BOLETÍN OFICIAL DE LAS CORTES GENERALES


CONGRESO DE LOS DIPUTADOS


XIV LEGISLATURA


Serie A: PROYECTOS DE LEY


21 de mayo de 2021

Núm. 54-1

PROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL


102/000001 Proyecto de reforma del artículo 49 de la Constitución Española.


La Mesa de la Cámara, en su reunión del día de hoy, ha adoptado el acuerdo que se indica respecto del asunto de referencia.


(102) Proyecto de reforma constitucional.


Autor: Gobierno.


Proyecto de reforma del artículo 49 de la Constitución Española.


Acuerdo:


Encomendar Dictamen, conforme a los artículos 146 y 109 del Reglamento, a la Comisión Constitucional. Asimismo, publicar en el Boletín Oficial de las Cortes Generales, estableciendo plazo de enmiendas, por un período de quince días hábiles,
que finaliza el día 8 de junio de 2021.


En ejecución de dicho acuerdo se ordena la publicación de conformidad con el artículo 97 del Reglamento de la Cámara.


Palacio del Congreso de los Diputados, 18 de mayo de 2021.-P.D. El Secretario General del Congreso de los Diputados, Carlos Gutiérrez Vicén.

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PROYECTO DE REFORMA DEL ARTÍCULO 49 DE LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA


Exposición de motivos


I


La Constitución Española de 1978 consagra la dignidad de la persona y el libre desarrollo de la personalidad como claves de bóveda de nuestro Estado social y democrático de Derecho. Una de las plasmaciones concretas de esta configuración es
su artículo 49, dedicado específicamente a la protección de las personas con discapacidad. Este precepto situó en su día a España a la vanguardia de la protección de este colectivo, al reconocerles expresamente la plenitud de los derechos previstos
en el Título I de la Constitución y establecer un mandato de protección de los poderes públicos para con ellos.


Desde los inicios de la andadura de nuestro Estado social, el artículo 49 de la Constitución ha desplegado una notable influencia en la actuación de los poderes públicos y ha sido objeto de un considerable desarrollo legislativo. Sin
embargo, en los últimos años los principales impulsos para la protección jurídica de las personas con discapacidad han tenido su origen en el Derecho internacional.


Hoy en día, la protección de este colectivo tiene como eje central el contenido de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, aprobada el 13 de diciembre de 2006 por la Asamblea General de las Naciones Unidas,
ratificada por España el 3 de diciembre de 2007 y en vigor desde el 3 de mayo de 2008. Esta Convención contiene un amplio reconocimiento de los derechos de estas personas y articula mecanismos para promoverlos y protegerlos de forma integral, con
el objetivo de paliar su desventaja social. Además, establece los cauces para asegurar su participación, con igualdad de oportunidades, en los ámbitos civil, político, económico, social y cultural.


Durante los últimos años se ha producido la adaptación de la legislación interna a los planteamientos y términos consolidados en la normativa internacional. Esa tarea se ha plasmado particularmente, a nivel nacional, en la Ley 26/2011, de 1
de agosto, de adaptación normativa a la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, y en el Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social, aprobado mediante
Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre. También la legislación de las Comunidades Autónomas ha asumido progresivamente los principios de la Convención, en unos casos mediante normativa sectorial y en otros con la aprobación de leyes
que regulan la discapacidad de forma integral, como recientemente en Andalucía (Ley 4/2017, de 25 de septiembre), Cantabria (Ley 9/2018, de 21 de diciembre) y Aragón (Ley 5/2019, de 21 de marzo).


Paralelamente a todo este proceso de cambio normativo, se producía una demanda sostenida de la sociedad civil articulada en torno a las personas con discapacidad, que venía planteando a los poderes públicos una modificación sustancial del
artículo 49 de la Constitución, para acomodarlo a la realidad social y para sentar las bases de una acción pública más vigorosa y eficaz en el futuro.


En el contexto descrito, resulta patente que la redacción original del artículo 49 de la Constitución Española de 1978, que plasmó el compromiso del constituyente con los derechos y libertades de las personas con discapacidad, precisa de una
actualización en cuanto a su lenguaje y contenido. Por un lado, la terminología que emplea no refleja ya los valores que inspiran la protección de este colectivo, tanto en el ámbito nacional como internacional. Por otro, su contenido se basa en
una concepción médico-rehabilitadora de la discapacidad, coherente en el momento de su redacción, pero hoy completamente superada por un modelo social de corte igualitario.


Por todo ello, resulta necesario proceder a la reforma del artículo 49 de la Constitución, de manera que este precepto vuelva a ser referencia para la protección y promoción de los derechos de las personas con discapacidad en España.


II


Con esta voluntad, la reforma parte de la arquitectura constitucional de 1978 relativa a los derechos y las libertades y avanza nutriéndose de las construcciones jurídicas y doctrinales elaboradas tras décadas de jurisprudencia
constitucional.


Por un lado, vincula expresamente el máximo exponente del Estado social del Título Preliminar al mismo Título primero. Así, la obligación de los poderes públicos de promover la libertad e igualdad real y efectiva prevista en el artículo 9.2
se recoge de forma expresa en el Capítulo relativo a los principios

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rectores de la política social y económica. De esta manera, se conecta explícitamente la igualdad material con la promoción de los principios rectores del Capítulo tercero del Título primero.


En la misma línea, la igualdad formal del artículo 14 de la Constitución, frontispicio del catálogo de derechos reconocidos en el Título primero, se vincula también expresamente al Capítulo tercero. Con ello, se subraya la importancia del
respeto de la igualdad formal cuando se regula la protección de determinados colectivos.


De esta manera, se progresa en el sistema constitucional de protección de derechos, mediante la incorporación expresa de la igualdad formal del artículo 14 y de la igualdad material del artículo 9.2 de la Constitución a los principios del
Capítulo tercero del Título primero. Y ello en la línea expuesta por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 269/1994, de 3 de octubre, que sostiene que las medidas que dan cumplimiento a los mandatos contenidos en el artículo 49 de la
Constitución 'no vulnera(n) el artículo 14 C.E., siendo por tanto perfectamente legítimo desde la perspectiva que ahora interesa, y que además constituye un cumplimiento del mandato contenido en el artículo 9.2 C.E., en consonancia con el carácter
social y democrático del Estado (artículo 1.1 C.E.)' (FJ4). Esta jurisprudencia tiene su correlato reciente en la Sentencia 3/2018, de 22 de enero, que parafraseando la Sentencia de 1994 recuerda 'que las medidas que se instrumentan para procurar
la igualdad de oportunidades y la integración social y profesional de las personas con discapacidad, incluyendo aquellas de acción positiva, tiene una estrecha conexión ''genéricamente, con el mandato contenido en el artículo 9.2 de la Constitución,
y, específicamente, con su plasmación en el artículo 49 de la Constitución''' (FJ5).


La reforma no ha olvidado vincular también de forma expresa al Capítulo tercero del Título primero el otro referente constitucional en la protección de los derechos, concretamente, el artículo 10 de la Constitución. Así, la obligación de
interpretar los derechos de acuerdo con los tratados internacionales suscritos por España, prevista en este precepto, se traslada al apartado de principios rectores puesto que ha sido mediante su ratificación como se han producido los mayores
avances en este campo. En este punto el Tribunal Constitucional ha señalado en su reciente Sentencia 51/2021, de 15 de marzo, la 'especial relevancia exegética' que debe otorgarse a la Convención de 13 de diciembre de 2006 en relación con el
alcance de la prohibición de discriminación por razón de discapacidad (FJ3).


Junto con esta conexión expresa de los contenidos de los artículos de 9.2, 14 y 10 de la Constitución con el Capítulo tercero del Título primero, la presente reforma constitucional pretende avanzar en la construcción del Estado social
modificando la óptica otorgada hasta ahora a la mayor parte de los principios reconocidos en este Capítulo. La perspectiva objetiva de las políticas sociales, hasta la fecha central en la formulación de los derechos económicos y sociales, se
reemplaza por una visión subjetiva por lo que se sitúan en un primer plano los colectivos a quienes se dirigen las políticas públicas. A partir de ahora, el protagonismo se centra en los titulares de los derechos y no descansa en las políticas
públicas que reciben.


En cualquier caso, la reforma constitucional no desconoce la relevancia de las políticas de los poderes públicos en la protección de los derechos reconocidos en el Capítulo tercero del Título primero, motivo por el cual la presente reforma
precisa el sentido que las mismas deben seguir. Y, en este marco, incluso ofrece un espacio a la participación social en la concreción de las mismas.


Finalmente, el impulso al Estado social también se acomete regulando asuntos relativos a la garantía de los derechos de carácter transversal, como los relativos a las mujeres y las niñas, que deben tener una manifestación expresa en el
Capítulo tercero del Título primero de la Constitución.


En suma, la presente reforma constitucional supone un paso adelante en la configuración del Estado social proclamado en nuestra Constitución, centrado en el apartado dedicado a los principios rectores de la política social y económica, más
concretamente, en la protección de las personas con discapacidad. Con ello se persigue intensificar la incidencia de estos principios en la realidad social sobre la que se proyectan y avanzar así en la protección social de aquellos sectores de la
población que más lo precisan.


III


La reforma constitucional modifica íntegramente el artículo 49 de la Constitución, tanto desde el punto de vista del lenguaje como de su estructura y contenido.


En primer lugar, se modifica la terminología que emplea el artículo para referirse ahora al colectivo de las personas con discapacidad. De esta manera, se actualiza el lenguaje de una forma que refleja los propios valores de la Constitución
y la dignidad inherente a este colectivo.

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En segundo lugar, se reforma la estructura del artículo en coherencia con la multiplicación de los enfoques desde los que se aborda la discapacidad. Así, se divide el precepto en cuatro apartados, cada uno de los cuales refleja una
dimensión diferente de la protección de las personas con discapacidad.


En tercer lugar, se modifica el contenido del artículo, para adaptarlo a las concepciones actuales sobre la protección de las personas con discapacidad, que ya no se basan en la concepción médico-rehabilitadora que subyace en su redacción
original.


Así, se pone el énfasis sobre los derechos y deberes de los que son titulares las personas con discapacidad, como ciudadanos libres e iguales. Además, se fijan los objetivos que deben orientar la acción positiva de los poderes públicos como
son su plena autonomía personal y su inclusión social, políticas que deberán respetar siempre la libertad de elección y preferencias de las personas con discapacidad.


En la fijación de estas políticas, la reforma incluye expresamente la participación de sus organizaciones representativas, esto es, de la sociedad civil articulada, en aras de que estén presididas por el diálogo civil y que estas
organizaciones sean consultadas y cooperen activamente en la adopción de las políticas públicas que les afecten.


La situación de especial vulnerabilidad de las mujeres y niñas con discapacidad justifica claramente que el nuevo artículo 49 de la Constitución haga una alusión expresa a la atención específica de sus necesidades.


Se recoge, asimismo, la especial protección de las personas con discapacidad, para que reciban la atención especializada que requieren y se encuentren especialmente amparadas para el disfrute de los derechos que la Constitución otorga a toda
la ciudadanía.


Finalmente, y como cláusula de cierre, se hace una referencia a la protección mínima que ofrecen los tratados internacionales ratificados por España que velan por los derechos de las personas con discapacidad.


IV


El primer apartado del nuevo artículo 49 de la Constitución comienza reconociendo expresamente a las personas con discapacidad como titulares de los derechos previstos en el Título I de aquella. Se supera así el enfoque clásico de la
regulación en este ámbito, centrado en las obligaciones para los poderes públicos sin hacer mención expresa de las personas con discapacidad como titulares de derechos. La perspectiva objetiva de las políticas sociales, hasta ahora central en la
formulación de los derechos económicos y sociales, se sustituye por una visión subjetiva y pasan a primer plano los colectivos a quienes se dirigen.


Asimismo, este primer apartado dispone que las personas con discapacidad son titulares de estos derechos en condiciones de libertad e igualdad real y efectiva. De este modo, se introduce en el Capítulo tercero del Título primero, el
relativo a los principios rectores de la política social y económica, una referencia expresa a los principios de igualdad material previstos en el artículo 9.2 de la Constitución, con lo que se refuerza el reconocimiento de sus derechos. Se
traslada expresamente el máximo exponente del Estado social del Título preliminar al mismo Título I de modo que, por primera vez, la obligación de los poderes públicos de promover la libertad e igualdad real y efectiva prevista en el artículo 9.2 se
recoge de forma explícita en dicho Capítulo tercero.


Finalmente, el primer apartado incluye asimismo una mención a los deberes constitucionales, reforzando la igualdad real y efectiva de las personas con discapacidad. Ello se completa con la prohibición de discriminación, incorporándose al
precepto el término empleado en el artículo 14 de la Constitución donde se reconoce la igualdad formal. Así, la igualdad formal del artículo 14, frontispicio del catálogo de derechos reconocidos en el Título I, también se traslada expresamente al
Capítulo III del Título I y se subraya la importancia de la misma en el trato a este colectivo.


V


El nuevo apartado 2 del artículo 49 dirige un mandato a los poderes públicos, a fin de que lleven a cabo las políticas necesarias para promover, proteger y asegurar el ejercicio de los derechos de las personas con discapacidad. Se trata,
por tanto, de un mandato de acción positiva, tendente a lograr los dos objetivos esenciales de la política en esta materia: la plena autonomía personal, como perspectiva

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subjetiva de libertad, y la inclusión social, como dimensión comunitaria, en conexión con la igualdad y desarrollo personal pleno en el entorno social.


Esta acción positiva de los poderes públicos ha de desarrollarse, en todo caso, con respeto a la libertad de elección y preferencias de las personas con discapacidad. Ello supone un gran avance en las políticas públicas en la materia, pues
se pasa de un modelo protector y tuitivo a un sistema donde la persona con discapacidad es el centro de todas las políticas que se adopten, de modo que en todo momento pueda decidir acerca de la intensidad de las medidas de acción positiva
emprendidas por los poderes públicos. Ello permite que la autonomía personal pueda desplegarse de forma plena.


En el ámbito de la discapacidad, tiene una relevancia fundamental la tarea realizada por las organizaciones representativas, que desempeñan un papel esencial en la garantía del cumplimiento de las obligaciones que la Constitución y las leyes
imponen a los poderes públicos en este ámbito. En conexión con ello, el nuevo apartado 2 del artículo 49 contiene una referencia expresa a la participación de estas organizaciones en la configuración de las políticas públicas, dando así
reconocimiento expreso en la Constitución al mandato contenido en la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad de 2006. Con todo ello, se reconoce a las organizaciones representativas de las personas con discapacidad la
posibilidad de intervenir y participar activamente en la elaboración de medidas normativas y políticas de acción positiva destinadas a dar efectividad a los derechos reconocidos en el artículo 49.


Finalmente, se reconocen explícitamente las necesidades específicas de las mujeres y niñas con discapacidad. El hecho de que en este colectivo prevalezcan las mujeres y su doble vulnerabilidad justifica la adopción de políticas públicas
dirigidas a reducir las desigualdades específicas asociadas al sexo y la discapacidad, introduciendo la perspectiva de género como un principio fundamental de esta reforma.


VI


El apartado 3 del nuevo artículo 49 reconoce constitucionalmente de una manera expresa la especial protección de las personas con discapacidad.


Las circunstancias concretas de las personas que conforman este colectivo son de una relevancia que justifica el explícito reconocimiento constitucional de una serie de medidas destinadas a conseguir que el ejercicio de sus derechos pueda
desarrollarse en plenitud.


Estas medidas son coherentes con la igualdad reconocida en los apartados anteriores del nuevo artículo 49 y solo con ellas será posible un ejercicio pleno de los derechos de las personas con discapacidad. En esta dirección se ha manifestado
el Tribunal Constitucional en su Sentencia 208/2013, de 16 de diciembre, donde sostuvo explícitamente que 'cuando se trata, como en el presente caso sucede, de personas con discapacidad, es preciso tener en cuenta que el ordenamiento jurídico
establece en estos supuestos una protección especial, derivada de lo dispuesto en el ya mencionado artículo 49 de la Constitución, en aras a proteger el interés de (este colectivo al que) los poderes públicos ampararán especialmente para el disfrute
de los derechos que el Título I otorga a todos los ciudadanos' (FJ 6). Por todo ello, mediante la presente reforma constitucional se introduce una mención expresa a la especial protección que deben recibir las personas con discapacidad para
garantizar el pleno ejercicio de sus derechos y deberes.


VII


El último apartado del nuevo artículo 49 contiene una remisión expresa a la protección de los derechos de las personas con discapacidad prevista en los tratados internacionales ratificados por España.


Esta previsión tiene el objetivo de garantizar para este colectivo el nivel de protección mínima de los derechos reconocidos a nivel internacional. De esta forma se asegura expresamente el cumplimiento de las medidas previstas en estos
instrumentos internacionales haciendo posible, al mismo tiempo, que estas medidas sean ampliadas por el legislador español.


Por otra parte, este nuevo apartado no concreta los convenios y tratados vigentes, como la ya citada Convención de las Naciones Unidas de 2006, sino que opta por una remisión general a los instrumentos internacionales. Esta opción permite
que sean tenidos en cuenta, no solo los textos en vigor, sino también aquellos que se ratifiquen en un futuro y que regulen directamente los derechos de las personas con discapacidad o que se refieran sectorialmente a este colectivo.

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VIII


La reforma del artículo 49 de la Constitución Española es resultado de una reflexión abierta, sosegada y rigurosa en la que han participado miembros de las fuerzas políticas parlamentarias, así como representantes de la sociedad civil
vinculada a las personas con discapacidad. Este diálogo resulta indispensable para avanzar de manera conjunta en la mejora del Estado social proclamado en nuestra Constitución.


Con fecha 28 de febrero de 2019, el Pleno del Consejo de Estado emitió Dictamen en el que examinaba el texto del Anteproyecto de reforma constitucional. Como consecuencia de las observaciones recogidas en este Dictamen, la presente reforma
modifica dos aspectos contenidos en los apartados segundo y tercero del artículo 49 del Anteproyecto inicial. Respecto del primero, se concreta que la participación de las organizaciones representativas de las personas con discapacidad en la
adopción de políticas públicas se realizará 'de acuerdo con lo establecido en las leyes'. Respecto del segundo, se utiliza ahora la expresión 'especial protección' de las personas con discapacidad, recogiendo así los términos precisos que utiliza
la ya citada Sentencia del Tribunal Constitucional 208/2013, de 16 de diciembre.


Artículo único.


El artículo 49 de la Constitución Española queda redactado en los siguientes términos:


'Artículo 49.


1. Las personas con discapacidad son titulares de los derechos y deberes previstos en este Título en condiciones de libertad e igualdad real y efectiva, sin que pueda producirse discriminación.


2. Los poderes públicos realizarán las políticas necesarias para garantizar la plena autonomía personal e inclusión social de las personas con discapacidad. Estas políticas respetarán su libertad de elección y preferencias, y serán
adoptadas con la participación de las organizaciones representativas de personas con discapacidad en los términos que establezcan las leyes. Se atenderán particularmente las necesidades específicas de las mujeres y niñas con discapacidad.


3. Se regulará la especial protección de las personas con discapacidad para el pleno ejercicio de sus derechos y deberes.


4. Las personas con discapacidad gozan de la protección prevista en los tratados internacionales ratificados por España que velan por sus derechos.'


Disposición final única.


La presente reforma del artículo 49 de la Constitución Española entrará en vigor el mismo día de la publicación de su texto oficial en el 'Boletín Oficial del Estado'. Se publicará también en las demás lenguas de España.