BOLETÍN OFICIAL DE LAS CORTES GENERALES


SECCIÓN CORTES GENERALES


X LEGISLATURA


Serie A: ACTIVIDADES PARLAMENTARIAS


23 de abril de 2015

Núm. 396

ÍNDICE


Competencias en relación con otros órganos e instituciones


TRIBUNAL DE CUENTAS


251/000182 (CD) 771/000179 (S);Resolución aprobada por la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas en relación con el Informe de fiscalización sobre contratos de publicidad y comunicación institucional suscritos por
Departamentos Ministeriales y Organismos del Área de la Administración Económica del Estado, ejercicios 2010, 2011 y 2012, así como dicho Informe … (Página 2)


251/000183 (CD)


771/000178 (S);Resolución aprobada por la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas sobre el Informe de fiscalización de la efectividad de las medidas recogidas en el Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, para el
cumplimiento por las Entidades Locales de sus obligaciones comerciales, así como dicho Informe … (Página 57)

Página 2

COMPETENCIAS EN RELACIÓN CON OTROS ÓRGANOS E INSTITUCIONES


TRIBUNAL DE CUENTAS


251/000182 (CD)


771/000179 (S)


Se ordena la publicación en la Sección Cortes Generales del BOCG, de la Resolución adoptada por la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas sobre el Informe de fiscalización sobre contratos de publicidad y comunicación
institucional suscritos por Departamentos Ministeriales y Organismos del Área de la Administración Económica del Estado, ejercicios 2010, 2011 y 2012, así como del Informe correspondiente.


Palacio del Congreso de los Diputados, 25 de marzo de 2015.—P.D. El Letrado Mayor de las Cortes Generales, Carlos Gutiérrez Vicén.


RESOLUCIÓN APROBADA POR LA COMISIÓN MIXTA PARA LAS RELACIONES CON EL TRIBUNAL DE CUENTAS EN RELACIÓN CON EL INFORME DE FISCALIZACIÓN SOBRE CONTRATOS DE PUBLICIDAD Y COMUNICACIÓN INSTITUCIONAL SUSCRITOS POR DEPARTAMENTOS MINISTERIALES Y
ORGANISMOS DEL ÁREA DE LA ADMINISTRACIÓN ECONÓMICA DEL ESTADO, EJERCICIOS 2010, 2011 Y 2012, EN SU SESIÓN DEL DÍA 10 DE MARZO DE 2015


La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en su sesión del día 10 de marzo de 2015, a la vista del Informe remitido por ese Alto Tribunal acerca del Informe de fiscalización sobre contratos de publicidad y
comunicación institucional suscritos por Departamentos Ministeriales y Organismos del Área de la Administración Económica del Estado, ejercicios 2010, 2011 y 2012:


ACUERDA


1. Instar al Gobierno a tomar las medidas necesarias para que la información proporcionada por los Ministerios y organismos a la Comisión de publicidad y comunicación institucional para la elaboración del informe anual sea exacta,
comunicando todas las campañas y consignando la totalidad del importe ejecutado.


2. Instar a la Secretaría de Estado de Comunicación a continuar con la elaboración de indicadores que permitan la valoración de los impactos publicitarios para aquellas campañas que no precisen acudir a evaluadores externos.


3. Instar a los órganos de contratación de las entidades fiscalizadas, en particular los del Instituto de la Mujer, a precisar el contenido de los pliegos de cláusulas administrativas particulares con el fin de incrementar el grado de
objetividad, delimitando y ponderando, los métodos de valoración y excluyendo aquellos extremos no acordes con la racionalidad y la eficiencia, y concretar tanto en éstos como en los documentos de formalización de los contratos las obligaciones
asumidas por el contratista de forma detallada.


Instar al Ministerio de Industria, Energía y Turismo a:


4. Designar un responsable del contrato a efectos de la debida supervisión de su ejecución para asegurar la correcta realización de la prestación pactada y de su facturación.


5. Adoptar las medidas necesarias para asegurar una justificada utilización de las encomiendas de gestión, la capacidad y solvencia de la entidad encomendataria y la correcta ejecución, recepción y pago de la actuación encomendada.


Palacio del Congreso de los Diputados, 10 de marzo de 2015.— El Presidente de la Comisión, Ricardo Tarno Blanco.—La Secretaria Primera de la Comisión, Teresa García Sena.

Página 3

INFORME DE FISCALIZACIÓN SOBRE CONTRATOS DE PUBLICIDAD Y COMUNICACIÓN INSTITUCIONAL SUSCRITOS POR DEPARTAMENTOS MINISTERIALES Y ORGANISMOS DEL ÁREA DE LA ADMINISTRACIÓN ECONÓMICA DEL ESTADO, EJERCICIOS 2010, 2011 Y 2012


EL Pleno del Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de la función fiscalizadora establecida en los artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y a tenor de lo previsto en los artículos 12 y 14.1 de la misma
disposición y concordantes de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado, en su sesión de 29 de septiembre de 2014, el Informe de Fiscalización sobre contratos de publicidad y comunicación institucional
suscritos por departamentos ministeriales y organismos del Área de la Administración Económica del Estado, ejercicios 2010, 2011 Y 2012, y ha acordado su elevación a las Cortes Generales, según lo prevenido en el art. 28.4 de la Ley de
Funcionamiento.

Página 4

ÍNDICE


I. CONSIDERACIONES GENERALES ... (Página6)


I.1 Iniciativa del procedimiento fiscalizador ... (Página6)


I.2 Marco jurídico, naturaleza del gasto y órganos gestores ... (Página6)


I.3 Objetivos de la fiscalización ... (Página8)


I.4 Trámite de alegaciones ... (Página8)


II. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN ... (Página8)


II.1 Campañas de comunicación y publicidad institucional ... (Página8)


II.1.1 Ministerio de Fomento ... (Página10)


II.1.2 Ministerio de Industria, EnergÍa y Turismo ... (Página11)


II.1.3 Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad ... (Página14)


II.1.4 Agencia Española de Seguridad Alimentaria y Nutrición ... (Página15)


II.1.5 Instituto de la Mujer... (Página16)


II.2 Análisis de los expedientes de contratación ... (Página16)


II.2.1 Ministerio de Fomento ... (Página18)


II.2.2 Ministerio de Industria, Energía y Turismo ... (Página19)


II.2.3 Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad ... (Página22)


II.2.4 Agencia Española de Seguridad Alimentaria y Nutrición ... (Página23)


II.2.5 Instituto de la Mujer ... (Página24)


III. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ... (Página25)


III.1 Conclusiones ... (Página25)


III.2 Recomendaciones ... (Página28)


ANEXOS ... (Página29)

Página 5

ABREVIATURAS


AESAN Agencia Española de Seguridad Alimentaria y Nutrición.


AECOSAN Agencia Española de Consumo, Seguridad Alimentaria y Nutrición.


AGE Administración General del Estado.


DGP Dirección General de Presupuestos.


DNIe Documento Nacional de Identidad electrónico.


INMUJER Instituto de la Mujer.


LCSP Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público.


LGP Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.


LFTCu Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas.


PCAP Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares.


PPT Pliego de Prescripciones Técnicas.


RGLCAP Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.


SETSI Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información.


TDT Televisión Digital Terrestre.


TRLCSP Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.

Página 6

I. CONSIDERACIONES GENERALES


I.1 Iniciativa del procedimiento fiscalizador


El Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de las funciones que tiene atribuidas por la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, ha realizado una fiscalización sobre contratos de publicidad y comunicación institucional suscritos por departamentos
ministeriales y organismos del área de la Administración Económica del Estado, ejercicios 2010, 2011 y 2012.


El origen de este procedimiento de fiscalización se encuentra en los Acuerdos del Pleno del Tribunal de Cuentas por los que se aprueba el Programa de Fiscalizaciones para el año 2013, si bien la causa mediata del mismo se halla en la
Resolución de 3 de octubre de 2006, por la que la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas insta a este Tribunal a incluir, en sus Planes Anuales, la fiscalización sobre campañas de publicidad de las Administraciones Públicas
estatal y autonómica, poniendo especial énfasis en el control de la posible existencia de financiación implícita o encubierta de campañas y su adecuación a los principios establecidos en la Ley 29/2005, de 29 de diciembre, de Publicidad y
Comunicación Institucional. Como consecuencia de ello este procedimiento se incluyó en el programa de fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas, en el epígrafe de «Fiscalizaciones a efectuar por iniciativa de las Cortes Generales».


Con anterioridad a este informe, en fechas 31 de enero y 28 de febrero de 2013, el Pleno del Tribunal de Cuentas había aprobado sendos Informes de Fiscalización sobre Contratos de publicidad y comunicación institucional, suscritos por
Departamentos Ministeriales y Organismos autónomos de ellos dependientes, del área de Administración Económica del Estado y del área Político- Administrativa del Estado, referidos al periodo 2005-2007.


I.2 Marco jurídico, naturaleza del gasto y órganos gestores


Las campañas institucionales de publicidad y de comunicación promovidas o contratadas por la Administración General del Estado (AGE) y por las demás entidades integrantes del sector público estatal están reguladas por la Ley 29/2005, de 29
de diciembre, de Publicidad y Comunicación Institucional, y el Real Decreto 947/2006, de 28 de agosto, por el que se regula la Comisión de publicidad y comunicación institucional y la elaboración del plan anual de publicidad y comunicación de la
AGE. Además, las campañas institucionales están afectadas por la normativa específica siguiente:


— Ley 34/1988, de 11 de noviembre, General de Publicidad.


— Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, sobre regulación de las distintas modalidades de referéndum.


— Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, de Régimen Electoral General.


— Instrucción de 13 de septiembre de 1999 de la Junta Electoral Central, sobre el objeto y los límites de las campañas institucionales.


La Ley 29/2005 define como campaña institucional de publicidad «toda actividad orientada y ordenada a la difusión de un mensaje u objetivo común, dirigida a una pluralidad de destinatarios, que utilice un soporte publicitario pagado o cedido
y sea promovida o contratada por la Administración General del Estado y por las demás entidades integrantes del sector público estatal»; y como campaña institucional de comunicación, «la que utilizando formas de comunicación distintas de las
estrictamente publicitarias sea contratada por los sujetos anteriores para difundir un mensaje u objetivo común».


La presente fiscalización comprende, como ámbito objetivo, las campañas de publicidad y comunicación institucional planificadas y realizadas en el periodo 2010-2012, así como los contratos de publicidad suscritos para ejecutar dichas
campañas. No han sido objeto de análisis la publicidad normativa que tiene por finalidad la publicación de las disposiciones, resoluciones y actos administrativos en diarios oficiales u otros medios de comunicación que deban publicarse o difundirse
por mandato legal, ni la publicidad de carácter comercial, expresamente excluidas de la aplicación de la Ley 29/2005.


El ámbito subjetivo de la fiscalización en los mencionados ejercicios está constituido por los Ministerios 1 de Hacienda y Administraciones Públicas; Economía y Competitividad; Fomento; Industria, Energía y Turismo; Agricultura,
Alimentación y Medio Ambiente; Empleo y Seguridad Social; y Sanidad, Servicios


1 Departamentos ministeriales conforme a la estructura fijada en el Real Decreto 1823/2011, de 21 de diciembre.

Página 7

Sociales e Igualdad; y 42 organismos autónomos de ellos dependientes. En el anexo 1 figura la muestra seleccionada sobre el conjunto de entidades que integran el ámbito subjetivo de la fiscalización.


El artículo 8 de la Ley 34/1988, General de Publicidad, define al anunciante como la persona natural o jurídica en cuyo interés se realiza la publicidad. Asimismo define a las agencias de publicidad como las personas naturales o jurídicas
que se dediquen profesionalmente y de manera organizada a crear, preparar, programar o ejecutar publicidad por cuenta de un anunciante; y a los medios de publicidad como las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, titulares de los
soportes o medios de comunicación social a través de los cuales se difunde la publicidad. A partir de esta distinción, la Ley recoge cuatro tipos de contratos:


— Contrato de publicidad (art. 13): «es aquél por el que un anunciante encarga a una agencia de publicidad, mediante una contraprestación, la ejecución de publicidad y la creación, preparación o programación de la misma. Cuando la agencia
realice creaciones publicitarias, se aplicarán también las normas del contrato de creación publicitaria».


— Contrato de difusión publicitaria (art. 17): «es aquél por el que, a cambio de una contraprestación fijada en tarifas preestablecidas, un medio se obliga en favor de un anunciante o agencia a permitir la utilización publicitaria de
unidades de espacio o de tiempo disponibles y a desarrollar la actividad técnica necesaria para lograr el resultado publicitario».


— Contrato de creación publicitaria (art. 20): «es aquél por el que, a cambio de una contraprestación, una persona física o jurídica se obliga en favor de un anunciante o agencia a idear y elaborar un proyecto de campaña publicitaria, una
parte de la misma o cualquier otro elemento publicitario».


— Contrato de patrocinio publicitario (art. 22): «es aquél por el que el patrocinado, a cambio de una ayuda económica para la realización de su actividad deportiva, benéfica, cultural, científica o de otra índole, se compromete a colaborar
en la publicidad del patrocinador».


Los contratos vinculados a las campañas institucionales están sujetos a la normativa de contratación vigente en el periodo fiscalizado, que se concreta principalmente en la siguiente:


— Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.


— Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público (LCSP), en vigor hasta el 16 de diciembre de 2011.


— Real Decreto 817/2009, de 8 de mayo, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 30/2007.


— Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP), vigente desde el 16 de diciembre de 2011.


— Orden EHA/3479/2011, de 19 de diciembre, por la que se publican los límites de los distintos tipos de contratos a efectos de la contratación del sector público a partir del 1 de enero de 2012.


Los gastos realizados en ejecución de estos contratos se imputan presupuestariamente al subconcepto 226.02 «Publicidad y propaganda» o al artículo 64 «Gastos de inversiones de carácter inmaterial» cuando «las campañas de sensibilización y
concienciación ciudadana sean susceptibles de producir efectos en varios ejercicios», de acuerdo con la Resolución de 19 de enero de 2009, de la Dirección General de Presupuestos (DGP), por la que se establecen los códigos que definen la
clasificación económica.


Los órganos gestores de la contratación se rigen por la legislación general aplicable a la AGE y a sus organismos autónomos.


La planificación, asistencia técnica, evaluación y coordinación de las actividades de publicidad y de comunicación institucional de la AGE está a cargo de la Comisión de publicidad y comunicación institucional (en adelante la Comisión),
órgano colegiado interministerial, adscrito al Ministerio de la Presidencia a través de la Secretaría de Estado de Comunicación. La Comisión elabora anualmente, a partir de las propuestas recibidas de todos los ministerios, el plan de publicidad y
comunicación en el que deben incluirse todas las campañas institucionales que prevean desarrollar la AGE y las entidades adscritas. El plan anual debe aprobarse por Consejo de Ministros.


Asimismo, la Comisión elabora el informe anual de publicidad y comunicación institucional en el que deben relacionarse todas las campañas institucionales efectivamente realizadas en el año, su importe, los adjudicatarios de los contratos
celebrados y, en el caso de las campañas publicitarias, los planes de medios correspondientes. Este informe, aprobado por el Consejo de Ministros, se remite a las Cortes

Página 8

Generales en el primer período de sesiones de cada año y es puesto a disposición de todas las organizaciones profesionales del sector.


La Comisión se estructura en los siguientes órganos: el Pleno, la Comisión Ejecutiva encargada de preparar los asuntos para el Pleno y el Comité de Recursos, encargado de resolver las reclamaciones que puedan interponerse por infracción de
los artículos 3.2 y 4 de la Ley 29/2005.


I.3 Objetivos de la fiscalización


De acuerdo con las Directrices Técnicas aprobadas por el Pleno del Tribunal de Cuentas el 28 de mayo de 2013, los objetivos de la fiscalización han sido los siguientes:


1) Analizar la preparación y adjudicación de los contratos de publicidad y comunicación institucional sujetos a la Ley 29/2005, verificando su adecuación a la normativa de contratación vigente y a los principios de objetividad,
transparencia, publicidad y concurrencia.


2) Analizar la ejecución de los contratos de publicidad y comunicación institucional y de las incidencias producidas, poniendo especial énfasis en la observancia de los principios de eficiencia, economía y buena gestión.


3) Comprobar la adecuación de las campañas de publicidad y comunicación institucional realizadas en el ámbito de la fiscalización a los objetivos de la Ley 29/2005, entre los que se señala la utilidad pública, profesionalización,
transparencia y lealtad institucional, y a los principios de eficacia, transparencia, austeridad y eficiencia.


Asimismo, se ha verificado la observancia de la normativa para la igualdad efectiva de mujeres y hombres en todo aquello que pudiera tener relación con el objeto de las actuaciones fiscalizadoras.


La ejecución del trabajo se ha efectuado de acuerdo con las normas de auditoría generalmente aceptadas y los criterios contenidos en las Normas internas de fiscalización del Tribunal de Cuentas, en los términos señalados por el Pleno del
Tribunal en sus reuniones de 23 de enero de 1997 y 28 de octubre de 2010. También se han observado, en cuanto han podido ser aplicadas a la presente fiscalización por el momento de su entrada en vigor, las normas aprobadas por el Pleno en su sesión
del 23 de diciembre de 2013.


I.4 Trámite de alegaciones


Conforme a lo dispuesto en el art. 44.1 de la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, los resultados de las actuaciones practicadas en el procedimiento fiscalizador fueron remitidos, para la formulación de las alegaciones oportunas o
presentación de los documentos y justificaciones que estimasen convenientes, tanto a los actuales ministros y responsables de los Departamentos y organismos fiscalizados, como a los que lo fueron durante el periodo objeto de análisis.


Dentro del plazo legal concedido, se han recibido escritos de contestación al Tribunal de Cuentas de 6 de las 13 personas a las que les fueron remitidos los resultados de las actuaciones. Las alegaciones presentadas, que se incorporan al
informe, han sido analizadas y valoradas, modificándose el texto originario cuando por su contenido se ha estimado pertinente. En otras ocasiones, el texto inicial no se ha alterado, por entender que las alegaciones formuladas son meras
explicaciones o comentarios de los hechos o situaciones descritos en el Informe o porque no se comparten las opiniones o juicios en ellas vertidos, con independencia de que se haya estimado oportuno o no dejar constancia expresa de la discrepancia
en el Informe. Además, se han recibido alegaciones de un Departamento fuera del plazo concedido que, no obstante, también han sido analizadas.


II. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN


II.1 Campañas de comunicación y publicidad institucional


La Comisión, como órgano encargado de la planificación, asistencia técnica, evaluación y coordinación de las actividades de publicidad y de comunicación, ha elaborado los planes e informes anuales de publicidad y comunicación de la AGE y de
sus organismos dependientes, desde su creación en 2006 y, en particular, los correspondientes a los ejercicios fiscalizados, así como publicado su contenido a través de la página web http://www.lamoncloa.gob.es/CPC/index.htm.

Página 9

En general, tanto los planes como los informes recogen formalmente la información prevista en la Ley 29/2005. No obstante, a juicio de este Tribunal, tal y como se ha expuesto en informes anteriores, «el contenido de los informes anuales no
permite alcanzar plenamente el objetivo, establecido en la exposición de motivos de la Ley, de evaluar las campañas para asegurar el máximo aprovechamiento de los recursos públicos, ni tampoco cumplir uno de los fines para los que fue creada, según
el artículo 11, la Comisión de Publicidad y Comunicación institucional, esto es la evaluación de las actividades de publicidad y comunicación de la AGE». Aunque en algunas campañas se realizan evaluaciones a través de estudios post-test, el
resultado de dichos estudios no se incorpora al informe anual.


De los datos contenidos en los informes elaborados por la Comisión desde su creación en 2006, se desprende una evolución decreciente tanto del número de campañas institucionales realizadas como de su coste, en la AGE y los organismos
adscritos, tal y como se muestra a continuación:


[**********página con cuadro**********]


En el anexo 2 se presenta el número de campañas de publicidad y comunicación institucional 2 realizadas en el periodo 2010-2012, en el ámbito de los ministerios y organismos del área de la Administración Económica del Estado, y su coste.


La muestra elegida para su revisión abarca los Ministerios de Fomento; Industria, Energía y Turismo; y Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad; y los organismos autónomos Agencia Española de Seguridad Alimentaria y Nutrición (AESAN) 3 e
Instituto de la Mujer (INMUJER). Se ha tenido en cuenta para su elección los ministerios y organismos autónomos que han ejecutado campañas de publicidad en el periodo 2010-2012 y que no fueron incluidos en la muestra seleccionada para el informe
referido al periodo 2005-2007.


La relación de campañas de publicidad y comunicación institucional previstas en el plan de publicidad y el coste de las realizadas por los ministerios y organismos señalados figura en el anexo 3. Han sido revisadas todas las campañas
comunicadas a la Comisión por los ministerios y organismos anteriores, excepto las del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad en el que se han revisado más de la mitad de las campañas comunicadas que han supuesto el 95% del coste total
del Ministerio. El coste de las 27 campañas fiscalizadas totaliza 27.630.485 euros y representa el 51% del coste de las campañas realizadas por los ministerios y organismos integrantes del ámbito subjetivo de la fiscalización. La relación de las
campañas fiscalizadas se adjunta en el anexo 4.


El análisis de las campañas ha puesto de manifiesto los siguientes resultados generales:


— Los contenidos de las campañas analizadas cumplieron las disposiciones establecidas en la Ley 29/2005, resultando sus objetivos coherentes con la actividad y funciones de las entidades que las realizan.


— Las entidades fiscalizadas se han abstenido de realizar campañas institucionales durante los periodos electorales coincidentes con los ejercicios fiscalizados, de acuerdo con la prohibición señalada por la Ley en su art. 10.


2 No se incluyen las campañas de carácter industrial, comercial o mercantil, a las cuales la Ley 29/2005 no les es de aplicación.


3 Por RD 19/2014, de 17 de enero, se refunden los organismos AESAN e Instituto Nacional de Consumo, constituyendo la Agencia Española de Consumo, Seguridad Alimentaria y Nutrición (AECOSAN).

Página 10

— En relación con los objetivos pretendidos de eficacia, austeridad y eficiencia, se pone de manifiesto la escasa utilización de mecanismos para la cuantificación y valoración del cumplimiento de los objetivos de las campañas referidas al
periodo fiscalizado. En los ministerios de Fomento e Industria, no consta que se hayan realizado estudios previos (pre-test) o posteriores (post-test), y el Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad sí ha realizado estudio post-test de
las campañas principales, que en general concluyen con una valoración positiva del mensaje difundido, si bien no contemplan indicadores cuantificables que permitan evaluar el cumplimiento de los principios de eficacia, austeridad y eficiencia
señalados. La Comisión ha realizado en noviembre de 2013 un estudio para evaluar la publicidad y comunicación institucional de la AGE en 2012, con el objetivo de analizar los procesos de contratación, la planificación, la creatividad y los
resultados de las campañas realizadas en ese ejercicio, que contiene una serie de conclusiones y recomendaciones sobre tendencias generales, organización, uso de medios y herramientas, planes de medios y proceso de los contratos públicos. Las
conclusiones del estudio, junto con la falta de aprobación de los pliegos de cláusulas generales tal y como exige el art. 8 de la Ley 29/2005, han dado origen a la autorización por el Consejo de Ministros de 25 de abril de 2014 de la celebración de
un acuerdo marco para la compra centralizada de espacios en medios de comunicación y demás soportes publicitarios, como se señala en el posterior epígrafe II.2.


— Por último, se comprueba que la información que los ministerios y organismos proporcionan a la Comisión para la elaboración del informe anual no es exacta, bien porque no se comunican todas las campañas o no se consigna la totalidad del
importe ejecutado, o bien porque se informa sobre el coste del contrato y no sobre las campañas. Por otra parte, se observa que son numerosas las campañas sobrevenidas, lo que indica que la planificación es poco rigurosa. Asimismo, el Ministerio
de Fomento y el entonces Ministerio de Igualdad no cumplieron en 2010-2011 el procedimiento establecido por la Comisión para la tramitación de las campañas sobrevenidas.


En el periodo fiscalizado únicamente se ha presentado, ante el Comité de Recursos de la Comisión, una reclamación solicitando el cese o suspensión de la campaña institucional «promoción del uso de los medicamentos genéricos», reclamación que
fue desestimada por el Comité con fecha 16 de diciembre de 2010.


En los apartados siguientes se exponen los resultados de las comprobaciones efectuadas sobre las campañas realizadas durante el periodo, por los ministerios y organismos fiscalizados.


II.1.1 Ministerio de Fomento


La competencia de las campañas de publicidad en el Ministerio de Fomento está asignada a la Subsecretaría y en particular a la Subdirección General de Información y Comunicación, tal y como se recoge en la estructura orgánica 4 del
Ministerio aprobada por RD 452/2012, de 5 de marzo.


El coste anual de las campañas publicitarias del Ministerio de Fomento 5 que refleja el informe de publicidad en los ejercicios 2010, 2011 y 2012, representa el 43%, 92% y 89%, respectivamente, del gasto anual planificado. Sin embargo, no
parece que la planificación haya sido adecuada, dado que en el ejercicio 2010 tres de las cuatro campañas planificadas (el 75% del importe previsto) no se llevaron a efecto. Por otra parte, en el ejercicio 2010 se ejecutaron tres campañas
sobrevenidas que supusieron el 14% del total del gasto anual planificado para 2010, y en 2011 una campaña sobrevenida que absorbió el 48% del gasto de publicidad previsto para el año. El Ministerio no comunicó a la Comisión la intención de llevar a
cabo estas campañas no incluidas en el plan, tal y como prevé el procedimiento establecido.


El Ministerio ha comunicado en el informe de publicidad de 2010 la ejecución de la campaña «Exposición cartográfica en Lugo», por 29.000 euros, cuando en realidad corresponde a actividades enmarcadas en las campañas «1% cultural». Las
campañas «fomento del transporte público y de los modos de transporte sostenible» comunicadas en 2010 y 2011 no han incluido en su coste el gasto en concepto de «estudio y análisis sobre grupos de comunicación y audiencia de medios publicitarios
para la planificación estratégica de la campaña transporte público sostenible», por 20.237 euros.


4 Con anterioridad atribuida a la Secretaría General de Relaciones Institucionales y Coordinación y en particular a la Dirección General de Relaciones Institucionales (RD 1037/2009, de 29 de junio).


5 Incluye el Ministerio de la Vivienda suprimido por RD 1313/2010, de 20 de octubre, cuyas competencias fueron adscritas al Ministerio de Fomento.

Página 11

Por otra parte, los informes de publicidad de los ejercicios 2010 y 2011 no incluyen las actividades publicitarias ejecutadas con cargo al contrato de publicidad y comunicación institucional del Ministerio, con un coste conjunto de 454.441
euros, que figuran en el cuadro siguiente:


[**********página con cuadro**********]


La campaña «Información sobre medidas puestas en marcha por el Ministerio de Vivienda a lo largo del año», prevista por el Ministerio de Vivienda -Departamento suprimido el 20 de octubre de 2010, cuyas competencias fueron asumidas por el
Ministerio de Fomento-, presupuestada en 800.000 euros, de la que se llevaron a cabo diversas actividades en 2010 y 2011 por importes de 45.150 y 69.269 euros, no fue comunicada a la Comisión y, por tanto, omitida en el informe anual
correspondiente.


Las campañas institucionales de publicidad y comunicación realizadas por el Ministerio cumplen los requisitos exigidos en el art. 3 de la Ley 29/2005, en cuanto comunican actuaciones públicas de interés social o difunden las lenguas y el
patrimonio histórico y natural de España, respetan las prohibiciones establecidas en el art. 4 y no se han realizado en periodos electorales, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 10 de la citada norma. Igualmente, las actividades publicitarias
realizadas que no han sido comunicadas a la Comisión cumplen, con carácter general, esa misma normativa.


El Ministerio de Fomento no ha realizado estudios previos de los impactos a conseguir con las campañas publicitarias, ni consta que se hayan efectuado acciones de seguimiento y control de las campañas o valoraciones posteriores de su
ejecución, lo que no permite evaluar el cumplimiento de los principios de eficacia, austeridad y eficiencia en el gasto.


II.1.2 Ministerio de Industria, Energía y Turismo


La estructura orgánica del Ministerio de Industria, Energía y Turismo no asigna específicamente a una unidad concreta la competencia para la gestión de la publicidad y comunicación institucional. En el periodo fiscalizado, el Gabinete de
Comunicación del Ministro y el Gabinete de la Subsecretaría han sido las unidades que se han encargado de la gestión de las campañas de publicidad y comunicación.


Los informes de publicidad de los años fiscalizados reflejan la ejecución por el Ministerio de Industria, Energía y Turismo de una única campaña anual con la denominación genérica de «campaña de difusión de iniciativas del Ministerio», por
importes de 811.589, 1.209.238, y 78.069 euros, en los respectivos ejercicios. Las actividades que dicha campaña genérica engloba son las siguientes:

Página 12

[**********página con cuadro**********]


En los ejercicios 2010 y 2011 el Ministerio ejecutó el importe planificado salvo la campaña de difusión de la TDT del año 2010, que fue encomendada a Red.es y comunicada a la Comisión por dicha entidad. En 2012 la actividad ejecutada en el
año representó el 20% del importe anual previsto.


El informe de publicidad de 2010 no incluye las actividades publicitarias realizadas en ese ejercicio que se indican a continuación y que totalizan un coste de 236.989 euros:


[**********página con cuadro**********]


Las campañas institucionales de publicidad y comunicación realizadas por el Ministerio cumplen los requisitos exigidos en el art. 3 de la Ley 29/2005, en cuanto comunican actuaciones públicas de interés social, respetan las prohibiciones
establecidas en el art. 4 y no se han realizado en periodos electorales, excepto la financiación del «Suplemento Tu salud (especial emprendedores verdes)» en cuya publicidad no se identifica la Administración contratante, incumpliendo así el art.
4.3 y 15 de la citada norma.


Además hay que señalar que la comunicación de las campañas realizadas a la Comisión debería referirse a cada campaña concreta, proporcionando información sobre su coste, objetivos y medios; y no de forma genérica bajo el nombre de «campaña
de difusión de iniciativas del Ministerio».

Página 13

El Ministerio no ha realizado estudios previos de los impactos a conseguir de las campañas publicitarias. En dos campañas (Promoción uso del sistema de canal audio en versión original de las TDT y Ahorro de energía), el Ministerio ha
presentado un informe con el título de estudio pos-test, que no contiene datos e información que permita concluir sobre la valoración de la campaña, y por tanto, sobre el cumplimiento de los principios de eficiencia y austeridad en el gasto. En
relación con este último principio, cabe señalar, además, la realización de actividades publicitarias relacionadas con la TDT y el Documento Nacional de Identidad (DNIe) que también han sido objeto de publicidad a través de encomiendas de gestión,
tal y como se señala en párrafos posteriores.


El Ministerio de Industria, Energía y Turismo, a través de la Secretaria de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información (SETSI), ha formalizado con la entidad pública empresarial Red.es, adscrita al Ministerio, diversas
encomiendas de gestión. Las actuaciones encomendadas abarcan varios ejercicios económicos, en muchos casos son adendas de una encomienda anterior, y tienen por objeto distintas actividades, entre las que se encuentra como componente importante el
apartado de difusión y publicidad. La relación de encomiendas de gestión que contienen gastos de publicidad proporcionada por la SETSI se adjunta en el anexo 5.2.


La comunicación a la Comisión de las campañas de publicidad contenidas en las encomiendas del Ministerio a Red.es, en el periodo 2010-2012, fue realizada por la entidad pública empresarial que comunicó cinco campañas relacionadas con dichas
encomiendas, aunque el coste informado es menor que el importe que consta en la encomienda en 1.136.011 euros, según se detalla seguidamente: 6


[**********página con cuadro**********]


Las diferencias obedecen, por un lado, al criterio seguido por Red.es de considerar gasto de publicidad y comunicación institucional sólo la contratación de planes de medios y no otras actividades publicitarias; y por otro, a que los datos
anuales que comunican a la Comisión son una estimación, basada en la planificación de la ejecución, dado que hasta la liquidación de las encomiendas, varios ejercicios después, no se dispone de datos definitivos.


Asimismo, se observa que no ha sido comunicada a la Comisión información sobre la publicidad ejecutada en las encomiendas siguientes:


6 Importe extraído de la memoria económica de la encomienda.

Página 14

[**********página con cuadro**********]


El criterio seguido de considerar gasto de publicidad y comunicación institucional únicamente la contratación de planes de medios, a que se ha hecho referencia en el punto anterior, ha sido la causa de la omisión a la Comisión de la
información relativa a otras acciones de difusión, como por ejemplo acciones de relaciones públicas, desarrollo web, ruedas de prensa, o jornadas de difusión, que este Tribunal considera que deben formar parte de la que se proporcione a la Comisión
y se incluya en los informes anuales correspondientes; por lo que, dado que el Ministerio de Industria, Energía y Turismo es quien financia íntegramente las encomiendas de gestión, debería, como órgano coordinador de la información a la Comisión de
publicidad, fijar los criterios con los que suministrar información de publicidad institucional en los supuestos de actividades encomendadas.


Las campañas institucionales de publicidad y comunicación realizadas por Red.es a través de las encomiendas mencionadas cumplen los requisitos exigidos en el art. 3 de la Ley 29/2005, en cuanto comunican actuaciones públicas de interés
social, respetan las prohibiciones establecidas en el art. 4 y no se han realizado en periodos electorales, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 10 de la citada norma.


No consta que el Ministerio o Red.es hayan realizado estudios previos ni posteriores sobre el impacto de las acciones de comunicación desarrolladas.


II.1.3 Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad


La competencia de las campañas de publicidad en el Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad está asignada a la Subsecretaría y en particular a la Subdirección General de Atención al Ciudadano, tal y como se recoge en la
estructura orgánica del Ministerio aprobada por los Reales Decretos: 1258/2010 de 8 de octubre, 263/2011, de 28 de febrero, y 200/2012, de 23 de enero.


En el periodo fiscalizado, el Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad ha sido el Departamento del área de la Administración Económica del Estado que más campañas de publicidad y de comunicación institucional ha ejecutado (23%
del total) y por mayor importe (39%). En el anexo 3 figura la relación de campañas incluidas en los informes de los tres ejercicios, sobre cuyos datos se realizan las siguientes observaciones:


— En el ejercicio 2010 el Ministerio comunicó a la Comisión la ejecución de 12 campañas publicitarias, de las que cuatro no estaban incluidas en el plan y otra estaba incluida por el Instituto de la Mujer, si bien la desviación en el coste
total ejecutado respecto del total planificado 7 no fue significativo. En el ejercicio 2011, la desviación del coste total de las campañas ejecutadas fue un 30% superior al importe planificado, resultado de la no realización de dos campañas
incluidas en el plan y la ejecución de dos sobrevenidas; y en el ejercicio 2012 se ejecutaron dos de las tres campañas previstas, si bien el gasto total fue un 29% inferior al planificado. El entonces Ministerio de Igualdad no observó en una de
las campañas sobrevenidas de 2010 el procedimiento establecido para su comunicación a la Comisión.


7 Incluyendo el importe planificado por la campaña del Instituto de la Mujer que finalmente ejecutó el Ministerio.

Página 15

— Las campañas contra la violencia de género y contra la esclavitud sexual se han realizado en cada uno de los tres años fiscalizados, si bien su coste en 2012 ha descendido significativamente, pasando en 2010 de importes cercanos a los 4,8
millones a 1,3 millones en 2012. Puesto que se trata de campañas recurrentes, el Ministerio debería definir objetivos e impactos a medio plazo en el que se integraran las planificaciones anuales de las campañas.


— La mayoría de las campañas revisadas se han difundido en el mes diciembre de cada año sin que el periodo de tiempo esté justificado por la naturaleza del mensaje transmitido. Deberían planificarse de forma que su ejecución no se
concentrara en sólo un mes del año.


Las campañas institucionales de publicidad y comunicación realizadas por el Ministerio cumplen los requisitos exigidos en el art. 3 de la Ley 29/2005, en cuanto anuncian medidas preventivas de riesgos o contribuyen a la eliminación de daños
de cualquier naturaleza para la salud de las personas o comunican actuaciones públicas de interés social, respetan las prohibiciones establecidas en el art. 4 y no se han realizado en periodos electorales, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 10
de la citada norma. Sin embargo, en la campaña «promoción del uso de los medicamentos genéricos», la Asociación Nacional Empresarial de la Industria Farmacéutica planteó un recurso ante la Comisión por no ajustarse al requisito del art. 3.2 y 3.4
de la Ley 29/2005, recurso que fue desestimado por el Comité de Recursos el 16 de diciembre de 2010.


El Ministerio ha realizado en los ejercicios fiscalizados, a través de contratos menores, diversas actividades 8, principalmente de sensibilización e información sobre determinados aspectos relacionados con la violencia de género, por
importe de 390.071 euros, no comunicadas a la Comisión por entender que no corresponden a campañas de difusión de publicidad institucional. Dichas actividades reúnen los requisitos que señala el art. 2 de la Ley 29/2005 para su consideración como
campaña de comunicación institucional, por lo que debieron ser comunicadas a la Comisión para su inclusión en el informe anual correspondiente.


Una de las mencionadas actividades de comunicación, ejecutada en el primer semestre de 2012, tenía por objeto la adaptación de la creatividad y las piezas de la campaña 2011 «No te saltes las señales, elige vivir» al cambio de nombre del
Ministerio, que se produjo a finales de ese mismo año; sin embargo, esta adaptación no resultó de plena aplicación porque la difusión de la campaña 2012 se realizó con el lema «Hay salida. Cuando la maltratas a ella, me maltratas a mí», cuya
creatividad fue fruto del convenio, que no conlleva aportaciones dinerarias entre las partes, suscrito con otras dos entidades.


No consta que el Ministerio haya realizado estudios previos de los impactos a conseguir con las campañas publicitarias, excepto en la campaña de embarazos no deseados, cofinanciada por el Instituto de la Mujer. Si se han realizado los
estudios post-test contemplados en los Pliegos de Cláusulas Administrativas Particulares (PCAP) o Pliegos de Prescripciones Técnicas (PPT), excepto para la campaña de 2010 «corazón azul, contra la trata de personas». Los estudios se han realizado
por empresas independientes de la adjudicataria del contrato de medios en cuatro campañas y por empresas pertenecientes al grupo en tres campañas. Los resultados de los estudios presentan, con carácter general, una valoración positiva del impacto y
claridad de los mensajes.


II.1.4 Agencia Española de Seguridad Alimentaria y Nutrición


La AESAN ha realizado una campaña, cada uno de los años fiscalizados, relacionada con la promoción de hábitos saludables en la población y la reducción del consumo de sal; campañas incluidas en el plan anual y en el informe correspondiente.


La campaña incluida en el plan 2011 con el propósito de inculcar a la población hábitos saludables en la alimentación y el ejercicio físico, aprovechó la conmemoración del X aniversario de creación del organismo y fue ejecutada bajo el lema
«Cumplimos 10 años. Durante estos 10 años tu tranquilidad ha sido nuestro objetivo y lo seguirá siendo». La campaña tuvo por objeto dar a conocer a la población el trabajo que venía desarrollando la Agencia desde su creación, objetivo que aunque
podría estar enmarcado entre los requisitos que prevé el art. 3.b) de la Ley 29/2005 colisiona con las prohibiciones del art. 4.1.a) de esa misma norma, que señala que: «no se podrán promover o contratar campañas institucionales de publicidad y
de comunicación, que tengan como finalidad destacar los logros de gestión o los objetivos alcanzados por los sujetos mencionados en el artículo 1 de esta Ley».


8 Ver detalle en anexo 5.3.

Página 16

Además de las campañas mencionadas, la Agencia ha realizado, a través de la Estrategia NAOS 9, dos campañas, una en 2011 y otra en 2012, con el objeto de promocionar la reducción de sal y grasas, por importes de 47.200 euros y 48.400 euros,
que, pese a reunir los requisitos que señala el art. 2 de la Ley 29/2005 para su consideración como campaña institucional, no fueron comunicadas a la Comisión de Publicidad para su inclusión en el informe anual correspondiente.


No consta la realización de estudios post-test de las campañas de AESAN. En relación con el contrato para ejecutar la campaña de 2012 «Promoción de hábitos saludables en la población a través de la prevención de las enfermedades
transmitidas por los alimentos», cuyo objeto preveía «la elaboración de un estudio para conocer y poder evaluar los resultados obtenidos de la difusión de las campañas, con la finalidad de orientar las futuras campañas para ganar en eficiencia de
cara a la buena gestión de los recursos públicos», la empresa adjudicataria ha aportado un «certificado de evaluación central de medios», en el que consta la proporción de «clics» obtenidos en relación a los previstos en la difusión «on line», que
confirma la correcta ejecución de la campaña pero no se considera que con ello se alcance el objetivo de tener un estudio que permita orientar las futuras campañas.


II.1.5 Instituto de la Mujer


Durante el periodo fiscalizado el Instituto de la Mujer únicamente ha realizado en 2010 una campaña de publicidad, para prevenir los embarazos no deseados, en colaboración con el entonces Ministerio de Sanidad, Política Social e Igualdad.
La campaña, debidamente comunicada a la Comisión y publicada en el informe correspondiente cumple, en general, los requisitos y prohibiciones fijados por la Ley 29/2005.


La campaña dispone de un estudio pre-test y post test, realizados por una empresa independiente de las adjudicatarias de los contratos de creatividad y medios, en los que se concluye que la campaña ha llegado a los jóvenes con un mensaje
claro, si bien la única duda sobre su efectividad radica en que la mayoría de los jóvenes declaran que estas campañas no influyen en sus comportamientos sexuales.


Además de la campaña aludida, el organismo ha realizado en los ejercicios 2010 y 2011, diversas actividades publicitarias 10 conmemorativas del día internacional de la mujer, patrocinio de la muestra internacional de Teatro de Ribadavia,
boletín digital, y otras, por un importe total 44.337 y 49.956 euros, no comunicadas a la Comisión y, por tanto, omitidas en los respectivos informes anuales, por entender que no corresponden a campañas de publicidad o comunicación institucional.
Este Tribunal considera que, aunque son actividades concretas y de escaso importe unitario, sí reúnen las características que señala el art. 2 de la Ley 29/2005 para su consideración como tal.


En el plan de 2010 se había incluido una campaña «lucha contra la trata de seres humanos» que no fue realizada por el organismo pero si por el Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad. Asimismo, tampoco se han ejecutado las dos
campañas previstas en 2012 de «Igualdad en la empresa» e «Igualdad salarial», por importe de 300.000 euros cada una.


II.2 Análisis de los expedientes de contratación


En este apartado se exponen los resultados de la revisión de los contratos celebrados por las entidades incluidas en el ámbito subjetivo de la fiscalización para ejecutar las campañas analizadas en el epígrafe II.1 anterior. Asimismo se han
analizado, en su caso, las encomiendas de gestión suscritas por los correspondientes gestores con entidades públicas o privadas que suponen la realización de gastos de publicidad y comunicación institucional. La relación de los contratos
fiscalizados y encomiendas de gestión revisadas se muestran en el anexo 5.


Las comprobaciones efectuadas en relación con la materia de este epígrafe se han realizado de acuerdo con el marco normativo vigente durante los ejercicios fiscalizados; fundamentalmente, las normas reguladoras de los contratos de
servicios, recogidas en la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Publico (LCSP), en vigor hasta el 16 de diciembre de 2011, y el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley
de Contratos del Sector Público (TRLCSP), vigente desde esa fecha, así como por su Reglamento General aprobado por el Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre (RGLCAP), y Real Decreto 817/2009, de 8 de mayo, por el que se desarrolla parcialmente la
Ley 30/2007.


9 Estrategia NAOS: Estrategia para la Nutrición, Actividad Física y Prevención de la Obesidad, estrategia emprendida en 2005 por el Ministerio de Sanidad en el marco de la Estrategia Mundial sobre Régimen Alimentario, Actividad Física y
Salud, aprobada por la OMS para combatir las causas principales de las enfermedades crónicas más importantes.


10 Ver detalle en anexo 5.5.

Página 17

El art. 29 de la LCSP dispone que, dentro de los tres meses siguientes a la formalización del contrato, el órgano de contratación ha de remitir al Tribunal de Cuentas copia certificada del documento mediante el que se hubiere formalizado
aquel, acompañada de un extracto del expediente, siempre que la cuantía del contrato supere -en el caso de los contratos de servicios, que son los relacionados con los gastos que se fiscalizan- el importe de 150.253,03 euros.


Asimismo, el art. 40.2 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas (LFTCu) establece la obligación de los órganos de contratación de enviar anualmente al Tribunal de Cuentas una relación de los contratos
señalados en el art. 39 de la misma disposición legal que se hayan celebrado, incluyendo copia autorizada de los documentos de formalización y de aquellos otros que acrediten su cumplimiento o extinción, sin perjuicio de remitir al Tribunal
cualquier otro que éste les requiera.


Resulta igualmente aplicable lo previsto en la Resolución de 6 de abril de 2009, de la Presidencia del Tribunal de Cuentas, por la que se hace público el Acuerdo del Pleno, del 26 de marzo de 2009, que aprueba la instrucción general relativa
a la remisión al Tribunal de Cuentas de los extractos de los expedientes de contratación y de las relaciones de contratos celebrados.


El análisis de los contratos ha puesto de manifiesto las siguientes observaciones de carácter general:


— Las entidades fiscalizadas han cumplido con la obligación de enviar al Tribunal de Cuentas la documentación de los contratos celebrados en el periodo fiscalizado y las relaciones certificadas de contratos sujetos a la LCSP, a que se
refiere la normativa citada, salvo algunos retrasos observados en el Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad.


— Durante el periodo fiscalizado, no estaban aprobados los pliegos de cláusulas generales para la contratación de las campañas institucionales de publicidad y de comunicación que, de acuerdo con el art. 8 de la Ley 29/2005, debía aprobar el
Consejo de Ministros previo dictamen del Consejo de Estado. Como ya se expuso en el anterior «Informe de fiscalización de los contratos de publicidad y comunicación institucional suscritos por departamentos ministeriales del área de la
Administración Económica del Estado y Organismos autónomos de ellos dependientes», la Comisión en lugar de proceder a la elaboración de estos pliegos 11, optó por incluir los aspectos de interés común de la contratación de la publicidad de los
distintos departamentos ministeriales en una «Guía Práctica de Publicidad y Comunicación Institucional», aprobada por la Presidenta de la Comisión, según consta en las actas de los Plenos celebrados el 28 de enero y el 3 de febrero de 2010.


No obstante, como consecuencia del citado informe de fiscalización, la Comisión ha impulsado diversas reuniones interministeriales, en 2012 y 2013 y en los Plenos de 29 de enero y 9 de abril de 2014, para solventar la falta de aprobación de
los pliegos generales, que han culminado con la declaración como contrato centralizado de los servicios relacionados con la compra de espacios en medios de comunicación y demás soportes publicitarios dirigidos a la materialización de las campañas de
publicidad institucional, declaración que ha sido aprobada, en el contexto de las recomendaciones formuladas por la Comisión de Reforma de las Administraciones Públicas (CORA), por la Orden HAP/536/2014, de 3 de abril, que modifica la Orden
EHA/1049/2008, de 10 de abril, de declaración de bienes y servicios de contratación centralizada.


El objeto de la centralización es la compra, mediante acuerdo marco, de espacios publicitarios en los diferentes soportes de comunicación (televisión, radio, prensa escrita, internet) y cualquier otro medio para la difusión de las campañas
de publicidad institucional. Quedan excluidos los servicios de creatividad y, en su caso, producción de campañas, la evaluación de la eficacia y resultados de las mismas (post-test), así como la obligatoriedad de acudir a la contratación
centralizada, en las campañas de carácter industrial, comercial y mercantil y los contratos menores.


El «Acuerdo marco para la adopción de tipo del servicio de compra de espacios en medios de comunicación y demás soportes publicitarios, destinados a la materialización de las campañas de publicidad institucional», fue aprobado por el Consejo
de Ministros de 25 de abril de 2014, publicado —junto con los pliegos de cláusulas administrativas y de prescripciones técnicas que forman parte de él— en la Plataforma de contratación del Estado el 29 de abril, ha sido licitado por la Dirección
General de Racionalización y Centralización de la Contratación del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas el 8 de mayo, y se estima que esté en vigor para el segundo semestre de 2014.


11 En el ejercicio de la función que para esta elaboración le viene encomendada por el artículo 5.c del Real Decreto 947/2006, de 28 de agosto, por el que se regula la Comisión y el plan anual de publicidad.

Página 18

Los organismos fiscalizados, con carácter general, han seguido las recomendaciones recogidas en la Guía Práctica de Publicidad y Comunicación Institucional, y en especial las relativas a los procedimientos de adjudicación y elaboración de
pliegos, excepto las que se refieren a que la propuesta económica tenga una ponderación final no superior al 40%, y la relativa a que se incluya en el PCAP, como requisito de solvencia técnica, la obligatoriedad de la empresa licitadora de incluir
los nombres de los profesionales que se van a encargar de ejecutar el contrato, así como sus titulaciones y méritos. Hay que señalar que la Guía Práctica no distingue entre contratos de creatividad y de difusión, no pudiendo ser considerada de
igual forma en ambos tipos de contratos la recomendación sobre la ponderación económica, que parece apropiada para los de creatividad exclusivamente.


— Los contratos de publicidad y comunicación institucional se han financiado con cargo a las aplicaciones presupuestarias 226.02 «publicidad y propaganda», o 640 «gastos en inversiones de carácter inmaterial», de acuerdo con la Resolución de
la DGP de 19 de enero de 2009, por la que se establecen los códigos que definen la clasificación económica, con la única excepción del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, por los contratos gestionados por la Dirección General de
Salud Pública y Sanidad Exterior relacionados con campañas sobre la prevención del SIDA, que se han imputado a la aplicación 226.16 «Gastos diversos: actividades relativas a la lucha contra el SIDA«, y los gestionados por la Delegación del Gobierno
para el Plan Nacional sobre Drogas relativos a campañas relacionadas con el riesgo del consumo de alcohol, que se han aplicado al 227.11 «Trabajos realizados por otras empresas y profesionales».


— Con carácter general, la ejecución de los contratos se adecua a las condiciones de los mismos y de los PCAP y PPT, excepto el contrato suscrito el 30/12/2009 por el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, de un «servicio para la
difusión y publicidad de las actividades del Departamento que por su contenido puedan resultar de interés», a que se hace referencia en el posterior apartado II.2.2, en el que la documentación aportada no ha permitido verificar la conformidad en la
facturación del contrato.


En los apartados siguientes se exponen los resultados del análisis de los contratos de publicidad y comunicación institucional suscritos por los distintos ministerios y organismos durante el periodo.


II.2.1 Ministerio de Fomento


La ejecución de las campañas de publicidad y comunicación institucional 2010-2012 del Ministerio de Fomento se han realizado mediante los contratos suscritos el 30 de diciembre de 2009 con dos empresas, cuyo objeto se circunscribe a «las
campañas de publicidad y comunicación institucional del Ministerio». Los contratos, tramitados mediante procedimiento abierto, derivan de un único expediente de contratación dividido en dos lotes, el primero para los servicios de diseño,
creatividad y producción y, el segundo para los servicios especializados de una agencia de medios para la planificación y compra de espacios publicitarios en prensa, radio, TV, publicidad exterior e internet en el ámbito nacional.


Ambos contratos, cuya vigencia temporal se extendía a los años 2010 y 2011, adjudicados a sendas empresas por un importe de gasto máximo (IVA excluido) de 1.163.793 y 3.017.241 euros, fueron prorrogados para 2012 por unos importes
respectivos de 581.897 y 1.508.621 euros (IVA excluido). Las obligaciones reconocidas en el trienio 2010-2012 correspondientes al contrato de creatividad ascendieron a un total de 916.481 euros, y las correspondientes al contrato de difusión a
4.079.821 euros (IVA incluido). El gasto se imputó al concepto 640 «gastos en inversiones de carácter inmaterial» del programa presupuestario 451N «Dirección y servicios generales de Fomento».


La revisión del expediente de contratación ha puesto de manifiesto las siguientes incidencias:


— El expediente de contratación se inicia el 3 de agosto de 2009 mediante una declaración de urgencia motivada por el vencimiento del contrato anterior, por lo que, de acuerdo con el art. 96 de la LCSP, los plazos establecidos para la
licitación y adjudicación del contrato se reducen a la mitad. Este Tribunal considera que el vencimiento del contrato anterior, cuyo dato era conocido con antelación, no es justificación suficiente para la declaración de urgencia.


— El contrato de creatividad es genérico para todas las campañas del Ministerio fijándose las tarifas por horas/técnico. El coste de las campañas concretas que se diseñan no precisa de una autorización previa, ni el Ministerio tiene medios
para comprobar las horas facturadas, lo que ha dado lugar, según los gestores del Departamento, a numerosas reuniones con la empresa adjudicataria para dilucidar las controversias surgidas durante su ejecución, lo que resulta contrario a lo
dispuesto respecto de la necesidad e idoneidad del contrato en el art. 22 de la LCSP, según el cual «la naturaleza y extensión que

Página 19

se pretenden cubrir mediante el contrato proyectado, así como la idoneidad de su objeto y contenido para satisfacerlas, deben ser determinadas con precisión, dejando constancia de ello en la documentación preparatoria, antes de iniciar el
procedimiento encaminado a su adjudicación».


— La empresa adjudicataria del contrato de creatividad ha aplicado, en dos facturas de 2010, el IVA dos veces, al hacerlo sobre el total de la factura de la agencia, en la que se incluían las tarifas sin deducir el impuesto. El importe
indebidamente facturado ha ascendido a 8.769 euros. A raíz de los trabajos de fiscalización, el Ministerio ha llevado a cabo las gestiones para su recuperación, ingresando la empresa adjudicataria, con fecha 3 de octubre de 2013, el importe
reclamado más los intereses de demora.


— La empresa adjudicataria del contrato de medios facturó, en octubre de 2010, 20.237 euros, en concepto de «estudio y análisis sobre Grupos de Comunicación y Audiencia de Medios Publicitarios para la planificación estratégica de la Campaña
Transporte Público Sostenible», gasto que el Ministerio reconoció con un año de retraso, incumpliendo lo dispuesto en el art. 34.1 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP), respecto al reconocimiento de las obligaciones
en el ejercicio en que se producen 12.


Además de los gastos derivados de los contratos señalados, se han reconocido gastos de publicidad en el Ministerio de Fomento con cargo al programa presupuestario 261M «Dirección y servicios generales de vivienda«, imputados al subconcepto
226.02 «gastos diversos: publicidad y propaganda», derivados de la campaña prevista por el anterior Ministerio de Vivienda 13, de la que se realizaron diversas actividades adjudicadas mediante contratos menores que, en su conjunto, ascendieron a
45.150 euros en 2010 y 69.269 euros en 2011. No se han evidenciado incidencias significativas en la gestión de dichos gastos, salvo por lo señalado en el apartado de II.1.1 Campañas de publicidad y comunicación institucional, relativo a la no
inclusión de estas actividades en el informe de publicidad que elabora la Comisión.


El Ministerio ha remitido en plazo al Tribunal de Cuentas el extracto del expediente de contratación, en cumplimiento del art. 29 de la LCSP y de la Resolución de 6 de abril de 2009, de la Presidencia del Tribunal, aunque no lo ha incluido
en las relaciones certificadas de contratos sujetos a la LCSP, reguladas en el 40.2 de la LFTCu y en la mencionada Resolución.


II.2.2 Ministerio de Industria, Energía y Turismo


La ejecución de las campañas de publicidad y comunicación institucional 2010-2011 del Ministerio de Industria, Energía y Turismo se ha instrumentado mediante un único contrato, con vigencia durante esos ejercicios, cuyo objeto era la
difusión y publicidad de las líneas de actuación que fuera adoptando el Ministerio, adjudicado por un importe de gasto máximo de 1.932.000 euros (IVA excluido). El contrato fue tramitado mediante procedimiento abierto y financiado con cargo al
programa presupuestario 421M «Dirección y servicios generales de industria y energía». Las obligaciones reconocidas en el bienio ascendieron a un total de 2.271.728 euros (IVA incluido) y fueron imputadas al subconcepto presupuestario 640.08
«gastos en inversiones de carácter inmaterial». En el ejercicio 2012 se adjudicaron diversos contratos menores y se realizaron gastos de anticipo por caja fija, por un importe conjunto de 78.069 euros, para la realización de campañas específicas,
imputados al subconcepto 226.02 «publicidad y propaganda», en cuya revisión no se han encontrado incidencias. El Ministerio ha remitido en plazo al Tribunal de Cuentas el extracto del expediente de contratación y las relaciones certificadas de
contratos, de acuerdo con la normativa aplicable.


El contrato en vigor durante los ejercicios 2010 y 2011, firmado el 30 de diciembre de 2009, determina en su cláusula segunda que «el precio total del servicio asciende al importe correspondiente a los descuentos oficiales de los siguientes
medios de comunicación: radio 80%, prensa nacional 70%, prensa gratuita 80%, prensa local 70%, revistas 65%, portales de internet y prensa electrónica 95%, con un máximo de 1.932.000 euros, IVA excluido». La redacción de esta cláusula es en exceso
taxativa y no admite la posibilidad de que se incluyan otros conceptos, tales como actividades complementarias o el recargo de un porcentaje en concepto de comisión de agencia, conceptos que, no obstante, forman parte del contrato en cuanto que
están recogidos en los PCAP y PPT.


12 El Ministerio alega que la recepción de la factura y del certificado de conformidad correspondiente se produjo en 2011, tal y como figura en los documentos del expediente administrativo que cita, justificando así, por la tardanza en la
recepción de la factura, el retraso en el reconocimiento de las obligaciones.


13 Integrado en el Ministerio de Fomento por RD 1313/2010, de 20 de octubre.

Página 20

La facturación girada en ambos ejercicios por la agencia adjudicataria del contrato es trimestral y ha ascendido a 1.062.490 euros en 2010 y 1.209.238 euros en 2011.


En los trabajos de revisión se ha comprobado que todas las facturas cuentan con escrito del Director de Comunicación del Ministerio certificando que los trabajos realizados cumplen con los requisitos bajo los cuales se hizo el encargo y acta
de recepción en conformidad de la Jefa del Gabinete Técnico de la Subsecretaría. No obstante, la comprobación de los conceptos y tarifas aplicadas efectuada por el equipo fiscalizador ha puesto de manifiesto las siguientes incidencias:


— La factura, de fecha 31/3/2010, por importe 197.589 euros, incluye 98.658 euros por la inserción de anuncios realizada en el último trimestre de 2009, con anterioridad a la fecha de entrada en vigor del contrato (31/12/2009). El
Ministerio lo justifica por el retraso en la adjudicación del contrato como consecuencia de la interposición de un recurso de la empresa que finalmente resultó adjudicataria. El importe restante, 98.931 euros, corresponde a diversas actividades que
el Ministerio clasifica como «actividades complementarias» de las que no se ha aportado presupuesto previo, ni autorización expresa, tal y como exige el apartado 4.1 del PPT, lo que no permite comprobar la corrección del importe facturado. A este
respecto, el Ministerio considera que estas actividades cuentan con aprobación porque el Director de Comunicación certifica que los trabajos fueron realizados tal y como fueron solicitados por el Gabinete del Ministro.


Asimismo, el Ministerio clasifica como «actividades complementarias» los conceptos incluidos en la factura de fecha 26/7/2010, por importe de 215.400 euros, que se encuentran afectados por la misma limitación que se señala en el apartado
anterior.


— La factura, de fecha 30/12/2010, por importe de 649.500 euros, perteneciente a la campaña «promoción uso sistema canal audio en versión original de la T.D.T.», se desglosa en 519.845 euros por acciones en internet, 64.283 por inserciones
en prensa y 65.372 euros en concepto de producción. En relación con la facturación por las acciones de internet, la empresa adjudicataria ha presentado las impresiones de las pantallas en cada soporte, una relación de la compra de medios que ha
realizado para la campaña, así como el procedimiento de cálculo de la tarifa de 4 grupos de medios de difusión cuya facturación ha supuesto 322.787,60 euros, (62%), desconociéndose el procedimiento de facturación del 38% restante. En todo caso, no
se han aportado certificados de las emisiones en internet, lo que no permite comprobar la corrección del importe facturado.


— En la factura de fecha 31/3/2011, por importe de 718.238 euros, correspondiente a la campaña «bono social», se incluye la facturación de anuncios en prensa nacional (371.742 euros), prensa gratuita (53.811 euros), prensa local y radio
local (36.974 euros) y revistas (5.696 euros) que no ha podido comprobarse por carecer de la justificación de las tarifas aplicadas.


Igualmente carece de la justificación de las tarifas aplicadas la factura por inserciones de anuncios en prensa nacional, correspondientes a la campaña «ahorra energía», de 30/9/2011, por lo que no ha podido comprobarse su importe de 270.998
euros.


— La factura de 30/9/2011 correspondiente a la campaña «ahorra energía», cuyo importe asciende a 152.250 euros, refleja 115.500 euros en concepto «inserción banner 300X250 en las webs de un grupo de medios y portal electoral.es». La
justificación aportada es la impresión de la pantalla de los banner y el procedimiento de cálculo de las tarifas pero no se ha aportado certificado de las emisiones en internet, lo que no permite verificar si el importe facturado es correcto.
Tampoco se aporta el certificado de la emisión en internet de la inserción de banner de 330x250 en dos webs, durante el mes de septiembre 2011, cuyo importe, que ascendía a 26.220 euros, se encontraba incluido en la factura de esa misma campaña y
fecha de 67.750 euros. El resto de esta factura (41.530 euros) corresponde a la inserción de anuncios en radio 14 de los que no se aporta detalle del número de emisoras de la cadena que han emitido el anuncio, lo que impide verificar la tarifa
aplicada.


Por otra parte, la primera de las facturas citadas incluye indebidamente 7.250 15 euros en concepto de comisión de agencia (5%) que no debió formar parte del coste, dado que el PCAP señala en el anexo 7 que «Las facturas de la empresa
adjudicataria podrán contemplar varios descuentos y un porcentaje de


14 El Ministerio alega que ha remitido «certificado de la cadena de radiodifusión y tarifas aplicadas de los distintos programas en que fueron emitidas las cuñas publicitarias», pero, tal y como se señala en el informe, se desconoce el
número de emisoras de la cadena que han emitido el anuncio, lo que impide verificar la tarifa aplicada.


15 Este importe se refiere a la comisión de agencia sobre la facturación por difusión en internet e inserciones en prensa local que excede el «descuento final equivalente» de la propuesta económica, y no a la comisión de agencia sobre las
actividades complementarias mencionadas en la alegación a este punto.

Página 21

comisión de agencia, pero el resultado de aplicar sucesivamente todos ellos deberá ser el mismo que el de aplicar únicamente el «descuento final equivalente» que se incluyó en la proposición económica».


Además, el Ministerio ha financiado íntegramente, con cargo al concepto 640 «gastos en inversiones de carácter inmaterial» de varios de sus programas presupuestarios (467I «Innovación tecnológica de las comunicaciones», 467G «Investigación y
desarrollo de la sociedad de la información» y 491M «Ordenación y promoción de las telecomunicaciones y de la sociedad de la información»), diversas encomiendas de gestión suscritas por la SETSI y la entidad pública empresarial Red.es, con el
objetivo de realizar actuaciones de comunicación de proximidad a la Televisión Digital Terrestre (TDT), difundir el DNI electrónico, o impulsar y difundir el uso de la venta y la factura electrónica.


Se han revisado ocho encomiendas, dos relacionadas con el DNIe, tres relacionadas con la TDT, y otras tres relacionadas con la factura o venta electrónica. Las encomiendas revisadas se firmaron en 2009 y 2010, totalizan un importe de
42.293.840 euros, y su ejecución abarca varios ejercicios. Se relacionan en el anexo 5.2.


Las encomiendas de gestión tienen la naturaleza prevista en el art. 4.1.n) de la LCSP, por lo que están excluidas de su ámbito y se rigen por sus propias normas. Las relaciones de la entidad encomendada (Red.es) con la Administración, por
su condición de medio propio y servicio técnico de ésta, tienen naturaleza instrumental y no contractual. Mediante la encomienda de gestión la SETSI encarga a Red.es las actuaciones a realizar, asume su dirección, seguimiento y ejecución a través
de una comisión constituida al efecto, y se compromete a abonar las cantidades previstas en la encomienda. Por su parte, Red.es se obliga a realizar las actuaciones que se le encomienden, así como a elaborar memorias de actuación iniciales,
periódicas y finales, con detalle, en el supuesto de memorias finales, del coste de las actuaciones realizadas, con el fin de que sean aprobadas por la comisión de seguimiento. Asimismo debe emitir las facturas pertinentes para su abono por la
SETSI.


Partiendo de la información facilitada por la SETSI, el equipo fiscalizador se ha limitado a comprobar si la entidades intervinientes (encomendante y encomendada) han cumplido con lo estipulado en las cláusulas de la encomienda y si las
actividades que la integran tienen la condición de campaña institucional de publicidad y de comunicación tal y como las define el art. 2 de la Ley 29/2005. La revisión de las actividades realizadas y su coste se ha efectuado sobre lo consignado
por las respectivas comisiones de seguimiento en las actas correspondientes. De las comprobaciones realizadas se señala lo siguiente:


— Todas las encomiendas contemplan en su clausulado la posibilidad de prórroga, así como la subcontratación de actividades en un porcentaje que supera el 94% del proyecto. La ejecución de la parte de publicidad que se señala en el anexo 5.2
se ha realizado íntegramente por empresas contratadas por Red.es.


A este respecto debe recordarse que el sentido del recurso a la figura de la encomienda de gestión radica en que la entidad encomendataria –en este caso Red.es- actúa en calidad de medio propio instrumental de la Administración, lo que
implica la obligación de realizar los trabajos y actividades que le sean encomendados. Por esta razón, el ente instrumental debe resultar idóneo para ejecutar por sí mismo el objeto de la encomienda, y en consecuencia debe disponer del personal y
los medios materiales y técnicos que resulten necesarios a este fin. La inclusión en el propio documento de formalización de las encomiendas de la previsión de llevar a cabo la subcontratación de la práctica totalidad de las actividades encargadas
-y la totalidad de las actuaciones publicitarias- desvirtúa el sentido del recurso a esta figura y supone de hecho una mera traslación por parte de la Administración encomendante de la gestión de la contratación en favor de Red.es. De ello deriva,
además, el cambio de la naturaleza de los contratos celebrados -que pasan de tener naturaleza administrativa a tener naturaleza privada-, un alejamiento del control de la ejecución de los encargos, así como un encarecimiento de la gestión debido a
los sobrecostes derivados de la intermediación del medio propio 16.


— Seis de las ocho encomiendas prevén el pago anticipado total a la firma de la misma, excepto 6.000 euros, que en su caso se liquidan con el acta de recepción final, lo que ha dado origen al mantenimiento de saldos importantes a favor de la
entidad encomendada hasta su gasto o liquidación. Precisamente, la modificación del art. 21 de la LGP introducida por la disposición final 14 de la Ley 17/2012,


16 Los riesgos derivados de estas prácticas ya han sido puestos de manifiesto por el Tribunal de Cuentas en su «Informe de fiscalización de la utilización de la encomienda de gestión regulada en la legislación de contratación pública por los
Ministerios, Agencias y Organismos autónomos del área político-administrativa del Estado, ejercicios 2008-2012», aprobado por el Pleno el 28-11-2013.

Página 22

de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2013, pretende atajar esta práctica limitando el importe a percibir por anticipo, hasta un máximo del 10% de la cuantía total de la encomienda.


El Ministerio ha pagado anticipadamente a Red.es el importe de la encomienda en seis de ellas, previa presentación de garantías, y en las otras dos restantes la forma de pago ha sido mensual, previa justificación de gastos. Ha reconocido
las obligaciones en el ejercicio correspondiente a la firma de las encomiendas en aquellas con forma de pago anticipada y en los ejercicios en los que se ha justificado el gasto, en las otras dos.


Se ha comprobado el ingreso en el Tesoro del importe resultante de la liquidación -en caso de ser éste menor- en las que tenían pago anticipado y estaban finalizadas. No obstante, se observan desfases de un año entre la fecha de
finalización de la vigencia de la encomienda y el ingreso del remanente en el Tesoro en dos de ellas (New III y Difusión de la factura electrónica) y de casi tres años en otra (Apoyo al despliegue del DNIe).


— Las comisiones de seguimiento han sido constituidas, pero en cuatro de ellas no se han reunido con la periodicidad prevista, ni las actas aportadas se han acompañado las memorias periódicas de progreso de las actuaciones.


— A julio de 2013 todas las encomiendas estaban finalizadas excepto las de Fomento del DNIe y Fomento de la venta electrónica por las empresas, cuya vigencia se establecía hasta diciembre de 2011, pero que fueron prorrogadas hasta 30 de
junio de 2012 y 30 de junio de 2013, respectivamente, siendo su grado de ejecución, según los informes de seguimiento, bajo.


De las seis encomiendas finalizadas, a julio de 2013 dos no contaban con acta de liquidación o acta de recepción final, pese a que su vigencia había finalizado en 2010:


En la de «Difusión de la factura electrónica», que finalizó el 31 de julio de 2010 con un grado de ejecución del 65%, la memoria de actuaciones y la memoria justificativa no fueron presentadas a la comisión de seguimiento hasta el 20 de
julio de 2012, fecha en la que consta su aprobación. Sin embargo, al 31 de julio de 2013, todavía no se había formalizado el acta de recepción final previsto en la cláusula octava de la encomienda.


En la de «Actuaciones para el apoyo al despliegue del DNIe», en la última acta de la comisión de seguimiento de fecha 29 de noviembre de 2012, el Presidente no aprobó la documentación económica de la liquidación, por no haberla recibido con
antelación suficiente para su análisis. En junio de 2013, aunque la entidad encomendada reintegró al Tesoro 2.634.348 euros en concepto de «devolución remanente final de la encomienda», aún no se había producido la liquidación, ni su aprobación por
la comisión de seguimiento, ni se había formalizado el acta de recepción final, tal y como prevé la cláusula octava de la encomienda.


— Las encomiendas «Actuaciones de comunicación de proximidad correspondientes a la fase II del Plan de transición a la TDT» e «Inserción de rótulos informativos en emisiones de TV analógica», tienen establecida la forma de pago a mes vencido
y por el importe de los trabajos certificados. Respecto de estas encomiendas, aunque cuentan con acta de recepción final, no consta el informe favorable de la comisión de seguimiento sobre su realización, previsto en la cláusula décima.


Como se ha señalado en el anterior apartado II.1.2, el Ministerio clasifica como gasto de publicidad y comunicación institucional exclusivamente la contratación de planes de medios, y no otras actividades dirigidas a difundir un mensaje
utilizando formas de comunicación distintas de las estrictamente publicitarias, tales como planes de comunicación, planes de prensa, jornadas de difusión, ruedas de prensa,… etc.; actividades realizadas dentro de las encomiendas que esta
fiscalización considera que forman parte de la definición de campaña de comunicación institucional que se incluye en el art. 2.b) de la Ley 29/2005 y, por tanto, deberían figurar en la información que se suministra a la Comisión para su inserción
en el informe anual correspondiente.


II.2.3 Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad


La ejecución de cada una de las campañas de publicidad y comunicación institucional del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad se instrumenta generalmente mediante dos contratos, uno de creatividad y otro de difusión en medios,
tramitados mediante procedimiento abierto.


El Ministerio financia mayoritariamente estos contratos con cargo a la aplicación presupuestaria 226.02 «publicidad y propaganda», aunque, los gestionados por la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e

Página 23

Igualdad y la Delegación del Gobierno para la Violencia de Género se imputan a la aplicación 640 «gastos en inversiones de carácter inmaterial», los gestionados por la Dirección General de Salud Pública y Sanidad Exterior a la aplicación
226.16 «Gastos diversos: actividades relativas a la lucha contra el SIDA« y los gestionados por la Delegación del Gobierno para el Plan Nacional sobre Drogas relativos a campañas relacionadas con el riesgo del consumo de alcohol a la aplicación
227.11 «Trabajos realizados por otras empresas y profesionales. Para actividades de prevención, investigación, persecución y represión de delitos a que se refiere la Ley 17/2003».


La imputación a estos subconceptos, que no se encuentran previstos en la Resolución de 19 de enero de 2009 de la DGP, por la que se establecen los códigos que definen la clasificación económica, no afecta al incumplimiento de las normas
sobre vinculación de los créditos presupuestarios; debería subsanarse al objeto de contribuir al principio de homogeneidad en el tratamiento presupuestario de estos gastos.


Se han revisado 19 contratos relacionados con la ejecución de las campañas de publicidad y comunicación incluidas en la muestra, cuyo gasto ha ascendido a 20.129.635 euros; y 27 contratos menores, en su mayor parte para la realización de
diversas actividades de sensibilización e información sobre determinados aspectos relacionados con la violencia de género, por importe de 390.071 euros, no comunicados a la Comisión, a que se ha hecho referencia en el anterior apartado II.1.3. En
el anexo 5.3. se relacionan los contratos fiscalizados. De la revisión de los contratos referidos a las campañas comunicadas a la Comisión se destacan los siguientes aspectos:


— El Ministerio, con carácter general, ha seguido las recomendaciones de la Comisión recogidas en la «Guía Práctica de Publicidad y Comunicación Institucional», y en especial las relativas a los procedimientos de adjudicación y elaboración
de pliegos, excepto las dos que se mencionan seguidamente:


• «Se recomienda, para la adjudicación del contrato, que la propuesta económica tenga una ponderación final no superior al 40%.»


• «Se recomienda que, además de la clasificación, se incluya en el PCAP, como requisito de solvencia técnica, la obligatoriedad de la empresa licitadora de incluir los nombres de los profesionales que se van a encargar de ejecutar el
contrato, así como sus titulaciones y méritos.»


Se ha comprobado que los pliegos de todos los contratos revisados, menos tres, prevén una ponderación económica final superior al 40% y en 6 de ellos, correspondientes a medios de difusión, es igual o superior al 80%. Como se ha señalado
anteriormente, la recomendación sobre la ponderación económica de las ofertas realizada por la Guía Práctica de Publicidad y Comunicación Institucional no resulta adecuada para los contratos de difusión.


Respecto a la segunda de las recomendaciones señaladas, sólo uno de los pliegos prevé la inclusión de los nombres, titulaciones y méritos de los profesionales que se van a encargar de ejecutar el contrato, si bien en otros dos contratos más
se incluye este aspecto, aunque no esté previsto en los pliegos.


— No se han observado incidencias significativas en la ejecución y facturación de los contratos.


— Excepto por el envío con retraso de un expediente de 2010 y dos de 2011, el Ministerio ha remitido en plazo al Tribunal de Cuentas los extractos de los expedientes de contratación y las relaciones certificadas de contratos sujetos a la
LCSP, de acuerdo con la normativa aplicable.


No se han encontrado incidencias significativas en la gestión y justificación de los contratos menores, salvo por lo señalado en el apartado de II.1.1 «Campañas de publicidad y comunicación institucional», relativo a la no inclusión de estas
actividades en el informe de publicidad que elabora la Comisión.


II.2.4 Agencia Española de Seguridad Alimentaria y Nutrición


La Agencia Española de Seguridad Alimentaria y Nutrición (AESAN) ha suscrito dos contratos menores y otro adjudicado por el procedimiento negociado sin publicidad, para ejecutar las campañas de publicidad institucional que ha comunicado a la
Comisión de Publicidad, y ha realizado gastos menores, mediante el procedimiento de anticipo de caja fija, para la contratación directa de medios de difusión de las citadas campañas. La revisión de dichos contratos y gastos no ha puesto de
manifiesto ninguna incidencia o irregularidad de relevancia.

Página 24

Además de los tres contratos anteriores, AESAN ha suscrito otros dos contratos para desarrollar las dos campañas de la Estrategia NAOS 17, adjudicados por el procedimiento negociado sin publicidad, que no ha comunicado a la Comisión y que
tampoco presentan incidencias significativas.


Las obligaciones reconocidas del contrato menor para la campaña de 2010 con objeto de «inculcar a la población hábitos saludables en relación con la alimentación, y más concretamente con la reducción de sal», se han imputado al concepto
presupuestario 640 «gastos en inversiones de carácter inmaterial» del programa 313C «Seguridad Alimentaria y Nutrición» y las del resto de los contratos al subconcepto 226.02 «publicidad y propaganda» del mismo programa presupuestario.


II.2.5 Instituto de la Mujer


Para desarrollar la campaña informativa de prevención de los embarazos no deseados, en septiembre de 2010 los entonces Ministerio de Sanidad y Política Social, Ministerio de Igualdad y el Instituto de la Mujer suscribieron un protocolo de
actuación por el cual el Ministerio de Sanidad y Política Social gestionaba la parte creativa de la campaña y la contratación de un estudio de impacto, así como contribuía con un 24,5% a la financiación de la contratación de los medios de difusión,
cuya gestión se atribuía íntegramente al organismo.


El Instituto de la Mujer fue el encargado de la adjudicación y gestión del contrato de difusión en los medios de comunicación, contrato que se adjudicó mediante procedimiento abierto, por un importe máximo de 927.000 euros (IVA incluido).
El contrato se cofinancia por el Instituto de la Mujer por importe de 700.000 euros y por el Ministerio de Sanidad, Política Social e Igualdad 18, por 227.000 euros. Las obligaciones reconocidas en el Instituto de la Mujer se imputaron al programa
presupuestario 232B «Igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres», concepto 640 «gastos en inversiones de carácter inmaterial», mientras que el entonces Ministerio de Sanidad, Política Social e Igualdad las imputó al concepto 226.02 Publicidad
y propaganda del programa 311M «Dirección y Servicios generales». El organismo ha enviado en plazo al Tribunal de Cuentas el extracto del expediente de contratación y las relaciones certificadas de contratos sujetos a la LCSP, de acuerdo con la
normativa.


La revisión del contrato ha puesto de manifiesto las siguientes incidencias, en relación con el procedimiento de adjudicación:


— El PCAP no recoge la sugerencia realizada por la Comisión en su Guía práctica, según la cual, para la adjudicación del contrato, la propuesta económica debe tener una ponderación final no superior al 40%. En los pliegos que forman parte
del contrato la ponderación utilizada ha sido del 70%.


— El PCAP en su cláusula 17B «criterios para la adjudicación del contrato y ponderación de los mismos» no contempló la posibilidad de que hubiese gran heterogeneidad en las propuestas, permitiendo la máxima valoración (15 puntos) a las
ofertas en cada uno de los siguientes grupos: display, redes sociales y marketing en buscadores, haciendo posible importantes diferencias en la puntuación de las proposiciones en estos apartados. Este hecho fue puesto de manifiesto por un vocal de
la mesa de contratación en el acta n.º 6.


El bajo coste por acción y los descuentos ofertados en esos apartados fueron determinantes en el resultado de la adjudicación. La mesa de contratación en la propuesta de adjudicación deja constancia de la siguiente aclaración: «se ha
observado que la mayor puntuación total de la empresa (adjudicataria) se produce como resultado de obtener el máximo de puntuación posible en los apartados de Redes sociales y Marketing en buscadores, mientras que para los restantes siete apartados,
en los que ofrece descuentos muy por debajo de los restantes licitadores, obtiene muy baja puntuación, así como en el criterio técnico, en el que obtuvo tan solo 14,8 puntos, siendo valorada como la peor; y que se ha observado que tal resultado se
produce dada la fórmula de valoración de los referidos apartados de Redes Sociales y Marketing en buscadores y la alta ponderación asignada respecto del total de puntos (30 puntos sobre 70 puntos, es decir, un 42% del total de puntuación de la
oferta económica), como consecuencia de la máxima diferencia entre el coste final con descuento para cada acción especificada de su oferta frente a la de los restantes licitadores».


Como consecuencia de las razones indicadas, resultó adjudicataria la empresa peor puntuada en la valoración técnica, obteniendo en la económica la máxima puntuación en solo dos apartados (redes


17 Estrategia NAOS: Estrategia para la Nutrición, Actividad Física y Prevención de la Obesidad.


18 Por Real Decreto 1313/2010, de 20 de octubre, por el que se reestructuran los departamentos ministeriales, se crea el Ministerio de Sanidad, Política Social e Igualdad y se suprimen los otros dos.

Página 25

sociales y marketing con 15 puntos en cada una) y las peores puntuaciones en el resto de apartados (prensa, radio, publicidad exterior, emplazamientos en internet).


La facturación por los conceptos Redes Sociales y Marketing de buscadores ha resultado insignificante suponiendo únicamente el 2% del coste total de la campaña (14.342 euros), mientras que la mayor parte de la facturación ha correspondido a
los medios sobre los que el resto de las empresas licitadoras ofertaban mejores descuentos que la empresa que resultó adjudicataria. Por ello, de haberse ejecutado la campaña realizada por cualquiera de las otras licitadoras sin haber variado los
medios en los que la desarrolló la adjudicataria, el coste hubiera resultado menor.


En relación con el registro contable de la campaña «prevención de embarazos no deseados», queda patente la heterogeneidad de su tratamiento por parte del Ministerio y del Instituto de la Mujer, al registrar el Ministerio el contrato de
creatividad y el estudio post-test, en el subconcepto 226.02 «publicidad y propaganda» del programa 311O «Políticas de salud y ordenación profesional» y la difusión en medios, en el programa 311M «Dirección y Servicios generales», en ese mismo
subconcepto, e imputar el organismo al programa 232B «Igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres», concepto 640 «inversiones de carácter inmaterial», la parte cofinanciada por el Instituto.


III. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES


III.1 Conclusiones


De los resultados de la fiscalización se deducen las siguientes conclusiones referidas a la adecuación de las campañas de publicidad y comunicación institucional realizadas a los objetivos de la Ley 29/2005, y la adecuación de la
preparación, adjudicación y ejecución de los contratos celebrados para llevarlas a cabo a la normativa de contratación vigente y a los principios de objetividad, transparencia, publicidad y concurrencia, y demás principios aplicables a la gestión
pública aquí analizada.


RELATIVAS A LA ADECUACIÓN DE LAS CAMPAÑAS DE PUBLICIDAD Y COMUNICACIÓN INSTITUCIONAL A LOS OBJETIVOS DE LA LEY 29/2005


1. Las campañas de publicidad y comunicación institucional de la AGE y organismos adscritos han descendido significativamente en el año 2012 respecto de 2010. Según se desprende de los informes de publicidad elaborados por la Comisión de
publicidad, en 2010 se realizaron 86 campañas con un coste de 80.832.130 euros, mientras que en 2012, 45 con un coste de 19.807.113 euros. En los ministerios y organismos comprendidos en el ámbito subjetivo de esta fiscalización, se pasó de 38
campañas con un coste de 26.899.515 euros en 2010, a 13 campañas con un coste de 3.698.761 euros en 2012 (epígrafe II.1).


2. Tanto los planes anuales de publicidad y comunicación como los informes recogen formalmente la información prevista en la Ley 29/2005. No obstante, a juicio de este Tribunal, el contenido de los informes anuales no permite alcanzar
plenamente el objetivo de evaluar las campañas para asegurar el máximo aprovechamiento de los recursos públicos, ni a la Comisión de publicidad y comunicación institucional la evaluación de las actividades de publicidad y comunicación de la AGE.


La información proporcionada por los ministerios y organismos a la Comisión para la elaboración del informe anual no es exacta, bien porque no se comunican todas las campañas o bien porque no se consigna la totalidad del importe ejecutado.
En este sentido es preciso resaltar que la mayoría de las entidades fiscalizadas consideran «campaña de publicidad y comunicación» casi exclusivamente los contratos de creatividad y medios, y no otras formas de comunicación tales como merchandising,
contratos de patrocinio, cartelería, folletos, etc. Asimismo, resultan numerosas las campañas sobrevenidas, lo que indica una planificación poco rigurosa (epígrafe II.1).


3. Los contenidos de las campañas analizadas cumplieron, con carácter general, las disposiciones establecidas en la Ley 29/2005, resultando sus objetivos coherentes con la actividad y funciones de las entidades que las realizan, respetan
las prohibiciones establecidas en el art. 4 y no se han realizado en periodos electorales, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 10 de la citada norma.


La escasa utilización de mecanismos para la cuantificación y valoración de los objetivos de eficacia, austeridad y eficiencia de las campañas no permite acreditar su cumplimiento. En los Ministerios de Fomento e Industria, Energía y Turismo
no consta que se hayan realizado estudios previos (pre-test) o posteriores (post-test), y el Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad si ha realizado estudio post-test de las campañas principales, que en general concluyen con una
valoración positiva del mensaje

Página 26

difundido, si bien no contemplan indicadores cuantificables que permitan evaluar el cumplimiento de los principios de eficacia, austeridad y eficiencia.


En el periodo fiscalizado únicamente se ha presentado ante el Comité de Recursos de la Comisión una reclamación solicitando el cese o suspensión de la campaña institucional «promoción del uso de los medicamentos genéricos», reclamación que
fue desestimada por el Comité con fecha 16 de diciembre de 2010 (epígrafe II.1).


RELATIVAS AL ANÁLISIS DE LOS CONTRATOS CELEBRADOS EN EJECUCIÓN DE LAS CAMPAÑAS DE PUBLICIDAD Y COMUNICACIÓN INSTITUCIONAL


4. Durante el periodo fiscalizado, no estaban aprobados los pliegos de cláusulas generales para la contratación de las campañas institucionales de publicidad y de comunicación que, de acuerdo con el art. 8 de la Ley 29/2005, debía aprobar
el Consejo de Ministros previo dictamen del Consejo de Estado. Como ya se expuso en el anterior «Informe de fiscalización de los contratos de publicidad y comunicación institucional suscritos por departamentos ministeriales del área de la
Administración Económica del Estado y Organismos autónomos de ellos dependientes», la Comisión en lugar de proceder a la elaboración de estos pliegos, optó por incluir los aspectos de interés común de la contratación de la publicidad de los
distintos departamentos ministeriales en una «Guía Práctica de Publicidad y Comunicación Institucional», aprobada por la Presidenta de la Comisión, según consta en las actas de los Plenos celebrados el 28 de enero y el 3 de febrero de 2010.


No obstante, como consecuencia del citado informe de fiscalización, la Comisión ha impulsado diversas reuniones interministeriales para solventar la falta de aprobación de los pliegos generales, que han culminado con la declaración como
servicio de contratación centralizada los relacionados con la compra de espacios en medios de comunicación y demás soportes publicitarios dirigidos a la materialización de las campañas de publicidad institucional, mediante la aprobación, por el
Consejo de Ministros de 25 de abril de 2014, del «Acuerdo marco para la adopción de tipo del servicio de compra de espacios en medios de comunicación y demás soportes publicitarios, destinados a la materialización de las campañas de publicidad
institucional», publicado —junto con los pliegos de cláusulas administrativas y de prescripciones técnicas que forman parte de él— en la Plataforma de contratación del Estado el 29 de abril, y que se estima esté en vigor para el segundo semestre de
2014. A juicio de este Tribunal estas medidas suponen una evidente mejora y, por tanto, son acertadas.


Los organismos fiscalizados han seguido con carácter general las recomendaciones recogidas en la Guía Práctica, y en especial las relativas a los procedimientos de adjudicación y elaboración de pliegos, excepto las que se refieren a que la
propuesta económica tenga una ponderación final no superior al 40%, y la relativa a alguno de los requisitos de solvencia técnica de la empresa licitadora a incluir en los PCAP, si bien la recomendación sobre la ponderación de la propuesta económica
parece apropiada para los contratos de creatividad exclusivamente (epígrafe II.2).


5. Los contratos suscritos por las entidades fiscalizadas para ejecutar las campañas de publicidad se adecuan a las normas reguladoras de los contratos de servicios, recogidas en la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector
Público, en vigor hasta el 16 de diciembre de 2011, y en el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP), vigente desde esa fecha, así como por su
Reglamento General aprobado por el Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, y Real Decreto 817/2009, de 8 de mayo, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 30/2007, excepto por las observaciones que se indican en las conclusiones 6, 7, 8 y 9
siguientes.


Salvo algunos retrasos en la remisión por el Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, las entidades fiscalizadas han cumplido con la obligación de enviar al Tribunal de Cuentas la documentación de los contratos celebrados en el
periodo fiscalizado y las relaciones certificadas de contratos sujetos a la LCSP, a que se refiere la normativa (epígrafe II.2).


6. El Ministerio de Fomento suscribió, con sendas empresas, dos contratos tramitados mediante procedimiento abierto, el primero para los servicios de diseño, creatividad y producción y, el segundo para los servicios especializados de una
agencia de medios para la planificación y compra de espacios publicitarios en todo el territorio nacional. El expediente de contratación se inició mediante una declaración de urgencia por lo que, de acuerdo con el art. 96 de la LCSP, los plazos
establecidos para la licitación y adjudicación del contrato se reducen a la mitad. Este Tribunal considera que el vencimiento del contrato anterior que se esgrime como argumento, no es justificación suficiente para la declaración de urgencia.

Página 27

El contrato de creatividad es genérico para todas las campañas del Ministerio fijándose las tarifas por horas/técnico. El coste de las campañas concretas que se diseñan no precisa de una autorización previa, ni el Ministerio tiene medios
para comprobar las horas facturadas, lo que ha dado lugar a numerosas reuniones con la empresa adjudicataria para dilucidar las controversias surgidas durante su ejecución, lo que resulta contrario a lo dispuesto respecto de la necesidad e idoneidad
del contrato en el art. 22 de la LCSP, según el cual «la naturaleza y extensión que se pretenden cubrir mediante el contrato proyectado, así como la idoneidad de su objeto y contenido para satisfacerlas, deben ser determinadas con precisión,
dejando constancia de ello en la documentación preparatoria, antes de iniciar el procedimiento encaminado a su adjudicación».


El Ministerio reconoció con un año de retraso un gasto facturado por la empresa adjudicataria del contrato de medios, por importe de 20.237 euros, incumpliendo lo dispuesto en el art. 34.1 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General
Presupuestaria (LGP), respecto al reconocimiento de las obligaciones en el ejercicio que se producen (epígrafe II.2.1).


7. El contrato para la difusión y publicidad de las líneas de actuación que fuera adoptando el Ministerio de Industria, Energía y Turismo, tramitado mediante procedimiento abierto y adjudicado por un importe de gasto máximo de 1.932.000
euros (IVA excluido), en vigor durante los ejercicios 2010 y 2011, determina de forma en exceso taxativa la forma de determinación del precio mediante los descuentos oficiales de los distintos medios y no admite la posibilidad de que se incluyan
otros conceptos, tales como actividades complementarias o el recargo de un porcentaje en concepto de comisión de agencia que, no obstante, forman parte del contrato por estar recogidos en los PCAP y PPT.


La facturación girada en ambos ejercicios por la agencia adjudicataria del contrato es trimestral y ha ascendido a 1.062.490 euros en 2010 y 1.209.238 euros en 2011. La comprobación de los conceptos y tarifas aplicadas efectuada por el
equipo fiscalizador ha puesto de manifiesto las siguientes observaciones:


— La facturación en 2010 de 98.658 euros por la inserción de anuncios realizada con anterioridad a la fecha de entrada en vigor del contrato.


— La falta de aprobación expresa de las actividades complementarias incluidas en diversas facturas (314.331 euros), según exige el apartado 4.1 del PPT, y la inclusión de un 5% en concepto de comisión de agencia, sin respetar lo estipulado
en el anexo 7 del PCAP según el cual «Las facturas de la empresa adjudicataria podrán contemplar varios descuentos y un porcentaje de comisión de agencia, pero el resultado de aplicar sucesivamente todos ellos deberá ser el mismo que el de aplicar
únicamente el «descuento final equivalente» que se incluyó en la proposición económica». El importe indebidamente facturado por comisión de agencia ascendió a 7.250 euros.


— No se ha aportado justificación de las tarifas aplicadas de algunos medios de prensa, radio e internet, por lo que no ha podido comprobarse la corrección del importe facturado por 739.221 euros.


— No se han presentado certificados de emisiones en internet que permitan comprobar la correcta facturación por este concepto de 661.565 euros y la facturación correspondiente a la publicidad en radio por 41.530 euros no presenta el detalle
suficiente que permita deducir la tarifa aplicada (epígrafe II.2.2).


8. El Ministerio de Industria, Energía y Turismo ha financiado íntegramente diversas encomiendas de gestión suscritas por la SETSI y la entidad pública empresarial Red.es. Todas las encomiendas contemplan en su clausulado la posibilidad de
prórroga así como la subcontratación de actividades en un porcentaje que supera el 94% del proyecto. La inclusión en el propio documento de formalización de las encomiendas de la previsión de llevar a cabo la subcontratación de la práctica
totalidad de las actividades encargadas -y la totalidad de las actuaciones publicitarias- desvirtúa el sentido del recurso a esta figura y supone de hecho una mera traslación por parte de la Administración encomendante de la gestión de la
contratación en favor de Red.es. De lo que deriva, además del cambio de la naturaleza de los contratos celebrados -que pasan de tener naturaleza administrativa a tener naturaleza privada-, un alejamiento del control de la ejecución de los encargos,
así como un encarecimiento de la gestión debido a los sobrecostes derivados de la intermediación del medio propio.


Seis de las ocho encomiendas analizadas prevén el pago anticipado total a la firma de la misma, excepto 6.000 euros, que en su caso se liquidan con el acta de recepción final, lo que ha dado origen al mantenimiento de saldos importantes a
favor de Red.es. La modificación del art. 21 de la LGP introducida por la disposición final 14 de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2013, pretende atajar esta práctica limitando el importe a percibir por
anticipo, hasta un máximo del 10% de la cuantía total de la encomienda. El importe resultante de la liquidación de las encomiendas que

Página 28

tenían pago anticipado y estaban finalizadas ha sido ingresado en el Tesoro. No obstante, se observan importantes desfases entre la fecha de finalización de la encomienda y la fecha de ingreso.


Las comisiones constituidas al efecto no han realizado el seguimiento en los tiempos estipulados, y no han dejado constancia del informe favorable previsto en su clausulado en dos de las encomiendas. Asimismo, en dos encomiendas finalizadas
en 2010, no contaban, a julio de 2013, en un caso, con la aprobación de la documentación económica de la liquidación por parte del Presidente de la comisión de seguimiento; y en el otro, con el acta de recepción final, (epígrafe II.2.2).


9. El PCAP del contrato de difusión de la campaña informativa de prevención de los embarazos no deseados, adjudicado por el Instituto de la Mujer mediante procedimiento abierto, no contempló la posibilidad de que hubiese gran heterogeneidad
en las propuestas, permitiendo la máxima valoración a las ofertas en grupos de bajo coste por acción, haciendo posible importantes diferencias en la puntuación de las proposiciones en estos apartados, que fueron determinantes en el resultado de su
evaluación, resultando adjudicataria la empresa peor puntuada en la valoración técnica, y que obtuvo en la económica la máxima puntuación en solo dos apartados que supusieron únicamente el 2% del coste total de la campaña.


La mesa de contratación en la propuesta de adjudicación dejó constancia de que la mayor puntuación total obtenida por la empresa que resultó adjudicataria se produjo como resultado de la fórmula de valoración de los referidos apartados,
mientras que en los otros siete apartados, ofreció descuentos muy por debajo de los restantes licitadores, siendo valorada como la peor en el criterio técnico. Por lo que, de haberse ejecutado la campaña realizada por cualquiera de las otras
licitadoras sin haber variado los medios en los que la desarrolló la adjudicataria, el coste hubiera resultado menor (epígrafe II.2.5).


III.2 Recomendaciones


1. La Comisión de Publicidad y Comunicación Institucional debería procurar que la información proporcionada por los ministerios y organismos para la elaboración del informe anual sea homogénea, comprenda la totalidad de las campañas
realizadas y refleje con exactitud el importe ejecutado, de forma que permita alcanzar el objetivo de evaluar las campañas para asegurar el máximo aprovechamiento de los recursos públicos. En este sentido, debería incorporar en la Guía Práctica de
Publicidad y Comunicación Institucional una delimitación más precisa de los conceptos y contenidos que se consideran publicidad y comunicación en aplicación del art. 2 de la Ley 29/2005. Igualmente, debería establecer mecanismos para la
cuantificación y valoración de los objetivos de eficacia, austeridad y eficiencia de las campañas que permitan acreditar su cumplimiento.


Asimismo, la Secretaría de Estado de Comunicación debería elaborar una propuesta de indicadores que permita la valoración de los impactos publicitarios para aquellas campañas que no precisen acudir a evaluadores externos.


2. El órgano de contratación del Ministerio de Industria, Energía y Turismo debería hacer uso de la facultad que les asigna el art. 41 de la LCSP y designar un responsable del contrato al que corresponderá supervisar su ejecución y adoptar
las decisiones y dictar las instrucciones necesarias con el fin de asegurar la correcta realización de la prestación pactada y dar conformidad a la facturación girada.


Asimismo, el citado Ministerio debería procurar que en las encomiendas de gestión que suscriba, la entidad encomendataria resulte idónea para ejecutar por sí misma el objeto de la encomienda; que las comisiones de seguimiento de las
encomiendas se reúnan con la periodicidad prevista, realicen las memorias periódicas de progreso de las actuaciones y las correspondientes actas de liquidación o de recepción final, acompañadas del informe favorable en su caso previsto, y evite los
importantes desfases entre la fecha de finalización de la encomienda y el ingreso del importe resultante de la liquidación en el Tesoro.


3. Los órganos de contratación de las entidades fiscalizadas, en particular el del Instituto de la Mujer, deberían revisar y controlar la precisión del contenido de los pliegos de cláusulas administrativas particulares con el fin de
incrementar el grado de objetividad, delimitando y ponderando los métodos de valoración y excluyendo aquellos extremos no acordes con la racionalidad y la eficiencia. Igualmente los pliegos o el documento de formalización del contrato tendrían que
precisar con mayor detalle las obligaciones asumidas por el contratista.


Madrid, 29 de septiembre de 2014.—El Presidente, Ramón Álvarez de Miranda García.

Página 29

ANEXOS

Página 30

ÍNDICE DE ANEXOS


1. ÁMBITO SUBJETIVO DE LA FISCALIZACIÓN Y MUESTRA SELECCIONADA.


2. MINISTERIOS Y ORGANISMOS AUTÓNOMOS DEL ÁREA DE LA ADMINISTRACIÓN ECONÓMICA DEL ESTADO QUE HAN REALIZADO CAMPAÑAS DE PUBLICIDAD INSTITUCIONAL EN 2010-2012.


3. CAMPAÑAS DE PUBLICIDAD Y COMUNICACIÓN INSTITUCIONAL COMUNICADAS A LA COMISIÓN POR:


3.1 MINISTERIO DE FOMENTO.


3.2 MINISTERIO DE INDUSTRIA, ENERGÍA Y TURISMO.


3.3 MINISTERIO DE SANIDAD, SERVICIOS SOCIALES E IGUALDAD.


3.4 AGENCIA ESPAÑOLA DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIÓN.


3.5 INSTITUTO DE LA MUJER.


4. CAMPAÑAS DE PUBLICIDAD Y COMUNICACIÓN INSTITUCIONAL FISCALIZADAS.


5. RELACIÓN DE CONTRATOS DE PUBLICIDAD Y COMUNICACIÓN INSTITUCIONAL FISCALIZADOS.


5.1 MINISTERIOS DE FOMENTO Y VIVIENDA.


5.2 MINISTERIO DE INDUSTRIA, ENERGÍA Y TURISMO.


5.3 MINISTERIO DE SANIDAD, SERVICIOS SOCIALES E IGUALDAD.


5.4 AGENCIA ESPAÑOLA DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIÓN.


5.5 INSTITUTO DE LA MUJER.

Página 31

ANEXO 1-1/2


ÁMBITO SUBJETIVO DE LA FISCALIZACIÓN Y MUESTRA SELECCIONADA


[**********página con cuadro**********]

Página 32

ANEXO 1-2/2


ÁMBITO SUBJETIVO DE LA FISCALIZACIÓN Y MUESTRA SELECCIONADA


[**********página con cuadro**********]

Página 33

[**********página con cuadro**********]

Página 34

[**********página con cuadro**********]

Página 35

[**********página con cuadro**********]


[**********página con cuadro**********]

Página 36

[**********página con cuadro**********]

Página 37

ANEXO 3.4


[**********página con cuadro**********]


[**********página con cuadro**********]

Página 38

[**********página con cuadro**********]

Página 39

[**********página con cuadro**********]

Página 40

[**********página con cuadro**********]

Página 41

[**********página con cuadro**********]

Página 42

[**********página con cuadro**********]

Página 43

[**********página con cuadro**********]

Página 44

[**********página con cuadro**********]

Página 45

[**********página con cuadro**********]

Página 46

[**********página con cuadro**********]

Página 47

[**********página con cuadro**********]

Página 48

[**********página con cuadro**********]

Página 49

[**********página con cuadro**********]

Página 50

[**********página con cuadro**********]

Página 51

[**********página con cuadro**********]

Página 52

[**********página con cuadro**********]

Página 53

[**********página con cuadro**********]

Página 54

[**********página con cuadro**********]

Página 55

[**********página con cuadro**********]

Página 56

[**********página con cuadro**********]

Página 57

251/000183 (CD)


771/000178 (S)


Se ordena la publicación en la Sección Cortes Generales del BOCG, de la Resolución adoptada por la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas sobre el Informe de fiscalización de la efectividad de las medidas recogidas en
el Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, para el cumplimiento por las Entidades Locales de sus obligaciones comerciales, así como del Informe correspondiente.


Palacio del Congreso de los Diputados, 25 de marzo de 2015.—P.D. El Letrado Mayor de las Cortes Generales, Carlos Gutiérrez Vicén.

Página 58

RESOLUCIÓN APROBADA POR LA COMISIÓN MIXTA PARA LAS RELACIONES CON EL TRIBUNAL DE CUENTAS EN RELACIÓN CON EL INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LA EFECTIVIDAD DE LAS MEDIDAS RECOGIDAS EN EL REAL DECRETO-LEY 8/2011, DE 1 DE JULIO, PARA EL
CUMPLIMIENTO POR LAS ENTIDADES LOCALES DE SUS OBLIGACIONES COMERCIALES, EN SU SESIÓN DEL DÍA 10 DE MARZO DE 2015


La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en su sesión del día 10 de marzo de 2015, a la vista del Informe remitido por ese Alto Tribunal acerca del Informe de fiscalización de la efectividad de las medidas recogidas
en el Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, para el cumplimiento por las Entidades Locales de sus obligaciones comerciales:


ACUERDA


1. Asumir las conclusiones y recomendaciones realizadas en su Informe por el Tribunal de Cuentas.


Instar a las Entidades Locales a:


2. Ajustar su gestión financiera para obtener los ahorros netos suficientes que permitan atender los vencimientos de los préstamos suscritos para pago a proveedores en los plazos fijados sin afectar al equilibrio presupuestario.


3. Establecer los procedimientos oportunos para garantizar la íntegra anotación en la contabilidad financiera de los gastos y las deudas con los proveedores desde que se realizan, con independencia del momento en el que las correspondientes
facturas sean comprobadas, conformadas, aceptadas o reconocidas.


4. Incluir en las cuentas generales estados demostrativos de la capacidad o necesidad de financiación que al cierre de cada ejercicio económico formulan los Interventores, así como estados informativos sobre el grado de efectividad de los
planes económico-financieros, de reequilibrio, de tesorería, de saneamiento o de ajuste que, en su caso, estuviesen vigentes en la entidad local en el correspondiente ejercicio e información sobre la evolución de los plazos de pago a proveedores.


Instar al Gobierno de la Nación a:


5. Establecer facilidades de acceso o prioridad en la participación de medidas de ayuda o apoyo para las entidades que aprueben regularmente las cuentas generales y las rindan en plazo al Tribunal de Cuentas.


6. Fijar en las medidas extraordinarias que se adopten para promover el pago de sus obligaciones por las entidades públicas, las condiciones concretas para favorecer la consecución del objetivo que se persiga y el acceso de las entidades a
dichas medidas; y las penalidades o restricciones a imponer a las que no efectuaran los pagos de los préstamos a su vencimiento.


Palacio del Congreso de los Diputados, 10 de marzo de 2015.— El Presidente de la Comisión, Ricardo Tarno Blanco.—La Secretaria Primera de la Comisión, Teresa García Sena.

Página 59

INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LA EFECTIVIDAD DE LAS MEDIDAS RECOGIDAS EN EL REAL DECRETO-LEY 8/2011, DE 1 DE JULIO, PARA EL CUMPLIMIENTO POR LAS ENTIDADES LOCALES DE SUS OBLIGACIONES COMERCIALES


El Pleno del Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de su función fiscalizadora establecida en los artículos 2.1), 9 y 21.3.a) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y a tenor de lo previsto en los artículos 12 y 14 de la misma disposición
y concordantes de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado en sesión de 29 de septiembre de 2014 Informe de Fiscalización de la efectividad de las medidas recogidas en el Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de
julio, para el cumplimiento por las Entidades Locales de sus obligaciones comerciales y ha acordado su elevación a las Cortes Generales, para su tramitación parlamentaria y su remisión al Pleno de la Corporación Local, según lo prevenido en el art.
28.3 de la Ley de Funcionamiento.

Página 60

ÍNDICE


1. INTRODUCCIÓN ... (Página62)


1.1 Iniciativa del procedimiento, objetivos, ámbito de aplicación y procedimiento de fiscalización... (Página63)


1.2 Tratamiento de las alegaciones ... (Página65)


1.3 Limitaciones al alcance ... (Página65)


2. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN ... (Página66)


2.1 Antecedentes y evolución ... (Página66)


2.2 Ámbito, condiciones y requisitos del endeudamiento extraordinario autorizado por el Real Decreto-ley 8/2011 ... (Página68)


2.3 Cumplimiento de los requisitos para la suscripción de las operaciones de crédito ... (Página70)


2.4 Cumplimiento de las obligaciones derivadas de la suscripción de las operaciones de crédito: referencia general a los impagos por las entidades locales a los vencimientos ... (Página75)


2.5 Eficacia de la medida en relación con la reducción de deudas vencidas y su efecto sobre la estabilidad presupuestaria ... (Página77)


2.6 Seguimiento de la efectividad de las medidas recogidas en el RDL 8/2011 en las entidades locales específicamente fiscalizadas ... (Página79)


3. CONCLUSIONES ... (Página160)


4. RECOMENDACIONES ... (Página162)


ANEXOS ... (Página164)

Página 61

SIGLAS Y ABREVIATURAS


AEAT Agencia Estatal de la Administración Tributaria.


CDGAE Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos.


CIR-Local Central de Información de Riesgos de las Entidades Locales.


DGCFCAEL Dirección General de Coordinación Financiera con las Comunidades Autónomas y con las Entidades Locales del Ministerio de Economía y Hacienda.


ICO Instituto de Crédito Oficial.


IRPF Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas.


Ley 3/2004 Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales.


Ley 15/2010 Ley 15/2010, de 5 de julio, de modificación de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales.


Ley 25/2013 Ley 25/2013, de 27 de diciembre, de impulso de la factura electrónica y creación del registro contable de facturas en el Sector Público.


LFTCu Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas.


LOTCu Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas.


LPGE-11 Ley 39/2010, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2011.


MEH Ministerio de Economía y Hacienda.


MINHAP Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.


Orden HAP/2105/2012 Orden HAP/2015/2012, de 1 de octubre, por la que se desarrollan las obligaciones de suministro de información previstas en la Ley Orgánica 2/2012 de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.


OVEPAP Obligaciones vencidas pendientes de aplicación a presupuesto.


PTE Participación en los tributos del Estado.


Pymes Pequeñas y medianas empresas.


RD 500/1990 Real Decreto 500/1990, de 20 de abril, por el que se desarrolla el capítulo primero del título sexto de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, en materia de presupuestos.


RDL 5/2009 Real Decreto-ley 5/2009, de 24 de abril, de medidas extraordinarias y urgentes para facilitar a las Entidades Locales el saneamiento de deudas pendientes de pago con empresas y autónomos.


RDL 8/2011 Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la
actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa.


RDL 4/2012 Real Decreto-ley 4/2012, de 24 de febrero, por el que se determinan obligaciones de información y procedimientos necesarios para establecer un mecanismo de financiación para el pago a los proveedores de las entidades locales.


TRLHL Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo.


RDLEP-EL Reglamento de desarrollo de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, de Estabilidad Presupuestaria, en su aplicación a las entidades locales, aprobado por Real Decreto 1463/2007, de 2 de noviembre.


RTGG Remanente de Tesorería para Gastos Generales.


UMH Universidad Miguel Hernández.

Página 62

1. INTRODUCCIÓN


El equilibrio, la nivelación y la estabilidad presupuestarias son exigencias legales establecidas, tanto en el artículo 165 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales (TRLHL) 19, como en el artículo 4 del Reglamento de desarrollo de
la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, en su aplicación a las entidades locales (RD 1463/2007, de 2 de noviembre, RDLEP-EL). La ausencia de equilibrio efectivo del presupuesto por no consignar créditos suficientes para atender las
obligaciones a contraer en el correspondiente ejercicio, no vincular adecuadamente las fuentes financieras con los gastos permitidos, incluir previsiones de ingresos carentes de posibilidades reales de ser recaudados o por no ajustar la gestión a
las posibilidades financieras reales son causa del incremento del déficit y del endeudamiento, y constituye uno de los principales motivos que dan lugar a la anulación de los presupuestos. En efecto, el artículo 171 del TRLHL habilita a la
interposición de recurso contencioso-administrativo contra la aprobación definitiva del presupuesto, debiendo informar el Tribunal de Cuentas, previamente a la resolución del recurso, cuando la impugnación afecte o se refiera a la nivelación
presupuestaria.


Ciertamente, la falta de adaptación de las entidades locales al descenso de los ingresos provocado por la crisis económica originó una inadecuada presupuestación (sin nivelación efectiva entre los ingresos y los gastos), consignando en el
estado de ingresos previsiones por encima de las posibilidades reales de recaudación —en especial en el caso de los recursos derivados de la gestión urbanística 20—, y, en el estado de gastos, créditos insuficientes para atender el conjunto de
obligaciones que se devengarían en el año.


A estos efectos, debe indicarse que el escenario de ingresos reflejado en el estado presupuestario no debe ser una simple esperanza o deseo de un determinado volumen de recursos, sino la estimación fundamentada de los derechos que se pueden
liquidar y que, a su vez, determina el volumen máximo de obligaciones que podrán atenderse durante el ejercicio sin déficit inicial. Los recursos anuales disponibles por las entidades locales para financiar sus actividades son limitados y, en
consecuencia, la formulación del presupuesto en términos nivelados exige la ordenación de la capacidad de gasto, es decir, una prelación en la ejecución temporal de las acciones pretendidas por los gestores municipales, algunas de las cuales no
podrán presentarse en el presupuesto inmediato, debiendo posponerse a ejercicios futuros —o distribuirse entre varios— como consecuencia de la imposibilidad de contar con ingresos suficientes para su financiación en el correspondiente ejercicio.


El incumplimiento de las previsiones legales sobre nivelación y estabilidad presupuestaria a lo largo de varios ejercicios determinó que, a finales de 2008, numerosas entidades locales se encontrasen en condiciones de insolvencia, con graves
dificultades para atender sus obligaciones.


La aplicación del principio de nivelación de ingresos y gastos, ya difícil en situaciones de estabilidad o crecimiento, se vio agravada con la aparición de la crisis económica, que provocó en las entidades locales una disminución de los
ingresos e incrementos en las cifras de déficit, con el consiguiente aumento de la morosidad, provocando significativas demoras en el cumplimiento con sus acreedores al no disponer de recursos suficientes para poder atender las obligaciones en
plazo. En concreto, en la Administración Local, el déficit respecto del PIB pasó del 0,3% en 2007 al 0,8% en 2011, de acuerdo con la siguiente evolución interanual:


;2007;2008;2009;2010;2011


% sobre PIB;-0,3;-0,5;-0,6;-0,7;-0,8


(Fuente: Eurostat);;;;;


19 TRLHL, artículo 165.1: «El presupuesto general atenderá al cumplimiento del principio de estabilidad». y artículo 165.4: «Cada uno de los presupuestos que se integren en el presupuesto general deberá aprobarse sin déficit inicial».


20 En el Informe de Fiscalización de las «Medidas adoptadas por las entidades locales para adaptarse a la disminución de ingresos, fundamentalmente, de los procedentes de la gestión urbanística», aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas
de 23 de diciembre de 2013, se señala que «en el período 2007-2011 los ingresos agregados obtenidos en concepto de ICIO, que es el principal ingreso urbanístico y que se caracteriza por su carácter coyuntural y está ligado directamente al nivel de
actividad del sector de la construcción, se redujeron en un 63,5%, con más impacto en el período 2007-2009, lo que ha supuesto una brusca caída en su representatividad sobre el total de los recursos de estas entidades —la mayor del periodo— que ha
pasado del 5,4% en 2007 al 1,9% en 2011. La evolución de los restantes ingresos urbanísticos (tasas por licencias, aprovechamientos urbanísticos, cánones, cuotas de urbanización y multas por infracciones urbanísticas), que sólo ha podido
determinarse para una muestra representativa del 46% de los ayuntamientos de más de 5.000 habitantes, fue también negativa». «La crisis del sector también ha afectado a los ingresos originados por la enajenación del patrimonio público del suelo,
así como a la financiación vinculada con convenios urbanísticos».

Página 63

Otras causas origen de los desequilibrios financieros de las entidades locales fueron el incumplimiento por otras Administraciones Públicas de sus compromisos de pago en plazo de subvenciones a los ayuntamientos —en ocasiones para el
ejercicio de actividades cuyas competencias eran propias de aquéllas—, los desfases entre los ingresos esperados y los efectivamente recibidos, y la financiación de inversiones o liquidaciones definitivas de obras sin crédito suficiente.


Por otra parte, como se ha puesto de manifiesto en recientes informes del Tribunal de Cuentas 21, los distintos planes económico-financieros, de saneamiento o de ajustes formulados por las entidades en cumplimiento de preceptos legales no
siempre han garantizado, en la práctica, la solvencia financiera y el equilibrio económico presupuestario de las entidades que los aprobaron, ya que, en muchos casos, éstos han estado orientados más a cumplimentar un requisito meramente formal que a
constituir un auténtico instrumento de gestión y de toma de decisiones.


La situación bastante generalizada de insolvencia determinó que el Gobierno aprobara diversas medidas específicas que pudieran contribuir a paliarla y a contrarrestar los efectos derivados de ella. Así el Real Decreto-ley 5/2009, de 24 de
abril, de medidas extraordinarias y urgentes para facilitar el saneamiento de las deudas pendientes de pago con empresas y autónomos (RDL 5/2009), se adoptó como medida encaminada a dar respuesta a las situaciones de falta de liquidez en las
empresas, muy especialmente en las pequeñas y medianas, en las que las dificultades de cobro de las obligaciones contraídas con ellas por parte de las entidades de la Administración Local resultaban especialmente acuciantes, permitiéndose a estas
últimas suscribir un endeudamiento especial con esta finalidad 22.


El mantenimiento, dos años después del referido RDL 5/2009, de la situación económica que motivó la norma, la consolidación de los efectos negativos sobre la liquidez de las empresas por los retrasos ocasionados en el pago de las
obligaciones por las entidades locales, así como la persistencia de las dificultades de acceso al crédito en los referidos agentes económicos —empresas y entidades locales— hizo necesario adoptar otras medidas urgentes y extraordinarias con el fin
de que las entidades locales pudieran cumplir sus obligaciones con las empresas y autónomos con los que hubieran contratado y recuperar el equilibrio financiero. En este contexto se promulgó el Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de
apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación
administrativa (RDL 8/2011). Concretamente, en su Capítulo II de «medidas financieras», Sección segunda, se regularon las condiciones para que las entidades locales pudieran acogerse a una nueva línea de crédito para la cancelación de deudas con
empresas y autónomos.


1.1 Iniciativa del procedimiento, objetivos, ámbito de aplicación y procedimiento de fiscalización


Ya en los Programas de Fiscalización para los años 2009 y 2010 se recogió el propósito del Pleno del Tribunal de Cuentas de verificar la ejecución de los planes de ayudas contemplados en los diferentes Reales Decretos-Leyes y en sus normas
de desarrollo, así como los que pudieran establecerse en el futuro para hacer frente a la crisis económico financiera. Posteriormente, en sesión celebrada el 9 de abril de 2013, se aprobó una Resolución por la Comisión Mixta para las Relaciones con
el Tribunal de Cuentas, en relación con la Declaración sobre la Cuenta General del Estado correspondiente al ejercicio 2010, en cuyo acuerdo III.33 se insta al Tribunal de Cuentas a que en «la Declaración de la Cuenta General del Estado o en
informes específicos proceda a la evaluación de los Planes del Gobierno contra la crisis, tanto los de estímulo económico como los de reformas de los sectores económicos».


En el ámbito de las entidades locales, este compromiso ya se hizo efectivo con el mencionado Informe de Fiscalización del Tribunal de Cuentas relativo a las actuaciones de las entidades locales referidas a las operaciones de endeudamiento
previstas en el RDL 5/2009. Asimismo, en el Informe de Fiscalización sobre los gastos ejecutados por las entidades locales sin crédito presupuestario, aprobado por Tribunal de Cuentas el 23 de diciembre de 2013, se analizaban, en lo que se refiere
a dichos gastos, las actuaciones


21 Entre otros: Informe de Fiscalización del Sector Público Local, ejercicio 2009, aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas en sesión de 23 de febrero de 2012; Informe de Fiscalización de las Actuaciones Desarrolladas por las
Entidades Locales en Relación con las Operaciones de Endeudamiento previstas en el RD-Ley 5/2009, de 24 de abril, aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas en sesión de 29 de noviembre de 2012; Informe de Fiscalización de la Gestión Económico
Financiera del Ayuntamiento de Teruel, periodo 2006-2009, aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas en sesión de 31 de enero de 2013.


22 El Pleno del Tribunal de Cuentas de 28 de diciembre de 2012 aprobó el Informe de Fiscalización relativo a las actuaciones desarrolladas por las entidades locales en relación con las operaciones de endeudamiento previstas en el RDL 5/2009.

Página 64

llevadas a cabo por las entidades locales para acudir a las medidas para el pago a proveedores previstas en el RDL 4/2012.


La presente fiscalización de la efectividad de las medidas recogidas en el Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, para el cumplimiento por las entidades locales de sus obligaciones comerciales 23, cuyos resultados se recogen en este
Informe, se realiza, asimismo, en este marco de la evaluación de las medidas extraordinarias contra la crisis. Se lleva a cabo por iniciativa del Tribunal de Cuentas, de conformidad con el artículo 45 de su Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo
(LOTCu). El Pleno de la Institución, en el ejercicio de las competencias que tiene atribuidas por el artículo 3 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas (LFTCu), incluyó esta fiscalización en el Programa de
Fiscalizaciones para el año 2013, por acuerdo adoptado en su sesión de 20 de diciembre de 2012, incorporándose, posteriormente, ya en ejecución, el Programa de Fiscalizaciones para 2014, aprobado por el Pleno el 23 de diciembre de 2013.


Las Directrices Técnicas de la fiscalización, aprobadas por el Pleno el 27 de junio de 2013, establecen para la misma los siguientes objetivos generales:


1.o Verificar las actuaciones realizadas por las Entidades Locales en orden a concertar las operaciones de endeudamiento y su sometimiento a la normativa que le es de aplicación.


2.o Analizar los impagos de las Entidades Locales de los vencimientos de los préstamos en periodo voluntario, verificando la retención efectuada de su participación en los tributos del Estado.


3.o Analizar la eficacia de la medida, valorando el grado de eliminación o reducción de deudas vencidas, líquidas y exigibles por periodos dilatados superiores a los periodos que correspondan según los plazos establecidos en la Ley 15/2010 y
sus efectos sobre la estabilidad presupuestaria.


Asimismo, en las Directrices Técnicas se dispuso verificar la observancia de la normativa para la igualdad efectiva de mujeres y hombres en todo aquello que, de conformidad con dicha normativa, pudiera tener relación con el objeto de las
actuaciones fiscalizadoras.


De las 7.644 entidades locales de Comunidades Autónomas de régimen común incluidas en el ámbito subjetivo al que podían aplicarse las medidas del RDL 8/2011, acudieron al endeudamiento especial amparado por el RDL 8/2011, 1.029 entidades
(1.025 ayuntamientos, 2 diputaciones provinciales y 2 consejos insulares), por un importe total de 967.667.940,59 € 24.


Esta fiscalización se ha efectuado mediante análisis globales realizados sobre la totalidad de las entidades que se acogieron a este RDL, habiéndose seleccionado, además, específicamente 64 entidades locales para un examen más pormenorizado,
en función de alguno o varios de los siguientes criterios 25:


1.o Importe concertado: Los ayuntamientos que suscribieron operaciones de endeudamiento por importe superior a 3,9 millones de €.


2.o Endeudamiento por habitante: Los ayuntamientos en los que la cuantía suscrita por el RDL 8/2011 superó la media del endeudamiento por habitante (47,92 €).


3.o Volumen de obligaciones vencidas pendientes de aplicación a presupuesto (OVEPAP): Ayuntamientos que, por el importe o por la proporcionalidad por número de habitantes, presentaban mayor cuantía de obligaciones vencidas pendientes de
aplicar a presupuesto (OVEPAP) a 31 de diciembre de 2010.


4.o Concentración de acreedores: Entidades que pagaron elevadas cuantías a un número reducido de acreedores.


5.o Tipología: Se incluyeron las 2 diputaciones provinciales y los 2 consejos insulares acogidos al RDL 8/2011.


6.o Territorialidad: Ayuntamientos de comunidades autónomas que no estarían representadas atendiendo a los anteriores criterios, con mayor cuantía de endeudamiento suscrito.


7.o Otros criterios: Ayuntamientos seleccionados por no tener rendidas las cuentas generales de 2010 y 2011, no haber atendido las cuotas del préstamo a su vencimiento o haberse acogido a otras medidas de pago a proveedores.


23 En el Anexo 1 se incluyen los apartados del RDL 8/2011, referentes a las medidas especiales para el pago a proveedores.


24 Fuente: Bases de datos facilitadas por el Instituto de Crédito Oficial (ICO). Las entidades locales de las Comunidades Forales del País Vasco y Navarra quedaban, de hecho, excluidas, al no tener PTE.


25 En el Anexo 2 se detallan los criterios por los que cada entidad fue incluida en la muestra.

Página 65

Las 64 entidades seleccionadas con estos criterios suscribieron créditos por 690,4 millones de €, lo que suponía el 71% del importe total sujeto al RDL 8/2011. De estas entidades, 47 ya se habían acogido a las medidas previstas en el RDL
5/2009.


Adicionalmente se completó la muestra con otros 10 ayuntamientos que iniciaron el expediente ante el Instituto de Crédito Oficial (ICO) y finalmente no suscribieron el endeudamiento previsto en el RDL 8/2011, aun cuando cumplían las
condiciones objetivas que les hubiera habilitado para ello.


1.2 Tratamiento de las alegaciones


En cumplimiento del artículo 44 de la LFTCu, el Anteproyecto de Informe se remitió a los presidentes de las entidades locales específicamente fiscalizadas y a quienes ostentaron la representación o titularidad de aquéllas durante el periodo
fiscalizado, para que alegaran y presentaran los documentos y justificaciones que estimasen convenientes.


Dentro del plazo legal concedido, se recibieron alegaciones de 19 entidades 26 que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 44, han sido objeto de oportuno tratamiento dando lugar a las precisiones y matizaciones en el Informe que se han
considerado procedentes. No se realizan valoraciones sobre aquellas alegaciones que explican, aclaran o justifican determinados resultados sin rebatir su contenido; plantean opiniones sin soporte documental o normativo, tratan de aplicar, aclarar
o justificar determinadas actuaciones sin contradecir el contenido del Informe, o señalan que las deficiencias o irregularidades se han subsanado con posterioridad al periodo fiscalizado.


1.3 Limitaciones al alcance


El ICO facilitó al Tribunal de Cuentas las bases de datos que resumían las operaciones realizadas por las entidades locales que se acogieron al endeudamiento especial y otra documentación relativa a esta línea financiera.


Todos los ayuntamientos de la muestra han colaborado con el Tribunal de Cuentas facilitando la información disponible, siendo preciso, en algunos casos reiterar la petición para obtenerla 27. No obstante, no ha podido disponerse de la
totalidad de los informes de morosidad que las Tesorerías o, en su defecto, las Intervenciones de las entidades locales tenían obligación de elaborar en virtud del artículo 4.3 de la Ley 15/2010, de 5 de julio 28, ya que la mayoría inició su
elaboración en fechas posteriores a las previstas en la normativa, una vez dispusieron de los registros y los medios informáticos oportunos 29. Por otra parte, señalar que los informes recibidos no eran homogéneos, en unos casos, por aplicarse
criterios de cálculo distintos según ayuntamientos y, en otros casos, por no presentarse la información de forma consolidada con las entidades dependientes, motivo por el que los análisis de este Tribunal de Cuentas relativos a la demora en el pago
de obligaciones a los proveedores no pudieron llevarse a cabo con la profundidad inicialmente pretendida, limitando en parte el alcance en cuanto al análisis para evaluar la eficacia de la medida prevista en el objetivo 3.º de esta fiscalización.


El MINHAP, por su parte, facilitó copia de los informes de morosidad que las entidades locales le habían remitido en cumplimiento de la Orden HAP/2105/2012, de 1 de octubre, por la que se desarrollan las obligaciones de suministro de
información previstas en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Como consecuencia de no estar todos los informes elaborados por las entidades locales, el MINHAP disponía de información
incompleta. Asimismo, facilitó los datos sobre retenciones en la participación en los tributos del Estado (PTE).


26 Las entidades locales que presentaron alegaciones fueron los Ayuntamientos de Alcalá de Henares, Alcorcón, Cartagena, Castellón de la Plana, Córdoba, Elche, El Puerto de Santa María, Fuenlabrada, Las Rozas de Madrid, Madrid, Puerto Real,
Puertollano, Santander, Toledo, Benalmádena, Martos, San Cristóbal de la Laguna, Torremolinos y Zaragoza y la Diputación Provincial de Cádiz.


27 No obstante, los Ayuntamientos de Albacete, Cádiz, Granada, Jerez de la Frontera (Cádiz), Las Palmas de Gran Canaria, Lleida y Torremolinos (Málaga) no facilitaron copias de todas las facturas solicitadas, pero esto no ha condicionado los
resultados generales alcanzados en cumplimiento del objetivo 1.º de esta fiscalización.


28 Ley 15/2010, de 5 de julio, de modificación de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales.


29 De conformidad con la redacción dada por el artículo 27.dos del RDL 8/2011 a la disposición adicional segunda de la Ley 30/1992, de Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común, «la incorporación a soporte informático de los registros […], será efectiva atendiendo al grado de desarrollo de los medios técnicos de que dispongan».

Página 66

En el análisis de las entidades específicamente seleccionadas se han utilizado los datos de las cuentas anuales rendidas a través de la Plataforma de Rendición de Cuentas de las Entidades Locales, gestionada conjuntamente por el Tribunal de
Cuentas y los Órganos de Control Externo de las Comunidades Autónomas, correspondientes a los ejercicios 2010 y 2011. En el Anexo 2 se indican las entidades que no tenían rendidas sus cuentas al inicio de los trabajos de esta fiscalización (junio
de 2013).


2. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN


2.1 Antecedentes y evolución


De conformidad con el TRLHL, las entidades locales no tienen la posibilidad de acumular déficit financiero debiendo, con carácter inmediato, tomar acciones correctoras en el momento en el que aparece o se descubre una situación de
desequilibrio.


El artículo 193 del TRLHL regula las actuaciones que el Pleno de la Corporación Local debe acometer, con carácter preceptivo y siguiendo un determinado orden de prioridad, en caso de liquidar su presupuesto con remanente de tesorería para
gastos generales (RTGG) negativo, sean cuales sean las causas de las que derivó esta situación.


Las medidas previstas por el TRLHL para sanear el RTGG negativo, que se deben adoptar en la primera sesión que celebre el Pleno de la Corporación tras conocer la liquidación del presupuesto, se concretan en la reducción inmediata del gasto
presupuestario en el importe del saldo negativo del RTGG (art. 193.1) o, si esta reducción presupuestaria no resultase posible, en la concertación de una operación de crédito por cuantía igual a la del remanente a sanear (art. 193.2), siempre que
se cumplan determinadas condiciones, en especial, que la operación quede cancelada antes de que se proceda a la renovación de la corporación que la concertó (art. 177.5) 30. En el Informe de Fiscalización de las actuaciones desarrolladas por las
Entidades Locales en relación con las operaciones de endeudamiento previstas en el Real Decreto-ley 5/2009, de 24 de abril, de medidas extraordinarias para el pago de deudas a empresas y proveedores, se concluye que el establecimiento de un periodo
de carencia de dos años para la cancelación de las operaciones determinó que la carga financiera de este endeudamiento se transmitiera a las Corporaciones siguientes surgidas tras las elecciones municipales de mayo de 2011, que tuvieron que hacer
frente a la amortización de los créditos suscritos. En esta misma línea de excepcionalidad del principio recogido en el artículo 177.5 de TRLHL hay que situar el endeudamiento del RDL 8/2011, ya que la gestión de la carga financiera de las
obligaciones comprometidas no atendidas antes de la renovación de la Corporación que dieron lugar a la suscripción del referido endeudamiento, se trasladó íntegramente a la Corporación surgida tras las elecciones de mayo de 2011.


El equilibrio presupuestario es tan relevante para las entidades locales que el artículo 193.3 del TRLHL, para el caso de que no pudiera adoptarse alguna de las soluciones anteriores, obliga a la entidad a aprobar el presupuesto del
ejercicio siguiente con un superávit de cuantía no inferior al mencionado déficit, por lo que, ante un RTGG negativo, en el peor de los escenarios, aquél debería quedar compensado en un plazo máximo de 12 meses a fin de que no se puedan acumular
déficit no saneado ejercicio tras ejercicio.


Con frecuencia, las entidades locales han adoptado indistintamente cualquiera de las medidas previstas en el artículo 193 TRLHL, no respetando el orden de prioridad establecido en la normativa, que busca que la entidad local adopte en primer
lugar la postura más prudente para mejorar su situación de insolvencia financiera a corto plazo. En el Informe de Fiscalización que se viene refiriendo, relativo a las actuaciones previstas en el RDL 5/2009, se señala que el mencionado precepto
resulta claro y preciso, y que las opciones sólo se abren ante la imposibilidad de reducción del gasto y no ante la oportunidad o no de aplicación de la medida. Esto es, la reducción del presupuesto de gastos es una medida imperativa, no optativa,
discrecional o cuya aplicación quede sujeta a la valoración subjetiva de los órganos municipales. Por ello, cualquier decisión dirigida a equilibrar la situación financiera debe justificarse por la inexistencia de créditos presupuestarios
susceptibles de ser reducidos, no resultando suficiente la mera declaración sin la adecuada motivación.


30 El artículo 177.5 del TRLHL también exige que la cuantía total anual del crédito a suscribir no supere el 5% de los recursos por operaciones corrientes del presupuesto de la entidad local ni la carga financiera total el 25% de los
expresados recursos. La exigencia de que la devolución de las operaciones de endeudamiento para sanear el RTGG negativo quede cancelada antes de que se proceda a la renovación de la Corporación que las concierta tiene la finalidad de no condicionar
la actuación de futuros gestores.

Página 67

La necesidad de equilibrio presupuestario en las entidades locales quedó aún más reforzada desde la promulgación de la primera Ley General de Estabilidad Presupuestaria (Ley 18/2001, de 12 de abril) y, en especial, de su texto refundido (RDL
2/2007, de 28 de diciembre) y de la reforma del artículo 135 de la Constitución Española 31. El RLEP-EL establece que las entidades locales, no sólo liquidarán sus presupuestos consolidados ajustándose al principio de estabilidad presupuestaria,
sino que, ya desde el mismo momento en que se formula el presupuesto, debe ajustarse a este principio 32. Esta regulación obliga a mantener una permanente vigilancia en la correspondencia de los flujos de ingresos y gastos y no solo cuando se
cierra un ejercicio, como podría deducirse del contenido del TRLHL. En el caso de existencia de déficit, la normativa obliga a la aprobación de un plan económico-financiero, cuyo seguimiento compete a la Dirección General de Coordinación Financiera
con las Entidades Locales del MINHAP o, en su caso, al órgano correspondiente de la comunidad autónoma que ejerza la tutela financiera, a tenor de lo preceptuado en el artículo 22 del RDLEP-EL. Asimismo, las operaciones de endeudamiento de las
entidades locales que hayan incumplido el equilibrio económico-financiero están sujetas a autorización previa de los órganos señalados anteriormente.


Ante las estrictas exigencias de la normativa aplicable, con la finalidad, en ocasiones, de no reducir los gastos o de no incrementar la presión fiscal, las entidades locales no reflejaron en toda su extensión el déficit real al no registrar
en cuentas la deuda efectiva, con lo que eludieron aplicar las medidas de saneamiento previstas en el TRLHL y en el RLEP-EL. Este comportamiento determinó que muchas entidades se encontrasen de hecho en una situación estructural de insolvencia
financiera que fue empeorando, ejercicio tras ejercicio, y que, en la mayoría de los casos, llegó a alcanzar tal volumen que impedía su saneamiento mediante la aplicación de las medidas legales previstas, siendo preciso reforzar las normas
existentes con la adopción de medidas extraordinarias que permitieran abordar la solución de sus efectos.


Real Decreto-ley 5/2009, de 24 de abril, de medidas extraordinarias y urgentes para facilitar el saneamiento de las deudas pendientes de pago con empresas y autónomos.


El RDL 5/2009 autorizó a endeudarse, por un plazo de hasta seis años con dos de carencia, a las entidades locales que liquidasen el ejercicio 2008 con RTGG negativo —y a las que mantuviesen OVEPAP—, trasladando los efectos del desequilibrio
a todo el periodo de la siguiente Corporación, con la doble finalidad de atender, de forma inmediata, los pagos pendientes y de facilitar el retorno a una situación de equilibrio presupuestario en el medio plazo.


Estas circunstancias se pusieron de manifiesto por el Tribunal de Cuentas en el Informe de Fiscalización relativo al RDL 5/2009. En efecto, la mayoría de las entidades locales mantenían OVEPAP por cuantías que no representaban el total de
las obligaciones vencidas a 31 de diciembre de 2008, situación tan sólo parcialmente reflejada en las cuentas generales. Por otra parte, un numeroso grupo de entidades en difícil situación financiera no tenía asegurada la obtención de recursos
suficientes en los ejercicios siguientes para poder cumplir con las obligaciones derivadas del endeudamiento a su vencimiento, por lo que, al ser requisito imprescindible, no pudieron acogerse a estas medidas, con el consiguiente perjuicio para sus
acreedores.


En dicho Informe también se concluyó que los planes de saneamiento formulados por las entidades locales que suscribieron el endeudamiento del RDL 5/2009, con el fin de recuperar el equilibrio financiero y presupuestario y asegurar la
capacidad de pago de sus compromisos, se formularon con objetivos de difícil cumplimiento en el marco de la situación existente. Las previsiones de ingresos no respondieron al criterio de prudencia exigido por el RDL y las valoraciones de las
medidas adoptadas en la vertiente de los gastos no estaban amparadas con datos objetivos, cálculos oportunos o bases suficientemente coherentes. No se diferenciaron objetivos de cumplimiento en función de la diferente situación financiera de
partida o de la cuantía del endeudamiento finalmente suscrito, de forma que resultaba de imposible cumplimiento obtener remanentes positivos desde el primer ejercicio, como se pretendía por el entonces Ministerio de Economía y Hacienda (MEH). La
mayoría de las entidades locales acogidas al RDL 5/2009 no cerraron el ejercicio 2009


31 El 27 de septiembre de 2011, con posterioridad a la promulgación del RDL 8/2011 objeto de esta fiscalización, se reformó el artículo 135 de la Constitución Española (CE) para elevar al máximo nivel normativo del ordenamiento jurídico la
garantía de la estabilidad presupuestaria (1. «Todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria»).


32 Artículo 4.1 del RLEP-EL: «Las entidades locales, sus organismos autónomos y los entes públicos dependientes de aquéllas, que presten servicios o produzcan bienes no financiados mayoritariamente con ingresos comerciales, aprobarán,
ejecutarán y liquidarán sus presupuestos consolidados ajustándose al principio de estabilidad…».

Página 68

con remanente de tesorería ajustado con signo cero o positivo, y las que lo hicieron, en buena medida, fue a costa de no aflorar parte de su deuda ordinaria. Por tanto, la situación financiera real de las entidades locales era más
deficitaria que la que se deducía de sus cuentas y, en la mayoría, el déficit financiero era superior en 2010 que en 2009, a pesar de haber dispuesto del endeudamiento especial habilitado por el RDL 5/2009, y estar en vigor el plan de saneamiento y
otros planes específicos de reajuste presupuestario y financiero y las medidas de contención del déficit aprobadas mediante el RDL 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público.


Disposición adicional cuarta de la Ley 15/2010, de 5 de julio, de modificación de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales.


Mediante la Ley 3/2004 se había incorporado al derecho español la Directiva 2000/35/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de junio de 2000, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones
comerciales. Cinco años después, como se expone en el preámbulo de la Ley 15/2010, se consideró necesario adaptar la norma a los cambios producidos en el entorno económico como consecuencia de que «los efectos de la crisis económica se han
traducido en un aumento de impagos, retrasos y prórrogas en la liquidación de facturas vencidas, que está afectando a todos los sectores. En especial, está afectando a las pequeñas y medianas empresas, que funcionan con gran dependencia al crédito
a corto plazo y con unas limitaciones de tesorería que hacen especialmente complicada su actividad en el contexto económico actual».


En la Disposición adicional cuarta de la Ley 15/2010, se señalaba la necesidad de habilitar una «nueva línea de crédito ICO-morosidad Entes Locales» concediendo al Gobierno un plazo de 30 días para, a través del ICO, instrumentar «una línea
de crédito directa, en condiciones preferentes, dirigida a las Entidades Locales para facilitar el pago de deudas firmes e impagadas a empresas y autónomos con anterioridad al 30 de abril de 2010. La línea de crédito se cancelará y satisfará, caso
por caso, siempre que no haya sido amortizada con carácter previo, en un plazo concertado con posterioridad a la entrada en vigor de la futura reforma del sistema de financiación de los Entes Locales y será instrumentada con independencia a los
recursos provenientes de la PTE y vinculada a las obligaciones reconocidas a los proveedores del sector privado».


En 2010 no se habilitó ninguna línea de crédito de estas características y, mediante la Ley 39/2010, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2011 (LPGE-11), se modificó el contenido de dicho mandato.


Disposición adicional decimosexta de la Ley 39/2010, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2011.


En la Disposición adicional decimosexta de la LPGE-11 se dio nueva redacción a la citada Disposición adicional cuarta de la Ley 15/2010, con el siguiente contenido literal: «el ICO, en su función de Agencia Financiera del Estado, continuará
atendiendo las necesidades de financiación de las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales conforme a los criterios de riesgo económico, financiero y presupuestario propios de su actividad como entidad de crédito, estableciendo las garantías
necesarias para la cobertura de las operaciones que pudieran ser financiadas por ICO; todo ello con absoluto respeto al principio de equilibrio financiero establecido en la Disposición Adicional Sexta del RDL 12/1995, de 28 de diciembre, [sobre
medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera]. Asimismo, las relaciones financieras entabladas entre el ICO y las citadas Administraciones Públicas deberán ser coherentes con el proceso de consolidación fiscal para garantizar
la sostenibilidad de las finanzas públicas a medio plazo, conforme a los objetivos de los Presupuestos Generales del Estado para el año 2011».


2.2 Ámbito, condiciones y requisitos del endeudamiento extraordinario autorizado por el Real Decreto-ley 8/2011


Como se ha señalado, transcurridos dos años desde la anterior medida extraordinaria, el Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con
empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa (RDL 8/2011), en

Página 69

su Sección segunda del Capítulo II, reguló una nueva medida para conceder a las entidades locales la posibilidad de suscribir otras operaciones de crédito para dar cumplimiento a sus obligaciones comerciales.


Las operaciones de crédito formalizadas al amparo del RDL 8/2011 debían instrumentalizarse a través del ICO, mediante una línea financiera denominada «ICO-EELL 2011», para que, atendiendo al Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para
Asuntos Económicos (CDGAE) 33, las entidades locales, sus organismos, sociedades y demás entidades dependientes integrantes del inventario de entes del sector público pudieran acogerse a la misma para atender los pagos de facturas emitidas y que
estuvieran pendientes de pago a empresas y autónomos al 30 de abril de 2011, correspondientes a obras, suministros y servicios prestados cuyas obligaciones estuviesen vencidas y fuesen líquidas y exigibles, estuviesen o no reconocidas
presupuestariamente a 31 de diciembre de 2010.


El acceso al endeudamiento previsto en este RDL 8/2011 no precisaba de autorización administrativa, aunque se sujetaba a la aceptación por el ICO con las siguientes condiciones:


— Importe susceptible de financiación: el principal de las obligaciones reconocidas, vencidas líquidas y exigibles pendientes de pago; el principal de las vencidas líquidas y exigibles que quedaron pendientes de aplicar al presupuesto del
ejercicio de 2010; o la suma de ambos.


— Financiación máxima: el 25% del importe anual de las entregas a cuenta de la PTE del año 2011, descontados los reintegros correspondientes a las liquidaciones definitivas de la participación del ejercicio 2008 y anteriores, minorado en la
cuantía estimada de los intereses que la operación de crédito generaría durante los tres años de su duración y descontado, asimismo, el margen de intermediación para la entidad de crédito. Este límite operaba para el conjunto de cada entidad local
con sus entidades dependientes.


— Cancelación: en un plazo no superior a 3 años, sin periodo de carencia.


— Amortización: anual, lineal y constante. Los préstamos, obligatoriamente, debían amortizarse por el método de anualidad constante con posibilidad de amortización anticipada, y debían quedar amortizados antes del 31 de diciembre de 2014,
fecha límite otorgada por la CDGAE al ICO para tener cerrada la línea financiera.


— Margen de intermediación para las entidades de crédito: 0,50%.


— Tipo de interés para las entidades locales: 6,50% 34.


— Destino: el producto de los préstamos podía utilizarse exclusivamente para cancelar deudas con acreedores que fuesen causa de la operación.


— Pagos: el ICO comunicaba la relación de facturas a las entidades de crédito y éstas abonaban directamente a cada acreedor el importe certificado, sin intervención de las entidades locales en la circulación monetaria de los pagos.


— Prioridad en los pagos: preferentemente los destinados a cancelar las deudas con autónomos y pequeñas y medianas empresas, considerando, asimismo, la antigüedad de las certificaciones o documentos acreditativos de la realización total o
parcial de las prestaciones por parte los acreedores. No obstante, el acuerdo de la CDGAE señalaba que las relaciones de obligaciones que debían certificarse para ser atendidas con cargo a los préstamos tendrían «preferencia de cancelación por
antigüedad».


— Riesgo ICO: nulo. El principal y los intereses de las operaciones se cubrieron con la retención a favor del ICO de las entregas a cuenta de las entidades locales en la PTE. Asimismo, el coste de intermediación de las entidades de
crédito se repercutía en el tipo de interés y, comoquiera que en el cálculo del límite de la operación se descontaba este margen de intermediación, cualquier posible impago no podía superar las eventuales retenciones en la PTE de cada entidad local
35. En el acuerdo de la CDGAE expresamente se indica que «la normativa legal por la que se rige el ICO le obliga a asegurar su propio equilibrio financiero. Dado que el tipo de interés aplicado en esta línea de financiación no está bonificado, no
consume partida presupuestaria».


Asimismo, para poder acudir a este endeudamiento era requisito necesario:


33 Acuerdo adoptado en su reunión de 7 de julio de 2011.


34 El tipo de interés se fijó por el ICO. El acuerdo de la CDGAE señalaba que se calcularía «en base a Euribor a seis meses mas el diferencial del coste de captación de los recursos financieros del ICO, mas 0,50%”.


35 Más adelante se comenta que el ICO mantiene un determinado saldo pendiente de cobro por no poder resarcirse de la totalidad de los impagos de los vencimientos de los créditos de algunas entidades locales.

Página 70

— Tener aprobada la liquidación del presupuesto de 2010 36.


— Reconocer en el presupuesto de 2011 la totalidad de las OVEPAP atendidas con el crédito.


— Aprobar la solicitud por el Pleno de la Corporación, con la relación identificativa y detallada de las obligaciones pendientes de pago a satisfacer con la línea financiera.


— Disponer de informe favorable de la Intervención en relación con los requisitos exigidos en el RDL.


— Contar con informe de la Tesorería en relación con el cumplimiento del orden de prelación establecido en el art. 5.2 del RDL.


2.3 Cumplimiento de los requisitos para la suscripción de las operaciones de crédito


La línea financiera habilitada por el RDL 8/2011 favorecía especialmente a las entidades con mayores dificultades financieras, principalmente, a aquéllas que no accedieron al endeudamiento extraordinario previsto en el RDL 5/2009, entre
otros, por dos motivos:


a) No se vinculaba la obtención del préstamo a un plan de saneamiento, por lo que, a diferencia de las condiciones establecidas en el RDL 5/2009, las entidades no tenían una obligación inmediata de sujetarse a restricciones de gastos o de
incrementar la presión fiscal que equilibrase los posibles déficit de tesorería.


b) La operación no precisaba de autorización previa del MINHAP, sino que, una vez decidido acogerse a este endeudamiento, presentando la documentación exigible (la relación certificada de facturas a pagar con el producto del préstamo,
básicamente), se obtenía la aceptación por el ICO, sin necesidad de valorar el posible riesgo de incumplimiento, ya que la operación estaba plenamente garantizada en caso de impago. La aprobación del ICO se supeditaba a verificar que no se
solicitaba mayor cuantía que la que imponían los límites de la PTE.


Se facilitaba, por tanto, el acceso a las entidades que tuvieran cerrada la obtención de financiación. El RDL 8/2011 estableció el máximo del endeudamiento, como se ha señalado, en el 25% del importe anual de las entregas a cuenta de la PTE
para 2011, una vez descontados los reintegros correspondientes a las liquidaciones definitivas de aquella participación del ejercicio 2008 y anteriores. El endeudamiento que se contrajo en aplicación de esta medida no resultó suficiente para
generar la liquidez necesaria en los proveedores que mantenían créditos ante las entidades locales, principalmente, en los autónomos y pymes, para los que resultaban más evidentes las dificultades derivadas de la demora en el cobro de las
obligaciones con ellos contraídas. La cuantía máxima del crédito únicamente pudo alcanzar a una parte relativamente pequeña del volumen de deuda acumulada ante los acreedores 37.


El acogimiento a la medida exigía cancelar la operación en un plazo de tres años, sin carencia, lo que contribuyó a solucionar ciertas tensiones de tesorería en el muy corto plazo, si bien exigía asumir compromisos de difícil satisfacción en
el medio plazo, ya que, si las entidades no podían atender a los vencimientos de los préstamos, automáticamente verían reducidos sus ingresos por la retención de su PTE.


En cuanto a las condiciones de financiación, cabe destacar que el tipo de interés establecido del 6,5% fijo era elevado en relación con los que se aplicaron en el endeudamiento del RDL 5/2009. Este 6,5%, a finales de 2011 (periodo en que
suscribieron los créditos del RDL 8/2011), suponía un diferencial respecto al euribor a 6 meses, indicado como referencia en el acuerdo de la CDGAE, de un 4,869% 38. Los préstamos suscritos al amparo del RDL 5/2009, a interés variable en
condiciones


36 No se restringió el acceso al endeudamiento extraordinario a las entidades que no tenían las cuentas generales de 2009 y anteriores aprobadas por el Pleno municipal y rendidas al Tribunal de Cuentas, lo que no fomentaba la necesaria
transparencia en la gestión de las entidades locales.


37 Posteriormente se promulgó el RDL 4/2012, de 24 de febrero, por el que se determinan obligaciones de información y procedimientos necesarios para establecer un mecanismo de financiación para el pago a los proveedores de las entidades
locales, regulando un tercer bloque de medidas extraordinarias. En la exposición de motivos del RDL se indicaba que la grave situación de crisis económica generó una fuerte caída de la actividad económica y correlativamente una fuerte bajada en la
recaudación de recursos por parte de las entidades locales que ocasionó retrasos acumulados en el pago de las obligaciones contraídas con sus proveedores, con la consiguiente incidencia negativa en la liquidez de las empresas, al seguir
manteniéndose exigentes restricciones de acceso al crédito, lo que dificultaba la financiación de las empresas y su competitividad y hacía necesaria la adopción de nuevas medidas urgentes y de carácter extraordinario. El registro y contabilización
de las operaciones derivadas de la aplicación del RDL 4/2012 fueron objeto del Informe de Fiscalización sobre los gastos ejecutados por las entidades locales sin crédito presupuestario, aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas el 23 de
diciembre de 2013.


38 Adviértase que desde abril hasta diciembre de 2011, el tipo de euribor a 6 meses fue el más elevado de los últimos meses, descendiendo paulatinamente a partir de enero de 2012.

Página 71

más desfavorables, se formalizaron con un diferencial del 3,2% respecto del mismo euribor, en tanto que las entidades que lo suscribieron al interés fijo más desfavorable lo hicieron al 6,25%. En el Gráfico 1 se muestra la evolución de los
tipos de interés en relación con los aplicados en las operaciones de ambos RDL:


[**********página con cuadro**********]


La deuda financiera viva de todas las entidades locales controlada por la Central de Información de Riesgos de la DGCFCAEL (CIR-Local) disminuyó de 2010 a 2011 en 16,61 millones de € (un 0,05%), lo que significa que las entidades no acogidas
al RDL 8/2011, en su conjunto, minoraron su endeudamiento financiero aunque, como se puede observar en el Cuadro 1, esta reducción sólo se produjo entre los ayuntamientos pero no en las diputaciones, cabildos y consejos insulares.


[**********página con cuadro**********]

Página 72

Las restricciones generales de acceso al endeudamiento financiero, unidas a la caída de los ingresos, generaron en las entidades locales un incremento de la deuda ordinaria y, consecuentemente, de la morosidad, cuyo impacto no se vio paliado
de manera significativa con los efectos de las medidas establecidas en el RDL 8/2011.


Como se ha indicado, acudieron a este endeudamiento un total de 1.029 entidades, 1.025 ayuntamientos, las Diputaciones Provinciales de Cádiz y Ourense y los Consejos Insulares de Ibiza y Mallorca. La distribución por tipo de entidad se
muestra en el Cuadro 2:


[**********página con cuadro**********]


El Cuadro de financiación conjunto, al ser idénticas las condiciones para todas las entidades acogidas, es el siguiente:


[**********página con cuadro**********]


El endeudamiento total suscrito por las entidades acogidas al RDL 8/2011 ha supuesto un coste total de 128,4 millones de € a las entidades locales, del cual 118,5 millones de € fue percibido por el ICO y 9,9 millones de € por las ocho
entidades financieras colaboradoras en esta operación, cuya función consistió en gestionar el pago de 222.975 facturas a los acreedores de las entidades locales acogidas, lo que supuso un coste medio de 44,31 € por cada factura tramitada.


Los importes de las facturas atendidas con los préstamos suscritos en virtud del RDL 8/2011 no pueden clasificarse en función de si las obligaciones pendientes de pago estaban o no previamente reconocidas presupuestariamente, ya que no
existía obligación de informar de esta situación, a diferencia de los préstamos suscritos al amparo del RDL 5/2009, para los que existía la obligación de comunicar detalladamente la referida cuestión al MEH (actualmente MINHAP).

Página 73

La distribución por comunidades autónomas de los ayuntamientos que se acogieron al RDL 8/2011 se presenta en el siguiente Cuadro 4:


[**********página con cuadro**********]


Al igual que ocurriera con el endeudamiento extraordinario al amparo del RDL 5/2009, el Ayuntamiento de Madrid fue el que mayor cuantía suscribió en los préstamos habilitados al amparo del RDL 8/2011 (286,6 millones de €, el 30% del total de
la línea financiera).


La mayoría de las facturas atendidas estaban fechadas en los años 2010 y 2011, aunque también se pagaron 3.373 facturas, por una cuantía de 7,1 millones de €, de fecha anterior a 2006, esto es, con más de seis años de antigüedad, la mayoría
de ayuntamientos de Andalucía. En el Cuadro 5 se muestra la distribución de las facturas pagadas en función de la fecha de la factura:


[**********página con cuadro**********]

Página 74

Como se ha indicado, de conformidad con la cláusula expositiva IV del contrato modelo 39, el ICO recababa de las entidades locales la siguiente documentación:


a) Certificación del Secretario de la entidad local relativa al cumplimiento de los requisitos previstos en el RDL 8/2011.


b) Acuerdo del Pleno de la entidad local aprobando la financiación objeto del préstamo, que incluía:


— La relación identificativa de los documentos acreditativos de las obligaciones pendientes de pago.


— La exposición de los criterios adoptados por la entidad local para el cumplimiento del orden de prelación del art. 5.2 del RDL 8/2011.


c) Informe favorable de la Intervención.


d) Informe de la Tesorería en relación con el cumplimiento del orden de prelación.


El ICO, para aprobar cada operación de préstamo, comprobaba la existencia de la documentación referida, no habiéndose advertido por este Tribunal excepción alguna a este respecto.


Tales comprobaciones tenían por objeto conocer si la solicitud se realizaba por el órgano correspondiente, si en los informes se planteaban restricciones o limitaciones de tipo económico o financiero y, principalmente, que la solicitud no
excedía del límite en la PTE. En este sentido, el ICO rechazó las solicitudes de cinco ayuntamientos (Los Barrios, Cádiz; Cabezamesada, Toledo; Vimianzo, A Coruña; Silleda, Pontevedra; y Teverga, Principado de Asturias) por presentarse con
informes desfavorables o salvedades de la Intervención y/o Tesorería o advertir alguna situación dudosa en relación con la deuda de algún acreedor.


La condición establecida en el art. 5.2 del RDL 8/2011 disponía que la línea financiera se diseñaría de forma que posibilitara «preferentemente la cancelación de las deudas con los autónomos y las pequeñas y medianas empresas, considerando
así mismo la antigüedad de las certificaciones» o documentos que acreditasen la realización total o parcial del contrato. Este criterio para determinar el orden de los pagos difería, al menos en parte, del criterio general establecido en el art.
65 del RD 500/1990 40 que determina que la expedición de órdenes pago se acomodaría al plan de disposición de fondos, el cual «considerará aquellos factores que faciliten una eficiente y eficaz gestión de la tesorería de la entidad y recogerá
necesariamente la prioridad de los gastos de personal y de las obligaciones contraídas en ejercicios anteriores».


Esta circunstancia produjo algunas dudas en las entidades locales sobre cuál debía ser el criterio a aplicar ya que, por una parte se rompía el principio de caja única al determinarse que los fondos obtenidos con estos préstamos no podían
aplicarse a cancelar cualquier clase de obligación sino, específicamente, a las determinadas en el ámbito objetivo de aplicación del RDL 8/2011, y, por otra parte, tenía que considerarse un primer grupo preferencial que excluiría a las empresas
grandes, por muy elevada y antigua que pudieran ser las deudas contraídas con ellas si existían deudas más recientes con autónomos y pequeñas y medianas empresas 41. El ICO estimó que la referencia que se efectuaba en el RDL 8/2011 a la cancelación
preferente de deudas de autónomos y pequeñas y medianas empresas frente a las de empresas más grandes era una recomendación que no obligaba estrictamente a un cumplimiento rígido y advirtió en su página web que quedaría a criterio de las entidades
locales el seguir esta recomendación, por lo que no consta que, en ningún caso, el ICO rechazase solicitud alguna por una interpretación excesivamente laxa de esta condición prevista en el RDL 8/2011.


Según la información recabada se abonaron facturas a 11.995 autónomos y a 26.343 empresas. No consta si los pagos de las entidades se han dirigido a atender preferentemente deudas con los empresarios más pequeños. El 19,5% de la cuantía
total de la línea financiera se satisfizo a diez grandes empresas o a uniones temporales de empresas.


Estos proveedores, principalmente concesionarios de servicios esenciales municipales (retirada y tratamiento de residuos sólidos y mantenimiento de alumbrado público) y gestoras de grandes obras


39 El ICO preparó un modelo de contrato de préstamo tipo regulador de las operaciones a formalizar al amparo del RDL 8/2011, al que se adhirieron todas las entidades locales que se acogieron a la medida.


40 RD 500/1990, de 20 de abril, por el que se desarrolla el Capítulo primero del Título VI de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales.


41 Como ya se ha señalado anteriormente, el producto de este endeudamiento únicamente podía destinarse al pago de obligaciones de proveedores con los que se tuvieran obligaciones vencidas líquidas y exigibles a 30 de abril de 2011, lo que
impedía utilizar este recurso para el pago de otras obligaciones -incluso de mayor prioridad conforme con el criterio general- tales como las mantenidas con el personal o con perceptores de subvenciones o transferencias a organismos o empresas
participadas.

Página 75

municipales, mantenían elevadas deudas pendientes de cobro con los principales ayuntamientos. De hecho, el 90% de la deuda atendida con los préstamos del RDL 8/2011 a estas empresas estaba concentrada en 15 ayuntamientos 42.


Se han seleccionado en esta fiscalización 1.148 facturas de las 64 entidades locales específicamente fiscalizadas que suscribieron crédito al amparo del RDL 8/2011 por una cuantía total de 291,8 millones de € (el 30% del importe total). En
los diferentes epígrafes del subapartado 2.6 «Seguimiento de la efectividad de las medidas recogidas en el RDL 8/2011 en las entidades específicamente fiscalizadas» se señalan, para cada una de ellas, las circunstancias advertidas, cuyo resumen es
el siguiente:


a) Se incluyeron facturas por una cuantía total de 41 millones de € (14% de la muestra) que se encontraban endosadas, por lo que el pago no se realizó a los proveedores que habían prestado los servicios a las entidades locales, sino a las
entidades bancarias que habían anticipado los recursos financieros a los empresarios y, consecuentemente, tenían cedido el derecho de cobro. Es decir, parte de los fondos de la línea financiera habilitada mediante el RDL 8/2011 no se aplicó a
atender directamente las deudas con los empresarios, puesto que, al haber tenido acceso al mercado financiero, ya habían obtenido la liquidez correspondiente.


En efecto, el objetivo de esta medida, tal y como se recoge en la exposición de motivos del RDL 8/2011, era dotar de liquidez a las entidades locales para atender sus deudas comerciales, permitiendo que la línea financiera se
instrumentalizase de modo que «permitiera que entidades financieras colaboradoras satisfagan directamente a los proveedores las deudas pendientes de pago…» ; sin embargo, en el art. 5.2 se señala que «la línea financiera se diseñará de forma que
se posibilite preferentemente la cancelación de las deudas…», lo que, en su tenor literal no excluía las facturas endosadas. De hecho, una parte de las entidades locales presentaron las relaciones de facturas al ICO con indicación de que el
perceptor no sería el proveedor, sino la entidad financiera endosataria del derecho pendiente de cobro. En estos casos, el pago de la factura no supuso directamente mejorar la liquidez de los empresarios. En otros casos, en las relaciones se
incluía directamente el nombre y cuenta del endosatario, por lo que el emisor de la factura no coincide con el cobrador de la misma.


b) En un caso se comunicaron al ICO unas fechas de las facturas no coincidentes con las de las propias facturas, que, afectaban a operaciones comerciales realizadas o finalizadas fuera del ámbito temporal previsto en el RDL 8/2011.


c) Existían errores en los importes pagados que, en algunos casos, no se correspondían con el neto de la factura. En los casos detectados en los que el importe pagado superaba el neto de la factura (por ej., por no considerar retenciones de
IRPF o por haberse cometido una errata en la introducción de los datos), el exceso se ha aplicado a cancelar deudas de otras facturas posteriores pendientes de pago con el mismo proveedor, por lo que no se produjo daño a la hacienda municipal.


d) Se efectuaron pagos a empresas concesionarias por la aplicación de cláusulas adicionales a las generales, por nivelación del equilibrio financiero de la concesión o por aportación de ayudas de carácter social a fin de mantener un nivel de
precios del servicio. Estos pagos se incluían en el ámbito subjetivo del RDL 8/2011, haciendo una interpretación amplia y contextual del «concepto de prestación de servicios».


e) En algunos casos se incluyeron facturas emitidas por empresas dependientes de la entidad local, con lo que la financiación no se destinó a facilitar la liquidez de los proveedores, sino a sanear la tesorería de la entidad dependiente.


f) Se produjeron errores que derivaron, en ciertos supuestos, en la amortización anticipada de parte del crédito por erratas en los números de las cuentas corrientes o por ser ilegibles.


2.4 Cumplimiento de las obligaciones derivadas de la suscripción de las operaciones de crédito: referencia general a los impagos por las entidades locales a los vencimientos


La principal obligación directa derivada de la suscripción de las operaciones de crédito consistía en atender las deudas a su vencimiento. No obstante, como se expone en el Cuadro 6, 373 entidades de las 1.029, es decir el 36%, no
atendieron las cuotas a su vencimiento, por lo que el ICO, en aplicación del


42 Esta misma circunstancia queda reflejada en la conclusión 9.ª del Informe de Fiscalización sobre los «Gastos ejecutados por las entidades locales sin crédito presupuestario», aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas de 23 de
diciembre de 2013, se señala que «se produjo una importante concentración del importe del Fondo [habilitado por el RDL 4/2012 para la financiación de los pagos a proveedores] en un número muy reducido de proveedores, siendo las mayores beneficiarias
10 grandes empresas que recibieron el 25% del total abonado con cargo al Fondo […], dos de estas empresas tenían como objeto social la recogida de residuos sólidos urbanos y la limpieza viaria […]»

Página 76

art. 12 del RDL 8/2011, notificó al MEH las cantidades impagadas a fin de que efectuara a su favor las correspondientes retenciones de la PTE de cada una de ellas. En 171 casos se retuvo en su totalidad la cantidad no satisfecha, pero de
las restantes 202 entidades no se había podido recuperar, a 31 de diciembre de 2013, la totalidad de la deuda vencida no atendida, quedando pendientes 20 millones de €, a pesar de estar garantizadas 43, como consecuencia de que tenían comprometida
su PTE -en todo o en parte- con otras retenciones instadas por la Agencia Estatal de la Administración Tributaria (AEAT) y la Tesorería General de la Seguridad Social por impago de deudas tributarias o de cuotas sociales. Ni el RDL 8/2011 ni el
contrato de préstamo preveían intereses de demora u otras penalizaciones para las entidades locales incumplidoras.


[**********página con cuadro**********]


Las entidades con deuda vencida superior a 300.000 € pendiente de pago a 31 de enero de 2014 por los préstamos suscritos al amparo del RDL 8/2011 eran las siguientes 44:


[**********página con cuadro**********]


El 64% de la deuda vencida pendiente de pago al ICO se concentraba en estas 13 entidades locales (el 6% de las 202 que mantenían saldos impagados).


43 Los posibles impagos estaban plenamente garantizados, como consecuencia de que las retenciones a practicar por el órgano competente del Ministerio de Economía y Hacienda podían extenderse, si fuera necesario, a los ejercicios siguientes
al periodo de vigencia de la línea financiera (art. 13 del RDL 8/2011).


44 En el Anexo 3 se relacionan todas las entidades que mantenían deuda vencida pendiente de pago al ICO a 31 de enero de 2014.

Página 77

Por otra parte, los Ayuntamientos de Cáceres, Córdoba y Telde no incorporaron la operación suscrita al amparo del RDL 8/2011 a la CIR-Local, incumpliendo el art. 10 del citado RDL 8/2011.


La información específica sobre el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la suscripción de las operaciones de crédito relativa a las entidades de la muestra se incluye en los puntos correspondientes del Apartado 2.6.


2.5 Eficacia de la medida en relación con la reducción de deudas vencidas y su efecto sobre la estabilidad presupuestaria


En la Ley 3/2004 de 29 de diciembre, de lucha contra la morosidad en operaciones comerciales, se estableció que el plazo de pago de los compromisos con terceros para las Administraciones Públicas era, a falta de pacto entre las partes, de 30
días. No obstante, la Ley 15/2010, de 5 de julio, de modificación de la anterior, introdujo la disposición transitoria octava en la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, en la que se fijó un periodo transitorio hasta el 1
de enero de 2013, estableciendo un plazo máximo para el pago de 55, 50 y 40 días para los contratos que se formalizasen en 2010, 2011 y 2012, respectivamente, a contar desde la fecha de la expedición de las certificaciones de obra o de los
correspondientes documentos que acreditasen la realización total o parcial del contrato. Estos plazos son más cortos que los fijados para las operaciones comerciales en general, de 60 días a partir de enero de 2013 con unos periodos transitorios de
85, 75 y 60 días en 2010, 2011 y 2012, respectivamente.


Dos causas dificultaron la realización de un análisis más preciso de la morosidad efectiva en las entidades locales:


1.º Hasta que se implantó el registro de facturas regulado en el art. 5 de la Ley 15/2010, de 5 de julio, de modificación de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad 45, era práctica
generalizada en las entidades locales remitir directamente las facturas de los proveedores a los servicios contratantes para su supervisión, sin conocimiento de su existencia en las Intervenciones y Tesorerías hasta que los servicios otorgaban su
conformidad y las trasladaban a los efectos de reconocimiento y pago. En ocasiones, la diferencia de fechas era significativa. Este registro no se implantó de manera inmediata, si bien las Intervenciones fueron introduciendo sistemas para dar
cumplimiento a los controles que, asimismo, establecía el art. 5 de la Ley 15/2010 46. A pesar de ser obligatorio el mantenimiento del registro de facturas desde 2010, el auténtico esfuerzo para la implantación de este control se introdujo en el
ordenamiento con la Ley 25/2013, de 27 de diciembre, de impulso de la factura electrónica y creación del registro contable de facturas en el Sector Público 47, que reguló los


45 Art. 5 de la Ley 15/2010: «1. La Entidad local dispondrá de un registro de todas las facturas y demás documentos emitidos por los contratistas a efectos de justificar las prestaciones realizadas por los mismos, cuya gestión
corresponderá a la Intervención u órgano de la Entidad local que tenga atribuida la función de contabilidad. 2. Cualquier factura o documento justificativo emitido por los contratistas a cargo de la Entidad local, deberá ser objeto de anotación en
el registro indicado en el apartado anterior con carácter previo a su remisión al órgano responsable de la obligación económica.»


46 Art. 5 de la Ley 15/2010: «3. Transcurrido un mes desde la anotación en el registro de la factura o documento justificativo sin que el órgano gestor haya procedido a tramitar el oportuno expediente de reconocimiento de la obligación,
derivado de la aprobación de la respectiva certificación de obra o acto administrativo de conformidad con la prestación realizada, la Intervención o el órgano de la Entidad local que tenga atribuida la función de contabilidad requerirá a dicho
órgano gestor para que justifique por escrito la falta de tramitación de dicho expediente. 4. La Intervención u órgano de la Entidad local que tenga atribuida la función de contabilidad incorporará al informe trimestral al Pleno regulado en el
artículo anterior, una relación de las facturas o documentos justificativos con respecto a los cuales hayan transcurrido más de tres meses desde su anotación en el citado registro y no se hayan tramitado los correspondientes expedientes de
reconocimiento de la obligación o se haya justificado por el órgano gestor la ausencia de tramitación de los mismos. El Pleno, en el plazo de 15 días contados desde el día de la reunión en la que tenga conocimiento de dicha información, publicará
un informe agregado de la relación de facturas y documentos que se le hayan presentado agrupándolos según su estado de tramitación.»


47 En la exposición de motivos de la Ley 25/2013, se señala que «uno de los elementos clave para mejorar la competitividad de las empresas consiste en reducir la morosidad de las Administraciones Públicas, ya que esto permitirá reducir sus
necesidades de financiación y evitar los efectos negativos que ello genera sobre el empleo y su propia supervivencia. Con este objetivo el informe de la Comisión para la reforma de las Administraciones Públicas contiene varias propuestas de
reformas estructurales para erradicar la morosidad de las Administraciones Públicas. Esta Ley es una de estas reformas estructurales que impulsa el uso de la factura electrónica y crea el registro contable, lo que permitirá agilizar los
procedimientos de pago al proveedor y dar certeza de las facturas pendientes de pago existentes. […] con el objetivo de seguir avanzando en un mejor control del gasto público, la presente Ley pone en marcha […] la creación de un registro contable
de facturas gestionado por el órgano o unidad que tenga atribuida la función contable; la regulación de un nuevo procedimiento de tramitación de facturas, que entrará en vigor a partir del 1 de enero de 2014, que mejorará el seguimiento de las
mismas, y el fortalecimiento de los órganos de control interno al otorgarles la facultad de poder acceder a la documentación contable en cualquier momento».

Página 78

efectos jurídicos derivados de la anotación en el registro para las administraciones públicas y, especialmente, para los proveedores. La disposición adicional segunda de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en su redacción dada por el art. 27.dos del RDL 8/2011, permitía que «la incorporación a soporte informático de los registros [fuese] efectiva atendiendo al grado de desarrollo de
los medios técnicos de que dispongan».


2.º Un bajo índice de presentación de los informes de morosidad al Ministerio (MEH y, posteriormente, MINHAP) por parte de los ayuntamientos que acudieron al RDL 8/2011, como se observa en el siguiente Cuadro 8.


La remisión no se hacía cumpliendo los plazos previstos, sino con retraso. Aun así, el MEH ha informado que, de las 1.029 entidades que se acogieron al RDL 8/2011, se ha ido paulatinamente incrementando el número de las que presentan los
informes de morosidad, pasando del 12% al final del primer trimestre de 2010, al 64% al final de 2012. Es significativo que el 36% de las entidades acogidas al RDL 8/2011 no hayan presentado esta información al MINHAP.


[**********página con cuadro**********]


Las entidades locales, superaron, de manera generalizada, de forma muy amplia los plazos establecidos, tanto antes como después de las medidas extraordinarias de 2011, para facilitar el pago a los proveedores.


A pesar del endeudamiento previsto en el RDL 8/2011, del análisis de los estados financieros e informes de morosidad de las entidades de la muestra se ha observado que el volumen de deudas ante proveedores y acreedores no ha descendido en
2011 48.


Las dificultades de las entidades locales acogidas al RDL 8/2011 para atender las obligaciones con los proveedores continuaron, ya que, al año inmediatamente siguiente al endeudamiento especial amparado por el RDL 4/2012, de los 1.025
ayuntamientos que se acogieron al RDL 8/2011, por 949 millones de €, 986 se acogieron también al RDL 4/2012, por 6.622,8 millones de €. Estos datos reflejan las dificultades financieras de las entidades locales no obstante la medida del RDL 8/2011,
habiéndose reducido muy escasamente los índices de obligaciones pendientes de pago y no habiéndose reequilibrado la situación deficitaria de las entidades locales vistas en su conjunto.


Resulta de interés mencionar que, con posterioridad al RDL 8/2011, el MINHAP puso en marcha, en 2014, un «Plan para la erradicación de la morosidad», que tiene como objetivo general, reducir la morosidad del sector público y, como objetivos
particulares los siguientes: financiar el stock de facturas pendientes de pago, evitar el gasto no contabilizado ni registrado, garantizar el cumplimiento de los plazos en el pago a proveedores, y publicar el periodo medio de pago por transparencia
y control.


48 En el apartado 2.6 «Seguimiento de la efectividad de las medidas recogidas en el RDL 8/2011», se expone la evolución de la situación financiera de las entidades específicamente fiscalizadas.

Página 79

Los resultados específicos del análisis de la eficacia de las medidas recogidas en el RDL 8/2011 en relación con la reducción de deudas vencidas y su efecto sobre la estabilidad presupuestaria, respecto a las entidades de la muestra, se
recogen en el apartado 2.6.


2.6 Seguimiento de la efectividad de las medidas recogidas en el RDL 8/2011 en las entidades locales específicamente fiscalizadas


En este subepígrafe se exponen detalladamente los resultados del análisis realizado a 34 de las 74 entidades locales específicamente fiscalizadas, por ser las que presentan los indicadores más significativos tras el endeudamiento especial
suscrito al amparo del RDL 8/2011 o en las que se han advertido anomalías en la aplicación del referido RDL.


Los apartados que se integran en este subepígrafe, cada uno de ellos relativos a una entidad local concreta, ofrecen, bajo una estructura común, información sobre la efectividad de los préstamos suscritos en orden a mejorar su situación
financiera 49. Así, se presentan las anomalías o incidencias advertidas en los pagos realizados con los préstamos, los incumplimientos al atender los vencimientos de las cuotas y las retenciones efectuadas de su PTE, un análisis de la situación
financiera a corto plazo comparativa al cierre de 2010 y 2011 —ejercicios inmediato anterior y posterior a la promulgación del RDL 8/2011—, un examen de la evolución de la estabilidad presupuestaria y de la morosidad en el pago de las obligaciones
comerciales y el incremento de la deuda financiera como consecuencia de la reconversión de la deuda comercial en deuda a largo plazo, incluyendo los datos disponibles hasta fin de 2012, entre ellos los relativos a las actuaciones de las entidades
locales resultantes de las medidas extraordinarias contempladas en el RDL 4/2012, para que se pueda evaluar con mayor rigor el alcance de la efectividad de las medidas adoptadas en 2011. Finalmente, y para informar del grado de cumplimiento de los
principales instrumentos de gestión y control de las finanzas de la entidad local, se exponen las fechas de aprobación del presupuesto, de la liquidación de éste, de la cuenta general y de rendición de la misma.


A fin de permitir el seguimiento de la efectividad del endeudamiento suscrito al amparo del RDL 8/2011, en el Anexo 4 se recogen los principales datos de la situación financiera de las otras 40 entidades locales específicamente fiscalizadas
50.


Uno de los análisis especialmente realizados a las 74 entidades específicamente fiscalizadas ha sido conocer el saldo de la cuenta 413 «Acreedores por operaciones pendientes de aplicar al presupuesto». No todas las entidades han
contabilizado todas estas operaciones, en ocasiones, por desconocimiento en las Intervenciones del gasto efectivamente comprometido por algunos servicios municipales. Este defecto se ha constatado en algunas entidades que han declarado en los
informes de morosidad tener un saldo de operaciones pendientes de aplicar al presupuesto superior al consignado en la correspondiente cuenta anual. En sentido inverso, algunas entidades han señalado tener pendientes de aplicar a presupuesto saldos
de relativa importancia cuantitativa, los cuales, a tenor de la normativa vigente, no se incluyen en el cálculo del remanente de tesorería. Para conocer la situación financiera efectiva a corto plazo, en los análisis realizados se han considerado
estas obligaciones.


Asimismo, se ha tenido en cuenta para valorar el realizable a corto plazo, la provisión realizada para cubrir los derechos pendientes de difícil cobro, poniéndose de manifiesto la aplicación de criterios muy dispares entre unas y otras
entidades locales, con efectos sobre el saldo final del RTGG. En este sentido, este Tribunal de Cuentas ya manifestó en un anterior Informe de fiscalización 51 que, a diferencia de las consecuencias en el ámbito mercantil y en la contabilidad
financiera, en el ámbito presupuestario la provisión que se consigna en el RTGG tiene como función compensar los derechos que no se van a recaudar a corto plazo, a fin de evitar, en caso de resultar con signo positivo, que derechos no


49 Se ha seguido en este Informe un modelo de exposición similar al del Informe de fiscalización relativo al RDL 5/2009, aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas el 29 de noviembre de 2012.


50 Ayuntamientos de Alboraya (Valencia), Albox (Almería), Arganda del Rey (Madrid), Benalmádena (Málaga), Burjassot (Valencia), Cerdanyola del Vallés (Barcelona), Chipiona (Cádiz), Collbató (Barcelona), Colmenar de Oreja (Madrid), Coslada
(Madrid), Estepona (Málaga), Finestrat (Alicante), Fuenmayor (La Rioja), Guadalajara, La Muela (Zaragoza), Las Palmas de Gran Canaria, León, Llanera (Asturias), Lleida, Llerena (Badajoz), Lorquí (Murcia), Los Barrios (Cádiz), Martos (Jaén), Mollet
del Vallés (Barcelona), Moreleja de En medio (Madrid), Navalcarnero (Madrid), Navalvillar de Ibor (Cáceres), San Cristóbal de la Laguna (Tenerife), San Vicenç de Castellet (Barcelona), Soria, Terrassa (Barcelona), Tineo (Asturias), Toledo, Valdemoro
(Madrid), Verdú (Lleida); Diputaciones Provinciales de Cádiz y Ourense; Cabildo Insular de Tenerife; Consell Insular de Ibiza y Mallorca.


51 Informe de fiscalización de las actuaciones desarrolladas por las entidades locales en relación con las operaciones de endeudamiento previstas en el Real Decreto-ley 5/2009, de 24 de abril, de medidas extraordinarias para el pago de
deudas a empresas y proveedores.

Página 80

materializados puedan ser utilizados como fuente financiera de modificaciones de crédito en el presupuesto del ejercicio inmediato siguiente (art. 104.2 del RD 500/1990) y, en caso de resultar con signo negativo, que las medidas que se
adopten para reequilibrar la situación financiera partan de una cifra lo más prudente y ajustada posible, ya que la falta de la suficiente provisión produciría un saldo menos deficitario que el efectivo y, en consecuencia, las medidas a adoptar
serían insuficientes para poder reequilibrar correctamente la situación presupuestaria 52. En este mismo criterio de prudencia se inspira el principio de estabilidad presupuestaria, al determinarse la necesidad o capacidad de financiación en
función de los criterios de contabilidad nacional, que impiden que computen recursos no materializados.


La existencia de RTGG ajustados con saldos negativos al cierre de los ejercicios 2010 y 2011, se debió a la acumulación de resultados negativos a lo largo de diversos ejercicios sin que algunas entidades locales hubieran aprobado los
correspondientes presupuestos en términos de nivelación efectiva y, sobre todo, sin que se adoptaran las decisiones oportunas con carácter inmediato en el momento en el que comenzó a observarse el desequilibrio; en ocasiones, ni siquiera se
ejecutaron los presupuestos con la prudencia y mesura exigibles que, si bien no hubieran podido compensar el déficit en su totalidad, al menos hubiesen evitado su incremento. La existencia de un déficit no compensado a tiempo fue provocando
importantes dificultades para atender los pagos de obligaciones firmes, vencidas y exigibles, y generando un problema estructural de difícil solución con los mecanismos previstos en el art. 193 del TRLHL para poder atender los servicios esenciales
municipales y, al mismo tiempo, compaginar la cobertura del déficit y cumplir con el objetivo de estabilidad.


Asimismo, debe señalarse que el cálculo de la morosidad, cuyos informes han de elaborarse y remitirse trimestralmente al MINHAP de conformidad con la Ley 15/2010, ha de realizarse sobre las operaciones comerciales relativas a compras
corrientes de bienes y servicios e inversiones, por lo que quedan fuera de los análisis las operaciones que son consecuencia de relaciones estatutarias, de personal o de la potestad expropiatoria, así como las que se producen entre distintas
entidades del sector público.


2.6.1 Ayuntamiento de Albacete


El endeudamiento concertado al amparo del RDL 8/2011 ascendió a 7.232.332,65 €, formalizado mediante una operación de crédito, siendo ésta la primera vez que la entidad se acogió a las medidas especiales de endeudamiento adoptadas por el
Gobierno para el pago a proveedores ya que, anteriormente, no suscribió endeudamiento extraordinario con arreglo del RDL 5/2009.


El importe obtenido en el marco del RDL 8/2011 se utilizó para pagar 1.270 facturas de 398 proveedores, siendo la mayor cuantía pagada a un solo proveedor de 2.872.690,52 € y, la más antigua, de 510 €, correspondía a marzo de 2001; no
obstante, se devolvieron anticipadamente 7.408,42 € por incidencias en la información disponible en Tesorería 53.


Las primeras cuotas de los préstamos, por 5.461.506,16 € (diciembre de 2012 y diciembre de 2013) fueron atendidas por el Ayuntamiento a su vencimiento.


En la muestra de facturas seleccionadas para su revisión por el Tribunal de Cuentas, se solicitaron al Ayuntamiento de Albacete 17 para verificar los pagos. En dos casos, no se aportaron facturas sino, respectivamente, una certificación de
obra por valor de 657.519,85 € y una revisión de precios por 60.574,60 €.


La situación financiera deducida de las liquidaciones presupuestarias y del remanente de tesorería al cierre de los ejercicios 2010 y 2011, se desglosa en los siguientes componentes:


52 Posteriormente, la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, introdujo un nuevo artículo 193bis en el TRLHL que determina los criterios mínimos para la determinación de los derechos
de difícil o imposible recaudación.


53 De conformidad con la estipulación 8 del contrato tipo, referente a la amortización anticipada obligatoria cuando no se hubiera podido realizar los pagos por no haber dispuesto el prestamista de información correcta.

Página 81

[**********página con cuadro**********]


La cuantía del endeudamiento concertado no contribuyó a mejorar la situación financiera del Ayuntamiento, que se mantuvo en un nivel similar en ambos ejercicios, con mayores dificultades para hacer frente a las obligaciones pendientes a fin
de 2011 que a fin de 2010, al descender los fondos líquidos y aumentar los derechos pendientes de cobro.


En relación con los derechos pendientes de cobro, especialmente los de presupuestos cerrados -con más de doce meses de antigüedad-, cuya cuantía a 31 de diciembre de 2011 ascendía a 16,2 millones de €, presentaban una provisión de 3,7
millones de € que cubría el 23%.


La Intervención no calculó el cumplimiento de estabilidad presupuestaria de conformidad con lo establecido en el RLEP-EL, ya que no la determinó de forma consolidada con las entidades dependientes y no realizó los ajustes exigibles para
fijar la necesidad de financiación con los criterios SEC-95. Además, la Intervención no realizó sus cálculos partiendo de los capítulos de ingresos no financieros (del 1 al 7) sino de los capítulos de operaciones financieras (capítulos 8 y 9), lo
que dio como resultado una cifra incorrecta. Así, el Interventor señaló que 2010 se cerró con una capacidad de financiación no financiera de 2.828.481,19 € y 2011 con una necesidad de financiación no financiera de 2.997.107,68 €, sin embargo, de
las liquidaciones presupuestarias, cuyo resumen se expone en el Cuadro siguiente, se pone de manifiesto que, sin los ajustes de contabilidad nacional, ambos ejercicios tuvieron necesidad de financiación de 18.441.682,57 € y 6.606.947,44 €:

Página 82

[**********página con cuadro**********]


Ambos déficit suponían la falta de cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, lo que hubiera determinado la obligación de elaborar planes económico-financieros de reequilibrio.


La evolución de la situación financiera también puede observarse en los informes de morosidad que el Ayuntamiento elaboró en cumplimiento de la Ley 15/2010, de 5 de julio, de modificación de la Ley 3/2004, que se resumen en el siguiente
Cuadro:


[**********página con cuadro**********]


El importe pendiente de pago aumentó hasta el cuarto trimestre de 2011, incluso después de suscribir el endeudamiento habilitado por el RDL 8/2011. Únicamente disminuyó en el segundo trimestre de 2012, tras endeudarse al amparo del RDL
4/2012 por 32.656.734,75 €.


Las medidas de pago a proveedores permitieron convertir la deuda comercial a corto plazo en deuda financiera a largo, siendo la evolución del endeudamiento financiero, según los datos de la CIR-Local, la siguiente:


[**********página con cuadro**********]


Como consecuencia de las medidas previstas en el RDL 4/2012, la deuda viva total a finales de 2012 aumentó hasta los 104,4 millones de €, lo que representa, en términos relativos, el 81% del presupuesto total del ingresos y el 83% del
presupuesto de ingresos corrientes vigente para este ejercicio.


En relación con los actos más significativos relacionados con el control de la actividad económico-financiera del Ayuntamiento, en el siguiente Cuadro se exponen las fechas de aprobación de los presupuestos, liquidaciones, cuentas generales
y rendición de estas últimas a este Tribunal de Cuentas 54:


54 Hasta la supresión de la Sindicatura de Cuentas de Castilla-La Mancha, aprobada por Ley 1/2014 de las Cortes de la Comunidad, a través de los Convenios de Colaboración firmados entre el Tribunal de Cuentas y dicha Sindicatura de Cuentas,
estas dos Instituciones consideraban rendidas las cuentas de las entidades locales de su común ámbito competencial, con arreglo al formato acordado, en soporte informático y por procedimiento telemático, cuando fueran presentadas ante cualquiera de
ellas, haciendo para esto uso conjunto de la Plataforma de Rendición de Cuentas de las Entidades Locales.

Página 83

[**********página con cuadro**********]


Ninguno de los ejercicios comenzó con presupuesto específico, sino con la prórroga del anterior, aprobándose los correspondientes a 2010 y 2012 con posterioridad y, consecuentemente, vencidos los plazos establecidos legalmente. No se aprobó
presupuesto específico para el ejercicio 2011, aplicándose la prórroga del de 2010. Las liquidaciones de los presupuestos de los tres ejercicios así como las cuentas generales de 2011 y 2012, se aprobaron en plazo. La cuenta de 2012 se rindió
dentro de plazo, las correspondientes a 2010 y 2011 se rindieron fuera de plazo.


2.6.2 Ayuntamiento de Alcalá de Henares (Madrid)


El endeudamiento concertado al amparo del RDL 8/2011 ascendió a 9.111.450,90 €, formalizado mediante dos operaciones de crédito, siendo ésta la primera vez que la entidad se acogió a las medidas especiales de endeudamiento para el pago a
proveedores ya que no hizo uso de las medidas del RDL 5/2009.


El importe suscrito al amparo del RDL 8/2011 se solicitó por el Ayuntamiento de Alcalá de Henares a una misma entidad financiera, si bien devolvió anticipadamente 18.281,90 € como consecuencia de diversas incidencias con cuatro proveedores
55. La cantidad suscrita se utilizó para pagar 2.721 facturas de 340 proveedores, siendo la mayor cuantía pagada a un mismo proveedor de 233.858,83 € y, las dos facturas más antiguas, por un total de 3.256,95 €, correspondían a 1998.


En la muestra de facturas seleccionadas para su revisión por el Tribunal de Cuentas, al Ayuntamiento de Alcalá de Henares se le solicitaron 19. De su análisis se ha observado que los pagos de unas facturas incluidas en la relación remitida
al ICO, por un total de 794.294,24 €, constaban ordenados entre 2008 y 2010, con anterioridad al reconocimiento de la obligación, que se produjo en enero de 2011 56. Asimismo, otras facturas, por importe total de 14.666 €, estaban reconocidas y
ordenado su pago en 2008. El pago material de este conjunto de facturas se demoró entre uno y tres años, hasta que en 2011 se realizó con cargo al endeudamiento especial suscrito en el marco del RDL 8/2011.


Las primeras cuotas del préstamo (diciembre de 2012 y diciembre 2013) fueron atendidas por el Ayuntamiento a su vencimiento.


La situación financiera deducida de las liquidaciones presupuestarias, de los informes de morosidad y del remanente de tesorería en los años 2010 y 2011, se desglosa en los siguientes componentes:


55 De conformidad con la estipulación 8 del contrato tipo, referente a la amortización anticipada obligatoria cuando no se hubiera podido realizar los pagos por no haber dispuesto el prestamista de información correcta.


56 El Ayuntamiento justifica en las alegaciones que las ordenaciones de los pagos de estas facturas «se realizaron de una forma provisional hasta que fuera posible realizar contablemente la incorporación de remanentes y aplicar a estos
remanentes los registros contables del gasto incluyendo los mandamientos de pago definitivos, los cuales fueron realizados en fechas 3 de enero y 2 de enero de 2011. La incorporación de remanentes era en todo caso obligatoria al ser proyectos con
financiación afectada».

Página 84

[**********página con cuadro**********]


El Ayuntamiento, al cierre de 2010, no presentaba una situación deficitaria, si bien los derechos pendientes de cobro de ejercicios anteriores eran determinantes en la composición del saldo del RTGG positivo de 10,1 millones de €. No ha
sido posible cotejar el volumen de obligaciones pendientes de aplicación definitiva, ya que en la cuenta 413 del balance de situación no consta saldo y no se han elaborado los preceptivos informes de morosidad. Sin embargo, como se ha señalado
anteriormente, se ha comprobado la existencia de facturas fechadas en 2010 y años anteriores cuyo reconocimiento se produjo en 2011.


En relación con los derechos pendientes de cobro, especialmente los de presupuestos cerrados —con más de doce meses de antigüedad—, cuya cuantía a 31 de diciembre de 2011 ascendía a 90,6 millones de €, presentaban una provisión de 1,3
millones que cubría el 1,4%.


Las liquidaciones de los presupuestos de ambos ejercicios se aprobaron con cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria 57, pasando la capacidad de financiación de 0,73 millones a 4,4 millones de € de 2010 a 2011, aun presentando
el Ayuntamiento —como entidad aisladamente considerada— una necesidad de financiación de 4,4 millones de 2010 y de 15,6 millones de € en 2011, respectivamente. No se han facilitado al Tribunal de Cuentas los cálculos y ajustes realizados en la
consolidación de las cifras con las entidades dependientes. El Ayuntamiento no tenía vigente en 2011 plan económico-financiero.


No ha podido evaluarse la morosidad ya que, como certificó el Interventor del Ayuntamiento a este Tribunal de Cuentas, no se emitieron los preceptivos informes de morosidad de los ejercicios 2010 a 2012 «porque las aplicaciones informáticas
existentes no estaban adaptadas para que de las mismas se pudiera obtener la información sobre el seguimiento del proceso de tramitación de las facturas desde su entrada hasta su abono».


57 La estabilidad financiera se calcula en términos consolidados, incluyendo tanto el Ayuntamiento como los entes dependientes del mismo, de conformidad con el art. 4.1 del RLGEP-EL.

Página 85

El endeudamiento concertado al amparo del RDL 4/2012 ascendió a 97.010.079,91 de €. Las medidas de pago a proveedores permitieron convertir la deuda comercial a corto plazo en deuda financiera a largo, siendo la evolución del endeudamiento
financiero, según los datos de la CIR-Local, la siguiente:


[**********página con cuadro**********]


La deuda viva total a finales de 2012, en términos relativos, representan el 73% del presupuesto de 2011 aplicable en 2012, ya que para este ejercicio no se aprobó presupuesto específico.


En relación con los actos más significativos relacionados con el control de la actividad económico-financiera del Ayuntamiento, en el siguiente Cuadro se exponen las fechas de aprobación de los presupuestos, liquidaciones, cuentas generales
y rendición de estas últimas a este Tribunal de Cuentas 58:


[**********página con cuadro**********]


Ninguno de los tres ejercicios económicos 2010, 2011 y 2012, comenzó con presupuesto específico, sino con la prórroga del anterior. Los presupuestos de 2010 y 2011 se aprobaron con posterioridad y, consecuentemente, vencidos los plazos
establecidos legalmente. Para 2012 no se aprobó presupuesto específico, habiendo estado vigente todo el periodo el prorrogado del ejercicio 2011. Las liquidaciones de todos los ejercicios se aprobaron con posterioridad al primero de marzo del
ejercicio siguiente. Las cuentas generales se aprobaron y rindieron en plazo.


2.6.3 Ayuntamiento de Alcorcón (Madrid)


El endeudamiento concertado al amparo del RDL 8/2011 ascendió a 7.839.106,03 €, no siendo ésta la primera vez que la entidad se acogió a las medidas especiales de endeudamiento adoptadas por el Gobierno para el pago a proveedores ya que,
anteriormente, suscribió endeudamiento extraordinario en el marco del RDL 5/2009, por importe de 44 millones de €.


El importe suscrito fue utilizado para pagar 1.401 facturas de 441 proveedores, siendo la mayor cuantía pagada a un mismo proveedor 792.697,36 €, y, las dos más antiguas, cada una de ellas de 351,15 €, correspondían a enero de 2009. No se
ha producido amortización anticipada del préstamo 59, aunque en la contabilidad municipal figuraba un saldo a favor del Ayuntamiento de 69.851,64 € derivado de esta operación, lo que motivó que el Interventor solicitase un informe aclaratorio a la
Tesorería del Ayuntamiento 60.


En la muestra de facturas seleccionadas para su revisión por el Tribunal de Cuentas, al Ayuntamiento de Alcorcón se le solicitaron 17. De su análisis se ha observado que una de las facturas inicialmente endosadas, de 148.195,65 €, se pagó
directamente al proveedor al revocarse el endoso en septiembre de 2011.


Las primeras cuotas del préstamo (diciembre de 2012 y diciembre de 2013) fueron atendidas por el Ayuntamiento a su vencimiento.


58 A través de los Convenios de Colaboración firmados entre el Tribunal de Cuentas y la Cámara de Cuentas de la Comunidad de Madrid, estas dos Instituciones consideran rendidas las cuentas de las entidades locales de su común ámbito
competencial, con arreglo al formato acordado, en soporte informático y por procedimiento telemático, cuando fueran presentadas ante cualquiera de ellas, haciendo para esto uso conjunto de la Plataforma de Rendición de Cuentas de Entidades Locales.


59 De conformidad con la estipulación 8 del contrato tipo, referente a la amortización anticipada obligatoria cuando no se hubiera podido realizar los pagos por no haber dispuesto el prestamista de información correcta.


60 No se ha remitido a este Tribunal de Cuentas dicho informe aclaratorio.

Página 86

La situación financiera deducida de las liquidaciones presupuestarias, de los informes de morosidad y del remanente de tesorería en los años 2010 y 2011, se desglosa en los siguientes componentes:


[**********página con cuadro**********]


La cuantía del endeudamiento concertado no contribuyó a mejorar la situación financiera del Ayuntamiento. De hecho, el RTGG negativo ajustado pasó de 115,8 millones a 119,4 millones de € como consecuencia del aumento del exigible,
especialmente de los acreedores de presupuestos cerrados, que aumentaron de 58,3 millones a 81,1 millones de € y por la contabilización en la cuenta 413 de las obligaciones vencidas no aplicadas al presupuesto por primera vez en 2011.


En relación con los derechos pendientes de cobro, especialmente los de presupuestos cerrados —con más de doce meses de antigüedad—, cuya cuantía a 31 de diciembre de 2011 ascendía a 39,9 millones de €, presentaban una provisión de 28,3
millones de € que cubría el 71%, al aplicar criterios de suficiente prudencia.


En 2011 estaba vigente el plan económico-financiero para los ejercicios 2010-2015, aprobado por el Pleno del Ayuntamiento el 29 de junio de 2009 y revisado el 14 de septiembre de 2009 como consecuencia del endeudamiento concertado al amparo
del RDL 5/2009; medida ésta que no tuvo la efectividad pretendida ya que, como señala el Interventor, al cierre del ejercicio 2010, ya se había producido una desviación negativa de 10,8 millones de € respecto de las previsiones del resultado
presupuestario previstas en el plan. El Pleno del Ayuntamiento suspendió la aplicación de este plan hasta que se revisase el mismo, lo que no se llegó a realizar. Posteriormente se aprobó un plan de ajuste para los ejercicios 2012-2022 como
consecuencia de las medidas de pago a proveedores al amparo del RDL 4/2012.


La liquidación del presupuesto del ejercicio 2010 se aprobó con una necesidad de financiación no financiera de 7,4 millones de €, con cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria ya que el déficit era inferior al límite autorizado
por el Gobierno, por lo que el Ayuntamiento quedó eximido de tener que elaborar un plan económico-financiero.

Página 87

La liquidación del ejercicio 2011 se aprobó con una capacidad de financiación de 1,9 millones de €, igualmente, por tanto, con cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria.


Las dificultades del Ayuntamiento para reequilibrar la situación financiera también eran apreciables a través del seguimiento de la morosidad, de la que se elaboraron informes a partir del tercer trimestre de 2011:


[**********página con cuadro**********]


Del análisis de los datos relativos a morosidad reflejados en el Cuadro anterior se deduce:


a) El aumento progresivo del importe de las facturas pendientes de reconocimiento, que va de 20,2 millones en el tercer trimestre de 2011 a 27,2 millones de € en el segundo trimestre de 2012, aumentando también el periodo medio de vida de
estas operaciones, de 361 a 577 días, a lo largo del mismo periodo.


b) Como consecuencia de las medidas de pago a proveedores reguladas en el RDL 4/2012, la entidad se endeudó en otros 156.161.015,97 €, lo que dio lugar a que los saldos pendientes de pago a proveedores disminuyeran en el segundo trimestre de
2012, de 127,6 a 48,6 millones de €.


Las medidas de pago a proveedores permitieron convertir la deuda comercial a corto plazo en deuda financiera a largo, siendo la evolución del endeudamiento financiero, según los datos de la CIR-Local, la siguiente:


[**********página con cuadro**********]


La deuda viva total a finales de 2012, en términos relativos, representaba el 202% del presupuesto total de ingresos y el 207% del presupuesto de ingresos corrientes vigente para este ejercicio.


En relación con los actos más significativos relacionados con el control de la actividad económico-financiera del Ayuntamiento, en el siguiente Cuadro se exponen las fechas de aprobación de los presupuestos, liquidaciones, cuentas generales
y rendición de estas últimas a este Tribunal de Cuentas 61:


[**********página con cuadro**********]


61 A través de los Convenios de Colaboración firmados entre el Tribunal de Cuentas y la Cámara de Cuentas de la Comunidad de Madrid, estas dos Instituciones consideran rendidas las cuentas de las entidades locales de su común ámbito
competencial, con arreglo al formato acordado, en soporte informático y por procedimiento telemático, cuando fueran presentadas ante cualquiera de ellas, haciendo para esto uso conjunto de la Plataforma de Rendición de Cuentas de las Entidades
Locales.

Página 88

El ejercicio económico 2011 comenzó sin presupuesto específico, sino con la prórroga del anterior, aprobándose el correspondiente al ejercicio con posterioridad y, consecuentemente, vencido el plazo establecido legalmente. Las liquidación
de 2010 se aprobó con posterioridad al 1 de marzo del 2011, aunque no tuvo incidencia en los trámites posteriores. Tanto la aprobación de las tres cuentas generales como la rendición de las mismas se realizaron dentro de los plazos legales.


2.6.4 Ayuntamiento de Alicante


El endeudamiento concertado al amparo del RDL 8/2011 ascendió a 13.844.543,65 € formalizado mediante una operación de crédito, no siendo ésta la primera vez que la entidad se acogió a las medidas especiales de endeudamiento adoptadas por el
Gobierno para el pago a proveedores ya que, anteriormente, suscribió endeudamiento extraordinario en el marco del RDL 5/2009, por importe de 26.282.332,90 €.


El importe suscrito al amparo del RDL 8/2011 se solicitó por el Ayuntamiento de Alicante a una misma entidad y se utilizó para pagar 353 facturas de 52 proveedores, siendo la mayor cuantía pagada a un solo proveedor de 8.168.559,25 € y las
fechas más antiguas de abril de 2009, correspondiendo las facturas a ese mismo proveedor por un importe global de 542.900,60 €, y todas ellas por servicios de limpieza viaria.


En la muestra de facturas seleccionadas para su revisión por el Tribunal de Cuentas, al Ayuntamiento de Alicante se le solicitaron 26, sin que, de su análisis, se hayan advertido incidencias destacables.


Las primeras cuotas de los préstamos, por 10.454.726,57 €, vencidas en noviembre de 2012 y noviembre de 2013, fueron atendidas por el Ayuntamiento.


La situación financiera deducida de las liquidaciones presupuestarias, de los informes de morosidad y del remanente de tesorería en los años 2010 y 2011, se desglosa en los siguientes componentes:


[**********página con cuadro**********]


La existencia de una situación deficitaria como la mostrada se debió, fundamentalmente, al aumento de los derechos pendientes de cobro de presupuestos cerrados de 31,6 millones de € a 41,4 millones

Página 89

de € y al incremento de las obligaciones contraídas ante terceros sin crédito presupuestario, que pasaron de 34,8 millones a 44 millones de € de 2010 a 2011.


La cuantía del endeudamiento concertado no contribuyó a mejorar la situación financiera negativa del Ayuntamiento. De hecho, el remanente de tesorería negativo ajustado pasó de 32 millones en 2010 a 52,4 millones de € en 2011, a pesar de
haber atendido deuda comercial por 13,8 millones de € con el préstamo acogido al RDL 8/2011. Aunque disminuyó el exigible de 97,4 millones hasta 88,7 millones de €, los derechos pendientes de cobro disminuyeron en mayor medida, de 32,2 millones a
24,6 millones de € durante 2011.


Las provisiones para cubrir los derechos pendientes de cobro de difícil cobro se han calculado con criterios de prudencia, cubriendo la totalidad de los derechos con antigüedad superior a doce meses y una parte de los derechos generados en
el ejercicio corriente.


El Ayuntamiento de Alicante había presentado al cierre del ejercicio 2009 una necesidad de financiación de 22,3 millones de €, que motivó que el Pleno del Ayuntamiento, en su reunión de 13 de septiembre de 2010, aprobase un plan económico
financiero para los años 2010 a 2012 con el objetivo alcanzar el equilibrio presupuestario.


Con dicho plan vigente, la liquidación del presupuesto de 2010 se aprobó sin cumplir el objetivo de estabilidad presupuestaria, aunque con una necesidad de financiación menor (de 17,9 millones de €), que suponía el 6,3% de los derechos
reconocidos no financieros consolidados. La liquidación del presupuesto de 2011 también se aprobó sin cumplir el objetivo de estabilidad presupuestaria, calculando la Intervención municipal una necesidad de financiación no financiera de 29 millones
de €, que suponía el 11,5% de los derechos reconocidos no financieros consolidados, por lo que, ante tal situación, procedía la adopción de un plan económico-financiero.


Tras la liquidación de 2011, el Pleno del Ayuntamiento de 21 de diciembre de 2012 aprobó un plan económico para los años 2012 a 2014, según el cual y «una vez aplicados los ajustes SEC, la estabilidad presupuestaria se alcanzaría para el
ejercicio 2012 y siguientes», extremo que no ha podido verificarse por no haberse remitido al Tribunal de Cuentas informes de seguimiento de este plan 62.


No obstante, ni el presupuesto de 2011 ni la cuantía del endeudamiento concertado sirvieron para mejorar la situación financiera negativa del Ayuntamiento. De hecho, durante 2011 el RTGG ajustado negativo pasó de 32 millones a 52,4 millones
de €.


El Ayuntamiento elaboró los informes de morosidad exigibles según la Ley 15/2010, de 5 de julio, de modificación de la Ley 3/2004. De conformidad con los mismos, se observa una elevada morosidad a pesar de que el segundo semestre de 2012 se
haya reducido el importe pendiente de pago, aunque no se eliminaron las operaciones pendientes de aplicar al presupuesto, como se muestra en siguiente Cuadro 63:


[**********página con cuadro**********]


62 A la fecha de la solicitud, segundo trimestre de 2013, se ha informado al Tribunal de Cuentas que el Ayuntamiento estaba elaborando el informe de seguimiento del plan de saneamiento correspondiente al ejercicio 2012, sin que con
posterioridad se haya remitido.


63 El cálculo de la morosidad, cuyos informes han de elaborarse y remitirse trimestralmente al MINHAP de conformidad con la Ley 15/2010, ha de realizarse sobre las operaciones comerciales relativas a compras corrientes de bienes y servicios
e inversiones, por lo que quedan fuera de este análisis las operaciones que son consecuencia de relaciones estatutarias, de personal o de la potestad expropiatoria, así como las que se producen entre distintas entidades del sector público.

Página 90

Las medidas de pago a proveedores permitieron convertir la deuda comercial a corto plazo en deuda financiera a largo, siendo la evolución del endeudamiento financiero, según los datos de la CIR-Local, la siguiente:


[**********página con cuadro**********]


La deuda financiera se redujo en 2011 en 2,11 millones de €, a pesar de que se suscribieron los créditos acogidos al RDL 8/2011. No obstante, como consecuencia de las medidas previstas en el RDL 4/2012, la deuda viva total a finales de 2012
aumentó en más de un 17%, hasta los 177 millones de €, que, en términos relativos, representan el 62% del presupuesto total consolidado de ingresos y el 78% del presupuesto de ingresos corrientes consolidado vigente para este ejercicio.


En relación con los actos más significativos relacionados con el control de la actividad económico-financiera del Ayuntamiento, en el siguiente Cuadro se exponen las fechas de aprobación de los presupuestos, liquidaciones, cuentas generales
y rendición de estas últimas a este Tribunal de Cuentas 64:


[**********página con cuadro**********]


Ninguno de los ejercicios económicos de 2010, 2011 y 2012 comenzó con presupuesto específico, aprobándose los correspondientes a los ejercicios 2010 y 2012 con posterioridad y, consecuentemente, vencidos los plazos establecidos legalmente.
En 2011 estuvo vigente el presupuesto prorrogado de 2010. La cuenta general de 2010 se aprobó en plazo, pero fue rendida con una demora de cinco meses. No obstante, y aunque las liquidaciones presupuestarias de 2011 y 2012 se aprobaron después del
primero de marzo del ejercicio siguiente, con retraso de un mes, las cuentas generales se aprobaron y rindieron en plazo.


2.6.5 Ayuntamiento de Cáceres


El endeudamiento concertado al amparo del RDL 8/2011 ascendió a 3.335.716,67 €, formalizado mediante una operación de crédito para la propia entidad local y entidades dependientes, no siendo ésta la primera vez que la entidad se acogió a las
medidas especiales de endeudamiento adoptadas por el Gobierno para el pago a proveedores ya que el Ayuntamiento, anteriormente, suscribió endeudamiento extraordinario en el marco del RDL 5/2009, por importe de 30.103.164,84 €.


La cantidad suscrita por el Ayuntamiento de Cáceres con arreglo al RDL 8/2011 fue utilizada para pagar 249 facturas de 62 proveedores, siendo la mayor cuantía pagada a un mismo proveedor 1.799.256,05 € y, la factura más antigua, de octubre
de 2002, por importe de 751,27 €.


En la muestra de facturas seleccionadas para su revisión por el Tribunal de Cuentas, al Ayuntamiento de Cáceres se le solicitaron 7, sin que, de su análisis, se hayan advertido incidencias destacables.


Las primeras cuotas de los préstamos (diciembre de 2012 y diciembre de 2013), por 2.518.971,12 €, fueron atendidas por el Ayuntamiento a su vencimiento.


La situación financiera deducida de las liquidaciones presupuestarias, de los informes de morosidad y del remanente de tesorería en los años 2010 y 2011, se desglosa en los siguientes componentes:


64 A través de los Convenios de Colaboración firmados entre el Tribunal de Cuentas y la Sindicatura de Cuentas de la Comunidad Valenciana, estas dos Instituciones consideran rendidas las cuentas de las entidades locales de su común ámbito
competencial, con arreglo al formato acordado, en soporte informático y por procedimiento telemático, cuando fueran presentadas ante cualquiera de ellas, haciendo para esto uso conjunto de la Plataforma de Rendición de Cuentas de las Entidades
Locales.

Página 91

[**********página con cuadro**********]


La cuantía del endeudamiento concertado no sirvió para mejorar la situación financiera negativa del Ayuntamiento. Una vez suscrita la operación de crédito, el exigible total se redujo de 69,3 millones a 61,1 millones de €, si bien el RTGG
ajustado negativo aumentó de 9 millones a 17,4 millones de €.


En relación con los derechos pendientes de cobro, especialmente los de presupuestos cerrados —con más de doce meses de antigüedad—, cuya cuantía a 31 de diciembre de 2011 ascendía a 24,3 millones de €, presentaban una provisión de 3,1
millones de € que cubría el 13%.


La liquidación del presupuesto se aprobó en 2010 y 2011 sin cumplir el objetivo de estabilidad presupuestaria, cifrando la Intervención municipal en 9.852.064,63 € y 9.102.147,17 €, respectivamente, la necesidad de financiación no
financiera. Según certificado emitido por el Interventor, no se ha aprobado ningún plan de saneamiento hasta julio de 2011.


Como consecuencia de haberse acogido al endeudamiento del RDL 5/2009, el Ayuntamiento aprobó un plan de saneamiento para 2009-2015.


El Ayuntamiento no presentó ante el MINHAP, según la información facilitada por éste, los informes de morosidad que está obligado a formular trimestralmente, de conformidad con la Ley 15/2010. No obstante la Tesorera facilitó a este
Tribunal de Cuentas los informes de morosidad que había elaborado, cuyo resumen es el siguiente:


[**********página con cuadro**********]


65 De conformidad con los saldos de la cuenta 413.

Página 92

Las medidas de pago a proveedores permitieron convertir la deuda comercial a corto plazo en deuda financiera a largo, siendo la evolución del endeudamiento financiero, según los datos de la CIR-Local, la siguiente:


[**********página con cuadro**********]


No obstante, la cifra de 2012 no es coincidente con el total de deuda que consta en la cuenta general rendida de dicho ejercicio (32,7 millones de €) que, a su vez, no consta actualizada con el endeudamiento suscrito al amparo del RDL
4/2012, por importe de 13.010.201,03 €


En relación con los actos más significativos relacionados con el control de la actividad económico-financiera del Ayuntamiento, se exponen en el siguiente Cuadro las fechas de aprobación de los presupuestos, cuentas generales y rendición de
estas últimas a este Tribunal de Cuentas:


[**********página con cuadro**********]


No se dispone de las fechas en las que el Ayuntamiento aprobó definitivamente los presupuestos de los ejercicios 2010 y 2011. El ejercicio 2012 comenzó sin presupuesto específico, sino con la prórroga del correspondiente al ejercicio
anterior, aprobándose con posterioridad y, consecuentemente, vencidos los plazos establecidos legalmente. Las liquidaciones del presupuesto se aprobaron con posterioridad a la fecha legal establecida. Las cuentas generales de 2010 y 2011 se
aprobaron y rindieron fuera de plazo


2.6.6 Ayuntamiento de Cádiz


El endeudamiento concertado al amparo del RDL 8/2011 ascendió a 10.424.481,88 €, formalizado mediante trece operaciones de crédito, siendo ésta la primera vez que la entidad se acogió a las medidas especiales de endeudamiento adoptadas por
el Gobierno para el pago a proveedores.


El importe suscrito fue utilizado para pagar 2.276 facturas de 247 proveedores, siendo la mayor cuantía pagada a un mismo proveedor 1.370.385,80 € y, las más antiguas, tres facturas de 1 de enero de 2010, por importes de 7.632,25 €,
18.423,51 € y 23.881,24 €. Se devolvieron anticipadamente 56,30 € por errores en los datos de algún acreedor 66.


En la muestra de facturas seleccionadas para su revisión por el Tribunal de Cuentas, al Ayuntamiento de Cádiz se le solicitaron 27. De su análisis se ha observado que 8 de estas facturas, por importe total de 1.375.910,52 €, no se pagaron
directamente a los proveedores sino a las entidades bancarias endosatarias de las mismas.


Las primeras cuotas del préstamo (diciembre de 2012 y diciembre de 2013) fueron atendidas por el Ayuntamiento a su vencimiento.


La situación financiera deducida de las liquidaciones presupuestarias, de los informes de morosidad y del remanente de tesorería en el año inmediato y posterior a la promulgación del RDL 8/2011, se desglosa en los siguientes componentes:


66 De conformidad con la estipulación 8 del contrato tipo, referente a la amortización anticipada obligatoria cuando no se hubiera podido realizar los pagos por no haber dispuesto el prestamista de información correcta.

Página 93

[**********página con cuadro**********]


La cuantía del endeudamiento concertado sirvió para procurar una cierta mejoría de la situación financiera negativa del Ayuntamiento. El RTGG negativo ajustado disminuyó en 2 millones de €, principalmente, como consecuencia del aumento del
realizable.


Respecto de la situación financiera a corto plazo, se hacen las siguientes precisiones:


a) La operación suscrita al amparo del RDL 8/2011 ha permitido reducir en el último mes del año 2011 el saldo de obligaciones pendientes de pago a corto plazo por el importe suscrito, mejorando así el RTGG al traspasar deudas comerciales a
corto plazo a deuda financiera a largo plazo.


b) Los saldos pendientes de cobro, en especial los de mayor antigüedad, no presentan una cobertura suficiente, siendo la dotación media en ambos ejercicios del 4% sobre los derechos pendientes de cobro de ejercicios cerrados. El criterio
para determinar la cuantía de la dotación de los derechos de difícil o dudoso cobro fue aprobado por el Pleno de 1 de junio de 2001 y se reflejan en el siguiente Cuadro:


[**********página con cuadro**********]


67 En 2010 se han considerado como obligaciones vencidas pendientes de aplicar al presupuesto la cifra declarada en el informe de morosidad correspondiente al último trimestre del año. En 2011 se ha utilizado el dato derivado del saldo de
la cuenta (413).

Página 94

Las liquidaciones de los presupuestos de ambos ejercicios se aprobaron sin cumplir el objetivo de estabilidad presupuestaria 68, pasando la necesidad de financiación de 18,3 millones a 21,6 millones de € de 2010 a 2011, según consta en los
informes del Interventor sobre la estabilidad presupuestaria de las liquidaciones de los presupuestos de dichos ejercicios.


Como consecuencia de la deficitaria situación financiera que tenía anteriormente, se elaboraron dos planes. Por una parte, un plan de reequilibrio 2010-2012, con diversas modificaciones posteriores aprobadas por el Pleno municipal en
sesiones de 22 de junio de 2010, 11 de enero de 2011 y 23 de junio de 2011. Por otra, un plan de saneamiento para el periodo 2011-2013. Tales planes no tuvieron la eficacia prevista y, a la vista de la situación financiera tras el cierre de 2011,
el Interventor puso de manifiesto la necesidad de adaptar los planes a las exigencias del plan de ajuste del RDL 4/2012, en el que se contempla expresamente tanto la necesidad de cumplir el objetivo de estabilidad como la de reducir el remanente de
tesorería.


El plan de ajuste se aprobó por el Pleno el 30 de marzo de 2012. Según el Interventor municipal, el ejercicio 2012 se liquidó con una necesidad de financiación de 0,35 millones de €, dentro de los límites aprobados por el Gobierno para
considerar cumplido el objetivo de estabilidad y no tener la obligación de elaborar un nuevo plan económico, con un RTGG negativo superior a los 25 millones de €, sensiblemente inferior al de 2010.


Las dificultades del Ayuntamiento para reequilibrar la situación financiera también eran apreciables a través del seguimiento de la morosidad:


[**********página con cuadro**********]


Hasta la implantación del registro de facturas exigido en el art. 5.º de la Ley 15/2010, de 5 de julio, de modificación de la Ley 3/2004, era práctica generalizada en las entidades locales remitir directamente las facturas de los
proveedores a los Servicios contratantes para su supervisión, sin conocimiento de su existencia en las Intervenciones y Tesorerías hasta que los Servicios otorgaban su conformidad y las trasladaban a los efectos de reconocimiento y pago. En
ocasiones, la diferencia de fechas era significativa. En el Ayuntamiento de Cádiz, la Intervención no procedía al registro sino que, tal y como ésta manifestó en su informe de 30 de junio de 2011 relativo al cumplimiento de los plazos establecidos
en la Ley 15/2010, cada Delegación u órgano gestor del Ayuntamiento era el responsable del registro y tramitación de las facturas correspondientes a su servicio, aunque el instrumento estaba gestionado y controlado de forma centralizada por la
propia Intervención, en tanto que cada uno de los organismos autónomos dependientes contaba con su propio registro de facturas que funcionaba de forma autónoma.


En todo caso, del análisis de los datos relativos a morosidad reflejados en el Cuadro anterior se deduce:


68 Estabilidad financiera en términos consolidados, incluyendo tanto el Ayuntamiento como los entes dependientes del mismo (Patronato Municipal de la Vivienda, Fundación Municipal de Cultura, Patronato del COAC y Fiestas del Carnaval de
Cádiz, IMD, Fundación de la Mujer, Instituto de Fomento y Empleo, Empresa Municipal de Aparcamientos S.A., Promoción y Gestión de Viviendas de Cádiz S.A., Sociedad Municipal Cádiz 2.000 S.A., Aguas de Cádiz S.A., Suministradora Eléctrica de Cádiz
S.A. e Información y Comunicación Municipal de Cádiz S.A. ), de conformidad con el art. 4.1 del RD 1463/2007 RD 1463/2007, de 2 de noviembre, por el que se aprueba el reglamento de desarrollo de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, de Estabilidad
Presupuestaria, en su aplicación a las entidades locales (RLGEP-EL).

Página 95

a) La disminución del importe de 2,8 millones de € de las facturas pendientes de reconocimiento de la obligación al final del tercer trimestre de 2010, a 0,09 millones de € al segundo trimestre de 2012, habiéndose disminuido, igualmente, el
plazo medio de vida de estas operaciones de 558 a 133 días.


b) Como consecuencia de las medidas de pago a proveedores reguladas en el RDL 4/2012 la entidad se endeudó en otros 70.948.692,27 €, lo que permitió que los saldos pendientes de pago a proveedores disminuyeran en el segundo trimestre de 2012
de 64,3 a 23,5 millones de €, si bien éstas tenían una vida media de 920 días.


Las medidas de pago a proveedores permitieron convertir la deuda comercial a corto plazo en deuda financiera a largo, siendo la evolución del endeudamiento financiero, según los datos de la CIR-Local, la siguiente:


[**********página con cuadro**********]


La deuda financiera se incrementó desde 2010 hasta 2012 en 102,6 millones de €. Esto supuso que, prácticamente, se doblase en estos dos años. La deuda viva total a finales de 2012, en términos relativos, representan aproximadamente el 113%
del presupuesto total de ingresos y el 119% del presupuesto de ingresos corrientes vigente para este ejercicio.


En relación con los actos más significativos relacionados con el control de la actividad económico-financiera del Ayuntamiento, en el siguiente Cuadro se exponen las fechas de aprobación de los presupuestos, liquidaciones, cuentas generales
y rendición de estas últimas a este Tribunal de Cuentas 69:


[**********página con cuadro**********]


Los ejercicios económicos de 2010, 2011 y 2012 comenzaron sin presupuesto específico, sino con la prórroga del anterior, aprobándose el correspondiente a cada uno de ellos con posterioridad y, consecuentemente, vencidos los plazos
establecidos legalmente. La liquidación de 2010 se aprobó a final de julio de 2011 y en el informe de intervención se hace constar que dicho retraso se debe a la falta de medios y la acumulación de tareas de la propia Intervención. No consta que
se hayan rendido la cuenta general de 2010, aprobándose y rindiéndose las de 2011 y 2012 fuera de los plazos legales.


2.6.7 Ayuntamiento de Cartagena (Murcia)


El endeudamiento concertado al amparo del RDL 8/2011 ascendió a 8.634.363,54 €, formalizado mediante tres operaciones de crédito, siendo ésta la primera vez que la entidad se acogió a las medidas especiales de endeudamiento adoptadas por el
Gobierno al no haber concertado endeudamiento extraordinario en el marco del RDL 5/2009.


El importe suscrito fue utilizado para pagar 3.013 facturas de 554 proveedores, siendo la mayor cuantía pagada a un mismo proveedor de 2.286.200,11 € y, las facturas más antiguas, correspondían a enero de 2011. El Ayuntamiento de Cartagena
devolvió anticipadamente 462,87 € 70 como consecuencia de diversas incidencias con algunos proveedores.


69 A través de un Convenio de Colaboración firmado entre el Tribunal de Cuentas y la Cámara de Cuentas de Andalucía, estas dos Instituciones consideran rendidas las cuentas de las entidades locales de su común ámbito competencial, con
arreglo al formato acordado, en soporte informático y por procedimiento telemático, cuando fueran presentadas ante cualquiera de ellas.


70 De conformidad con la estipulación 8 del contrato tipo, referente a la amortización anticipada obligatoria cuando no se hubiera podido realizar los pagos por no haber dispuesto el prestamista de información correcta.

Página 96

En la muestra de facturas seleccionadas para su revisión por el Tribunal de Cuentas, al Ayuntamiento de Cartagena se le solicitaron 26. De su análisis se ha observado:


a) Se incluyeron 8 facturas por importe total de 2.285.033,71 € emitidas por la concesionaria del servicio de transporte colectivo urbano (sociedad de capital mayoritariamente privado con una participación municipal del 1,68%). Dos de estas
facturas se expidieron en concepto de «mantenimiento del equilibrio económico financiero del servicio de transporte colectivo de viajeros» y otras 4, que se contabilizaron como transferencias corrientes al capítulo 4 del presupuesto, se expidieron
en concepto de «venta de billetes» por la aplicación de bonificaciones sociales. Estas 6 facturas, si bien no se ajustaban a la literalidad del objeto del RDL 8/2011, regulado en su artículo 4, al no corresponder a la adquisición de suministros,
realización de obras o prestación de servicios propiamente dicha, respondían al objetivo de recuperación del equilibrio financiero de las empresas contratadas por las entidades locales reflejado en la exposición de motivos del referido RDL. En las
otras 2 facturas no figura el concepto por el que se expidieron.


b) Por error, se incluyó y pagó dos veces una misma factura de 38.636,01 €, si bien en el propio año 2011 se produjo el reintegro de uno de los pagos sin que hubiera dado lugar a la amortización anticipada del préstamo, sino a la reposición
de crédito en la correspondiente partida presupuestaria.


c) Una factura de 21.122 € no fue abonada directamente al proveedor sino a la entidad bancaria endosataria.


Las primeras cuotas del préstamo (diciembre de 2012 y diciembre de 2013) fueron atendidas por el Ayuntamiento a su vencimiento.


La situación financiera deducida de las liquidaciones presupuestarias, de los informes de morosidad y del remanente de tesorería en los años 2010 y 2011, se desglosa en los siguientes componentes:


[**********página con cuadro**********]

Página 97

La cuantía del endeudamiento concertado no contribuyó a mejorar la situación financiera negativa del Ayuntamiento. De hecho, a fin de 2011 los acreedores con antigüedad superior a 12 meses se habían incrementado de 0,88 millones en 2010 a
6,2 millones de €, con una disminución de los derechos pendientes de cobro de 95,4 millones hasta los 84,3 millones de € en el mismo periodo. El RTGG negativo subió de 12,3 millones a 17,3 millones de €.


En el exigible, se redujeron los compromisos pendientes por exceso de financiación afectada y se incrementó el saldo de los acreedores no presupuestarios, principalmente como consecuencia de la suscripción de una operación de tesorería por
15,2 millones de €, la cual debió haberse cancelado totalmente antes del 31 de diciembre de 2011, de conformidad con lo establecido en el art. 14.3 del RDL 8/2010 71.


En relación con los derechos pendientes de cobro, especialmente los de presupuestos cerrados —con más de doce meses de antigüedad—, cuya cuantía a 31 de diciembre de 2011 ascendía a 60,3 millones de €, presentaban una provisión de 2,1
millones de € que cubría el 4%.


La liquidación del presupuesto de 2010 se aprobó con una necesidad de financiación cuantificada en 36,2 millones de €. El Interventor municipal informó que el incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria conllevaba la
obligación de elaborar un plan económico-financiero que, sin embargo, no se realizó. La liquidación del presupuesto de 2011 se cerró con una necesidad de financiación de 2 millones de €, por lo que, al equivaler al 1,09% de los ingresos no
financieros del ejercicio y encontrase dentro del límite admitido por el Gobierno 72, se consideraba cumplido el objetivo y el Ayuntamiento quedaba eximido de aprobar un plan económico-financiero por este resultado.


En lo que se refiere al seguimiento de la morosidad en la entidad, según certificación expedida por el Interventor «no se han emitido informes durante los ejercicios 2010 y 2011 por no estar implantado ni desarrollado en la aplicación
informática de contabilidad el programa de registro de facturas», aplicándose hasta entonces el periodo medio de pago de la instrucción de contabilidad». Sólo se dispone del informe de morosidad del cuarto trimestre de 2012, después de reconvertida
la deuda comercial a corto en deuda financiera a largo como consecuencia del RDL 4/2012, en el cual se observa que el periodo medio de pago a proveedores se encontraba dentro de los plazos legales establecidos en la Ley 15/2010. El Ayuntamiento
concertó una deuda de 35.695.338,63 € al amparo del RDL 4/2012, siendo la evolución del endeudamiento financiero, según los datos de la CIR-Local, la siguiente:


[**********página con cuadro**********]


La deuda viva total a finales de 2012, en términos relativos, representan el 83% del presupuesto total del ingresos y del 85% del presupuesto de ingresos corrientes vigente para este ejercicio.


En relación con los actos más significativos relacionados con el control de la actividad económico-financiera del Ayuntamiento, en el siguiente Cuadro se exponen las fechas de aprobación de los presupuestos, cuentas generales y rendición de
estas últimas al Tribunal de Cuentas:


[**********página con cuadro**********]


Los ejercicios económicos de 2010 y 2011 no comenzaron con presupuesto específico, sino con la prórroga del anterior, aprobándose los correspondientes al respectivo ejercicio con posterioridad y, consecuentemente, vencido el plazo
establecido legalmente. Aunque sólo la cuenta de 2010 no se aprobó


71 Art. 14.3 del RDL 8/2010: «Las operaciones a corto plazo concertadas para cubrir situaciones transitorias de financiación reguladas en el artículo 51 del TRLHL deberán quedar canceladas a 31 de diciembre de cada año».


72 El límite se estableció en el 4,39% de los ingresos no financieros del ejercicio.

Página 98

dentro del plazo legal (retraso de cuatro días), la rendición de las correspondientes a los ejercicios 2010 y 2011 se realizó una vez vencido el plazo legal.


2.6.8 Ayuntamiento de Castellón de la Plana (Castellón)


El endeudamiento concertado al amparo del RDL 8/2011 ascendió a 6.399.024,46 €, formalizado mediante dos operaciones de crédito, no siendo ésta la primera vez que la entidad se acogió a las medidas especiales de endeudamiento adoptadas por
el Gobierno para el pago a proveedores ya que el Ayuntamiento, anteriormente, suscribió endeudamiento extraordinario en el marco del RDL 5/2009, por importe de 18.912.633,83 €.


La cantidad obtenida por el Ayuntamiento de Castellón de la Plana con arreglo al RDL 8/2011 fue utilizada para pagar 183 facturas de 437 proveedores, siendo la mayor cuantía abonada a un mismo proveedor 2.515.200,20 €, y la más antigua, de
2.832 €, correspondía a octubre de 2010.


En la muestra de facturas seleccionadas para su revisión por el Tribunal de Cuentas, al Ayuntamiento de Castellón de la Plana se le solicitaron 17. De su análisis se ha observado que una de las facturas, de 76.095,01 €, no se pagó
directamente al proveedor sino a la entidad bancaria endosataria de la misma.


Las primeras cuotas del préstamo, vencidas en noviembre de 2012 y noviembre de 2013, fueron atendidas por el Ayuntamiento.


La situación financiera deducida de las liquidaciones presupuestarias, de los informes de morosidad y del remanente de tesorería en los años 2010 y 2011, se desglosa en los siguientes componentes: 73


[**********página con cuadro**********]


La cuantía del endeudamiento concertado no sirvió para mejorar la situación financiera del Ayuntamiento. El RTGG ajustado negativo pasó, de 2010 a 2011, de 34 millones a 38,1 millones de €, el exigible total de 70,6 millones a 76,2 millones
de € y los derechos pendientes de cobro de 30,5 millones a 36,8 millones de €.


73 De conformidad con los saldos de la cuenta 413.

Página 99

En relación con los derechos pendientes de cobro, especialmente los de presupuestos cerrados —con más de doce meses de antigüedad—, cuya cuantía a 31 de diciembre de 2011 ascendía a 31,1 millones de €, presentaban una provisión de 18,6
millones de € que cubría el 60%.


En 2011, el Ayuntamiento tenía vigentes dos planes: el plan económico-financiero 2008-2011, debido a que el presupuesto de 2008 se formuló con incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria; y el plan de saneamiento financiero
2009-2015, al haberse acogido al endeudamiento regulado en el RDL 5/2009. A tenor de los datos del Cuadro anterior, los referidos planes no tuvieron la efectividad prevista. Los ejercicios 2010 y 2011 se cerraron sin cumplir el objetivo de
estabilidad presupuestaria, con una necesidad de financiación no financiera, en términos consolidados, de 21.675.410,19 € y 24.188.841,09 €, respectivamente.


No ha podido hacerse un seguimiento de la morosidad ya que el Ayuntamiento comenzó a remitir al MINHAP de los informes exigidos en la Ley 15/2010 a partir de 2012.


Las medidas de pago a proveedores permitieron convertir la deuda comercial a corto plazo en deuda financiera a largo, siendo la evolución del endeudamiento financiero, según los datos de la CIR-Local, la siguiente:


[**********página con cuadro**********]


La deuda viva total a finales de 2012 era de 129,6 millones de €, tras endeudarse en 48.823.982,87 € como consecuencia de las medidas previstas en el RDL 4/2012. Esta cuantía representa, en términos relativos, el 83% del presupuesto total
de ingresos y el 89% del presupuesto de ingresos corrientes vigente para este ejercicio.


En relación con los actos más significativos relacionados con el control de la actividad económico-financiera del Ayuntamiento, se exponen en el siguiente Cuadro las fechas de aprobación de los presupuestos, cuentas generales y rendición de
estas últimas al Tribunal de Cuentas 74:


[**********página con cuadro**********]


Los presupuestos de los tres ejercicios económicos se aprobaron definitivamente dentro del mes de enero, cuando lo procedente, de acuerdo con el TRLHL, hubiese sido tenerlos aprobados antes del comienzo del correspondiente ejercicio. Las
liquidaciones del presupuesto se aprobaron con retraso respecto del plazo establecido y no se dispone de la fecha de aprobación de las cuentas generales de 2012. Las cuentas generales se remitieron al Tribunal de Cuentas y la Sindicatura de Cuentas
de la Comunidad Valenciana antes de su aprobación definitiva por el Pleno de la Corporación.


2.6.9 Ayuntamiento de Córdoba


El endeudamiento concertado al amparo del RDL 8/2011 ascendió a 13.714.721,84 €, formalizado mediante una operación de crédito, siendo ésta la segunda vez que la entidad se acogió a las medidas especiales de endeudamiento adoptadas por el
Gobierno para el pago a proveedores ya que, en el marco del RDL 5/2009, concertó un endeudamiento de 38.022.731,47 €.


74 A través de los Convenios de Colaboración firmados entre el Tribunal de Cuentas y la Sindicatura de Cuentas de la Comunidad Valenciana, estas dos Instituciones consideran rendidas las cuentas de las entidades locales de su común ámbito
competencial, con arreglo al formato acordado, en soporte informático y por procedimiento telemático, cuando fueran presentadas ante cualquiera de ellas, haciendo para esto uso conjunto de la Plataforma de Rendición de Cuentas de las Entidades
Locales.

Página 100

El importe suscrito al amparo del RDL 8/2011 se utilizó para pagar 6.229 facturas de 978 proveedores, siendo la mayor cuantía pagada a un solo proveedor de 848.922,67 € y, la más antigua, de 81,20 €, correspondía a septiembre de 2009.


En la muestra de facturas seleccionadas para su revisión por el Tribunal de Cuentas, al Ayuntamiento de Córdoba se le solicitaron 50, sin que, de su análisis, se hayan advertido incidencias destacables.


Las primeras cuotas de los préstamos, por 10.356. 916,46 €, vencidas en octubre de 2012 y 2013, fueron atendidas por el Ayuntamiento.


La situación financiera deducida de las liquidaciones presupuestarias, de los informes de morosidad y del remanente de tesorería en los años 2010 y 2011, se desglosa en los siguientes componentes:


[**********página con cuadro**********]


La cuantía del endeudamiento suscrito al amparo del RDL 8/2011 contribuyó a que el exigible se redujese de 177,9 millones a 124,7 millones de € de 2010 a 2011 y a que el RTGG ajustado negativo se redujese de 39,4 millones de € a 31,1
millones de €.


Durante 2011 los deudores presupuestarios (de ejercicios corriente y cerrados) se incrementaron y, a pesar de que también aumentó la provisión para cubrir los derechos de difícil cobro, ésta alcanzó al 50% de los derechos con una antigüedad
superior a los doce meses aunque el Ayuntamiento está aproximando esta provisión a criterios de mayor prudencia.


En 2010 estaban vigentes dos planes: el plan económico-financiero de 2009 a 2011, aprobado al cerrarse el ejercicio 2008 sin cumplir el objetivo de estabilidad presupuestaria, y el plan de saneamiento financiero, adoptado como consecuencia
de acudir al endeudamiento habilitado mediante el RDL 5/2009, con vigencia hasta 2015. La liquidación del presupuesto de 2010 se aprobó sin cumplir el objetivo de estabilidad presupuestaria, cifrando la Intervención municipal en 23.748.129,11 € la
necesidad de financiación, sin que se hubieran cumplido sendos planes.


No obstante, el ejercicio de 2011, según los cálculos de la Intervención, se cerró con una capacidad de financiación de 6.096.199,94 € y, en consecuencia, sin cumplir el objetivo de estabilidad presupuestaria.

Página 101

El Ayuntamiento inició la elaboración de los informes de morosidad exigibles según la Ley 15/2010, de 5 de julio, de modificación de la Ley 3/2004, a partir del cuarto trimestre de 2011, exponiéndose un resumen en el siguiente Cuadro:


[**********página con cuadro**********]


No todas las obligaciones pendientes de reconocimiento presupuestario estaban contabilizadas, ya que la cuenta 413 de la contabilidad financiera recoge un saldo inferior al señalado en el informe de morosidad correspondiente al cuarto
trimestre de 2011.


Las medidas de pago a proveedores permitieron convertir la deuda comercial a corto plazo en deuda financiera a largo, siendo la evolución del endeudamiento financiero, según los datos de la CIR-Local, la siguiente:


[**********página con cuadro**********]


El endeudamiento total a final de 2012 descendió en 16,6 millones de €, a pesar de que, al amparo del RDL 4/2012, se suscribiesen préstamos por 22,2 millones de €.


En relación con los actos más significativos relacionados con el control de la actividad económico-financiera del Ayuntamiento, en el siguiente Cuadro se exponen las fechas de aprobación de los presupuestos, liquidaciones, cuentas generales
y rendición de estas últimas a este Tribunal de Cuentas 75:


[**********página con cuadro**********]


Los ejercicios económicos comenzaron sin presupuesto específico, sino con la prórroga del anterior, aprobándose los correspondientes a los ejercicios 2010 y 2012 con posterioridad, ya vencidos los plazos establecidos legalmente. Para el
ejercicio 2011 no se aprobó presupuesto específico. Las cuentas generales se aprobaron y rindieron fuera de plazo, excepto la de 2012.


75 A través de un Convenio de Colaboración firmado entre el Tribunal de Cuentas y la Cámara de Cuentas de Andalucía, estas dos Instituciones consideran rendidas las cuentas de las entidades locales de su común ámbito competencial, con
arreglo al formato acordado, en soporte informático y por procedimiento telemático, cuando fueran presentadas ante cualquiera de ellas.

Página 102

2.6.10 Ayuntamiento de El Ejido (Almería)


El endeudamiento concertado al amparo del RDL 8/2011 ascendió a 3.318.301,61 €, formalizado mediante una operación de crédito, siendo ésta la primera vez que la entidad se acogió a las medidas especiales de endeudamiento adoptadas por el
Gobierno para el pago a proveedores al no haber concertado endeudamiento extraordinario en el marco del RDL 5/2009.


El importe suscrito fue utilizado para pagar 347 facturas de 82 proveedores, siendo la mayor cuantía pagada a un mismo proveedor de 412.461,31 € y, la más antigua de 861,30 €, correspondía a 2005.


En la muestra de facturas seleccionadas para su revisión por el Tribunal de Cuentas, al Ayuntamiento de El Ejido se le solicitaron 7, sin que, de su análisis, se hayan advertido incidencias destacables.


Las primeras cuotas del préstamo (diciembre de 2012 y diciembre de 2013) fueron atendidas por el Ayuntamiento a su vencimiento.


La situación financiera deducida de las liquidaciones presupuestarias, de los informes de morosidad y del remanente de tesorería en los años 2010 y 2011, se desglosa en los siguientes componentes:


[**********página con cuadro**********]


La cuantía del endeudamiento concertado con arreglo al RDL 8/2011 no contribuyó a mejorar la situación financiera negativa del Ayuntamiento. De hecho, el RTGG ajustado pasó de 91 millones a 114,6 millones de € de 2010 a 2011. En general,
se pone de manifiesto la imposibilidad de atender las obligaciones en plazo, ya que el disponible efectivo era muy inferior al exigible.


En relación con los derechos pendientes de cobro, especialmente los de presupuestos cerrados —con más de doce meses de antigüedad—, cuya cuantía a 31 de diciembre de 2011 ascendía a 47,69 millones de €, presentaban una provisión de 30,75
millones de € que cubría el 65%, de acuerdo con criterios de prudencia.


El 20 de septiembre de 2010, la entidad había aprobado un plan de saneamiento económico— financiero para el periodo 2011-2013, el cual, en opinión de la Intervención, resultaría insuficiente para

Página 103

reequilibrar la situación presupuestaria puesta de manifiesto con la liquidación del ejercicio 2010 como consecuencia de prever en el plan unas cuantificaciones inadecuadas.


Las liquidaciones de los presupuestos de ambos ejercicios se aprobaron con necesidad de financiación 76, si bien se redujo de 11,1 millones a 1 millón de € de 2010 a 2011. En 2010 no se cumplió el objetivo de estabilidad presupuestaria,
pero en 2011, al representar el 1,28% sobre los ingresos no financieros y encontrarse dentro del límite admitido por el Gobierno, no tuvo obligación de presentar un plan económico financiero de reequilibrio.


Los posteriores informes sobre estabilidad incluían, de forma implícita, el preceptivo informe de seguimiento de este plan. Así, el Interventor señaló al cierre de 2011 que se estaba en la línea correcta para cumplir el objetivo de la
estabilidad, pero en 2012, al no cerrase el ejercicio en la línea prevista en el plan, la Intervención consideró necesaria la elaboración y aprobación de un nuevo plan económico-financiero.


El Ayuntamiento remitió al MINHAP los informes de morosidad a partir del cuarto trimestre de 2011, iniciando con un año de retraso el cumplimiento de la Ley 15/2010, de 5 de julio, de modificación de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la
que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales. Los informes analizados permiten advertir las dificultades del Ayuntamiento:


[**********página con cuadro**********]


Del análisis de los datos contenidos en el Cuadro anterior se deduce:


a) La drástica reducción del volumen de facturas pendientes de reconocimiento de la obligación desde el cuarto trimestre de 2011 (13,7 millones de €) hasta el segundo trimestre de 2012 (0,8 millones de €), habiendo disminuido también de
forma muy acusada, en el mismo periodo, el plazo medio, de 680 a 208 días.


b) Como consecuencia de las medidas de pago a proveedores reguladas en el RDL 4/2012, la entidad se endeudó en otros 115.549.501,11 €, lo que provocó que los saldos pendientes de pago a proveedores disminuyeran en el segundo trimestre de
2012, de 100,8 millones hasta los 7,8 millones de €. También se redujo el periodo medio de pago, de 626 días en el cuarto trimestre de 2011, a 107 días en el cuarto trimestre de 2012.


Las medidas de pago a proveedores permitieron convertir la deuda comercial a corto plazo en deuda financiera a largo, siendo la evolución del endeudamiento financiero, según los datos de la CIR-Local, la siguiente:


76 Como medida de la estabilidad financiera en términos consolidados, incluyendo tanto el Ayuntamiento como los entes dependientes del mismo (los organismos autónomos Radio Televisión Ejido e Instituto Municipal de Deportes y las sociedades
mercantiles Residencia Geriátrica Ciudad del El Ejido S.L. y Desarrollo Urbanístico El Ejido S.L.), de conformidad con el art. 4.1 del RD 1463/2007 RD 1463/2007, de 2 de noviembre, por el que se aprueba el reglamento de desarrollo de la Ley
18/2001, de 12 de diciembre, de Estabilidad Presupuestaria, en su aplicación a las entidades locales (RLGEP-EL).

Página 104

[**********página con cuadro**********]


La deuda viva total a finales de 2012, en términos relativos, representan el 235% del presupuesto total del ingresos y el 238% del presupuesto de ingresos corrientes vigente para este ejercicio.


En relación con los actos más significativos relacionados con el control de la actividad económico-financiera del Ayuntamiento, se exponen en el siguiente Cuadro las fechas de aprobación de los presupuestos, cuentas generales y rendición de
estas últimas al Tribunal de Cuentas 77:


[**********página con cuadro**********]


Los ejercicios económicos de 2010 y 2011 comenzaron sin presupuesto específico, sino con la prórroga del anterior, aprobándose los correspondientes al ejercicio con posterioridad y, consecuentemente, vencidos los plazos establecidos
legalmente. Las liquidaciones de los ejercicios 2011 y 2012 se aprobaron con posterioridad al primero de marzo del ejercicio siguiente y las cuentas generales correspondientes a 2010 y a 2011 se aprobaron después del 1 de octubre inmediato
posterior, igualmente, vencidos los plazos legales. Las cuentas de ambos ejercicios también se rindieron fuera del plazo legal. La cuenta correspondiente a 2012 no consta se haya rendido.


2.6.11 Ayuntamiento de El Puerto de Santa María (Cádiz)


El endeudamiento concertado al amparo del RDL 8/2011 ascendió a 3.673.468,43 €, formalizado mediante tres operaciones de crédito, siendo ésta la primera vez que la entidad se acogió a las medidas especiales de endeudamiento adoptadas por el
Gobierno ya que, iniciados los trámites para someterse a las medidas del RDL 5/2009, la Intervención informó que no iba a ser posible disponer de la liquidación del presupuesto de 2008 en el plazo exigido y que no se iban a poder atender los
posibles vencimientos con las exigencias económicas y financieras requeridas, por lo que el Ayuntamiento desistió de acudir al endeudamiento especial habilitado por dicho RDL 5/2009, aunque hubo proveedores que se acogieron a la línea ICO de avales
regulado en el mencionado RDL por importe de 2,9 millones de €.


La cantidad suscrita en el marco del RDL 8/2011 se solicitó por el Ayuntamiento de El Puerto de Santa María a tres entidades de crédito, si bien devolvió anticipadamente 93,09 € como consecuencia de no poder contactar con un proveedor para
que facilitara su número de cuenta corriente 78. El importe suscrito fue utilizado para pagar 1.579 facturas de 230 proveedores, siendo la mayor cuantía pagada a un mismo proveedor de 233.858,83 € y, las más antiguas, por importe global de
18.950,51 €, que correspondían a cuatro facturas de 2005.


En la muestra de facturas seleccionadas para su revisión por el Tribunal de Cuentas, al Ayuntamiento de El Puerto de Santa María se le solicitaron 5, sin que, de su análisis, se hayan advertido incidencias destacables.


Las primeras cuotas del préstamo (diciembre de 2012 y en diciembre 2013) fueron atendidas por el Ayuntamiento a su vencimiento.


La situación financiera deducida de las liquidaciones presupuestarias, de los informes de morosidad y del remanente de tesorería en los años 2010 y 2011, se desglosa en los siguientes componentes:


77 A través de un Convenio de Colaboración firmado entre el Tribunal de Cuentas y la Cámara de Cuentas de Andalucía, estas dos Instituciones consideran rendidas las cuentas de las entidades locales de su común ámbito competencial, con
arreglo al formato acordado, en soporte informático y por procedimiento telemático, cuando fueran presentadas ante cualquiera de ellas.


78 De conformidad con la estipulación 8 del contrato tipo, referente a la amortización anticipada obligatoria cuando no se hubiera podido realizar los pagos por no haber dispuesto el prestamista de información correcta.

Página 105

[**********página con cuadro**********]


La cuantía del endeudamiento concertado no contribuyó a mejorar sustancialmente la situación financiera negativa del Ayuntamiento. De hecho, el exigible total de 118 millones en 2010 pasó a 120 millones de € en 2011, y el RTGG ajustado
negativo de 54,6 millones a 61,3 millones de €.


En general, se pone de manifiesto la imposibilidad de atender las obligaciones en plazo, habiéndose reducido las cuantías de disponible y realizable frente a un incremento del exigible. No obstante, la Intervención advirtió que existían
contabilizados saldos de obligaciones pendientes de pago que no reflejaban la realidad y que debía hacerse una depuración de los mismos para que los importes no representativos pudieran darse de baja en las cuentas 79.


En relación con los derechos pendientes de cobro, especialmente los de presupuestos cerrados —con más de doce meses de antigüedad—, cuya cuantía a 31 de diciembre de 2011 ascendía a 74,4 millones de €, presentaban una provisión de 31,9
millones de € que cubría el 43%.


Las liquidaciones de los presupuestos de ambos ejercicios se aprobaron sin cumplir el objetivo de estabilidad presupuestaria 80, pasando la necesidad de financiación de 1,9 millones a 11,0 millones de € de 2010 a 2011, lo que obligaba al
Ayuntamiento a elaborar un plan económico-financiero, conforme a lo establecido en los arts. 19 a 23 del RLGEP-EL, al objeto de recuperar el ahorro neto y el saldo negativo del remanente de tesorería. Este plan, al no estar adoptado dentro de los
tres meses siguientes a la aprobación de la liquidación del presupuesto, fue reclamado por la Consejería de Hacienda y Administración Pública de la Junta de Andalucía 81. No obstante, en estos dos ejercicios se encontraban vigentes dos


79 En 2012, se tramitaron expedientes de baja de obligaciones por una cuantía de 3,2 millones de € y se encontraban en fase de depuración 2,3 millones de € de saldos de 1989 a 2000 y 1,1 millones de € de pagos ordenados sin suficiente
soporte documental.


80 Estabilidad financiera en términos consolidados, incluyendo tanto el Ayuntamiento como los entes dependientes del mismo (El Puerto de Santa María Global SLU y Empresa Municipal de Suelo y Vivienda del Puerto de Santa María SA), de
conformidad con el art. 4.1 del RD 1463/2007 RD 1463/2007, de 2 de noviembre, por el que se aprueba el reglamento de desarrollo de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, de Estabilidad Presupuestaria, en su aplicación a las entidades locales
(RLGEP-EL).


81 El presupuesto de 2012 tampoco cumplía el objetivo de estabilidad, sin que en los tres meses siguientes a su aprobación se hubiese aprobado el preceptivo plan económico financiero.

Página 106

planes económicos-financieros (aprobados el 2 de diciembre de 2010 y el 20 de diciembre de 2011, respectivamente) al objeto de superar los desequilibrios presupuestarios puestos de manifiesto en los ejercicios 2010 y 2011 con motivo de la
tramitación de sendos expedientes de modificación de crédito sin que, en la práctica, se haya observado su eficacia a los efectos de reducir el déficit 82.


Las dificultades del Ayuntamiento para reequilibrar la situación financiera también son apreciables a través del seguimiento de la morosidad:


[**********página con cuadro**********]


Del análisis de los datos del Cuadro anterior se deduce:


a) Mantenimiento de un volumen de casi 12 millones de € de facturas pendientes de reconocimiento de la obligación, desde el primer trimestre de 2011 hasta el segundo trimestre de 2012, habiéndose incrementado el plazo medio de 991 a 1.071
días. Esta cuantía representa el 13% del total del presupuesto de gastos inicial de 2012.


b) Como consecuencia de las medidas para el pago a proveedores reguladas en el RDL 4/2012, la entidad se endeudó en otros 65.792.323,85 €, lo que provocó que los saldos pendientes de pago disminuyeran.


c) A pesar de estas medidas, no se consiguió eliminar en su totalidad las operaciones pendientes de reconocimiento presupuestario, las cuales, a 30 de junio de 2012, totalizaban 11,9 millones de €.


Las medidas de pago a proveedores permitieron convertir la deuda comercial a corto plazo en deuda financiera a largo, siendo la evolución del endeudamiento financiero, según los datos de la CIR-Local, la siguiente:


[**********página con cuadro**********]


La deuda financiera se redujo en 2011 en 3,3 millones de €, a pesar de que se suscribieron los créditos acogidos al RDL 8/2011, lo que, ante los escasos recursos disponibles de efectivo, afectó especialmente a los acreedores comerciales del
Ayuntamiento, que vieron demorado el cobro de sus facturas, desde los 497 días de media al final de 2010 hasta los 579 días a finales de 2011. La deuda viva total a finales de 2012, en términos relativos, representa el 134% del presupuesto total
del ingresos y del 137% del presupuesto de ingresos corrientes vigente para este ejercicio.


Todos los informes de morosidad de 2011 y 2012 fueron realizados por la Tesorería del Ayuntamiento en marzo de 2013, previo requerimiento de la Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local. En


82 En las alegaciones del Ayuntamiento se señala que el MINHAP considera que los desfases a fin de ejercicio entre el momento del ingreso y del gasto afectado generan inestabilidad presupuestaria y, por tanto, es necesaria la aprobación de
un plan económico-financiero. Estos planes, a diferencia de los que se deben formular cuando el desequilibrio responde a situaciones de déficit estructural, no se formularían para la reducción del déficit sino que se pueden limitar a la aprobación
del presupuesto inmediato siguiente en situación de equilibrio presupuestario y dentro del límite de variación de gasto computable.

Página 107

dichos informes se exponían las dificultades para concretar exactamente las facturas que debían incluirse en estos cálculos para presentar la información en el formato solicitado por el entonces MEH (hoy MINHAP) y para concretar la fecha de
inicio de cómputo, ya que la única fecha disponible en el programa informático no se correspondía con la de recepción en el Ayuntamiento sino con otra posterior, cuando la factura se recibía en la Unidad de Contabilidad.


En este sentido, hasta la implantación del registro facturas exigido en el art. 5.º de la Ley 15/2010, de 5 de julio, de modificación de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad, era
práctica generalizada entre las entidades locales remitir directamente las facturas de los proveedores a los Servicios contratantes para su supervisión, sin conocimiento de su existencia en las Intervenciones y Tesorerías hasta que los Servicios
otorgaban su conformidad y las trasladaban a los efectos de reconocimiento y pago. En ocasiones, la diferencia de fechas era significativa.


Otro de los problemas en la gestión que impedía disponer de información fehaciente y demoraba el cierre de los presupuestos, tal y como reiteradamente vino informando la Intervención al Pleno de la Corporación, consistió en el retraso en la
presentación de la cuenta de recaudación por parte del Servicio Provincial de Recaudación y Gestión Tributaria, no habiéndose podido contabilizar y aplicar parte de los ingresos correspondientes a las liquidaciones de ingreso directo en ejecutiva y
otras operaciones de gestión de los valores, lo que ha supuesto que no se hayan podido imputar ingresos, afectando negativamente a la capacidad de financiación del Ayuntamiento, por unas cuantías que pasaron de 1,6 millones en 2010 a 1,8 millones de
€ en 2011 y 2012. Este retraso, asimismo, condicionó el cumplimiento por el Ayuntamiento de obligaciones informativas ante el MINHAP e impidió acogerse al fraccionamiento de las devoluciones de los excesos resultantes en las liquidaciones de la PTE
de 2008 y 2009.


La Intervención señaló en el informe de liquidación del presupuesto de 2011 que, además de los problemas derivados de la no presentación en plazo de la cuenta de recaudación, quedaron otras cuestiones de la liquidación pendientes de resolver
que afectaban al remanente de tesorería y al cálculo de la estabilidad presupuestaria que, por falta de suficiente información por parte de los Servicios municipales correspondientes, no pudieron ser cuantificadas.


Los ejercicios económicos 2010, 2011 y 2012 comenzaron sin presupuesto específico, sino con la prórroga del anterior, aprobándose el correspondiente al ejercicio con posterioridad y, consecuentemente, vencidos los plazos establecidos
legalmente.


No ha sido posible conocer las fechas de aprobación de las cuentas generales de 2010, 2011 y 2012, ya que la entidad no ha rendido las cuentas generales correspondientes a dichos ejercicios.


2.6.12 Ayuntamiento de Elche (Alicante)


El endeudamiento concertado al amparo del RDL 8/2011 ascendió a 9.796.303,38 €, formalizado mediante dos operaciones de crédito, siendo ésta la segunda vez que la entidad se acogía a las medidas especiales de endeudamiento para el pago a
proveedores ya que, anteriormente, y en el marco del RDL 5/2009, había concertado un endeudamiento de 31.239.786,30 €.


En relación con el endeudamiento previsto en el RDL 8/2011, el Ayuntamiento de Elche solicitó los préstamos para pagar 1.042 facturas de 191 proveedores, siendo la cuantía pagada al mayor proveedor 3.750.707,27 € y, la factura más antigua,
de 22.585,37€, correspondía a 2006.


En la muestra de facturas seleccionadas para su revisión por el Tribunal de Cuentas, al Ayuntamiento de Elche se le solicitaron 25, sin que, de su análisis, se hayan advertido incidencias destacables.


La primera cuota de uno de los préstamos (noviembre de 2012), por importe de 2.820.220,63 €, no se atendió a su vencimiento debido a que no se consignaron los fondos necesarios en la cuenta de adeudo por error. El abono de esta cuota se
realizó mediante retenciones en la PTE de enero y febrero de 2013 y febrero de 2014 83.


83 Según ha informado el Ayuntamiento, en febrero de 2014 se retuvo de la PTE 3.886,10 € que quedaron pendientes de abono a 31 de octubre de 2013, cuando se procedió a la amortización anticipada de la totalidad del préstamo. Estos intereses
se generaron como consecuencia de un error de la entidad bancaria, produciéndose un desfase entre la fecha en la que se comunicó el pago al banco y la fecha en la que se realizó materialmente, por lo que se solicitó la devolución a la entidad
bancaria, sin que conste si se el Ayuntamiento ha sido resarcido a junio de 2014.

Página 108

La situación financiera deducida de las liquidaciones presupuestarias, de los informes de morosidad y del remanente de tesorería en los años 2010 y 2011, se desglosa en los siguientes componentes: 84


[**********página con cuadro**********]


La cuantía del endeudamiento concertado sirvió, en parte, para mejorar la situación financiera del Ayuntamiento, ya que el exigible se redujo de 69,1 millones a 47,3 millones de €, aunque el RTGG negativo ajustado permaneció prácticamente
invariable de 2010 a 2011.


Los derechos pendientes de cobro también disminuyeron, aunque los de presupuestos cerrados —con más de doce meses de antigüedad— aumentaron de 17,3 millones de € a 23,1 millones de € a 31 de diciembre de 2011, si bien estaban compensados con
una provisión de 18,1 millones de € que cubría el 78%. En 2011, el Ayuntamiento de Elche tenía vigente el plan de saneamiento 2010-2015, aprobado en julio de 2010, suscrito al amparo del RDL 5/2009. Al cierre de 2010, el Interventor accidental
advirtió que las previsiones del plan no se habían cumplido, lo que determinaba la necesidad de adoptar nuevas medidas estructurales de ahorro y de reestructuración financiera aunque el ejercicio se liquidó con una capacidad de financiación de 3,3
millones de € y, en consecuencia, habiendo cumplido el objetivo de estabilidad presupuestaria. Este plan fue objeto de supervisión por la Consejería de Hacienda de la Generalitat Valenciana y, en abril de 2011, exigió la modificación de algunos
aspectos esenciales.


El plan incluía la concertación de un nuevo préstamo de 18,5 millones de € para pagar las expropiaciones de los terrenos donde se ubica la Universidad Miguel Hernández (UMH) y poder refinanciar unos préstamos suscritos en 2010 con dos
entidades financieras, por una cuantía total de 111 millones de €, para conseguir un mayor periodo de carencia. La Consejería de Hacienda no autorizó el endeudamiento solicitado, lo que originó que el presupuesto de 2011 no se ajustase a las
magnitudes estimadas en el plan de saneamiento, dotándose la partida para las expropiaciones con un crédito de 17,4 millones de €, financiada con ingresos procedentes de la venta de terrenos, de difícil materialización en este ejercicio.


84 De conformidad con los saldos de la cuenta 413.

Página 109

Mediante sentencias de 13 de mayo y 10 de julio de 2011, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana determinó el justiprecio a pagar por las expropiaciones de los terrenos la UMH,
por una cuantía que triplicaba la inicialmente fijada, cantidad a las que había que sumar los intereses legales.


En 2011, al tiempo que suscribía el endeudamiento regulado en el RDL 8/2011, el Ayuntamiento elaboró un nuevo plan para el período 2012-2014 para hacer frente a las obligaciones con los propietarios de los terrenos expropiados y obtener un
acuerdo de refinanciación de 105 millones de € con las dos entidades financieras.


No ha sido posible conocer la evolución de la morosidad con los proveedores ya que el Ayuntamiento no presentó ante el MINHAP los informes de 2010 y 2011 que está obligado a formular trimestralmente de conformidad con la Ley 15/2010,
iniciando su presentación a partir de 2012.


Como consecuencia de las medidas de pago a proveedores reguladas en el RDL 4/2012, la entidad se endeudó en otros 15.416.959,34 €, lo que permitió que los saldos pendientes de pago a proveedores disminuyeran en el segundo trimestre de 2012,
de 21,5 a 7,3 millones de €, con una vida media del importe pendiente de pago de 92 días.


Las medidas de pago a proveedores permitieron convertir la deuda comercial a corto plazo en deuda financiera a largo, siendo la evolución del endeudamiento financiero, según los datos de la CIR-Local, la siguiente:


[**********página con cuadro**********]


La deuda viva total a finales de 2012, en términos relativos, representa el 95% del presupuesto de ingresos corrientes y el 81% del presupuesto total de ingresos.


En relación con los actos más significativos relacionados con el control de la actividad económico-financiera del Ayuntamiento, en el siguiente Cuadro se exponen las fechas de aprobación de los presupuestos, liquidaciones, cuentas generales
y rendición de estas últimas al Tribunal de Cuentas 85:


[**********página con cuadro**********]


Los presupuestos de 2010 y 2011 se aprobaron definitivamente dentro del mes de enero y a comienzos de febrero, del ejercicio respectivo, cuando lo procedente, de acuerdo con el TRLHL, hubiese sido tenerlos aprobados antes del comienzo del
correspondiente ejercicio. El ejercicio económico 2012 comenzó sin presupuesto específico, sino con la prórroga del anterior, aprobándose el correspondiente con posterioridad y, consecuentemente, vencido el plazo establecido legalmente. Las
liquidaciones de los ejercicios 2010 y 2011 se aprobaron con posterioridad al 1 de marzo del respectivo ejercicio siguiente y, por tanto, fuera del plazo establecido. La cuenta de 2010 se presentó antes de ser aprobada y fuera de plazo. La cuenta
de 2012 se aprobó y rindió fuera de plazo.


2.6.13 Ayuntamiento de Fuenlabrada (Madrid)


El endeudamiento concertado al amparo del RDL 8/2011 ascendió a 9.640.445,10 €, formalizado mediante dos operaciones de crédito, siendo ésta la primera vez que la entidad hizo uso de las medidas


85 A través de los Convenios de Colaboración firmados entre el Tribunal de Cuentas y la Sindicatura de Cuentas de la Comunidad Valenciana, estas dos Instituciones consideran rendidas las cuentas de las entidades locales de su común ámbito
competencial, con arreglo al formato acordado, en soporte informático y por procedimiento telemático, cuando fueran presentadas ante cualquiera de ellas, haciendo para esto uso conjunto de la Plataforma de Rendición de Cuentas de las Entidades
Locales.

Página 110

especiales de endeudamiento adoptadas por el Gobierno para el pago a proveedores ya que el Ayuntamiento, anteriormente, no suscribió endeudamiento extraordinario en el marco del RDL 5/2009.


El importe suscrito por el Ayuntamiento de Fuenlabrada con arreglo al RDL 8/2011 fue utilizado para pagar 1.087 facturas de 306 proveedores, siendo la mayor cuantía pagada a un mismo proveedor de 1.852.248,81 €, y correspondiendo todas las
facturas a 2011.


En la muestra de facturas seleccionadas para su revisión por el Tribunal de Cuentas, al Ayuntamiento de Fuenlabrada se le solicitaron 50. De su análisis se ha observado:


a) 10 facturas, por importe 1.102.199,51 €, no se pagaron directamente a los proveedores sino a las entidades bancarias endosatarias de las mismas.


b) Se incluyeron en la relación 6 facturas, por importe de 434.372,12 €, expedidas en fecha posterior al límite establecido en el RDL 8/2011 86.


Las primeras cuotas del préstamo (diciembre de 2012 y diciembre de 2013) fueron atendidas por el Ayuntamiento a su vencimiento.


La situación financiera deducida de las liquidaciones presupuestarias, de los informes de morosidad y del remanente de tesorería en los años 2010 y 2011, se desglosa en los siguientes componentes: 87


[**********página con cuadro**********]


La cuantía del endeudamiento concertado sirvió para mejorar la situación financiera del Ayuntamiento. El RTGG ajustado negativo pasó de 14,3 millones a 5,8 millones de € y se redujo el exigible total de 47,2 millones a 45,3 millones de €,
aun cuando los compromisos pendientes por exceso de financiación afectada pasaron de 16,5 a 24,9 millones de €.


86 En las alegaciones, el Ayuntamiento reconoce que las facturas y certificaciones de las obras son de fecha posterior al 30 de abril de 2011, aunque 3 de ellas, por importe de 179.795,35 €, respondían a obras que «se han terminado
completamente antes del 30 de abril de 2011 y con total satisfacción para el Ayuntamiento de Fuenlabrada».


87 De conformidad con los saldos de la cuenta 413.

Página 111

Los deudores de presupuesto corriente (con antigüedad inferior a 12 meses) disminuyeron, en tanto que los de presupuestos cerrados aumentaron, sin que tuviese efectos sobre el RTGG, ya que la provisión de 24,5 millones de € cubría el 88% de
los derechos pendientes de cobro de presupuestos cerrados (con más de doce meses de antigüedad).


El ejercicio 2010 se cerró con una necesidad de financiación no financiera de 4.351.136,52 € que, al estar dentro del límite admitido por el Gobierno, cumplía el objetivo de estabilidad presupuestaria y, por tanto, no era obligatorio aprobar
un plan de saneamiento económico-financiero de reequilibrio. El ejercicio 2011 también se cerró habiendo cumplido el objetivo de estabilidad presupuestaria, con una capacidad de financiación cifrada por la Intervención en 1.954.000,31 €. En 2011,
el Ayuntamiento no tenía vigente ningún plan de saneamiento o económico-financiero.


No ha sido posible evaluar la evolución de la morosidad con los proveedores ya que el Ayuntamiento no presentó ante el MINHAP los informes de morosidad de 2010 y 2011 que está obligado a formular trimestralmente de conformidad con la Ley
15/2010, iniciando su presentación a partir de 2012.


A pesar de que las medidas de pago a proveedores permitieron convertir la deuda comercial a corto plazo en deuda financiera a largo, el Ayuntamiento de Fuenlabrada no suscribió endeudamiento al amparo del RDL 4/2012, siendo la evolución del
endeudamiento financiero, según los datos de la CIR-Local, la siguiente:


[**********página con cuadro**********]


La deuda viva total a finales de 2012 era de 41,5 millones de €, lo que representa, en términos relativos, el 27% del presupuesto total del ingresos y del 31% del presupuesto de ingresos corrientes vigente para este ejercicio.


En relación con los actos más significativos relacionados con el control de la actividad económico-financiera del Ayuntamiento, se exponen en el siguiente Cuadro las fechas de aprobación de los presupuestos, cuentas generales y rendición de
estas últimas al Tribunal de Cuentas 88:


[**********página con cuadro**********]


Todos los ejercicios económicos comenzaron con presupuesto específico. Aunque las liquidaciones del presupuesto se aprobaron con retraso respecto del plazo establecido en 2010 y 2011, sólo tuvo influencia en la aprobación de la cuenta
general de 2010, que se hizo fuera del plazo legal, lo que, a su vez, motivó que también se rindiera fuera de plazo.


2.6.14 Ayuntamiento de Gandía (Valencia)


El endeudamiento concertado al amparo del RDL 8/2011 ascendió a 3.242.587,11 €, formalizado en una operación de crédito, siendo ésta la primera vez que la entidad hizo uso de las medidas especiales de endeudamiento adoptadas por el Gobierno
para el pago a proveedores ya que el Ayuntamiento, anteriormente, no suscribió endeudamiento extraordinario en el marco del RDL 5/2009.


El importe obtenido con arreglo al RDL 8/2011 se utilizó para pagar 36 facturas de 23 proveedores, siendo la mayor cuantía pagada a un mismo proveedor de 1.988.275,00 € y, la más antigua, de 60 €, correspondía a 2009.


88 A través de los Convenios de Colaboración firmados entre el Tribunal de Cuentas y la Cámara de Cuentas de la Comunidad de Madrid, estas dos Instituciones consideran rendidas las cuentas de las entidades locales de su común ámbito
competencial, con arreglo al formato acordado, en soporte informático y por procedimiento telemático, cuando fueran presentadas ante cualquiera de ellas, haciendo para esto uso conjunto de la Plataforma de Rendición de Cuentas de las Entidades
Locales.

Página 112

En la muestra de facturas seleccionadas para su revisión por el Tribunal de Cuentas, al Ayuntamiento de Gandía se le solicitaron 5. De su análisis se ha observado:


a) Tres sociedades 100% municipales recibieron el 69% de los fondos obtenidos con el préstamo. En la medida en que las facturas representan trasferencias de fondos de la entidad matriz a entidades dependientes instrumentales que realizaban
prestaciones por encomienda de la entidad local, las operaciones no quedaban dentro del ámbito objetivo del RDL 8/2011. Las facturas no debieron haberse incluido en la relación ya que el endeudamiento no tenía por objeto la cancelación de
obligaciones pendientes de pago con empresas y autónomos ajenos a la organización municipal, toda vez que el RDL 8/2011 permitía a las entidades dependientes de las entidades locales suscribir sus propios préstamos para atender los pagos a sus
proveedores y acreedores.


b) Dos facturas pagadas con cargo al préstamo del RDL 8/2011 fueron imputadas al presupuesto de 2012, con incumplimiento del art. 6.3 del RDL 8/2011 que establecía que las obligaciones atendidas con el préstamo que no estuviesen previamente
reconocidas presupuestariamente deberían reconocerse en su totalidad en el presupuesto vigente para 2011.


La primera cuota del préstamo, por importe de 1.224.322,10 €, no se atendió por la entidad a su vencimiento en diciembre de 2012, habiéndose pagado la citada cantidad mediante retenciones en la PTE realizadas por el MINHAP en los meses de
febrero y marzo de 2013. La segunda cuota, de diciembre de 2013, se atendió a su vencimiento.


La situación financiera deducida de las liquidaciones presupuestarias y del remanente de tesorería al cierre de los ejercicios 2010 y 2011, se desglosa en los siguientes componentes: 89 90


[**********página con cuadro**********]


89 De conformidad con los saldos de la cuenta 413.


90 El Ayuntamiento encargó a una consultora privada un informe sobre la situación financiera en el que se realiza un análisis del RTGG a 31 de diciembre de 2010 en el que, aplicando adecuadamente los principios de contabilidad y adoptando el
criterio de prudencia para valorar los derechos pendientes de cobro, concluye que el saldo efectivo sería negativo de 114,75 millones de €.

Página 113

La cuantía del endeudamiento concertado no sirvió para mejorar la situación financiera del Ayuntamiento. El RTGG ajustado negativo pasó de 19,3 millones a 39,1 millones de € de 2010 a 2011, principalmente como consecuencia de la reducción
de los derechos pendientes de cobro, especialmente de deudores de presupuesto corriente.


No obstante esta reducción, los derechos pendientes de cobro de presupuestos cerrados (con una antigüedad superior a los 12 meses) pasaron de 53,6 millones de € a 55,7 millones de €, con una provisión para los derechos de difícil cobro de
7,8 millones de €, que cubría el 14%.


Con el criterio adoptado por el Ayuntamiento sólo se dotaba provisión para compensar saldos pendientes de cobro por impuestos y tasas pendientes (el 100% de las cuantías con más de 5 años de antigüedad y para los derechos de 2 a 5 años de
antigüedad variaban del 5% al 25%). A partir del ejercicio 2012, se incluyeron las cuotas urbanísticas pendientes de cobro en el cálculo de la provisión, lo que motivó un incremento de la cuantía hasta cubrir el 28% de los derechos pendientes de
presupuestos cerrados, aún alejado del que pudiera considerarse prudente.


En 2011 no se tenían reconocidas en el RTGG determinadas obligaciones originadas como consecuencia de la paralización de un proyecto que, al menos, supondrían un exigible a corto plazo de 6,1 millones de € 91.


Las liquidaciones de los presupuestos de 2010 y 2011 se aprobaron sin cumplir el objetivo de estabilidad presupuestaria, con una necesidad de financiación, en términos consolidados, de 43,1 millones y 29,7 millones de €, respectivamente. No
consta que se aprobase plan de saneamiento o económico-financiero hasta marzo de 2012, cuando el Pleno del Ayuntamiento adoptó simultáneamente dos:


— Un plan de saneamiento económico-financiero, exigido por la normativa de estabilidad presupuestaria al no cumplir el objetivo de estabilidad en la liquidación del presupuesto del ejercicio 2010. El Interventor consideró que este mismo
plan era extensible al incumplimiento del objetivo en 2011, sin necesidad de tener que formular uno distinto.


— Un plan de ajuste, como consecuencia de suscribir el endeudamiento previsto en RDL 4/2012.


Tales planes no han tenido la efectividad necesaria ya que el ejercicio 2012 se liquidó con incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, con una necesidad de financiación de 64,8 millones de €. En el informe del Interventor de
evaluación del cumplimiento del objetivo de estabilidad, de 25 de marzo de 2013, se puso de manifiesto que procedía «modificar el plan aprobado para adaptarlo a la situación de la inestabilidad derivada de la liquidación del presupuesto del
ejercicio 2012 y someterlo al órgano de tutela financiera de la Generalitat Valenciana, para su aprobación definitiva».


Las dificultades del Ayuntamiento para reequilibrar la situación financiera también eran apreciables a través del seguimiento de la morosidad, de la que se elaboraron informes a partir del tercer trimestre de 2011:


[**********página con cuadro**********]


Del análisis de los datos contenidos en el Cuadro anterior se observa que, como consecuencia de las medidas de pago a proveedores reguladas en el RDL 4/2012, por las que la entidad se endeudó en


91 En 2013, el MINHAP comunicó la retención de esta cuantía en la PTE por la devolución de las ayudas recibidas para la realización del proyecto paralizado e intereses.

Página 114

otros 60.726.718,08 €, el importe de las facturas pendientes de reconocimiento descendió desde 23,3 millones hasta los 2,2 millones de € y los saldos pendientes de pago a proveedores disminuyeron de 60,3 millones de € hasta los 15,1 millones
de €.


Las medidas de pago a proveedores permitieron convertir la deuda comercial a corto plazo en deuda financiera a largo, siendo la evolución del endeudamiento financiero, según los datos de la CIR-Local, la siguiente:


[**********página con cuadro**********]


La deuda viva total a finales de 2012, en términos relativos, representa el 198% del presupuesto total del ingresos y del 227% del presupuesto de ingresos corrientes vigente para este ejercicio.


En relación con los actos más significativos relacionados con el control de la actividad económico-financiera del Ayuntamiento, en el siguiente Cuadro se exponen las fechas de aprobación de los presupuestos, cuentas generales y rendición de
estas últimas a este Tribunal de Cuentas 92:


[**********página con cuadro**********]


Ninguno de los ejercicios comenzó con presupuesto específico, sino con la prórroga del anterior, aprobándose el propio del ejercicio con posterioridad y, consecuentemente, vencidos los plazos establecidos legalmente. La cuenta general de
2011 se presentó telemáticamente antes de su aprobación, que tuvo lugar fuera de plazo. Únicamente la cuenta general de 2012 se aprobó dentro de plazo.


2.6.15 Ayuntamiento de Granada


El endeudamiento concertado al amparo del RDL 8/2011 ascendió a 12.301.573,72 €, formalizado mediante dos operaciones de crédito para la propia entidad local y entidades dependientes, no siendo ésta la primera vez que la entidad se acogió a
las medidas especiales de endeudamiento adoptadas por el Gobierno para el pago a proveedores ya que el Ayuntamiento, anteriormente, suscribió endeudamiento extraordinario en el marco del RDL 5/2009 por 13.912.358,26 €.


El importe concertado por el Ayuntamiento de Granada con arreglo al RDL 8/2011 fue utilizado para pagar 2.249 facturas de 460 proveedores, siendo la mayor cuantía pagada a un mismo proveedor 958.706,47 € y, la factura más antigua, de 633,44
€, correspondía a febrero de 2008; no obstante, devolvió anticipadamente 28,96 € por haber incluido una factura correspondiente a una prestación que no estaba recogida dentro del ámbito objetivo previsto en el RDL 8/2011 93.


En la muestra de facturas seleccionadas para su revisión por el Tribunal de Cuentas, al Ayuntamiento de Granada se le solicitaron 43. De su análisis se ha observado que 11 facturas, por importe total de 818.024,28 €, no se pagaron
directamente a los proveedores sino a las entidades bancarias endosatarias de las mismas.


Las primeras cuotas de los préstamos (diciembre de 2012 y diciembre de 2013) fueron atendidas por el Ayuntamiento a su vencimiento.


92 A través de los Convenios de Colaboración firmados entre el Tribunal de Cuentas y la Sindicatura de Cuentas de la Comunidad Valenciana, estas dos Instituciones consideran rendidas las cuentas de las entidades locales de su común ámbito
competencial, con arreglo al formato acordado, en soporte informático y por procedimiento telemático, cuando fueran presentadas ante cualquiera de ellas, haciendo para esto uso conjunto de la Plataforma de Rendición de Cuentas de las Entidades
Locales.


93 De conformidad con la estipulación 8 del contrato tipo, referente a la amortización anticipada obligatoria cuando no se hubiera podido realizar los pagos por no haber dispuesto el prestamista de información correcta.

Página 115

La situación financiera deducida de las liquidaciones presupuestarias, de los informes de morosidad y del remanente de tesorería en los años 2010 y 2011, se desglosa en los siguientes componentes: 94


[**********página con cuadro**********]


La cuantía del endeudamiento concertado no contribuyó a mejorar la situación financiera del Ayuntamiento. De hecho, al cierre de 2011, una vez suscrita la operación de crédito, aunque se redujo el exigible total de 258,2 millones a 232
millones de €, el RTGG ajustado negativo pasó de 56,8 millones a 60,5 millones de €.


Los deudores pendientes de cobro de presupuestos cerrados —con más de doce meses de antigüedad— pasaron de 173,8 millones a 185,8 millones de € de 2010 a 2011, con una provisión en este ejercicio de 60,61 millones de € que cubría el 33%.


Los ejercicios 2010 y 2011 se cerraron sin cumplir el objetivo de estabilidad presupuestaria, cifrando la Intervención municipal la necesidad de financiación no financiera en 34.524.906,58 € y 56.519.223,11 €, respectivamente.


En 2010 estaba vigente el plan económico-financiero de reequilibrio 2010-2012. Al cierre de este ejercicio el Interventor informó que se había producido una desviación respecto al objetivo de estabilidad fijado en el plan y advirtió de la
necesidad de adoptar medidas adicionales en materia de ingresos y de reducción de gastos para poder alcanzar las previsiones del plan. En el ejercicio 2011 también volvió a producirse una desviación, por lo que el Interventor propuso que se
complementase el plan 2010-2012 con las medidas incluidas en el plan de ajuste aprobado en virtud del RDL 4/2012.


El presupuesto de 2012, una vez suscrito un endeudamiento por 107.977.860,50 € al amparo del RDL 4/2012, se liquidó con una capacidad de financiación no financiera de 2.481.868,58 € y, por tanto, con cumplimiento del objetivo de estabilidad
presupuestaria.


No ha podido hacerse un seguimiento de la morosidad, ya que el Ayuntamiento presentó ante el MINHAP el primer informe de morosidad, de conformidad con la Ley 15/2010, en el cuarto trimestre


94 De conformidad con los saldos de la cuenta 413.

Página 116

de 2011, si bien ha facilitado a este Tribunal de Cuentas otros tipos de informes en los que se puede apreciar el progresivo incremento de los saldos pendientes de pago, sólo reducidos con ocasión de los endeudamientos habilitados en los RDL
8/2011 y 4/2012:


[**********página con cuadro**********]


Las medidas de pago a proveedores permitieron convertir la deuda comercial a corto plazo en deuda financiera a largo, siendo la evolución del endeudamiento financiero, según los datos de la CIR-Local, la siguiente:


[**********página con cuadro**********]


Como consecuencia de las medidas previstas en el RDL 4/2012, la deuda viva total a finales de 2012 aumentó hasta los 217,8 millones de €, lo que representa, en términos relativos, el 83% del presupuesto total del ingresos y del 84% del
presupuesto de ingresos corrientes vigente para el mencionado ejercicio.


En relación con los actos más significativos relacionados con el control de la actividad económico-financiera del Ayuntamiento, se exponen en el siguiente Cuadro las fechas de aprobación de los presupuestos, cuentas generales y rendición de
estas últimas al Tribunal de Cuentas 95:


[**********página con cuadro**********]


Los presupuestos de los tres ejercicios económicos se aprobaron definitivamente dentro del mes de enero, cuando lo procedente, de acuerdo con el TRLHL, hubiese sido tenerlos aprobados antes del comienzo del correspondiente ejercicio. Las
cuentas generales se aprobaron fuera del plazo legal, salvo la del 2012, al igual que ocurrió con la rendición de las mismas.


2.6.16 Ayuntamiento de Huelva


El endeudamiento concertado al amparo del RDL 8/2011 ascendió a 6.983.699,89 €, formalizado mediante una operación de crédito, siendo ésta la primera vez que la entidad se acogió a las medidas


95 A través de un Convenio de Colaboración firmado entre el Tribunal de Cuentas y la Cámara de Cuentas de Andalucía, estas dos Instituciones consideran rendidas las cuentas de las entidades locales de su común ámbito competencial, con
arreglo al formato acordado, en soporte informático y por procedimiento telemático, cuando fueran presentadas ante cualquiera de ellas.

Página 117

especiales de endeudamiento adoptadas por el Gobierno para el pago a proveedores ya que, anteriormente, no suscribió endeudamiento extraordinario en el marco del RDL 5/2009.


El importe suscrito por el Ayuntamiento de Huelva con arreglo al RDL 8/2011 fue utilizado para pagar 2.506 facturas de 347 proveedores, siendo la mayor cuantía pagada a un mismo proveedor 1.786.417,64 € y correspondiendo la factura más
antigua, de 2.362,16 €, a noviembre de 1996. No obstante, devolvió anticipadamente 202.359,30 € como consecuencia de datos erróneos o insuficientes de los proveedores, cuentas corrientes canceladas o beneficiarios desconocidos 96.


El Ayuntamiento de Huelva ha incluido en este endeudamiento sólo facturas emitidas antes del 31 de diciembre de 2009 (al menos 150 facturas del año 2000 o anteriores) sin que se haya acogido, anteriormente, a las medidas de pago a
proveedores habilitadas mediante el RDL 5/2009, para pagar obligaciones contraídas en 2008 o ejercicios anteriores. Tratándose de facturas tan antiguas, no consta que se hubiera hecho un seguimiento a fin de comprobar si las deudas estaban
prescritas.


En la muestra de facturas seleccionadas para su revisión por el Tribunal de Cuentas, al Ayuntamiento de Huelva se le solicitaron 50, sin que, de su análisis, se hayan advertido otras incidencias destacables.


La primera cuota del préstamo (diciembre de 2012) fue atendida su vencimiento. No obstante, La segunda cuota (diciembre de 2013) no se abonó en su totalidad, ya que según la información facilitada por el ICO, no se pagaron 452,46 €, de los
cuales, a 31 de enero de 2014, se retuvo de la PTE 232,11 €, quedando pendientes 220,35 €.


La situación financiera deducida de las liquidaciones presupuestarias, de los informes de morosidad y del remanente de tesorería en los años 2010 y 2011, se desglosa en los siguientes componentes:


[**********página con cuadro**********]


El RTGG ajustado negativo de 2010 era de 142,2 millones de € sin contar con las posibles obligaciones vencidas no aplicadas a presupuesto ya que, para este año, no se contabilizaron en la cuenta 413 ni consta


96 De conformidad con la estipulación 8 del contrato tipo, referente a la amortización anticipada obligatoria cuando no se hubiera podido realizar los pagos por no haber dispuesto el prestamista de información correcta.

Página 118

que la Intervención informase sobre su existencia 97. La cifra de las obligaciones vencidas no aplicadas a presupuesto que figura en 2011 se ha obtenido del informe de la Intervención al cierre del ejercicio. La cuantía del endeudamiento
concertado sirvió para mejorar la situación financiera negativa del Ayuntamiento. De hecho, esta situación a fin de 2011 mejoró, disminuyéndose el exigible total de 235,2 a 226,7 millones de €.


Los derechos pendientes de cobro también se redujeron, en parte como consecuencia del incremento de la cobertura de los saldos de difícil cobro. En relación con los derechos de presupuestos cerrados —con más de doce meses de antigüedad—,
cuya cuantía a 31 de diciembre de 2011 ascendía a 96,3 millones de €, presentaban una provisión de 33,6 millones de € que cubría el 35%.


La liquidación del presupuesto se aprobó en 2010 sin cumplir el objetivo de estabilidad presupuestaria 98, cifrando la Intervención municipal en 12.964.391,80 € la necesidad de financiación no financiera. Al aprobarse el plan
económico-financiero en noviembre de 2011, el horizonte de tres años se proyectó a los ejercicios 2012 a 2014.


El ejercicio 2011 también se cerró sin cumplir el objetivo de estabilidad presupuestaria, con necesidad de financiación de 27.244.379,23 €, que representaba el 16% de los ingresos no financieros liquidados en el ejercicio.


El plan económico-financiero 2012-2014 se formuló con una premisa de partida que no se cumplía ya que consideró que, al cierre de 2011, la necesidad de financiación sería de 19.853.340,00 €, un 27% inferior a la que resultó de la
liquidación.


Al cierre de 2012, aún permanecían sin imputar al presupuesto gastos por 8.287.976,44 € no incluidos en la operación financiera para el pago a proveedores suscrita al amparo del RDL 5/2012. En estas circunstancias, la Intervención municipal
señaló que se estaba cumpliendo el plan 2012-2014 y cuantificó la necesidad de financiación, en términos consolidados, en 6.437.098,67 € 99, si bien señaló la necesidad de aprobar medidas adicionales (atender en plazos los pagos a la Seguridad
Social y reducir gastos e incrementar ingresos adicionales a los contemplados en el plan económico-financiero) al objeto de poder cumplir, al cierre de 2013, las previsiones del plan de económico-financiero 2012-2014 de reducción del déficit. Estas
medidas debían adaptarse a las incorporadas en el plan de ajuste aprobado en este año como consecuencia del endeudamiento suscrito al amparo del RDL 4/2012, por 81.871.977,47 €.


Este endeudamiento permitió reducir el RTGG negativo a 31 de diciembre de 2012 a 35.331.660,58 €, aún sin compensar en su totalidad.


Las dificultades del Ayuntamiento para reequilibrar la situación financiera también se aprecian a través del seguimiento de la morosidad. Aunque el Ayuntamiento ha facilitado informes previos, el primer informe remitido al MINHAP fue el del
primer trimestre de 2011, iniciándose la remisión con retraso respecto de lo establecido en la Ley 5/2010, de 5 de julio, de modificación de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las
operaciones comerciales:


[**********página con cuadro**********]


97 No obstante, en el informe de morosidad a 31 de marzo de 2011, se señala la existencia de obligaciones pendientes de pago, a dicha fecha, de 8,4 millones de € con una vida media de 1.661 días.


98 El análisis de la estabilidad presupuestaria de 2010 y 2011 se realizó sin consolidar con las entidades dependientes. sobre la entidad principal.


99 Según informe de Intervención sobre la estabilidad de la liquidación del presupuesto de 2012, de fecha 19 de marzo de 2013. Sin embargo, en el informe de 2012 de seguimiento del plan 2012-2014, emitido el 19 de julio de 2013, la
necesidad de financiación se estimó en 5.771.635,95 €, por diferencias en el importe total de derechos y obligaciones reconocidos.

Página 119

A la vista del Cuadro anterior se aprecia un retraso significativo tanto en reconocer las deudas por facturas de los proveedores como en pagarlas, apenas mejorado en el tercer trimestre de 2011, tras la suscripción del endeudamiento
habilitado por el RDL 8/2011.


Las medidas de pago a proveedores permitieron convertir la deuda comercial a corto plazo en deuda financiera a largo, siendo la evolución del endeudamiento financiero, según los datos de la CIR-Local, la siguiente:


[**********página con cuadro**********]


La deuda viva total a finales de 2012, en términos relativos, representa el 102% del presupuesto total de ingresos del Ayuntamiento y el 122% del presupuesto de ingresos corrientes vigente para este ejercicio.


En relación con los actos más significativos relacionados con el control de la actividad económico-financiera del Ayuntamiento, no se pueden exponer las fechas de aprobación de los presupuestos, y cuentas generales de 2010 y 2011, así como
las de rendición de estas últimas al Tribunal de Cuentas 100 por no disponerse de ellas. En relación con el ejercicio 2012, el presupuesto se aprobó el 29 de noviembre de 2011 y la cuenta general el 16 de octubre de 2013, dentro de plazo, si bien
la rendición se realizó fuera de plazo, el 28 de mayo de 2014.


2.6.17 Ayuntamiento de Jaén


El endeudamiento concertado al amparo del RDL 8/2011, ascendió a 5.069.847,97 €, formalizado mediante cuatro operaciones de crédito. Las dificultades de tesorería también existían en 2009, cuando se promulgó el RDL 5/2009 y, aunque el
Ayuntamiento entonces no suscribió ningún endeudamiento extraordinario, diversos acreedores solicitaron que sus deudas, por una cuantía total de 4,5 millones de €, fuesen avaladas por el ICO para garantizarse el cobro.


El importe suscrito al amparo del RDL 8/2011 se solicitó por el Ayuntamiento de Jaén a una misma entidad, y se utilizó para pagar 2.407 facturas de 125 proveedores de la propia entidad local y de entidades dependientes. La factura más
elevada fue de 371.663,31 € y, las más antiguas de 25 de enero de 1999, correspondían a 11 facturas de un mismo proveedor por importe global de 62.659,06 €.


Tanto por las condiciones de plazo como por el tipo de interés, el Ayuntamiento de Jaén hubiera obtenido mejores condiciones acudiendo al RDL 5/2009 que al RDL 8/2011, si bien aquel RDL exigía la formulación de un plan de saneamiento
financiero, que en este segundo RDL no era preciso.


En la muestra de facturas seleccionadas para su revisión por el Tribunal de Cuentas, al Ayuntamiento de Jaén se le solicitaron 24, sin que, de su análisis, se hayan advertido incidencias destacables.


Las primeras cuotas de los préstamos, por importe global de 3.828.502,78 €, vencidas en diciembre de 2012 y en diciembre 2013, no fueron atendidas por el Ayuntamiento, lo que provocó que el ICO solicitase la correspondiente retención en la
PTE que correspondía al Ayuntamiento, de la que, a 31 de enero de 2014, se ha deducido 1.887.811,72 € con esta finalidad, quedando pendientes 1.940.691,06 €.


La situación financiera deducida de las liquidaciones presupuestarias, de los informes de morosidad y del remanente de tesorería en los años 2010 y 2011, se desglosa en los siguientes componentes:


100 A través de un Convenio de Colaboración firmado entre el Tribunal de Cuentas y la Cámara de Cuentas de Andalucía, estas dos Instituciones consideran rendidas las cuentas de las entidades locales de su común ámbito competencial, con
arreglo al formato acordado, en soporte informático y por procedimiento telemático, cuando fueran presentadas ante cualquiera de ellas.

Página 120

[**********página con cuadro**********]


La existencia de una situación deficitaria como la mostrada se debió a la acumulación de resultados negativos a lo largo de diversos ejercicios sin que el Ayuntamiento haya aprobado los correspondientes presupuestos en términos de nivelación
efectiva y, sobre todo, a que no se adoptaron las decisiones oportunas con carácter inmediato en el momento en que comenzó a observarse el desequilibrio; ni siquiera se ejecutaron los presupuestos con arreglo a los principios de prudencia y mesura
que hubieran sido necesarios y exigibles y que, si bien no hubieran podido compensar el déficit en su totalidad, al menos hubiesen evitado su incremento. La existencia de un déficit no compensado a tiempo fue provocando las grandes dificultades
para atender los pagos de obligaciones firmes, vencidas y exigibles, y generando un problema estructural de difícil solución con los mecanismos previstos en el art. 193 del TRLHL para poder atender los servicios esenciales municipales y al mismo
tiempo compaginar la cobertura del déficit y cumplir con el objetivo de estabilidad.


Hay que señalar que el ejercicio 2010 se rigió por un presupuesto prorrogado del anterior y que, al igual que el de 2011, no fue formulado en términos de nivelación efectiva, sino bajo unas premisas de muy difícil o imposible cumplimiento.
En efecto, se formularon de forma que se cumplía el objetivo de estabilidad presupuestaria sin consolidar, presentándose con una capacidad de financiación de 7,1 millones y 5,7 millones de €, respectivamente. Este superávit previsto se debía,
especialmente, a unas previsiones de ingresos patrimoniales que representaban alrededor de una cuarta parte del presupuesto total del Ayuntamiento. El 90% de dichos ingresos patrimoniales lo serían por concesiones administrativas. Debe advertirse
que las cifras de necesidad de financiación señalada carecen de plena fiabilidad, al haberse realizado la evaluación del objetivo de estabilidad de la liquidación presupuestaria sin consolidar con todos los entes dependientes, tal y como hubiera
sido exigible de conformidad con el art. 4.1 del RLGEP. El Ayuntamiento no elaboraba informes de estabilidad respecto de las sociedades municipales dependientes, habiendo facilitado los informes individuales de cada uno de sus organismos
autónomos. La elaboración del informe de estabilidad exige que se realicen determinados ajustes de eliminación entre

Página 121

las entidades consolidables y de adaptación de los criterios contables presupuestarios a los de contabilidad nacional.


Ni el presupuesto de 2011 ni la cuantía del endeudamiento concertado sirvieron para mejorar sustancialmente la situación financiera negativa del Ayuntamiento. De hecho, el total exigible se incrementó de 326,9 millones a 374,4 millones de
€, pasando el RTGG ajustado negativo de 172,2 millones a 223,2 millones de €, con unos fondos líquidos que en 2011 apenas podían atender el 1% de las deudas con mayor antigüedad. Aun así, el presupuesto de 2012 se formuló con una capacidad de
financiación de 15,4 millones de € bajo las mismas premisas que los de los ejercicios precedentes.


En general, se ha puesto de manifiesto la imposibilidad del Ayuntamiento de atender las obligaciones en plazo, existiendo una mayor dificultad financiera en 2011 respecto de 2010, con una reducción del disponible y de los derechos pendientes
de cobro netos y, especialmente, un incremento de las obligaciones a corto plazo que pasaron de 327 a 374,4 millones de €.


En relación con los derechos pendientes de cobro, no se han deducido suficientemente los saldos de difícil cobro. Así, los derechos no cobrados de presupuestos cerrados —con más de doce meses de antigüedad— ascendían, a 31 de diciembre de
2011, a 137 millones de € y sólo estaban cubiertos con una provisión de 2,25 millones de € (el 1,6%). A pesar de los presupuestos aprobados y de que en 2010 y 2011 se encontraba vigente un plan económico-financiero (aprobado el 15 de mayo de 2009)
al objeto de superar el desequilibrio presupuestario puesto de manifiesto en el ejercicio 2007, los presupuestos de ambos ejercicios se liquidaron sin cumplir el objetivo de estabilidad presupuestaria, con una necesidad de financiación de 31,9 y
43,3 millones de € de 2010 a 2011, lo que obligaba al Ayuntamiento a elaborar otro plan económico-financiero conforme a lo establecido en los arts. 19 a 23 del RLGEPEL al objeto de recuperar el ahorro neto y el saldo negativo del remanente de
tesorería. Sin embargo, este plan no se aprobó.


El Ayuntamiento tampoco elaboró los informes de morosidad exigibles según la Ley 15/2010 hasta 2012 101, lo que ha impedido conocer la evolución de la morosidad desde 2010. No obstante, en 2012 se observa una elevada morosidad a pesar de
que el segundo semestre de 2012 se redujera el importe pendiente de pago, aunque no se eliminaron las operaciones pendientes de aplicar al presupuesto, como se muestra en siguiente Cuadro:


[**********página con cuadro**********]


Las medidas de pago a proveedores permitieron convertir la deuda comercial a corto plazo en deuda financiera a largo, siendo la evolución del endeudamiento financiero, según los datos de la CIR-Local, la siguiente:


[**********página con cuadro**********]


101 Inicialmente, elaboró el correspondiente al tercer trimestre de 2010, pero no se consideró fiable.

Página 122

La deuda financiera se redujo en 2011 en 1,9 millones de €, a pesar de que se suscribieron los créditos acogidos al RDL 8/2011. No obstante, como consecuencia de las medidas previstas en el RDL 4/2012, la deuda viva total a finales de 2012
prácticamente se triplicó hasta los 298 millones de €, que, en términos relativos, representan el 162% del presupuesto total consolidado de ingresos y el 208% del presupuesto de ingresos corrientes consolidado vigente para este ejercicio.


En relación con los actos más significativos relacionados con el control de la actividad económico-financiera del Ayuntamiento, en el siguiente Cuadro se exponen las fechas de aprobación de los presupuestos, liquidaciones, cuentas generales
y rendición de estas últimas al Tribunal de Cuentas 102:


[**********página con cuadro**********]


Para 2010 no se aprobó presupuesto específico sino que se prorrogó el del ejercicio anterior. En 2011 y 2012 los presupuestos se aprobaron con varios de meses retraso, habiéndose iniciado los respectivos ejercicios con la prórroga del
anterior. La aprobación y rendición de las cuentas generales se hicieron con mucho retraso.


2.6.18 Ayuntamiento de Jerez de la Frontera (Cádiz)


El endeudamiento concertado al amparo del RDL 8/2011 ascendió a 7.336.495,94 €, formalizado mediante una operación de crédito, siendo ésta la segunda vez que la entidad se acogía a las medidas especiales de endeudamiento para el pago a
proveedores ya que, anteriormente, y en el marco del RDL 5/2009, había concertado un endeudamiento de 3.200.000 €.


En relación con el endeudamiento previsto en el RDL 8/2011, el Ayuntamiento de Jerez de la Frontera devolvió anticipadamente 22.308,36 € como consecuencia de errores en los códigos de las cuentas corrientes de los proveedores o por estar la
deuda ya cancelada cuando se suscribió la póliza 103. El importe suscrito fue utilizado para pagar 3.665 facturas de 566 proveedores, siendo la mayor cuantía pagada a un mismo proveedor 108.267,91 € y, la factura más antigua, de 1.640,75 €,
correspondía a 1997.


Según los datos facilitados por el Ayuntamiento de Jerez de Frontera al ICO, entre las facturas relacionadas, se incluyeron 564 facturas, por una cuantía total de 486.808,67 €, correspondientes a prestaciones recibidas por entidades de
ámbito territorial inferior al municipio que, siendo dependientes del Ayuntamiento de Jerez, no constaban integradas en el inventario de entes del sector público local.


En la muestra de facturas seleccionadas para su revisión por el Tribunal de Cuentas, al Ayuntamiento de Jerez de la Frontera se le solicitaron 23, no habiéndose aportado a este Tribunal 2 de ellas, por un importe total de 152,51€.


La primera cuota del préstamo a devolver en diciembre de 2012 no se atendió por la entidad debido a las tensiones de tesorería existentes en el Ayuntamiento, en aquel momento calificadas por el tesorero municipal de «colapso». Según los
datos facilitados por el ICO, la segunda cuota tampoco fue atendida.


Como consecuencia del impago, a 31 de enero de 2014 se habían retenido al Ayuntamiento de la PTE 1.064.937,94 €, quedando pendiente de pago un total de 4.458.381,08 €, según datos facilitados por el ICO en la mencionada fecha.


La situación financiera deducida de las liquidaciones presupuestarias y del remanente de tesorería al cierre de los ejercicios 2010 y 2011, se desglosa en los siguientes componentes:


102 A través de un Convenio de Colaboración firmado entre el Tribunal de Cuentas y la Cámara de Cuentas de Andalucía, estas dos Instituciones consideran rendidas las cuentas de las entidades locales de su común ámbito competencial, con
arreglo al formato acordado, en soporte informático y por procedimiento telemático, cuando fueran presentadas ante cualquiera de ellas.


103 De conformidad con la estipulación 8 del contrato tipo, referente a la amortización anticipada obligatoria cuando no se hubiera podido realizar los pagos por no haber dispuesto el prestamista de información correcta.

Página 123

[**********página con cuadro**********]


Las liquidaciones de los presupuestos de ambos ejercicios se aprobaron sin cumplir el objetivo de estabilidad presupuestaria, pasando la necesidad de financiación de 40 millones a 50,3 millones de €, según consta en los informes del
Interventor sobre el objetivo de estabilidad de la liquidación de los presupuestos de 2010 y 2011. Dichos incumplimientos conllevaban la obligación de elaborar planes económico-financieros, que no se formularon ni aprobaron.


No obstante, con anterioridad a la promulgación del RDL 8/2011, el Ayuntamiento tenía aprobado un plan de viabilidad para el período 2009-2015 (aprobado por el Pleno municipal el 30 de diciembre de 2009). En este plan se fijaron unos
objetivos cuantitativos temporales, en el marco de un RTGG con saldo negativo muy elevado para tratar de minorarlo progresivamente hasta eliminarlo a largo plazo. A la vista de los datos del Cuadro anterior, tales objetivos, no se cumplieron, sin
que la cuantía del endeudamiento suscrito al amparo del RDL 8/2011 haya tenido consecuencias en orden a la mejora de la situación financiera del Ayuntamiento. De hecho, el RTGG negativo ajustado subió de 481,3 millones de € a 494,1 millones de € de
2010 a 2011.


No ha sido posible analizar la morosidad del Ayuntamiento ya que los informes de morosidad completos empezaron a elaborarse a partir de 2012. No obstante, de la información facilitada por el Ayuntamiento, únicamente se dispone de la
evolución de las operaciones pendientes de aplicar al presupuesto:


[**********página con cuadro**********]

Página 124

Del análisis de los datos contenidos en el Cuadro anterior se deduce un incremento, trimestre a trimestre, del volumen de facturas pendiente de reconocimiento, incrementándose a su vez el periodo medio de vida de estas operaciones desde los
647 días del segundo trimestre de 2011 hasta los 867 días correspondientes al segundo trimestre de 2012. Esta cuantía representa el 26% del total del presupuesto de gastos inicial de 2012.


A pesar del crédito suscrito en aplicación del al RDL 8/2011, los escasos recursos disponibles de efectivo afectaron especialmente a los acreedores comerciales del Ayuntamiento, que vieron demorado el cobro de sus facturas hasta los 1.366
días de promedio a 30 de junio de 2012.


Como consecuencia de las medidas de pago a proveedores reguladas en el RDL 4/2012, la entidad se endeudó en otros 325.550.058,56 €, lo que permitió que los saldos pendientes de pago a proveedores disminuyeran en el segundo trimestre de 2012
de 230,2 millones hasta los 82,8 millones de €. A pesar de estas medidas no se consiguió eliminar en su totalidad las operaciones pendientes de reconocimiento presupuestario, las cuales, a 30 de junio de 2012, totalizaban 59,8 millones de €.


Las medidas de pago a proveedores permitieron convertir la deuda comercial a corto plazo en deuda financiera a largo, siendo la evolución del endeudamiento financiero, según los datos de la CIR-Local, la siguiente:


[**********página con cuadro**********]


La deuda viva total a finales de 2012, en términos relativos, representa el 237% del presupuesto total del ingresos y del 242% del presupuesto de ingresos corrientes vigente para este ejercicio.


En relación con los actos más significativos relacionados con el control de la actividad económico-financiera del Ayuntamiento, se exponen en el siguiente Cuadro las fechas de aprobación de los presupuestos, cuentas generales y rendición de
estas últimas al Tribunal de Cuentas 104: 105


[**********página con cuadro**********]


Los ejercicios económicos 2010, 2011 y 2012 comenzaron sin presupuesto específico, sino con la prórroga del anterior, aprobándose el correspondiente con posterioridad y, consecuentemente, vencidos los plazos establecidos legalmente. Las
cuentas de 2010 y 2011 se rindieron, respectivamente, en enero de 2012 y febrero de 2013, vencidos los plazos legales.


2.6.19 Ayuntamiento de Las Rozas de Madrid (Madrid)


El endeudamiento concertado al amparo del RDL 8/2011 ascendió a 2.718.042,14 €, formalizado mediante una operación de crédito, siendo ésta la segunda vez que la entidad se acogió a las medidas especiales de endeudamiento adoptadas por el
Gobierno para el pago a proveedores ya que, en el marco del RDL 5/2009, suscribió un endeudamiento de 10.500.000 €.


El importe suscrito con el endeudamiento previsto en el RDL 8/2011 fue utilizado para pagar 2 facturas emitidas en 2010 de dos proveedores, siendo la de mayor cuantía de 1.848.959,38 €. Se seleccionaron


104 A través de un Convenio de Colaboración firmado entre el Tribunal de Cuentas y la Cámara de Cuentas de Andalucía, estas dos Instituciones consideran rendidas las cuentas de las entidades locales de su común ámbito competencial, con
arreglo al formato acordado, en soporte informático y por procedimiento telemático, cuando fueran presentadas ante cualquiera de ellas.


105 Consta rendida la cuenta de 2012 ante la Cámara de Cuentas de Andalucía, pendiente de integrar a 10 de julio de 2014 en el Portal de Rendición del Tribunal de Cuentas.

Página 125

ambas facturas para su revisión por el Tribunal de Cuentas, sin que, de su análisis, se hayan advertido incidencias destacables.


La primera cuota del préstamo, en diciembre de 2012, no fue atendida por el Ayuntamiento a su vencimiento siendo retenida de la PTE y no quedando a 31 de enero de 2014 cantidad alguna pendiente de pago 106.


La situación financiera deducida de las liquidaciones presupuestarias y del remanente de tesorería en los ejercicios 2010 y 2011, se desglosa en los siguientes componentes:


[**********página con cuadro**********]


El Ayuntamiento presentaba en ambos ejercicios una situación financiera equilibrada, con RTGG ajustados positivos y un disponible y realizable suficiente para poder atender el exigible. La cuantía del endeudamiento concertado no contribuyó
a mejorar la situación financiera del Ayuntamiento en cuanto al saldo del exigible total, que se mantuvo prácticamente invariable del ejercicio 2010 al 2011.


En relación con los derechos pendientes de cobro, especialmente los de presupuestos cerrados —con más de doce meses de antigüedad—, cuya cuantía a 31 de diciembre de 2011 ascendía a 10,45 millones de €, presentaban una provisión de 7,3
millones de € que cubría el 70%, estaba dotada con criterios de prudencia.


La liquidación del presupuesto del ejercicio 2010 se aprobó con cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria 107, cifrando la Intervención municipal en 11,9 millones de € la capacidad de financiación no financiera, de la que 1,6
millones de € corresponden al Ayuntamiento según el informe del Interventor sobre el cumplimiento del objetivo de estabilidad financiera de 11 de abril de 2011.


106 El las alegaciones, el Ayuntamiento ha informado que disponía del efectivo en la cuenta operativa, realizándose el traspaso por la entidad financiera a la cuenta restringida con posterioridad al vencimiento de la cuota.


107 Estabilidad financiera en términos consolidados, incluyendo tanto el Ayuntamiento como los entes dependientes del mismo (Empresa Municipal de Gestión Urbanística y Vivienda S.A., la Fundación Marazuela y el Consorcio Televisión Digital
Local Madrid-Noroeste), de conformidad con el art. 4.1 del RD 1463/2007 RD 1463/2007, de 2 de noviembre, por el que se aprueba el reglamento de desarrollo de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, de Estabilidad Presupuestaria, en su aplicación a las
entidades locales (RLGEP-EL).

Página 126

La liquidación del presupuesto del ejercicio 2011 se aprobó sin cumplir el objetivo de estabilidad presupuestaria, cifrando la Intervención municipal en 16,2 millones de € la necesidad de financiación no financiera en términos consolidados,
señalando la obligación de formular un plan económico-financiero. No consta que se formulase este plan 108, si bien estaba vigente el plan de saneamiento 2009-2015 aprobado como consecuencia del endeudamiento suscrito al amparo del RDL 5/2009,
cuyos objetivos parciales para 2010, 2011 y 2012 se cumplieron adecuadamente, habiéndose cerrado estos ejercicios con RTGG positivo y generando ahorros netos.


El Ayuntamiento presentaba demoras en el pago a sus proveedores, apreciables a través del seguimiento de la de morosidad:


[**********página con cuadro**********]


Del análisis de los datos contenidos en el Cuadro anterior se deduce:


a) Un reducido volumen de facturas pendientes de reconocimiento de la obligación.


b) A pesar de reducirse los importes pendientes de pago a partir del segundo trimestre de 2012 como consecuencia de suscribir un endeudamiento de 8.204.903,34 al amparo del RDL 4/2012, el periodo medio de vida de los saldos pendientes de
pago se incrementó hasta los 291 días el final del tercer trimestre.


c) Las facturas atendidas en el tercer trimestre de 2012 presentaron un periodo medio de pago 37 días, siendo la primera vez que se cumplieron los plazos legales.


Las medidas de pago a proveedores permitieron convertir la deuda comercial a corto plazo en deuda financiera a largo, siendo la evolución del endeudamiento financiero, según los datos de la CIR-Local, la siguiente:


[**********página con cuadro**********]


La deuda viva total a finales de 2012, en términos relativos, representaba el 43% del presupuesto total de ingresos y el 46% del presupuesto de ingresos corrientes vigente para ese ejercicio.


En relación con los actos más significativos relacionados con el control de la actividad económico-financiera del Ayuntamiento, en el siguiente Cuadro se exponen las fechas de aprobación de los presupuestos, cuentas generales y rendición de
estas últimas al Tribunal de Cuentas 109:


108 En las alegaciones se hace referencia a que se dejó en suspenso la aplicación de un plan económico-financiero como consecuencia de haber liquidado 2010 cumpliendo el objetivo de estabilidad y a la imposibilidad de elaborar un
plan 2011-2013 a la fecha en que se recibió contestación de la anterior Dirección General de Relaciones Financieras con las Entidades Locales.


109 A través de los Convenios de Colaboración firmados entre el Tribunal de Cuentas y la Cámara de Cuentas de la Comunidad de Madrid, estas dos Instituciones consideran rendidas las cuentas de las entidades locales de su común ámbito
competencial, con arreglo al formato acordado, en soporte informático y por procedimiento telemático, cuando fueran presentadas ante cualquiera de ellas, haciendo para esto uso conjunto de la Plataforma de Rendición de Cuentas de las Entidades
Locales.

Página 127

[**********página con cuadro**********]


Todos los trámites se realizaron dentro de los plazos previstos legalmente.


2.6.20 Ayuntamiento de Madrid


El endeudamiento concertado al amparo del RDL 8/2011 ascendió a 286.585.002,49 €, formalizado mediante cinco operaciones de crédito siendo ésta la segunda vez que la entidad se acogió a las medidas especiales de endeudamiento adoptadas por
el Gobierno para el pago a proveedores, ya que, anteriormente, suscribió endeudamiento extraordinario en el marco del RDL 5/2009, por importe de 1.105.098.734,56 €.


El importe suscrito fue utilizado para pagar 2.259 facturas de 517 proveedores, siendo la mayor cuantía pagada a un mismo proveedor de 25.516.384,87 € y, la más antigua, de 184.778,16 €, correspondía a 2009.


En la muestra de facturas seleccionadas para su revisión por el Tribunal de Cuentas, al Ayuntamiento de Madrid se le solicitaron 50. De su análisis se ha observado que 13 facturas, por importe total de 14.313.178,42 €, no se pagaron
directamente a los proveedores sino a las entidades bancarias endosatarias de las mismas 110.


Las primeras cuotas del préstamo (diciembre de 2012 y diciembre de 2013) fueron atendidas por el Ayuntamiento a su vencimiento.


La situación financiera deducida de las liquidaciones presupuestarias, de los informes de morosidad y del remanente de tesorería en los años 2010 y 2011, se desglosa en los siguientes componentes:


[**********página con cuadro**********]


110 En alegaciones se indica que no tuvieron en cuenta si estaban endosadas o no, sólo que las correspondientes facturas por las obras o servicios o suministros realizados estaban pendientes de pago.

Página 128

La cuantía del endeudamiento concertado al amparo del RDL 8/2011 no contribuyó a mejorar la situación financiera del Ayuntamiento. De hecho, el RTGG ajustado negativo pasó de 707 millones a 958,8 millones de € de 2010 a 2011, como
consecuencia de que la suma del disponible y el realizable eran inferior al exigible. Se produjo un importante incremento de los saldos pendientes de cobro de presupuestos cerrados que originó un aumento de la provisión para saldos de dudoso cobro,
que pasó de 412,6 millones a 538,8 millones de € de 2010 a 2011, calculándose la provisión de conformidad a los siguientes porcentajes según la antigüedad de las deudas, aprobados por Decreto del Delegado del Área de Gobierno de Hacienda y
Administración Pública:


[**********página con cuadro**********]


Al cierre de 2011, la provisión calculada con estos porcentajes fue de 538,8 millones de € y cubría el 52,4% de los derechos pendientes de cobro de presupuestos cerrados —con más de doce meses de antigüedad—, que ascendían a 1.028,7 millones
de €.


En 2011, el Ayuntamiento de Madrid tenía vigente un plan de saneamiento aprobado el 21 de mayo de 2009, como consecuencia del endeudamiento suscrito en el marco del RDL 5/2009 que, de conformidad con los datos analizados, no tuvo la
efectividad pretendida hasta el fin de 2011.


Las liquidaciones de los presupuestos de los ejercicios 2010 y 2011 se aprobaron con incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, aunque la necesidad de financiación, en términos consolidados, disminuyó de 754,4 millones en
2010 a 597,7 millones de € en 2011. El Pleno del Ayuntamiento, en su sesión de 22 de diciembre de 2011, aprobó un plan económico-financiero para los años 2012 a 2016 con el objetivo de recuperar la estabilidad presupuestaria, a alcanzar en 2012, y
sanear el RTGG negativo del ejercicio 2010 y el que en ese momento se preveía para el ejercicio 2011, con la perspectiva de compensarlo en su totalidad en 2016. Este plan supuso la revisión de uno previo que no había sido aprobado por el MINHAP.


Del análisis de la información facilitada, especialmente el informe de la Interventora del Ayuntamiento, se observa que se han cumplido los objetivos intermedios fijados en dicho plan económico-financiero para los ejercicios 2011 y 2012,
obteniendo, al cierre de 2012, como consecuencia del efecto del endeudamiento suscrito al amparo del RDL 4/2012 por 1.016.664.486,48 €, una capacidad de financiación de 878,7 millones de € y un saldo del RTGG positivo de 4,3 millones de € que, aun
cuando, ajustado con las obligaciones pendientes de aplicación al presupuesto, sería negativo en 19,8 millones de €.


No ha podido evaluarse la evolución de los plazos de pago a proveedores a través de los informes de morosidad previstos en Ley 15/2010, de 5 de julio, de modificación de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de
lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, ya que el Ayuntamiento inició su elaboración a partir de 2013, con tres años de retraso por las dificultades para la implantación de un sistema de control de facturas. En las Bases de
Ejecución de los presupuestos de 2011 y 2012, en disposición transitoria, se señaló que «La Intervención General, una vez tenga habilitado el registro de facturas […] elaborará la relación de facturas o documentos justificativos con respecto a los
cuales hayan transcurrido más de tres meses desde su anotación en el citado registro y no se hayan tramitado los correspondientes expedientes de reconocimiento de la obligación o se haya justificado por el órgano gestor la ausencia de tramitación de
los mismos». Dicho registro único de facturas se creó el 27 de diciembre de 2012 por acuerdo de la Junta de Gobierno, con entrada en funcionamiento a partir del 1 de enero de 2013, correspondiendo el primer informe de morosidad remitido al MINHAP
al primer trimestre de 2013.

Página 129

Las medidas de pago a proveedores permitieron convertir la deuda comercial a corto plazo en deuda financiera a largo, siendo la evolución del endeudamiento financiero, según los datos de la CIR-Local, la siguiente:


[**********página con cuadro**********]


La deuda viva total a finales de 2012, en términos relativos, representa el 167% del presupuesto total de ingresos y el 173% del presupuesto de ingresos corrientes vigente para este ejercicio.


En relación con los actos más significativos relacionados con el control de la actividad económico-financiera del Ayuntamiento, se exponen en el siguiente Cuadro las fechas de aprobación de los presupuestos, cuentas generales y rendición de
estas últimas al Tribunal de Cuentas 111:


[**********página con cuadro**********]


La aprobación de las diferentes fases se realizó dentro de los plazos legales.


2.6.21 Ayuntamiento de Mérida (Badajoz)


El endeudamiento concertado al amparo del RDL 8/2011 ascendió a 1.243.194,19 €, formalizado mediante una operación de crédito siendo ésta la segunda vez que la entidad se acogía a las medidas especiales de endeudamiento adoptadas por el
Gobierno para el pago a proveedores ya que, anteriormente, y en el marco del RDL 5/2009, había concertado un endeudamiento de 11.588.554,33 €.


En relación con el endeudamiento previsto en el RDL 8/2011, el Ayuntamiento de Mérida solicitó el crédito para pagar 593 facturas de 264 proveedores, siendo el proveedor que más ha cobrado por importe de 364.178,78 € y, la más antigua, una
factura de 176,32 €, correspondía a 2004.


En la muestra de facturas seleccionadas para su revisión por el Tribunal de Cuentas, al Ayuntamiento de Mérida se le solicitaron 5. De su análisis se ha observado que 2 facturas, por importe total de 104.051,08 €, no se pagaron directamente
a los proveedores sino a la entidad bancaria endosataria de las mismas y otra factura se pagó por una cuantía superior en 1.227,50 € al importe que figuraba en la misma.


Las primeras cuotas del préstamo (diciembre de 2012 y diciembre de 2013) fueron atendidas por el Ayuntamiento a su vencimiento.


La situación financiera deducida de las liquidaciones presupuestarias, de los informes de morosidad y del remanente de tesorería en los años 2010 y 2011, se desglosa en los siguientes componentes:


111 A través de los Convenios de Colaboración firmados entre el Tribunal de Cuentas y la Cámara de Cuentas de la Comunidad de Madrid, estas dos Instituciones consideran rendidas las cuentas de las entidades locales de su común ámbito
competencial, con arreglo al formato acordado, en soporte informático y por procedimiento telemático, cuando fueran presentadas ante cualquiera de ellas, haciendo para esto uso conjunto de la Plataforma de Rendición de Cuentas de Entidades Locales.

Página 130

[**********página con cuadro**********]


La cuantía del endeudamiento concertado no sirvió para mejorar la situación financiera negativa del Ayuntamiento. El RTGG negativo ajustado aumentó, de 11,1 millones a 23,4 millones de €, como consecuencia del incremento del exigible, de
56,2 millones a 61,3 millones de €, de 2010 a 2011 y de la disminución del total del disponible y el realizable, de 49 millones a 40,3 millones de €.


En relación con los derechos pendientes de cobro, especialmente los de presupuestos cerrados —con más de doce meses de antigüedad—, cuya cuantía a 31 de diciembre de 2011 ascendía a 26,8 millones de €, presentaban una provisión de 1,7
millones de € que cubría el 6,3%.


En 2011 estaba vigente el plan de saneamiento 2009-2015, formulado como consecuencia del RDL 5/2009, que a la vista de los datos anteriores no tuvo la efectividad prevista.


La liquidaciones de los presupuestos de los ejercicios 2010 y 2011 se aprobaron sin cumplir el objetivo de estabilidad presupuestaria, pasando la necesidad de financiación, en términos consolidados, de 7,1 millones a 8 millones de €. El
Interventor señaló en su informe sobre el cumplimiento del objetivo de estabilidad de la liquidación del presupuesto del ejercicio 2010, que la situación de desequilibrio presupuestario se produjo porque las previsiones iniciales de ingresos no se
ajustaron a los derechos que se liquidaron anualmente, lo que repercutió en el incumplimiento de los plazos de los pagos y provocó tensiones en la tesorería municipal. Las medidas adicionales se adoptaron a partir de 2012, tras la aprobación por el
Pleno de 30 de diciembre de 2011 del plan de saneamiento económico-financiero 2012-2015.


No ha sido posible realizar un análisis de la evolución de la situación financiera de la entidad a través del seguimiento de los informes de morosidad ya que se comenzaron a elaborar a partir del primer trimestre de 2012.


112 De conformidad con los saldos de la cuenta 413.

Página 131

La entidad se endeudó en otros 25.456.652,82 € al amparo del RDL 4/2012, lo que permitió que los saldos pendientes de pago a proveedores disminuyeran en el segundo trimestre de 2012 de 29,5 millones a 7,8 millones de €, con una vida media
del importe pendiente de pago de 168 días.


Las medidas de pago a proveedores permitieron convertir la deuda comercial a corto plazo en deuda financiera a largo, siendo la evolución del endeudamiento financiero, según los datos de la CIR-Local, la siguiente:


[**********página con cuadro**********]


La deuda viva total a finales de 2012, en términos relativos, representa, aproximadamente, el 134% del presupuesto de ingresos vigente para este ejercicio.


En relación con los actos más significativos relacionados con el control de la actividad económico-financiera del Ayuntamiento, en el siguiente Cuadro se exponen las fechas de aprobación de los presupuestos, liquidaciones, cuentas generales
y rendición de estas últimas al Tribunal de Cuentas:


[**********página con cuadro**********]


Los ejercicios económicos 2010 y 2012 no comenzaron con presupuesto específico, sino con la prórroga del anterior, aprobándose los correspondientes al ejercicio con posterioridad y, consecuentemente, vencido el plazo establecido legalmente.
El ejercicio 2011 transcurrió con el presupuesto del ejercicio anterior prorrogado. Las liquidaciones de los ejercicios 2010, 2011 y 2012 se aprobaron con posterioridad al 1 de marzo de los respectivos ejercicios siguientes, por lo tanto, fuera de
plazo. En lo que se refiere a las cuentas generales, las correspondientes a los ejercicios 2010 y 2011 se aprobaron y rindieron una vez vencido el plazo legal; las de 2012 se aprobaron y rindieron en plazo.


2.6.22 Ayuntamiento de Móstoles (Madrid)


El endeudamiento concertado al amparo del RDL 8/2011 ascendió a 9.248.012,09 €, formalizado mediante tres operaciones de crédito no siendo ésta la primera vez que la entidad hizo uso de las medidas especiales de endeudamiento adoptadas por
el Gobierno para el pago a proveedores ya que el Ayuntamiento, anteriormente, suscribió endeudamiento extraordinario en el marco del RDL 5/2009, por importe de 18.000.000 €, y hubo proveedores que se acogieron a la línea ICO de avales regulada en
dicho RDL 5/2009 a fin de asegurarse el cobro de sus deudas, por 94.977,93 €.


El importe suscrito por el Ayuntamiento de Móstoles con arreglo al RDL 8/2011 fue utilizado para pagar 143 facturas de 54 proveedores, siendo la mayor cuantía pagada a un mismo proveedor de 5.448.735,54 € y, las facturas más antiguas, por un
total de 3.312.539,38 €, correspondían a 2009.


En la muestra de facturas seleccionadas para su revisión por el Tribunal de Cuentas, al Ayuntamiento de Móstoles se le solicitaron 28, sin que, de su análisis, se hayan advertido incidencias destacables.


Las primeras cuotas de los préstamos (noviembre de 2012 y noviembre de 2013) fueron atendidas por el Ayuntamiento a su vencimiento.


La situación financiera deducida de las liquidaciones presupuestarias, de los informes de morosidad y del remanente de tesorería en los años 2010 y 2011, se desglosa en los siguientes componentes:

Página 132

[**********página con cuadro**********]


La información disponible no es completa porque la entidad no contabiliza las obligaciones pendientes de aplicar al presupuesto en la cuenta 413. Tampoco ha sido posible extraer este dato de otras fuentes, como los informes de morosidad o
alguno de los informes de Intervención sobre aprobación, liquidación o estabilidad presupuestaria.


Sin considerar el mayor exigible que supondrían estas operaciones, el RTGG pasó de 24,6 millones de € a 31,5 millones de € de 2010 a 2011, aunque la cuantía del endeudamiento concertado sirvió para reducir el exigible de 99,8 millones a 90,3
millones de € entre ambos ejercicios.


Los derechos pendientes de cobro de presupuestos cerrados —con más de doce meses de antigüedad— se incrementaron de 56,3 millones de € al cierre de 2010 a 60,8 millones de € al cierre de 2011, con una provisión de 28,4 millones de € que
cubría el 47%.


Al cierre de 2010 estaba vigente el plan de saneamiento 2009-2015, formulado como consecuencia del endeudamiento suscrito en virtud del RDL 5/2009. No obstante cerrarse el ejercicio con un aumento del RTGG negativo respecto del ejercicio
anterior, el Interventor consideró que se había cumplido el objetivo de estabilidad y cifró la capacidad de financiación no financiera, sin consolidar con las entidades dependientes, en 12.781.089,13 €.


El ejercicio 2011, con el plan vigente y el endeudamiento del RDL 8/2011 suscrito, se cerró sin cumplir el objetivo de estabilidad presupuestaria, con una necesidad de financiación de 8.735.629,57 €, según los cálculos de la Intervención,
también sin consolidar con las entidades dependientes.


No ha sido posible valorar la evolución de la situación económico-financiera con el seguimiento de la morosidad, ya que el primer informe remitido al MINHAP fue el del primer trimestre de 2012, iniciándose, por tanto, con retraso la
aplicación de la Ley 5/2010, de 5 de julio, de modificación de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales. El resumen de los datos es el siguiente:


113 No se dispone de este dato. La entidad no contabiliza en la cuenta 413 las obligaciones vencidas no aplicadas a presupuesto.

Página 133

[**********página con cuadro**********]


Los datos del Cuadro no resultan consistentes, siendo difícil considerar que el periodo medio de pago de una factura sea inferior a un día, la vida de las facturas pendientes de pago no supere los 4 días y que, sin embargo, las facturas
pendientes de aplicación al presupuesto tengan una vida media de 641 días a 30 de junio de 2012.


Al amparo del RDL 4/2012, el Ayuntamiento se endeudó por importe de 39.390.541,18 €. Las medidas de pago a proveedores permitieron convertir la deuda comercial a corto plazo en deuda financiera a largo, siendo la evolución del endeudamiento
financiero, según los datos de la CIR-Local, la siguiente:


[**********página con cuadro**********]


La deuda viva total a finales de 2012 era de 126,8 millones de €, que representa, en términos relativos, el 66% del presupuesto total del ingresos y el 78% del presupuesto de ingresos corrientes vigente para este ejercicio.


En relación con los actos más significativos relacionados con el control de la actividad económico-financiera del Ayuntamiento, se exponen en el siguiente Cuadro las fechas de aprobación de los presupuestos, cuentas generales y rendición de
estas últimas al Tribunal de Cuentas 114:


[**********página con cuadro**********]


Todos los ejercicios económicos comenzaron con presupuesto específico, excepto el del ejercicio 2010 que se aprobó definitivamente en el mes de febrero, cuando lo procedente, de acuerdo con el TRLHL, hubiese sido aprobarlo antes del comienzo
del correspondiente ejercicio. Las liquidaciones del presupuesto se aprobaron con un ligero retraso respecto del plazo establecido. La aprobación de las cuentas generales y su rendición también se hizo en plazo, con excepción de las
correspondientes al ejercicio 2010.


2.6.23 Ayuntamiento de Palma de Mallorca


114 A través de los Convenios de Colaboración firmados entre el Tribunal de Cuentas y la Cámara de Cuentas de la Comunidad de Madrid, estas dos Instituciones consideran rendidas las cuentas de las entidades locales de su común ámbito
competencial, con arreglo al formato acordado, en soporte informático y por procedimiento telemático, cuando fueran presentadas ante cualquiera de ellas, haciendo para esto uso conjunto de la Plataforma de Rendición de Cuentas de las Entidades
Locales.

Página 134

El endeudamiento concertado al amparo del RDL 8/2011 ascendió a 17.281.247,86 € formalizado mediante tres operaciones de crédito, no siendo ésta la primera vez que la entidad se acogió a las medidas especiales de endeudamiento adoptadas por
el Gobierno para el pago a proveedores ya que, anteriormente, suscribió endeudamiento extraordinario en el marco del RDL 5/2009, por importe de 39.902.315,71 €.


En relación con el endeudamiento previsto en el RDL 8/2011, el Ayuntamiento de Palma de Mallorca solicitó crédito a tres entidades, para pagar 2.220 facturas de 500 proveedores, siendo el proveedor que más cobró por importe de 2.919.179,20 €
y, la más antigua, de julio de 2007 por importe de 2.292,29 €, si bien devolvió anticipadamente 462,85 € por no poderse hacer las transferencias a dos proveedores 115.


En la muestra de facturas seleccionadas para su revisión por el Tribunal de Cuentas, al Ayuntamiento de Palma de Mallorca se le solicitaron 48, sin que, de su análisis, se hayan advertido incidencias destacables.


Las primeras cuotas de los préstamos, por 13.049.958,58 €, vencidas en octubre de 2012 y en octubre de 2013, fueron atendidas por el Ayuntamiento 116.


La situación financiera deducida de las liquidaciones presupuestarias y del remanente de tesorería al cierre de los ejercicios 2010 y 2011, se desglosa en los siguientes componentes:


[**********página con cuadro**********]


La cuantía del endeudamiento concertado no contribuyó a mejorar la situación financiera negativa del Ayuntamiento. De hecho, el RTGG ajustado negativo subió de 25,64 millones en 2010 a 53,55 millones en 2011, a pesar de haber atendido deuda
comercial por 17 millones de € con el préstamo acogido al RDL 8/2011. El exigible aumentó de 218,3 millones hasta 225,6 millones de €; principalmente como consecuencia del incremento de las obligaciones vencidas no aplicadas a presupuesto, y los
derechos


115 De conformidad con la estipulación 8 del contrato tipo, referente a la amortización anticipada obligatoria cuando no se hubiera podido realizar los pagos por no haber dispuesto el prestamista de información correcta.


116 No obstante, consta una retención en la PTE por 253,03 € por falta de pago al ICO de la cuantía total de alguna cuota.

Página 135

pendientes de cobro aumentaron en mayor medida, de 169,4 millones en 2010 a 188,7 millones de € durante 2011.


En relación con los derechos pendientes de cobro, especialmente los de presupuestos cerrados —con más de doce meses de antigüedad—, cuya cuantía a 31 de diciembre de 2011 ascendía a 149,2 millones de €, presentaban una provisión de 41,7
millones de € que cubría el 27,9%.


El ejercicio 2010 se cerró sin cumplir el objetivo de estabilidad presupuestaria, cifrando la Intervención municipal en 31.505.859,52 € la necesidad de financiación no financiera. La liquidación del presupuesto de 2011 tampoco cumplió con
el objetivo de estabilidad presupuestaria, cifrándose la necesidad de financiación no financiera en 86.427.349,79 €. Tales déficit obligaban al Ayuntamiento a adoptar un plan económico-financiero. El Pleno del Ayuntamiento, en su sesión de 30 de
marzo de 2012, aprobó el plan de ajuste en cumplimiento del RDL 4/2012 para los años 2012-2022. Este plan se acordó con anterioridad al informe de estabilidad del Interventor, que tiene fecha de febrero del 2013.


El Ayuntamiento, a la promulgación del RDL 8/2011, tenía vigente un plan económico-financiero anterior. Con referencia a su seguimiento al cierre de 2011, el Interventor señaló que en la liquidación del presupuesto de este ejercicio, al ser
prórroga del de 2010, «había importantes diferencias con las previsiones del plan» y, en referencia a los años siguientes, estimó que sería difícil que los presupuestos se ajustasen al plan, indicando que, para poder tener ahorro neto y RTGG
positivos, «se redujesen los gastos en el mismo sentido en que se conozcan las disminuciones en las estimaciones de los ingresos», ya sea en la aprobación del presupuesto como en la retención del crédito durante su ejecución.


No se ha podido analizar la repercusión de este endeudamiento en la reducción de los plazos medios de pago a proveedores ya que el Ayuntamiento no ha presentado ante el MINHAP ninguno de los informes de morosidad que está obligado a formular
de conformidad con la Ley 15/2010.


Las medidas de pago a proveedores permitieron convertir la deuda comercial a corto plazo en deuda financiera a largo, siendo la evolución del endeudamiento financiero, según los datos de la CIR-Local, la siguiente:


[**********página con cuadro**********]


La deuda financiera aumentó en 2011 en 23,3 millones de €, sólo en parte como consecuencia de los créditos suscritos al amparo del RDL 8/2011. Asimismo, al acogerse a las medidas previstas en el RDL 4/2012, la deuda viva total a finales de
2012 aumentó más de un 49%, hasta los 336 millones de €, que, en términos relativos, representan el 86% del presupuesto total consolidado de ingresos y el 90% del presupuesto de ingresos corrientes consolidado vigente para este ejercicio.


En relación con los actos más significativos relacionados con el control de la actividad económico-financiera del Ayuntamiento, en el siguiente Cuadro se exponen las fechas de aprobación de los presupuestos, liquidaciones, cuentas generales
y rendición de estas últimas al Tribunal de Cuentas 117:


[**********página con cuadro**********]


No se aprobó presupuesto específico para el ejercicio 2011, por lo que se prorrogó el de 2010, en tanto que para 2012, que comenzó igualmente con la prórroga del presupuesto de 2010, se aprobó el correspondiente ya iniciado el ejercicio y,
consecuentemente, vencido el plazo establecido legalmente.


117 A través de los Convenios de Colaboración firmados entre el Tribunal de Cuentas y la Sindicatura de Cuentas de las Illes Balears, estas dos Instituciones consideran rendidas las cuentas de las entidades locales de su común ámbito
competencial, con arreglo al formato acordado, en soporte informático y por procedimiento telemático, cuando fueran presentadas ante cualquiera de ellas, haciendo para esto uso conjunto de la Plataforma de Rendición de Cuentas de las Entidades
Locales.

Página 136

Las liquidaciones y las cuentas generales de todos los ejercicios se aprobaron después del primero de marzo del ejercicio siguiente y se rindieron fuera de plazo, respectivamente.


2.6.24 Ayuntamiento de Parla (Madrid)


El endeudamiento concertado al amparo del RDL 8/2011 ascendió a 2.994.319,37 €, no siendo ésta la primera vez que la entidad se acogió a las medidas especiales de endeudamiento adoptadas por el Gobierno para el pago a proveedores ya que,
anteriormente, suscribió endeudamiento extraordinario con arreglo al RDL 5/2009, por importe de 17.765.826,91 €, y además hubo proveedores que se acogieron a la línea ICO de avales regulado en dicho RDL 5/2009, por importe de 4.243.491,49 €, a fin
de asegurarse el cobro de sus deudas.


El importe suscrito en aplicación del RDL 8/2011 se solicitó a tres entidades de crédito, y se utilizó para pagar 632 facturas de 78 proveedores, siendo la mayor cuantía pagada a un solo proveedor de 591.276,95 € y, la de fecha más antigua,
de septiembre de 2003, por un importe de 97.648,50 €.


En la muestra de facturas seleccionadas para su revisión por el Tribunal de Cuentas, al Ayuntamiento de Parla se le solicitaron 5, sin que, de su análisis, se hayan advertido incidencias destacables.


Las primeras cuotas de los préstamos, por 2.261.164,48 €, vencidas en diciembre de 2012 y diciembre de 2013, no fueron atendidas por el Ayuntamiento. El MINHAP únicamente ha podido retener 45.960,23 € de dicho incumplimiento en la PTE de
este Ayuntamiento, ya que existían otras retenciones previas por otras obligaciones no atendidas. Consecuentemente, a 31 de enero de 2014, quedaban pendiente de retener por tal concepto 2.196.397,12 €.


La situación financiera deducida de las liquidaciones presupuestarias y del remanente de tesorería al cierre de los ejercicios 2010 y 2011, se desglosa en los siguientes componentes:


[**********página con cuadro**********]


El Ayuntamiento ha mantenido una situación financiera deficitaria en estos dos ejercicios, incurriendo en obligaciones que no se aplicaban al presupuesto.

Página 137

Al cierre de 2011, los fondos líquidos y el realizable alcanzaban a cubrir el 13% del exigible, que se había incrementado en 57 millones de € de 2010 a 2011.


En relación con los derechos pendientes de cobro, especialmente los de presupuestos cerrados —con más de doce meses de antigüedad—, cuya cuantía a 31 de diciembre de 2011 ascendía a 29,4 millones de €, presentaban una provisión de 4,1
millones de € que cubría el 14%.


Debe advertirse que el Tribunal Supremo confirmó la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid por la que se anuló el presupuesto del ejercicio 2009, al no haberse compensado el RTGG negativo de ejercicios anteriores con alguna de
las medidas previstas en el art. 193 del TRLHL.


Las liquidaciones de los presupuestos de 2010 y 2011 se aprobaron sin cumplir el objetivo de estabilidad presupuestaria, cifrando la Intervención municipal en 25.590.278,05 € y en 40.203.174,22 € la necesidad de financiación no financiera de
2010 y 2011, respectivamente. No obstante, estos cálculos no se realizaron a nivel consolidado con las entidades dependientes.


Como consecuencia de haberse acogido al RDL 5/2009, de 24 de abril, el Ayuntamiento tenía vigente un plan de saneamiento, aprobado por el Pleno de la Corporación el 3 de julio de 2009, que, a la vista de los datos de los ejercicios
siguientes, no ha tenido efectividad.


No ha podido analizarse la morosidad comercial, ya que el actual Tesorero del Ayuntamiento ha comunicado que no le consta obren en el Departamento los informes de morosidad exigibles según la Ley 15/2010, que debieron elaborarse por su
predecesor.


Las medidas de pago a proveedores permitieron convertir la deuda comercial a corto plazo en deuda financiera a largo. Sin embargo, no se tienen actualizados los datos de la CIR-Local ya que, a pesar de que se suscribieron créditos al amparo
del RDL 4/2012 por 249 millones de €, ofrece la siguiente información:


[**********página con cuadro**********]


Con carácter general, los Ayuntamientos están obligados a remitir mensualmente a la CIR-Local información relativa a la evolución de su deuda financiera (arts. 38 a 40 del RDLEP-EL) y, en particular, las operaciones de endeudamiento
suscritas al amparo del RDL 8/2011 (art. 10) y del RDL 4/2012 (art. 10.3) debían ser incorporadas a la CIR-Local en el plazo máximo de un mes a contar desde la fecha de su formalización. La deuda suscrita en 2012 tampoco figura en el
correspondiente estado de la cuenta general relativa a este ejercicio.


En relación con los actos más significativos relacionados con el control de la actividad económico-financiera del Ayuntamiento, en el siguiente Cuadro se exponen las fechas de aprobación de los presupuestos, liquidaciones, cuentas generales
y rendición de estas últimas al Tribunal de Cuentas 118:


[**********página con cuadro**********]


Sólo en relación con el ejercicio 2012 se cumplieron los plazos exigibles legalmente en toda la tramitación.


118 A través de los Convenios de Colaboración firmados entre el Tribunal de Cuentas y la Cámara de Cuentas de la Comunidad de Madrid, estas dos Instituciones consideran rendidas las cuentas de las entidades locales de su común ámbito
competencial, con arreglo al formato acordado, en soporte informático y por procedimiento telemático, cuando fueran presentadas ante cualquiera de ellas, haciendo para esto uso conjunto de la Plataforma de Rendición de Cuentas de las Entidades
Locales.

Página 138

2.6.25 Ayuntamiento de Puerto Real (Cádiz)


El endeudamiento concertado por al amparo del RDL 8/2011 ascendió a 1.607.652,17 €, formalizado mediante dos operaciones de crédito, no siendo ésta la primera vez que se aplicaron a la entidad medidas especiales para el pago a proveedores ya
que hubo proveedores de la entidad que acudieron a la línea ICO de avales regulada en el RDL 5/2009, por 2,9 millones de €, a fin de asegurarse el cobro de sus deudas.


En relación con el endeudamiento previsto en el RDL 8/2011, el Ayuntamiento de Puerto Real solicitó los créditos a dos entidades financieras para pagar 676 facturas de 72 proveedores, siendo la de mayor cuantía pagada a un mismo proveedor de
282.910 €, y, la más antigua, de 6.000 €, correspondía a 2007.


En la muestra de facturas seleccionadas para su revisión por el Tribunal de Cuentas, se solicitaron al Ayuntamiento de Puerto Real 5. De su revisión no hay evidencia de que las obligaciones quedasen reconocidas en el presupuesto, ya que
constan pagadas en formalización y no en firme 119.


Las primeras cuotas del préstamo (diciembre de 2012 y diciembre 2013) no fueron atendidas por el Ayuntamiento a su vencimiento, habiéndose procedido a retener en la PTE la cuota del primer vencimiento, por 607.010,40 €, y 252.297,49 € de la
segunda cuota, quedando pendientes a junio de 2014, 354.712 € 120.


La situación financiera deducida de las liquidaciones presupuestarias y del remanente de tesorería en los años 2010 y 2011, se desglosa en los siguientes componentes:


[**********página con cuadro**********]


La cuantía del endeudamiento concertado no dio lugar a una mejora sustancial de la situación financiera negativa del Ayuntamiento. De hecho, esta situación se deterioró a fin de 2011, incrementándose el exigible total de 68,2 millones a 83
millones de €, principalmente, por incluirse un mayor volumen de operaciones pendientes de aplicar a presupuesto, lo que determinó que el déficit del RTGG ajustado pasase de 33,6 millones a 52,6 millones de €.


119 Según las alegaciones la operativa del RDL8/2011 impedía al «Ayuntamiento de Puerto Real la posibilidad de disposición de dicha entrada de efectivo».


120 En las alegaciones, el Ayuntamiento señala que el importe pendiente se cancelará mediante un anticipo de la PTE.

Página 139

Asimismo, aumentaron los derechos pendientes de difícil cobro, advirtiendo la Interventora en la liquidación del presupuesto de 2011 que «no se han aplicado los criterios de antigüedad para estas dotaciones que tiene establecido la Cámara de
Cuentas de Andalucía», ya que no se han deducido suficientemente los saldos de difícil cobro. Así, los derechos no cobrados de presupuestos cerrados —con más de doce meses de antigüedad— ascendían, a 31 de diciembre de 2011, a 33,3 millones de €,
estando cubiertos con una provisión de 10,9 millones de € (el 33%).


Al cierre de 2011 los fondos líquidos de tesorería eran negativos en 0,17 millones de € debido a un desfase en los pagos, situación que, según la Interventora, se corrigió durante 2012.


Las liquidaciones de los presupuestos de ambos ejercicios se aprobaron con incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria 121, pasando la necesidad de financiación de 13,4 millones a 20,8 millones de € de 2010 a 2011, lo que
obligaba al Ayuntamiento a elaborar un plan económico-financiero, conforme a lo establecido en los arts. 19 a 23 del RLGEP-EL, al objeto de recuperar el ahorro neto y compensar el saldo negativo del remanente de tesorería. No consta que el
Ayuntamiento haya aprobado el preceptivo plan para recuperar la estabilidad presupuestaria, aunque la Interventora puso de manifiesto esta obligación. En estos dos ejercicios se encontraba vigente un plan de saneamiento para el periodo 2009–2015
(aprobado el 23 de julio de 2009) que no tuvo consecuencias prácticas. La operación de endeudamiento ligada a ese plan de saneamiento no se formalizó, si bien, según se señala en el informe del seguimiento de 18 de julio de 2010, las medidas
estructurales planteadas en el plan seguían vigentes a fin de lograr que el RTGG negativo llegara a resultados positivos o se compensara al final de la vigencia del mismo 122. Las dificultades del Ayuntamiento para reequilibrar la situación
financiera también se pueden observar a través del seguimiento de la morosidad:


[**********página con cuadro**********]


De su análisis se deduce:


a) Aunque se suscribieron los créditos acogidos al RDL 8/2011, no se redujo el periodo medio de pago a los acreedores comerciales, que pasó de los 500 días de media al final de 2010 a los 628 días a finales de 2011.


b) El mantenimiento de un volumen de casi 9 millones de € de facturas pendientes de reconocimiento de la obligación desde el último trimestre de 2010 hasta el primer trimestre de 2012 (el 25% del total del presupuesto de gastos de 2012),
habiéndose incrementado el plazo medio hasta los 1.783 días, a pesar de estar acogido tanto a las medidas de 2009 como a las de 2011.


c) Como consecuencia de las medidas de pago a proveedores reguladas en el RDL 4/2012, la entidad calculó que el volumen de operaciones pendientes de pago no registradas presupuestariamente a fin del segundo trimestre de 2012 era de 16,0
millones de €, con un periodo medio de vida de 3.720 días.


121 Estabilidad financiera en términos consolidados, incluyendo tanto el Ayuntamiento como los entes dependientes del mismo de conformidad con el art. 4.1 del RD 1463/2007 RD 1463/2007, de 2 de noviembre, por el que se aprueba el reglamento
de desarrollo de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, de Estabilidad Presupuestaria, en su aplicación a las entidades locales (RLGEP-EL).


122 En las alegaciones se señala que, a junio de 2014, se está elaborando un plan económico-financiero conforme a la LOEPSF.

Página 140

El endeudamiento por acogimiento al RDL 4/2012 fue de 39,8 millones de €, lo que permitió que los saldos pendientes de pago a proveedores disminuyeran hasta los 6 millones de €.


d) Tras las diversas medidas, no se habían conseguido eliminar en su totalidad las operaciones pendientes de reconocimiento presupuestario, que, a 30 de junio de 2012, totalizaban 3,2 millones de €.


Las medidas de pago a proveedores permitieron convertir la deuda comercial a corto plazo en deuda financiera a largo, siendo la evolución del endeudamiento financiero, según los datos de la CIR-Local, la siguiente:


[**********página con cuadro**********]


La deuda viva total a finales de 2012, en términos relativos, representa el 101% del presupuesto consolidado total de ingresos y el 172% del presupuesto consolidado de ingresos corrientes vigente para este ejercicio.


En el informe de la Interventora al proyecto de presupuesto 2012 se señala que «el remanente negativo arrojado por la liquidación del ejercicio 2010, en el proyecto de presupuestos […] para el ejercicio 2012, no se corrige puesto que no se
ha adoptado en dicho proyecto de presupuestos ninguna de las medidas [legalmente procedentes]». De hecho, al cierre de 2012 el RTGG continuó siendo negativo en 14,7 millones de €, a pesar de que el endeudamiento suscrito permitió reducir las
obligaciones pendientes de pago en un 32% respecto al ejercicio anterior.


En relación con los actos más significativos relacionados con el control de la actividad económico-financiera del Ayuntamiento, se exponen en el siguiente Cuadro las fechas de aprobación de los presupuestos, cuentas generales y rendición de
estas últimas al Tribunal de Cuentas 123:


[**********página con cuadro**********]


No se disponen de las fechas de liquidación del presupuesto. El Ayuntamiento de Puerto Real sólo ha rendido la cuenta de 2011, con un retraso de año y medio 124.


2.6.26 Ayuntamiento de Puertollano (Ciudad Real)


El endeudamiento concertado al amparo del RDL 8/2011 ascendió a 2.004.985,40 €, formalizado mediante una operación de crédito siendo ésta la primera vez que la entidad se acogió a las medidas especiales de endeudamiento adoptadas por el
Gobierno para el pago a proveedores ya que no hizo uso de las medidas del RDL 5/2009.


En relación con el endeudamiento previsto en el RDL 8/2011, el Ayuntamiento de Puertollano solicitó el crédito para pagar 1.745 facturas de 240 proveedores, siendo la factura de mayor importe de 339.999,25 € y, las más antiguas, dos facturas
por importe de 351,15 € cada una, correspondían a enero de 2009; la entidad devolvió anticipadamente 274,17 € por haber incluido en la relación una factura duplicada 125.


En la muestra de facturas seleccionadas para su revisión por el Tribunal de Cuentas, se solicitaron al Ayuntamiento de Puertollano 5. De su análisis se ha observado que una factura de 75.200 € no se pagó directamente al proveedor sino a la
entidad bancaria endosataria de la misma.


123 A través de un Convenio de Colaboración firmado entre el Tribunal de Cuentas y la Cámara de Cuentas de Andalucía, estas dos Instituciones consideran rendidas las cuentas de las entidades locales de su común ámbito competencial, con
arreglo al formato acordado, en soporte informático y por procedimiento telemático, cuando fueran presentadas ante cualquiera de ellas.


124 En las alegaciones se manifiesta, respecto de los retrasos existentes, que la Interventora actual tomó posesión del puesto en abril de 2013, debiéndose hacer cargo de la liquidación de 2012 y ejercicios siguientes y que, actualmente,
[julio de 2014] se está formando la cuenta general de 2012.


125 De conformidad con la estipulación 8 del contrato tipo, referente a la amortización anticipada obligatoria cuando no se hubiera podido realizar los pagos por no haber dispuesto el prestamista de información correcta.

Página 141

La primera cuota del préstamo (septiembre de 2012) se quedó sin abonar por la entidad local ya que el traspaso de fondos a la cuenta restringida para el pago de esta operación se ordenó con posterioridad al vencimiento. La cuota quedó
atendida con las retenciones en la PTE de los meses de diciembre de 2012 y enero de 2013, por 366.970,38 € y 389.959,87 €, respectivamente. La segunda cuota del préstamo (septiembre de 2013) fue atendida a su vencimiento.


La situación financiera deducida de las liquidaciones presupuestarias, de los informes de morosidad y del remanente de tesorería en los años 2010 y 2011, se desglosa en los siguientes componentes: 126


[**********página con cuadro**********]


La cuantía del endeudamiento concertado no contribuyó a mejorar la situación financiera negativa del Ayuntamiento. De hecho, el RTGG negativo ajustado pasó de 27,9 millones a 36,6 millones de €, aumentando especialmente los acreedores de
presupuestos cerrados y por operaciones no presupuestarias y dentro de los derechos pendientes de cobro, los deudores de presupuestos cerrados.


En relación con los derechos pendientes de cobro, especialmente los de presupuestos cerrados —con más de doce meses de antigüedad—, cuya cuantía a 31 de diciembre de 2011 ascendía a 18,5 millones de €, presentaban una provisión de 2,7
millones de € que cubría el 14,6%.


Es relevante destacar la incidencia que en la ejecución presupuestaria de 2010 y ejercicios siguientes ha tenido la demora en la aprobación del nuevo marco regulador relativo a la producción de la energía eléctrica con tecnología termosolar
lo que, unido a la coyuntura económica, impidió a una determinada empresa obtener la financiación necesaria para hacer frente a un convenio, circunstancia que determinó la anulación de una serie de licencias y la baja en cuentas de los
correspondientes derechos reconocidos por el Ayuntamiento (hasta 23,4 millones de € entre 2010 y 2012).


La liquidaciones de los presupuestos de los ejercicios 2010 y 2011 se aprobaron sin cumplir el objetivo de estabilidad presupuestaria, si bien la necesidad de financiación se redujo de 20,2 millones a 16,7 millones de € entre ambos
ejercicios, de conformidad con los cálculos de la Intervención. Como consecuencia de ello, el Pleno del Ayuntamiento aprobó el 29 de septiembre de 2011 un plan económico-


126 De conformidad con el saldo de la cuenta 413.

Página 142

financiero para los ejercicios 2012 y 2013 a fin de ajustar los desequilibrios referidos. Comoquiera que en 2012 no se alcanzaron los objetivos planteados, este plan quedó reemplazado por el plan de ajuste 2012-2022, aprobado el 30 de marzo
de 2012, elaborado en el marco del RDL 4/2012.


Las dificultades del Ayuntamiento para reequilibrar la situación financiera también eran apreciables a través del seguimiento de la morosidad, de la que se elaboraron informes a partir del tercer trimestre de 2011:


[**********página con cuadro**********]


Del análisis de los datos relativos a morosidad reflejados en el Cuadro anterior se deduce:


a) Prácticamente se eliminaron las facturas pendientes de reconocimiento.


b) Los saldos pendientes de pago a proveedores disminuyeron en el segundo trimestre de 2012 de 38,3 millones a 7,3 millones de € como consecuencia de las medidas de pago a proveedores reguladas en el RDL 4/2012, por las que la entidad se
endeudó en 33.772.786,17 €.


Las medidas de pago a proveedores permitieron convertir la deuda comercial a corto plazo en deuda financiera a largo, siendo la evolución del endeudamiento financiero, según los datos de la CIR-Local, la siguiente:


[**********página con cuadro**********]


La deuda viva total a finales de 2012, en términos relativos, representaba el 205% del presupuesto total de ingresos y el 210% del presupuesto de ingresos corrientes vigente para este ejercicio.


En relación con los actos más significativos relacionados con el control de la actividad económico-financiera del Ayuntamiento, en el siguiente Cuadro se exponen las fechas de aprobación de los presupuestos, liquidaciones, cuentas generales
y rendición de estas últimas al Tribunal de Cuentas 127:


[**********página con cuadro**********]


127 Hasta supresión de la Sindicatura de Cuentas de Castilla-La Mancha, aprobada por Ley 1/2014 de las Cortes de la Comunidad, y a través de los Convenios de Colaboración firmados entre el Tribunal de Cuentas y la referida Sindicatura de
Cuentas, estas dos Instituciones consideraban rendidas las cuentas de las entidades locales de su común ámbito competencial, con arreglo al formato acordado, en soporte informático y por procedimiento telemático, cuando fueran presentadas ante
cualquiera de ellas, haciendo para esto uso conjunto de la Plataforma de Rendición de Cuentas de las Entidades Locales.

Página 143

Los ejercicios de 2010 y 2011 comenzaron con presupuesto específico, en tanto que 2012 se inició con la prórroga del anterior, aprobándose el correspondiente a este ejercicio con posterioridad y, consecuentemente, vencido el plazo
establecido legalmente. Las liquidaciones correspondientes a los tres ejercicios se aprobaron después del primero de marzo del ejercicio siguiente respectivo y, por tanto, fuera del plazo legal. Las cuentas generales de los tres ejercicios se
aprobaron dentro del plazo legal. Las cuentas de 2011 y 2012 se rindieron vencido el plazo legal.


2.6.27 Ayuntamiento de San Sebastián de los Reyes (Madrid)


El endeudamiento concertado al amparo del RDL 8/2011 ascendió a 2.882.594,55 €, formalizado mediante una operación de crédito siendo ésta la primera vez que la entidad se acogió a las medidas especiales de endeudamiento adoptadas por el
Gobierno para el pago a proveedores.


El importe suscrito por el Ayuntamiento de San Sebastián de los Reyes fue utilizado para pagar 60 facturas de 7 proveedores, todas ellas con vencimiento a 31 de diciembre de 2010, siendo la mayor cuantía pagada a un mismo proveedor de
2.360.348,96 €.


En la muestra de facturas seleccionadas para su revisión por el Tribunal de Cuentas, al Ayuntamiento de San Sebastián de los Reyes se le solicitaron 11. De su análisis se ha observado que una factura por importe total de 214.242,62 € no se
pagó directamente al proveedor sino a la entidad bancaria endosataria de la misma.


Las primeras cuotas del préstamo (diciembre de 2012 y diciembre de 2013) fueron atendidas por el Ayuntamiento a su vencimiento.


La situación financiera deducida de las liquidaciones presupuestarias, los informes de morosidad y del remanente de tesorería al cierre en los años 2010 y 2011, se desglosa en los siguientes componentes: 128


[**********página con cuadro**********]


128 De conformidad con el saldo de la cuenta 413.

Página 144

La cuantía del endeudamiento concertado sirvió para mejorar la situación financiera del Ayuntamiento, al reducirse el exigible total de 59,1 millones a finales de 2010 a 46 millones de € a finales de 2011, mejorando, en el mismo periodo, el
RTGG negativo de 23 millones a 18,5 millones de €.


En relación con los derechos pendientes de cobro, especialmente los de presupuestos cerrados —con más de doce meses de antigüedad—, cuya cuantía a 31 de diciembre de 2011 ascendía a 28,8 millones de €, presentaban una provisión de 16,5
millones de € que cubría el 57%.


El ejercicio 2010 se cerró sin cumplir el objetivo de estabilidad presupuestaria, con una necesidad de financiación de 7,4 millones de €, lo que determinaba la obligación de aprobar un plan económico-financiero, que no se realizó. El
ejercicio 2011 se cerró con una necesidad de financiación de 1,5 millones de € que, al representar un 2,01% de los derechos reconocidos netos, estaba dentro del margen de déficit admitido por el Gobierno para este ejercicio (4,39%) y, en
consecuencia, la entidad quedaba eximida de aprobar un plan para reequilibrar su situación presupuestaria.


No se puede hacer un análisis de la situación de morosidad ya que, según ha informado el Interventor municipal a este Tribunal de Cuentas, no se han elaborado los informes exigidos por la Ley 15/2010 «por incidencias informáticas que al día
de hoy [25 de julio de 2013] no han sido resueltas».


Las medidas de pago a proveedores permitieron convertir la deuda comercial a corto plazo en deuda financiera a largo, siendo la evolución del endeudamiento financiero, según los datos de la CIR-Local, la siguiente:


[**********página con cuadro**********]


La deuda viva total a finales de 2012 aumentó hasta los 16,8 millones de €, lo que representa, en términos relativos, el 23% del presupuesto total del ingresos y el 24% del presupuesto de ingresos corrientes vigente para este ejercicio.


En relación con los actos más significativos relacionados con el control de la actividad económico-financiera del Ayuntamiento, en el siguiente Cuadro se exponen las fechas de aprobación de los presupuestos, cuentas generales y rendición de
estas últimas al Tribunal de Cuentas 129:


[**********página con cuadro**********]


El ejercicio económico de 2010 comenzó sin presupuesto específico, con la prórroga del anterior, aprobándose el correspondiente al ejercicio con posterioridad y, consecuentemente, vencidos los plazos establecidos legalmente. Los
presupuestos de 2011 y 2012 se aprobaron antes del inicio del respectivo ejercicio. Las liquidaciones de 2010, 2011 y 2012 se aprobaron después del 1 de marzo y, por tanto, fuera del plazo establecido. Las cuentas generales de los tres ejercicios
se aprobaron dentro de plazo, aunque sólo la de 2011 se rindió en plazo.


2.6.28 Ayuntamiento de Santander (Cantabria)


El endeudamiento concertado al amparo del RDL 8/2011 ascendió a 8.635.675,49 €, formalizado mediante una operación de crédito, no siendo ésta la primera vez que la entidad se acogió a las medidas especiales de endeudamiento adoptadas por el
Gobierno para el pago a proveedores ya que, anteriormente, suscribió endeudamiento extraordinario en el marco del RDL 5/2009, por un importe de 4.687.085,47 €.


129 A través de los Convenios de Colaboración firmados entre el Tribunal de Cuentas y la Cámara de Cuentas de la Comunidad de Madrid, estas dos Instituciones consideran rendidas las cuentas de las entidades locales de su común ámbito
competencial, con arreglo al formato acordado, en soporte informático y por procedimiento telemático, cuando fueran presentadas ante cualquiera de ellas, haciendo para esto uso conjunto de la Plataforma de Rendición de Cuentas de las Entidades
Locales.

Página 145

El importe suscrito por el Ayuntamiento de Santander con arreglo al RDL 8/2011 fue utilizado para pagar 151 facturas de 81 proveedores, siendo la mayor cuantía pagada a un mismo proveedor 2.601.819,60 € y correspondiendo la factura más
antigua, de 2.065 €, a octubre de 2010.


En la muestra de facturas seleccionadas para su revisión por el Tribunal de Cuentas, al Ayuntamiento de Santander se le solicitaron 38, sin que, de su análisis, se hayan advertido incidencias destacables.


Las primeras cuotas del préstamo (diciembre de 2012 y diciembre 2013) fueron atendidas por el Ayuntamiento a su vencimiento.


La situación financiera deducida de las liquidaciones presupuestarias y del remanente de tesorería en 2010 y 2011, se desglosa en los siguientes componentes:


[**********página con cuadro**********]


La cuantía del endeudamiento concertado sirvió para mejorar la situación financiera negativa del Ayuntamiento. De hecho, el exigible total disminuyó de 52,7 millones a 40,6 millones de € y el RTGG negativo pasó de 9,4 a 4,4 millones de €.


En general, los indicadores ponen de manifiesto la menor dificultad financiera en 2011 respecto de 2010, ante una disminución de las obligaciones pendientes de pago y, especialmente, las de presupuestos cerrados, que se redujeron en un 87%
respecto de 2010.


En relación con los derechos pendientes de cobro, especialmente los de presupuestos cerrados —con más de doce meses de antigüedad—, cuya cuantía a 31 de diciembre de 2011 ascendía a 15,3 millones de €, presentaban una provisión de 5,2
millones de € que cubría el 34%.


El ejercicio 2010 se cerró con una necesidad de financiación de 6,9 millones de € dentro del límite admitido por el Gobierno en tanto que 2011 se cerró sin cumplir el objetivo de estabilidad presupuestaria, ya que la necesidad de
financiación sobrepasó el límite fijado para este año en 494.217,62 €, y, por tanto, el Ayuntamiento quedaba obligado a elaborar un plan económico-financiero conforme a lo establecido en los arts. 19 a 23 del RLGEP-EL, al objeto de recuperar el
ahorro neto y el saldo negativo del remanente de tesorería; no constando que lo haya aprobado. No obstante, en estos dos ejercicios se encontraba vigente un plan de saneamiento (aprobado en junio de 2009 al suscribir el endeudamiento del RDL
5/2009) al objeto de reequilibrar la situación presupuestaria que, a la vista de los datos de 2010 y 2011, no ha tenido la eficacia prevista. Debe advertirse que el cálculo de la estabilidad financiera no se realizó de

Página 146

forma consolidada por lo que de las cifras de necesidad de financiación no permitan concluir respecto al cumplimiento del objetivo de estabilidad conforme a lo establecido en el RLGEP-EL.


Las dificultades del Ayuntamiento para reequilibrar la situación financiera también son apreciables a través del seguimiento de la morosidad, aunque los primeros informes remitidos al MINHAP datan del tercer trimestre de 2011, iniciándose,
por tanto, con retraso el cumplimiento de la Ley 5/2010, de 5 de julio, de modificación de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales:


[**********página con cuadro**********]


Del análisis de los datos contenidos en el Cuadro anterior, se deduce:


a) Las existencia de obligaciones pendientes de reconocimiento en el segundo trimestre de 2012 que, como se ha señalado en las alegaciones, correspondían a la suspensión de reconocimientos de nuevas obligaciones establecida en el RDL 4/2012
con la finalidad de poder determinar con exactitud la cuantía del préstamo vinculado al pago de acreedores.


b) Como consecuencia de las medidas de pago a proveedores reguladas en el RDL 4/2012 la entidad se endeudó en otros 24.000.077,87 €, lo que provocó que los saldos pendientes de pago a proveedores disminuyeran en el segundo trimestre de 2012
de 29 millones a 13,2 millones de €.


c) A pesar de estas medidas no se consiguieron eliminar, en su totalidad, las operaciones pendientes de reconocimiento presupuestario que, a 30 de junio de 2012, totalizaban 1,5 millones de €.


Las medidas de pago a proveedores permitieron convertir la deuda comercial a corto plazo en deuda financiera a largo, siendo la evolución del endeudamiento financiero, según los datos de la CIR-Local, la siguiente:


[**********página con cuadro**********]


La deuda financiera aumentó sólo en 0,9 millones de € en 2011, a pesar de que se suscribieron los créditos acogidos al RDL 8/2011. La deuda viva total a finales de 2012, en términos relativos, representa el 76% del presupuesto total de
ingresos del Ayuntamiento y del 87% del presupuesto de ingresos corrientes de aquel vigente para este ejercicio.


En relación con los actos más significativos relacionados con el control de la actividad económico-financiera del Ayuntamiento, en el siguiente Cuadro se exponen las fechas de aprobación de los presupuestos, cuentas generales y rendición de
éstas últimas al Tribunal de Cuentas:


[**********página con cuadro**********]

Página 147

Todos los ejercicios económicos comenzaron sin presupuesto específico, sino con la prórroga del anterior, aprobándose los correspondientes al ejercicio con posterioridad y, consecuentemente, vencidos los plazos establecidos legalmente. Las
liquidaciones de los ejercicios 2010 y 2012 se aprobaron después del primero de marzo del ejercicio siguiente, con un retraso muy leve, sin que afectase a los trámites posteriores, ya que las cuentas generales se aprobaron y rindieron en plazo.


2.6.29 Ayuntamiento de Sitges (Barcelona)


El endeudamiento concertado al amparo del RDL 8/2011 ascendió a 1.406.731,63 €, formalizado mediante una operación de crédito siendo ésta la primera vez que la entidad se acogió a las medidas especiales de endeudamiento adoptadas por el
Gobierno para el pago a proveedores.


El importe suscrito por el Ayuntamiento de Sitges con arreglo al RDL 8/2011, fue utilizado para pagar 1.025 facturas de 331 proveedores, siendo la mayor cuantía pagada a un mismo proveedor de 49.680,91 € y, las más antiguas, 6 facturas que
correspondían a 2009, la de mayor importe de 840,06 €.


En la muestra de facturas seleccionadas para su revisión por el Tribunal de Cuentas, al Ayuntamiento de Sitges se le solicitaron 14, sin que, de su análisis, se hayan advertido incidencias destacables.


Las primeras cuotas del préstamo (diciembre de 2012 y diciembre de 2013) por un importe de 1.062.295,36 €, fueron atendidas por el Ayuntamiento a su vencimiento.


La situación financiera deducida de las liquidaciones presupuestarias, de los informes de morosidad y del remanente de tesorería en los años 2010 y 2011, se desglosa en los siguientes componentes: 130


[**********página con cuadro**********]


La cuantía del endeudamiento concertado sirvió para mejorar ligeramente la situación financiera negativa del Ayuntamiento. Disminuyó el exigible total de 35 millones a finales de 2010 a 32 millones de € a finales de 2011, a la vez que
aumentó el importe pendiente de cobro en 0,1 millones de € en el mismo


130 De conformidad con el saldo de la cuenta 413.

Página 148

periodo, mientras que el remanente de tesorería negativo ajustado disminuyó de 25,3 millones a 21 millones de €.


Las liquidaciones de los presupuestos de ambos ejercicios se aprobaron con cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria 131, con una capacidad de financiación de 0,74 millones de € en 2010 a 1,7 millones de € en 2011, con lo que
no fue necesaria la aprobación de un plan de saneamiento económico-financiero.


Las acciones realizadas por el Ayuntamiento para reequilibrar la situación financiera no han podido ser observadas a través del seguimiento de la de morosidad, dado que la entidad no elaboró informes completos sobre esta materia, siendo la
información disponible la siguiente:


[**********página con cuadro**********]


En todo caso, de su análisis podemos deducir lo siguiente:


a) La eliminación en su totalidad del importe pendiente de reconocimiento en el primer trimestre de 2012, desde los 4,6 millones de € que había pendientes a finales de 2011.


b) Como consecuencia de las medidas de pago a proveedores reguladas en el RDL 4/2012 la entidad se endeudó en otros 13.260.685,77 €, lo que provocó que los saldos pendientes de pago a proveedores disminuyeran en el segundo trimestre de 2012
respecto del primero, de 7,5 millones hasta los 2,1 millones de €.


Las medidas de pago a proveedores permitieron convertir la deuda comercial a corto plazo en deuda financiera a largo, siendo la evolución del endeudamiento financiero, según los datos de la CIR-Local, la siguiente:


[**********página con cuadro**********]


La deuda viva total a finales de 2012, en términos relativos, representa el 105% del presupuesto total de ingresos vigente para este ejercicio.


En relación con los actos más significativos relacionados con el control de la actividad económico-financiera del Ayuntamiento, en el siguiente Cuadro se exponen las fechas de aprobación de los presupuestos, cuentas generales y rendición de
estas últimas al Tribunal de Cuentas 132:


[**********página con cuadro**********]


La entidad inicia los ejercicios 2010 y 2012 con el presupuesto prorrogado, de manera que el presupuesto correspondiente al ejercicio se aprueba con posterioridad, vencidos los plazos legales. Las liquidaciones de los tres ejercicios se
aprueban fuera de plazo, después del 1 de marzo del respectivo ejercicio siguiente. En cuanto a la cuenta general, en los tres ejercicios se aprueban y se rinden dentro de los plazos legales.


131 Estabilidad financiera en términos consolidados, incluyendo tanto el Ayuntamiento como los entes dependientes del mismo (las sociedades mercantiles Sitges Model XXI S.A.U., Sitges Esdeveníments S.L, y las entidades públicas empresariales
Agencia de Promoció Turisme de Sitges, Agencia de Disseny i Desenvolupament de Sitges), de conformidad con el art. 4.1 del RLGEP-EL.


132 A través de un Convenio de Colaboración firmado entre el Tribunal de Cuentas y la Sindicatura de Cuentas de Cataluña, estas dos Instituciones consideran rendidas las cuentas de las entidades locales de su común ámbito competencial, con
arreglo al formato acordado, en soporte informático y por procedimiento telemático, cuando fueran presentadas ante cualquiera de ellas.

Página 149

2.6.30 Ayuntamiento de Telde (Gran Canaria)


El endeudamiento concertado al amparo del RDL 8/2011 ascendió a 3.996.584,69 €, formalizado mediante cuatro operaciones de crédito, siendo ésta la segunda vez que la entidad acudió a las medidas especiales de endeudamiento para el pago a
proveedores adoptadas por el Gobierno ya que, previamente, se había acogido a las medidas del RDL 5/2009 por una cuantía de 44.000.000,00 €.


En relación con el endeudamiento previsto en el RDL 8/2011, el Ayuntamiento de Telde solicitó los créditos a una misma entidad para pagar 1.461 facturas de 323 proveedores, la más elevada de 420.764,70 € y, la más antigua, de 527,57 €, que
correspondía a 1999. Como consecuencia de incorrecciones en los códigos de cuenta de los proveedores y por un error de identificación de un tercero, devolvió anticipadamente 39.496,88 € 133.


En la muestra de facturas seleccionadas para su revisión por el Tribunal de Cuentas, al Ayuntamiento de Telde se le solicitaron 5, de las que únicamente aportó 3. En un caso, el pago respondía a obligaciones derivadas de un convenio de
colaboración entre el Ayuntamiento de Telde, la Consejería de Política Territorial y Medio Ambiente de Canarias y la empresa Gestión y Planeamiento Territorial Medio Ambiental S.A. para regular las condiciones de planificación, financiación y
ejecución de actuaciones correspondientes a la «recuperación ambiental del Valle de Jinámar y del Barranco Real», lo que no se ajustaba al objeto del RDL 8/2011 regulado en su artículo 4. Las otras dos facturas pagadas estaban emitidas por
Fomentas, Empresa Municipal de Vivienda y Suelo de Telde, empresa 100% del Ayuntamiento, por «servicios prestados por la cesión de competencias de la Corporación en materia de vivienda y por la transferencia de la gestión de competencias delegadas
al Ayuntamiento por otras Administraciones», que tampoco quedaban dentro del ámbito objetivo del RDL 8/2011.


Las primeras cuotas del préstamo (diciembre de 2012 y diciembre 2013) fueron atendidas a su vencimiento.


La situación financiera deducida de las liquidaciones presupuestarias y del remanente de tesorería al cierre de los ejercicios 2010 y 2011, se desglosa en los siguientes componentes:


[**********página con cuadro**********]


133 De conformidad con la estipulación 8 del contrato tipo, referente a la amortización anticipada obligatoria cuando no se hubiera podido realizar los pagos por no haber dispuesto el prestamista de información correcta.

Página 150

La cuantía del endeudamiento concertado no contribuyó a mejorar la situación financiera negativa del Ayuntamiento. De hecho, el RTGG ajustado negativo subió de 63,7 millones en 2010 a 82 millones de € en 2011, a pesar de haberse atendido
deuda comercial por 4 millones de € con el préstamo acogido al RDL 8/2011. Aunque disminuyó el exigible de 134,4 millones hasta 121,2 millones de €, los derechos pendientes de cobro se redujeron en mayor medida, de 61,5 millones a 27 millones de €
durante 2011.


Las deudas pendientes de aplicar al presupuesto se incrementaron en casi 2 millones de €, por lo que después de haber atendido deuda comercial por 4 millones de €, la deuda ha seguido creciendo.


En general, se pone de manifiesto una acusada disminución del disponible y el realizable de la entidad en 2011 respecto de 2010, que se debe, fundamentalmente, a una reducción de los acreedores de presupuesto corriente y a una estimación más
correcta de la provisión de los saldos de dudoso cobro.


Los derechos pendientes de cobro, especialmente los de presupuestos cerrados —con más de doce meses de antigüedad—, cuya cuantía a 31 de diciembre de 2011 ascendía a 56,4 millones de €, presentaban una provisión de 38,7 millones de € que
cubría el 69%.


La liquidación del presupuesto se aprobó en 2010 sin que se efectuara el informe de Intervención evaluando el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria. En lo que se refiere a los ejercicios 2011 y 2012, las liquidaciones de
los presupuestos de ambos ejercicios se aprobaron sin cumplir el objetivo de estabilidad presupuestaria, pasando la necesidad de financiación de 54,4 a 108,9 millones de € de 2011 a 2012, cantidad esta última que supone un 160% de los derechos
reconocidos netos por operaciones no financieras.


Es de destacar que el Interventor señalaba en su informe a la liquidación del presupuesto de 2012 la existencia de obligaciones derivadas de sentencias judiciales que advierten de obligaciones ante terceros no consideradas en los
presupuestos de ningún ejercicio por, al menos, 62,2 millones de €, cuantificación parcial pues no recoge la totalidad de los expedientes. En un informe de 20 de marzo de 2013 emitido por el Técnico de administración general se indica que «sobre un
número aproximado de 156 expedientes abiertos, y con tan solo fiscalizados 45 de ellos, el monto total adeudado, es aproximadamente de 75.176.000 euros», lo que permite concluir que la situación financiera a corto plazo real era más deficitaria que
la que se deduce de la contabilidad municipal.


Con fecha 23 de julio de 2009, el Pleno del Ayuntamiento de Telde aprobó el plan de saneamiento financiero exigido para acogerse a las medidas previstas en el RDL 5/2009. De los datos remitidos se observa cómo los ahorros netos son
negativos en el periodo 2009-2012 (salvo en 2011) y que el RTGG pasa a ser negativo en 2010, manteniéndose tal situación en los dos ejercicios siguientes.


Con fecha 30 de marzo de 2012, el Ayuntamiento aprobó un plan de ajuste según las especificaciones señaladas en el RDL 4/2012 y regulación concordante, plan que, el 30 de abril de ese año, obtuvo la valoración positiva del MINHAP.


Las dificultades del Ayuntamiento para reequilibrar la situación financiera pueden apreciarse a través del seguimiento de los informes de morosidad, aunque los importes pendientes de reconocimiento presupuestario no han quedado recogidos.
Los datos de estos informes son los siguientes:


[**********página con cuadro**********]


Del análisis de los datos contenidos en el Cuadro anterior se deduce:


a) Un aumento del periodo medio de vida del importe pendiente de pago, desde 477 días al final del primer trimestre de 2011 hasta 571,8 días al final del segundo semestre de 2012.

Página 151

b) Un aumento del importe en el segundo trimestre de 2012, de 31,6 millones de € hasta 33,5 millones de €, a pesar de que, como consecuencia de las medidas de pago a proveedores reguladas en el RDL 4/2012, la entidad se endeudó en otros
71.563.132,71 €, lo que debía haber contribuido a disminuir el saldo.


Las medidas de pago a proveedores permitieron convertir la deuda comercial a corto plazo en deuda financiera a largo, siendo la evolución del endeudamiento financiero, según los datos de la CIR-Local, la siguiente:


[**********página con cuadro**********]


El incremento de la deuda financiera fue de un 80% entre el fin de 2010 y el fin de 2012, aunque durante 2011 se redujo en 1,5 millones de €, a pesar de que se suscribieron los créditos acogidos al RDL 8/2011. El incremento en 2012 desde
68,4 millones a 125,8 millones de €, fue debido, principalmente, a la operación de endeudamiento del RDL 4/2012.


La difícil situación financiera del Ayuntamiento no era apreciable en las cuentas de 2010, a pesar de que el RTGG era negativo en 4,8 millones de €, ya que los derechos pendientes de cobro de difícil o imposible recaudación no aparecían
suficientemente compensados, tal como informó el Interventor en la liquidación del presupuesto, rectificándose la provisión a partir de 2011.


En relación con los actos más significativos relacionados con el control de la actividad económico-financiera del Ayuntamiento, se exponen en el siguiente Cuadro las fechas de aprobación de los presupuestos, cuentas generales y rendición de
estas últimas a este Tribunal de Cuentas 134:


[**********página con cuadro**********]


Los ejercicios económicos de 2010 y 2011 no comenzaron con presupuesto específico, sino con la prórroga del anterior, aprobándose los correspondientes al ejercicio con posterioridad y, consecuentemente, vencido el plazo establecido
legalmente. Las liquidaciones de los ejercicios 2010, 2011 y 2012 se aprobaron con posterioridad al 1 de marzo de los respectivos ejercicios siguientes. En lo que se refiere a las cuentas generales, la correspondiente al ejercicio 2011 se remitió
—sin estar aprobada— una vez vencido el plazo legal, y la del ejercicio 2012 se aprobó y rindió también vencidos los plazos legales.


2.6.31 Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz (Madrid)


El endeudamiento concertado al amparo del RDL 8/2011 ascendió a 5.202.855,75 €, formalizado mediante dos operaciones de crédito siendo ésta la primera vez que la entidad se acogió a las medidas especiales de endeudamiento adoptadas por el
Gobierno para el pago a proveedores ya que el Ayuntamiento, anteriormente, no suscribió endeudamiento extraordinario al amparo del RDL 5/2009.


El importe suscrito por el Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz con arreglo al RDL 8/2011 fue utilizado para pagar 196 facturas de 860 proveedores, siendo la mayor cuantía pagada a un mismo proveedor de 470.991,56 € y, la factura más antigua,
de 55.100 €, correspondía a mayo de 2009.


134 A través de los Convenios de Colaboración firmados entre el Tribunal de Cuentas y la Cámara de Cuentas de Canarias, estas dos Instituciones consideran rendidas las cuentas de las entidades locales de su común ámbito competencial, con
arreglo al formato acordado, en soporte informático y por procedimiento telemático, cuando fueran presentadas ante cualquiera de ellas, haciendo para esto uso conjunto de la Plataforma de Rendición de Cuentas de las Entidades Locales.

Página 152

Las primeras cuotas del préstamo, vencidas en diciembre de 2012 y en diciembre de 2013, por importe de 3.928.943,82 €, fueron atendidas por el Ayuntamiento.


En la muestra de facturas seleccionadas para su revisión por el Tribunal de Cuentas, al Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz se le solicitaron 5. De su análisis se ha observado que 2 facturas, por importe total de 543.490,57 €, no se pagaron
directamente a los proveedores sino a las entidades bancarias endosatarias de las mismas.


La situación financiera deducida de las liquidaciones presupuestarias, de los informes de morosidad y del remanente de tesorería en los años 2010 y 2011, se desglosa en los siguientes componentes: 135


[**********página con cuadro**********]


La cuantía del endeudamiento concertado no sirvió para mejorar la situación financiera negativa del Ayuntamiento. Una vez suscrita la operación de crédito, el RTGG ajustado negativo pasó de 36 millones de € a 56 millones de € de 2010 a 2011
y aumentó el exigible total de 89 millones a 97 millones de €.


Aunque los derechos pendientes de cobro se redujeron, la cuantía pendiente de cobro de presupuestos cerrados —con más de doce meses de antigüedad—, a 31 de diciembre de 2011, ascendía a 45,1 millones de €, con una provisión de 24,3 millones
de € que cubría el 54%.


Los ejercicios 2010 y 2011 se cerraron sin cumplir el objetivo de estabilidad presupuestaria, con una necesidad de financiación no financiera de 53,9 millones y 14,6 millones de €, respectivamente. La Interventora informó que el
incumplimiento conllevaba la obligación de aprobar planes económico-financieros con el objetivo de reequilibrar la situación deficitaria que, sin embargo, no se formularon.


El único plan que consta es el plan de ajuste 2012-2022, adoptado como consecuencia del endeudamiento suscrito al amparo del RDL 4/2012, por 68.726.603,30 €.


No se ha podido analizar la evolución de la situación financiera a través de los plazos de pago a proveedores, ya que el Ayuntamiento comenzó a presentar ante el MINHAP los informes de morosidad, exigibles de conformidad con la Ley 15/2010,
partir del primer trimestre de 2012.


135 De conformidad con la cuenta 413.

Página 153

Las medidas de pago a proveedores permitieron convertir la deuda comercial a corto plazo en deuda financiera a largo, siendo la evolución del endeudamiento financiero, según los datos de la CIR-Local, la siguiente:


[**********página con cuadro**********]


La deuda viva total a finales de 2012 era de 152,9 millones de €, lo que representa, en términos relativos, el 166% del presupuesto total del ingresos y del 167% del presupuesto de ingresos corrientes vigente para el referido ejercicio.


En relación con los actos más significativos relacionados con el control de la actividad económico-financiera del Ayuntamiento, se exponen en el siguiente Cuadro las fechas de aprobación de los presupuestos, liquidaciones, cuentas generales
y rendición de estas últimas al Tribunal de Cuentas 136:


[**********página con cuadro**********]


Los ejercicios de 2010 y 2012 comenzaron sin presupuesto específico, sino con la prórroga del anterior, aprobándose los correspondientes al ejercicio con posterioridad y, consecuentemente, vencidos los plazos establecidos legalmente. El
presupuesto de 2011 se aprobó en plazo, esto es, antes del inicio del respectivo ejercicio. En 2010 la aprobación de la liquidación y la cuenta general así como la rendición de ésta se produjo fuera de plazo; en 2011 y 2012 todos los trámites
referidos se realizaron dentro de plazo.


2.6.32 Ayuntamiento de Torremolinos (Málaga)


El endeudamiento concertado al amparo del RDL 8/2011 ascendió a 2.712.879,32, formalizado mediante una operación de crédito, no siendo ésta la primera vez que la entidad se acogió a las medidas especiales de endeudamiento adoptadas por el
Gobierno para el pago a proveedores ya que el Ayuntamiento, anteriormente, suscribió endeudamiento extraordinario en el marco del RDL 5/2009, por un importe de 13.000.000 €, y diversos acreedores solicitaron que sus deudas, por una cuantía total de
1.732.044,72 €, fuesen avaladas por el ICO para garantizarse el cobro.


El importe suscrito por el Ayuntamiento de Torremolinos con arreglo al RDL 8/2011 fue utilizado para pagar 1.317 facturas de 77 proveedores, siendo la mayor cuantía pagada a un mismo proveedor de 284.054,83 € y, la más antigua, de 2.905,92
€, correspondía a 2007. Según el informe de la Interventora, se produjeron pagos superiores a las cuantías netas en seis facturas, por 3.378,92 €, por diversos errores en las relaciones comunicadas al ICO, al incluirse:


a) Una factura de 857,25 € que ya estaba pagada en parte (por 473,42 €).


b) Una factura de 1.455 €, cuando el nominal de la misma era de 145,50 €.


c) Cuatro facturas de arrendamiento, por el importe bruto, sin descontar la retención a cuenta del IRPF, por un exceso de 1.596 €.


Ninguno de estos pagos excesivos ha causado menoscabo efectivo a la hacienda municipal ya que, al tratarse de proveedores habituales, los excesos se aplicaron a facturas posteriores.


136 A través de los Convenios de Colaboración firmados entre el Tribunal de Cuentas y la Cámara de Cuentas de la Comunidad de Madrid, estas dos Instituciones consideran rendidas las cuentas de las entidades locales de su común ámbito
competencial, con arreglo al formato acordado en soporte informático y por procedimiento telemático, cuando fueran presentadas ante cualquiera de ellas, haciendo para esto uso conjunto de la Plataforma de Rendición de Cuentas de las Entidades
Locales.

Página 154

Además, en la muestra de facturas seleccionadas para su revisión por el Tribunal de Cuentas, al Ayuntamiento de Torremolinos se le solicitaron 11, sin que, de su análisis, se hayan advertido otras incidencias destacables.


De conformidad con el RDL 8/2011, los arrendamientos no constituían operaciones incluidas en el ámbito objetivo, debiendo haberse incluido exclusivamente deudas originadas por suministros, obras o servicios pendientes de pago. Asimismo, se
ha observado que el Ayuntamiento incluyó entre los acreedores facturas emitidas por una sociedad municipal (Samset), tipo de acreedor no incluido en el ámbito previsto en el RDL 8/2011. Respecto de estas facturas, no hay evidencia de que las
obligaciones quedasen reconocidas en el presupuesto ya que constan pagadas en formalización y no en firme.


La primera cuota del préstamo, vencida en octubre de 2012, y parte de la del 2013 no fueron atendidas por el Ayuntamiento, por lo que el MINHAP procedió a retener de las entregas a cuenta de la PTE, por 1.353.970,70 €, no quedando, a 31 de
enero de 2014, cantidad alguna pendiente de pagar de estas dos cuotas.


La situación financiera deducida de las liquidaciones presupuestarias y del remanente de tesorería al cierre de los ejercicios 2010 y 2011, se desglosa en los siguientes componentes: 137


[**********página con cuadro**********]


Es de destacar que la situación negativa efectiva era superior a la señalada en las cuentas del Ayuntamiento en ambos ejercicios, ya que no se consignó cantidad alguna como provisión para cubrir posibles derechos de difícil o imposible
cobro, ascendiendo, a 31 de diciembre de 2011, los derechos pendientes de cobro de presupuestos cerrados —con más de doce meses de antigüedad— a 27,9 millones de €.


137 Saldo histórico no regularizado de pagos realizados pendientes de aplicación definitiva cuyas obligaciones no estaban reconocidas presupuestariamente ni figuran contabilizadas en la cuenta 413. Según las alegaciones esta circunstancia
se produjo durante una serie de ejercicios pasados para los que no se aprobó presupuesto específico.

Página 155

La Intervención municipal, al cierre de 2010, consideró cumplido el objetivo de estabilidad presupuestaria al calcular en 7,9 millones de € la capacidad de financiación para el Ayuntamiento y en 0,9 millones de € la de los organismos
autónomos, importe suficiente para compensar una necesidad de financiación de 0,7 millones de € en las empresas municipales.


La liquidación del presupuesto de 2011 también se aprobó cumpliendo el objetivo de estabilidad presupuestaria, a pesar de que la Intervención municipal cifró en 3,8 millones de € la necesidad de financiación del propio Ayuntamiento y,
prácticamente, en equilibrio la situación en las entidades dependientes. Este déficit representaba el 4,4% sobre los ingresos no financieros y se encontraba dentro del límite de déficit admitido por el Gobierno para el ejercicio 2011, por lo que el
Ayuntamiento no tenía obligación de elaborar un plan económico-financiero de reequilibrio. Hay que señalar que la Intervención no presentó un estado consolidado ni realizó ajuste alguno en el cálculo de la estabilidad presupuestaria en ninguno de
los ejercicios, por lo que la cifra de capacidad o necesidad de financiación no ofrecía suficiente fiabilidad 138.


No se ha podido analizar la repercusión de este endeudamiento en la reducción de los plazos medios de pago a proveedores, ya que el Ayuntamiento no ha presentado ante el MINHAP los informes de morosidad que está obligado a formular
trimestralmente, de conformidad con la Ley 15/2010.


Al amparo del RDL 4/2012, el Ayuntamiento solicitó un crédito por importe de 10.175.682,86 €. Las medidas de pago a proveedores permitieron convertir la deuda comercial a corto plazo en deuda financiera a largo, siendo la evolución del
endeudamiento financiero, según los datos de la CIR-Local, la siguiente:


[**********página con cuadro**********]


La deuda viva total a finales de 2012 era de 58,7 millones de €, lo que representa, en términos relativos, el 67% del presupuesto total del ingresos y el 75% del presupuesto de ingresos corrientes vigente para este ejercicio.


En relación con los actos más significativos relacionados con el control de la actividad económico-financiera del Ayuntamiento, se exponen en el siguiente Cuadro las fechas de aprobación de los presupuestos, liquidaciones, cuentas generales
y rendición de estas últimas a este Tribunal de Cuentas 139:


[**********página con cuadro**********]


No se dispone de las fechas de aprobación de las liquidaciones presupuestarias. Todos los ejercicios económicos comenzaron sin presupuesto específico, sino con la prórroga del anterior, aprobándose los correspondientes al ejercicio con
posterioridad y, consecuentemente, vencidos los plazos establecidos legalmente. Las cuentas generales de los años 2010 y 2011, se aprobaron después del 1 de octubre inmediato posterior, igualmente vencidos los plazos legales. Las cuentas de ambos
ejercicios también se rindieron fuera del plazo legal. La cuenta correspondiente a 2012 se aprobó y se rindió dentro de los plazos legales.


2.6.33 Ayuntamiento de Valencia


El endeudamiento concertado al amparo del RDL 8/2011 ascendió a 61.635.609,26 €, formalizado mediante cinco operaciones de crédito, siendo ésta la primera vez que la entidad se acogió a las medidas


138 Lo que incumplía el art. 4.1 del RLGEP-EL.


139 A través de un Convenio de Colaboración firmado entre el Tribunal de Cuentas y la Cámara de Cuentas de Andalucía, estas dos Instituciones consideran rendidas las cuentas de las entidades locales de su común ámbito competencial, con
arreglo al formato acordado.

Página 156

especiales de endeudamiento adoptadas por el Gobierno para el pago a proveedores ya que el Ayuntamiento, anteriormente, no suscribió endeudamiento extraordinario al amparo del RDL 5/2009.


El importe suscrito por el Ayuntamiento de Valencia con arreglo al RDL 8/2011 fue utilizado para pagar 777 facturas de 189 proveedores, siendo la mayor cuantía pagada a un mismo proveedor de 7.025.416,33 € y, la más antigua, de 5.520 €,
correspondía a diciembre de 2006.


De esta cantidad se destinaron 31.510.909,07 € a cancelar obligaciones vencidas, líquidas y exigibles pendientes de aplicar al presupuesto de ingresos, reconociéndose dichas obligaciones en el presupuesto de 2011 habilitándose el
correspondiente crédito presupuestario financiado con el crédito extraordinario. El resto, 30.124.700,19 €, se destinó a cancelar obligaciones reconocidas pendientes de pago contabilizándose, inicial y temporalmente, como operaciones no
presupuestarias de tesorería a largo plazo, hasta que, al cierre del ejercicio 2011 y de acuerdo con el informe de la Intervención a liquidación del presupuesto, se reclasificaron adecuadamente estas operaciones de acuerdo a la temporalidad de los
vencimientos a corto y a largo.


En la muestra de facturas seleccionadas para su revisión por el Tribunal de Cuentas, al Ayuntamiento de Valencia se le solicitaron 50. De su análisis se ha observado que 5 facturas, por importe total de 1.780.124,39 €, no se pagaron
directamente a los proveedores sino a las entidades bancarias endosatarias de las mismas.


Las primeras cuotas del préstamo (noviembre de 2012 y noviembre de 2013) fueron atendidas por el Ayuntamiento a su vencimiento.


La situación financiera deducida de las liquidaciones presupuestarias, de los informes de morosidad y del remanente de tesorería en los años 2010 y 2011, se desglosa en los siguientes componentes: 140


[**********página con cuadro**********]


140 Saldo de la cuenta 413.

Página 157

La cuantía del endeudamiento concertado no contribuyó a mejorar la situación financiera del Ayuntamiento, que, si bien permitió que el exigible total se redujese de 383,7 millones a 365,2 millones de € de 2010 a 2011, al disminuir los fondos
líquidos de 59,2 millones a 30 millones de €, el RTGG ajustado negativo pasó de 89,2 a 102,1 millones de €.


En relación con los derechos pendientes de cobro, especialmente los de presupuestos cerrados —con más de doce meses de antigüedad—, cuya cuantía a 31 de diciembre de 2011 ascendía a 163,9 millones de €, presentaban una provisión de 32,3
millones de € que cubría el 20%.


En las bases de ejecución de los presupuestos se determina el modelo de cálculo de la provisión para derechos de difícil cobro, realizándose en función de la media de los derechos anulados en los cuatro ejercicios precedentes. La
Intervención recomendó la revisión del criterio de cálculo de la provisión, ampliando los extremos a considerar.


En 2011 el Ayuntamiento presentó ante la Consejería de Hacienda y Administraciones Públicas una propuesta de plan económico-financiero para el periodo 2011-2013, formulado como consecuencia de no cumplirse el objetivo de estabilidad
presupuestaria al cierre de 2009 y de la falta de efectividad de un plan anterior para el periodo 2008-2010. Esta propuesta no fue admitida exigiéndose, como requisito previo para su aprobación, que incluyese la repercusión en el periodo 2012-2013
del conjunto de medidas de ajuste del déficit y de pago a los proveedores. En marzo de 2011 el Ayuntamiento presentó una nueva propuesta actualizada sin que conste que durante 2011 la citada Consejería se manifestase al respecto.


La liquidación del presupuesto de 2010 se aprobó con una necesidad de financiación, en términos consolidados, de 9,9 millones de €. Esta necesidad representaba el 1,21% sobre los ingresos no financieros del ejercicio, porcentaje inferior al
5,53% fijado como límite por el Gobierno, por lo que no fue necesario aprobar un plan económico-financiero de reequilibrio.


El ejercicio 2011 se cerró con una necesidad de financiación de 53,8 millones de € (7,37% de los ingresos no financieros del ejercicio), superior al 4,39% fijado como límite para este ejercicio por el Gobierno, por lo que la Intervención
puso de manifiesto la necesidad de aprobar un nuevo plan de saneamiento económico-financiero al objeto de recuperar el ahorro neto, eliminar el saldo negativo del RTGG y alcanzar el equilibrio presupuestario.


En enero de 2012, la Consejería de Hacienda y Administraciones Públicas, antes de la aprobación definitiva del plan 2011-2013, solicitó del Ayuntamiento una actualización del mismo, que se presentó en julio de 2012 (con un horizonte
exclusivo para 2013), en la que se recogían para 2012 las mismas cifras que se contenían en el plan de ajuste 2012-2022 aprobado al amparo del RDL 4/2012. A julio de 2013, este plan se encontraba pendiente de aprobación por la Consejería de
Hacienda y Administraciones Públicas.


No ha podido hacerse un seguimiento de la morosidad, ya que el Ayuntamiento no disponía de un registro de facturas. Este registro se puso en funcionamiento en enero de 2011, incorporándose únicamente las facturas presentadas ante el
Ayuntamiento a partir de dicha fecha pero no las anteriores. Por esta razón, el primer informe de morosidad que el Ayuntamiento presentó ante el MINHAP, de conformidad con la Ley 15/2010, en el cuarto trimestre de 2012, no recogía facturas
anteriores a 2011.


Las medidas de pago a proveedores permitieron convertir la deuda comercial a corto plazo en deuda financiera a largo, siendo la evolución del endeudamiento financiero, incluido el endeudamiento suscrito al amparo del RDL 4/2012, por importe
de 244.794.855,23 €, según los datos de la CIR-Local, la siguiente:


[**********página con cuadro**********]


Como consecuencia de las medidas previstas en el RDL 4/2012, la deuda viva total a finales de 2012 aumentó hasta los 975,8 millones de €, lo que representa, en términos relativos, el 145% del presupuesto total del ingresos y del 147% del
presupuesto de ingresos corrientes vigente para ese ejercicio.

Página 158

En relación con los actos más significativos relacionados con el control de la actividad económico-financiera del Ayuntamiento, se exponen en el siguiente Cuadro las fechas de aprobación de los presupuestos, liquidaciones, cuentas generales
y rendición de estas últimas a este Tribunal de Cuentas 141:


[**********página con cuadro**********]


Todos los ejercicios económicos comenzaron con presupuesto específico. Las liquidaciones del presupuesto, la aprobación de las cuentas generales y la rendición de las mismas se realizaron dentro de los plazos legales.


2.6.34 Ayuntamiento de Zaragoza


El endeudamiento concertado al amparo del RDL 8/2011 ascendió a 48.258.250,36 €, formalizado mediante cinco operaciones de crédito para atender obligaciones de la propia entidad local y entidades dependientes, siendo ésta la primera vez que
la entidad se acogió a las medidas especiales de endeudamiento adoptadas por el Gobierno para el pago a proveedores ya que el Ayuntamiento, anteriormente, no suscribió endeudamiento extraordinario al amparo del RDL 5/2009.


El importe suscrito por el Ayuntamiento de Zaragoza con arreglo al RDL 8/2011 fue utilizado para pagar 5.188 facturas de 1.083 proveedores, siendo la mayor cuantía pagada a un mismo proveedor 3.479.393,02 € y, las tres facturas más antiguas,
de marzo de 2001, correspondían al mismo proveedor, por importe global de 595,14 €.


En la muestra de facturas seleccionadas para su revisión por el Tribunal de Cuentas, al Ayuntamiento de Zaragoza se le solicitaron 50. De su análisis se ha observado que 5 de ellas, por importe de 1.748.528,19 €, no se pagaron directamente
a los proveedores sino a las entidades bancarias endosatarias de las mismas.


Las primeras cuotas de los préstamos (septiembre de 2012 y septiembre de 2013) fueron atendidas por el Ayuntamiento a su vencimiento.


La situación financiera deducida de las liquidaciones presupuestarias, de los informes de morosidad y del remanente de tesorería en los años 2010 y 2011, se desglosa en los siguientes componentes:


Cuadro 129


;;En €


;2010;2011


I. DISPONIBLE Y REALIZABLE (+);241.238.229,37;190.459.667,39


Fondos líquidos;14.731.472,95;5.761.998,91


Derechos pendientes de cobro netos;226.506.756,42;184.697.668,48


Deudores de presupuesto corriente (?12 meses);121.890.694,05;67.962.294,56


Deudores presupuestos cerrados (>12 meses);100.005.307,11;126.102.881,41


Deudores por operaciones no presupuestarias;15.877.791,13;13.921.352,77


Menos saldos de dudoso cobro;-11.267.035,87;-23.288.860,26


141 A través de los Convenios de Colaboración firmados entre el Tribunal de Cuentas y la Sindicatura de Cuentas de la Comunidad Valenciana, estas dos Instituciones consideran rendidas las cuentas de las entidades locales de su común ámbito
competencial, con arreglo al formato acordado, en soporte informático y por procedimiento telemático, cuando fueran presentadas ante cualquiera de ellas, haciendo para esto uso conjunto de la Plataforma de Rendición de Cuentas de las Entidades
Locales.

Página 159

;;En €


;2010;2011


II. EXIGIBLE (-);330.518.673,15;310.312.094,96


Acreedores de presupuesto corriente (?12 meses);157.175.490,83;129.772.186,28


Acreedores de presupuestos cerrados (>12 meses);1.308.589,08;3.034.308,96


Acreedores de operaciones no presupuestarias;44.314.197,37;42.218.323,80


Compromisos pendientes por exceso de financiación afectada;35.261.190,36;6.702.598,96


Obligaciones vencidas no aplicadas a presupuesto;92.459.205,51;128.584.676,96


III. AJUSTES PERIODIFICACIÓN PRESUPUESTARIA (+/-);-7.669.007,19;-17.995.020,28


Menos cobros realizados pendientes aplicación definitiva;-7.669.007,19;-17.995.020,28


Más pagos realizados pendientes aplicación definitiva;0,00;0,00


IV. SITUACIÓN FINANCIERA NETA A CORTO PLAZO (I-II+/-III)


(Remanente de Tesorería para Gastos Generales Ajustado);-96.949.450,97;-137.847.447,85


La cuantía del endeudamiento concertado no contribuyó a mejorar la situación financiera del Ayuntamiento, aun cuando se redujo el exigible. De hecho, el RTGG ajustado con las obligaciones vencidas no aplicadas a presupuesto pasó de 96,9
millones negativos a 137,8 millones de € negativos de 2010 a 2011, a pesar de haberse reducido el exigible de 330,5 millones a 310,3 millones de €.


En relación con los derechos pendientes de cobro, especialmente los de presupuestos cerrados —con más de doce meses de antigüedad—, cuya cuantía a 31 de diciembre de 2011 ascendía a 126,1 millones de €, presentaban una provisión de 23,2
millones de € que cubría el 18%.


La liquidación del presupuesto se aprobó en 2010 sin cumplir el objetivo de estabilidad presupuestaria consolidada, cifrando la Intervención municipal en 103.445.120 € la necesidad de financiación no financiera, aprobándose un plan
económico-financiero en julio de 2011.


El ejercicio 2011 también se aprobó con necesidad de financiación, si bien ésta fue de 56.753.910 €, según los cálculos de la Intervención.


No ha podido evaluarse la evolución de los plazos de pago a proveedores a través de los informes de morosidad previstos en Ley 15/2010, de 5 de julio, de modificación de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de
lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, ya que el Ayuntamiento inició su elaboración a partir del tercer trimestre de 2012, con dos años y medio de retraso por las dificultades para la implantación de un sistema de control de
facturas. El Interventor ha señalado las siguientes causas por las que estos informes no se han podido elaborar con anterioridad:


a) No se dispuso de información fehaciente hasta que entró en vigor, el 19 de enero de 2012, el registro único de facturas, cuya implantación sufrió muchas incidencias por la puesta en marcha de una nueva aplicación informática.


b) Los pagos a justificar tuvieron encaje en el registro de facturas más tarde.


c) Dificultades del Servicio de Contabilidad como consecuencia de discrepancias entre el presupuesto prorrogado de 2011 y el presupuesto general de 2012, aprobado definitivamente el 11 de junio de 2012, que hizo preciso tener que identificar
y adaptar una serie de operaciones de gasto, lo que demoró la puesta al día del registro.


d) La utilización de la información que consta en el registro único de facturas como herramienta básica para la elaboración de los informes de morosidad exigió tener que cruzar las bases de datos con las de contabilidad, lo que motivó
problemas en la preparación de la documentación.


Posteriormente, el Ayuntamiento concertó un endeudamiento al amparo del RDL 4/2012, por 171.236.522,69 €.

Página 160

Las medidas de pago a proveedores permitieron convertir la deuda comercial a corto plazo en deuda financiera a largo, siendo la evolución del endeudamiento financiero, según los datos de la CIR-Local 142, la siguiente:


[**********página con cuadro**********]


La deuda viva total a finales de 2012, en términos relativos, representa el 112% del presupuesto total de ingresos y el 137% del presupuesto de ingresos corrientes vigente para este ejercicio.


En relación con los actos más significativos relacionados con el control de la actividad económico-financiera del Ayuntamiento, se exponen en el siguiente Cuadro las fechas de aprobación de los presupuestos, liquidaciones, cuentas generales
y rendición de estas últimas al Tribunal de Cuentas 143:


[**********página con cuadro**********]


Las aprobaciones de las diferentes fases se realizaron dentro de los plazos legales.


3. CONCLUSIONES


El Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad
empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa, estableció, en sus artículos 4 a 13 (Capítulo II – Sección segunda), un mecanismo para facilitar la cancelación de las obligaciones pendientes de pago de las entidades
locales con autónomos y empresas, especialmente con las pequeñas y medianas, en las que tenían un especial impacto las dificultades ocasionadas por la morosidad de aquellas entidades, a la vista de que subsistía la situación económica que motivó la
aprobación del Real Decreto-ley 5/2009, de medidas extraordinarias y urgentes para facilitar el saneamiento de las deudas pendientes de pago con empresas y autónomos, que, por su parte, trató de paliar la situación de insolvencia en la que se
encontraban numerosas entidades locales a finales de 2008.


El RDL 8/2011 autorizó al ICO a poner en marcha una línea financiera a la que podían acogerse las entidades locales que tuvieran obligaciones vencidas, líquidas y exigibles —reconocidas o no en el presupuesto— con ocasión de suministros,
obras o servicios entregados con anterioridad a 30 de abril de 2011, consistente en un endeudamiento a tres años al 6,5% de interés fijo, sin periodo de carencia.


El acceso a este endeudamiento no precisaba de autorización administrativa, bastaba con incorporarla en la Central de Información de Riesgos de las Entidades Locales, siendo el máximo por el que se podían acoger las entidades locales el 25%
del importe anual de las entregas a cuenta que les correspondiese en su participación en los tributos del Estado de 2011, deducidas las devoluciones del año 2008.


Del contenido de este Informe se extraen las siguientes conclusiones:


1.ª La gestión de la carga financiera de las obligaciones comprometidas no atendidas antes de la renovación de la Corporación que dieron lugar al endeudamiento para cuya atención se suscribieron las


142 En alegaciones se indica que la deuda del Ayuntamiento, excluida la de sus organismos autónomos, sociedades mercantiles y demás entidades participadas era de 729 millones de €, 753 millones y 882 millones de € correspondientes a los
ejercicios 2010, 2011 y 2012, respectivamente.


143 A través de los Convenios de Colaboración firmados entre el Tribunal de Cuentas y la Cámara de Cuentas de Aragón, estas dos Instituciones consideran rendidas las cuentas de las entidades locales de su común ámbito competencial, con
arreglo al formato acordado, en soporte informático y por procedimiento telemático, cuando fueran presentadas ante cualquiera de ellas, haciendo para esto uso conjunto de la Plataforma de Rendición de Cuentas de las Entidades Locales.

Página 161

operaciones de préstamo previstas en el RDL 8/2011, se trasladó a la Corporación surgida tras las elecciones municipales de mayo de 2011, lo que suponía un régimen excepcional frente al general sobre endeudamiento de las entidades locales
previsto en el artículo 177.5 del TRLHL, que dispone que cualquier operación de endeudamiento que no tuviese por finalidad financiar inversiones debería quedar cancelada antes de la renovación de la Corporación (apartado 2.1).


2.ª De las entidades locales de régimen común que constituían el ámbito subjetivo al que podían aplicarse las medidas del RDL 8/2011, acudieron al endeudamiento especial 1.029 (1.025 ayuntamientos, 2 diputaciones provinciales y 2 consejos
insulares), por un importe total de 967,7 millones de €. En consecuencia, la mayoría de las entidades locales con deudas vencidas, líquidas y exigibles con sus proveedores que podrían haberse acogido a la medida amparada por dicho RDL no
solicitaron hacerlo, circunstancia que no contribuyó a atenuar la morosidad sobre la liquidez de las empresas. El 90% de la deuda atendida con los préstamos del RDL 8/2011 estaba concentrada en 15 ayuntamientos (apartado 2.3).


3.ª El endeudamiento que pudo contraerse en aplicación de esta medida extraordinaria no resultó suficiente para generar la liquidez necesaria en los proveedores que mantenían créditos ante las entidades locales, especialmente, en los
autónomos y en las pequeñas y medianas empresas, para los que resultaban más evidentes las dificultades derivadas de la demora en el cobro de las obligaciones con ellos contraídas (apartado 2.3).


4.ª El acogimiento a la medida contribuyó a solucionar ciertas tensiones de tesorería en el muy corto plazo, si bien exigía asumir compromisos de difícil cumplimiento en el medio plazo, ya que, si las entidades no podían atender a los
vencimientos de los préstamos, automáticamente verían reducidos sus ingresos por la retención de su participación en los tributos del Estado, circunstancia que influyó en que dichas entidades se acogieran a la medida de forma muy limitada (apartados
2.3 y 2.6).


5.ª Las condiciones de financiación del endeudamiento, en particular, el tipo de interés del 6,5% TAE fijo sin posibilidad de negociación, no promovía, en la práctica, el acogimiento de las entidades locales a esta medida, siendo dicho tipo
elevado en relación con los conseguidos para otros préstamos suscritos en los años anteriores (apartado 2.3).


6.ª Las restricciones generales de acceso al endeudamiento financiero, unidas a la caída de los ingresos, generaron en las entidades locales un incremento de la deuda ordinaria y, consecuentemente, de la morosidad, cuyo impacto no se vio
paliado de manera significativa con los efectos de las medidas establecidas en el RDL 8/2011 (apartados 2.3 y 2.6).


7.ª El endeudamiento total suscrito por las entidades acogidas al RDL 8/2011 ha supuesto un coste total de 128,4 millones de € a las entidades locales, del cual 118,5 millones de € fue percibido por el ICO y 9,9 millones de € por las ocho
entidades financieras colaboradoras en esta operación, cuya función consistió en gestionar el pago de 222.975 facturas a los acreedores de las entidades locales acogidas, lo que supuso un coste medio de 44,31 € por cada factura tramitada (apartado
2.3).


8.ª Con los préstamos suscritos por las 1.029 entidades que acudieron a este endeudamiento se atendieron 222.975 facturas de 11.995 autónomos y 26.343 empresas. No consta si los pagos de las entidades se han dirigido a atender
preferentemente deudas con los empresarios más pequeños. El 19,5% de la cuantía total de la línea financiera se satisfizo a diez grandes empresas o uniones temporales de empresas, principalmente concesionarias de servicios esenciales municipales
(retirada y tratamiento de residuos sólidos y mantenimiento de alumbrado público) y gestoras de grandes obras municipales que mantenían elevadas deudas pendientes de cobro con los principales ayuntamientos. La mayoría de las facturas estaban
fechadas en 2010 y 2011, aunque también se pagaron facturas con antigüedad superior a los cinco años (apartados 2.3 y 2.6).


9.ª Muchas entidades locales incluyeron en la operación pagos a entidades financieras endosatarias de los derechos de cobro. De hecho, el pago del 14% del importe de las facturas analizadas (1.148 facturas por una cuantía total de 291,8
millones de €) se realizó a las entidades bancarias que habían anticipado los recursos financieros a los empresarios. En estos casos, la línea financiera no ofreció directamente a los proveedores mayor liquidez como consecuencia de la cancelación
de las deudas (apartado 2.3).


10.ª Al no precisarse la formulación y aprobación de un plan de saneamiento a las entidades locales que se acogieran al endeudamiento del RDL 8/2011, no quedaron aquéllas sujetas a mecanismos adicionales que las obligasen a una mayor
disciplina presupuestaria a fin de recuperar el equilibrio financiero (apartados 2.3 y 2.4).

Página 162

11.ª Constituía una obligación directa derivada de la suscripción de las operaciones de crédito el atender las deudas a su vencimiento. El 36% de las entidades locales que acudieron a la medida (373 de 1.029) no atendieron las cuotas a su
vencimiento, por lo que el ICO notificó las cantidades impagadas al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, a fin de que efectuara las correspondientes retenciones en la participación en los tributos del Estado de cada una de las
entidades locales incumplidoras. En 171 casos se retuvo la cantidad no satisfecha; en las restantes 202 entidades no se había podido recuperar, a 31 de enero de 2014, la totalidad de la deuda vencida no atendida, no obstante estar garantizada como
consecuencia de que tenían comprometida dicha participación —en todo o en parte— con otras retenciones instadas por la Agencia Estatal de la Administración Tributaria o la Tesorería General de la Seguridad Social por impago de deudas tributarias o
de cuotas sociales. En el RDL 8/2011 y en el contrato de préstamo no se preveían intereses de demora u otras penalizaciones para las entidades locales incumplidoras (apartado 2.4).


12.ª Los informe de morosidad que debían formularse por las Tesorerías o, en su defecto, por las Intervenciones locales, se fueron elaborando de forma paulatina, pasando, en las entidades acogidas al RDL 8/2011, del 12% al final del primer
trimestre de 2010, al 64% al final de 2012. Las entidades locales analizadas superaron, de manera generalizada, de forma muy amplia los plazos de pago a proveedores fijados en la normativa de aplicación (apartado 2.5).


13.ª Las dificultades financieras para atender el pago a proveedores y acreedores de las entidades locales acogidas al RDL 8/2011 continuaron, ya que, al año inmediatamente siguiente, de los 1.025 ayuntamientos que se acogieron al RDL
8/2011, por 949 millones de €, 986 lo hicieron también al endeudamiento especial para atender las obligaciones con los proveedores amparado por el RDL 4/2012, por importe de 6.622,8 millones de €. Estos datos reflejan las dificultades financieras
de las entidades locales no obstante la medida del RDL 8/2011, habiéndose reducido muy escasamente los índices de obligaciones pendientes de pago y no habiéndose reequilibrado la situación deficitaria de las entidades locales vistas en su conjunto
(apartados 2.5 y 2.6).


14.ª La mayoría de las entidades especialmente analizadas en esta fiscalización tenían en vigor planes de saneamiento o económico-financieros, como consecuencia de desfases en sus liquidaciones presupuestarias en ejercicio anteriores, o con
ocasión de otras operaciones financieras. En general, estos planes no consiguieron el objetivo de reconducir a las entidades locales a situaciones de equilibrio presupuestario, lo que motivó, en parte, que tuvieran que acudir a las medidas
extraordinarias para el pago a proveedores reguladas en el RDL 8/2011 (apartado 2.6)


4. RECOMENDACIONES


1.ª Deberían las entidades locales ajustar su gestión financiera para obtener los ahorros netos suficientes que permitan atender los vencimientos de los préstamos suscritos para pago a proveedores en los plazos fijados sin afectar al
equilibrio presupuestario, lo que evitaría tener que acudir a medidas extraordinarias de aplazamiento y, consecuentemente, retrasar la compensación de los déficit acumulados en periodos anteriores.


2.ª Habrían de establecerse procedimientos que garanticen convenientemente la anotación en la contabilidad financiera de los gastos y las deudas con los proveedores íntegramente, desde que se realizan, con independencia del momento en el que
las correspondientes facturas sean comprobadas, conformadas, aceptadas o reconocidas, mejorándose así la imagen fiel de los estados financieros y garantizándose la fiabilidad de las cuentas, reforzándose así la actual regulación para contabilizar
las obligaciones pendientes de aplicación a presupuesto.


3.ª Debería disponerse que las cuentas generales de las entidades locales ofrecieran información sobre el superávit o déficit de la gestión en términos de estabilidad presupuestaria. Para ello, sería oportuno que se incluyeran en éstas los
estados demostrativos de la capacidad o necesidad de financiación que al cierre de cada ejercicio económico formulan los Interventores y que se explicasen y motivasen los ajustes realizados para adaptar los criterios de la contabilidad
presupuestaria a los criterios de la contabilidad nacional. Igualmente, deberían incluirse estados informativos sobre el grado de efectividad de los planes económico-financieros, de reequilibrio, de tesorería, de saneamiento o de ajuste que, en su
caso, estuviesen vigentes en la entidad local en el correspondiente ejercicio e información sobre la evolución de los plazos de pago a proveedores.


4.ª Habrían de concederse mayores facilidades de acceso o prioridad para participar de medidas de ayuda o apoyo, a las entidades que aprueben regularmente las cuentas generales y las rindan en plazo al

Página 163

Tribunal de Cuentas y a los Órganos de Control Externo de las Comunidades Autónomas, así como a las que publiquen los datos esenciales de su gestión, contribuyéndose de este modo a fomentar la necesaria transparencia.


5.ª Deberían fijarse en las medidas extraordinarias que se adopten para promover el pago de sus obligaciones por las entidades públicas, condiciones encaminadas directamente a favorecer la consecución del objetivo que se persiga y que
fomenten el acceso de las entidades a dichas medidas.


6.ª Deberían preverse en las medidas extraordinarias que se adopten para afrontar el cumplimiento de las obligaciones por las entidades públicas, penalidades o restricciones a imponer a las que no efectuaran los pagos de los préstamos a su
vencimiento, con la finalidad de estimular el pago en plazo y de disuadir del incumplimiento.


Madrid, 29 de septiembre de 2014.—El Presidente, Ramón Álvarez de Miranda García.

Página 164

ANEXOS

Página 165

[**********página con cuadro**********]

Página 166

[**********página con cuadro**********]

Página 167

[**********página con cuadro**********]

Página 168

[**********página con cuadro**********]

Página 169

[**********página con cuadro**********]

Página 170

[**********página con cuadro**********]

Página 171

[**********página con cuadro**********]

Página 172

[**********página con cuadro**********]

Página 173

[**********página con cuadro**********]

Página 174

[**********página con cuadro**********]

Página 175

[**********página con cuadro**********]

Página 176

[**********página con cuadro**********]

Página 177

[**********página con cuadro**********]

Página 178

[**********página con cuadro**********]

Página 179

[**********página con cuadro**********]

Página 180

[**********página con cuadro**********]

Página 181

[**********página con cuadro**********]

Página 182

[**********página con cuadro**********]

Página 183

[**********página con cuadro**********]

Página 184

[**********página con cuadro**********]

Página 185

[**********página con cuadro**********]

Página 186

[**********página con cuadro**********]

Página 187

[**********página con cuadro**********]

Página 188

[**********página con cuadro**********]

Página 189

[**********página con cuadro**********]

Página 190

[**********página con cuadro**********]

Página 191

[**********página con cuadro**********]

Página 192

[**********página con cuadro**********]

Página 193

[**********página con cuadro**********]

Página 194

[**********página con cuadro**********]

Página 195

[**********página con cuadro**********]

Página 196

[**********página con cuadro**********]

Página 197

[**********página con cuadro**********]

Página 198

[**********página con cuadro**********]

Página 199

[**********página con cuadro**********]

Página 200

[**********página con cuadro**********]

Página 201

[**********página con cuadro**********]

Página 202

[**********página con cuadro**********]

Página 203

[**********página con cuadro**********]

Página 204

[**********página con cuadro**********]

Página 205

[**********página con cuadro**********]

Página 206

[**********página con cuadro**********]

Página 207

[**********página con cuadro**********]

Página 208

[**********página con cuadro**********]

Página 209

[**********página con cuadro**********]

Página 210

[**********página con cuadro**********]

Página 211

[**********página con cuadro**********]

Página 212

[**********página con cuadro**********]

Página 213

[**********página con cuadro**********]

Página 214

[**********página con cuadro**********]

Página 215

[**********página con cuadro**********]

Página 216

[**********página con cuadro**********]

Página 217

[**********página con cuadro**********]