PROYECTO DE LEY REGULADORA DEL FACTOR DE SOSTENIBILIDAD Y
DEL ÍNDICE DE REVALORIZACIÓN DEL SISTEMA DE PENSIONES DE LA SEGURIDAD
SOCIAL

Preámbulo

I

La evolución que se está experimentando en España con una
elevación prevista de la esperanza de vida y bajas tasas de natalidad son
riesgos a los que se enfrenta nuestro sistema de pensiones. Además,
concurre una circunstancia excepcional, en los próximos años, y es que
accederá a la jubilación la generación denominada del «baby boom» con lo
que eso supone de incidencia en el aumento en el número de pensiones
durante un periodo dilatado de tiempo (2025-2060). A la desfavorable
evolución demográfica se le une una intensa crisis económica que ha
anticipado varios años la aparición de déficits en las cuentas de la
Seguridad Social, lo que ha supuesto tensiones económicas añadidas en el
corto plazo a pesar del importantísimo esfuerzo de financiación derivado
de la decisión del Gobierno de que el Presupuesto del Estado asuma el
cien por cien del gasto de las prestaciones no contributivas. Todo esto
hace necesario que, si se quiere mantener un sistema de pensiones
público, de reparto y solidario, se incorporen medidas adicionales a las
previstas en las leyes en vigor, pero circunscritas a las recomendaciones
del Pacto de Toledo, y que se aceleren aquellas que ya habían sido
introducidas en nuestra normativa de Seguridad Social, como es el caso
del factor de sostenibilidad.

Por medio de la Ley 27/2011, de 1 de agosto, sobre
actualización, adecuación y modernización del sistema de la Seguridad
Social, se introdujeron en nuestro Sistema de Seguridad Social diversas
reformas de los parámetros configuradores de las prestaciones del mismo,
afectando de modo especial al ámbito de la pensión de jubilación, a la
vista de los recientes desafíos de índole demográfica y económica que se
vienen observando en el entorno de los países de la Unión Europea.

De este modo se modificaron, entre otros aspectos, el
régimen jurídico de la pensión de jubilación en lo que respecta a la edad
de acceso a la misma, el cálculo de la base reguladora y la escala que
determina el número de años cotizados necesarios para alcanzar el cien
por cien de la base reguladora, así como el acceso a las modalidades de
jubilación anticipada y parcial.

Esta norma es coherente con las diversas recomendaciones
contenidas en diversos instrumentos y documentos de las instituciones de
la Unión Europea, como el «Libro Blanco 2012: Agenda para unas pensiones
adecuadas, seguras y sostenibles», completado con otros documentos como
el «Informe de envejecimiento 2012» o «Adecuación de las Pensiones en la
UE 2010-2050», todos ellos enmarcados dentro de la Estrategia Europa
2020, que constituye el referente para la coordinación de las políticas
económicas de los Estados miembros y el ámbito desde el que se impulsa
una política de orientación y coordinación de esfuerzos para afrontar el
reto del envejecimiento y su impacto sobre los sistemas de protección
social.

El artículo 8 de la citada Ley 27/2011, de 1 de agosto,
añade una nueva disposición adicional quincuagésima novena al texto
refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real
Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, que introduce en nuestro
sistema la figura del factor de sostenibilidad, y, según la cual, con el
objetivo de mantener la proporcionalidad entre las contribuciones al
sistema y las prestaciones esperadas del mismo y garantizar su
sostenibilidad, a partir de 2027 los parámetros fundamentales del sistema
se revisarán por las diferencias entre la evolución de la esperanza de
vida a los 67 años de la población en el año en que se efectúe la
revisión y la esperanza de vida a los 67 años en 2027. Dichas revisiones
se efectuarán cada 5 años, utilizando a este fin las previsiones
realizadas por los organismos oficiales competentes.

Por su parte, el artículo 18.3 de la Ley Orgánica 2/2012,
de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad
Financiera, prevé que el Gobierno, en caso de proyectar un déficit en el
largo plazo del sistema de pensiones, revise el mismo aplicando de forma
automática el factor de sostenibilidad en los términos y condiciones
previstos en la Ley 27/2011, de 1 de agosto.

II

Las reformas llevadas a cabo por numerosos países de la
Unión Europea en relación con la implantación del factor de
sostenibilidad, a efectos de garantizar la viabilidad del correspondiente
sistema de Seguridad

Social a medio y largo plazo, se han realizado de
diferentes maneras, afectando a parámetros como la edad de jubilación,
los años cotizados o el importe de la pensión inicial, de modo exclusivo
o, en algunos supuestos, combinando algunos de ellos.

En la regulación efectuada por esta ley, el factor de
sostenibilidad ajusta la pensión inicial de jubilación de manera que el
importe total que perciba a lo largo de su vida un pensionista que acceda
al sistema de pensiones dentro de un cierto número de años, y que
previsiblemente tendrá mayor esperanza de vida, sea equivalente al que
perciba el que se jubile en un momento anterior. Para ello se relaciona
la esperanza de vida estimada en ambos momentos.

Su finalidad es mantener la proporcionalidad entre las
contribuciones al sistema y las prestaciones esperadas, garantizando a
las generaciones presentes y futuras la percepción de pensiones adecuadas
y suficientes, conforme al mandato del artículo 50 de la Constitución
Española.

Este factor asegura el riesgo asociado al incremento de la
longevidad y ajusta la equidad intergeneracional, si bien sólo respecto
de las pensiones de jubilación.

De entre las diferentes fórmulas matemáticas para su
aplicación, y a los efectos de conseguir una mayor estabilidad frente a
posibles fluctuaciones anuales de la esperanza de vida a una determinada
edad, se ha optado por utilizar períodos quinquenales para determinar la
evolución de dicha esperanza de vida, tal y como prevé la Ley 27/2011, de
1 de agosto.

El primer año para su aplicación será el ejercicio 2019,
permitiendo un período suficientemente amplio como para que hasta
entonces los potenciales pensionistas de jubilación puedan ser informados
de las consecuencias de la puesta en práctica del factor y tomar medidas,
en caso de considerarlo necesario.

La introducción del factor de sostenibilidad constituye una
medida cualitativamente distinta a las medidas reformadoras llevadas a
cabo con anterioridad, por cuanto lo que se implanta no es un cambio
concreto en el régimen jurídico de las pensiones, sino un instrumento de
reequilibrio o de ajuste automático de las mismas, en función de la
evolución de la esperanza de vida, hasta ahora inexistente.

Por tanto, el factor de sostenibilidad es un parámetro
adicional a los ya existentes para el cálculo de la pensión de jubilación
inicial, que ayuda a conseguir una cuantía media de las pensiones
compatible con el nivel de gasto total destinado a esas pensiones y a
mantener el equilibrio financiero del sistema a medio y largo plazo.

III

Por otro lado, entre los retos a los que se vienen
enfrentando los sistemas de pensiones de los países de la Unión Europea
basados, como en el caso concreto de España, en sistemas de reparto,
tiene especial influencia la sensibilidad de los mismos a la «tasa de
dependencia», es decir, el número de personas que están percibiendo
pensiones por cada persona ocupada, y por otra parte a los riesgos
económicos de carácter estructural que inciden en el montante de los
recursos del sistema de la Seguridad Social.

Esa necesidad de garantizar a medio y largo plazo el
equilibrio económico financiero del sistema de la Seguridad Social viene
exigida de manera imperiosa, a la luz de los siguientes datos: en 1900,
la esperanza de vida de los españoles con 65 años era de unos 10 años,
mientras que en la actualidad es de 19 años, previéndose que continuará
aumentando en el futuro, fenómeno que hace que el peso de la población
mayor de 65 años en la población total haya crecido en las últimas
décadas hasta el 17 por ciento actual, estando previsto que alcance el 37
por ciento en el año 2052. En cifras absolutas, el número de pensiones
que se prevé para el año 2052 pasaría de los 9 millones actuales a 15
millones.

Si bien desde el año 1997 el artículo 48 del texto
refundido de la Ley General de la Seguridad Social concreta la
revalorización periódica de las pensiones mandatada en el artículo 50 de
la Constitución Española mediante su actualización de acuerdo con el
índice de precios de consumo previsto, tal vinculación ha venido siendo
cuestionada como consecuencia de los problemas de índole demográfica y
económica reseñados.

En este sentido, y al hilo de similares consideraciones en
el ámbito europeo, la recomendación segunda contenida en el Informe de
Evaluación y Reforma del Pacto de Toledo, aprobado por el Pleno del
Congreso de los Diputados, en su sesión del 25 de enero de 2011,
planteaba la conveniencia de estudiar, para su posterior análisis y
valoración por la Comisión de dicho Pacto, la posibilidad de utilizar
otros índices de revalorización basados, entre otros, en el crecimiento
de los salarios, la evolución de la economía o el cómputo de las
cotizaciones a la Seguridad Social, siendo aconsejable que se tengan en

cuenta los efectos que dichos índices han tenido sobre la
sostenibilidad del sistema de pensiones de los países de nuestro
entorno.

Haciéndose eco de la citada recomendación del Pacto de
Toledo, el capítulo II de esta ley regula el índice de revalorización,
que vendría a sustituir, a partir del día 1 de enero de 2014, el índice
de referencia que se aplicaba desde 1997.

En consecuencia, el índice de revalorización de las
pensiones tiene como objetivo la sostenibilidad financiera del sistema de
pensiones, garantizando, además, la suficiencia de las mismas tal y como
se exige en el artículo 50 de la Constitución Española.

IV

Esta ley se estructura en dos capítulos, desglosados en un
total de siete artículos, a los que hay que añadir dos disposiciones
adicionales, una disposición derogatoria y cinco disposiciones
finales.

En el capítulo I se incluyen los artículos 1 a 6, en los
que se regulan las cuestiones generales que afectan al factor de
sostenibilidad en cuanto tal para una mejor delimitación del alcance del
mismo (definición, fórmula y elementos de cálculo, ámbito de aplicación y
revisión).

En el capítulo II, se recoge el artículo 7, que da nueva
redacción al artículo 48 del texto refundido de la Ley General de la
Seguridad Social, modificando el régimen de revalorización de las
pensiones del sistema de la Seguridad Social.

En la disposición adicional primera se determina la
aplicación transparente del factor de sostenibilidad y del índice de
revalorización, incidiendo en la información que se deberá proporcionar a
los pensionistas.

La disposición derogatoria única se refiere a la derogación
de las disposiciones de igual o inferior rango que contradigan o se
opongan a lo establecido en la ley.

Por último, en las disposiciones finales se concreta el
título competencial para la aprobación de esta ley, se modifica el
artículo 163 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social
al objeto de introducir la aplicación del factor de sostenibilidad para
el cálculo de la pensión inicial de jubilación, y el artículo 27 del
texto refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado, aprobado por el
Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril, al objeto de incluir
la aplicación del índice de revalorización en la determinación de la
cuantía de las pensiones de clases pasivas, incluido el importe de
pensión mínima, y los haberes reguladores aplicables para la
determinación de la cuantía de las mismas, se faculta al Gobierno y a los
Ministros de Empleo y Seguridad Social y de Hacienda y Administraciones
Públicas para su desarrollo reglamentario, fijándose en último lugar la
fecha de entrada en vigor, que será, con carácter general, el día
siguiente al de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado», si
bien también se dispone que el factor de sostenibilidad será de
aplicación a las pensiones de jubilación que se causen a partir del 1 de
enero de 2019.

CAPÍTULO I

Factor de sostenibilidad de la pensión de jubilación

Artículo 1. Definición.

El factor de sostenibilidad se define como un instrumento
que con carácter automático permite vincular el importe de las pensiones
de jubilación del sistema de la Seguridad Social a la evolución de la
esperanza de vida de los pensionistas, a través de la fórmula que se
regula en esta norma, ajustando las cuantías que percibirán aquellos que
se jubilen en similares condiciones en momentos temporales diferentes.

Artículo 2. Ámbito de aplicación.

El factor de sostenibilidad se aplicará, en los términos
establecidos en esta ley, por una sola vez para la determinación del
importe inicial de las nuevas pensiones de jubilación del sistema de la
Seguridad Social.

Artículo 3. Elementos de cálculo.

Para el cálculo del factor de sostenibilidad se tendrán en
cuenta:

a) Las tablas de mortalidad de la población pensionista de
jubilación del sistema de la Seguridad Social elaboradas por la propia
Seguridad Social.

b) La edad de 67 años como edad de referencia.

Artículo 4. Fórmula de cálculo.

La formulación matemática del factor de sostenibilidad, es
la siguiente:

Siendo:

FS = Factor de sostenibilidad

FS2018 = 1

t = Año de aplicación del factor, que tomará valores desde
el año 2019 en adelante.

Y así sucesivamente.

Para la aplicación del factor de sostenibilidad, se
utilizarán los cuatro primeros decimales.

Artículo 5. Revisión del factor de sostenibilidad.

Con periodicidad quinquenal, se revisará la variación
interanual de la esperanza de vida a tener en cuenta para calcular el
valor del factor de sostenibilidad.

Artículo 6. Derecho a percepción de complementos por
mínimos.

El factor de sostenibilidad se aplicará sin perjuicio del
derecho que en su caso tenga el interesado al percibo del complemento por
mínimos, conforme a lo que al respecto se establezca en la
correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado.

CAPÍTULO II

Índice de revalorización

Artículo 7. Modificación del texto refundido de la Ley
General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo
1/1994, de 20 de junio.

El artículo 48 del texto refundido de la Ley General de la
Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20
de junio, queda redactado en los siguientes términos:

«Artículo 48. Revalorización.

1. Las pensiones de la Seguridad Social en su modalidad
contributiva, incluido el importe de la pensión mínima, serán
incrementadas al comienzo de cada año en función del índice de
revalorización previsto en la correspondiente Ley de Presupuestos
Generales del Estado.

2. A tal efecto, el índice de revalorización de pensiones
se determinará según la siguiente expresión matemática:

Siendo:

IR= Índice de revalorización de pensiones expresado en
tanto por uno con cuatro decimales.

t+1= Año para el que se calcula la revalorización.

En ningún caso el resultado obtenido podrá dar lugar a un
incremento anual de las pensiones inferior al 0,25 por ciento ni superior
a la variación porcentual del índice de precios de consumo en el periodo
anual anterior a diciembre del año t, más 0,25 por ciento.

3. Para el cálculo de la expresión matemática se
considerará el total de ingresos y gastos agregados del sistema por
operaciones no financieras (capítulos 1 a 7 en gastos y 1 a 7 en ingresos
del Presupuesto de la Seguridad Social) sin tener en cuenta los
correspondientes al Instituto Nacional de Gestión Sanitaria y al
Instituto de Mayores y Servicios Sociales. A los efectos de su
utilización en el cálculo del índice de revalorización, y respecto de las
cuentas liquidadas, la Intervención General de la Seguridad Social
deducirá de los capítulos anteriores aquellas partidas que no tengan
carácter periódico.

No obstante, no se incluirán como ingresos y gastos del
sistema los siguientes conceptos:

a) De los ingresos, las cotizaciones sociales por cese de
actividad de trabajadores autónomos y las transferencias del Estado para
la financiación de las prestaciones no contributivas, excepto la
financiación de los complementos a mínimos de pensión.

b) De los gastos, las prestaciones por cese de actividad de
trabajadores autónomos y las prestaciones no contributivas, salvo los
complementos a mínimos de pensión.

4. A efectos de proceder a la estimación de los ingresos y
gastos de los años t+1 a t+6, a utilizar en el apartado 2, el Ministerio
de Economía y Competitividad facilitará a la Administración de la
Seguridad Social las previsiones de las variables macroeconómicas
necesarias para la estimación de los mismos.»

Disposición adicional primera. Aplicación transparente del
factor de sostenibilidad y del índice de revalorización.

El factor de sostenibilidad se aplicará con absoluta
transparencia, publicándose el seguimiento sistemático de la esperanza de
vida. De igual manera, y con ocasión del reconocimiento de su pensión
inicial, se informará a los pensionistas sobre el efecto del factor de
sostenibilidad en el cálculo de la misma.

En relación con el índice de revalorización, anualmente se
publicará el valor de las variables que intervienen en su cálculo.

Disposición derogatoria única. Derogación normativa.

Quedan derogadas cuantas disposiciones de igual o inferior
rango contradigan o se opongan a lo establecido en esta ley.

Disposición final primera. Título competencial.

Esta Ley se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo
149.1.17.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la
competencia exclusiva sobre legislación básica y régimen económico de la
Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las
Comunidades Autónomas.

Disposición final segunda. Modificación del texto refundido
de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto
Legislativo 1/1994, de 20 de junio.

El apartado 1 del artículo 163 del texto refundido de la
Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto
Legislativo 1/1994, de 20 de junio, queda redactado en los siguientes
términos:

«1. La cuantía de la pensión de jubilación, en su modalidad
contributiva, se determinará aplicando a la base reguladora, calculada
conforme a lo dispuesto en el artículo precedente, los porcentajes
siguientes:

1.º Por los primeros 15 años cotizados: el 50 por 100.

2.º A partir del año decimosexto, por cada mes adicional de
cotización, comprendido entre los meses 1 y 248, se añadirá el 0,19 por
100, y por los que rebasen el mes 248, se añadirá el 0,18 por 100, sin
que el porcentaje aplicable a la base reguladora supere el 100 por 100,
salvo en el supuesto a que se refiere el apartado siguiente.

A la cuantía así determinada le será de aplicación el
factor de sostenibilidad que corresponda en cada momento.»

Disposición final tercera. Modificación del texto refundido
de la Ley de Clases Pasivas del Estado, aprobado por el Real Decreto
Legislativo 670/1987, de 30 de abril.

El apartado 1 del artículo 27 del texto refundido de la Ley
de Clases Pasivas del Estado, aprobado por el Real Decreto Legislativo
670/1987, de 30 de abril, queda redactado en los siguientes términos:

«Artículo 27. Revalorización de pensiones, complementos
económicos y limitaciones en el crecimiento de las mismas.

1. Las pensiones de clases pasivas, incluido el importe de
pensión mínima, y los haberes reguladores aplicables para la
determinación de la cuantía de las mismas serán incrementados al comienzo
de cada año, en función del índice de revalorización previsto para las
pensiones en la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del
Estado.»

Disposición final cuarta. Facultades de aplicación y
desarrollo.

Se autoriza al Gobierno y a los Ministros de Empleo y
Seguridad Social y de Hacienda y Administraciones Públicas para que, en
el ámbito de sus respectivas competencias, dicten las disposiciones y
adopten las medidas que sean necesarias para la aplicación y desarrollo
de esta ley.

Disposición final quinta. Entrada en vigor.

1. La presente ley entrará en vigor el día siguiente al de
su publicación en el «Boletín Oficial del Estado».

2. El factor de sostenibilidad se aplicará a las pensiones
de jubilación del sistema de la Seguridad Social que se causen a partir
del 1 de enero de 2019.