, para lo cual fijó la
obligación de los ayuntamientos de facilitar a las empresas contratistas los mencionados carteles.


43 El Ayuntamiento de Madrid, en el trámite de alegaciones, puso de manifiesto que es práctica habitual en la Entidad tener disponibles proyectos de obras para su ejecución posterior, en función de sus disponibilidades presupuestarias.


44 Este plazo de tres meses no era de aplicación para proyectos de obra cuyo periodo de ejecución hubiese sido prorrogado y su nueva fecha de finalización coincidiese con el plazo al que se refiere el artículo 42.3 de la Ley Orgánica 5/1985,
de 19 de junio, del Régimen Electoral General, según estableció la Resolución de 11 de marzo de 2010, de la Secretaría de Estado de Cooperación Territorial.

Página 97

El coste de los carteles estaba cubierto por el importe de adjudicación de los contratos, con independencia de la reutilización de los usados en los proyectos financiados por el FEIL o la adquisición de otros nuevos. Como especialidad para
los municipios de menor dimensión, en los que su población no superase los 200 habitantes, el coste de los medios necesarios para su reutilización se financió con cargo al presupuesto del Ministerio.


Las entidades dieron cumplimiento, de forma mayoritaria, a la obligación de dar publicidad a la financiación recibida. Únicamente en 7 de las entidades seleccionadas se puso de manifiesto la falta de cartel anunciador en alguno de sus
proyectos: los Ayuntamientos de Pals (Girona) en 4 proyectos, Alhaurín de la Torre (Málaga) y Massalfassar (Valencia) en 3 proyectos, San Silvestre de Guzmán (Huelva) en 2 y Breña Alta (Santa Cruz de Tenerife), Òdena (Barcelona) y Montanejos
(Castellón) en 1 proyecto cada una.


No obstante lo establecido en el Real Decreto-Ley, el índice de reutilización de carteles usados en la publicidad de los proyectos financiados por el FEIL fue muy bajo y el 72% de los carteles usados en los proyectos seleccionados en la
segunda fase fueron nuevos, no estando motivada esta adquisición por el deterioro de los carteles antiguos, siendo ésta la causa, únicamente, en el 8% de las obras.


El coste de los carteles fue abonado por las empresas adjudicatarias en el 92% de los proyectos y por las entidades en el 8% restante, condición que se estableció en la mayoría de los pliegos de licitación de los contratos. El coste de
adquisición de los carteles nuevos fue más del doble del coste de la reutilización de los antiguos, siendo el coste medio de 1.248,65 euros para los carteles nuevos y de 597,34 euros para los reutilizados. En este sentido, señalar que el
Ayuntamiento de Murcia no reutilizó carteles del FEIL en ninguno de los proyectos seleccionados (39), adquiriendo carteles nuevos, lo que supuso para el Ayuntamiento un coste de 70.410 euros.


El periodo medio de mantenimiento de los carteles ascendió a 121 días, si bien, en 127 de los proyectos seleccionados, el cartel fue retirado con anterioridad al periodo mínimo de tres meses fijado por la Resolución de 2 de noviembre de
2009. De ellos, en 64 proyectos el cartel se retiró en virtud de lo dispuesto en la Resolución de 11 de marzo de 2010 de la Secretaría de Estado de Cooperación Territorial, al tratarse de proyectos prorrogados cuya fecha de finalización coincidió
con el plazo a que se refiere el artículo 42.3 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General. El resto de los proyectos, 63, se detallan en el Anexo V, con indicación de la fecha del acta de recepción y la fecha de
retirada del cartel.


La Resolución de 20 de enero de 2010 determinó, de forma exhaustiva, las características y proporciones de todos los elementos de los carteles. En ellos debía aparecer, entre otros extremos, la identificación de la fuente de financiación,
el ayuntamiento promotor, la denominación del proyecto, su presupuesto y el plazo de realización. Las entidades consignaron algunos de estos datos de forma heterogénea, especialmente, el presupuesto, ya que en los carteles de los proyectos
seleccionados aparecía indistintamente el importe de adjudicación de los contratos y el importe solicitado al Ministerio, en ocasiones añadiéndole el importe del Impuesto sobre el Valor Añadido y en otras excluyéndolo.


3.2.2 Cuenta corriente diferenciada para la gestión del Fondo


La Disposición Adicional Séptima del Real Decreto-Ley 13/2009 estableció la obligatoriedad, para todas las entidades beneficiarias de recursos, de la apertura de una cuenta corriente diferenciada para la gestión del Fondo.


Los libramientos de los recursos realizados por el Ministerio a cada entidad se ingresaban en esta cuenta, que debía destinarse exclusivamente a la financiación y pago de los proyectos de inversión y los programas de interés social. La
modificación de esta cuenta estaba prohibida, salvo causas de fuerza mayor debidamente acreditadas y previa autorización por el Ministerio.


La Resolución de 11 de marzo de 2010 de la Secretaría de Estado de Cooperación Territorial, por la que se aprobaron los criterios para disponer de los recursos librados y los requisitos de justificación de los proyectos de inversión y las
actuaciones de interés social financiadas con cargo al Fondo, completó la regulación sobre las cuentas corrientes diferenciadas con las que las entidades debían contar, estableciendo la obligación, para los proyectos de inversión, de girar las
órdenes de transferencia a favor de cada contratista para el pago de las certificaciones y facturas contra dicha cuenta corriente. Como única excepción, se dispuso que las entidades podían resarcirse del pago efectuado en el caso de que el abono de
la redacción del proyecto de obra se hubiera realizado con anterioridad al ingreso de los recursos del Fondo, en la cuenta corriente diferenciada.

Página 98

Por su parte, en los programas de interés social, las entidades podían anticipar, a través de sus cuentas corrientes ordinarias, los pagos correspondientes a cada uno de los gastos presupuestados y, periódicamente, transferir a dichas
cuentas, desde la cuenta corriente diferenciada, el montante de gastos efectivamente satisfechos, haciendo constar tal extremo en la correspondiente orden de transferencia.


Se ha verificado la apertura de esta cuenta corriente diferenciada por las 23 entidades seleccionadas en la fase segunda de la fiscalización. El plazo medio de apertura fue de 61 días desde la publicación en el «BOE» del Real Decreto-Ley,
siendo Mérida (Badajoz) y Bilbao las entidades que menos demoraron su apertura (21 días desde la publicación) y Logroño la entidad que más tiempo la retrasó (108 días).


Una vez cumplidos los requisitos establecidos en el Real Decreto-Ley para cada proyecto de inversión y programas de actuación social, el Ministerio libraba recursos a favor de los ayuntamientos por el 85% del importe correspondiente a cada
uno de ellos. Se ha calculado el periodo medio que transcurrió entre la apertura de estas cuentas y la recepción del primer libramiento de fondos con cargo al FEESL, obteniéndose un plazo medio de 112 días, siendo el Ayuntamiento de Logroño la
entidad en la que menor tiempo trascurrió desde la apertura de la cuenta corriente hasta su recepción (54 días) y el Ayuntamiento de Telde (Las Palmas) la entidad en la que el periodo fue mayor (434 días).


El cuadro siguiente recoge, para cada una de las entidades, la fecha de apertura de la cuenta, la fecha de recepción de la primera transferencia de fondos y el plazo medio de recepción:


Cuadro 10: Fecha de apertura y cierre de las cuentas corrientes diferenciadas


Comunidad Autónoma/ Provincia;Entidad;Fecha apertura cuenta;Fecha primera transferencia recibida;N.º días entre la apertura y la primera transferencia;Fecha cierre cuenta


Andalucía;;;;;


Córdoba;Córdoba;30/12/2009;19/04/2010;110;—


Málaga;Málaga;20/11/2009;22/03/2010;122;13/03/2012


Sevilla;Sevilla;19/01/2010;16/04/2010; 87;—


Aragón;;;;;


Zaragoza;Zaragoza;14/01/2010;22/03/2010; 67;28/11/2011


Canarias;;;;;


Las Palmas;Las Palmas de Gran Canaria;28/01/2010;04/05/2010; 96;—


;Telde;04/12/2009;11/02/2011;434;-—


Cantabria;;;;;


—;Santander;02/12/2009;26/03/2010;114;07/04/2012


Castilla y León;;;;;


Valladolid;Valladolid;23/12/2009;23/04/2010;121;--


Castilla-La Mancha;;;;;


Ciudad Real;Ciudad Real;28/12/2009;26/03/2010; 88;16/12/2011


Toledo;Toledo;18/01/2010;26/03/2010; 67;11/07/2011


Cataluña;;;;;


Barcelona;Barcelona;05/01/2010;09/04/2010; 94;—


Tarragona;Tarragona;20/01/2010;22/03/2010; 61;07/11/2012


Com. Valenciana;;;;;


Valencia;Valencia;10/12/2009;22/03/2010;102;—


Extremadura;;;;;


Badajoz;Mérida;17/11/2009;22/03/2010;125;08/03/2013

Página 99

Comunidad Autónoma/ Provincia;Entidad;Fecha apertura cuenta;Fecha primera transferencia recibida;N.º días entre la apertura y la primera transferencia;Fecha cierre cuenta


Galicia;;;;;


Vigo;Vigo;12/01/2010;26/03/2010; 73;17/06/2013


Illes Balears;;;;;


—;Palma de Mallorca;16/12/2009;14/04/2010;119;15/03/2013


La Rioja;;;;;


—;Logroño;12/02/2010;07/04/2010; 54;10/10/2011


Madrid;;;;;


—;Madrid;04/01/2010;22/03/2010; 77;01/03/2012


;Alcalá de Henares;28/12/2009;09/04/2010;102;09/05/2012


Navarra;;;;;


—;Pamplona;16/01/2010;26/03/2010; 69;—


País Vasco;;;;;


Bizkaia;Bilbao;17/11/2009;30/04/2010;164;09/05/2011


Ppdo. de Asturias;;;;;


—;Oviedo;21/12/2009;09/04/2010;109;01/12/2011


Región de Murcia;;;;;


—;Murcia;26/11/2009;22/03/2010;116;31/05/2012


Se ha verificado en las 23 entidades la recepción de los libramientos de fondos para los 154 proyectos de inversión y para las 52 actuaciones de naturaleza social seleccionadas.


Todas las entidades abonaron las facturas y certificaciones de obra desde las cuentas corrientes diferenciadas habilitadas para la gestión del Fondo excepto el Ayuntamiento de Toledo, que limitó el uso que hizo de la cuenta corriente a la
recepción de los fondos, pero no realizó ninguno de los pagos de los proyectos financiados a través de la misma, incumpliendo lo establecido en la Disposición Adicional Séptima del Real Decreto-Ley 13/2009. Una vez que el Ayuntamiento recibía los
fondos desde el Ministerio y acumulaba importe suficiente, realizaba traspasos a sus cuentas operativas, desde las que efectuaba el pago de las facturas y certificaciones de obra y, si bien se ha comprobado sobre los expedientes seleccionados en la
muestra que los importes acumulados traspasados a las cuentas operativas y los pagos que desde éstas se hicieron respondieron a las certificaciones y las facturas de los proyectos financiados, este sistema ofrecía un menor control interno que el
establecido por el Real Decreto-Ley 13/2009, además de incumplir su mandato.


Como se ha puesto de manifiesto, el Ministerio libró recursos a favor de las entidades por el 85% del importe correspondiente a cada uno de los proyectos de inversión y programas de actuación social autorizado, con carácter previo a su
ejecución. Finalizada ésta, las entidades justificaron al Ministerio las actuaciones realizadas, conforme a las estipulaciones previstas en el Real Decreto-Ley, y aquél realizó el libramiento de los fondos restantes hasta el importe real ejecutado.
Este desfase temporal de fondos entre la corriente de tesorería recibida por las entidades desde el Ministerio y los pagos realizados en ejecución de los proyectos y los programas de naturaleza social, hizo que las entidades mantuvieran en sus
cuentas corrientes habilitadas un importante volumen de recursos durante el periodo en que dichas cuentas estuvieron operativas, lo cual fue remunerado por las entidades financieras depositarias.


El Real Decreto-Ley 13/2009 no determinó el destino que los ayuntamientos debían dar a estos intereses ni estipuló prescripción alguna sobre su titularidad, por lo que los ayuntamientos, titulares de las cuentas bancarias, integraron estos
recursos adicionales en sus presupuestos municipales, como los rendimientos generados por el resto de sus cuentas corrientes operativas. En concreto, las 23 entidades analizadas obtuvieron un rendimiento total de 9.863.767,52 euros por los saldos
mantenidos en estas cuentas.

Página 100

Por entidades, fueron los Ayuntamientos de Madrid y Sevilla los que mayores rendimientos obtuvieron, con 2.962.987,06 euros y 1.384.198,53 euros, respectivamente. El Ayuntamiento de Mérida, por su parte, a pesar de recibir casi 6 millones
de euros del Fondo, los rendimientos obtenidos no alcanzaron los 950 euros. El cuadro siguiente recoge, por entidad, el importe total de los fondos recibidos, los intereses obtenidos por cada entidad, y la rentabilidad obtenida sobre los fondos
transferidos por el Ministerio:


Cuadro 11: Rendimientos obtenidos en las cuentas corrientes diferenciadas


Comunidad Autónoma/ Provincia;Entidad;Importe transferido del Fondo


(euros)


(1);Intereses generados (euros)


(2);Rendimiento generado (%)


(2) / (1);Estado de la cuenta septiembre 2013


Andalucía;;;;;


Córdoba;Córdoba;34.778.385,37;89.761,72;0,26;Abierta


Málaga;Málaga;60.570.188,49;288.030,57;0,48;Cancelada


Sevilla;Sevilla;70.016.553,18;1.384.198,53;1,98;Abierta


Aragón;;;;;


Zaragoza;Zaragoza;68.979.261,00;428.520,42;0,62;Cancelada


Canarias;;;;;


Las Palmas;Las Palmas de Gran Canaria;40.112.148,14;1.097.149,99;2,74;Abierta


;Telde;5.316.586,57;55.992,51;1,05;Abierta


Cantabria;;;;;


—;Santander;19.398.870,49;120.641,60;0,62;Cancelada


Castilla y León;;;;;


Valladolid;Valladolid;34.204.134,03;223.098,11;0,65;Abierta


Castilla-La Mancha;;;;;


Ciudad Real;Ciudad Real;7.749.051,15;29.159,61;0,38;Cancelada


Toledo;Toledo;8.668.379,66;70.131,28;0,81;Cancelada


Cataluña;;;;;


Barcelona;Barcelona;168.740.414,23;245.900,79;0,15;Abierta


Tarragona;Tarragona;14.856.301,70;288.724,11;1,94;Cancelada


Com. Valenciana;;;;;


Valencia;Valencia;78.749.293,92;1.080.485,84;1,37;Abierta


Extremadura;;;;;


Badajoz;Mérida;5.971.482,66;946,52;0,02;Cancelada


Galicia;;;;;


Pontevedra;Vigo;31.800.071,54;17.489,44;0,05;Cancelada


Illes Balears;;;;;


—;Palma de Mallorca;41.539.240,16;374.106,29;0,90;Cancelada


La Rioja;;;;;


—;Logroño;15.645.115,47;125.636,68;0,80;Cancelada


Madrid;;;;;


—;Alcalá de Henares;21.920.352,92;180.670,28;0,82;Cancelada


;Madrid;340.982.203,63;2.962.987,06;0,87;Cancelada

Página 101

Comunidad Autónoma/ Provincia;Entidad;Importe transferido del Fondo


(euros)


(1);Intereses generados (euros)


(2);Rendimiento generado (%)


(2) / (1);Estado de la cuenta septiembre 2013


Navarra;;;;;


—;Pamplona;21.138.813,69;144.462,85;0,68;Abierta


País Vasco;;;;;


Bizkaia;Bilbao;37.398.310,92;80.337,28;0,21;Cancelada


Ppdo. de Asturias;;;;;


—;Oviedo;22.795.464,64;71.312,74;0,31;Cancelada


Región de Murcia;;;;;


—;Murcia (*);44.291.387,71;504.023,30;1,14;Cancelada


(*) Los rendimientos generados por los fondos fueron abonados en una cuenta corriente operativa del Ayuntamiento, diferente de la abierta para la gestión del FEESL, según acordó con la entidad financiera en la que abrió dicha cuenta.;;;;;


Las entidades, tras la finalización de la ejecución de los proyectos de inversión y los programas de actuación de interés social y del cumplimiento de las obligaciones de justificación de la inversión de los fondos, cancelaron las cuentas
corrientes que habían habilitado para gestionar estos fondos. La mayoría de las entidades las cancelaron durante los años 2011 y 2012 y los Ayuntamientos de Mérida (Badajoz), Palma de Mallorca y Vigo (Pontevedra) demoraron su cierre hasta 2013.
Además, a septiembre de 2013 permanecían abiertas las cuentas corrientes de 8 Ayuntamientos: Barcelona, Córdoba, Las Palmas, Pamplona, Sevilla, Valencia, Valladolid y Telde (Las Palmas). El motivo por el que estas cuentas no habían sido cerradas
fue la existencia de proyectos cuyo proceso de ejecución, justificación y liquidación tenía trámites pendientes, excepto en el Ayuntamiento de Pamplona, en el que, a pesar de no contar con proyectos con trámites pendientes, no había sido cancelada
45.


3.2.3 Otra financiación de los proyectos de inversión y de las actuaciones de interés social


El artículo 10 del Real Decreto-Ley 13/2009 estableció que no podrían financiarse con cargo al Fondo, obras, suministros o servicios que hubiesen recibido financiación procedente de otros programas de ayudas de cualquier Administración
Pública, incluidas las procedentes de la Unión Europea, salvo ulteriores fases de obras financiadas a través del FEIL, creado por el Real Decreto-Ley 9/2008, de 28 de noviembre. Además, el artículo 11 estableció, respecto de los proyectos de
inversión, que la financiación con cargo al Fondo cubriría el importe real de ejecución de las obras, de los contratos de suministros o de los contratos de servicios (con el límite máximo derivado del presupuesto autorizado por el Ministerio). Por
lo tanto, las entidades debían financiar íntegramente los proyectos de inversión con la financiación recibida del FEESL, sin que pudieran acudir a la cofinanciación de otra Administración pública o propia.


De las 400 entidades seleccionadas, en 11 de ellas se puso de manifiesto la existencia de financiación adicional para la ejecución de 41 proyectos de inversión. Esta financiación, que fue aportada por los propios ayuntamientos, ascendió a
485.242,29 euros. El cuadro siguiente recoge las entidades que emplearon alguna financiación adicional a los fondos recibidos del FEESL, el número de proyectos en los que se produjo esta cofinanciación y el importe total del proyecto —el
transferido por el Fondo para su financiación y el cofinanciado—:


45 El Ayuntamiento de Pamplona, en el trámite de alegaciones, señaló no estar soportando comisiones bancarias u otros gastos por el mantenimiento de la cuenta.

Página 102

Comunidad Autónoma/ Provincia;Entidad;N.º proy. cofinan.;Importe total proy. cofinan. (euros);Importe recibido FEESL;Importe cofinan. (euros);% cofinan.


Andalucía;;;;;;


Málaga;Antequera;24;4.152.407,95;4.082.028,16;70.379,79;1,69


Castilla y León;;;;;;


Burgos;Cerezo de Río Tirón;1;183.958,94;72.324,00;111.634,94;60,68


Valladolid;Fuensaldaña;1;149.883,79;145.513,00;4.370,79;2,92


Salamanca;Alba de Tormes;2;450.285,43;442.653,47;7.631,96;1,69


Castilla-La Mancha;;;;;;


Toledo;Nambroca;1;40.634,23;37.541,14;3.093,09;7,61


Extremadura;;;;;;


Badajoz;Azuaga;2;355.006,12;348.989,06;6.017,06;1,69


Galicia;;;;;;


A Coruña;Cesuras;2;189.863,65;187.770,17;2.093,48;1,10


Pontevedra;Vigo;2;4.336.216,46;4.099.526,20;236.690,26;5.46


La Rioja;;;;;;


—;Logroño;1;226.637,20;222.795,89;3.841,31;1,70


Ppdo. de Asturias;;;;;;


—;Oviedo;4;5.546.942,02;5.514.884,39;32.057,63;0,58


;Parres;1;133.108,70;125.676,72;7.431,98;5,58


Total;;41;15.764.944,49;15.279.702,20;485.242,29;


En 7 de las entidades anteriores, la cofinanciación estuvo motivada por el incremento del tipo impositivo del Impuesto sobre el Valor Añadido, aprobado por la Ley 26/2009, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año
2010, que elevó del 16% al 18% el tipo general, con efectos desde el 1 de julio de 2010. Las entidades se hicieron cargo con sus propios recursos, en lugar de con los recibidos del Fondo, del incremento impositivo en 36 proyectos, lo que supuso
para esas 7 entidades un desembolso adicional de 126.394 euros. El Ayuntamiento de Antequera (Málaga) asumió con sus propios recursos el incremento del tipo impositivo en 24 proyectos, por un importe total de 70.379,79 euros.


El resto de entidades realizó una cofinanciación efectiva de proyectos, completando la financiación recibida del Fondo con sus propios recursos:


• Proyecto 8.624 «Instalación de energía solar fotovoltaica en la cubierta del polideportivo municipal de Cerezo de Río Tirón», ejecutado por el Ayuntamiento de ese municipio de Burgos: El proyecto presentado al Ministerio contemplaba una
instalación de 12,5 kilovatios, financiando el Ayuntamiento la ampliación hasta 60 kilovatios, lo que supuso el incremento desde los 72.324 euros transferidos por el Ministerio hasta los 183.958,94 euros de coste total, financiando el Ayuntamiento
esa diferencia, el 61% del coste del proyecto.


• Proyecto 9.591 «Construcción de pista polideportiva en el colegio público La Fuente», ejecutado por el Ayuntamiento de Nambroca (Toledo), cuyo coste total fue de 40.634,23 euros, de los que fueron financiados por el Fondo 37.541,14,
asumiendo el Ayuntamiento la diferencia, 3.093,09, euros, el 8% del importe total.


• Proyecto 26.212 «Rehabilitación de edificio de propiedad municipal (antigua casa-escuela de Bodes) para recurso de convivencia, alojamiento y atención a personas en situación de dependencia, supresión de barreras y mejora de la
accesibilidad», ejecutado por el Ayuntamiento de Parres (Principado de Asturias), cuyo coste total fue de 133.108,70 euros, de los que fueron financiados por el Fondo 125.676,72

Página 103

euros, asumiendo el Ayuntamiento la diferencia, 7.431,98 euros, el 6% del importe total, destinados a completar la ampliación de las obras proyectadas.


• Proyecto 9.526 «Proyecto de rehabilitación para la ubicación de una pinacoteca», ejecutado por el Ayuntamiento de Vigo (Pontevedra), cuyo coste total fue de 3.137.674,43 euros, de los que fueron financiados por el Fondo 2.966.236 euros,
asumiendo el Ayuntamiento la diferencia, 171.438,43 euros, el 5% del importe total.


• Proyecto 9.497 «Construcción de un parque deportivo en Barreiro-9475», ejecutado por el Ayuntamiento de Vigo (Pontevedra), cuyo coste total fue de 1.198.542,03 euros, de los que fueron financiados por el Fondo 1.133.290,20 euros, asumiendo
el Ayuntamiento la diferencia, 65.251,83 euros, el 5% del importe total.


Mención específica merece el proyecto 28.412 «Rehabilitación del Castillo de Mata. Museo del Sitio: instalaciones y equipos especiales, cerramientos y plaza de accesos», ejecutado por el Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria, para el
que se recibieron del Fondo 1.501.213,46 euros. El proyecto financiado era una parte de un proyecto más amplio consistente en la rehabilitación de un edificio histórico, cuya ejecución llevaba en curso más de diez años, habiendo recibido
financiación, además del FEIL (lo que sí estaba permitido por el Real Decreto-Ley 13/2009), del propio Ayuntamiento (al menos 490.324,05 euros, sólo durante los ejercicios 2012 y 2013) y del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), a través del
Programa Operativo Local, por 4.674.742,45 euros.


A diferencia de los proyectos de inversión, la normativa del Fondo no exigió este requisito para las actuaciones de interés social, permitiendo su cofinanciación por recursos del propio Ayuntamiento u otras administraciones.


De las 84 actuaciones de interés social seleccionadas, 61 formaban parte de programas de actuación específicos relacionados con un colectivo de beneficiarios concreto, cuya financiación no fue exclusiva por el FEESL. De ellas, únicamente en
15 actuaciones coincidió la actuación financiada con la totalidad del programa. En las 46 restantes, se produjo una cofinanciación de las actuaciones entre los recursos del Fondo y otros agentes. El cuadro siguiente recoge, por tipos de actuación
de interés social, el número y el importe de los programas de actuación en los que se enmarcaron y su financiación:


Cuadro 13: Cofinanciación de las actuaciones de interés social


Financiación;N.º Actuacs;Importe programa en que se incluyen las actuaciones;% medio cofinanciación;Tipos de actuación de interés social;;;;;;;


;;;;Dependencia;;;Educativos;;;Otras políticas sociales;


;;;;N.º Actuacs.;Importe programas (euros);;N.º Actuacs;Importe programas (euros);;N.º Actuacs.;Importe programas (euros)


;;;;;;;;;;;


Financ. por FEESL únicamente;15;23.707.534,68;0;1;517.287,04;;8;18.973.948,96;;6;4.216.298,68


Cofinanciación Ayuntamiento;26;79.064.244,84;27;2;7.031.991,67;;13;17.410.220,69;;11;54.622.032,50


Cofinanciación agentes externos;20;108.469.538,00;38;11;84.361.349,00;;5;8.605.164,36;;4;15.503.025,37


Total;61;211.241.317,52;;14;91.910.627,71;;26;44.989.334,01;;21;74.341.356,55


De las 46 actuaciones en las que hubo financiación adicional a los recursos del FEESL, 26 se integraron en programas de actuación que se financiaron conjuntamente por los recursos del Fondo y de las entidades que los implantaron.


Estas actuaciones, de carácter educativo mayoritariamente, 13 de las 26, se integraron en programas con un coste total de 79.064.244,84 euros y un porcentaje medio de cofinanciación por el Ayuntamiento del 27%.


De las 20 actuaciones restantes, la mayor parte de ellas tuvo por objeto proyectos destinados a la atención de personas en situación de dependencia, 11 actuaciones, y se integraron en programas que

Página 104

se financiaron conjuntamente por los recursos del Fondo, de la propia entidad y de otros agentes externos.


Respecto de los agentes externos que cofinanciaron las 20 actuaciones anteriores, 16 lo fueron por un único agente, que en su mayoría fue la comunidad autónoma de pertenencia de las entidades. Las cuatro actuaciones restantes fueron
financiadas, además de por el Fondo, por las entidades que las implementaron y por las comunidades autónomas y, además, una de ellas (gestionada por el Ayuntamiento de Valladolid) por el Estado y las otras tres (dos del Ayuntamiento de Madrid y una
del Ayuntamiento de Tarragona) por los propios beneficiarios de las actuaciones.


Por último, en 2 programas de actuación más, ejecutados por el Ayuntamiento de Pamplona y de Tarragona, su financiación se produjo exclusivamente entre el Fondo, el Ayuntamiento y los beneficiarios.


3.3 Análisis de la contratación


3.3.1 Selección del contratista y adjudicación de los contratos


El Real Decreto-Ley 13/2009 estableció que la licitación de las obras, suministros o servicios se debía realizar por cualquiera de los procedimientos previstos en la LCSP. Las entidades locales emplearon para su tramitación los
procedimientos abierto, restringido o negociado, con o sin publicidad y contratación centralizada; también se tramitaron obras, suministros y servicios mediante contratos menores. El Ministerio autorizó excepcionalmente la ejecución directa de
obras a municipios con población inferior a 200 habitantes. Además, en el caso de suministros y servicios se acudió, en un porcentaje poco significativo, a la contratación centralizada.


La regulación aplicable al procedimiento de adjudicación de los proyectos financiados con cargo al FEESL fue la LCSP, las disposiciones específicas contenidas en el Real Decreto-Ley 13/2009 y la Resolución del 2 de noviembre de 2009.


El artículo 17.1 del Real Decreto-Ley estableció que los contratos se tramitarían con carácter de urgencia. Además, la licitación debía realizarse antes de que hubiera transcurrido un mes a contar desde el día siguiente al de la
publicación, en la página web del Ministerio, de la Resolución de autorización. El hecho de que la licitación hubiera de realizarse en el plazo de un mes desde la publicación de la Resolución se contempló como uno de los requisitos de las obras y
otras inversiones financiables, al exigirse en el artículo 10 del Real Decreto-Ley que las obras fueran de ejecución inmediata.


Una vez licitado el contrato, la adjudicación provisional debía realizarse en el plazo máximo de 20 días naturales, contados desde la finalización del plazo de presentación de las proposiciones en el caso de los procedimientos abierto,
restringido y negociado con publicidad, y, desde que se solicitaron las ofertas, para los contratos negociados sin publicidad. La adjudicación definitiva debía tener lugar en el plazo de 10 días hábiles.


En el caso de que la tramitación aplicable fuera la correspondiente a los contratos menores, la adjudicación debía producirse en el mes siguiente a la publicación de la Resolución.


Se ha considerado inicio de la licitación la fecha de su publicación, puesto que es a partir de ese momento cuando se producen efectos frente a terceros.


El análisis del cumplimiento de este requisito se ha realizado sobre la información remitida por las entidades locales en las solicitudes de información que debían cumplimentar, puesto que la Base de Datos del Ministerio (en adelante Base de
Datos) no aportaba esta información.


De los contratos seleccionados con obligación de publicidad en la licitación y sobre los que fue facilitado el dato requerido (450), 188 se licitaron una vez transcurrido el mes fijado por el Real Decreto-Ley, con un retraso medio de 61,84
días; y en 30 de estos 188, la licitación se produjo más de tres meses después de la concesión de la subvención. En 4 casos, todos ellos contratos de obra, se superaron los 200 días. En el Anexo VI se relacionan los proyectos que tuvieron un
retraso superior a los 30 días.


En la distribución de este incumplimiento por comunidades autónomas, se ha comprobado que los municipios que en mayor porcentaje iniciaron la tramitación de sus proyectos más tarde del plazo establecido en la norma creadora del FEESL fueron
los situados en Canarias, Galicia, las Illes Balears, La Rioja y Castilla y León.


En relación con los contratos menores, se efectuó la comprobación para los 10.453 subvencionados por el FEESL, puesto que el dato de su adjudicación estaba disponible en la Base de Datos.


De estos contratos, 1.425 se adjudicaron una vez transcurrido el mes fijado por el Real Decreto Ley 13/2009, con un retraso medio de 74 días y, en 324 de ellos, la adjudicación se produjo más de tres meses

Página 105

después de la concesión de la subvención. Estos contratos no cumplieron con el requisito de ejecución inmediata prevista en el Real Decreto-Ley 13/2009.


Se ha analizado también el cumplimiento de los plazos de adjudicación provisional (20 días) y de adjudicación definitiva (10 días) exigidos en el artículo 17 del Real Decreto-Ley 13/2009.


En el 28% de los proyectos de la muestra, la adjudicación provisional se realizó con retraso. La demora media fue 26 días. Los municipios que con mayor retraso realizaron la adjudicación provisional de sus contratos fueron los situados en
las Comunidades Autónomas de Andalucía y de la Región de Murcia.


A su vez, en el 66% de los contratos se realizó la elevación de la adjudicación provisional a definitiva con retraso, si bien, en este caso, la demora fue inferior, de 10 días.


El número de proyectos con retraso, tanto en la adjudicación provisional como en la definitiva, fue de 80, de los cuales, en 43, se finalizó la ejecución de la inversión en 2011, es decir, después de la fecha que inicialmente se estableció
para la realización de las actuaciones. No obstante, las prórrogas que posteriormente se concedieron ampliaron el plazo hasta el 31 de diciembre de 2011.


Los procedimientos utilizados en la adjudicación de los contratos financiados por el FEESL fueron los que se detallan a continuación, agrupados por número de entidades e importes 46:


Cuadro 14: Distribución de los proyectos por procedimiento de adjudicación


Procedimiento


adjudicación;N.º proyectos;%;N.º entidades;Importe de adjudicación


(euros);%


Procedimiento abierto;3.964;15,69;1.043;2.237.132.576,48;57,48


Procedimiento restringido;22;0,09;20;2.806.039,77;0,07


Negociado con publicidad;1.326;5,25;657;445.597.409,09;11,45


Negociado sin publicidad;9.372;37,10;3.420;940.881.234,68;24,18


Contrato menor;10.462;41,41;5.447;256.516.142,10;6,59


Ejecución directa;62;0,25;60;776.852,94 (*);0,02


Contratación centralizada;54;0,21;22;7.989.191,34;0,21


Total;25.262;100;;3.891.699.446,40;100


(*) Este importe se corresponde con el importe recibido para la ejecución de los 62 proyectos, al no haber licitación de contratos.


Los dos procedimientos utilizados en un mayor número de proyectos fueron el negociado sin publicidad (el 37%) y la contratación menor (el 41%). Por su parte, la ejecución directa, debido a su naturaleza, se empleó en pocos proyectos y
limitada a entidades con población inferior a 200 habitantes.


El procedimiento abierto fue empleado en el 16% de los proyectos, correspondiéndose éstos con el 57% del importe total de adjudicación de los contratos financiados por el FEESL; mientras los contratos negociados sin publicidad representaron
el 24% del importe y los contratos menores, que en número de contratos representaban el 41%, por importe, únicamente, supusieron el 7% de los contratos adjudicados.


Los procedimientos de adjudicación por comunidades autónomas estuvieron condicionados por la distribución de la población, ya que los fondos se repartieron en función de este parámetro. Así, en Castilla y León fue donde se celebraron mayor
número de contratos menores, el 72% de los tramitados por las entidades de esta Comunidad, seguida de las entidades de Aragón (el 62%) y las de Castilla-La Mancha (el 55%). Estas tres Comunidades se caracterizan por tener una población muy
dispersa, con numerosos municipios de reducido tamaño. Por el contrario, en las entidades de la Región de Murcia, Canarias y la Comunidad de Madrid los contratos menores representaron en torno al 20% del total de los contratos financiados por el
FEESL.


El número de contratos tramitados como contratos menores y negociados sin publicidad de forma conjunta —procedimientos en los que la publicidad es más limitada— representó en las Comunidades Autónomas de Castilla y León, Extremadura,
Castilla-La Mancha, Aragón, Foral de Navarra y Galicia más


46 En este cuadro se recogen los 25.262 proyectos aprobados por el Ministerio.

Página 106

del 85%. Otras comunidades con un porcentaje significativo de este tipo de contratos fueron Cantabria, La Rioja, Andalucía y las Illes Balears, con más del 77% de sus proyectos.


Para el análisis de las diferentes fases preparatorias de los contratos se han seleccionado 642 proyectos de los 14.738 que fueron sometidos a licitación pública 47. En el cuadro siguiente se detallan los procedimientos mediante los que
fueron adjudicados la totalidad de los proyectos y los de la muestra seleccionada:


Cuadro 15: Distribución de la muestra de proyectos por procedimiento de adjudicación


Procedimiento adjudicación;Total proyectos FEESL;;;;Muestra proyectos;;;


;N.º proyectos;N.º entidades;Importe de adjudicación;;N.º proyectos;%;Importe adjudicado;%


Procedimiento abierto;3.964;1.043;2.237.132.576,48;;409;10,32;577.937.915,30;25,83


Procedimiento restringido;22;20;2.806.039,77;;0;0,00;0,00;0,00


Negociado con publicidad;1.326;657;445.597.409,09;;45;3,89;20.099.720,16;4,51


Negociado sin publicidad;9.372;3.420;940.881.234,68;;174;1,86;28.300.006,61;3,01


Contratación centralizada;54;22;7.989.191,34;;14;25,93;2.822.649,59;35,33


Total;14.738;;3.634.406.451,36;;642;4,36;629.160.291,66;17,31


Con la finalidad de facilitar la tramitación de los expedientes, la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado elaboró modelos de pliegos de cláusulas administrativas para el procedimiento abierto, negociado con publicidad y
negociado sin publicidad. Estos modelos tenían la finalidad de facilitar la preparación de la documentación, la licitación y la contratación de las entidades interesadas.


Su utilización no era obligatoria, pudiendo usarlos las entidades si lo consideraban conveniente. Se emplearon en el 66% del total de los proyectos, el 55% de los adjudicados por procedimiento abierto, el 47% de los negociados con
publicidad y el 78% de los negociados sin publicidad.


Las entidades comprendidas entre 5.000 y 50.000 habitantes fueron las que más utilizaron este modelo (82%) y las de población superior a 50.000 habitantes las que menos (65%).


3.3.1.1 Actuaciones preparatorias específicas de los contratos de obra: acta de replanteo y supervisión del proyecto


La adjudicación de un contrato de obra requiere la previa redacción, supervisión, aprobación y replanteo del correspondiente proyecto, que debe definir con precisión el objeto del contrato. La aprobación del proyecto corresponde al órgano
de contratación salvo que tal competencia esté específicamente atribuida a otro órgano por una norma jurídica.


De acuerdo con el artículo 109 de la LCSP, antes de la aprobación del proyecto, cuando la cuantía del contrato de obra sea igual o superior a 350.000 euros, los órganos de contratación debían solicitar un informe de las correspondientes
oficinas o unidades de supervisión de los proyectos encargadas de verificar que se han tenido en cuenta las disposiciones generales de carácter legal o reglamentario así como la normativa técnica que resulte de aplicación para cada tipo de proyecto.
En los de cuantía inferior a la señalada, el informe tenía carácter facultativo, salvo que se trate de obras que afecten a la estabilidad, seguridad o estanqueidad de la obra, en cuyo caso, el informe de supervisión es igualmente preceptivo.


Una vez aprobado el proyecto y antes de la aprobación del expediente de contratación, se debía proceder a efectuar su replanteo, de conformidad con lo establecido en el artículo 110 de la LCSP, lo que supone comprobar la realidad geométrica
de la misma y la disponibilidad de los terrenos precisos para su normal ejecución. Una vez realizado el replanteo de la obra, el proyecto se incorporará al expediente de contratación. El cumplimiento de estos requisitos previos implica la fijación
de las condiciones adecuadas para que el contenido del contrato se ajuste a la realidad existente, evitando que durante la ejecución surjan circunstancias no previstas que den lugar a modificaciones del contrato como consecuencia de una inadecuada
preparación.


47 Entre los proyectos seleccionados, se incluyó uno que había sido cancelado, por lo que no se tiene en cuenta en el presente análisis.

Página 107

En este contexto se ha analizado el cumplimiento de los dos requisitos señalados —la supervisión del proyecto y el replanteo de la obra— en los contratos financiados por el FEESL.


Del examen específico efectuado sobre los proyectos seleccionados, se ha comprobado que, en los 4 proyectos que se detallan en el cuadro siguiente, la fecha del acta de replanteo previo coincidió con la del acta de comprobación del
replanteo, por lo que no se dejó constancia de la disponibilidad de los terrenos para la ejecución del proyecto y de la realidad geométrica de la obra en el expediente.


Cuadro 16: Proyectos sin replanteo previo


Comunidad Autónoma/Provincia;Entidad;Cód. proy.;Denominación


Andalucía;;;


Sevilla;Sevilla;6.236;Proyecto básico y ejecución de construcción, adecuación y mejora del centro de educación ambientan en el SGEL-8 Parque de Miraflores


;;9.263;Instalación de cinco árboles solares de 5 KW conectados a la red eléctrica de la ciudad


Castilla y León;;;


Valladolid;Valladolid;2.482;Acondicionamiento y equipamiento de local municipal de calle Salón de Abadengo, n.º 3 para la creación de la agencia de innovación y promoción económica de Valladolid


;;22.503;Adecuación de instalación de climatización en centro cívico Zona Sur


Por lo que se refiere a la supervisión del proyecto, la información analizada se refirió a 88 proyectos, de los cuales el 69% (61 proyectos) eran de importe superior a 350.000 euros y de supervisión obligatoria. De ellos, 2 proyectos (2%)
no la realizaron.


En el Anexo VII se relacionan los proyectos en los que se incumplió esta obligación, lo cual dio lugar a que las condiciones básicas para la ejecución del contrato no se encontraran adecuadamente garantizadas en el momento de inicio de la
licitación.


3.3.1.2 Procedimiento de adjudicación de los contratos


Publicidad de la licitación


La obligación de dar publicidad a la licitación de los contratos existe para todos, independientemente del procedimiento de su adjudicación, excepto los tramitados como negociados sin publicidad y los gestionados a través de contrataciones
centralizadas. De la muestra seleccionada, se tramitaron con procedimientos diferentes a estos dos, 447 contratos. En todos ellos constaba que se había realizado la adecuada publicidad.


Necesidad de la inversión


Uno de los requisitos establecidos por la LCSP para la celebración de los contratos es la adecuada justificación de la necesidad de la inversión, lo que constituye la motivación del contrato. En el caso de los proyectos financiados con
cargo al FEESL, la motivación del contrato debía incorporar, además, un doble requisito, por un lado, la justificación de ser una inversión que influyera directamente en la creación de empleo y, por otro, que contribuyera a la sostenibilidad
económica, social y ambiental.


En la normativa reguladora de la contratación se señala que los entes, organismos y entidades del sector público no pueden celebrar otros contratos que aquellos que sean necesarios para el cumplimiento y realización de sus fines. La
naturaleza y extensión de las necesidades que pretendan cubrirse mediante el contrato proyectado, así como la idoneidad de su objeto y contenido para satisfacerlas deben ser

Página 108

determinadas con precisión, y esta justificación forma parte de la documentación que debe contener el expediente de contratación.


Las entidades comunicaron al Tribunal de Cuentas que en el 99% de los proyectos existía documentación justificativa de la necesidad de la inversión en el expediente de contratación. Tan sólo en 2 proyectos de obra, el 12.176 «Proyecto de
instalación de red separativa de pluviales, renovación de las redes de abastecimiento, saneamiento, mejora de la eficiencia lumínica y mejora de la seguridad vial en el entorno de la Calle Celso Emilio Ferreiro», del Ayuntamiento de Vigo
(Pontevedra), y el proyecto 3.288 «Salón social en Playa del Vicario», del Ayuntamiento de Ciudad Real, las entidades manifestaron que no se había incluido en el expediente de contratación la motivación de la necesidad del contrato.


En el análisis de la documentación correspondiente a los expedientes de la muestra, los resultados obtenidos no fueron coherentes con la información derivada de la solicitud de información remitida por el conjunto de entidades, ya que, en el
50% de ellos, no constaba documentación alguna sobre la motivación de la necesidad de la inversión y, en el 6%, el documento que justificaba la necesidad de la inversión no cumplía con los requisitos establecidos en el artículo 22 de la LCSP, que
exigía determinar con precisión la naturaleza y extensión de las necesidades que se pretendían cubrir mediante el contrato, así como la idoneidad de su objeto y su contenido para satisfacerlas. Los proyectos en los que se detectó esta deficiencia
se detallen en los Anexos VII y VIII.


La falta de justificación de la necesidad de la inversión fue mayor en los contratos de obra (67%) que en los contratos de servicios (36%). Los expedientes de contratación de suministros incluyeron, en el 100% de los casos, la justificación
de la necesidad de los bienes y de su adquisición a terceros.


Concurrencia y fraccionamiento del objeto del contrato


La LCSP establecía en su artículo 74 que el objeto de los contratos del sector público debe ser determinado, añadiendo que no puede fraccionarse un contrato con la finalidad de disminuir la cuantía del mismo y eludir así los requisitos de
publicidad o los relativos al procedimiento de adjudicación que correspondan.


Cuando el objeto del contrato admita fraccionamiento y así se justifique debidamente en el expediente, podrá preverse la realización independiente de cada una de sus partes mediante su división en lotes, siempre que éstos sean susceptibles
de utilización o aprovechamiento separado y constituyan una unidad funcional o así lo exija la naturaleza del objeto, debiendo aplicarse en la adjudicación de cada lote las normas procedimentales y de publicidad que correspondan en función del valor
acumulado del conjunto.


Asimismo, pueden contratarse separadamente prestaciones diferenciadas dirigidas a integrarse en una obra, tal y como ésta es definida en el artículo 6, cuando dichas prestaciones gocen de una sustantividad propia que permita una ejecución
separada por tener que ser realizadas por empresas que cuenten con una determinada habilitación.


El Real Decreto-Ley 13/2009 se refirió al fraccionamiento en sus artículos 9.3 y 10.5. El primero señalaba que podían financiarse con cargo al Fondo determinados contratos de suministros que no superasen el 20% del importe del proyecto al
que estuvieran vinculados, no pudiendo fraccionarse su objeto con el fin de no superar dicho porcentaje. Por su parte, el artículo 10.5 señalaba que los contratos de obra debían tener un valor estimado, calculado según las reglas del artículo 76 de
la LCSP, inferior a 5.000.000 euros, no pudiendo fraccionarse su objeto con el fin de no superar esta cantidad.


La actividad contractual financiada por el FEESL había de llevarse a cabo en un periodo reducido de tiempo, por lo que el riesgo de adjudicar contratos sin cumplir con los requisitos que garantizan la libre concurrencia fue elevado.


Se ha examinado el riesgo de existencia de fraccionamiento en el objeto de los contratos en los análisis efectuados sobre los tres niveles de información de los que se ha dispuesto: Base de Datos, información suministrada por las entidades
y expedientes de los proyectos.


Por lo que se refiere al conjunto de la Base de Datos, se ha analizado la distribución, tanto por comunidades autónomas como por tramo poblacional, de la utilización del procedimiento negociado, identificando aquellas entidades que
adjudicaron proyectos con el mismo objeto y a un mismo contratista, aunque las obras se realizaran en localizaciones diferentes.


El 42% de los 25.262 proyectos aprobados por el Ministerio se llevó a cabo a través del procedimiento negociado, de los cuales el 88% lo fue sin publicidad, lo que pone de manifiesto una concentración muy elevada de este procedimiento, que
la propia LCSP lo configura como excepcional frente a los

Página 109

procedimientos abierto y restringido, que garantizan en mayor medida los principios de publicidad y libre concurrencia.


El cuadro siguiente muestra la utilización de este procedimiento en función de la población de los municipios:


Cuadro 17: Utilización del procedimiento negociado por tramos de población


Tramo de población;Procedimiento negociado con publicidad;;;Procedimiento negociado sin publicidad;;;Total procedimiento negociado;;;Otros procedimientos;


;N.º


proy.;%


s/total;%


s/proced


de este tramo de población;N.º


proy.;%


s/total;%


s/proced. de este tramo de población;N.º


proy.;%


s/total;%


s/proced. de este tramo de población;N.º proy.;%


s/otros proced.


de este tramo de población


Mayor de 50.000;324;24,43;7,47;1.355;14,46;31,26;1.679;15,69;38,73;2.656;61,27


Entre 5.001 y 50.000;745;56,18;8,20;4.322;46,12;47,58;5.067;47,36;55,78;4.017;44,22


Entre 1.001 y 5.000;222;16,74;3,89;2.595;27,69;45,45;2.817;26,33;49,33;2.893;50,67


Menor o igual a 1.000;26;1,96;0,43;1.048;11,18;17,39;1.074;10,04;17,83;4.951;82,17


Mancomunidad y Agrupación;9;0,68;8,33;52;0,55;48,15;61;0,57;56,48;47;43,52


Total;1.326;100;5,25;9.372;100;37,10;10.698;100;42,35;14.564;57,65


Los municipios comprendidos en el tramo de entre 1.001 y 5.000 habitantes tramitaron casi la mitad de sus proyectos mediante el procedimiento negociado, mientras que para el intervalo de población de entre 5.001 y 50.000 habitantes el
porcentaje de utilización se elevó hasta el 56%, de los cuales el 85% fue sin publicidad.


El conjunto de contratos financiados por el FEESL tuvo una baja media en la adjudicación del 8%. La baja media de la adjudicación de los contratos tramitados por el procedimiento negociado con publicidad fue del 6%, ratio que descendió al
3% para los contratos adjudicados mediante procedimiento negociado sin publicidad.


Sobre los 154 expedientes analizados, de los cuales 43 fueron tramitados a través del procedimiento negociado, 10 con publicidad y 33 sin publicidad, se verificó cómo se había llevado a cabo la negociación, que define este procedimiento como
excepcional y constituye un trámite esencial del mismo, comprobándose que en ninguno de ellos se realizó este trámite.


A este respecto se han pronunciado la Junta Consultiva de Contratación Administrativa 48 y el Tribunal Central de Recursos Contractuales 49, señalando que no es posible equiparar las proposiciones presentadas en el resto de procedimientos de
adjudicación con las ofertas de los procedimientos negociados. La equiparación de ambos documentos y, por tanto, la ausencia de negociación, identifica este procedimiento excepcional con el resto de los previstos en la LCSP sin más diferencia que
la limitación o, en la mayoría de los casos, ausencia de publicidad.


En el análisis de los proyectos de la Base de Datos tramitados por el procedimiento negociado sin publicidad se ha puesto de manifiesto que 619 proyectos (7%), si bien en la mayoría de los casos la ubicación de la obra a ejecutar no era
exactamente la misma, tuvieron objetos muy similares y en ocasiones complementarios y se adjudicaron, en la mayoría de los casos, a la misma empresa y en la misma fecha. Una adecuada planificación y estudio de las necesidades de contratación
podrían haber hecho aconsejable su tramitación en un único expediente, uniendo prestaciones muy similares y realizadas de forma simultánea que dan cobertura a una misma necesidad pública.


De estos 619 proyectos, 386 se adjudicaron a un mismo contratista y tuvieron por objeto prestaciones similares o complementarias. Su detalle se recoge en el Anexo IX.


48 Informes n.º 21/97 y 9/98.


49 Resolución 50/2011, de 24 de febrero.

Página 110

El cuadro siguiente detalla las entidades con siete o más proyectos en los que se produjo la circunstancia descrita:


Cuadro 18: Entidades con mayor volumen de proyectos con prestaciones idénticas o complementarias adjudicadas a un mismo contratista


Comunidad Autónoma/Provincia;Entidad;N.º de proy.


Andalucía;;


Almería;El Ejido; 7


Huelva;Huelva; 8


Sevilla;Coria del Río; 7


;Sevilla; 7


Aragón;;


Zaragoza;Zaragoza; 9


Com. Valenciana;;


Valencia;Torrent; 8


Extremadura;;


Cáceres;Losar de la Vera;11


Región de Murcia;;


—;Torre-Pacheco;17


Por otra parte, de los 643 proyectos de inversión seleccionados de las 23 entidades incluidas en la segunda fase de la muestra, 174 fueron tramitados mediante el procedimiento negociado sin publicidad. Con el objetivo de conocer la
concurrencia efectiva en la adjudicación de estos contratos, se solicitó información sobre el número de ofertas presentadas en la licitación.


En este sentido, la Junta Consultiva de Contratación Administrativa, en informe de 23 de julio de 2010, señaló que, si bien en el caso de que en un procedimiento negociado sin publicidad no se presenten 3 o más ofertas el órgano de
contratación no está obligado a seguir solicitando más, la buena práctica desde el punto de vista de la gestión recomienda que se insista en la búsqueda de ofertas de un modo razonable en el caso de que alguna o algunas de las primeras solicitudes
no hubieran dado resultado. En 24 de los 174 proyectos tramitados mediante este procedimiento, acudieron a la licitación 2 posibles adjudicatarios y, en 15, únicamente, se presentó una oferta. Los expedientes en los que se produjo la circunstancia
señalada se detallan en el Anexo X.


Por último, respecto de los 154 expedientes de inversión analizados con objeto de verificar los aspectos fundamentales de la gestión de los fondos del FEESL, se ha apreciado la existencia de posible fraccionamiento en los siguientes
contratos:


• Por una parte, aquellos grupos de contratos con el mismo objeto y adjudicados por una misma entidad que se tramitaron por separado y que, de haberse tramitado en un solo expediente, hubieran superado la cuantía máxima de 5.000.000 de euros
financiables por el FEESL. Los resultados obtenidos se exponen en el epígrafe 3.3.4. Contratos no financiables por el FEESL.


• Por otra parte, de los 154 analizados, 32 se adjudicaron mediante el procedimiento negociado sin publicidad, detectándose posibilidad de fraccionamiento en los 5 expedientes que a continuación se detallan. La tramitación de estos
contratos, que consistían en la misma prestación y se adjudicaron en la misma fecha y a un mismo contratista, en un único expediente, hubiera hecho conveniente convocar un procedimiento con publicidad, primando con ello los principios de publicidad
y concurrencia. Además, no se ha llevado a cabo la negociación de las condiciones del contrato, en especial el precio del mismo, lo que podría haber dado lugar a una mayor baja en la adjudicación.

Página 111

Ayuntamiento de Valladolid


Los proyectos 3.179 «Sustitución de ventanas en el Colegio Público Alonso Berruguete» y 3.184 «Sustitución de ventanas en el Colegio Público García Lorca», por los que el Ayuntamiento recibió del FEESL 369.077,22 euros, tuvieron como objeto
obras idénticas, en concreto la sustitución de un número muy similar de ventanas con las mismas dimensiones y características. Ambos proyectos se tramitaron por el procedimiento negociado sin publicidad a pesar de la similitud del objeto y de que,
tanto la redacción de los proyectos como la licitación, coincidieron en la misma fecha y se adjudicaron al mismo contratista.


Ayuntamiento de Valencia


Los proyectos 10.086 «Suministro y trabajos de sustitución de ópticas convencionales en los semáforos del eje c/ San Vicente, por tecnología LED, para mejora de la eficiencia energética y de seguridad vial», 10.125 «Suministro y trabajos de
sustitución de ópticas convencionales en los semáforos del eje de la avenida de Aragón, por tecnología LED, para mejora de la eficiencia energética y de la seguridad vial», y 10.110 «Suministro y trabajos de sustitución de ópticas convencionales en
los semáforos del eje avenida Ausias March, por tecnología LED, para mejora de la eficiencia energética y de la seguridad vial», por los que el Ayuntamiento recibió del FEESL 539.973,58 euros, tuvieron el mismo objeto y se adjudicaron en la misma
fecha a una sola empresa y con las mismas unidades de obra, difiriendo los tres proyectos únicamente en la ubicación de los semáforos.


3.3.1.3 Evaluación de los criterios de adjudicación, con especial referencia al empleo


Además de analizar la inclusión en los pliegos de los diferentes criterios de adjudicación, se ha verificado el cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 93.4 y 134.2 de la LCSP, que determinan la obligatoriedad de justificar en el
expediente la elección de los criterios para la adjudicación del contrato, así como su detalle en el anuncio de licitación.


La justificación de los criterios de adjudicación empleados no se encontraba en el 87% de los proyectos de la muestra y no se detallaron en el anuncio de licitación en el 28% de los casos. Esta falta de justificación fue mayor en los
suministros, seguida de los contratos de obra y de servicios. El detalle de los expedientes consta en los Anexos VII y VIII.


De entre los posibles criterios a incluir en los pliegos de cláusulas administrativas, se han examinado, fundamentalmente, el volumen de mano de obra y el del precio del contrato. El primero de los criterios ha sido objeto de análisis
puesto que la generación de puestos de trabajo era, junto con el impulso a las inversiones, el objetivo de la creación del FEESL. Por su parte, el criterio del precio se ha verificado en tanto está directamente vinculado al principio de economía,
fundamental en la contratación pública.


Además, se ha examinado la aplicación de otros criterios de baremación en la adjudicación de los contratos, especialmente, el tratamiento que se ha dado a las mejoras y variantes ofertadas por los contratistas.


El empleo como criterio de adjudicación


El artículo 134 de la LCSP establecía que «Para la valoración de las proposiciones y la determinación de la oferta económicamente más ventajosa deberá atenderse a criterios directamente vinculados al objeto del contrato, tales como la
calidad, el precio…», no obstante, la propia Ley fijaba un conjunto de principios y normas que, entre otras, tenían la finalidad de reconocer la necesidad de que la contratación pública siguiera criterios de sostenibilidad social, económica y
medioambiental.


Así, disponía de la posibilidad de incluir aspectos sociales en los procesos de contratación pública, bien como criterio de admisión, como elemento de puntuación, o como una obligación inherente al contrato.


El Real Decreto-Ley 13/2009, por su parte, estableció, por un lado, la condición específica de ejecución de que el nuevo personal que el contratista necesitara emplear para la ejecución de las obras se debía encontrar en situación de
desempleo 50, prioritariamente de larga duración y ser requerido a través de los Servicios Públicos de Empleo y, por otro lado, que, para la adjudicación de los contratos, los ayuntamientos tomaran en consideración, como criterios para la valoración
de las ofertas, indicadores relevantes de la medida en que el contrato de obra contribuiría al fomento del empleo. No obstante, aun cuando la redacción del artículo 17.3, sólo exigía explícitamente la inclusión de este criterio en los contratos de
obra, se ha comprobado que las


50 El Real Decreto-Ley 13/2009 definió como desempleo la situación de los trabajadores inscritos en los Servicios Públicos de Empleo como demandantes de empleo no ocupados.

Página 112

entidades, en general, también lo tuvieron en cuenta en los contratos de suministros y de servicios, y así se recogió también en los pliegos tipo aprobados por la Junta Consultiva de Contratación Administrativa.


En la parte expositiva del Real Decreto-Ley se señaló que con el Fondo se intentaba favorecer las inversiones que contribuyeran a dinamizar la actividad económica, influyendo directamente en la creación de empleo en una perspectiva de
desarrollo sostenible, contribuyendo con esta medida, a paliar la situación de crisis y el proceso de destrucción de empleo que se estaba produciendo. Asimismo, en el primer artículo se indicaba que el Fondo estaba destinado a promover la
realización de inversiones creadoras de empleo.


Este objetivo de creación de empleo se encontraba más diluido en el resto del articulado, al regularse el procedimiento de solicitud y obtención de los fondos. Así, por una parte, se estableció que el nuevo personal que el contratista
necesitara contratar debía proceder del desempleo pero, además, también se contemplaba la posibilidad de que el contratista llevara a cabo la ejecución de la obra sin necesidad de generar puestos de trabajo nuevos.


A su vez, el Real Decreto-Ley 13/2009 exigió que las entidades, en el momento de solicitar la financiación de los proyectos, comunicaran la previsión de personas a ocupar con la ejecución de cada uno de los proyectos, dato que se tenía que
facilitar previamente al procedimiento de licitación de cada uno de los contratos; sin embargo, no se precisó de forma clara la información que, en este sentido, debía comunicarse, no aclarándose si se había de incluir la totalidad de los puestos
de trabajo que se ocuparían durante la ejecución de la obra, o bien las entidades debían hacer una estimación únicamente de los desempleados que las empresas adjudicatarias necesitasen contratar.


Esta falta de precisión y definición de la norma dio lugar a que algunas entidades estimaran el número total de trabajadores que se ocuparían con la ejecución del proyecto y a que otras hicieran un cálculo del número de personas que saldrían
de la situación del desempleo.


Posteriormente, cuando una vez autorizado el proyecto a través de la Resolución dictada por el Ministerio se procedía a la licitación del contrato, los contratistas estaban obligados a incluir en las ofertas que presentaban el número de
trabajadores que se comprometían a ocupar durante la ejecución de la obra, distinguiendo aquéllos que iban a participar en la ejecución del proyecto y que ya pertenecían a la empresa, de aquellos otros que iban a contratar (bien directamente o a
través de las empresas subcontratistas) y que debían proceder de la situación de desempleo.


Una vez que la entidad adjudicaba el contrato, debía comunicar al Ministerio los compromisos declarados por la empresa adjudicataria en relación con el empleo.


Finalmente, en la fase de justificación de la inversión, el Real Decreto-Ley obligaba a las entidades a presentar al Ministerio documentación acreditativa de los puestos de trabajo creados, no exigiendo justificación respecto del
mantenimiento de puestos de trabajo del personal que ya formara parte de la estructura de la empresa, a pesar de que ese compromiso también había tenido que declararse por el adjudicatario y, a su vez, la entidad se lo había comunicado al
Ministerio.


En el caso de los contratos de suministros y servicios sí se exigió que, en la memoria justificativa de la inversión, se acreditaran los puestos de trabajo creados y mantenidos.


En el cuadro siguiente se comparan las estimaciones iniciales de las entidades, agrupadas por procedimientos de adjudicación, y el número de trabajadores que se ocuparía con la ejecución de los proyectos, según los compromisos de los
adjudicatarios, distinguiendo los desempleados y los que ya trabajaban para la empresa 51.


Cuadro 19: Distribución del compromiso de contratación de trabajadores, por procedimiento de adjudicación


Procedimiento


adjudicación;N.º


proyectos;Total trabajadores estimados por las entidades;Compromiso de las empresas adjudicatarias;;


;;;Trabajadores integrados en la empresa;Trabajadores desempleados;Total trabajadores


Procedimiento abierto;3.898;52.923;60.888;41.923;102.811


Procedimiento restringido;22;104;151;46;197


Negociado con publicidad;1.300;12.729;14.024;10.964;24.988


51 En el cuadro no se han incluido los 304 proyectos de inversión que a 5 de julio de 2013 continuaban en tramitación.

Página 113

Procedimiento


adjudicación;N.º


proyectos;Total trabajadores estimados por las entidades;Compromiso de las empresas adjudicatarias;;


;;;Trabajadores integrados en la empresa;Trabajadores desempleados;Total trabajadores


Negociado sin publicidad;9.284;46.818;64.074;23.445;87.519


Contrato menor;10.347;30.354;42.018;6.355;48.373


Contratación centralizada;54;174;250;31;281


Ejecución directa;53;107;0;0;0


Total;24.958;143.209;181.405;82.764;264.169


La estimación inicial de los ayuntamientos fue muy inferior al número total de trabajadores que se ocuparía en los proyectos, lo que fue motivado fundamentalmente por la incertidumbre derivada del momento en el que las entidades locales
debían facilitar la estimación inicial, así como por la falta de concreción del dato que se debía aportar y, además, porque el número de trabajadores comunicado inicialmente al Ministerio fue utilizado en muchos pliegos como dato mínimo que debía
ser cumplido por el adjudicatario.


De la totalidad de proyectos, 53 fueron ejecutados directamente por 51 municipios de población inferior a 200 habitantes. Estos municipios estimaron en la solicitud de financiación una contratación total de 107 trabajadores, si bien al no
haberse adjudicado ningún contrato a terceros, no consta la comunicación al Ministerio de puestos de trabajo relativos a la adjudicación. El importe recibido para la ejecución de estos 53 proyectos fue de 703.605,42 euros, lo que supuso el 0,01%
del Fondo.


A su vez, 54 proyectos ejecutados por 22 entidades se gestionaron a través de la contratación centralizada, para los que se estimó inicialmente la contratación de 174 trabajadores, comprometiéndose en la adjudicación el empleo de 281, de los
que 31 procederían del desempleo. El importe recibido para la ejecución de estos 54 proyectos fue de 8.016.878,53 euros, lo que representó el 0,16% del Fondo.


Por lo que se refiere a los contratos menores, inicialmente se estimó una contratación de 30.354 trabajadores y, posteriormente, los adjudicatarios de estos contratos comprometieron la contratación de 48.373 trabajadores, de los cuales
serían procedentes del desempleo, según las estimaciones de las empresas adjudicatarias, 6.355 trabajadores. Las entidades que ejecutaron estos 10.347 proyectos recibieron 255.161.001,03 euros, lo que representó el 5,1% del total del Fondo.


En las actuaciones fiscalizadoras se han analizado los procedimientos empleados por las entidades para valorar las empresas licitadoras en función del número de personas a emplear, así como las mejoras conseguidas en la adjudicación de los
contratos. Para ello, se han considerado los contratos que fueron adjudicados por las entidades, es decir, 14.504 proyectos, que fue la totalidad de los que se sometieron a un proceso de licitación.


En el cuadro siguiente se exponen los datos relativos al empleo clasificados por el número de trabajadores que se estimó se iban a contratar. Se detallan también los datos declarados por las empresas adjudicatarias en las ofertas
presentadas y el coste conjunto de los proyectos:


Cuadro 20: Estimación de contratación de trabajadores por proyectos


Trabajadores estimados por proyecto;Proyectos incluidos en cada tramo;;Total trabajadores estimados por las entidades;Compromisos de las empresas adjudicatarias;;;;Importe justificado;


;N.º;%;;Trabajadores integrados


en la empresa;Trabajadores desempleados;Total;;Total;%


Más o igual que 100;36;0,25;5.881;5.071;2.411;7.482;;131.927.046;3,49


Entre 50 y 99;133;0,92;8.353;6.361;4.752;11.113;;317.667.330;8,40


Entre 25 y 49;483;3,33;15.290;11.448;10.445;21.893;;630.855.594;16,68

Página 114

Trabajadores estimados por proyecto;Proyectos incluidos en cada tramo;;Total trabajadores estimados por las entidades;Compromisos de las empresas adjudicatarias;;;;Importe justificado;


;N.º;%;;Trabajadores integrados


en la empresa;Trabajadores desempleados;Total;;Total;%


Entre 10 y 24;2.508;17,29;34.104;34.226;25.641;59.867;;1.117.060.710;29,53


Entre 1 y 9;11.344;78,21;48.946;82.031;33.129;115.160;;1.585.343.616;41,91


Total;14.504;100;112.574;139.137;76.378;215.515;;3.782.854.296;100


El número total de puestos de trabajo previstos ascendió a 112.574 y el de trabajadores que las empresas adjudicatarias se comprometieron a emplear se concretó en 215.515. De éstos, según la declaración que debían aportar las empresas
adjudicatarias, 139.137 ya formarían parte de la estructura de la empresa con anterioridad y se realizarían 76.378 contratos nuevos con trabajadores procedentes del desempleo.


En el 78% de los proyectos se previó que su ejecución conllevaría la ocupación de entre 1 y 9 trabajadores, mientras que en el 1% de los proyectos se estimó que se contratarían, al menos, 50 personas para su ejecución.


En el cuadro siguiente se presenta la distribución de los 14.504 proyectos, clasificados por el número de trabajadores desempleados que constaban en las declaraciones presentadas por las empresas adjudicatarias junto con la oferta en el
proceso de licitación:


Cuadro 21: Compromiso de contratación de trabajadores por proyectos


Compromiso de desempleados a contratar;Proyectos incluidos en cada tramo;;;Compromisos de las empresas adjudicatarias;;;;Importe justificado;


;N.º;%;;Trabajadores integrados en la empresa;Trabajadores desempleados;Total;;Total;%


Más o igual que 100;45;0,31;;2.144;9.380;11.524;;92.585.962;2,45


Entre 50 y 99;109;0,75;;3.005;6.936;9.941;;192.261.705;5,08


Entre 25 y 49;324;2,23;;6.720;10.644;17.364;;415.523.379;10,98


Entre 10 y 24;1.379;9,51;;18.774;19.506;38.280;;822.188.455;21,73


Entre 1 y 9;8.796;60,65;;76.559;29.912;106.471;;1.784.039.304;47,16


Ningún desempleado;3.851;26,55;;31.935;0;31.935;;476.255.491;12,59


Total;14.504;100;;139.137;76.378;215.515;;3.782.854.296;100


El 27% de los 14.504 proyectos, 3.851, fue adjudicado a empresas que en la oferta presentada no se habían comprometido a la contratación de ningún trabajador procedente del desempleo. En ellos, según la información remitida por las
entidades al Ministerio relativa a la adjudicación de los contratos, se emplearían 31.935 trabajadores, todos ellos ya integrados en las respectivas empresas adjudicatarias.


Por lo tanto, y teniendo en cuenta que, según la normativa reguladora del Fondo, en la justificación de la subvención únicamente había que justificar la contratación de desempleados, las entidades adjudicadoras de estos 3.851 contratos no
tenían obligación de acreditar la existencia de ningún contrato laboral en la documentación justificativa de la subvención.


En el cuadro siguiente se expone la comparación entre la previsión de puestos de trabajo que las entidades habían comunicado al Ministerio en las solicitudes de financiación de los proyectos y los compromisos de las empresas adjudicatarias
respecto al empleo de trabajadores:

Página 115

Cuadro 22: Comparación de la estimación inicial de trabajadores con el compromiso de contratación


Comparación adjudicación y previsión;Proyectos;;Total trabajadores estimados por las entidades;Compromisos de las empresas adjudicatarias;;;;Importe justificado;


;Núm.;%;;Trabajadores integrados en estructura de la empresa;Trabajadores desempleados;Total;;Importe;%


La adjudicación mejoró la estimación inicial;10.685;73,67;78.746;123.871;67.402;191.273;;3.056.331.826;80,79


La adjudicación igualó la estimación inicial;1.984;13,68;10.268;6.876;3.392;10.268;;250.690.006;6,63


La adjudicación empeoró la estimación inicial;1.835;12,65;23.560;8.390;5.584;13.974;;475.832.644;12,58


Total;14.504;100;112.574;139.137;76.378;215.515;;3.782.854.296;100


En el 74% de los 14.504 proyectos, 10.685, las ofertas de las empresas adjudicatarias mejoraron la previsión de puestos de trabajo estimadas por las entidades. Sin embargo, el 13% de los contratos fueron adjudicados a empresas que
declararon que generarían un número de puestos de trabajo inferior a la previsión de la entidad, a pesar de que el requisito exigido en la normativa del FEESL establecía que en los pliegos de cláusulas administrativas se debían incluir indicadores
relevantes de la medida en que el contrato de obra contribuyera al fomento del empleo, de forma que se primara a las empresas ofertantes que mayor número de trabajadores fueran a contratar.


Además de la falta de determinación de la estimación de trabajadores por parte de las entidades, la normativa reguladora del Fondo tampoco especificó si los indicadores relevantes a incorporar en los pliegos debían considerar la mano de obra
total que se ocuparía en la ejecución de la inversión, si se debía tener en cuenta únicamente el número de desempleados que se ocuparían o debían considerarse ambos aspectos.


En este sentido, los pliegos tipo que se aprobaron por la Junta Consultiva y que se utilizaron en el 66% de los proyectos incluían como criterio de baremación el volumen de la mano de obra, sin otorgar puntuación específica a la contratación
de desempleados.


No obstante, de las actuaciones fiscalizadoras realizadas sobre las 340 entidades de la muestra con proyectos sometidos a licitación pública, se ha deducido que, a diferencia de lo que ocurrió en las contrataciones con cargo al FEIL, la
mayoría de las entidades locales tuvieron en cuenta, en la baremación de los trabajadores que se contratarían para la ejecución de los proyectos, si procedían del desempleo o si ya formaban parte de la estructura de la empresa.


Sin embargo, 32 de las 340 entidades no incluyeron en los pliegos de cláusulas administrativas ningún indicador relevante del fomento del empleo, incumpliendo el artículo 17.3 del Real Decreto-Ley. El Anexo XI muestra las entidades en las
que se produjo esta incidencia.


Respecto de la ponderación dada a este criterio de baremación, la mayor parte de las entidades (35%) otorgó puntuaciones de entre 25 y 49 puntos y el 25% entre 10 y 24 puntos, presentando el 40% restante una mayor dispersión.


Las entidades que en mayor medida valoraron el criterio de fomento de empleo fueron las situadas en las Comunidades Autónomas de Extremadura y Andalucía, donde el 45% y el 35%, respectivamente, de las entidades examinadas le otorgaron una
puntuación superior al 50% en todos sus contratos.


Además, la mayoría de las entidades otorgaron la misma puntuación al criterio de fomento de empleo en todos sus contratos, únicamente el 5% varió la baremación dada.


Se ha analizado la forma concreta de inclusión del criterio de fomento de empleo en los pliegos. El 42% de las entidades valoró el total de la mano de obra a contratar, otorgando mayor puntuación al personal proveniente del desempleo, de
las cuales, una tercera parte valoró positivamente la contratación

Página 116

de desempleados de larga duración. Por su parte, el 21% consideró sólo la contratación de desempleados, sin otorgar puntuación al empleo de trabajadores que ya formaran parte de la plantilla de la empresa.


En sentido contrario, el 25% valoró el hecho de que hubiera un mayor número de personas a ocupar en la ejecución del proyecto, sin otorgar mayor puntuación a la contratación de trabajadores que estuvieran desempleados. Este porcentaje se
elevó al 39% en el caso de entidades de población superior a 50.000 habitantes.


Por otra parte, aproximadamente la mitad de las entidades verificadas ponderaron el criterio de fomento del empleo en función del número de días durante los cuales los trabajadores serían contratados y, un 36%, valoró si las jornadas a
realizar serían parciales o a tiempo completo; combinando ambos factores, se obtiene que el 32% (97 entidades) ponderó el criterio del empleo, tanto en función del número de días como del tipo de jornada a realizar.


Además, se ha comprobado que aquellas entidades que ponderaron en mayor medida el criterio de fomento del empleo tuvieron la ratio que relaciona el número de trabajadores con el coste del proyecto significativamente mayor. Esta correlación
directa se mantuvo constante de forma que, cuanto mayor era la puntuación otorgada al criterio, aumentaba el cociente entre el número de trabajadores y el coste del proyecto; es decir, la inclusión en los pliegos de este criterio fomentó la
ocupación de un mayor número de trabajadores.


Por otra parte, también se ha constatado la incidencia de otorgar en los pliegos de cláusulas administrativas mayor puntuación a la contratación de trabajadores procedentes del desempleo, de forma que el porcentaje de trabajadores que
estaban desempleados sobre el total de trabajadores ocupados en la ejecución del proyecto fue más del doble en los proyectos de entidades que específicamente valoraron esta contratación, respecto de los de las entidades en cuyos pliegos se daba la
misma puntuación a la contratación de trabajadores que estaban en desempleo y a la ocupación de los que ya formaban parte de la estructura de la empresa.


Respecto del análisis efectuado sobre la documentación de los 154 expedientes seleccionados, en 56 (36%) el criterio de fomento del empleo incluido en los pliegos no diferenció la contratación de personas desempleadas, sino que se otorgaba
la puntuación, únicamente, en función de los trabajadores totales que se fueran a contratar.


Esta circunstancia se produjo en el 44% de los contratos de servicios, en el 37% de los de obra, y en el 21% de los contratos de suministros. Además, los pliegos correspondientes a 8 expedientes (5 de obras y 3 de servicios) incluyeron
criterios relativos al fomento del empleo, pero sin ponderar, incumpliendo por tanto el artículo 134.4 de la LCSP. El detalle de los expedientes se recoge en los Anexos VIII y XII.


De los 154 expedientes se han analizado los 124 contratos de obra, en tanto que el artículo 17 del Real Decreto-Ley 13/2009 únicamente exigía que se incluyeran como criterios de adjudicación, indicadores relevantes del fomento del empleo en
este tipo de contratos, no siendo un requisito de los contratos de servicios ni de los contratos de suministros.


El cuadro siguiente detalla cómo se ha incluido el criterio por las entidades gestoras de los expedientes analizados 52:


Cuadro 23: Forma de inclusión del criterio del empleo en los proyectos de obra


Forma de inclusión del criterio de fomento del empleo en los pliegos/Entidades;;Puntuación otorgada (%);;;N.º de contratos seleccionados


;;Trabajadores integrados;Trabajadores desempleados;Total trabajadores;


—;N.º total de trabajadores, sin diferenciar procedencia de desempleo ni duración de contrato;;;;


;• Madrid;—;—;31;10


;• Málaga;—;—;30;7


;• Palma de Mallorca;—;—;24;2


;• Valladolid;—;—; 8;5


;• Oviedo;—;—;10;3


;• Santander (1);—;—;10;3 (*)


52 Los expedientes analizados fueron 124: los 118 que se relacionan en el cuadro, 2 del Ayuntamiento de Santander y 4 del Ayuntamiento de Zaragoza.

Página 117

Forma de inclusión del criterio de fomento del empleo en los pliegos/Entidades;;Puntuación otorgada (%);;;N.º de contratos seleccionados


;;Trabajadores integrados;Trabajadores desempleados;Total trabajadores;


—;N.º jornadas, sin diferenciar procedencia.;;;;


;• Las Palmas de Gran Canaria;—;--;30;10


;• Bilbao;—;—;20;2


;• Logroño;—;—;20;4


—;N.º jornadas con más puntuación a los trabajadores procedentes del desempleo.;;;;


;• Sevilla;11;14;25;8


;• Pamplona;11;18;29;2


;• Mérida;15;35;50;6


;• Valencia;1 (***);1,2 (***);30;11


;• Toledo (2);—;—;30;4


—;N.º total de trabajadores, con más puntuación a los desempleados de larga duración;;;;


;• Murcia (3);—;—;35;2


—;N.º total de jornadas de desempleados de larga duración;;;;


;• Telde;—;20/25 (**);20/25 (**);4


—;N.º total de trabajadores, con más puntuación a las jornadas de los procedentes del desempleo y mayor si eran de larga duración;;;;


;• Vigo (4);—;—;30;4


;• Tarragona (5);—;—;30/35/40;4


—;N.º total de jornadas, con más puntuación a las jornadas de los procedentes del desempleo y mayor si eran de larga duración;;;;


;• Barcelona;1 (***);1,25/1,35 (***);37;13


;• Alcalá de Henares;0,5/1 (***);3/5 (***);35;2


;• Ciudad Real (6);—;—;55;5


;• Córdoba (7);—;—;65;7


(*) De los 5 contratos analizados, en 2 de ellos no se ponderó el criterio.


(**) Sólo si eran desempleados de larga duración.


(***) Ponderación.


(1) El Ayuntamiento de Santander valoró, en 3 de los contratos analizados, el número de trabajadores a emplear, pero definió el criterio como dependiente de un juicio de valor y no de una fórmula, por lo que la oferta con más volumen no
implicaba mayor puntuación.


(2) El Ayuntamiento de Toledo valoró con hasta 15 puntos la mano de obra total y con otros 15 los procedentes del desempleo y, además, valoró con 20 puntos adicionales otros aspectos relativos a la contratación, como la sincronización del
personal contratado al plan de trabajo.


(3) El Ayuntamiento de Murcia valoró con hasta 25 puntos la mano de obra total y con otros 10 a los trabajadores procedentes del desempleo de larga duración.


(4) El Ayuntamiento de Vigo valoró con hasta 15 puntos el incremento de personal procedente del desempleo sobre el mínimo establecido en los pliegos, y con 15 puntos adicionales si el incremento se alcanzaba mediante la contratación de
desempleados de larga duración.


(5) El Ayuntamiento de Tarragona introdujo algunas variaciones en el tratamiento del criterio en los diferentes expedientes, si bien, en todos ellos valoró el empleo de personal por encima del mínimo establecido, así como la contratación de
desempleados, otorgando mayor puntuación si se trataba de desempleados de larga duración.


(6) El Ayuntamiento de Ciudad Real valoró con hasta 45 puntos la contratación de desempleados a partir del mínimo establecido y con 10 puntos adicionales si eran desempleados de larga duración. Además, se estableció el compromiso de que
todos los trabajadores serían contratados a jornada completa y durante toda la ejecución del contrato.


(7) El Ayuntamiento de Córdoba, a partir del mantenimiento del empleo existente, valoraba con hasta 25 puntos la contratación de personas desempleadas que estuvieran contratadas al menos el 50% del plazo de ejecución del contrato y otros 35
si eran desempleados de larga duración y, además, otros 5 puntos si se trataba de mujeres.


Por último, el Ayuntamiento de Zaragoza dio un tratamiento diferente al criterio del fomento de empleo. De los 4 contratos analizados, en 3 de ellos, adjudicados por el procedimiento negociado, incluyó el criterio de fomento del empleo sin
ponderar y, en el otro, adjudicado por procedimiento abierto, se otorgaron 10 puntos por el mantenimiento del empleo, 20 puntos por la contratación de desempleados y 5

Página 118

puntos (no adicionales, sino en lugar de los 20 anteriores) cuando se trataba de desempleados de larga duración, lo cual vulneró el artículo 17.2 del Real Decreto-Ley 13/2009 que precisamente priorizaba la contratación de desempleados de
larga duración.


El precio como criterio de adjudicación


Una vez presentada la solicitud de los fondos, el Ministerio autorizaba la realización de la inversión y se comprometía a su financiación hasta la totalidad del importe presupuestado. El presupuesto incluido en la solicitud era el
correspondiente a la licitación del contrato y sobre el que los contratistas podían efectuar mejoras.


Dado que las entidades ya contaban con el 100% de la financiación sobre el presupuesto presentado si, tras el proceso de licitación, la adjudicación se realizaba por un precio inferior, la cantidad que recibirían sería menor que la
autorizada, de forma que las entidades no tenían un interés directo en que se produjeran bajas sobre el precio de licitación, puesto que este resultado no iba a repercutir en su presupuesto de forma directa.


Se ha analizado la importancia que el criterio del precio ha tenido en el conjunto de los contratos financiados por el FEESL y las mejoras que se han producido en las ofertas presentadas por las empresas adjudicatarias respecto del
presupuesto de licitación.


Se han obtenido datos comparativos entre el precio de licitación y el de adjudicación de los 14.504 contratos que fueron objeto de licitación. En el cuadro siguiente se indican de forma agregada las bajas que se produjeron en el precio de
adjudicación:


Cuadro 24: Bajas en la adjudicación de los proyectos


Comparación adjudicación y previsión;Proyectos;;;Importe justificado (euros);;;;;


;N.º;%;;Presupuesto de licitación;Importe adjudicación;Baja en adjudicación;%


Baja en adjudic.;Total certificado;% Baja efectiva


Adj. con baja; 8.792;60,62;;3.057.329.214,36;2.731.909.331,82;325.419.882,54;10,64;2.977.635.644,81;2,61


Adj. sin baja; 5.712;39,38;;805.897.496,70;805.897.496,70;0;0;805.256.778,16;0,08

parte 1 parte 2