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BOCG. Senado, apartado I, núm. 132-974, de 10/12/2012
cve: BOCG_D_10_132_974 PDF











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I. INICIATIVAS LEGISLATIVAS


PROYECTOS Y PROPOSICIONES DE LEY


Proyecto de Ley de lucha contra el empleo irregular y el
fraude a la Seguridad Social.


(621/000020)


(Cong. Diputados, Serie A, núm. 20



Núm. exp. 121/000020)


PROPUESTAS DE VETO


El Senador Jesús Enrique Iglesias Fernández, IU (GPMX) y el
Senador José Manuel Mariscal Cifuentes, IU (GPMX), al amparo de lo
previsto en el artículo 107 del Reglamento del Senado, formulan una
propuesta de veto al Proyecto de Ley de lucha contra el empleo irregular
y el fraude a la Seguridad Social.


Palacio del Senado, 28 de noviembre de 2012.—Jesús
Enrique Iglesias Fernández y José Manuel Mariscal Cifuentes.


PROPUESTA DE VETO NÚM. 1


De don Jesús Enrique Iglesias Fernández (GPMX) y de don
José Manuel Mariscal Cifuentes (GPMX)


El Senador Jesús Enrique Iglesias Fernández, IU (GPMX) y el
Senador José Manuel Mariscal Cifuentes, IU (GPMX), al amparo de lo
previsto en el artículo 107 del Reglamento del Senado, formulan la
siguiente propuesta de veto al Proyecto de Ley.


La reforma laboral ha contribuido a un proceso de
desregulación de las relaciones laborales y a un debilitamiento de la
negociación colectiva como elemento vertebrador de las relaciones de
trabajo y elemento básico de la cohesión social. También ahonda en esta
línea el recientemente presentado Proyecto de Ley de Presupuestos
generales del Estado para el 2013, que reduce sensiblemente las partidas
de carácter social, y más en concreto las destinadas a políticas activas
de empleo y de protección contra el desempleo. No es este el camino para
conseguir unas relaciones laborales justas y equilibradas, donde la regla
general sea el cumplimiento de las obligaciones legales y convencionales
por parte de los sujetos implicados, señaladamente de la parte
empresarial, y la excepción el incumplimiento de las mismas y que
requiere de la actividad correctora por parte de los poderes
públicos.


El Proyecto de ley pretende abordar la lucha contra el
empleo irregular y el fraude a la Seguridad Social, junto con otro
proyecto de ley por el que se modifica el Código Penal. Sin embargo, al
mismo tiempo otras políticas del gobierno, como la Reforma Laboral o los
PGE 2013, van a contribuir al deterioro del mercado de trabajo y al
incremento del número de personas desempleadas sin ningún ingreso y de









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quienes trabajan en condiciones precarias, haciendo aún más
difícil la tarea de los responsables de velar por el cumplimiento de las
normas.


El empleo irregular y el fraude a la seguridad social es
uno de los principales problemas de la economía española y una de las
causas del débil modelo productivo. Es por ello que desde nuestro grupo
consideramos positiva cualquier iniciativa que pretenda luchar contra
este problema central de la economía, como parecía que iba a ser esta
iniciativa. Pero este no es el caso del proyecto de Ley para la lucha
contra el empleo irregular y el fraude a la Seguridad Social, que no
contiene auténticas medidas de lucha contra el fraude. Los limitados
avances que representan este texto no pueden ocultar la insuficiencia del
conjunto de medidas que el gobierno plantea para hacer frente a un
problema de la dimensión del empleo irregular en el Estado Español.


Las víctimas de este injustificable peso de la economía
informal o irregular son principalmente los trabajadores y trabajadoras
objeto de explotación, ya que la ausencia de contrato y cotización, total
o parcialmente, sitúa al trabajador en un plano de clara desigualdad,
desventaja y vulnerabilidad en relación con la empresa. Quedan excluidos
total o parcialmente de la cotización a la Seguridad Social y,
consecuentemente, les restringe la expectativa de futuros derechos
derivados de la contribución como prestación por desempleo o la pensión
de jubilación. Además quedan expuestos a la desprotección en el caso de
enfermedad o accidente, se incrementa la incertidumbre respecto al futuro
laboral e impidiendo fundamentar proyectos de vida a medio o largo sobre
la base de expectativas laborales. Esta situación afecta con especial
intensidad a determinados colectivos —como inmigrantes y
jóvenes— tanto en situaciones de crisis como, es importante
señalarlo, en etapas de expansión de la actividad económica.


También quedan afectadas, evidentemente, las empresas que
cumplen la ley, que se ven sometidas a la competencia desleal de los que,
ajenos a una verdadera cultura empresarial responsable y productiva,
buscan aumentar su competitividad por la vía de ahorrar costes a través
del incumplimiento de la normativa laboral. Y, por supuesto, afecta a
Sistema de la Seguridad Social y al estado en su conjunto, por la pérdida
de ingresos y por la perpetuación de un modelo productivo de escasa
calidad.


El trabajo y salarios no declarados no es un fenómeno
aislado en el contexto de la UE, especialmente fruto, por un lado, de la
realidad productiva postfordista con ciclos productivos más flexibles y
fraccionados y, por otro lado, de la fragmentación de los ciclos de vida
laboral con continuas entradas y salidas del mercado de trabajo, cambios
de ocupación y el generalizado uso fraudulento de la normativa
contractual por parte de los empleadores. Pero la realidad es que la
existencia de niveles tan elevados de economía sumergida es un factor
diferencial propio del modelo productivo y de relaciones laborales del
estado español.


Hay tres elementos que hacen al Estado Español
especialmente vulnerable ante la economía sumergida. El primero, las
características del modelo productivo, caracterizado por el minifundismo
empresarial, la especialización en determinadas actividades como la
construcción y la hostelería donde el fraude en la contratación tiene
especial relevancia, o el predominio de modelos de gestión empresarial
basados en la competencia vía reducción de costes y de precios, ignorando
la calidad y el valor añadido. El segundo elemento es de carácter
cultural, ya que existe cierta comprensión o aceptación social de la
economía informal, particularmente en determinados ámbitos de actividad
donde el empleo irregular es percibido como un intercambio de servicios
que no necesita ser declarado —la limpieza, el trabajo estacional
agrícola y la atención personal son algunos de estos sectores—. En
tercer lugar, el efecto acordeón de una economía como la española que en
un breve lapso de tiempo ha pasado de tener períodos con los mayores
crecimientos del PIB de la UE a tener pronunciadas caídas. Tanto los
escenarios de crisis —debido a que puede aumentar la intención de
ocultamiento de parte o la totalidad de la actividad económica—
como en los períodos de crecimiento desmesurado —por la gran
absorción de fuerza de trabajo del mercado laboral, especialmente en
sectores no cualificados— favorecen el desarrollo de la economía
sumergida.


Desde determinados sectores empresariales se apunta a los
elevados tipos impositivos para explicar la economía sumergida. Esta
afirmación se demuestra rotundamente errónea con un simple análisis
comparado de los niveles de trabajo no declarado de los diferentes
estados de la UE. Observamos que los estados más desfiscalizados (con una
media de presión fiscal sensiblemente inferior a la media), como es el
caso del Estado Español, son aquellos en los que hay más presencia de
fraude.


Según la Organización Internacional del Trabajo (OIT) el
objetivo general para luchar contra la economía sumergida debe ser
disuadir la realización de actividades de trabajo no declarado. Para ello
recomienda una combinación de concienciación, prevención y sanciones, el
reforzamiento de los sistemas









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de Inspección de Trabajo y la participación de los
interlocutores sociales (empresariales y sindicales) y autoridades
judiciales.


Especialmente relevante, por su naturaleza de empleadores,
es el papel que el tejido empresarial debe jugar para la erradicación o
disminución de la economía sumergida y el fraude a la seguridad social.
Más concretamente el refuerzo de las obligaciones empresariales en los
procesos de subcontratación descontrolada y otros mecanismos extremos e
irregulares de reducción de costes como la contratación de falsos
autónomos o falsos becarios, situaciones de trabajo no declarado que en
muchos casos se prolongan en el tiempo, alternándose con retornos a
situaciones de desempleo o inactividad —o con contratos
temporales— y que pueden detectarse en diferentes sectores de
servicios (actividades de consultoría y servicios informáticos, medios de
comunicación, servicios financieros, servicios sociales...).


En este proyecto de Ley y en el Proyecto de Ley Orgánica de
reforma del Código Penal que le acompaña, las acciones de concienciación
y prevención, son insuficientes, la coordinación entre administraciones y
la participación de los interlocutores sociales inexistente y sólo las
sanciones juegan el papel protagonista. Sin embargo, la propia O.I.T.
considera que las sanciones son el último recurso y que deberían ser
elaboradas con consenso parlamentario y de los agentes sociales,
aplicadas de manera proporcionada y ser disuasorias.


Más allá de lo que tiene, son destacables las carencias de
este proyecto.


En primer lugar, La eficacia de la lucha solo puede hacerse
si se contempla de forma integral y global en una decidida política que
ataque de raíz la economía irregular para reducir su tamaño. Por tanto,
debería contemplar todo el ciclo defraudador, también el fiscal y
económico en general. Así pues, lo que necesitamos es una Ley General
contra el Fraude a los Presupuestos Públicos, que contemple todas las
formas posibles de fraude, incluido el de la Seguridad Social.


En segundo lugar, se olvidan de la complejidad del problema
y de la necesidad de una respuesta multidimensional. Obvian nuevamente
realizar un diagnóstico en profundidad. Las personas que trabajan en
Inspección de Trabajo y de la Seguridad Social son, evidentemente,
profesionales conocedores de la realidad empresarial y de los núcleos de
fraude. Falta, sin embargo, una visión global, un diagnóstico en
profundidad de este fenómeno especialmente en sus vertientes menos
estudiadas —como sus repercusiones en la seguridad social— y
atendiendo a sus diversas características —según supuestos de
fraude, sectores, territorios y colectivos especialmente
afectados—. A partir de este diagnóstico, el plan de lucha debería
basarse en criterios generales, como que sea Integral, Multidimensional,
Equilibrado, Coordinado, y Participado, Estructurado temporalmente y
Apoyado en una dotación suficiente de recursos, tal y como señala
acertadamente el sociólogo Fernando Rocha en su estudio «El trabajo no
declarado en España».


En tercer lugar, tampoco se delimita de forma precisa el
objeto de la ley. Normalmente se viene identificando el fraude a la S.
Social con la «economía sumergida» o «economía irregular». Ello supone un
grave error, puesto que esta expresión incorpora sobre todo la vertiente
fiscal, que no corresponde en absoluto al ámbito de lo laboral. Esta
confusión no es neutral, porque sitúa automáticamente el conjunto del
problema en la falta de alta de los trabajadores o en el fraude en la
percepción de una prestación. La labor de la ITSS en cuanto a sus
competencias ha sido y es muy útil para combatir el fraude (dentro de las
limitaciones de los medios con que cuenta), pero no está a su alcance
solucionar la vertiente fiscal, que es la más importante. Mantener esta
confusión permite colocar a la relación individual
trabajador—empresario y al sistema de inspección como responsables
únicos de la existencia de la economía sumergida. No es riguroso, por
tanto, hablar de «empleo irregular» en relación con el fraude a la
Seguridad Social como hace el título del proyecto de ley, puesto que tal
expresión se refiere a cualquiera de las irregularidades que pueden
producirse en la relación laboral (desde el empleo de extranjeros sin
permiso de trabajo, que no pueden ser afiliados al sistema, el empleo de
menores o los trabajos marginales, hasta la prestación en condiciones de
trabajo inferiores a las establecidas en la normativa laboral y el
convenio colectivo), y que no necesariamente pueden combatirse como
fraude a la Seguridad Social. Por eso consideramos, a efectos de
Seguridad Social, ese concepto debe desaparecer y ser sustituido por el
más preciso y adecuado «trabajo y salario no declarados». Y con esto ya
hay bastante faena para su control y vigilancia, sin pretender lo que
corresponde a otros ámbitos.


En cuarto lugar, el proyecto olvida una parte importante
del fraude a la seguridad social. Este fraude tiene dos vertientes
principales: en primer lugar, la falta de alta y, en segundo lugar, las
diferencias de cotización (parte de salario indebidamente excluido de las
bases de cotización). El proyecto no se refiere a éstas últimas, a la
exclusión parcial de bases de cotización, cuestión que tiene una enorme
importancia









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económica para el sistema y para las prestaciones de los
trabajadores, y en las que se encuentra una parte de la economía
sumergida solapada con el fraude fiscal.


Finalmente, una de las ausencias más destacables y
preocupantes en el proyecto es un plan de mejora de la organización
inspectora e incremento de medios y recursos. Esta ausencia convierte en
un ejercicio voluntarista que, por si solo no garantiza una incidencia
real sobre el fraude y evidencia la falta de voluntad política del
gobierno para erradicar el trabajo no declarado. Actualmente, el número
de Inspectores de Trabajo y Seguridad Social y de Subinspectores de
Empleo y Seguridad Social está por debajo de las recomendaciones de la
OIT en relación de la población activa. Con la prórroga en los PGE 2013
de la medida de no realizar el 100% de la reposición de las bajas (tan
sólo se cubrirán un 10% en dichos cuerpos), el número de personas
dedicadas a la lucha contra el fraude y el trabajo no declarado
disminuirá. Además, el cuerpo de inspectores y subinspectores no cuenta
con el apoyo técnico que un cuerpo de dichas características requiere
para procesar y cruzar la gran cantidad de datos recabados, perdiendo
eficiencia en su trabajo.


Como venimos diciendo, consideramos esta Proposición de Ley
insuficiente y desenfocada. El propio Consejo Económico y Social
cuestiona el texto, afirmando que «en términos generales, las medidas y
actuaciones incluidas en el Anteproyecto no parecen ser las más adecuadas
para alcanzar los objetivos previstos».


El proyecto de ley pierde una buena oportunidad para
abordar una regulación detallada de cuestiones que preocupan
extraordinariamente en el plano jurídico y que siguen requiriendo de una
regulación que dé respuesta a los problemas detectados. Nos referimos al
Dictamen del Consejo Económico y Social emitido el 18 de julio sobre el
Anteproyecto de Ley, a la necesidad de regular de una manera más precisa
de cómo lo hace el artículo 42 de la Ley del Estatuto de los
trabajadores, «la realidad ciertamente compleja que se plantea en la
contratación y subcontratación de obras y servicios como esquema de
organización de la actividad empresarial».


Nuestra enmienda a la totalidad se basa también en la
necesidad de alertar sobre el grave riesgo de fraccionamiento que está
sufriendo la normativa laboral y de Seguridad Social, con su regulación
en numerosas normas que son poco tiempo después nuevamente modificadas,
con el consiguiente riesgo de inseguridad jurídica y los problemas que
ello supone para el ejercicio de sus derechos por las personas afectadas
y también para que pueda hacerse plenamente efectivo el derecho a la
tutela judicial efectiva. Ejemplo claro de esto es la nueva reforma del
texto refundido de la Ley sobre infracciones y sanciones del orden
social. No parece de recibo que en cada norma laboral recientemente
aprobada se vaya modificando algún precepto de la LISOS, ya que es
completamente necesario disponer de un texto que recoja todas las
modificaciones y proporcione la seguridad jurídica necesaria.


Las organizaciones sindicales han destacado el error que
supone «centrar la lucha contra el fraude sobre los perceptores de la
prestación por desempleo» que parece ser una de las obsesiones de un
gobierno que sigue estigmatizando a los millones de ciudadanos que
quieren trabajar, y no pueden.


Estas organizaciones sindicales, en cambio, insisten en que
es necesario solucionar la situación irregular de las personas
extranjeras, controlar la falta de inscripción de las empresas a la
Seguridad Social y la falta de afiliación o alta de los trabajadores en
la Seguridad Social, evitar que se compatibilice el trabajo con una
prestación de la Seguridad Social y, finalmente, la introducción de
elementos de control y lucha contra la economía irregular y el empleo
sumergido.


Esta Proposición de Ley, que pretende tener como objetivo
luchar contra el fraude en el empleo irregular, ignora elementos como el
desarrollo de los Planes integrados de la Inspección de Trabajo y
Seguridad Social, el Observatorio contra el Fraude, el Plan de acción
sobre empresas ficticias, el Plan integral de prevención y corrección del
fraude fiscal, laboral y a la Seguridad Social, el control de conductas
que tienen consecuencias directas en los trabajadores y que merman sus
derechos e incluso incurren en prácticas delictivas, la afectación de las
condiciones de vida y de trabajo y la precarización de las relaciones
laborales. Cuestiones, todas ellas, que no se regulan en esta norma.


En conclusión, nuestra enmienda a la totalidad, además de
la argumentación expuesta hasta ahora, responde a la falta de aceptación
por parte del gobierno a las observaciones formuladas por las
organizaciones sindicales y del Dictamen del Consejo Económico y Social.
Esta falta de aceptación que desvirtúa la esencia de aquello que debe ser
un marco racional y democrático de relaciones laborales y en el que el
diálogo social tenga máxima prioridad. Tal como afirma el Dictamen del
CES sobre el Anteproyecto, critica que sigue siendo plenamente válida
para el Proyecto; las medidas adoptadas «adolecen de falta de adecuación
en muchos casos, y en conjunto resultan insuficientes a los fines que









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se persiguen y difícilmente van a propiciar avances con
relación a los mismos por lo que, sin prejuicio de las observaciones
particulares que se formulan más adelante al articulado, el conjunto de
las medidas propuestas no puede merecer una valoración positiva».


Por todos estos motivos se propone el rechazo del texto del
Proyecto de Ley y su devolución al Gobierno.



El Senador Jordi Guillot Miravet (GPEPC) y el Senador Joan
Saura Laporta (GPEPC), al amparo de lo previsto en el artículo 107 del
Reglamento del Senado, formulan una propuesta de veto al Proyecto de Ley
de lucha contra el empleo irregular y el fraude a la Seguridad
Social.


Palacio del Senado, 4 de diciembre de 2012.—Jordi
Guillot Miravet y Joan Saura Laporta.


PROPUESTA DE VETO NÚM. 2


De don Jordi Guillot Miravet (GPEPC) y de don Joan Saura
Laporta (GPEPC)


El Senador Jordi Guillot Miravet (GPEPC) y el Senador Joan
Saura Laporta (GPEPC), al amparo de lo previsto en el artículo 107 del
Reglamento del Senado, formulan la siguiente propuesta de veto al
Proyecto de Ley.


La reforma laboral ha contribuido a un proceso de
desregulación de las relaciones laborales y a un debilitamiento de la
negociación colectiva como elemento vertebrador de las relaciones de
trabajo y elemento básico de la cohesión social. También ahonda en esta
línea el recientemente presentado Proyecto de Ley de Presupuestos
generales del Estado para el 2013, que reduce sensiblemente las partidas
de carácter social, y más en concreto las destinadas a políticas activas
de empleo y de protección contra el desempleo. No es este el camino para
conseguir unas relaciones laborales justas y equilibradas, donde la regla
general sea el cumplimiento de las obligaciones legales y convencionales
por parte de los sujetos implicados, señaladamente de la parte
empresarial, y la excepción el incumplimiento de las mismas y que
requiere de la actividad correctora por parte de los poderes
públicos.


El Proyecto de Ley pretende abordar la lucha contra el
empleo irregular y el fraude a la Seguridad Social, junto con otro
proyecto de ley por el que se modifica el Código Penal. Sin embargo, al
mismo tiempo otras políticas del gobierno, como la Reforma Laboral o los
PGE 2013, van a contribuir al deterioro del mercado de trabajo y al
incremento del número de personas desempleadas sin ningún ingreso y de
quienes trabajan en condiciones precarias, haciendo aún más difícil la
tarea de los responsables de velar por el cumplimiento de las normas.


El empleo irregular y el fraude a la seguridad social es
uno de los principales problemas de la economía española y una de las
causas del débil modelo productivo. Es por ello que desde nuestro grupo
consideramos positiva cualquier iniciativa que pretenda luchar contra
este problema central de la economía, como parecía que iba a ser esta
iniciativa. Pero este no es el caso del proyecto de Ley para la lucha
contra el empleo irregular y el fraude a la Seguridad Social, que no
contiene auténticas medidas de lucha contra el fraude. Los limitados
avances que representan este texto no pueden ocultar la insuficiencia del
conjunto de medidas que el gobierno plantea para hacer frente a un
problema de la dimensión del empleo irregular en el Estado Español.


Las víctimas de este injustificable peso de la economía
informal o irregular son principalmente los trabajadores y trabajadoras
objeto de explotación, ya que la ausencia de contrato y cotización, total
o parcialmente, sitúa al trabajador en un plano de clara desigualdad,
desventaja y vulnerabilidad en relación con la empresa. Quedan excluidos
total o parcialmente de la cotización a la Seguridad Social y,
consecuentemente, les restringe la expectativa de futuros derechos
derivados de la contribución como prestación por desempleo o la pensión
de jubilación. Además quedan expuestos a la desprotección en el caso de
enfermedad o accidente, se incrementa la incertidumbre respecto al futuro
laboral e impidiendo fundamentar proyectos de vida a medio o largo sobre
la base de expectativas laborales. Esta situación afecta con especial
intensidad a determinados colectivos —como inmigrantes y
jóvenes— tanto en situaciones de crisis como, es importante
señalarlo, en etapas de expansión de la actividad económica.









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También quedan afectadas, evidentemente, las empresas que
cumplen la ley, que se ven sometidas a la competencia desleal de los que,
ajenos a una verdadera cultura empresarial responsable y productiva,
buscan aumentar su competitividad por la vía de ahorrar costes a través
del incumplimiento de la normativa laboral. Y, por supuesto, afecta a
Sistema de la Seguridad Social y al estado en su conjunto, por la pérdida
de ingresos y por la perpetuación de un modelo productivo de escasa
calidad.


El trabajo y salarios no declarados no es un fenómeno
aislado en el contexto de la UE, especialmente fruto, por un lado, de la
realidad productiva postfordista con ciclos productivos más flexibles y
fraccionados y, por otro lado, de la fragmentación de los ciclos de vida
laboral con continuas entradas y salidas del mercado de trabajo, cambios
de ocupación y el generalizado uso fraudulento de la normativa
contractual por parte de los empleadores. Pero la realidad es que la
existencia de niveles tan elevados de economía sumergida es un factor
diferencial propio del modelo productivo y de relaciones laborales del
estado español.


Hay tres elementos que hacen al Estado Español
especialmente vulnerable ante la economía sumergida. El primero, las
características del modelo productivo, caracterizado por el minifundismo
empresarial, la especialización en determinadas actividades como la
construcción y la hostelería donde el fraude en la contratación tiene
especial relevancia, o el predominio de modelos de gestión empresarial
basados en la competencia vía reducción de costes y de precios, ignorando
la calidad y el valor añadido. El segundo elemento es de carácter
cultural, ya que existe cierta comprensión o aceptación social de la
economía informal, particularmente en determinados ámbitos de actividad
donde el empleo irregular es percibido como un intercambio de servicios
que no necesita ser declarado —la limpieza, el trabajo estacional
agrícola y la atención personal son algunos de estos sectores—. En
tercer lugar, el efecto acordeón de una economía como la española que en
un breve lapso de tiempo ha pasado de tener períodos con los mayores
crecimientos del PIB de la UE a tener pronunciadas caídas. Tanto los
escenarios de crisis —debido a que puede aumentar la intención de
ocultamiento de parte o la totalidad de la actividad económica—
como en los períodos de crecimiento desmesurado —por la gran
absorción de fuerza de trabajo del mercado laboral, especialmente en
sectores no cualificados— favorecen el desarrollo de la economía
sumergida.


Desde determinados sectores empresariales se apunta a los
elevados tipos impositivos para explicar la economía sumergida. Esta
afirmación se demuestra rotundamente errónea con un simple análisis
comparado de los niveles de trabajo no declarado de los diferentes
estados de la UE. Observamos que los estados más desfiscalizados (con una
media de presión fiscal sensiblemente inferior a la media), como es el
caso del Estado Español, son aquellos en los que hay más presencia de
fraude.


Según la Organización Internacional del Trabajo (OIT) el
objetivo general para luchar contra la economía sumergida debe ser
disuadir la realización de actividades de trabajo no declarado. Para ello
recomienda una combinación de concienciación, prevención y sanciones, el
reforzamiento de los sistemas de Inspección de Trabajo y la participación
de los interlocutores sociales (empresariales y sindicales) y autoridades
judiciales.


Especialmente relevante, por su naturaleza de empleadores,
es el papel que el tejido empresarial debe jugar para la erradicación o
disminución de la economía sumergida y el fraude a la seguridad social.
Más concretamente el refuerzo de las obligaciones empresariales en los
procesos de subcontratación descontrolada y otros mecanismos extremos e
irregulares de reducción de costes como la contratación de falsos
autónomos o falsos becarios, situaciones de trabajo no declarado que en
muchos casos se prolongan en el tiempo, alternándose con retornos a
situaciones de desempleo o inactividad —o con contratos
temporales— y que pueden detectarse en diferentes sectores de
servicios (actividades de consultoría y servicios informáticos, medios de
comunicación, servicios financieros, servicios sociales...).


En este Proyecto de Ley y en el Proyecto de Ley Orgánica de
reforma del Código Penal que le acompaña, las acciones de concienciación
y prevención, son insuficientes, la coordinación entre administraciones y
la participación de los interlocutores sociales inexistente y sólo las
sanciones juegan el papel protagonista. Sin embargo, la propia O.I.T.
considera que las sanciones son el último recurso y que deberían ser
elaboradas con consenso parlamentario y de los agentes sociales,
aplicadas de manera proporcionada y ser disuasorias.


Más allá de lo que tiene, son destacables las carencias de
este proyecto.


En primer lugar, la eficacia de la lucha solo puede hacerse
si se contempla de forma integral y global en una decidida política que
ataque de raíz la economía irregular para reducir su tamaño. Por tanto,
debería contemplar todo el ciclo defraudador, también el fiscal y
económico en general. Así pues, lo que









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necesitamos es una Ley General contra el Fraude a los
Presupuestos Públicos, que contemple todas las formas posibles de fraude,
incluido el de la Seguridad Social.


En segundo lugar, se olvidan de la complejidad del problema
y de la necesidad de una respuesta multidimensional. Obvian nuevamente
realizar un diagnóstico en profundidad. Las personas que trabajan en
Inspección de Trabajo y de la Seguridad Social son, evidentemente,
profesionales conocedores de la realidad empresarial y de los núcleos de
fraude. Falta, sin embargo, una visión global, un diagnóstico en
profundidad de este fenómeno especialmente en sus vertientes menos
estudiadas —como sus repercusiones en la seguridad social— y
atendiendo a sus diversas características —según supuestos de
fraude, sectores, territorios y colectivos especialmente
afectados—. A partir de este diagnóstico, el plan de lucha debería
basarse en criterios generales, como que sea Integral, Multidimensional,
Equilibrado, Coordinado, y Participado, Estructurado temporalmente y
Apoyado en una dotación suficiente de recursos, tal y como señala
acertadamente el sociólogo Fernando Rocha en su estudio «El trabajo no
declarado en España».


En tercer lugar, tampoco se delimita de forma precisa el
objeto de la ley. Normalmente se viene identificando el fraude a la
Seguridad Social con la «economía sumergida» o «economía irregular». Ello
supone un grave error, puesto que esta expresión incorpora sobre todo la
vertiente fiscal, que no corresponde en absoluto al ámbito de lo laboral.
Esta confusión no es neutral, porque sitúa automáticamente el conjunto
del problema en la falta de alta de los trabajadores o en el fraude en la
percepción de una prestación. La labor de la ITSS en cuanto a sus
competencias ha sido y es muy útil para combatir el fraude (dentro de las
limitaciones de los medios con que cuenta), pero no está a su alcance
solucionar la vertiente fiscal, que es la más importante. Mantener esta
confusión permite colocar a la relación individual
trabajador—empresario y al sistema de inspección como responsables
únicos de la existencia de la economía sumergida. No es riguroso, por
tanto, hablar de «empleo irregular» en relación con el fraude a la
Seguridad Social como hace el título del proyecto de ley, puesto que tal
expresión se refiere a cualquiera de las irregularidades que pueden
producirse en la relación laboral (desde el empleo de extranjeros sin
permiso de trabajo, que no pueden ser afiliados al sistema, el empleo de
menores o los trabajos marginales, hasta la prestación en condiciones de
trabajo inferiores a las establecidas en la normativa laboral y el
convenio colectivo), y que no necesariamente pueden combatirse como
fraude a la Seguridad Social. Por eso consideramos, a efectos de
Seguridad Social, ese concepto debe desaparecer y ser sustituido por el
más preciso y adecuado «trabajo y salario no declarados». Y con esto ya
hay bastante faena para su control y vigilancia, sin pretender lo que
corresponde a otros ámbitos.


En cuarto lugar, el proyecto olvida una parte importante
del fraude a la seguridad social. Este fraude tiene dos vertientes
principales: en primer lugar, la falta de alta y, en segundo lugar, las
diferencias de cotización (parte de salario indebidamente excluido de las
bases de cotización). El proyecto no se refiere a éstas últimas, a la
exclusión parcial de bases de cotización, cuestión que tiene una enorme
importancia económica para el sistema y para las prestaciones de los
trabajadores, y en las que se encuentra una parte de la economía
sumergida solapada con el fraude fiscal.


Finalmente, una de las ausencias más destacables y
preocupantes en el proyecto es un plan de mejora de la organización
inspectora e incremento de medios y recursos. Esta ausencia convierte en
un ejercicio voluntarista que, por si solo no garantiza una incidencia
real sobre el fraude y evidencia la falta de voluntad política del
gobierno para erradicar el trabajo no declarado. Actualmente, el número
de Inspectores de Trabajo y Seguridad Social y de Subinspectores de
Empleo y Seguridad Social está por debajo de las recomendaciones de la
OIT en relación de la población activa. Con la prórroga en los PGE 2013
de la medida de no realizar el 100% de la reposición de las bajas (tan
sólo se cubrirán un 10% en dichos cuerpos), el número de personas
dedicadas a la lucha contra el fraude y el trabajo no declarado
disminuirá. Además, el cuerpo de inspectores y subinspectores no cuenta
con el apoyo técnico que un cuerpo de dichas características requiere
para procesar y cruzar la gran cantidad de datos recabados, perdiendo
eficiencia en su trabajo.


Como venimos diciendo, consideramos esta Proposición de Ley
insuficiente y desenfocada. El propio Consejo Económico y Social
cuestiona el texto, afirmando que «en términos generales, las medidas y
actuaciones incluidas en el Anteproyecto no parecen ser las más adecuadas
para alcanzar los objetivos previstos».


El Proyecto de Ley pierde una buena oportunidad para
abordar una regulación detallada de cuestiones que preocupan
extraordinariamente en el plano jurídico y que siguen requiriendo de una
regulación que dé respuesta a los problemas detectados. Nos referimos al
Dictamen del Consejo Económico y Social









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emitido el 18 de julio sobre el Anteproyecto de Ley, a la
necesidad de regular de una manera más precisa de cómo lo hace el
artículo 42 de la Ley del Estatuto de los trabajadores, «la realidad
ciertamente compleja que se plantea en la contratación y subcontratación
de obras y servicios como esquema de organización de la actividad
empresarial».


Nuestro Veto se basa también en la necesidad de alertar
sobre el grave riesgo de fraccionamiento que está sufriendo la normativa
laboral y de Seguridad Social, con su regulación en numerosas normas que
son poco tiempo después nuevamente modificadas, con el consiguiente
riesgo de inseguridad jurídica y los problemas que ello supone para el
ejercicio de sus derechos por las personas afectadas y también para que
pueda hacerse plenamente efectivo el derecho a la tutela judicial
efectiva. Ejemplo claro de esto es la nueva reforma del texto refundido
de la Ley sobre infracciones y sanciones del orden social. No parece de
recibo que en cada norma laboral recientemente aprobada se vaya
modificando algún precepto de la LISOS, ya que es completamente necesario
disponer de un texto que recoja todas las modificaciones y proporcione la
seguridad jurídica necesaria.


Las organizaciones sindicales han destacado el error que
supone «centrar la lucha contra el fraude sobre los perceptores de la
prestación por desempleo» que parece ser una de las obsesiones de un
gobierno que sigue estigmatizando a los millones de ciudadanos que
quieren trabajar, y no pueden.


Estas organizaciones sindicales, en cambio, insisten en que
es necesario solucionar la situación irregular de las personas
extranjeras, controlar la falta de inscripción de las empresas a la
Seguridad Social y la falta de afiliación o alta de los trabajadores en
la Seguridad Social, evitar que se compatibilice el trabajo con una
prestación de la Seguridad Social y, finalmente, la introducción de
elementos de control y lucha contra la economía irregular y el empleo
sumergido.


Este proyecto pretende tener como objetivo luchar contra el
fraude en el empleo irregular, ignora elementos como el desarrollo de los
Planes integrados de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, el
Observatorio contra el Fraude, el Plan de acción sobre empresas
ficticias, el Plan integral de prevención y corrección del fraude fiscal,
laboral y a la Seguridad Social, el control de conductas que tienen
consecuencias directas en los trabajadores y que merman sus derechos e
incluso incurren en prácticas delictivas, la afectación de las
condiciones de vida y de trabajo y la precarización de las relaciones
laborales. Cuestiones, todas ellas, que no se regulan en esta norma.


En conclusión, nuestro Veto, además de la argumentación
expuesta hasta ahora, responde a la falta de aceptación por parte del
gobierno a las observaciones formuladas por las organizaciones sindicales
y del Dictamen del Consejo Económico y Social. Esta falta de aceptación
que desvirtúa la esencia de aquello que debe ser un marco racional y
democrático de relaciones laborales y en el que el diálogo social tenga
máxima prioridad. Tal como afirma el Dictamen del CES sobre el
Anteproyecto, critica que sigue siendo plenamente válida para el
Proyecto; las medidas adoptadas «adolecen de falta de adecuación en
muchos casos, y en conjunto resultan insuficientes a los fines que se
persiguen y difícilmente van a propiciar avances con relación a los
mismos por lo que, sin prejuicio de las observaciones particulares que se
formulan más adelante al articulado, el conjunto de las medidas
propuestas no puede merecer una valoración positiva».