1931. Un nuevo reglamento para ordenar la redacción de la nueva constitución

La organización del Poder Legislativo es un elemento crucial, no cabe duda, para todas las cuestiones que le son propias, pero, además, tiene una influencia decisiva para muchas otras que desbordan este ámbito y, de forma destacada, para la creación del ordenamiento jurídico. La norma en la que se concretan estos extremos es en el reglamento, que se convierte en la piedra angular que soporta y sostiene la estructura de una cámara legislativa.

Un elemento fundamental que determina la eficacia de un parlamento es la calidad de su reglamento; de él depende la forma en la que se abordarán muchas cuestiones y, de forma singular, su independencia con respecto a otros poderes del estado viene dada por su autonomía organizativa, de ahí que sea tan importante que se dote de un reglamento y que este aborde todas aquellas cuestiones que tienen que ver con su funcionamiento y el desarrollo de las funciones que la cámara tenga constitucionalmente atribuidas.

El primer reglamento parlamentario que se redactó en España fue en 1810, en Cádiz, y este texto ya recoge algunos de los rasgos que serán constantes en nuestro parlamentarismo y que constituye, como bien sintetiza Josu de Miguel, "el primer texto formal que sirvió en nuestro país para reconocer aquellos elementos que generalmente siguen garantizando una forma de representación moderna basada en la soberanía nacional".

Y, del mismo modo que nuestra historia constitucional está jalonada por diversos textos, también la historia del parlamento español se ha labrado a través de sus diversos reglamentos cuya importancia, como bien señala Fernando Santaolalla, contrasta con la modestia de su denominación.

El reglamento es, por todo ello, una norma de extraordinaria importancia; así lo sostiene Nicolás Pérez Serrano (1890-1961), quien fuera Oficial Letrado de las Cortes, y lo es por diversos motivos, entre ellos porque sin ser una ley formal tiene la capacidad de establecer el modo en el que se habrán de tramitar y aprobar las leyes.

Las Cortes Constituyentes que se alumbran las elecciones celebradas el 28 de junio de 1931 tienen en su horizonte más próximo la redacción y aprobación de una nueva constitución, sin la que será imposible desarrollar el nuevo régimen. Este nace en torno a un consenso general, y así lo considera la mayor parte de la historiografía: su carácter parlamentario o, como diría Luis Jiménez de Asúa años después, "el sistema parlamentario era indeclinable en aquella hora española".

Las nuevas Cortes se aplican, pues, a dos tareas de esencial relevancia: la redacción de una nueva constitución para el país y, de forma previa pero indispensable para poder acometer la anterior, la redacción de un nuevo reglamento para la cámara.

No será posible una sin el otro, pues el reglamento serán la norma que les dote del marco de actuación para la tramitación y aprobación de un nuevo texto constitucional y, a pesar de que este reglamento nace con la consideración de provisional, estará vigente hasta la aprobación, el 29 de noviembre de 1934, de otro de carácter definitivo.

Sin embargo, lo dicho plantea una cierta paradoja con el hecho de que el proyecto de Reglamento proceda del Gobierno Provisional y no de la cámara, así como que el dictamen recoja que "La Comisión ha seguido, en cuanto le ha sido posible, el proyecto del Gobierno", si bien indica también, para preservar su independencia se ha de entender, que "Se ha separado en algunos puntos fundamentales del mismo para cumplir el primordial deber de salvaguardar la soberanía de las Cortes Constituyentes y el derecho de los Diputados".

El texto remitido lleva fecha de 11 de julio y sello de salida del 13, fecha en la que entra en la cámara el texto. El día 17 del mismo mes ya se ha constituido la comisión que habrá de emitir dictamen sobre el proyecto y en la sesión plenaria convocada al efecto para el día siguiente ya se ha distribuido entre los señores diputados ese mismo dictamen y tiene lugar el debate sobre el mismo y la discusión y aprobación de las enmiendas.

Si lo ajustado de estos plazos no diera por sí solo la idea de lo urgente que se consideraba la aprobación del reglamento, en diversas ocasiones se alude a ello a lo largo del debate de las enmiendas presentadas.

Forman parte de esta comisión designada al efecto de emitir dictamen sobre el proyecto de Reglamento remitido por el Gobierno Carlos Blanco, que la preside, Tomás Alonso de Armiño, Marcelino Martín del Arco, Eduardo Ortega y Gasset, Rafael Salazar Alonso, Luis de Tapia y Claudio Sánchez Albornoz, que ejerce como secretario.

Como ya se ha dicho, el debate y la aprobación del reglamento se aborda de un modo casi urgente y en una única sesión, que arranca con un nuevo reparto del dictamen, pues el diputado Guerra del Río manifiesta que no se ha facilitado a todos los diputados.

En esta sesión, en un debate ágil en el que se resuelven diversas cuestiones sobre la marcha, toman la palabra varios diputados para defender enmiendas. La brevedad del debate no debe llevar a pensar que fuera superficial, pues se trataron asuntos de enorme calado, aunque es bien cierto que no se pudieron abordar en profundidad ni con el reposo que exigía un texto tan esencial. A lo largo de las diferentes intervenciones se trata de los derechos y prerrogativas de los diputados, de la constricción para la libertad individual de los diputados que suponía la obligatoriedad de adscribirse a una fracción o partido político, la proporcionalidad de la representatividad en las comisiones, la incompatibilidad de algunos cargos con el de diputado, la esencialidad del texto escrito para el debate a propósito de la confusión que en ocasiones generan las enmiendas "in voce", la representación de las minorías, plazos para las tramitaciones…

El primero en tomar la palabra, tras la lectura del dictamen y la intervención del presidente del Gobierno Provisional, Niceto Alcalá Zamora, es el diputado Blanco, que interviene en nombre de la comisión que ha emitido el dictamen. En esta intervención reconoce que la comisión ha tenido un plazo de apenas horas para enmendar la propuesta del Gobierno, y que el producto de su labor, el dictamen, es imperfecto, "no podemos tener el convencimiento de haber acertado".

Intervención de Niceto Alcalá-Zamora en una sesión plenaria de julio de 1931. Fotografía Publicada en Blanco y Negro, el 19 de julio de 1931.

Su turno de palabra es interesante por varias cuestiones, pero sobre todo porque hace un repaso general de las novedades introducidas en el dictamen emitido sobre el Reglamento y lo que él considera que son los puntos más esenciales sobre los que pudiera originarse debate. La más significativas de estas modificaciones es que la comisión ha introducido un título dedicado a los proyectos y proposiciones de ley pues, aunque estas habrán de ser unas Cortes Constituyentes, son conscientes de que se discutirán otras materias legislativas de verdadera trascendencia para el país, y debe ser regulado el procedimiento, del mismo modo que este era contemplado en todos los reglamentos anteriores. Por otra parte, considera la comisión que debe prevalecer el sistema de comisiones frente al de secciones, pues el primero “tiene la ventaja de que puede reflejar la proporcionalidad numérica de cada uno de esos grupos, fracciones y minorías, y resulta un sistema más orgánico, más justo y más eficaz”.

Tras esta exposición inicial se suceden intervenciones breves, ágiles, guiadas por la premura y en la que se tocan cuestiones trascendentales para la vida parlamentaria, pero no se llegan a tratar en profundidad pues todo el tiempo pende sobre el debate la necesidad de solventar cuanto antes la aprobación del reglamento para poder acometer la tarea constituyente.

Vista parcial del salón de sesiones durante un pleno. Fotografía publicada en Histoire de la Revolution Nationale Espagnole, París, 1939, pág. 68.

Finalmente el pleno logra el acuerdo y el reglamento resulta aprobado con sensibles y profundas modificaciones en cuanto a lo propuesto por el Gobierno Provisional en asuntos de singular trascendencia. Queda así de algún modo patente que el poder legislativo defiende su independencia con respecto al poder ejecutivo.

El periodista Arturo Mori, autor de una de las crónicas periodísticas más prolijas y apasionantes de la II República, relata así la tarea reglamentaria acometida por las Cortes:

“Lo primero que se ofreció a la consideración de las Cortes fue su Reglamento. No era tarea fácil. El Reglamento de esa reunión nacional que debía hacer la ley de la República no podía tener grandes concomitancias con los anteriores. Pero era urgente. La Cámara, sin él, estaba privada de toda articulación. […] Cuarenta y ocho horas de trabajo bastaron, a pesar de todo, para que la Comisión se presentara con una ponencia discreta. No estuvo mal el debate como entrenamiento. Y menos mal estuvo la rapidez de la aprobación. Setenta y siete artículos de organización interna. Y cinco o seis discusiones acaloradas a lo sumo.

Ya podían actuar con cierta libertad de movimiento las Cortes.”.

(A. Mori, Crónica de las Cortes Constituyentes de la II República, Madrid, Aguilar, p. 37-38)

Con la aprobación de su reglamento echan, pues, a andar las Cortes Constituyentes de la II República.

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