Ruta de navegación
Publicaciones
BOCG. Sección Cortes Generales, serie A, núm. 357, de 23/06/1999
BOLETÍN OFICIAL DE LAS CORTES GENERALES
SECCION CORTES GENERALES
VI LEGISLATURA
Serie A: 23 de junio de 1999 Núm. 357 ACTIVIDADES PARLAMENTARIAS
Competencias en relación con otros órganos e instituciones
DEFENSOR DEL PUEBLO
260/000004 (CD) 780/000004 (S) Informe del Defensor del Pueblo
correspondiente a la gestión realizada durante el año 1998.
La Mesa del Congreso de los Diputados, en su reunión del día de hoy,
ha acordado la publicación del asunto de referencia:
(260) Informe anual del Defensor del Pueblo.
260/000004
AUTOR: Defensor del Pueblo.
Informe del Defensor del Pueblo correspondiente a la gestión
realizada durante el año 1998.
Acuerdo
Admitir a trámite, conforme al artículo 200 del Reglamento y a la
Resolución de las Mesas del Congreso de
los Diputados y del Senado de 21 de abril de 1992, trasladar a la
Comisión Mixta de Relaciones con el Defensor del Pueblo y publicar en
el BOLETÍN OFICIAL DE LAS CORTES GENERALES, así como poner en
conocimiento del Senado.
En ejecución de dicho acuerdo se ordena la publicación.
Palacio del Congreso de los Diputados, 22 de junio de 1999.-El
Presidente del Congreso de los Diputados, Federico Trillo-Figueroa
Martínez-Conde.
INFORME A LAS CORTES GENERALES
SUMARIO
PRIMERA PARTE
1. PRESENTACIÓN ... (Página 15)
2. TRATAMIENTO MONOGRÁFICO DE DETERMINADOS TEMAS ... (Página 19)
2.1. Cooficialidad lingüística ... (Página 19)
2.2. Tribunal Penal Internacional Permanente ... (Página 23)
2.3. Tratamiento penitenciario ... (Página 26)
2.4. La fiscalidad de la familia en el nuevo impuesto sobre la renta
de las personas físicas ... (Página 30)
2.5. Contaminación acústica ... (Página 33)
2.6. La calidad de los servicios públicos de contenido sanitario y
social ... (Página 37)
2.7. Seguridad integral ... (Página 38)
2.8. La adecuación de las actuaciones expropiatorias de las
Administraciones públicas a las exigencias contenidas en la
Constitución española ... (Página 40)
2.9. Actuación de la Institución del Defensor del Pueblo en relación
con los derechos de la infancia ... (Página 42)
3. DATOS ESTADÍSTICOS ... (Página 44)
3.1. Presentación de los datos ... (Página 44)
3.2. Procedencia geográfica de las quejas ... (Página 44)
3.3. Tratamiento de las quejas recibidas en 1998 ... (Página 46)
3.3.1. Grupos de quejas idénticas ... (Página 46)
3.3.2. Quejas individuales ... (Página 46)
3.4. Investigación y resultados de las quejas de 1998 ... (Página 48)
3.4.1. Investigación ... (Página 48)
3.4.2. Resultados ... (Página 48)
3.5. Investigación y resultados de quejas de ejercicios anteriores a
1998 ... (Página 49)
3.5.1. Investigación: admisiones, reaperturas y reposiciones
3.5.2. Resultados ... (Página 50)
3.6. Resoluciones adoptadas en relación con las quejas ... (Página 50)
3.6.1. Recomendaciones ... (Página 50)
3.6.2. Sugerencias ... (Página 50)
3.7. Actuaciones de oficio ... (Página 51)
3.8. Visitas ... (Página 55)
3.9. Administraciones que han incumplido el deber de contestar al
Defensor del Pueblo. ... (Página 55)
4. RECOMENDACIONES ... (Página 56)
4.1. Recomendaciones aceptadas ... (Página 56)
4.1.1. Recomendación sobre utilización, por parte de los ciudadanos
residentes en la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, del idioma
catalán en las actuaciones judiciales ... (Página 56)
4.1.2. Recomendación sobre práctica de notificaciones a los objetores
de conciencia ... (Página 57)
4.1.3. Recomendación sobre interpretación de la ley en las adopciones
realizadas por ciudadanos españoles de niños procedentes del Reino
del Nepal ... (Página 57)
4.1.4. Recomendación sobre provisión de destino a militares
profesionales que solicitan traslado ... (Página 58)
4.1.5. Recomendación sobre condiciones en que se efectúan los
desplazamientos de soldados de reemplazo del Ejército del Aire
destinados en unidades extrapeninsulares ... (Página 58)
4.1.6. Recomendación sobre el cumplimiento de lo previsto en los
artículos 42 y 45 de la Ley General Tributaria y 59 a 61 de la Ley
30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común, en lo referido al lugar donde han
de practicarse las notificaciones a las personas jurídicas ...(Página 58)
4.1.7. Recomendación sobre coordinación entre Cuerpos y Fuerzas de la
Seguridad del Estado en relación con el cumplimiento de las órdenes
de detención ... (Página 59)
4.1.8. Recomendación sobre interrogatorios a menores en centros
escolares ... (Página 59)
4.1.9. Recomendación sobre cacheos a visitas en centros
penitenciarios ... (Página 60)
4.1.10. Recomendación sobre el procedimiento de retención y
devolución de dinero y objetos de valor en el centro penitenciario de
Valencia ... (Página 60)
4.1.11. Recomendación sobre modificación de criterios en relación con
el intercambio de objetos no prohibidos en los departamentos de
régimen cerrado de los centros penitenciarios ... (Página 60)
4.1.12. Recomendación sobre el perfeccionamiento de las
autorizaciones relativas a las comunicaciones previstas en el
artículo 53 de la Ley Orgánica General Penitenciaria ... (Página 61)
4.1.13.
Recomendación sobre las precauciones que deben adoptarse en las
intervenciones de comunicaciones a internos ... (Página 61)
4.1.14. Recomendación sobre la aplicación del artículo 75 del
Reglamento Penitenciario por los directores de los centros
penitenciarios ... (Página 61)
4.1.15. Recomendación sobre nueva ubicación de los teléfonos públicos
en el centro penitenciario de El Dueso ... (Página 62)
4.1.16. Recomendación sobre exención del pago de tasas en la
renovación del documento nacional de identidad, a personas sin medios
económicos ... (Página 62)
4.1.17. Recomendación sobre prohibición de internamiento para casos
de devolución de ciudadanos extranjeros ... (Página 62)
4.1.18. Recomendación sobre notificación de los decretos de
expulsión, tanto a los interesados como a sus representantes legales
4.1.19. Recomendación sobre presunción de la representación para la
obtención de copias de documentos en expedientes sancionadores de
tráfico ... (Página 63)
4.1.20. Recomendación sobre constancia del carácter voluntario u
obligatorio de las denuncias de tráfico ... (Página 63)
4.1.21. Recomendación sobre la necesidad de modificar la normativa de
convalidaciones vigente en la Universidad Nacional de Educación a
Distancia, por estar obsoleta ... (Página 63)
4.1.22. Recomendación sobre la admisión de alumnos en cualquier
universidad pública cuando en su distrito universitario los estudios
que desean realizar sólo se imparten en centros universitarios de
titularidad privada ... (Página 63)
4.1.23. Recomendación sobre la concesión de la ayuda a los alumnos de
enseñanzas medias y universitarias para los gastos de residencia
fuera del domicilio familiar ... (Página 64)
4.1.24. Recomendación sobre adecuación de las notificaciones, en los
procedimientos de asignación de vacantes docentes en régimen de
interinidad, a las prescripciones de la Ley 30/1992, de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común ... (Página 64)
4.1.25. Recomendación para que se consideren como responsabilidades
familiares, a los hijos procedentes de uniones anteriores del cónyuge
del solicitante del subsidio de desempleo ... (Página 65)
4.1.26. Recomendación sobre la tarifa eléctrica aplicable a las
instalaciones de desalación de agua de mar ... (Página 65)
4.1.27. Recomendación para que se apruebe el reglamento de desarrollo
de la Ley 54/1997, del Sector Eléctrico, sobre determinación de
índices de calidad del suministro eléctrico por zonas geográficas y
regulación de reducciones de facturación en el caso de deficiencias
del servicio ... (Página 65)
4.1.28. Recomendación sobre la aceptación de documentos en registros
públicos ... (Página 66)
4.1.29. Recomendación sobre coordinación de la Delegación del
Gobierno para el Plan Nacional sobre Drogas, en intervenciones a gran
escala, para el control del tráfico de estupefacientes ... (Página 66)
4.1.30. Recomendación sobre el carácter meramente informativo o, en
su caso, de notificación administrativa, de las informaciones
publicadas en tablones de anuncios ... (Página 66)
4.1.31. Recomendación sobre la valoración de la experiencia
profesional, en el baremo para la selección del personal del
Instituto Nacional de la Salud, sin establecer diferencias entre la
valoración dada a los servicios prestados a esa entidad gestora y los
desempeñados en otros servicios de salud en puestos de trabajo
similares ... (Página 66)
4.1.32. Recomendación sobre la preservación de los principios de
mérito, capacidad y publicidad en la determinación de las pruebas
selectivas y en el desarrollo de las mismas ... (Página 67)
4.1.33. Recomendación sobre el derecho a tener acceso a información
sanitaria de sus hijos por parte del titular de la patria potestad,
cuando se encuentra legalmente separado ... (Página 67)
4.1.34. Recomendación
sobre el procedimiento de consulta de los expedientes que afectan al
dominio público hidráulico ... (Página 67)
4.1.35. Recomendación sobre el cumplimiento de los plazos en los
procedimientos administrativos ... (Página 67)
4.1.36. Recomendación sobre elaboración de un reglamento de usuarios
del teleférico de «Fuente Dé» ... (Página 68)
4.1.37. Recomendación sobre el derecho a la vivienda de los
extranjeros ... (Página 68)
4.1.38. Recomendación sobre adecuación de las instalaciones del
centro de menores «Zambrana», de Valladolid ... (Página 68)
4.1.39. Recomendación sobre el desarrollo y aplicación de la Ley 1/
1998, de 7 de enero, de Política Lingüística de Cataluña, dirigida al
Presidente de la Generalidad de Cataluña ... (Página 68)
4.1.40. Recomendación sobre el desarrollo y aplicación de la Ley 1/
1998, de 7 de enero, de Política Lingüística de Cataluña, dirigida al
Parlamento de Cataluña ... (Página 69)
4.1.41. Recomendación sobre las situaciones que justifican la
necesidad de vivienda ... (Página 69)
4.1.42. Recomendación sobre exención del pago del impuesto sobre el
incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana
4.1.43. Recomendación en relación con el deber de informar a los
padres, tutores o guardadores sobre la situación en que se encuentran
los menores bajo la guarda o tutela de una entidad pública
4.1.44. Recomendación sobre la necesidad de regular el otorgamiento
de licencias de demolición ... (Página 70)
4.1.45. Recomendación sobre modificación de la nueva Ordenanza de
Circulación para la Villa de Madrid para posibilitar el ejercicio de
la potestad sancionadora por órgano distinto al alcalde ... (Página 71)
4.1.46. Recomendación sobre el cobro a los usuarios que viven en
urbanizaciones, de unas tarifas diferentes a las que se aplican a los
vecinos residentes en el casco urbano, en el servicio de
abastecimiento domiciliario de agua potable ... (Página 71)
4.1.47. Recomendación sobre modificación de la ordenanza reguladora
de la tasa por reparación y mejora de las vías públicas rurales
4.1.48. Recomendación sobre modificación de la ordenanza reguladora
de la tasa por prestación de servicios urbanísticos y sugerencia para
el inicio de un expediente de devolución de ingresos indebidos
4.1.49. Recomendación sobre normativa que debe aplicarse en caso de
retirada por la grúa municipal de un vehículo, correctamente
estacionado cuando permanece varios días aparcado en el mismo lugar
4.1.50. Recomendación sobre el uso de la lengua cooficial en el
impreso para la declaración del impuesto sobre actividades económicas
del Ayuntamiento de Tarrasa (Barcelona) ... (Página 73)
4.1.51. Recomendación
sobre modificación de la ordenanza fiscal de la tasa por prestación
de servicios del cementerio municipal ... (Página 73)
4.1.52. Recomendación sobre instrucciones que deben dictar los
Colegios de Procuradores con el fin de salvaguardar el derecho
fundamental a la intimidad personal y familiar ... (Página 73)
4.1.53.
Recomendación sobre reforma de la normativa en relación con la
respuesta jurídica que reciben las mujeres víctimas de violencia
doméstica ... (Página 73)
4.1.54. Recomendaciones sobre las medidas de actuación policiales que
se proponen para mejorar el servicio que las Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad del Estado prestan a las mujeres víctimas de malos tratos
en el ámbito doméstico ... (Página 74)
4.1.55. Recomendaciones sobre los aspectos sociales y asistenciales
que deben ser mejorados o introducidos en relación con las
prestaciones sociales que reciben las mujeres víctimas de violencia
doméstica ... (Página 75)
4.1.56. Recomendación sobre la necesidad de que a las mujeres
víctimas de malos tratos, se les reconozca como un supuesto concreto
esa situación, con objeto de poder acceder a viviendas de promoción
pública ... (Página 76)
4.1.57. Recomendaciones sobre la necesidad de introducir dentro del
sistema educativo, enseñanzas con contenidos en los que se potencien
valores tales como la solidaridad, la tolerancia y la igualdad de
sexos ... (Página 77)
4.2. Recomendaciones no aceptadas ... (Página 78)
4.2.1. Recomendación sobre derecho de representación, ante los
consulados españoles, para las solicitudes de visado ... (Página 78)
4.2.2. Recomendación sobre solicitud de certificaciones acreditativas
de inscripciones que deberían constar en el Registro Civil de Guinea
Ecuatorial ... (Página 78)
4.2.3. Recomendación sobre la fecha a partir de la que debe señalarse
el haber pasivo correspondiente a quienes sufren un accidente en acto
de servicio durante el cumplimiento del servicio militar ... (Página 79)
4.2.4. Recomendación sobre requisito previo de tres años de
matrimonio para exenciones de visado ... (Página 79)
4.2.5. Recomendación sobre la conveniencia de hacer entrega de la
prensa diaria a los internos clasificados en primer grado de
tratamiento en los centros penitenciarios, cuando carecen de medios
económicos ... (Página 79)
4.2.6. Recomendación para que no se requiera partida de nacimiento
para subsanar determinados errores en el documento nacional de
identidad ... (Página 80)
4.2.7. Recomendación sobre condicionamiento de la presunción de
veracidad, en las denuncias de los agentes de tráfico, a la
acreditación de la práctica de la notificación ... (Página 80)
4.2.8. Recomendación sobre utilización de la lengua castellana en
tarjetas sanitarias del Servei Català de la Salut ... (Página 80)
4.2.9. Recomendación sobre la responsabilidad de las administraciones
públicas en el desmantelamiento de poblados de infraviviendas
situados en ambientes especialmente degradados y forma adecuada de
realizar los realojos ... (Página 80)
4.2.10. Recomendación sobre el desguace de un vehículo a cuyo
propietario no se le notificó que se encontraba en un depósito
municipal hasta pasados tres meses ... (Página 81)
4.3. Recomendaciones pendientes ... (Página 82)
4.3.1. Recomendación sobre la no exigencia a extranjeros de
certificado médico en el que se incluyan las pruebas de detección de
anticuerpos VIH ... (Página 82)
4.3.2. Recomendación sobre la interpretación que debe darse a los
convenios de doble nacionalidad suscritos entre España y los países
iberoamericanos ... (Página 82)
4.3.3. Recomendación sobre solicitud de certificaciones acreditativas
de inscripciones que deberían constar en el Registro Civil de Guinea
Ecuatorial ... (Página 82)
4.3.4. Recomendación sobre control de condiciones psicofísicas de
militares ... (Página 83)
4.3.5. Recomendación sobre pensiones del régimen de clases pasivas
del Estado reconocidas conforme a la legislación en vigor a 31 de
diciembre de 1984 ... (Página 83)
4.3.6. Recomendación sobre la posibilidad de regular, de un modo más
flexible, las propuestas relativas a la redención de penas de las
personas excarceladas por libertad definitiva ... (Página 83)
4.3.7. Recomendación sobre el diseño de programas de tratamiento para
los internos clasificados en régimen especial en el centro
penitenciario de Madrid V ... (Página 83)
4.3.8. Recomendación sobre establecimiento de instrumentos de
coordinación con el fin de evitar que los internos en centros
penitenciarios que han de salir de conducción, tengan que someterse
sucesivamente a medidas de registro personal por los funcionarios de
Instituciones Penitenciarias y por los de las Fuerzas de Seguridad ..
84 4.3.9. Recomendación sobre el uso del euskera en los centros
penitenciarios del País Vasco ... (Página 84)
4.3.10. Recomendación sobre
notificaciones de tráfico en lengua catalana ... (Página 84)
4.3.11. Recomendación sobre protección de la intimidad en las
notificaciones de expedientes sancionadores ... (Página 84)
4.3.12. Recomendación sobre retención del pasaporte durante la
tramitación de expedientes de expulsión ... (Página 84)
4.3.13. Recomendación sobre cumplimiento de plazos de tramitación de
expedientes de jubilación por incapacidad ... (Página 85)
4.3.14. Recomendación sobre corrección de disfunciones derivadas de
la aplicación de previsiones reglamentarias que imponen la obtención
por los funcionarios de su primer destino definitivo en el ámbito de
la comunidad autónoma por la que accedieron al cuerpo respectivo
4.3.15. Recomendación sobre interrogatorios policiales a alumnos
menores de edad en centros docentes ... (Página 85)
4.3.16. Recomendación sobre modificación de las normas de reclamación
de exámenes de la Universidad de Extremadura ... (Página 85)
4.3.17. Recomendación sobre valoración de las circunstancias que
justifiquen el incumplimiento de los requisitos académicos exigidos a
los alumnos para obtener una beca ... (Página 86)
4.3.18. Recomendación sobre determinación de órganos administrativos
competentes para la expedición de copias auténticas de documentos
4.3.19. Recomendación sobre coordinación entre administraciones
competentes en relación con los títulos de buceo profesional
4.3.20. Recomendación sobre la prohibición de consumir labores de
tabaco en el interior de autobuses interurbanos ... (Página 86)
4.3.21. Recomendación sobre adopción de medidas para garantizar la
libre concurrencia en los procesos selectivos que se realicen en los
centros dependientes de la Dirección Territorial del Instituto
Nacional de la Salud de Cantabria, suprimiéndose el requisito de no
estar inscritos los aspirantes en otros listados de contratación
temporal ... (Página 86)
4.3.22. Recomendación sobre la correcta ubicación de una salida de
incendios existente en el servicio de cirugía plástica del hospital
«La Paz», de Madrid, y sobre la adopción de medidas para adecuar la
dotación del personal de este servicio a la actividad asistencial de
las guardias médicas ... (Página 87)
4.3.23. Recomendación para que se facilite el contacto teléfónico con
el exterior a los pacientes, en espera de ser atendidos, en la unidad
de urgencias del Hospital de Calatayud, cuando los teléfonos de uso
público se encuentren averiados ... (Página 87)
4.3.24. Recomendación sobre la acomodación del baremo de méritos para
la contratación de personal a los principios constitucionales de
igualdad, mérito y capacidad, suprimiendo la valoración de la
residencia en la Comunidad de Extremadura como mérito puntuable
4.3.25. Recomendación sobre la no exigencia de que los certificados
de idoneidad de enfermerías de plazas de toros hayan de ser expedidos
en el modelo de certificado médico oficial ... (Página 87)
4.3.26. Recomendación sobre baremo para la selección del personal del
Servicio Gallego de Salud, a fin de que no se establezcan diferencias
entre la valoración de los ejercicios aprobados en procesos
convocados por ese Servicio y la de los ejercicios aprobados en
convocatorias realizadas por otros servicios de salud, para el acceso
a plazas similares ... (Página 87)
4.3.27. Recomendación sobre traslado y subsanación de las
deficiencias del centro de menores «Renasco», de Madrid ... (Página 87)
4.3.28. Recomendación sobre mejoras en el centro de menores «El
Madroño», de Madrid ... (Página 87)
4.3.29. Recomendación sobre el derecho a una
vivienda digna ... (Página 88)
4.3.30. Recomendaciones sobre el traslado o enterramiento de las
líneas de alta tensión que atraviesan núcleos urbanos ... (Página 88)
4.3.31. Recomendación sobre la exigencia del cumplimiento de las
condiciones acústicas en los locales de ocio ... (Página 88)
4.3.32. Recomendación sobre regulación del otorgamiento de licencias
de demolición ... (Página 89)
4.3.33. Recomendación sobre supresión de la valoración de la
residencia habitual, como mérito para acceso a plaza de socorrista,
así como de la exigencia de título expedido por una comunidad
autónoma concreta ... (Página 89)
4.3.34. Recomendación sobre interpretación del Plan General de
Ordenación Urbana de Madrid de 1996 ... (Página 89)
4.3.35. Recomendación sobre flexibilización de la relación de
documentos acreditativos de la ocupación de una vivienda inadecuada
4.3.36. Recomendación sobre cumplimiento de horarios comerciales
vigentes en la Comunidad de Madrid ... (Página 90)
4.3.37. Recomendación sobre mendicidad, dirigida al Ayuntamiento de
Mazarrón (Murcia) ... (Página 90)
4.3.38. Recomendación sobre licencias para la
realización de obras en viviendas fuera de ordenación ... (Página 90)
4.3.39. Recomendación sobre la modificación de las normas de
constitución y funcionamiento de la mesa general de contratación del
Ayuntamiento de Rota, suprimiendo como mérito circunstancias
socioeconómicas no acomodadas a los principios de igualdad, mérito y
capacidad ... (Página 90)
4.3.40. Recomendación sobre exclusión de la tasa por licencias
urbanísticas ... (Página 90)
4.3.41. Recomendación sobre las medidas de organización que se
proponen al Consejo General del Poder Judicial, para mejorar los
aspectos organizativos en relación con las mujeres que son objeto de
malos tratos en el ámbito doméstico ... (Página 91)
4.3.42. Recomendación sobre las medidas procesales y de organización
judicial que se proponen a la Fiscalía General del Estado, para
mejorar la respuesta jurídica que se ofrece a las mujeres víctimas de
malos tratos en el ámbito doméstico ... (Página 91)
4.3.43. Recomendaciones sobre la conveniencia de implantar programas
de tratamiento específicamente destinados a las personas privadas de
libertad que han sido condenadas por delitos relacionados con la
violencia doméstica contra las mujeres ... (Página 92)
4.3.44. Recomendaciones
sobre la necesidad de introducir dentro del sistema educativo,
enseñanzas con contenidos en los que se potencien valores tales como
la solidaridad, la tolerancia y la igualdad de sexos ... (Página 92)
4.3.45. Recomendaciones sobre los aspectos sociales y asistenciales
que deben ser mejorados o introducidos en relación con las
prestaciones sociales que reciben las mujeres víctimas de violencia
doméstica ... (Página 93)
4.3.46. Recomendaciones sobre la necesidad de que a las mujeres
víctimas de malos tratos, se les reconozca como un supuesto concreto
esa situación, con objeto de poder acceder a viviendas de promoción
pública ... (Página 94)
4.3.47. Recomendación sobre las medidas que se proponen al Consejo
General de la Abogacía con la finalidad de lograr que existan turnos
especiales de abogados de oficio que asistan a las mujeres víctimas
de malos tratos ... (Página 94)
5. RELACIONES INSTITUCIONALES ... (Página 94)
5.1. Actividades parlamentarias ... (Página 94)
5.2. Visitas, entrevistas y desplazamientos institucionales
5.3. Relaciones con los comisionados autonómicos ... (Página 96)
5.4. Divulgación universitaria, seminarios y conferencias
5.5. Relaciones internacionales ... (Página 98)
SEGUNDA PARTE
CAPÍTULO I ... (Página 99)
CAPÍTULO II ... (Página 102)
1. ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA ... (Página 102)
1.1. Dilaciones indebidas en tribunales ... (Página 102)
1.1.1. Órganos colegiados ... (Página 102)
1.1.2. Órganos unipersonales ... (Página 105)
1.1.3. Otros órganos jurisdiccionales que han sido objeto de alguna
investigación concreta ... (Página 106)
1.2. Disfunciones en el servicio público judicial que se presta a los
ciudadanos ... (Página 108)
1.2.1. Errores en el ingreso o devolución de fianzas ... (Página 108)
1.2.2. Instalaciones y equipamientos informáticos en los órganos
judiciales ... (Página 109)
1.2.3. Cumplimiento y control del horario en la Administración de
Justicia ... (Página 110)
1.3. Ejecución de la sentencia del síndrome tóxico ... (Página 111)
1.4. Actuaciones relativas a los registros civiles ... (Página 112)
1.5. Actuaciones realizadas en relación con los colegios de abogados
y procuradores ... (Página 114)
1.6. Actuaciones relativas a posibles modificaciones legales
1.6.1. Legislación relativa a la responsabilidad de los profesionales
de la construcción y vicios en las edificaciones ... (Página 115)
1.6.2. Posible reforma de la legislación que regula el tratamiento y
protección que reciben en el procedimiento penal los menores víctimas
de delitos ... (Página 116)
1.6.3. Problemas detectados en relación con la respuesta penal que se
ofrece al fenómeno de la ocupación de viviendas desocupadas
1.7. Actuaciones practicadas en relación con las recomendaciones que
se efectuaron en el informe sobre la violencia doméstica contra la
mujer ... (Página 119)
2. ADMINISTRACIÓN PENITENCIARIA ... (Página 121)
2.1. Visitas efectuadas e infraestructuras penitenciarias
2.2. Aspectos higiénicos, alimentarios y sanitarios ... (Página 123)
2.3. Mujeres en prisión ... (Página 125)
2.4. Fallecimientos en prisión ... (Página 126)
2.5. Malos tratos en prisión ... (Página 128)
2.6. Situación de las dependencias en las que se cumplen las penas de
arresto de fin de semana ... (Página 132)
3. SEGURIDAD PÚBLICA ... (Página 133)
3.1. Intervenciones de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad
3.1.1. Presuntos malos tratos ... (Página 133)
3.1.2. Detenciones ... (Página 134)
3.1.3. Identificaciones y cacheos ... (Página 135)
3.1.4. Sanciones por desobediencia a agentes de la autoridad
3.1.5. Ficheros policiales ... (Página 137)
3.1.6. Interrogatorio a menores en centros escolares ... (Página 138)
3.1.7. Derecho de reunión y manifestación ... (Página 139)
3.1.8. Mendicidad ... (Página 140)
3.2. Derechos y libertades de los extranjeros ... (Página 140)
3.2.1. Entradas en territorio nacional ... (Página 140)
3.2.2. Inscripción de matrimonios en los consulados de España
3.2.3. Protección de menores ... (Página 141)
3.2.4. Retirada de pasaporte ... (Página 142)
3.2.5. Internamientos ... (Página 143)
3.2.6. Expulsiones ... (Página 143)
3.2.7. Personal legitimado para el uso de la compulsión física en la
práctica de rechazos en frontera ... (Página 144)
3.2.8. Visados ... (Página 144)
3.2.9. Situación de los inmigrantes subsaharianos en Ceuta y Melilla
3.2.10. Polizones ... (Página 145)
3.2.11. Modificación del Código Penal para una efectiva persecución
del tráfico de inmigrantes ... (Página 145)
3.2.12. Asilo ... (Página 146)
3.3. Servicio de documentación ... (Página 147)
3.4. Tráfico ... (Página 148)
3.4.1. Demoras en la tramitación de los recursos ordinarios
3.4.2. Notificaciones ... (Página 148)
3.4.3. Contenido de las denuncias ... (Página 148)
3.4.4. Lengua de los procedimientos ... (Página 149)
3.4.5. Disfunciones observadas en la tramitación de expedientes
sancionadores ... (Página 149)
3.5. Fuerzas y Cuerpos de Seguridad ... (Página 150)
4. ADMINISTRACIÓN MILITAR ... (Página 151)
4.1. Servicio militar ... (Página 151)
4.1.1. Accidentes y fallecimientos ... (Página 151)
4.1.2. Procedimientos disciplinarios ... (Página 153)
4.1.3. Condiciones de la prestación ... (Página 154)
4.1.4. Revisiones médicas ... (Página 154)
4.1.5. Prevención de la drogadicción en el interior de los cuarteles
4.2. Establecimiento penitenciario militar de Alcalá de Henares
4.3. Tribunales militares ... (Página 156)
4.4. Instituto para la Vivienda de las Fuerzas Armadas ... (Página 156)
4.5. Instituto Social de las Fuerzas Armadas ... (Página 158)
5. OBJECIÓN DE CONCIENCIA ... (Página 158)
5.1. Consideraciones generales ... (Página 158)
5.2. Condiciones de la prestación ... (Página 159)
5.3. Reconocimiento de los servicios prestados como voluntario
5.4. Disfunciones entre organismos administrativos ... (Página 161)
6. ADMINISTRACIÓN EDUCATIVA ... (Página 162)
6.1. Educación no universitaria ... (Página 162)
6.1.1. Instalaciones escolares y escolarización ... (Página 162)
6.1.2. Admisión de alumnos ... (Página 164)
6.1.3. Atención específica a las necesidades de determinados alumnos,
y condiciones de desenvolvimiento de la actividad educativa en los
centros ... (Página 166)
6.1.4. Transporte escolar ... (Página 168)
6.1.5. Otras cuestiones relacionadas con la educación en niveles no
universitarios ... (Página 169)
6.1.6. Educación especial ... (Página 171)
6.2. Educación universitaria ... (Página 173)
6.2.1. Procedimientos de admisión de alumnos en la Universidad
6.2.2. Sistemas de evaluación académica ... (Página 175)
6.2.3. Previsiones de gratuidad de la enseñanza universitaria
6.2.4. Procedimientos de concesión de becas y ayudas al estudio de
carácter general ... (Página 178)
6.2.5. Obtención y homologación de títulos universitarios
6.3. Cultura ... (Página 182)
7. ADMINISTRACIÓN SANITARIA ... (Página 184)
7.1. Sistema de salud ... (Página 184)
7.1.1. Derechos de los usuarios del sistema nacional de salud
7.1.2. Prevención y promoción de la salud ... (Página 186)
7.1.3. Listas de espera ... (Página 186)
7.1.4. Centros y servicios concertados ... (Página 188)
7.1.5. Actuaciones en el ámbito hospitalario ... (Página 188)
7.1.6. Actuaciones en el ámbito extrahospitalario ... (Página 190)
7.2. Salud mental ... (Página 191)
7.3. Asistencia sanitaria ... (Página 191)
7.3.1. Asistencia sanitaria de la Seguridad Social ... (Página 191)
7.3.2. Prestaciones ortoprotésicas ... (Página 192)
7.3.3. Reintegro de gastos ... (Página 193)
7.3.4. Dietas por desplazamientos de enfermos ... (Página 194)
7.3.5. Prestación farmacéutica de la Seguridad Social ... (Página 194)
7.4. Actividad farmacéutica y control de medicamentos. ... (Página 195)
7.5. Instalación de oficinas de farmacia ... (Página 196)
7.6. Práctica profesional ... (Página 196)
7.7. Colegios profesionales ... (Página 196)
7.8. Otros aspectos de la Administración sanitaria ... (Página 197)
7.8.1. Limitación de la venta y uso del tabaco ... (Página 197)
7.8.2. Drogodependencias ... (Página 197)
7.8.3. Proveedores de instituciones sanitarias ... (Página 197)
7.8.4. Transporte sanitario ... (Página 198)
7.8.5. Emergencias en toxicología ... (Página 198)
7.8.6. Profesiones sanitarias ... (Página 198)
8. ADMINISTRACIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL YACCIÓN SOCIAL ... (Página 198)
8.1. Campo de aplicación, afiliación, altas y bajas ... (Página 198)
8.2. Cotizacion y recaudación de cuotas ... (Página 200)
8.2.1. Cotización ... (Página 200)
8.2.2. Recaudación ... (Página 200)
8.3. Prestaciones económicas ... (Página 201)
8.3.1. Pensiones de jubilación ... (Página 201)
8.3.2. Pensiones de incapacidad permanente ... (Página 202)
8.3.3. Pensiones de supervivencia ... (Página 203)
8.3.4. Prestaciones por incapacidad temporal ... (Página 204)
8.3.5. Prestaciones familiares ... (Página 204)
8.3.6. Prestaciones por desempleo ... (Página 204)
8.3.7. Pensiones no contributivas ... (Página 205)
8.3.8. Renta mínima de inserción ... (Página 205)
8.3.9. Otras prestaciones económicas ... (Página 206)
8.3.10. Incompatibilidad de pensiones ... (Página 206)
8.3.11. Revalorización de pensiones ... (Página 206)
8.3.12. Aspectos procedimentales ... (Página 207)
8.3.13. Abono de prestaciones ... (Página 209)
8.4. Servicios sociales ... (Página 210)
8.4.1. Menores ... (Página 210)
8.4.2. Personas con discapacidad ... (Página 214)
8.4.3. Personas mayores ... (Página 215)
8.5. Protección a las familias numerosas ... (Página 216)
9. ADMINISTRACIÓN LABORAL ... (Página 216)
9.1. Formación profesional ... (Página 216)
9.2. Colocación y empleo ... (Página 216)
9.2.1. Oficinas de empleo ... (Página 216)
9.2.2. Ofertas de empleo ... (Página 217)
9.2.3. Fomento del empleo ... (Página 217)
9.2.4. Permisos de trabajo a extranjeros ... (Página 218)
9.2.5. Empleo de trabajadores minusválidos ... (Página 218)
9.3. Emigración ... (Página 219)
9.3.1. Convenios bilaterales de Seguridad Social ... (Página 219)
9.3.2. Prestaciones económicas ... (Página 219)
9.4. Seguridad y salud en el trabajo ... (Página 219)
9.5. Otros aspectos relativos a la Administración laboral
10. HACIENDA PÚBLICA ... (Página 220)
10.1. Tributos estatales ... (Página 220)
10.1.1. Impuestos ... (Página 220)
10.1.2. Tasas ... (Página 225)
10.2. Tributos locales ... (Página 226)
10.2.1. Impuestos ... (Página 226)
10.2.2. Tasas y contribuciones especiales ... (Página 229)
11. ORDENACIÓN DE LAACTIVIDAD ECONÓMICA ... (Página 233)
11.1. Seguros. Planes de pensiones ... (Página 233)
11.2. Regulación del sector financiero. ... (Página 234)
11.3. Suministro de energía eléctrica ... (Página 235)
11.4. Agricultura y ganadería ... (Página 236)
11.5. Industria ... (Página 236)
11.6. Turismo ... (Página 237)
11.7. Consumo ... (Página 238)
12. TRANSPORTES Y COMUNICACIONES ... (Página 240)
12.1. Servicio público telefónico ... (Página 240)
12.2. Correos ... (Página 241)
12.3. Renfe ... (Página 242)
12.4. Aviación civil ... (Página 243)
12.5. Ordenación del transporte por carretera ... (Página 244)
12.6. Telecomunicaciones ... (Página 244)
13. MEDIO AMBIENTE ... (Página 244)
13.1. Medio ambiente y biodiversidad ... (Página 244)
13.2. Espacios naturales y flora y fauna silvestres ... (Página 245)
13.3. Contaminación atmosférica ... (Página 249)
13.4. Aguas continentales ... (Página 252)
13.5. Residuos ... (Página 253)
13.6. Líneas de alta tensión y estaciones base de telefonía móvil
14. URBANISMO Y VIVIENDA ... (Página 256)
14.1. Urbanismo ... (Página 256)
14.1.1. El planeamiento y su ejecución ... (Página 256)
14.1.2. Disciplina urbanística ... (Página 259)
14.2. Vivienda ... (Página 261)
14.2.1. Consideraciones generales ... (Página 261)
14.2.2. El Plan de Vivienda 1998-2001 ... (Página 261)
14.2.3. Viviendas promovidas o gestionadas por organismos públicos
14.2.4. Otras consideraciones en materia de vivienda ... (Página 264)
14.2.5. Realojo de población marginada ... (Página 264)
15. ACCIÓN ADMINISTRATIVA ... (Página 265)
15.1. Expropiación forzosa ... (Página 265)
15.2. Responsabilidad patrimonial ... (Página 266)
15.3. Contratación administrativa ... (Página 268)
15.4. Carreteras ... (Página 270)
16. ADMINISTRACIÓN ESPAÑOLA EN EL EXTERIOR ... (Página 271)
16.1. Atención a españoles en el extranjero ... (Página 271)
16.2. Presos españoles en el extranjero y convenios sobre traslado de
personas condenadas ... (Página 272)
16.3. Función registral de los consulados ... (Página 273)
17. EQUIPAMIENTOS Y BIENES MUNICIPALES Y TRÁFICO URBANO ... (Página 274)
17.1. Equipamientos mínimos ... (Página 274)
17.1.1. Abastecimiento domiciliario de agua potable ... (Página 275)
17.2. Bienes de las entidades locales ... (Página 276)
17.3. Tráfico urbano ... (Página 276)
18. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ... (Página 279)
18.1. Recepción y compulsa de copias en registros y oficinas públicas
18.2. Derecho a no presentar documentos no exigibles o ya obrantes en
poder de la Administración .. 280 18.3. Derecho de acceso a archivos
y registros públicos ... (Página 281)
19. ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LOS AYUNTAMIENTOS ... (Página 281)
20. PERSONALAL SERVICIO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS ... (Página 283)
20.1. Régimen general de la función pública ... (Página 283)
20.1.1. Acceso a la función pública ... (Página 283)
20.1.2. Procesos de funcionarización del personal laboral
20.1.3. Relaciones de puestos de trabajo ... (Página 285)
20.1.4. Provisión de puestos de trabajo: especial mención a las
comisiones de servicios ... (Página 287)
20.1.5. Régimen retributivo ... (Página 289)
20.1.6. Jubilación por incapacidad ... (Página 290)
20.1.7. Régimen disciplinario ... (Página 290)
20.1.8. Prevención de riesgos laborales ... (Página 291)
20.2. Función pública docente de niveles educativos no universitarios
20.2.1. Ingreso en la función pública docente no universitaria
20.2.2. Provisión de puestos de trabajo ... (Página 293)
20.2.3. Otras cuestiones relativas al personal docente ... (Página 294)
20.3. Personal al servicio de la Administración militar ... (Página 296)
20.3.1. Profesionalización de las Fuerzas Armadas ... (Página 296)
20.3.2. Destinos por razones humanitarias ... (Página 296)
20.3.3. Militares de empleo ... (Página 297)
20.4. Personal estatutario al servicio de las instituciones
sanitarias de la Seguridad Social ... (Página 297)
20.4.1. Provisión de puestos de trabajo ... (Página 297)
20.4.2. Personal interino y eventual ... (Página 298)
20.4.3. Otras cuestiones relativas al personal estatutario al
servicio de las instituciones sanitarias de la Seguridad Social.
20.5. Personal laboral ... (Página 301)
20.5.1. Selección ... (Página 301)
20.5.2. Retribuciones ... (Página 304)
20.5.3. Otros aspectos relativos al personal laboral ... (Página 304)
20.6. Clases pasivas ... (Página 304)
20.6.1. Pensiones generales de funcionarios públicos ... (Página 304)
20.6.2. Pensiones derivadas de la guerra civil ... (Página 306)
20.6.3. Indemnizaciones para quienes sufrieron prisión por motivos
políticos ... (Página 307)
20.6.4. Mutualidad General de Funcionarios de la Administración Civil
del Estado ... (Página 307)
TERCERA PARTE
1. RECURSOS DE INCONSTITUCIONALIDAD ... (Página 308)
1.1. Sentencia recaída en el recurso interpuesto contra la Ley
Orgánica 4/1996, de 30 de diciembre, de reforma de la Ley Orgánica
10/1982, de 10 de agosto, de Estatuto de Autonomía de Canarias. 308
1.2. Recursos interpuestos ... (Página 308)
1.2.1. Ley 16/1997, del Parlamento Vasco, de modificación de la Ley
6/1989, de la Función Pública Vasca ... (Página 308)
Antecedentes ... (Página 308)
Fundamentos jurídicos ... (Página 308)
1.2.2. Ley 8/1997, de 9 de diciembre, de la Generalitat Valenciana,
de Horarios Comerciales de la Comunidad Valenciana ... (Página 313)
Antecedentes ... (Página 313)
Fundamentos jurídicos ... (Página 314)
1.3. Solicitudes de interposición de recursos de inconstitucionalidad
1.3.1. Ley Orgánica 3/1998, de 15 de junio, de modificación de la Ley
Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General
Fundamentos de la resolución ... (Página 319)
1.3.2. Ley 65/1997, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del
Estado para 1998 ... (Página 321)
Fundamentos de la resolución ... (Página 321)
1.3.3. Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales,
Administrativas y del Orden Social ... (Página 323)
1.3.3.1. Disposición adicional vigésima ... (Página 323)
Fundamentos de la resolución ... (Página 323)
1.3.3.2. Disposición adicional trigésima ... (Página 329)
Fundamentos de la resolución ... (Página 329)
1.3.4. Ley 1/1998, de 26 de febrero, de Derechos y Garantías de los
Contribuyentes ... (Página 334)
Fundamentos de la resolución ... (Página 334)
1.3.5. Ley 14/1998, de 1 de junio, por la que se establece el régimen
de control para protección de los recursos pesqueros ... (Página 336)
Fundamentos de la resolución ... (Página 336)
1.3.6. Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos
Fundamentos de la resolución ... (Página 344)
1.3.7. Ley 18/1997, de 21 de noviembre, de ejercicio de profesiones
tituladas y de colegios y consejos profesionales, de la Comunidad
Autónoma del País Vasco ... (Página 347)
Fundamentos de la resolución ... (Página 347)
1.3.8. Ley 1/1998, de 7 de enero, de Política Lingüística, de la
Generalidad de Cataluña ... (Página 354)
1.3.9. Ley 8/1997, de 23 de diciembre, por la que se aprueban medidas
en materia tributaria, presupuestaria, de empresas de la Junta de
Andalucía y otras entidades de recaudación, de contratación, de
función pública y de fianzas de arrendamientos y suministros, de la
Comunidad Autónoma de Andalucía ... (Página 362)
Fundamentos de la resolución ... (Página 362)
1.3.10. Ley 1/1998, de 6 de febrero, de Regularización del Personal
Laboral Temporal e Interino de la Administración de la Diputación
Regional de Cantabria ... (Página 367)
Fundamentos de la resolución ... (Página 367)
1.3.11. Ley 4/1998, de 18 de marzo, del Menor de la Comunidad
Autónoma de La Rioja ... (Página 368)
Fundamentos de la resolución ... (Página 368)
1.3.12. Ley 14/1997, de 26 de diciembre de Medidas de Gestión
Administrativa y Financiera y de Organización de la Generalitat
Valenciana ... (Página 370)
Fundamentos de la resolución ... (Página 370)
1.3.13. Ley 11/1997, de 26 de noviembre, de Medidas Urgentes en
Materia de Personal, de la Comunidad Autónoma de Aragón ... (Página 380)
Fundamentos de la resolución ... (Página 380)
1.3.14. Ley 4/1998, de 9 de junio, de Reforma de la Ley 4/1996, de 26
de diciembre, de Ordenación del Servicio Farmacéutico de Castilla-La
Mancha ... (Página 382)
Fundamentos de la resolución ... (Página 382)
1.3.15. Ley 7/1998, de 6 de julio, de Caza de Canarias ... (Página 383)
Fundamentos de la resolución ... (Página 383)
1.3.16. Ley 8/1998, de 20 de julio, por la que se deroga la
Disposición Adicional Vigésimoquinta de la Ley 5/1996, de 27 de
diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de
Canarias para 1997, y se autoriza al Gobierno de Canarias para la
adopción de medidas coyunturales específicas para la racionalización
y optimación de los recursos humanos de la Administración Pública de
la Comunidad Autónoma de Canarias ... (Página 386)
Fundamentos de la resolución ... (Página 386)
1.3.17. Ley 11/1997, de 26 de diciembre, de medidas económicas,
fiscales y administrativas, de Castilla y León ... (Página 386)
Fundamentos de la resolución ... (Página 386)
1.3.18. Ley 1/1998, de 4 de junio, de Régimen Local de Castilla y
León ... (Página 392)
Fundamentos de la resolución ... (Página 392)
1.3.19. Decreto legislativo 1/1998, de 11 de junio, por el que se
aprueba el texto refundido de las leyes de tasas y de precios
públicos, del Principado de Asturias ... (Página 393)
Fundamentos de la resolución ... (Página 393)
1.4. Solicitudes de interposición de recursos de amparo ... (Página 396)
PRIMERA PARTE
1. PRESENTACIÓN
Con la publicación de este nuevo Informe anual, el Defensor del
Pueblo viene a satisfacer la obligación, establecida tanto en el
artículo 54 de la Constitución española como en el artículo 32 de la
Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, de rendir cuentas ante las Cortes
Generales de la gestión realizada durante el año 1998.
Pero antes de profundizar en la materia objeto del Informe y teniendo
en cuenta que se aproxima la fecha en que ha de cumplirse el quinto
año de la designación de este Defensor del Pueblo como Alto
Comisionado para la defensa de los derechos fundamentales consagrados
en la Constitución, parece conveniente efectuar algunas
consideraciones sobre los caracteres de nuestra Institución
que configuran lo que podriamos denominar sus principales
señas de identidad.
La experiencia acumulada durante el tiempo transcurrido en el
desempeño de nuestra función nos permite afirmar que la Institución
del Defensor del Pueblo se encuentra arraigada en la sociedad
española y es conocida por la inmensa mayoría de la población, como
se desprende del hecho de que, según las encuestas de opinión, tres
de cada cuatro ciudadanos saben de su existencia, y uno de cada diez
ha tomado contacto, alguna vez, directa o indirectamente con ella.
Esta integración en la realidad social se debe, a nuestro entender, a
la confluencia de dos elementos definitorios de su carácter: la
eficacia, como criterio práctico de funcionamiento, y el diálogo,
como actitud esencial en las relaciones del Defensor del Pueblo con
la Administración pública.
En cuanto a la eficacia, tenemos que constatar un dato
particularmente significativo: en las más de 330.000 quejas
tramitadas por la oficina del Defensor del Pueblo, a lo largo de su
historia, se encuentran reflejados miles de problemas individuales de
muy diversa índole, muchos de los cuales han podido resolverse
satisfactoriamente gracias a su intervención.
Y por lo que se refiere al diálogo con las autoridades y funcionarios
de la Administración, nos hemos esforzado en alcanzar los fines que
la Constitución nos encomienda, procurando manifestarnos siempre con
un lenguaje sencillo y convincente, alejado de cualquier forma
imperativa, en aras precisamente de la consecución de ese nuestro
objetivo primordial que es la defensa de los ciudadanos. Por ello,
hemos preferido mantener, en la medida de lo posible, una actitud de
colaboración que nos facilite el entendimiento con todos los órganos
gestores de la Administración Pública, en cualquiera de sus
modalidades y escalas, con el propósito de alcanzar el nivel de
eficacia necesario para que los ciudadanos sigan depositando su
confianza en la Institución.
Ahora bien, una cosa es que seamos capaces de entender las
dificultades estructurales que, en ocasiones, aquejan a algunos
órganos y servicios de las distintas Administraciones públicas y
otra, muy distinta, aceptar que esas razones puedan ser alegadas como
excusa para no asumir nuestras sugerencias o recomendaciones,
patentemente fundamentadas en la interpretación de los preceptos
constitucionales, y especialmente las que se refieren al apremiante
capítulo de los derechos económicos, sociales y culturales que la
Constitución garantiza y que no pueden quedar diluidos en utópicas
declaraciones de principios.
Es decir, espíritu de diálogo sí, pero, al mismo tiempo, firmeza en
el cumplimiento de nuestra misión, para mantener la credibilidad
ciudadana a la que anteriormente aludía, imprescindible para nuestro
funcionamiento, y que parece consolidarse día a día.
El último sondeo de opinión, realizado por el Centro de
Investigaciones Sociológicas, sitúa de nuevo al Defensor del Pueblo
en los primeros lugares entre las instituciones constitucionales
mejor valoradas de nuestro país. Según esa encuesta, están claras
entre los españoles las funciones básicas que nos competen, si bien
existe una minoría que adjudica al Defensor del Pueblo muchas más
atribuciones de las que realmente tiene. Hay, sin embargo, un
desconocimiento importante, entre la población, de los trámites
necesarios para formular las quejas y solicitar la intervención del
Defensor del Pueblo, aspectos que desconocen más de las tres cuartas
partes de los ciudadanos entrevistados y que requerirán, por nuestra
parte, un nuevo esfuerzo pedagógico y divulgativo.
Finalmente, el sondeo revela también que nuestras gestiones son
valoradas positivamente por la ciudadanía que las califica de útiles
o muy útiles (61% de los encuestados), aunque un porcentaje
importante considera que la Administración hace menos caso del que
debiera a nuestras recomendaciones (41%).
Pero, ciñéndonos concretamente al balance de la gestión
correspondiente al año 1998, es preciso resaltar, en estas líneas que
sirven de pórtico al Informe anual, algunos
aspectos de la actividad del Defensor del Pueblo relativos a las
funciones que nos están confiadas, tanto para la protección expansiva
de los derechos fundamentales como para el control o supervisión del
funcionamiento de las diversas Administraciones públicas.
Comenzaré señalando que, a lo largo del año 1998, el número total de
quejas registradas ha sido superior al de 1997. No obstante hay que
tener en cuenta -como ya se indicaba en anteriores Informes- que
frente a la regularidad que se mantiene más o menos constante en el
número de reclamaciones individuales, se ha producido un fuerte
incremento en las quejas integradas en colectivos o grupos idénticos.
Por ello, tal y como ya se ha venido haciendo en los últimos años, la
información estadística referida a estos grupos se presenta separada
de la que se refiere a las quejas individuales, para evitar
precisamente el sesgo que introducen dichos colectivos.
Durante el año 1998 se han recibido 23.964 reclamaciones que, junto a
las 156 investigaciones iniciadas de oficio -que se contabilizan
conjuntamente con las quejas recibidas ya que la tramitación no
difiere, salvo en lo que afecta a su iniciación- ascienden a una
cifra total de 24.120 quejas.
De acuerdo con el criterio mantenido en los últimos Informes anuales,
se han elaborado también este año ocho temas monográficos sobre
cuestiones que, por su trascendencia social o bien por afectar
directamente a derechos fundamentales consagrados en nuestra
Constitución, han suscitado una especial atención, sin que ello
signifique restar importancia a otras cuestiones sustantivas que se
encuentran reflejadas en las páginas siguientes. Estos temas
monográficos se refieren al problema de la cooficialidad lingüística
en España; la creación de un Tribunal Penal Internacional Permanente;
el tratamiento penitenciario para la reinserción social de los
penados; la fiscalidad de la familia en el nuevo impuesto sobre la
renta de las personas físicas; la contaminación acústica; la calidad
de los servicios públicos de contenido sanitario y social; la
Seguridad Integral, y la adecuación de las actuaciones expropiatorias
de las Administraciones públicas a las exigencias contenidas en la
Constitución española.
En el estudio relativo al tema de la cooficialidad lingüística, el
Defensor del Pueblo, frente a la polarización de criterios
existentes, ha procurado adoptar una posición equilibrada y
respetuosa con los límites constitucionales y estatutarios y con el
pleno ejercicio de las competencias normativas en materia lingüística
que corresponden a las Comunidades Autónomas, orientada a garantizar
la plena efectividad de los derechos de los ciudadanos. Considera que
las Administraciones públicas no debieran limitar su actuación a la
mera adecuación de sus estructuras al modelo constitucional, sino que
la cooficialidad tendría que informar y orientar sus actividades
y competencias de tal modo que los ciudadanos perciban claramente que
la pluralidad lingüística es realmente asumida por el Estado y las
instituciones. Pero esta postura, lógicamente, no ha de ser entendida
como un respaldo hacia quienes pudieran tratar de imponer eluso
exclusivo y excluyente de su propia lengua, desconociendo
los legítimos derechos de quienes opten por el uso del
castellano, que es la lengua oficial del Estado.
La creación de un Tribunal Internacional Permanente constituye el
tema del segundo estudio monográfico y su elaboración responde a la
necesidad de apoyar la iniciativa surgida, en el marco de las
Naciones Unidas, en favor del establecimiento de una Corte especial
destinada a conocer los delitos de genocidio y otros, de grave
trascendencia para la comunidad internacional.
El tratamiento penitenciario, definido en la Ley General
Penitenciaria como el conjunto de actividades dirigidas a la
consecución de la reeducación y reinserción social de los penados, es
objeto asimismo de una monografía en la que dicho tratamiento se
configura como la piedra angular de la orientación reeducativa que
propugna el artículo 25.2 de la Constitución. Lamentablemente, hay
que constatar que a pesar del esfuerzo realizado por la
Administración en la adquisición de nuevas infraestructuras, aún
quedan prisiones en las que la inadecuación arquitectónica, la
saturación de internos, y la falta de recursos humanos disponibles,
impiden que ese tratamiento pueda aplicarse en condiciones adecuadas.
El cuarto de los estudios monográficos versa sobre la fiscalidad de
la familia en la nueva Ley del Impuesto sobre la Renta de las
Personas Físicas, ya que la aprobación de esta norma, en diciembre de
1998, ha supuesto una serie de cambios en dicha fiscalidad. El
Defensor del Pueblo recomendó, meses antes de la publicación de la
Ley, la introducción de mejoras fiscales en tres ámbitos
fundamentales: la tributación conjunta de la unidad familiar, el
reconocimiento de las cargas familiares y los beneficios fiscales en
la adquisición de la vivienda habitual. Pues bien, de las tres líneas
de acción propuestas por nuestra Institución, sólo la definición y
cuantificación de las cargas familiares ha mejorado sustancialmente
en la nueva Ley a través de la fijación de mínimos exentos de
carácter personal y familiar, no mejorando en cambio la posibilidad
de que la tributación conjunta beneficie a las familias y adoptando
un sistema de deducciones por adquisición de vivienda habitual que no
significa, en principio, un mayor incentivo para los que carecen de
ella.
La contaminación por ruido es otro de los temas tratados
monográficamente en el Informe, habida cuenta de la gran preocupación
ciudadana que suscita este problema. Su solución corresponde a los
Ayuntamientos y a las Comunidades Autónomas, sin olvidar las
competencias del Estado para legislar en esta materia. Y es
precisamente la ausencia de una ley básica de eliminación de ruidos,
en nuestro ordenamiento jurídico, la clave sobre la que reside esta
cuestión. Por ello, el Defensor del Pueblo se ha dirigido al
Ministerio de Medio Ambiente solicitando que se agilice la
preparación del correspondiente proyecto de disposición en esta
materia, y se propone llevar a cabo el adecuado seguimiento sobre su
tramitación La calidad de los servicios públicos de contenido
sanitario y social es también objeto de un estudio monográfico ya
que, a pesar de la evolución satisfactoria experimentada a lo largo
de 1998, subsisten problemas referidos principalmente a las urgencias
de los hospitales, el mantenimiento de listas de espera para la
realización de
pruebas diagnósticas o quirúrgicas, y la implantación de
procedimientos que garanticen el control y calidad de estos servicios
a satisfacción de los usuarios.
La Seguridad Integral como modelo de seguridad pública para el siglo
XXI es asimismo una cuestión abordada en otro de los temas
monográficos. Superada la vieja concepción del orden público, es
necesario buscar un equilibrio entre todos los intereses en juego
dentro de la sociedad, que permita garantizar los derechos de la
mayoría de los ciudadanos y mantener, al propio tiempo, unos niveles
de seguridad mínimos y aceptables por todos.
La última monografía se refiere a la necesidad de adecuar las
actuaciones expropiatorias de las Administraciones públicas a las
exigencias contenidas en la Constitución española, dado el frecuente
incumplimiento de los principios que inspiran la expropiación forzosa
y de su normativa, así como la utilización de los procedimientos de
urgencia en situaciones en las que no resulta precisa dicha
tramitación.
Además de los ocho informes aludidos, se incluye también en este
mismo epígrafe, dedicado al tratamiento monográfico de determinados
temas, un estudio en el que se recoge la actuación de la Institución
en relación con los derechos de los menores. Precisamente, en
relación con la protección de estos derechos, que tanto preocupan
a la Institución, cabe destacar la reciente aprobación de la Ley
Orgánica 11/1999, de 30 de abril, que modifica el Título VIII del
Libro II del Código Penal en la que, siguiendo una recomendación que
el Defensor del Pueblo dirigió al Ministerio de Justicia, en
noviembre de 1997, se revisan determinados tipos penales, con objeto
de garantizar una auténtica protección de la integridad y libertad
sexual de los menores e incapaces. Concretamente, se reforman los
tipos delictivos de abuso sexual y se tipifica la conducta de quienes
vendan, difundan, exhiban o faciliten la venta, difusión o exhibición
de materiales pornográficos cuando en ellos aparezcan menores de
edad.
Se han dirigido 157 recomendaciones a las distintas Administraciones
públicas, 51 de las cuales han tenido como común denominador el
problema de la violencia doméstica. En un intento de contribuir a la
erradicación de esta lacra social, el Defensor del Pueblo publicó, el
pasado mes de noviembre de 1998, un informe en el que se recogen
todas las recomendaciones formuladas en relación con esta cuestión. A
través de ellas se invita a los poderes públicos a que adopten una
serie de medidas y líneas de actuación, de carácter legislativo,
administrativo y social, cuya puesta en práctica podría contribuir a
paliar la grave situación existente. Entre las recomendaciones
referidas, por ejemplo, a los aspectos jurídicos, cabe citar la
petición de que se modifique el Código Civil de manera que el juez
adopte medidas de protección para la víctima. Pero también se
recomiendan otras líneas de actuación relacionadas con la
organización judicial y penitenciaria o referidas a aspectos
educativos, sociales y asistenciales. Asimismo se ha formulado una
recomendación en la que se contienen propuestas para favorecer el
acceso a viviendas de protección oficial de las mujeres maltratadas.
Como ya sucediera en el año 1997, el Capítulo I de la Segunda Parte
del Informe se ha destinado a recoger las principales reclamaciones
sobre violaciones de los derechos fundamentales que han sido
denunciadas ante nuestra Institución. Debemos manifestar nuestra
preocupación por estas quejas, y especialmente por las que tienen que
ver con el artículo 17 de la Constitución relacionadas con la
detención de ciudadanos, con los interrogatorios practicados a
menores en centros escolares y con la grave situación que plantea la
entrada de los inmigrantes en nuestro país, que pone de manifiesto la
necesidad de modificar la Ley de Asilo.
En cuanto a la supervisión de las Administraciones públicas, un año
más las actuaciones realizadas por el Defensor del Pueblo, en
relación con la Administración de Justicia, se han referido a las
dilaciones indebidas que afectan a los procedimientos que conocen los
órganos judiciales.
En este sentido debemos hacer especial mención de la jurisdicción
contencioso-administrativa porque, sin duda, es la que presenta mayor
número de retrasos. Tal y como quedó reflejado en el Informe del
pasado año, se efectuó una recomendación al Ministerio de Justicia y
al Consejo General del Poder Judicial, en la que se ponía de
manifiesto la necesidad de aprobar, con toda urgencia, una nueva ley
reguladora de la citada jurisdicción, así como la puesta en
funcionamiento de los juzgados unipersonales de lo contencioso-
administrativo. Pues bien, la antedicha recomendación ha sido
aceptada, en sus términos más generales, habiéndose materializado de
forma definitiva a través de la aprobación de la Ley 29/1998, de 13
de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa y
con la posterior creación, el 15 de diciembre de 1998, de los
primeros Juzgados de lo Contencioso- Administrativo.
Pero también la jurisdicción civil destaca por el número de
dilaciones en sus procedimientos, que no sólo afectan a la Sala
Primera del Tribunal Supremo, sino que se extienden a las Audiencias
Provinciales y a los Juzgados de Primera Instancia.
En cuanto a la Administración penitenciaria, preocupa a este Defensor
el hacinamiento en el que se encuentran los internos en algunos
establecimientos penitenciarios, como los de Huesca, Algeciras
(Cádiz) y Palma de Mallorca y especialmente la situación de las
reclusas, cuyas condiciones de vida, en general, son aún más
difíciles que las de los hombres. Y especialmente preocupantes, por
su elevado número y por las gravísimas acusaciones que en ellas se
contienen, nos parecen las denuncias relativas a malos tratos en
algunas cárceles. Es indispensable que la Administración
penitenciaria adopte todas las medidas necesarias para evitar que se
produzcan hechos de esta naturaleza que vulneran los derechos
fundamentales de ciudadanos que se encuentran privados de libertad.
Particularmente graves son los fallecimientos en prisión. Durante el
año 1998 hemos iniciado catorce nuevas investigaciones, de las que
continúan abiertas trece, en espera de que se vayan conociendo los
informes correspondientes. Se ha recibido el estudio que la
Administración penitenciaria estaba elaborando para conocer las
circunstancias que concurren en los suicidios que se producen en
prisión, y en él se pone de manifiesto la existencia de deficiencias
en el sistema de detección de grupos de riesgo y en los mecanismos de
prevención de suicidios, que habrán de ser corregidas a la luz del
nuevo Informe.
La conservación del medio ambiente ha exigido una notable actividad
por parte de nuestra Institución. El tratamiento y gestión de los
residuos ha provocado numerosas quejas referidas, en su mayor parte,
a la existencia de un gran número de vertederos incontrolados, a las
filtraciones de lixiviados en depósitos que no cuentan con las
debidas garantías y a la instalación de plantas de transferencias de
residuos. Igualmente hemos prestado atención especial a los residuos
tóxicos y peligrosos y hemos abierto una investigación en relación
con un escape radiactivo ocurrido en la ciudad de Cádiz, debido a la
fundición de chatarra metálica con contenido radiactivo. Por todo lo
cual, tal y como este Defensor del Pueblo tuvo oportunidad de exponer
ante la Comisión Mixta correspondiente, nos proponemos realizar un
estudio monográfico sobre los residuos sólidos urbanos, con toda la
amplitud que nos permitan los medios disponibles y de cuyas
conclusiones informaremos oportunamente a la propia Comisión.
Durante el año 1998 se han producido importantes novedades
legislativas en materia de suelo y ordenación urbana. Tanto la
entrada en vigor de la nueva Ley del Suelo estatal, Ley 6/1998 de 13
de abril, como las normas dictadas en esta materia por algunas
Comunidades Autónomas suponen un intento de paliar, al menos en
parte, la confusión y dispersión normativa producida trasla sentencia
del Tribunal Constitucional que declaró la nulidad de una buena parte
del texto refundido de 1992.La citada Ley 6/1998, altera
sustancialmente la forma de clasificar el suelo que queda dividido en
urbano, no urbanizable y urbanizable, lo que significa que, aparte
del suelo urbano, será preciso delimitar el suelo no urbanizable por
sus valores ecológicos o económicos, quedando configurado el
urbanizable con carácter de residual. Mediante esa clasificación se
pretende que la cantidad de suelo en disposición de ser urbanizado
sea mayor. Mas, sin embargo, esta pretensión podría no tener un
reflejo real en el planeamiento urbanístico hasta transcurrido un
amplio período de tiempo, dado que la Ley 6/1998 no establece plazo
alguno para la adaptación de los instrumentos de dicho planeamiento.
Las pensiones del Sistema de la Seguridad Social han sido también
objeto preferente de nuestras investigaciones, ya que continúan
recibiéndose quejas por retrasos en la tramitación de los
expedientes. Hemos observado que en algunos servicios sociales se han
registrado mejoras en la reducción del tiempo de dicha tramitación,
reconocimiento y abono del primer pago de determinadas pensiones
contributivas. Incluso algunas de ellas ya se pagan en el tiempo real
en que se produce el derecho a la prestación. Pero para alcanzar la
excelencia en el reconocimiento de las prestaciones sociales tendría
que llegar el momento de sustituir la instancia de parte por la
incoación de oficio, como ocurre en los procedimientos recaudatorios.
Así, el ciudadano no estaría obligado a solicitar
la prestación de la que fuese acreedor, sino que la propia
Administración pública se la reconocería de oficio.
En relación con el derecho al reconocimiento de las pensiones, se han
recibido numerosas quejas proponiendo que quienes deseen acceder
anticipadamente a la pensión de jubilación y acrediten un período de
cotización superior a los 35 años, perciban el cien por cien de la
base reguladora, sin que les sean aplicables coeficientes reductores.
El Defensor del Pueblo ha sugerido a la Administración pública que
esta medida podría enmarcarse en la flexibilización de la jubilación
que inspira la recomendación de la Comunidad Europea de 10 de junio
de 1982.
Con motivo de que 1999 haya sido declarado por la ONU como el Año
Internacional de las Personas Mayores, el Defensor del Pueblo ha
iniciado una investigación de carácter general sobre la atención
sociosanitaria que se presta en nuestro país a quienes ya han
traspasado el umbral de la tercera edad, cuyos resultados se harán
públicos este mismo año.
Hemos querido destacar, en esta presentación del Informe anual, los
principales rasgos de la actividad de nuestra Institución a lo largo
de 1998. En las páginas que siguen se encuentran recogidas
sintéticamente las principales quejas que nos han hecho llegar los
ciudadanos. Sean muchas o pocas, nuestro deber continuará siendo el
de esforzarnos día a día hasta que llegue un tiempo en el que queden
erradicadas las injusticias en nuestra sociedad.
La Institución del Defensor del Pueblo ha de seguir avanzando tras
los surcos de esa rueda, que gira lenta pero inexorable, para allanar
el camino de los ciudadanos en sus relaciones con la Administración
Pública. De esta forma seremos merecedores de la confianza que hasta
ahora nos han venido otorgando.
2. TRATAMIENTO MONOGRÁFICO DE DETERMINADOS TEMAS
2.1. Cooficialidad lingüística
La cooficialidad lingüística, o, mejor dicho, algunos problemas
derivados de la cooficialidad lingüística han sido ya tratados en
informes anuales anteriores a éste, si bien el volumen de quejas en
esta materia nunca fue particularmente significativo sobre el total
de cada ejercicio. El pasado año, sin embargo, en especial tras la
aprobación de la Ley de Política Lingüística de Cataluña en el mes de
enero, comenzaron a recibirse numerosos escritos (más de tres mil)
vinculados a esta materia que en su conjunto suponen aproximadamente
el 8% del total de expedientes nuevos iniciados en 1998. Esta
avalancha de comunicaciones, si bien tiene como causa inmediata la
Ley de política lingüística antes citada a favor y en contra de la
cual se manifiestan muchos de ellos, merece alguna reflexión en la
medida en que parece evidenciar un cierto desencuentro político y
ciudadano en lo que hace al uso oficial de la lengua castellana y de
las demás lenguas españolas cooficiales con ella en las respectivas
Comunidades Autónomas.
La polarización de las posiciones es perceptible en buena parte de
las quejas recibidas, y particularmente en relación con la Ley de
Política Lingüística de Cataluña respecto de la cual fueron muy
numerosas las solicitudes de interposición de recurso de
inconstitucionalidad. En otra parte de este informe se reproduce
íntegra la resolución adoptada respecto a dichas peticiones y su
lectura informa exhaustivamente sobre la posición del Defensor del
Pueblo en ese concreto asunto. Sólo se quiere destacar aquí que lo
que se pretendía con tal resolución era hallar una posición
equilibrada, respetuosa con los límites constitucionales y
estatutarios y con el ejercicio de las competencias normativas en
materia lingüística que corresponden a las Comunidades Autónomas, y
orientada fundamentalmente a garantizar la plena efectividad de los
derechos de los ciudadanos con independencia de su opción
lingüística.
No puede dejar de llamar la atención que la misma regulación
lingüística para unos sea merecedora de numerosas tachas de
inconstitucionalidad por desconocer derechos fundamentales básicos, y
para otros un remedio mínimo para paliar la situación de opresión
lingüística que a su juicio padecen y que les impide vivir y
desenvolverse en la lengua de su elección. Es a esta realidad a la
que se alude cuando se menciona la polarización de las posiciones en
materia lingüística, y es posible que a ella se deban las
dificultades que ha tenido la Institución para transmitir su parecer
a interlocutores de una u otra opinión.
Con la imprecisión que caracteriza cualquier generalización puede
decirse que en un polo están quienes consideran que el castellano,
como lengua oficial del Estado, debe ocupar un lugar en todo caso
preeminente y principal sobre cualquier otra lengua a la que se
conceda el rango de cooficial, cuyo uso no puede nunca sustituir sino
como máximo complementar y acompañar al de aquélla otra; y en el polo
opuesto aquéllos otros para quienes es la lengua propia de su
Comunidad Autónoma la que debe ocupar ese lugar preeminente en
cualquier faceta de la vida individual y colectiva, y con
independencia de que su uso provenga o afecte a quienes tengan una
opción lingüística diferente o estén territorialmente desvinculados
de la lengua cooficial de que en cada caso se trate.
Las previsiones constitucionales y estatutarias que han de enmarcar
el ejercicio de las competencias lingüísticas estatales y autonómicas
son, afortunadamente, bastante más equilibradas. Para empezar, el
modelo afecta al uso «oficial» de las lenguas, esto es, a su empleo
por los poderes públicos como «medio normal de comunicación en y
entre ellos, y en su relación con los sujetos privados, con plena
validez y efectos jurídicos» (STC 82/1986, entre otras muchas), y no
al uso privado en el que la libertad de elección de lengua, que
alcanza no sólo a las que tengan reconocido el carácter de
«oficiales» sino a cualesquiera otras, sólo está limitada por el
necesario acuerdo entre los interlocutores para que la comunicación
se establezca.
A efectos prácticos y, eso sí, siempre en el ámbito de lo «oficial»,
el modelo constitucional parte del establecimiento de una lengua
común para todo el territorio del
Estado, el castellano, -opción no sólo razonable y justificada en el
momento en que se adopta, sino probablemente inevitable dada la
«realidad y peso social» de dicha lengua- cuyo conocimiento cabe
siempre presumir, al ser obligado para todos los ciudadanos. De este
modo, no sólo se garantiza la existencia de un vehículo de expresión
común a todos los poderes públicos para sus relaciones internas y
externas, sino que también se posibilita que los ciudadanos estén
siempre y en cualquier parte del territorio del Estado en condiciones
de relacionarse activa o pasivamente con los poderes públicos.
Sobre este sustrato elemental y mínimo, la Constitución reconoce
carácter «oficial», es decir la misma validez y efectos que a la
lengua común general, a aquéllas otras que los Estatutos de Autonomía
determinen. Serán pues estas otras lenguas oficiales vehículos
totalmente idóneos y plenamente eficaces para las relaciones de los
poderes públicos entre sí y con los ciudadanos, con el único y
exclusivo límite del ámbito territorial en el que cada lengua goza
del reiterado carácter «oficial», límite este que es, a su vez, la
única diferencia cualitativa entre la oficialidad del castellano y la
de las restantes lenguas españolas.
Partiendo de este modelo, el Defensor del Pueblo analiza cuantas
cuestiones le son planteadas, tomando en consideración el desarrollo
legislativo que las Comunidades Autónomas hubieran dictado en
ejercicio de sus competencias en materia lingüística y las normas
generales de procedimiento que regulan el uso de la lengua en las
actuaciones administrativas. El objetivo primario y elemental que
orienta a esta Institución es salvaguardar la libertad de opción
lingüística y la plenitud del ejercicio de la opción elegida. Los
ciudadanos en sus relaciones con los poderes públicos tienen derecho
(derecho territorialmente delimitado, claro está) a usar la lengua de
su libre elección. Y esta aseveración vale para las posiciones
activas y para las pasivas, con la consecuencia elemental de que este
derecho genera en los poderes públicos la correspondiente obligación
de adaptar sus estructuras a la situación de cooficialidad
lingüística para que en todos los supuestos el ejercicio de la
libertad de opción y la eficacia de la elección realizada esté
plenamente garantizada.
Se da aquí una de las carencias que habitualmente denuncian los
usuarios de lenguas cooficiales distintas del castellano y sobre cuya
base, muy probablemente, se asiente una de las fuerzas centrífugas
del sistema que dan lugar a la polarización de posiciones a que antes
se ha hecho referencia. En efecto, pese a los ya más de veinte años
transcurridos desde que fuera aprobada la Constitución, no todos los
poderes públicos ni sus Administraciones han adecuado sus estructuras
al régimen de cooficialidad lingüística, con lo que la plena
efectividad de la libertad de opción y el ejercicio de la opción
elegida resultan utopías lejanas para muchos ciudadanos.
En líneas generales, los poderes públicos autonómicos y locales y sus
correspondientes Administraciones están en disposición de afrontar
los retos derivados de la cooficialidad lingüística (otra cosa es que
en algunos supuestos basculen su posición hacia un monolingüismo
excluyente del castellano que también debe ser corregido). No ocurre
lo mismo, según todos los indicios, con el poder público estatal y la
Administración General del Estado, ni tampoco con el Poder Judicial y
la Administración de Justicia.
Este último caso puede resultar particularmente significativo. En
fechas todavía recientes (BOE N.o 278, correspondiente al día 20 de
noviembre de 1998), se publicó el Acuerdo de la Comisión Permanente
del Consejo General del Poder Judicial por el que se resuelven las
solicitudes sobre reconocimiento del mérito preferente de
conocimiento del idioma propio de las Comunidades Autónomas a efectos
de participación en concursos de traslados para jueces y magistrados.
Dado que poseer este mérito supone una ventaja significativa para el
acceso a eventuales destinos, es de suponer que quienes lo ostenten
lo habrán alegado. Pues bien, según el resultado de dicho concurso
disponen del mérito preferente de conocimiento oral y escrito de la
correspondiente lengua cooficial 32 jueces para la lengua catalana;
14 para la valenciana; otros 12 que alegan conocimiento de ambas,
valenciana y catalana; 2 con conocimiento oral y escrito del euskera;
y, por último, 7 hablan y escriben gallego. Es evidente que con tan
escasos recursos no resulta posible garantizar la plena efectividad
de los derechos lingüísticos de los ciudadanos en el ámbito de la
Administración de Justicia, por más que éstos estén claramente
proclamados tanto en la normativa lingüística como en la propiamente
procesal y judicial.
Es cierto que el Tribunal Constitucional ha condicionado la plena
efectividad del derecho de los ciudadanos a relacionarse con los
poderes públicos en la lengua de su elección, cuando ésta es distinta
al castellano, a la progresiva adaptación de las respectivas
Administraciones, ya que es de ellas en su conjunto y no de cada uno
de sus respectivos funcionarios de quienes se predica el deber de uso
de las lenguas cooficiales. También es verdad que la tarea de
adaptación de las Administraciones públicas desde la anterior
situación de monolingüismo es labor lenta y no exenta de
dificultades, cuyos avances han de relacionarse con el «tempo»
siempre pausado con que deben producirse los cambios (no así las
revoluciones) en las estructuras administrativas y burocráticas.
Asimismo es cierto que en muchos sectores se han logrado muy
considerables progresos que evidencian el esfuerzo continuado puesto
en la tarea, especialmente si se compara la situación actual con la
vigente hace no mucho tiempo.
Sin embargo, no es suficiente. Hace ya más de veinte años que se
aprobó la Constitución y casi tantos que los Estatutos de Autonomía
dieron rango de oficialidad a las lenguas propias de las Comunidades
Autónomas. Transcurrido todo este tiempo, los ciudadanos no debieran
padecer obstáculo alguno para ejercitar libremente y sin trabas los
derechos que les correspondan, máxime cuando las dificultades se
producen en ámbitos tan representativos como la Administración de
Justicia o las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado, por citar
otro sector al que aluden con alguna frecuencia las quejas de los
ciudadanos.
Lo dicho, sin embargo, con ser bastante no es todo. La cooficialidad
lingüística debe tener consecuencias
para los poderes públicos y sus Administraciones más allá de la mera
adecuación de sus estructuras territoriales al modelo constitucional.
Debe informar y orientar sus actividades, el ejercicio de sus
competencias, su modo de actuación, hasta el punto en que los
ciudadanos puedan percibir claramente que la pluralidad lingüística
es asumida por el Estado y sus instituciones.
Algún ejemplo puede aclarar lo que se pretende decir, y para ello
nada mejor que empezar por la propia casa. El Defensor del Pueblo
atiende las quejas de los ciudadanos sea cual sea la lengua en la que
le sean planteadas. Sin embargo, la tramitación de los expedientes se
realiza en castellano en base a que ésta es lengua común a todas las
autoridades y Administraciones públicas y conocida por todos los
ciudadanos. Ello es jurídicamente inobjetable y además no se dispone
de los medios necesarios para actuar de otro modo. Pero a lo que
aspira la Institución y lo que sería realmente coherente con el
modelo de cooficialidad lingüística constitucional es que pudieran
tramitarse las quejas de los ciudadanos en la lengua oficial en cada
caso elegida por ellos, porque este Defensor lo es de todos los
ciudadanos y de todos sus derechos constitucionales, incluido el de
optar por el uso de una lengua cooficial. En todo caso está en
tramitación un proyecto de modificación de la Ley Orgánica del
Defensor del Pueblo que aborda esta cuestión y a cuyo resultado final
habrá que remitirse para fijar la línea de actuación futura de esta
Institución.
Veamos otro ejemplo. A lo largo del año pasado se recibieron algunas
quejas a raíz de la distribución en Cataluña de un folleto sobre
seguridad vial editado por la Dirección General de Tráfico y
redactado exclusivamente en lengua castellana. Se planteó por esta
Institución a dicho centro directivo la posibilidad de que el
mencionado folleto y otros similares de finalidad informativa que se
elaborasen en el futuro se redactasen no sólo en lengua castellana
sino también en las lenguas cooficiales de las distintas Comunidades
Autónomas, en coherencia con el régimen vigente de cooficialidad
lingüística.
La Dirección General de Tráfico rechazó tal posibilidad en base a dos
alegaciones de diferente orden. Por un lado, atendiendo a que la
difusión en lengua castellana posibilitaba el cumplimiento de la
finalidad informativa del folleto al ser ésta lengua común en todo el
territorio del Estado y además de conocimiento obligado para todos
los ciudadanos. Por otro lado, la Dirección General citada aludía al
incremento de coste económico y a la mayor complejidad de gestión que
supondría la edición de varios folletos diferentes en las distintas
lenguas cooficiales, o de folletos bilingües a distribuir en cada
Comunidad Autónoma, sin que existiera una expresa obligación de obrar
de este modo derivada de las normas procedimentales y lingüísticas.
Obviamente, esta Institución no comparte el criterio de la Dirección
General de Tráfico, y así se hizo constar en su momento, porque, como
ya se ha expresado, del modelo constitucional y estatutario de
cooficialidad lingüística deben extraerse consecuencias para todos
los poderes públicos que han de actuar en coherencia con dicho
principio. Un organismo con competencia de ámbito estatal y en una
actuación de carácter informativo
como ésta de seguridad vial debe tener en cuenta la realidad
plurilingüe del Estado, aunque de ello se derive un mayor coste
económico o una mayor complejidad administrativa, porque la decisión
del poder constituyente de adoptar un régimen de cooficialidad
lingüística lleva implícita la decisión de asumir el mayor coste y la
mayor dificultad que ello pueda suponer para los organismos y
entidades públicas.
Una mayor sensibilidad hacia la cooficialidad lingüística se ha
detectado en la Dirección General de los Registros y del Notariado
del Ministerio de Justicia a raíz de la tramitación de algunas quejas
de ciudadanos que deseaban que los asientos de la inscripción de
nacimiento de sus hijos en el Registro Civil se verificaran en la
lengua oficial por ellos elegida, aunque fuese distinta del
castellano.
Con independencia de la cuestión técnico-jurídica respecto a cuál
deba ser la lengua en la que se practiquen los asientos en los
distintos registros públicos en función de quién sea el titular de la
competencia sobre los mismos, de dónde estén radicados, de qué
eficacia tengan los asientos en ellos practicados y de cuál sea su
ámbito territorial, que no es lo que aquí pretende destacarse, lo
cierto es que quedó acreditado que a efectos del Registro Civil hace
ya tiempo que se adoptaron las medidas oportunas para que los modelos
impresos, formularios y demás documentos tuvieran formatos bilingües
que posibilitasen el derecho de opción de los ciudadanos que deben
efectuar inscripciones en dicho registro.
Ahora bien, esta plausible sensibilidad hacia la cooficialidad
lingüística, acreditada con los hechos, y que ha orientado numerosas
iniciativas y actuaciones en la materia, no ha permitido hasta el
momento resolver un último aspecto de la cuestión hacia el que desde
un principio apuntaba la tramitación efectuada por el Defensor del
Pueblo.
El artículo 36 de la vigente Ley del Registro Civil dispone que los
asientos practicados «en virtud de declaración» sean suscritos por
los declarantes, con lo que, a juicio del Defensor del Pueblo, y aún
cuando tales asientos deban realizarse al menos en castellano por
razones de eficacia y publicidad registral, habría de posibilitarse
que lo fueran también en la lengua cooficial elegida por el
declarante. No parece excesivo pretender que las declaraciones que se
exijan a cualquier ciudadano pueda éste formularlas en la lengua
oficial de su libre elección, aunque sean éstas después traducidas a
otra lengua oficial e incluso se le inste a que suscriba la
traducción cuando se trata de lengua por él conocida, como ocurre en
el caso del castellano.
En fin, con estos ejemplos se pretende expresar el talante que a
juicio de esta Institución debieran adoptar los poderes públicos e
instituciones más allá del mero cumplimiento de las obligaciones
formales que les impongan las normas de contenido lingüístico. El
modelo constitucional, en cuanto criterio ordenador y organizador de
la convivencia entre los ciudadanos exige ser asumido plenamente,
impregnando la conducta y actuaciones de todos los poderes públicos y
respetándose así el valor político, histórico y cultural que tiene la
pluralidad de lenguas del Estado.
En el polo opuesto de lo hasta ahora tratado se encuentran quienes en
mayor o menor grado pervierten el modelo de cooficialidad lingüística
imponiendo el uso exclusivo y excluyente de la lengua propia y
cooficial en la correspondiente Comunidad Autónoma, lo que implica
desconocer los legítimos derechos de quienes libremente optan por el
uso del castellano y reconvertir a este sistema plural en una forma
estricta de monolingüismo tan rígida y absoluta como el que imponía
al castellano como lengua única hasta la Constitución de 1978.
No son infrecuentes los escritos de quienes se dirigen a esta
Institución exigiendo no sólo que todas las actuaciones públicas en
el territorio de su Comunidad Autónoma se realicen única y
exclusivamente en su lengua propia, sino también que cualquier acto
del poder público dirigido a los ciudadanos de dicha Comunidad
Autónoma, o que de algún modo pueda afectarles, se realice también en
esa lengua. Hay incluso quienes rechazan que sea la libre opción de
cada ciudadano la que determine, a través del juego de la oferta y la
demanda, la lengua de uso en los medios de comunicación y de
expresión de titularidad privada o en las relaciones también privadas
de carácter profesional, comercial o mercantil, incluso aunque a
dicho mecanismo de mercado se le apliquen las correcciones que
resulten procedentes y legítimas en base a razones históricas,
culturales o sociales.
Cuando se tiene este criterio suele considerarse que no son
suficientes las sin duda razonables e, incluso, deseables medidas de
fomento que favorecen el uso de la lengua propia de la Comunidad
Autónoma, pretendiendo, entre otras finalidades, compensar la
posición preeminente de la lengua castellana producto de una
situación mantenida durante largos años. Se acude entonces a la
limitación, a la prohibición, a la sanción, en un ámbito en el que la
opción lingüística no debiera generar nunca perjuicios ni cargas para
el ciudadano porque la cooficialidad de las distintas lenguas se
estableció precisamente para ampliar su campo de libertad y en su
propio beneficio.
Nuevamente hay que apelar aquí a ese talante integrador capaz de
asumir el valor de pauta organizativa de la vida social que tiene la
cooficialidad lingüística constitucional, para superar excesos como
los mencionados que, de prosperar, conducirían irremisiblemente a la
reimplantación de un monolingüismo limitativo y empobrecedor en nada
diferente al que la Constitución quiso liquidar.
Los poderes públicos autonómicos y locales y sus correspondientes
administraciones están, en general y como ya se ha dicho, en
disposición de afrontar con éxito sus deberes lingüísticos. Salvo en
algunas zonas concretas donde «la realidad y el peso social» de la
lengua propia de la Comunidad Autónoma (por usar la terminología del
Tribunal Constitucional) es escasa, no suelen existir dificultades
para que administraciones locales y autonómicas se relacionen entre
ellas y con los ciudadanos en la lengua cooficial. Cuando es el
castellano la opción elegida, tampoco debieran plantearse problemas
en razón del conocimiento general de dicha lengua, máxime teniendo en
cuenta que este conocimiento se da de hecho más allá de la presunción
derivada del deber constitucional. Es
aquí sin embargo donde se plantean los problemas más frecuentes, al
menos según parecen indicar las quejas que se reciben.
En general, la normativa lingüística autonómica y local designa a la
lengua cooficial autonómica como lengua de uso de las respectivas
Administraciones. Esta determinación, que evidentemente tiene efectos
inmediatos sobre la actuación ordinaria y cotidiana de las
administraciones a las que afecta, las cuales deben producirse
normalmente en dicha lengua, no merma en absoluto la libertad de
opción lingüística de la que gozan los ciudadanos que pueden optar
por el uso del castellano que es también lengua oficial de esas
Administraciones.
No es exigible, ni sería tampoco razonable, que las Administraciones
autonómicas y locales, aún teniendo una lengua propia designada como
de uso normal, hubieran de exteriorizar su actuación ante los
ciudadanos de manera bilingüe para respetar el derecho de los que
optan por el castellano, tal y como pretenden algunos de los
interlocutores de esta Institución. Pero, correlativamente, lo que si
debe respetarse en todo caso es el derecho de cada ciudadano a usar
el castellano ante las Administraciones y poderes públicos y a que
aquéllas y éstos lo empleen con él cuando expresamente ha ejercitado
su derecho de opción.
Aún no incurriendo en los evidentes excesos que la postura extrema
antes reseñada contiene, algunas Administraciones y poderes públicos
autonómicos y locales son reacios a facilitar a los ciudadanos el
ejercicio efectivo de su derecho de opción. A veces, por un exceso de
celo en la protección y fomento de la lengua propia; en otras
ocasiones, por una incorrecta aplicación de las normas lingüísticas o
una inadecuada comprensión del concepto «lengua de uso» y su alcance
en un sistema de cooficialidad; en otras, en fin, por ignorancia o
desconocimiento, voluntario o no, de los límites que, en el ámbito
oficial, impone el derecho de opción de los demás al uso de la lengua
propia. Sea por una u otra causa, o por varias a la vez, lo cierto es
que son frecuentes las quejas de quienes optan por el uso del
castellano en sus relaciones con las Administraciones autonómicas
y locales y ven dificultado el ejercicio de su derecho de opción. Más
aún, en algunos casos la voluntad de usar de manera excluyente la
lengua cooficial propia compromete y limita la efectividad del
ejercicio de las propias competencias administrativas. Veamos algún
ejemplo.
Si cuando se mencionaron las campañas informativas en materia de
seguridad vial efectuadas por la Dirección General de Tráfico se puso
de manifiesto el parecer de esta Institución en el sentido de que
debían emplearse las lenguas cooficiales de las distintas Comunidades
Autónomas en coherencia con la cooficialidad lingüística
constitucional, lo mismo debe decirse sobre las campañas
y actuaciones de carácter informativo que llevan a cabo las
Administraciones autonómicas y locales y que frecuentemente se
realizan de manera exclusiva en la lengua cooficial propia de cada
Comunidad Autónoma.
Es de todo punto evidente que la finalidad informativa se perfecciona
cuando el mensaje alcanza a la totalidad de la población a la que
vaya destinada. Y si ésta, la población, usa dos lenguas diferentes,
de las que además
sólo cabe presumir el conocimiento de una de ellas, parece razonable
que la campaña o la actuación informativa se lleve a cabo en ambas
lenguas, no sólo por motivos de eficacia sino, y especialmente,
porque esta conducta es la coherente con el principio de
cooficialidad tan repetidamente mencionado y que no por evidente es
siempre asumido por los poderes y autoridades públicas a los que está
destinado.
Así, por ejemplo, sucede con la rotulación monolingüe de diversas
instalaciones destinadas al uso o al servicio público. Según alguna
queja recibida, en la sede del Tribunal Superior de Justicia de
Cataluña se había procedido a la sustitución de la anterior
rotulación informativa bilingüe o monolingüe castellana por otra
nueva exclusivamente en lengua catalana. Solicitado informe al
departamento correspondiente del Gobierno de Cataluña, su titular
respondió a esta Institución que ello obedecía, en el marco de la
política de normalización lingüística, a provocar un cambio cultural
sobre la anterior situación de predominio de la lengua castellana a
través de lo que dicha autoridad daba en denominar «políticas de
imagen con modificación del
Esta Institución no puede compartir tal criterio. En primer lugar,
porque, como ya se ha expuesto, esta línea de actuación es contraria
en sí misma a la finalidad informativa que se persigue. En segundo
lugar, porque la modificación de ese «paisaje monolingüe en
castellano» que existe en la Administración de Justicia no se
resuelve privando a sus usuarios de información en la lengua de su
libre elección, sino adoptando medidas para solucionar el problema en
su origen y dotando a la Administración de Justicia de los medios
necesarios para garantizar la eficacia de los derechos lingüísticos
de los usuarios de la Justicia. En tercer lugar, porque esta
actuación revela también una escasa sensibilidad hacia el modelo de
cooficialidad que queda convertido en un monolingüismo informativo
poco compatible con el diseño constitucional.
Indicativa también de una cierta insensibilidad hacia el modelo de
cooficialidad lingüística es la imposición por parte del Servei
Català de la Salut de tarjetas identificativas de los usuarios de
este servicio público redactadas exclusivamente en lengua catalana,
incluso aunque los titulares de las mismas soliciten de manera
expresa que les sean expedidas en lengua castellana. Con
independencia de que dichas tarjetas de identificación tengan o no la
condición de «documentos administrativos» y por lo tanto exista la
obligación de expedirlos en castellano si así se solicita de acuerdo
con la normativa vigente, no parece admisible que se niegue a
cualquier usuario de un servicio público de salud (de ésta o de
cualquier otra Comunidad Autónoma con lengua cooficial propia) la
posibilidad de disponer de sus documentos sanitarios en la lengua de
su elección, máxime pensando que podría hacer uso de ellos en
cualquier otra zona del territorio del Estado. Piénsese, por ejemplo,
en una historia clínica de cualquier ciudadano que se desplace a otra
Comunidad Autónoma y se comprenderá la razonabilidad de que sus
documentos sanitarios puedan, si así lo desea, estar
redactados en una lengua conocida por cualesquiera otros servicios de
salud de los que precise hacer uso.
Basten los ejemplos mencionados para apuntar lo que se pretende, que
no es hacer balance de las actuaciones llevadas a cabo en materia de
cooficialidad lingüística, ni exponer los criterios coincidentes o
discrepantes que se han producido en el curso de la tramitación de
las quejas ante las autoridades públicas implicadas. Sólo se
pretende, ahora desde los excesos que limitan los derechos
lingüísticos de quienes optan por el uso del castellano e igual que
se hizo con las limitaciones de uso de las lenguas cooficiales, hacer
una llamada de atención para recuperar el sentido del modelo
constitucional.
Con la Constitución los ciudadanos recuperaron no solo la libertad de
uso de sus lenguas propias -libertad primaria y elemental, ajena al
campo de la cooficialidad- sino que adquirieron el «derecho» a
usarlas en sus relaciones con los poderes públicos y con los demás
ciudadanos con plena eficacia jurídica y política y en un plano de
total igualdad con la lengua común general que la propia Constitución
determina. Esta ampliación del ámbito de libertad de los ciudadanos
genera el correlativo «deber» a los poderes públicos de adaptar sus
estructuras para hacer posible tal derecho. Así pues, la
cooficialidad es un derecho de libre opción para los ciudadanos y un
deber para los poderes públicos; y no debiera alterarse esta relación
convirtiendo lo que es derecho en deber y lo que es deber en derecho,
mediante carencias, restricciones, limitaciones, imposiciones o
sanciones que imposibiliten el ejercicio de la libertad de opción o
fuercen el uso indeseado de una u otra lengua.
2.2. Tribunal Penal Internacional Permanente
Los mecanismos de protección internacional de los derechos
fundamentales de los ciudadanos se inician cuando la Asamblea General
de la Organización de las Naciones Unidas proclama el 10 de diciembre
de 1948 la Declaración Universal de los Derechos Humanos que, como
indica en su Preámbulo, debe ser el ideal común por el que todos los
pueblos y naciones deben esforzarse, a fin de que tanto los
individuos como las naciones promuevan y aseguren su reconocimiento y
aplicación universales y efectivos, terminando así con los actos de
barbarie, que el desconocimiento y menosprecio de los derechos y
libertades fundamentales habían originado.
La comunidad internacional ya había constatado las dificultades que,
ante la práctica inexistencia de Convenios que protegieran
debidamente los derechos y libertades de los ciudadanos, se
presentaron al finalizar la segunda guerra mundial. En efecto, en
aquel momento, las cuatro potencias aliadas suscribieron un acuerdo
el 8 de agosto de 1945 que creaba el Tribunal Militar Internacional
que llevó a cabo en Nüremberg los procesos dirigidos a depurar las
responsabilidades de los dirigentes nazis. El mismo modelo se empleó
para la constitución del Tribunal Militar Internacional, con sede en
Tokio, creado por proclama de 19 de enero de 1946, que juzgó y
condenó como criminales de guerra a dirigentes y altos cargos
militares.
Ante la ausencia de los instrumentos que en aquella época previeran y
castigaran los crímenes contra la humanidad, en los acuerdos por los
que se establecían los tribunales se procedió a delimitar las
conductas que habían de constituir el objeto del enjuiciamiento de
los acusados, así como a fijar las reglas por las que deberían
regirse los procedimientos.
Estos dos tribunales militares internacionales merecieron una
valoración desfavorable por la doctrina, que entendía que se
vulneraban las más elementales garantías que el Derecho penal ofrece
a los acusados, y se infringían, entre otros, el principio de
legalidad, al no existir leyes penales internacionales anteriores a
la comisión de los delitos, y el principio de irretroactividad de la
ley penal. En definitiva, se producían unos inconvenientes jurídicos
de tipo material y procesal que únicamente quedaban salvados, de una
parte, por el funcionamiento de los propios tribunales, que
practicaron las pruebas con absoluta escrupulosidad y, la otra,
porque determinaron de modo definitivo el carácter criminal de la
guerra de agresión.
Tras esta experiencia, la Asamblea General de las Naciones Unidas,
mediante la Resolución número 96, de 11 de diciembre de 1946,
reconoce que el genocidio es un crimen de Derecho de gentes, cuyos
principales autores y sus cómplices deben ser castigados, sean
ciudadanos particulares, funcionarios o representantes del Estado,
iniciándose así un período en el que se produce una proliferación de
Tratados con el objetivo de precisar la enumeración, caracteres y
consecuencias de los crímenes internacionales. Entre sus Tratados se
encuentran el Convenio de Nueva York de 9 de diciembre de 1948 para
la prevención y sanción del delito de genocidio; la Convención de
Ginebra de 12 de agosto de 1949, para mejorar la suerte de los
heridos y enfermos de las fuerzas armadas en campaña, para mejorar la
suerte de los heridos y náufragos de las fuerzas armadas en el mar,
sobre el trato de prisioneros de guerra y sobre protección de
personas civiles en tiempo de guerra; el Convenio europeo sobre
represión de terrorismo, de 27 de enero de 1977; el Convenio de Nueva
York contra la toma de rehenes, de 17 de diciembre de 1979; el
Convenio de Tokio de 14 de septiembre de 1963, sobre infracciones y
actos cometidos a bordo de aeronaves; el Convenio de La Haya de 16 de
diciembre de 1970, para la represión del apoderamiento ilícito de
aeronaves, y el Convenio de Montreal de 23 de septiembre de 1971,
para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la
aviación civil.
Se incrementan también los instrumentos de protección de derechos
ciudadanos, cuya finalidad fue la de dar efectividad a la Declaración
Universal de Derechos Humanos mediante pactos internacionales que
recogiesen todos los derechos declarados, si bien, por razón de su
categoría, agrupados en dos distintos pactos: el primero, el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, de 16 de diciembre de
1966, formado por los derechos que, de un lado, constituyen las
dimensiones básicas del hombre y, de otro, no exigen del Estado más
que una acción negativa, la de no impedir el libre obrar; y el
segundo, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales de la misma fecha, formado
por los derechos sociales, económicos y culturales, que consisten en
la expectativa de recibir de la sociedad, y más en concreto del
Estado, determinadas prestaciones y ayudas, cuyo nivel no resulta
fácil de precisar ni de cumplir, dada la enorme diversidad de cada
uno de los Estados.
En el marco europeo, el Convenio de 4 de noviembre de 1950 para la
protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales,
enmendado por los Protocolos Adicionales números 3 y 5, de 6 de mayo
de 1963 y de 20 de enero de 1966, respectivamente, obliga a los
gobiernos de los Estados europeos a estrechar sus lazos para asegurar
la protección y el desarrollo de los derechos reconocidos en la
Declaración Universal. Paulatinamente, los Estados democráticos van
incorporando a su legislación interna todos los pactos y convenios
mediante la firma de los oportunos instrumentos.
Por otra parte, aquella misma experiencia antes mencionada aconsejaba
la constitución de un tribunal supranacional, habida cuenta de la
dificultad de que tribunales nacionales ejercieran competencias
extraterritoriales para la represión de delitos internacionales,
dificultades que parecían insuperables si las autoridades o
instituciones del propio Estado estaban involucradas en los hechos
punibles.
A partir de la aprobación en Nueva York del Convenio de 9 de
diciembre de 1948, para la prevención y sanción del delito de
genocidio, que entró en vigor el 12 de enero de 1951, la Comisión de
Derecho Internacional de la Organización de Naciones Unidas, por
indicación de la Asamblea General, inició los preparativos
encaminados a crear un órgano judicial internacional encargado de
juzgar a las personas acusadas de genocidio, según lo establecido en
el artículo VI del Convenio, o de otros delitos que pudieran ser
competencia de ese órgano en virtud de convenciones internacionales.
La paralización de los trabajos, motivada por distintas causas obligó
a que, debido a la situación provocada por la guerra, el Consejo de
Seguridad, actuando según lo dispuesto en el capítulo VII de la Carta
de Naciones Unidas, creara mediante la Resolución número 827, de 25
de mayo de 1993, el Tribunal Internacional para juzgar a los
responsables de violaciones del derecho internacional humanitario
cometidas a partir de 1991 en el territorio de la ex Yugoslavia.
La competencia de este Tribunal, con sede en La Haya, se extiende al
territorio de la antigua República Federativa Socialista de
Yugoslavia, incluyendo su espacio terrestre, su espacio aéreo y sus
aguas territoriales, en concurrencia con las jurisdicciones
nacionales, y está habilitado para enjuiciar las infracciones graves
a la Convención de Ginebra de 1949, las violaciones de las leyes
o prácticas de guerra, los delitos de genocidio y los crímenes contra
la humanidad.
Además, en 1994, por la Resolución número 955, de 8 de noviembre, el
Consejo de Seguridad establece un Tribunal Internacional encargado de
juzgar a los responsables de actos de genocidio o de otras graves
violaciones del Derecho internacional humanitario cometidas en el
territorio de Ruanda, así como a los ciudadanos ruandeses
responsables de tales actos o violaciones cometidas
en el territorio de Estados vecinos entre el 1 de enero y el 31 de
diciembre de 1994. El Estatuto del Tribunal le habilita para
perseguir a las personas que hayan cometido genocidio, crímenes
contra la humanidad y violaciones del artículo 3, común a las
Convenciones de Ginebra y al protocolo adicional II.
España incorporó a su derecho interno las resoluciones mencionadas
mediante las leyes orgánicas 15/1994, de 1 de junio, para la
Cooperación con el Tribunal Internacional para el Enjuiciamiento de
los Presuntos Responsables de Violaciones Graves del Derecho
Internacional humanitario cometidas en el Territorio de la ex-
Yugoslavia, y 4/1998, de 1 de julio, para la cooperación con el
Tribunal Internacional para Ruanda. Ambas normas establecen la línea
de cooperación en materias tales como detención y entrega de acusados
y cumplimiento de penas, y delimitan posibles conflictos de
concurrencia de jurisdicción.
Finalmente, concluidos los trabajos y estudios sobre el Tribunal
Internacional de Justicia, el 17 de julio de 1998 la Conferencia
Diplomática de plenipotenciarios de las Naciones Unidas adoptó en
Roma el Estatuto de una Corte Penal Internacional, que entrará en
vigor sesenta días después de que sesenta Estados depositen en poder
del Secretario General los instrumentos de ratificación, aceptación,
aprobación o adhesión.
El Estatuto dispone que la competencia de la Corte se limitará a los
crímenes más graves, de trascendencia para la comunidad internacional
en su conjunto, que son el genocidio, los crímenes de lesa humanidad,
los de guerra y el de agresión, configurándola como un órgano
necesario para la represión de los delitos que afectan a bienes
jurídicos internacionales, especialmente cuando los poderes públicos
de un Estado pueden estar involucrados en los hechos punibles, pero
con el carácter complementario de que sólo actuará subsidiariamente,
cuando los Estados competentes no quieran o no puedan conocer de los
delitos previstos en el Estatuto, en virtud de lo dispuesto en su
legislación interna.
La atribución de la jurisdicción interna de un Estado para conocer
determinados hechos delictivos cometidos en otro ha provocado, en el
año al que se refiere este informe, una controversia a la que esta
Institución no puede permanecer ajena.
En efecto, en la Audiencia Nacional se iniciaron sendos
procedimientos por delitos de genocidio y terrorismo cometidos contra
españoles durante la permanencia en el poder de dos dictaduras
militares en dos diferentes países de habla hispana. Ante los
recursos del Ministerio Fiscal y de los abogados de los procesados,
alegando la incompetencia de la jurisdicción española para conocer
sobre estos delitos, el Pleno del referido órgano judicial dictó los
autos de 4 y 5 de noviembre, en los sumarios 19/1997 y 1/1998, en los
que establece la competencia de los tribunales españoles.
Así, manifiesta el Tribunal que el artículo 6 del Convenio de 9 de
diciembre de 1948, para la prevención y sanción del delito de
genocidio, vigente en España desde 1968, establece que las personas
acusadas de genocidio serán juzgadas por un tribunal competente del
Estado en cuyo territorio se cometió el acto, o ante la Corte penal
internacional, pero estos términos no autorizan a excluir la
jurisdicción para el castigo del genocidio de un Estado firmante del
convenio, como España, cuyo sistema normativo recoge la
extraterritorialidad en orden al enjuiciamiento de este delito, en el
apartado 4 del artículo 23 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
El mencionado precepto dispone que la jurisdicción española será
competente para conocer los hechos cometidos por españoles o
extranjeros fuera del territorio nacional, susceptibles de
tipificarse, según la ley penal española, como alguno de los
siguientes delitos: genocidio; terrorismo; piratería y apoderamiento
ilícito de aeronaves; falsificación de moneda extranjera; los
relativos a la prostitución; tráfico ilegal de drogas psicotrópicas,
tóxicas y estupefacientes, y cualquier otro que, según los tratados o
convenios internacionales, deba ser perseguido en España.
Por otra parte, estimaba el Tribunal que el artículo 2, apartado uno,
de la Carta de las Naciones Unidas no es norma jurídica que, en estos
supuestos, pudiera hacer inaplicable lo dispuesto en la Ley Orgánica
del Poder Judicial, antes citada.
En efecto, el mencionado precepto establece que la Organización de
Naciones Unidas está basada en el principio de igualdad soberana de
todos los Estados. Por ello, cuando los tribunales españoles aplican
las previsiones contenidas en el artículo 23.4 de la Ley Orgánica 6/
1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, no invaden ni se inmiscuyen
en la soberanía del Estado donde se cometió el delito, sino que hacen
ejercicio de la propia soberanía española en relación con delitos
internacionales, competencia derivada del principio de persecución
universal de determinados delitos, acogido en nuestra normativa
interna, todo ello sin contar con el interés legítimo español por
juzgar a los responsables de las muertes o desapariciones de los
españoles víctimas de la represión denunciada en los autos.
El Defensor del Pueblo considera que no se deben poner límites a la
defensa de los derechos y libertades de los ciudadanos, ni debe haber
fronteras que entorpezcan las acciones encaminadas a garantizarlos. A
tal efecto, entiende que el respaldo de un elevado número de Estados
en la garantía que se pretende, superando la que puede ofrecer el
derecho interno de cada país y evitando interpretaciones
contradictorias y controversias extrajudiciales entre las naciones.
Existe, a juicio de esta Institución, tanto el derecho como el deber
de injerencia humanitaria, la obligación jurídica de acatar en todo
momento, circunstancia y lugar el respeto a los derechos
fundamentales. Estos derechos han dejado de pertenecer a la categoría
de asuntos que son de la jurisdicción interna de los Estados, y esta
obligación jurídica de respetarlos produce una interacción positiva
entre el derecho internacional de los derechos humanos y el derecho
internacional humanitario. Así, se debe potenciar claramente el
derecho y el deber de injerencia humanitaria frente al principio de
no intervención, pues ello permitirá que los responsables de crímenes
contra las personas y contra la humanidad no puedan seguir
parapetándose tras la inpunidad. Superar esa
impunidad requiere medidas concretas para que se conozca la verdad,
se haga justicia y se otorgue adecuada reparación a las víctimas o a
sus familiares. Hasta que ello no ocurra debe considerarse una
violación clara de los derechos humanos cualquier intento, aparente o
real, de proteger a los responsables intelectuales o materiales,
económicos o políticos, de ese tipo de crímenes.
Por ello, y para evitar que mediante maniobras procesales más o menos
legítimas, o incluso mediante el legítimo derecho a la defensa de los
acusados, se produzcan supuestos en los que los causantes de crímenes
contra la humanidad resulten impunes, deben impulsarse las acciones
tendentes a que entre en funcionamiento el tribunal penal
internacional, pues, como proclama el preámbulo del Estatuto de Roma
de la Corte Penal Internacional, hay que tener presente que, en este
siglo, millones de personas han sido víctimas de atrocidades que
desafían la imaginación y conmueven profundamente la conciencia de la
humanidad y estos crímenes, que constituyen una amenaza para la paz,
la seguridad y el bienestar, no deben quedar sin castigo, por lo que
se deben adoptar medidas en el plano nacional e intensificar la
cooperación internacional para asegurar que los criminales sean
sometidos efectivamente a la acción de la justicia.
2.3. Tratamiento penitenciario
El artículo 59 de la Ley Orgánica 1/1979, de 26 de diciembre, General
Penitenciaria, establece que «el tratamiento consiste en el conjunto
de actividades directamente dirigidas a la consecución de la
reeducación y reinserción social de los penados».
En su apartado segundo, el citado artículo dispone que «por el
tratamiento se pretende hacer del interno una persona con la
intención y la capacidad de vivir respetando la ley penal, así como
subvenir a sus necesidades. A tal fin se procurará, en la medida de
lo posible, desarrollar en ellos una actitud de respeto a sí mismos y
de responsabilidad individual y social, con respecto a su familia, al
prójimo y a la sociedad en general.» El tratamiento aparece, pues,
configurado como la piedra angular del sistema penitenciario, ya que
constituye el conjunto de medidas desde las que se puede alcanzar la
orientación reeducativa que de las penas privativas de libertad se
propugna en el artículo 25.2 de la Constitución.
Puede afirmarse, por tanto, que la normativa española se ajusta
plenamente a las principales normas internacionales sobre esta
materia, por un lado, las Reglas Mínimas para el Tratamiento de
Reclusos de las Naciones Unidas y, por otro, las Reglas
Penitenciarias del Consejo de Europa. En ambos textos se declara que
siempre que la duración de la condena lo permita, deberá inculcarse
en los internos la voluntad de vivir de acuerdo con la ley, creando
en ellos las condiciones precisas que faciliten su reinserción.
El sistema de individualización científica es el método adoptado por
la legislación penitenciaria española como forma de cumplimiento o
ejecución, según la terminología del artículo 72 de la Ley Orgánica
General Penitenciaria. En virtud de este sistema, todo penado ha
de encontrarse clasificado en un determinado grado, el último de los
cuales es la libertad condicional.
El grado de clasificación define la modalidad del régimen de vida que
disfrutará el interno. Su importancia radica en que a través de ella
se determina el ámbito de restricción de su libertad. El segundo
grado conlleva la aplicación de las normas correspondientes al
régimen ordinario, el tercer grado determina la aplicación del
régimen abierto en cualquiera de sus modalidades, el primer grado, en
fin, supone la aplicación de las normas de vida del régimen cerrado.
El artículo 71 de la Ley Orgánica General Penitenciaria establece los
términos de relación entre el régimen y el tratamiento. Al primero se
le atribuye un papel instrumental; su objeto es el logro de un
ambiente adecuado para el éxito del tratamiento. En consecuencia, las
normas de régimen son un medio y no un fin en sí mismas.
La Ley Orgánica 1/1979, de 26 de diciembre, General Penitenciaria, ha
sido desarrollada por el Real Decreto 190/1996, de 9 de febrero, por
el que se aprueba el Reglamento Penitenciario. En dicho Reglamento se
relaciona el tratamiento con la formación, la cultura, el deporte y
el trabajo como actividades complementarias. Este planteamiento
refleja la teoría comúnmente aceptada según la cual el delito, en la
mayoría de los casos, no es un hecho aislado en la vida del que lo
comete, sino que es una conducta antisocial que se integra como un
todo en la del individuo. Por ese motivo sería insuficiente enfocar
el tratamiento pensando sólo en la intervención desde una única
perspectiva. Lo más adecuado, a criterio del Defensor del Pueblo, es,
por tanto, organizar alrededor del interno un ambiente en el que se
utilicen los medios y programas que propicien su participación y
ofreciéndole la posibilidad de recibir formación, cultura, deporte y
trabajo. Esta tarea de estímulo es fundamental, puesto que en ningún
caso resulta posible el tratamiento penitenciario sin la
participación activa y voluntaria del interno. Por ello, la
legislación penitenciaria prevé que el interno sea informado de los
objetivos a alcanzar durante su internamiento y de los medios y
plazos más adecuados para conseguirlos.
Para hacer posible el tratamiento penitenciario diseñado en el
Reglamento se han introducido, junto a las clásicas actividades ya
mencionadas, una serie de actividades nuevas para favorecer la
rehabilitación y la progresiva reinserción de los internos; se trata
de las salidas programadas, que constituyen permisos de salida en
grupo, y los programas de actuación especializada, que ya se venían
realizando en la práctica sin soporte reglamentario. Ambas
actividades constituyen instrumentos de gran utilidad para aquellos
internos que sufren dependencia de alguna sustancia estupefaciente o
para los que han sido condenados por delitos contra la libertad
sexual.
La Ley Orgánica General Penitenciaria establece en sus artículos 55 y
siguientes que en cada establecimiento existirá una escuela, en la
que se desarrollará la instrucción de los internos y, en especial, de
los internos jóvenes y los analfabetos. Las enseñanzas que se
impartan se ajustarán, en lo posible, a la legislación vigente en
materia de educación y formación profesional y su organización
tenderá a que los internos puedan alcanzar las titulaciones
correspondientes al sistema oficial. Se prevé la existencia de una
biblioteca en cada establecimiento provista de suficientes y
adecuados fondos.
El Reglamento Penitenciario de 1996 integra las actividades
educativas dentro del programa individualizado de tratamiento de cada
interno. Los servicios educativos garantizarán la orientación
académica, psicopedagógica y profesional de los alumnos,
especialmente en lo que se refiere a las diversas opciones educativas
y a la transición del sistema educativo a la actividad laboral,
prestando singular atención a la superación de hábitos sociales
marginales que condicionan el acceso a los distintos estudios
y profesiones.
Por lo que se refiere al trabajo remunerado, se hace preciso citar de
nuevo el artículo 25.2 de la Constitución, en el que, además de
proclamar que las penas privativas de libertad estarán orientadas
hacia la reeducación y reinserción social de los penados, se
establece que el condenado a penas de prisión, en todo caso, tendrá
derecho a un trabajo remunerado y a los beneficios correspondientes
de la Seguridad Social.
Los artículos 26 a 35 de la Ley Orgánica General Penitenciaria, y 132
a 152 del Reglamento Penitenciario, regulan el trabajo penitenciario,
disponiendo que no tendrá carácter aflictivo, ni será aplicado como
medida de corrección, no atentará a la dignidad del interno, tendrá
carácter formativo, creador, conservador de hábitos laborales,
productivo o terapéutico y gozará de la protección dispensada por la
legislación en materia de Seguridad Social.
El derecho de los internos a un trabajo remunerado es, para el
Tribunal Constitucional, un derecho de aplicación progresiva y por
tanto su aplicación no puede ser exigida en su totalidad de forma
inmediata, tal como establece la sentencia del Tribunal
Constitucional 172/1989, de 19 de octubre.
Tratamiento es, en definitiva, toda aquella oferta de instrumentos
para la formación de la voluntad y emancipación del interno, que le
preparen para la asunción responsable de su propio futuro. Se trata
de conseguir que el penado, en el momento de su pleno reingreso en la
sociedad tras el cumplimiento de la condena, posea más posibilidades
de reintegración que cuando entró.
Desde que en 1979 se aprobó la Ley Orgánica General Penitenciaria, la
situación en las prisiones españolas ha variado considerablemente y,
por ello, la atención que el Defensor del Pueblo ha prestado a los
problemas que aparecían en el mundo penitenciario se ha ido
adaptando, en cada momento, a aquellas cuestiones que, desde el punto
de vista de los derechos fundamentales, precisaban de su estudio y
seguimiento.
El tratamiento penitenciario exige de la Administración no sólo una
actitud de oferta en constante adaptación y un esfuerzo de análogas
características para la motivación de los presos, sino también la
existencia de unas condiciones materiales suficientes que permitan el
mantenimiento de unos niveles adecuados de intimidad, seguridad,
autoconcepto, salud e higiene personal y, en segundo lugar, unas
instalaciones correctas y personal suficiente para la oferta de
actividades de índole informativa, laboral y ocupacional.
En una primera etapa, lo esencial fue conseguir que quedaran
garantizados todos aquellos derechos que habían quedado consagrados
en la Constitución de 1978. En este sentido, la citada Ley Orgánica
General Penitenciaria fue decisiva, ya que no sólo reconoció y
garantizó esos derechos, sino que además introdujo, por primera vez
en el ordenamiento, la figura del Juez de Vigilancia Penitenciaria
como garante de los derechos de los internos.
Consolidado el marco normativo, el siguiente reto fue el de conseguir
que las infraestructuras penitenciarias se adaptasen a las
condiciones mínimas que toda persona merece, ya que carecía de
sentido que se proclamaran unos derechos si no se disponía de
adecuadas instalaciones en las que pudieran ser ejercitados. Para
esta meta fueron decisivas las inversiones que se realizaron en el
decenio comprendido entre 1980 y 1990 y la aprobación, en junio de
1991, del plan de amortización y creación de centros penitenciarios,
con un importante presupuesto económico. La situación en su conjunto
ha mejorado considerablemente, si se comparan las infraestructuras
que existían en 1980 y las que van a estar disponibles al comenzar el
próximo milenio.
Logrado el marco normativo y renovadas casi la práctica totalidad de
las prisiones, el auténtico reto que hay que conseguir es que la
permanencia de una persona en prisión sirva para modificar su
conducta y evitar que vuelva a delinquir. Para lograr esa meta es
esencial que el tratamiento que se ofrezca a los internos sea, en la
práctica, coincidente con lo dispuesto en la Ley Orgánica General
Penitenciaria y con el reglamento que desarrolla esa ley. Esta es la
razón por la que en el presente informe quiere destacarse de manera
especial este tema.
La situación actual, en la materia a la que se hace referencia, dista
mucho de poder ser evaluada como satisfactoria.
En algunos centros la inadecuación arquitectónica y en otros la
saturación de internos impide el alojamiento en celda individual, lo
que imposibilita la adecuada separación interior conforme a los
criterios legales de distinción entre preventivos y penados. En esta
situación, aunque en distinto grado, se encuentran los centros
penitenciarios de Algeciras, Córdoba, Jerez de la Frontera, Huesca,
Zaragoza, Teruel, Palma de Mallorca, Ibiza, Las Palmas de Gran
Canaria Tenerife, Santander, Albacete, Segovia, Soria, Cáceres I,
Cartagena, Murcia, Pamplona, Nanclares, San Sebastián, Bilbao,
Alicante, Ceuta y Melilla.
Por otra parte, los nuevos centros ofrecen, desde la perspectiva de
las infraestructuras, unas buenas posibilidades de separación y
clasificación interior. Como ejemplos destacan todos los centros
recientemente inaugurados como Albolote, Huelva, Dueñas, A Lama,
Teixeiro, Topas, Soto del Real y Aranjuez, entre otros. Además de
departamentos específicos para aislados o ingresos, cuentan en su
recinto con catorce unidades distintas o módulos residenciales, en
los que efectivamente pueden aplicarse, además de los mínimos
criterios legalmente establecidos, otros más selectivos.
Las prisiones que carecen de adecuadas instalaciones que permitan el
alojamiento individual también suelen
carecer de instalaciones adecuadas para la vida en común (comedores,
aulas, patios, polideportivos, gimnasios, cafeterías, talleres,
etc.). Con frecuencia estos centros también presentan unos niveles de
higiene y limpieza menores, lo cual no constituye un buen sustrato
para el tratamiento, pues en estas prisiones no se crea un clima que
favorezca la autoestima, la propia dignidad y, en definitiva, que el
recluso se interese por su tratamiento. Poco puede esperar el preso
de un servicio público que no es capaz de alojarle con dignidad ni
garantizarle unas adecuadas condiciones higiénicas.
Tal y como ya se ha apuntado, en los últimos años se ha realizado un
esfuerzo considerable para la renovación de las infraestructuras
penitenciarias que todavía no ha culminado. Es previsible, siempre
que no se produzcan variaciones sustanciales en el volumen de
población penitenciaria, que el grave problema de hacinamiento y
falta de instalaciones adecuadas que ha venido padeciendo el sistema
penitenciario español se vea superado con la construcción de los
centros programados y pendientes de ejecución, la entrada en
funcionamiento de los ya construidos y el diseño, construcción e
inauguración de los futuros centros de inserción social. Todo ello
permitirá un mayor grado de cumplimiento de las previsiones
contenidas en la Ley Orgánica General Penitenciaria.
Una vez que se culmine de forma definitiva la renovación de las
infraestructuras, se abre una nueva etapa en la que se hace
imprescindible que la Administración penitenciaria aborde la
necesidad de proceder a la correcta dotación de personal para el área
de los servicios relacionados con el tratamiento y la incorporación
del personal de vigilancia a estas tareas.
El buen funcionamiento de un centro, estará cada vez más relacionado
con el área de tratamiento. Por ello, no solo se hace imprescindible
la correcta dotación de profesionales, sino que crece en importancia
su adecuada organización y el estimulo de su capacidad para diseñar
actividades atractivas a los internos.
Pese a los esfuerzos realizados para el aumento de personal,
continúan detectándose situaciones que ponen de manifiesto la
necesidad de continuar incrementando el número de funcionarios. No
son extrañas las críticas que efectúan muchos internos acerca de la
atención prestada por los miembros de los equipos técnicos. En este
sentido, señalan que los informes o propuestas de tratamiento
realizadas por estos profesionales son efectuadas, en muchas
ocasiones, careciendo de conocimiento directo de la situación
personal de cada interno. Esta crítica, corroborada por los
profesionales de estos equipos, tiene su justificación, a su modo de
ver, en el alto número de internos que deben conocer y atender y en
el aumento del volumen de trabajo que ha supuesto la entrada en vigor
del nuevo Reglamento Penitenciario.
Como ejemplos ilustrativos de esa escasez generalizada de
profesionales en los equipos de observación y tratamiento pueden
mencionarse los casos de la prisión de Santa Cruz de Tenerife que, a
finales de 1996, presentaba una ratio de 280 internos por técnico: la
prisión de Albolote, en Granada, que a finales de 1998 y con una
población cercana a los 1230 internos disponía solamente de dos
juristas y la prisión de Topas, en Salamanca,
que en septiembre de 1998 contaba con algo más de 1400 internos que
eran atendidos por dos juristas.
Además, debe hacerse constar que el Reglamento Penitenciario crea
nuevas necesidades de recursos humanos en el área de tratamiento. En
concreto, prevé la posibilidad de ofrecer actividades relacionadas
con el tratamiento a los internos preventivos. Por ello, aunque las
cifras que se ofrecen desde la Administración presentan una ratio
técnico/interno cercana a 150 de éstos por cada uno de aquellos, lo
cierto es que en las visitas que se realizan se han podido constatar
situaciones como las que se han reseñado en el párrafo anterior. Por
otra parte, conviene también valorar en su justa medida que lo que
genéricamente se denominan técnicos, esto es, juristascriminólogos,
psicólogos, sociólogos, pedagogos y psiquiatras, tienen unas
concretas cargas de trabajo en función de su especialidad, por lo que
hay que tener en cuenta no sólo el número de internos que les
corresponde, sino también las especiales circunstancias que concurren
en su trabajo.
Dentro de las necesidades de profesionales que a corto plazo exige el
tratamiento penitenciario, hay que mencionar que con la entrada en
vigor de la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código
Penal, desapareció el beneficio de redención de penas. Esos
beneficios que se aplicaban de forma automática hasta 1995, fueron
suprimidos y, en la actualidad, como alternativa más atractiva para
motivar a los internos, aparece la posibilidad de adelantar su
libertad condicional. La obtención de este beneficio no es, según el
espíritu de la ley, algo automático, sino la culminación de un
proceso en el que han de ponderarse muchos y variados factores:
comportamiento y actitud, trabajos desempeñados, compromisos
terapéuticos, si fuera el caso, y formación superada. Para valorar
todas esas circunstancias, y lo que resulta más importante, para
estar en disposición de ofrecer su realización, resulta
imprescindible el concurso de los profesionales penitenciarios antes
mencionados.
Esta carencia de recursos humanos tampoco se ha visto compensada con
la renovación del heterogéneo parque informático penitenciario que,
de momento, no permite la obtención y actualización de la información
contenida en los expedientes de los internos, desde y entre
cualquiera de los centros penitenciarios u órganos jurisdiccionales.
El tratamiento penitenciario que se ofrece día a día en los centros
descansa en tres pilares: por un lado, la educación y formación
profesional, por otro, las actividades ocupacionales y deportivas y
finalmente, el trabajo retribuido. De todas esas actividades merecen
ser destacadas por su importancia la educación y el trabajo
retribuido.
En relación con la educación se ha de señalar que durante los últimos
años se ha producido un progresivo aumento de medios personales y
materiales. No obstante, el número de internos participantes en
actividades educativas continúa siendo bajo. Reiteradamente se ha
manifestado la preocupación que produce apreciar el elevado número de
internos que permanecen ociosos en los patios y el escaso número de
los asistentes a las escuelas. Por ello, se ha de insistir en la
necesidad de adoptar con urgencia medidas de planificación educativa
necesarias
que permitan reducir el porcentaje de analfabetismo que subsiste en
los centros penitenciarios.
También, una vez más, se ha de destacar la necesidad de que la
programación de las actividades eviten, en la medida de lo posible,
que los horarios de clase se solapen con otras actividades, en
detrimento de la asistencia a la escuela. Tal circunstancia se
produce ante el cobro semanal de peculio, asistencia a
comunicaciones, consultas médicas no urgentes o entrevistas con
miembros del equipo técnico.
El creciente número de internos extranjeros, particularmente en
determinados centros, obliga a que la programación de las actividades
educativas dirigidas a este grupo de internos se centre en el
aprendizaje del idioma castellano.
En cuanto al trabajo remunerado, debe señalarse que la oferta de este
tipo de actividad ya sean los centros antiguos o de reciente
creación, es todavía insuficiente.
En algunos casos, lo obsoleto de las instalaciones podría justificar
la escasa oferta laboral, pero este argumento cae por su propio peso
cuando se comprueba que ciertos centros también antiguos y con malas
infraestructuras si tienen una oferta laboral importante. La
situación geográfica tampoco parece ser tan determinante como a veces
se piensa.
Hay un grupo de prisiones donde se ha mantenido trabajo retribuido.
En este sentido se debe mencionar la tarea desarrollada en Daroca,
Ocaña I, Palma de Mallorca, Madrid III, Burgos, León, El Dueso,
Teruel, Murcia y Soria.
Con la finalidad de incrementar el número de internos trabajadores se
está desarrollando una interesante experiencia a través de la cual
determinados servicios, que hasta este momento han venido
desempeñando los internos sin ningún tipo de retribución (cocina,
economato, lavandería), se organizan como talleres productivos. Los
centros en los que esta iniciativa se ha puesto en marcha están
satisfechos con sus efectos, que básicamente consisten en la
percepción por parte de los presos de unas retribuciones mayores que
las recibidas con anterioridad.
La actividad continua que desde el Defensor del Pueblo se realiza en
relación con la situación en que se encuentran las prisiones y el
reciente informe presentado por esta Institución sobre la violencia
doméstica contra las mujeres, hacen que sea necesario acabar este
apartado haciendo dos reflexiones sobre el tratamiento penitenciario.
En primer lugar hay que hacer referencia a aquellos internos que se
encuentran clasificados en primer grado de tratamiento. La
configuración legal y reglamentaria del régimen correspondiente a ese
grado de tratamiento prevé la instauración de intensas medidas de
control y vigilancia para los mismos. No obstante, no se elimina la
posibilidad de que estos internos participen en actividades de
tratamiento. Por el contrario, tanto la Ley Orgánica General
Penitenciaria como su Reglamento de desarrollo vinculan a la
Administración a que organice actividades para el tratamiento de
estos presos.
Periódicamente se insiste en que el colectivo de internos
clasificados en primer grado es el grupo de presos a los que más
difícil resulta motivar, pero es precisamente
por esa razón por la que se ha de establecer una completa
programación de fomento de actividades, respetando las limitaciones
que la legislación penitenciaria dispone.
No se ha de olvidar que el tratamiento de todos los presos ha de ser
multidisciplinar como prevé la legislación penitenciaria. No obstante
respecto de este colectivo se hace necesaria una especial y
permanente intervención desde la perspectiva de su salud psíquica.
Los largos períodos de condena así como la permanencia en situaciones
de acusado aislamiento no resultan inocuos para la estabilidad
psíquica de la persona, por ello es necesario que la Administración
penitenciaria, asuma un papel más activo no ya desde la perspectiva
del tratamiento sino en cumplimiento del deber de velar por la salud
de los reclusos.
Las limitaciones regimentales que sufren estos internos consisten en
permanecer veintidós o veintitrés horas en la celda, sin ninguna
actividad. En muchos casos, la propia permanencia en primer grado
impide el progreso personal y además aparecen desarreglos de conducta
que a su vez generan faltas, las cuales implican sanciones e
imposibilidad de progresión.
La situación descrita fue apreciada al visitar en 1997 el centro
penitenciario de Soto del Real. En aquel año prácticamente no
existían actividades deportivas, formativas y culturales, y el motivo
que se alegaba era la realización de unas obras para acondicionar uno
de los patios del departamento. La fecha prevista para la
finalización de las mismas era el mes de enero de 1998, si bien no
fueron terminadas hasta el mes de abril de dicho año en que tampoco
pudieron iniciarse las actividades por no existir una programación
previa.
Esa falta de actividades motivó que se pusiera de manifiesto a la
Administración que la dotación de profesionales del tratamiento en
ese departamento era escasa y que, con una oferta tan reducida,
difícilmente podría invertirse la dinámica tan negativa en la que se
encontraban inmersos los internos allí destinados. Además se indicó a
la Administración que, en los casos de internos clasificados en
primer grado, no debía adoptar nunca un papel pasivo en el
tratamiento, sino que su obligación era la de diseñar estrategias de
actuación que complementaran o suplieran las demandas que planteaban
esos internos, que eran los que mayores dificultades de adaptación
presentaban.
La Administración penitenciaria debe de desarrollar un papel activo
en el tratamiento de estos internos. No debe conformarse con apreciar
que no existen incidentes de trascendencia disciplinaria, para
proponer la evolución de fase o grado. La lógica interna de esta
situación, conocida por dicha Administración, lleva a que sean los
informes de los funcionarios de vigilancia encargados de la custodia
de estos internos los que resulten más importantes que las
actuaciones de los miembros del equipo de tratamiento para determinar
su evolución en sentido progresivo o regresivo. La actuación de los
miembros del equipo técnico, salvo en contadas ocasiones, se reduce a
tareas meramente burocráticas -educadores- o de mero transporte de
libros -profesores de Educación General Básica-.
En la materia a la que se viene haciendo referencia es necesario
implicar progresivamente a los funcionarios de vigilancia en el
tratamiento de los internos, pero en todo caso, sea cual fuere este
grado de implicación, no ha de obstar para que su actuación deba ser
coordinada y supeditada a un programa de tratamiento previamente
determinado por los profesionales del tratamiento.
En el caso concreto de la prisión de Soto del Real, la actuación de
esta Institución finalizó con una recomendación para que se
implantaran programas de tratamiento ajustados a las necesidades de
cada interno de cara a la progresiva adaptación al régimen de vida
ordinario, como prevé el artículo 93.6 del Reglamento Penitenciario
y programando detalladamente y aprobando, en su caso, las distintas
actividades culturales, deportivas, recreativas o formativas,
laborales u ocupacionales de los internos destinados en los
departamentos de régimen especial.
La segunda de las reflexiones que se hizo llegar a la Administración
penitenciaria se refiere a la conveniencia de implantar, dentro de
los programas de actuación especializada, programas de tratamiento
para todos aquellos condenados por delitos que guardan relación con
la violencia doméstica. El informe sobre la violencia doméstica
contra las mujeres permitió conocer que en ningún centro
penitenciario existía este tipo de programas.
La recomendación ha sido aceptada. La Administración, en estos
momentos, realiza estudios para conocer el perfil criminológico de
las personas condenadas por estos delitos y ha diseñado un programa
para la formación de los profesionales que deben impartir el
tratamiento a este tipo de internos. También se está elaborando un
estudio, en este caso en colaboración con el Consejo Superior de
Investigaciones Científicas, para diagnosticar a las personas
relacionadas con los delitos sexuales.
2.4. La fiscalidad de la familia en el nuevo impuesto sobre la renta
de las personas físicas
En el mes de enero de 1998, el Defensor del Pueblo publicó un estudio
denominado «Algunos aspectos de la fiscalidad de la familia», en el
que, partiendo de la experiencia de las quejas sobre el tratamiento
fiscal de la familia y el estudio del sistema tributario, formulaba
una serie de recomendaciones de cara a futuras modificaciones en el
ordenamiento.
El sistema fiscal, decía entonces, necesita una reforma global por
cuanto debieran contemplarse e integrarse en él cuantas normas le
afectan, de una u otra manera, ya sean de naturaleza civil, social,
laboral o de cualquiera otra clase Especial importancia se concedió
al impuesto de la renta de las personas físicas; por razón obvia: su
posición de centralidad en el sistema tributario, su propia reforma,
etc. El discurso terminó formulando las recomendaciones que se
ordenaron en cuatro grupos: sobre los conceptos de unidad familiar,
cargas familiares, vivienda y consumo.
En cuanto al primero, concepto de unidad familiar, se hicieron las
siguientes recomendaciones:
- Flexibilización en la interpretación del artículo 87 de la entonces
vigente Ley 18/1991 del Impuesto sobre la Renta de las Personas
Físicas, para que las familias formadas por cónyuges no separados
legalmente puedan acogerse a la modalidad establecida en el apartado
dos, y así el padre o la madre puedan constituir unidad familiar con
sus hijos menores, con excepción de los que con su consentimiento
vivan independientes, o con sus hijos mayores de edad incapacitados
judicialmente, sujetos a patria potestad prorrogada, si los hubiere.
- Modificación del concepto de unidad familiar, en lo que afecta a la
posible inclusión de los hijos mayores de 18 años que deben
permanecer en el hogar y viviendo a costa de la economía familiar.
- Modificación de la ley para que el acogimiento preadoptivo se
asimile a la adopción, en cuanto a los efectos fiscales y a la
composición de la unidad familiar.
- Modificar la posibilidad de tributación, conjunta o separada, en
determinados casos.
En cuanto a las cargas familiares, las recomendaciones fueron las
siguientes:
- Incremento significativo de los importes de las deducciones
familiares por ascendientes y descendientes, así como de la deducción
por invalidez.
- Conveniencia de reforzar las ventajas fiscales previstas para las
familias con hijos a cargo, con independencia de la edad de éstos, en
especial para las familias numerosas.
- Equiparación de la figura del acogimiento retribuido de menores con
el acogimiento de ancianos y discapacitados, también retribuido, a
efectos de la no inclusión de dicha retribución en la base del
impuesto.
- Posibilidad de extender la deducción por invalidez a las familias
que tengan a su cargo a un familiar discapacitado, con independencia
del grado de parentesco.
- Compatibilización de la exención de las prestaciones por hijo
discapacitado a cargo con la deducción por invalidez en la cuota del
impuesto.
- Potenciación de las ventajas fiscales reconocidas a las familias,
teniendo en cuenta su capacidad económica real, y considerando que en
ésta intervienen factores determinantes como el número de hijos y el
cuidado de personas mayores o discapacitadas.
- Revisar la tributación de los cónyuges separados o divorciados de
tal manera que las cantidades que les fueran señaladas, en su caso,
como anualidades por alimentos o pensión compensatoria se percibieran
en su integridad según el mandato judicial.
En cuanto a la vivienda, las propuestas fueron:
- Eliminación del porcentaje del valor de la vivienda habitual que se
considera como renta, manteniéndose la posibilidad de deducir de la
base del impuesto los intereses de capitales ajenos invertidos en su
adquisición.
- Revisión y clarificación de los requisitos que se exigen para el
acceso a las ventajas fiscales por adquisición de vivienda habitual,
estableciéndose que la necesidad de cambio de residencia por motivos
de trabajo no supondrá una limitación para disfrutar de las mismas.
- Exención de las cantidades recibidas de las administraciones
públicas en concepto de subvención por adquisición de vivienda
habitual.
- Aumento de las deducciones por alquiler de la vivienda habitual.
- Simplificación y mejora de la tributación por vivienda habitual.
- Orientar los beneficios fiscales por adquisición de vivienda
habitual hacia un trato más igualatorio para todos los
contribuyentes.
Y por último, en relación al consumo, se recomendó:
- Ampliación de la lista de bienes de primera necesidad a los que se
aplica el tipo superreducido del 4%, incluyéndose en la misma otros
productos de consumo frecuente que inciden de manera decisiva en las
economías familiares.
- Reducción del tipo de impuesto sobre el valor añadido que se aplica
a determinados suministros domésticos, esenciales para la vida diaria
de las familias, tales como la electricidad y el gas.
- Desarrollo de políticas fiscales que eviten en la medida de lo
posible un excesivo recurso a la imposición sobre el consumo de las
familias, teniendo en cuenta el carácter regresivo de los impuestos
indirectos.
Todas recomendaciones se asientan y son consecuencia de la
jurisprudencia constitucional relativa al sistema tributario, y muy
especialmente, de la doctrina contenida en la sentencia 45/1989, de
20 de febrero, de cuyos fundamentos jurídicos sexto y séptimo se
infiere la posibilidad de discriminar positivamente a la familia por
virtud del mandato dirigido a los poderes públicos en el artículo 39
de la Constitución, y la exigencia de neutralidad del sistema
respecto a la situación recíproca de los cónyuges en el matrimonio.
Se dio traslado del estudio referido al Ministerio de Economía y
Hacienda, órgano encargado de la propuesta y ejecución de las
directrices generales del Gobierno sobre la política de Hacienda
Pública, sabiendo que, en su caso, las recomendaciones que se hacían
tenían cabida en la nueva Ley del Impuesto sobre la Renta de las
Personas Físicas.
Aprobada la Ley 40/1998, de 9 de diciembre, parece oportuno,
detenerse un momento en una reflexión sobre aspectos referentes a la
fiscalidad de la familiar concerniente o al impuesto sobre la renta de
las personas físicas.
Centra la nueva ley en la persona física la definición de
contribuyente, en línea con la ley anterior y la doctrina del
Tribunal Constitucional, sentencia 209/1988, de 10 de noviembre,
manteniendo, no obstante, la posibilidad de tributación conjunta en
atención, según la exposición de motivos, a que la ley tiene en
cuenta que el contribuyente forma parte de una familia cuya
protección merece un tratamiento fiscal favorable.
Este efecto fiscal favorable para la familia no es, sin embargo,
claramente perceptible, ni en la tributación individual ni, tampoco,
en la conjunta. No lo es en la tributación individual porque persiste
el mecanismo de individualización de rentas en función de su origen o
procedencia, lo que en definitiva puede perjudicarla, si estuviera
constituida bajo el régimen régimen de gananciales. En efecto los
rendimientos del trabajo, según el artículo 11.2 de la Ley 40/1998,
de 9 de diciembre, se atribuyen fiscalmente a quien hubiera realizado
la actividad remunerada, mientras que tienen la consideración de
gananciales según el Código Civil, artículo 1347.
El argumento a contrario según el cual el sistema de
individualización de rentas permite perservar el derecho a la
intimidad de los cónyuges que tributan separadamente y la conformidad
del mismo con la Constitución, no debería haber impedido la
construcción de un modelo de tributación familiar igualmente
constitucional y más equitativo acorde al contenido del régimen
económico matrimonial elegido por los cónyuges.
En cuanto a la tributación conjunta, la Ley 40/1998, de 9 de
diciembre, sigue la línea marcada por su predecesora y establece que
son modalidades de unidad familiar: la integrada por los cónyuges no
separados legalmente y, si los hubiere, los hijos menores no
independizados y los mayores incapacitados judicialmente sujetos a
patria potestad prorrogada o rehabilitada; y la formada por el padre
o la madre separados legalmente o no vinculados matrimonialmente con
todos los hijos que reuniendo los requisitos anteriores convivan con
uno u otro.
Estas modalidades de unidad familiar son, a reserva de lo que un poco
más adelante se dirá, virtualmente idénticas a las establecidas en la
anterior.
Ahora bien, si lo pretendido con el mantenimiento de la opción por la
tributación conjunta es -como corresponde- el tratamiento fiscal más
favorable a las unidades familiares definidas en la ley, debe
reconocerse que ello difícilmente se alcanzará por los siguientes
motivos:
1.o A diferencia de lo que ocurría con la Ley anterior, para que una
unidad familiar pueda actualmente optar por la tributación conjunta,
es necesario, según establece el artículo 69.1 de la Ley, que todos
sus miembros, en las distintas modalidades de unidad familiar,
conyugal o no, incluidos los hijos, sean contribuyentes, es decir,
perceptores de rentas gravables, además de residentes en territorio
español. Parece por tanto que de atenernos a una interpretación
literal de la ley, si alguno de los miembros de la unidad familiar no
percibe rentas no será posible optar por la tributación conjunta.
2. A diferencia de la Ley anterior, que establecía una escala de
gravamen de progresividad atenuada para evitar los efectos de la
acumulación de rentas de los distintos perceptores de la unidad
familiar, en la regulación actual la escala es única tanto para la
declaración individual como la conjunta, de donde puede afirmarse que
a la tributación conjunta, concebida para beneficiar fiscalmente a la
familia, le queda un margen de aplicación reducido.
Es más, en la declaración conjunta no se pueden reducir de la base
las cantidades que corresponden al mínimo personal de los hijos,
mientras que éstos sí pueden aplicarse esta reducción si tributan
individualmente.
En conclusión, la acumulación de rentas en la tributación conjunta
generará en la casi totalidad de los casos una mayor cuota a pagar
por efectos de la progresividad del impuesto, que no se compensa con
un incremento de los mínimos personales y familiares, idénticos en
esta modalidad de tributación a los de la tributación individual.
Dicho esto debe señalarse, que, en sintonía con lo recomendado por el
Defensor del Pueblo, los artículos 40.2.3.o y 68.1.2.o de la Ley, han
aproximado el régimen de tributación conjunta de las familias
conyugales y de las no conyugales biparentales, puesto que la
reducción por mínimo familiar de esta última modalidad de unidad
familiar es idéntica a la de la unidad familiar conyugal debiendo
formarse la unidad familiar con todos los hijos que convivan con uno
u otro de los padres.
Se evita así el caso, hasta ahora admitido por la Administración
tributaria, de familias no conyugales que daban lugar a dos
tributaciones conjuntas derivadas de unidades familiares constituidas
por cada uno de los ascendientes con uno o más descendientes, lo que
constituía una clara discriminación en perjuicio de la familia
conyugal.
A su vez, la propuesta relativa a la posibilidad de que los
contribuyentes modifiquen dentro del ejercicio su opción por el modo
de tributación conjunto o separado, ha tenido cierta recepción en el
nuevo artículo 69.2 de la Ley al admitir la posibilidad de cambiar la
opción dentro del plazo reglamentario de la declaración. Por el
contrario, no se ha recogido, la propuesta de esta Institución de
asimilar el régimen de acogimiento preadoptivo al de adopción a los
efectos de considerar al acogido como un miembro más de la unidad
familiar.
A diferencia del tratamiento de la unidad familiar, es decir, de la
opción por tributación individual o por unidades familiares, el giro
dado por la nueva Ley en materia de cargas familiares, con
independencia del modo de tributación elegido, ha sido positivo
radicalmente, al gravar el impuesto, según establece el artículo 2.2,
la capacidad económica del contribuyente, entendida ésta como su
renta disponible, la cual será el resultado de disminuir la renta en
la cuantía del mínimo personal y familiar. En este sentido debe
resaltarse la recepción del informe de enero de 1998 de esta
Institución y que se ha traducido en una minoración de la renta
gravable en la cuantía fijada para cada supuesto previsto por la Ley,
a través de la interacción, sobre todo, de las rentas exentas a las
que se refiere el artículo 7 de la Ley, y las reducciones en la base
por mínimo personal y familiar del artículo 40.
Las recomendaciones entonces efectuadas se hicieron en un contexto
normativo bien distinto, en el que las cargas familiares gozaban,
según qué casos, de ventajas en la tributación conjunta y de
deducciones, escasas, de la cuota, deducciones, por otro lado, que
tampoco han sido ahora olvidadas por el legislador.
Se han potenciado, de acuerdo con lo recomendado, las ventajas
fiscales reconocidas a las familias según su
capacidad económica real, creándose los mínimos personal y familiar
con reducción cualificada a partir del tercer hijo.
Debe señalarse, favorablemente, el tratamiento como renta exenta de
las cantidades percibidas de instituciones públicas con motivo del
acogimiento de personas con minusvalía o mayores de sesenta y cinco
años y las prestaciones familiares por hijos discapacitados a cargo;
esta última exención es además compatible con la reducción
cualificada en la base imponible del mínimo familiar por ascendiente
o descendiente discapacitado a cargo en los términos del artículo 40
de la Ley, esto es, además de que las cantidades percibidas por
acogimiento no tributan, el contribuyente con ascendientes o
descendientes discapacitados a cargo, tiene una reducción en su base,
superior a la que corresponde por ascendientes o descendientes no
discapacitados y compatible con la aludida exención. No se han
extendido, sin embargo, estos beneficios a los colaterales A su vez,
se ha revisado la tributación de los cónyuges separados o divorciados
que satisfacen por decisión judicial anualidades por alimentos a sus
hijos, al integrarse su importe, en los términos del artículo 51 de
la Ley, en una base liquidable separada.
Con ello la práctica totalidad de las recomendaciones efectuadas por
esta Institución sobre cargas familiares ha sido asumida con mayor o
menor intensidad por el legislador, lo que necesariamente debe
resaltarse en este Informe anual a las Cortes Generales.
No puede concluirse, sin embargo, este capítulo sin una mención a una
ausencia notable: la carga familiar por antonomasia, la que
representa el cónyuge no perceptor de rendimientos gravables, no da
lugar a reducción alguna por mínimo familiar, perjudicando de nuevo
a las familias con un único perceptor.
El caso del cónyuge que percibe una renta mínima o muy escasa, sí es,
sin embargo, recogido en la Ley, pero no a través de la reducción de
una cantidad por mínimo familiar en la base del otro cónyuge, lo que
sería perfectamente congruente con la idea civil de la carga familiar
personal de la tributación conjunta que pasa de 550.000 pesetas en la
declaración individual a 1.100.000 pesetas en la conjunta.
Si en materia de tributación de la familia, ya sea en su modalidad de
declaración separada o de declaración conjunta, no puede afirmarse en
rigor que la nueva Ley haya proporcionado un trato fiscal favorable,
y si, por el contrario, debe invertirse casi completamente este
juicio en lo que se refiere a la definición y cuantificación de las
cargas familiares, el nuevo tratamiento de la vivienda arroja un
balance que podría calificarse como neutro o equilibrado.
Hay que celebrar, en primer lugar, que se haya consolidado en la
nueva ley el estímulo fiscal a la adquisición de vivienda habitual
mediante el establecimiento de un sistema de deducciones de la cuota
líquida, sistema que ha alterado el esquema de la Ley anterior,
abandonando, de conformidad con la primera de las recomendaciones
realizadas en esta materia, la consideración como rendimiento
gravable de un porcentaje del valor catastral de la
vivienda habitual. Al desaparecer este rendimiento, los gastos
derivados de la adquisición de la vivienda habitual, fundamentalmente
los intereses que el adquirente satisface por su financiación, pasan
a deducirse de la cuota junto con los de amortización del capital
invertido en la adquisición.
Al alterarse de esta manera el esquema del beneficio fiscal obtenido
en la adquisición de la vivienda habitual, se alteran también, como
es lógico, los porcentajes y límites a la deducibilidad, cuyo techo
máximo es de un millón quinientas mil pesetas anuales. De ello cabe
extraer al menos dos conclusiones:
- Se han reducido los estímulos fiscales a la adquisición de vivienda
habitual de elevado precio al fijarse como tope de deducibilidad
anual la cifra anteriormente señalada. Ello supone otorgar un trato
más igualitario a todos los contribuyentes, puesto que los recursos
públicos no deben dirigirse por igual a satisfacer las necesidades de
vivienda entre los que tienen distinto poder adquisitivo manifestado
en la elección de la vivienda.
- Dejando a un lado el caso anterior, no puede afirmarse
categóricamente que, tal y como se propuso a comienzos de 1998, la
tributación de la adquisición de vivienda habitual haya mejorado en
la nueva Ley, pero tampoco que haya empeorado, debiendo calcularse
caso a caso el beneficio fiscal obtenido por comparación de la
antigua Ley con la nueva.
No obstante, para los adquirentes de vivienda habitual acogidos al
régimen de la Ley derogada, se prevé en la disposición transitoria
cuarta un mecanismo de compensación si la aplicación de la nueva Ley
le resultase menos beneficiosa.
Por otro lado debe destacarse que frente a la recomendado por esta
Institución, no sólo no se ha incrementado la deducción por
cantidades satisfechas en concepto de alquiler de vivienda habitual
para dar cabida a las personas que no están en condiciones de
adquirir una vivienda, sino que esta deducción ha desaparecido en la
nueva Ley. Es cierto que de nuevo la disposición transitoria cuarta
prevé un mecanismo de compensación económica para arrendatarios con
derecho a la deducción bajo la vigencia de la Ley anterior y cuyos
contratos fuesen anteriores al 4 de mayo de 1998, pero no lo es menos
que los nuevos arrendatarios, tan dignos de protección como los
anteriores, y los antiguos que suscriban nuevos contratos, han
quedado sin protección alguna en la ley.
Sólo merece elogio la atención prestada a la deducción por inversión
en vivienda habitual de contribuyentes minusválidos puesto que al
límite general de deducibilidad de un millón quinientas mil pesetas,
se suma otro más, independiente del anterior, de hasta dos millones
de pesetas por obras de adecuación en la vivienda o en los elementos
comunes del edificio.
En esta misma línea debe también saludarse la posibilidad establecida
en el artículo 19.2.g) de la Ley, de fraccionar en cuatro períodos
impositivos el importe de las ayudas públicas percibidas para reparar
defectos estructurales de construcción de la vivienda habitual, aún
cuando no se haya atendido la propuesta de exención de las
cantidades recibidas como ayuda pública para adquisición de vivienda
habitual.
Por último, el mantenimiento de los beneficios en la adquisición de
vivienda habitual, aun cuando se produzca para el adquirente la
eventualidad de un traslado laboral, o la obtención del primer
empleo, o de empleo más ventajoso, o circunstancias análogas, se
incardina en la línea de recomendaciones sobre fiscalidad de la
familia que efectuó esta Institución en su estudio del mes de enero
de 1998.
2.5. Contaminación acústica
El elevado nivel de ruidos que se produce en España es uno de los
problemas medioambientales que más preocupa a los ciudadanos que de
forma reiterada vienen denunciando esta situación, así como la
ineficacia de las medidas adoptadas por las administraciones
competentes para dar una respuesta coherente a estas reclamaciones.
La contaminación acústica, como consecuencia del diseño competencial
que contempla la Constitución, es un problema cuya solución
corresponde asumir a los Ayuntamientos y a las Comunidades Autónomas,
sin olvidar la competencia que el artículo 149.1.23 de la
Constitución otorga al Estado para dictar la legislación básica sobre
medio ambiente al amparo de la cual se puede publicar una norma, de
la que se carece actualmente, que contemple con carácter general el
problema de la contaminación acústica y establezca para todo el
territorio del Estado los niveles de emisiones sonoras que sirvan de
marco para las regulaciones autonómicas y municipales.
Antes de profundizar en el marco normativo sobre la contaminación
acústica y en sus carencias indudables, es preciso recordar que,
según la Organización Mundial de la Salud, España es el segundo país
más ruidoso del mundo después de Japón, lo que demuestra que se ha
avanzado poco en la adopción de medidas eficaces en la lucha contra
esta perturbación, cuya incidencia es urgente atenuar.
En el momento actual el ruido es, sin duda, uno de los elementos
contaminantes con mayor repercusión en la degradación de la calidad
de vida de la población, sobre todo en las ciudades de los países
desarrollados y produce molestias que llegan a ocasionar graves
conflictos vecinales, que afectan muy significativamente a la salud
física y mental y que pueden provocar graves consecuencias
y alteraciones psicológicas y sociales.
Las molestias que genera un ruido no soportable varían según su
naturaleza e intensidad y el estado en el que se encuentre la persona
expuesta, por lo que el mismo puede agravar situaciones previas de
dolor o de enfermedad, como explican reiteradamente los ciudadanos
que acuden al Defensor del Pueblo, y puede también afectar
decisivamente al rendimiento laboral e incidir en el sueño y en la
salud con la aparición de traumatismos auditivos serios según las
intensidades.
Tradicionalmente, los efectos del ruido han sido considerados como
meras molestias, sin embargo, hoy día puede afirmarse que existe una
relación ruido-enfermedad. El sometimiento a un ruido excesivo
produce en el
hombre efectos nocivos, tanto físicos como psíquicos, incluyéndose
dentro de los primeros trastornos patológicos, perturbaciones del
sistema nervioso y, entre los segundos, perturbaciones de la memoria,
pérdidas de la concentración, insomnio y alteraciones del rendimiento
social elevado que estos daños provocan.
Por todo ello, la contaminación acústica es un factor esencial a
tener en cuenta en la calidad de vida y es causa de profundo malestar
social, cuando no se resuelven las fuentes de las que proviene,
produciendo a los ciudadanos incomodidades que afectan directamente a
la convivencia, por lo que su control debe constituir un objetivo
fundamental de las políticas de protección del medio ambiente.
Así lo ha entendido la Unión Europea, aunque con evidente retraso, ya
que el ruido no se recoge como política comunitaria hasta el III
programa de acción (1983-1987). En el ámbito de la Unión se han
promulgado diversas reglamentaciones que con carácter sectorial, se
aplican a los valores de emisión de los equipos, de los motores y de
las instalaciones industriales en general, si bien, no existe hasta
la fecha una norma general sobre ruidos, que fije unos límites
máximos permitidos para cada actividad.
En el V programa, en 1993, se define por primera vez en la Comunidad
una política contra el ruido, no centrada sólo en la supresión de
barreras para la comercialización de los productos en el mercado
interior, sino pretendiendo asegurar la tranquilidad, la calidad de
vida y la salud de los ciudadanos, ya que se debe insistir en que el
principal objetivo de la lucha contra el ruido es que nadie esté
expuesto a molestias que pongan en peligro estos bienes
insustituibles, para lo que es necesario establecer programas de
eliminación, además de contar con un inventario de niveles de
exposición con rango legal suficiente, sin olvidar la importancia que
para resolver esta cuestión tiene una correcta ordenación del
territorio y un planteamiento adecuado de las infraestructuras.
En el ámbito comunitario, se ha producido un avance importante con la
elaboración, en noviembre de 1996, a través de la Comisión Europea,
de un libro verde sobre política futura de lucha contra el ruido, en
el que, como paso previo para un programa efectivo de reducción de la
contaminación acústica, se incluyen acciones concretas para alcanzar
los objetivos propuestos en el mismo.
En dicho documento se reconoce que, aunque han existido hasta esa
fecha medidas sectoriales para abordar los problemas del ruido
ambiental, las actuaciones, tanto comunitarias, como de los Estados
miembros no han tenido el carácter prioritario de las aplicadas para
solucionar otros problemas, como la contaminación de la atmósfera y
del agua, a pesar de que las encuestas de opinión realizadas habían
venido mostrando que los ciudadanos consideran que el ruido es una de
las principales causas de la disminución de la calidad de vida.
El libro verde analiza los efectos del ruido, apoyándose en el
informe que en las mismas fechas había elaborado la Organización
Mundial de la Salud y examina la magnitud de los problemas provocados
por el ruido ambiental, así como las tendencias observadas, analizando,
igualmente, los costes económicos del ruido, aunque advierte, en
este sentido, que no existen todavía referencias suficientes para
lograr una evaluación normalizada de estos costes.
El documento contiene, además, en el capítulo dedicado a las
políticas existentes para reducir la exposición al ruido, un resumen
de la legislación comunitaria publicada durante los años anteriores y
que ha consistido básicamente en normas que fijan los niveles sonoros
máximos para vehículos, aeronaves y máquinas, dirigidas a
homogeneizar la legislación vigente en los distintos Estados miembros
de cara a un mercado único, pero que no forman parte de un programa
medioambiental global de reducción del ruido.
En este sentido se pueden citar, entre otras normas, la Directiva 70/
157/CEE, sobre los niveles de sonido de los vehículos de motor,
modificada nueve veces, la última mediante la Directiva 92/97/CEE que
entró en vigor en 1996, y la legislación sobre niveles sonoros
admitidos para las motocicletas, Directiva 78/1015/CEE, modificada en
1989 por la Directiva 89/235/CEE, y la legislación sobre la
evaluación del impacto acústico, cuya disposición básica es la
Directiva 77/143/CEE.
En relación con el transporte, en el año 1993 se propuso una
directiva sobre el ferrocarril que, posteriormente, fue retirada por
la Comisión y se ha dictado la Directiva 94/14/CEE sobre transporte
aéreo, que entró en vigor en abril de 1995.
También se ha legislado sobre maquinaria y materiales de construcción
y cortacéspedes, a través de la Directiva 89/392/CEE, y sobre el
ruido industrial en relación con el cual se elaboró una posición
común en el año 1995.
Finalmente, el libro verde propone que la Comunidad apoye
investigaciones sobre la reducción del ruido, así como programas de
información y educación, incluyendo un marco de acción que concrete
las futuras políticas comunitarias de lucha contra la contaminación
acústica.
Siguiendo estas recomendaciones, el Parlamento Europeo ha creado, en
fecha reciente, una Comisión para que se obligue a los Estados
miembros a incluir el factor ruido en el planeamiento urbanístico. El
instrumento para lograr este objetivo será la elaboración de los
mapas de ruido a fin de que las ciudades dejen de ser fuentes de tan
grave contaminación.
En España se han traspuesto las directivas citadas, por lo que, como
más adelante se verá, se cuenta con una amplia normativa sectorial
sobre el ruido.
La alarma por los problemas originados por el ruido se agudizó en
España en el año 1993, cuando las estadísticas de la organización
para la cooperación y el desarrollo económico le atribuyeron ese
segundo lugar entre los países con mayor estruendo ambiental, al que
ya se ha hecho mención, situación tanto más grave cuando ni el grado
de urbanización, ni la densidad demográfica e industrial, ni la
estructura de la red vial, ni el tráfico aéreo justifican que tenga
que existir tal nivel de contaminación acústica.
Como ejemplo, las quejas que se reciben están motivadas en su mayor
parte por el ruido producido por establecimientos industriales,
comerciales y de negociocomo panaderías y talleres o bares,
discotecas, pubs y
clubes, aunque en otras ocasiones se refieren al ruido producido por
la circulación terrestre, tanto por carretera como ferroviaria; la
aérea y la ocasionada por las obras.
La doctrina y la jurisprudencia vienen considerando que el ruido no
tiene que ver sólo con el medio ambiente, sino que está relacionado
con la sanidad, el orden público y el urbanismo, por lo que frente a
la contaminación acústica se puede alegar la defensa de derechos
fundamentales tales como el de la intimidad y la inviolabilidad del
domicilio reconocidos en el artículo 18 de la Constitución española,
-el derecho a la protección de la salud, artículo 43, el derecho a un
medio ambiente adecuado, artículo 45, la obligación de los poderes
públicos de velar por la seguridad e higiene en el trabajo artículo
40.2- así como el preámbulo de la norma suprema cuando hace
referencia a la digna calidad de vida.
Frente a los derechos citados, cuando se hace referencia a la
contaminación acústica originada por establecimientos o instalaciones
industriales o de negocio, se sitúa el derecho a la libertad de
empresa, ya que, en éste como en otros ámbitos, se produce
confrontación y conflicto entre diversos derechos constitucionalmente
reconocidos y entre los bienes jurídicos que constituyen el contenido
de estos derechos, por lo que se debe lograr un equilibrio pacífico
en el ejercicio de todos ellos.
Como se ha dejado patente, la ausencia de una normativa que, con
carácter general, determine los valores límites de las emisiones de
ruidos que son fuentes de molestias para los ciudadanos, está
dificultando, en muchos casos, una posible solución.
Esta Institución, consciente de la incidencia del ruido como problema
social en la vida cotidiana y del alcance que ello tiene sobre la
salud y sobre la calidad de vida de los ciudadanos, ha trasladado al
Ministerio de Medio Ambiente su preocupación por la ausencia de una
ley básica de eliminación de ruidos en el ordenamiento jurídico,
a fin de que el citado departamento adopte cuanto antes las medidas
necesarias y, en el ámbito de sus competencias, agilice la
preparación del correspondiente proyecto de norma que contemple todos
los extremos a los que se ha hecho referencia.
En el mismo sentido, la Comisión de medio ambiente del Congreso de
los Diputados ha aprobado una Proposición no de Ley sobre la
necesidad de regular la protección acústica, de acuerdo con los
niveles establecidos por la Organización Mundial de la Salud, que se
ha publicado en el diario de sesiones de 28 de octubre de 1998 por
acuerdo de la Mesa de la Cámara de 5 de mayo anterior.
La ausencia de una ley básica que fije los niveles de inmisión o de
calidad del ruido, que en cambio existe para las emisiones a la
atmósfera de determinadas sustancias o para los vertidos en el agua,
repercute negativamente en las actuaciones de las Administraciones
competentes, ya que la única norma que se puede considerar marco a
nivel de todo el Estado es el Reglamento de Actividades Molestas,
Insalubres, Nocivas y Peligrosas, aprobado por Decreto 2.414/1961, de
30 de noviembre, de forma que la existencia de un determinado nivel
de ruidos puede originar que una actividad sea calificada como
molesta.
Además, y en claro paralelismo con el panorama descrito en el ámbito
de la Unión Europea, puesto que, como se ha explicado, se han
traspuesto las correspondientes directivas, España cuenta con una
amplia normativa sectorial sobre el ruido entre la que, sin ánimo
exhaustivo se pueden citar: el Decreto 1439/1975, de 25 de mayo sobre
homologación de vehículos en lo que se refiere al ruido, el Real
Decreto 2140/1985, de 9 de octubre, sobre homologación de tipos de
vehículos, remolques, semirremolques, partes y piezas, el Real
Decreto 2028/1986, de 6 de junio, sobre normas para la aplicación de
Directivas comunitarias relativas a la homologación de tipos de
vehículos, remolques, semirremolques y sus partes y piezas, el Real
Decreto número 873/1987, de 29 de mayo, sobre limitación de emisiones
sonoras de aeronaves subsónicas, el Real Decreto 1256/1990, de 11 de
octubre, sobre limitación de emisiones sonoras de los aviones de
reacción subsónicos civiles, el Real Decreto 245/1989, de 27 de
febrero, sobre determinación y limitación de la potencia acústica
admisible de determinado material y maquinaria de obra, el Real
Decreto 1316/1989, de 27 de octubre, sobre protección de los
trabajadores frente a los riesgos derivados de la exposición al ruido
durante el trabajo, el Real Decreto 213/1992, de 6 de marzo, por el
que se regulan las especificaciones sobre el ruido en el etiquetado
de los aparatos de uso doméstico o el Real Decreto 1422/1992, de 27
de noviembre, sobre limitación del uso de aviones de reacción
subsónicos civiles.
Todas estas normas, de la misma forma que ocurre con las citadas
directivas comunitarias afectan al transporte o al comercio interior
de determinados productos. Además hay que tener en cuenta que la
variable del impacto acústico está ya incorporada a todas las grandes
infraestructuras públicas que se realizan en nuestro país.
En cuanto a la aplicación de las normas de las Comunidades Autónomas
sobre ruidos y vibraciones, cuya amplitud debería verse aumentada, al
tratarse de administraciones más cercanas y de ámbito más reducido, a
pesar de los esfuerzos que se observan y de las declaraciones de
intenciones, que aparecen en los preámbulos de las mismas, el
resultado es todavía insatisfactorio.
En primer lugar y con la excepción de Galicia, que ha promulgado una
ley específica de ruidos, Ley 7/1997, de 11 de agosto, de protección
contra la contaminación acústica, las restantes Comunidades Autónomas
que han regulado la contaminación acústica lo han hecho mediante
decretos o bien mediante leyes generales que se ocupan de otros
muchos aspectos ambientales y entre ellos del ruido.
Sin pretender agotar el tema, se puede citar la Ley 7/1994, de 18 de
mayo, de Protección Ambiental de la Junta de Andalucía, que se ocupa
de muy diversas cuestiones medioambientales y que establece el
mandato de regular reglamentariamente la emisión e inmisión de ruidos
y vibraciones en el ámbito de la Comunidad Autónoma. Mediante la
publicación del Decreto 74/1996, de 20 de febrero, por el que se
aprueba el Reglamento de Calidad del Aire, se da cumplimiento a este
mandato.
En el caso de Andalucía se debe destacar, además, la aprobación, por
Orden de 3 de septiembre de 1998, del
modelo tipo de ordenanza municipal de protección del medio ambiente
contra los ruidos y vibraciones.
El Principado de Asturias ha regulado también la contaminación
acústica mediante el Decreto 99/1985, de 17 de octubre; la Comunidad
Autónoma de Baleares por Decreto 20/1987, del 26 de marzo, la
Comunidad de Castilla y León por Decreto 3/1995, de 12 de enero; la
Junta de Extremadura por Decreto 10/1997, de 4 de febrero y la
Comunidad Autónoma de la Región de Murcia por Decreto 48/1998, de 30
de julio.
Las restantes Comunidades Autónomas, o bien no han publicado normas
específicas, o bien lo han hecho mediante una regulación dispersa,
consistente en normas sectoriales, o bien, por último, incluyen la
normativa relativa a la lucha contra el ruido en normas generales de
carácter medioambiental.
Como ejemplo se puede citar la Comunidad de Castilla y León, que
regula las condiciones que deben cumplir las actividades clasificadas
por niveles sonoros o de vibraciones mediante el Decreto 3/1995, de
12 de enero.
En Canarias, la Ley 7/1995, de 6 de abril, de ordenación del turismo,
contempla el derecho a la intimidad y a la tranquilidad de los
usuarios turísticos y en consecuencia, dispone que el Gobierno de
Canarias aprobará, entre otras normas reglamentarias, aquéllas que
determinen «el nivel de ruido y contaminación acústica en los núcleos
turísticos, a las que se adaptarán las ordenanzas municipales». Hay
que decir que no se ha cumplido todavía este mandato.
En el País Vasco, en el capítulo IV de la Ley 3/1998, de 27 de
febrero, de Protección del Medio Ambiente, se recoge la protección
del aire, en materia de ruidos y vibraciones.
El rango legal de las normas reguladoras de la contaminación acústica
tiene especial importancia, como ha puesto de manifiesto el Tribunal
Supremo en su sentencia de 6 de febrero de 1996, por la que se anulan
todos los artículos de la Ordenanza de Medio Ambiente del
Ayuntamiento de Burgos, aprobada en fecha 27 de septiembre de 1991,
que se refieren al régimen sancionador, ya que, de acuerdo con la
doctrina del Tribunal Constitucional, se considera que los mismos
carecen de cobertura legal suficiente, precisamente, por la ausencia
de una ley estatal o autonómica que tipifique las infracciones y
sanciones por ruidos molestos causados por los locales de ocio.
Los Ayuntamientos tienen una importante responsabilidad en el
seguimiento, el control y la posterior adopción de medidas contra los
ruidos y las vibraciones molestas. La normativa actualmente en vigor
asigna a las entidades locales un papel primordial en la lucha contra
el ruido, ya que es la Administración más próxima a los ciudadanos y,
también, a los diferentes focos de emisión. La tradicionalmente
entendida como policía de la tranquilidad dentro del más amplio
concepto de policía urbana, ya viene contemplada por el Reglamento de
Servicios de las Corporaciones Locales, cuando en su artículo 1.1.o
faculta a los ayuntamientos para intervenir en la actividad de los
ciudadanos en los siguientes casos: en el ejercicio de la función de
policía, cuando existiere perturbación o peligro de perturbación
grave de la tranquilidad,
seguridad, salubridad o moralidad ciudadana, con el fin de
restablecerlas o conservarlas. Asimismo los Ayuntamientos tienen
asignados, por la Ley Reguladora de Bases de Régimen Local, las
competencias en materia de protección del medio ambiente y por la Ley
General de Sanidad, el control sanitario de ruidos y vibraciones.
Al margen de estas previsiones normativas de carácter genérico sobre
la protección del medio ambiente acústico, los Ayuntamientos pueden
dictar Reglamentos y Ordenanzas de contenido más concreto y
específico, que deben constituirse en instrumentos normativos
eficaces para solucionar los problemas que plantea la contaminación
acústica.
En este momento, de los más de ocho mil municipios españoles, un
tercio aproximadamente dispone de Ordenanzas contra el ruido, la
mayor parte de las cuales se han publicado a partir del año 1983.
Ello, con independencia del ya citado Reglamento de 30 de noviembre
de 1961, sobre actividades molestas, insalubres, nocivas y
peligrosas, que sigue siendo una norma esencial en materia de ruidos.
En consecuencia, los Ayuntamientos no están indefensos ante los
ruidos molestos denunciados por los ciudadanos, máxime cuando, como
se ha visto, son cada vez más las Comunidades Autónomas que están
regulando los problemas derivados de la contaminación acústica, pero
es cierto que en el momento actual, por las insuficiencias ya
explicadas, las administraciones locales deben reducir muchas veces
su actividad a la regulación de los controles previos para la
concesión de las licencias de actividad y para la autorización de
apertura de las actividades, puesto que las ordenanzas pueden
establecer los límites de ruido y las condiciones previas de obligado
cumplimiento, así como las concentraciones máximas por calle o zona
de los locales productores de ruidos. Las Ordenanzas municipales
pueden fijar unos niveles de decibelios determinados, pero, de
acuerdo con la comentada doctrina del Tribunal Supremo, no podrán
incluir sanciones de manera autónoma para las actividades que
incumplan las condiciones bajo las que se les concedió la licencia,
ya que el régimen sancionador habrá de remitirse necesariamente a las
previsiones de una ley estatal o autonómica.
Estos argumentos se han trasladado, en cada caso, a los Ayuntamientos
más afectados por las denuncias ciudadanas, con motivo de las
intervenciones realizadas para resolver los problemas planteados por
la contaminación acústica.
Al margen de las soluciones apuntadas, es preciso insistir en que,
como ocurre en los restantes problemas ambientales, el éxito en la
lucha contra la contaminación acústica se debe basar principalmente
en la prevención, reduciendo en la medida de lo posible la
contaminación en su origen, sin olvidar que, para conseguir el
imprescindible equilibrio entre los derechos invocados por los
colectivos afectados por el ruido, se debe llegar a un pacto basado
en la solidaridad, propiciado desde las administraciones competentes.
Como punto de partida imprescindible es preciso disponer de una
legislación suficiente que permita desarrollarpolíticas basadas en
objetivos concretos y medibles y
en la mejora de los procedimientos de gestión, sobre todo en lo que
se refiere a una correcta evaluación de las perturbaciones
denunciadas por los ciudadanos.
2.6. La calidad de los servicios públicos de contenido sanitario y
social
Aún cuando el parque de instalaciones sanitarias y sociales existente
en España presenta todavía algunas insuficiencias, es lo cierto que,
a medida de que va disponiéndose de un mayor volumen de recursos, el
problema se desplaza paulatinamente desde los aspectos cuantitativos
hacia los relativos a la calidad y, más allá de ésta, a la
excelencia.
Las Administraciones españolas van progresivamente ocupándose de esta
vertiente de los servicios públicos. Por citar algunas de las
actuaciones realizadas, puede destacarse la «guía para la gestión de
la calidad de los servicios públicos», elaborada, en el seno de la
Asociación Española para la Calidad, por el grupo de trabajo de
adaptación de normas de calidad de la sección de la calidad en las
administraciones públicas. Esta guía es una adaptación de la Norma
ISO 9004-2 y pretende facilitar a los gestores de los servicios
públicos los elementos a tener en cuenta para procurar la mejora
continua de estos servicios y el incremento de la satisfacción de los
usuarios.
Esta preocupación por el logro de la excelencia y de la calidad en
los servicios públicos en general, y en los servicios sanitarios y
sociales en particular, ha tenido también alguna manifestación en el
plano normativo, pudiendo citarse el Decreto 27/1997, de 6 de marzo,
cuyo objeto, según declara su artículo 1.o, es regular las cartas de
servicios, los sistemas de evaluación de la calidad y los premios
anuales a la excelencia y a la calidad de servicio público en la
Comunidad de Madrid.
Desde la perspectiva de la atención a la calidad y a la excelencia,
las quejas recibidas en esta Institución, relativas a los servicios
sanitarios y sociales, ponen de manifiesto que subyace, en muchas de
ellas, un problema que afecta a los aspectos cualitativos. Por
limitar la mención tan solo a las incluidas en el presente informe,
pueden encontrarse en el mismo ejemplos referentes a asuntos tales
como:
- La deficiente prestación de un servicio de transporte sanitario.
- Los problemas derivados de la fuerte presión asistencial que
soportan las áreas hospitalarias de urgencias.
- Las dificultades existentes, en algún caso, para el establecimiento
de la comunicación telefónica entre quienes son atendidos en estas
áreas y sus familiares.
- La falta de adecuación de las plantillas de algún hospital a las
necesidades asistenciales.
- La necesidad de evitar trámites innecesarios para la práctica de
pruebas diagnósticas.
- El establecimiento de una adecuada relación entre los niveles de
atención primaria y la atención prestada por algunos especialistas.
- El exceso de beneficiarios asignados a algunos médicos generales.
- La accesibilidad a algún dispositivo sanitario por las personas con
dificultades de movilidad.
- La limitación de la dispensación de sillas de ruedas eléctricas a
determinadas patologías.
- Los problemas relativos a la práctica profesional y las
reclamaciones de responsabilidad patrimonial derivadas de la misma.
- Deficiencias estructurales y funcionales en centros de atención a
menores.
- Defectos en la información proporcionada a los interesados en
procedimientos relativos a menores.
En relación con todo ello, es menester tener en cuenta los problemas
que se derivan de la usual configuración de los derechos sociales
como derechos prestacionales. En tal sentido, si esta circunstancia
tiene una influencia directa sobre el grado de exigibilidad de estos
derechos, tal y como ha sido reconocido por el Tribunal
Constitucional (SSTC 28/1988, de 23 de febrero; 172/1989, de 19 de
octubre; y 17/1993, de 18 de enero, y AATC 95/1989, de 20 de febrero;
y 256/1988, de 29 de febrero), las prestaciones técnicas, ya dentro
de los derechos prestacionales, se cohonestan difícilmente, por lo
general, con el derecho subjetivo y la potestad reglada. Así las
cosas, el derecho a los servicios sanitarios y sociales, cuando se
reconoce el mismo, adolece de una notable inconcreción en cuanto a su
contenido, que no suele quedar determinado en la norma legal, que se
remite a la potestad reglamentaria para que mediante el ejercicio de
ésta se concrete el contenido de la prestación. Sin embargo, la
imprecisión en la que incurren las normas reguladoras de las
distintas prestaciones sanitarias y sociales afecta con frecuencia a
su configuración como derecho subjetivo, el cual, cuando menos, queda
sumamente condicionado o debilitado, disponiendo la Administración de
una extensa discrecionalidad para decidir acerca del contenido y de
las condiciones para la prestación del servicio.
Llegados a este punto, puede entenderse cabalmente la relación que
puede establecerse entre la mejora de la calidad de los servicios
sanitarios y sociales y el perfeccionamiento de la garantía de los
derechos de los usuarios. En tal sentido, no existe la oposición que
aparentemente podría darse entre una perspectiva garantista de la
actividad administrativa, fundamentada en la norma jurídica, y una
visión de la Administración como prestadora de servicios, que atienda
primordialmente a los aspectos gestores, mediante la consideración de
la economía, la eficacia y la eficiencia. En efecto, la utilización
de diversos mecanismos para mejorar la calidad de los servicios
prestados por las Administraciones públicas puede ser un instrumento
útil para reforzar la posición jurídica de los usuarios. Así, entre
los instrumentos para la mejora de la calidad, puede citarse la
vinculación de la entidad gestora de dichos servicios al cumplimiento
de un determinado nivel de calidad, fijado a través de estándares o
patrones, sistema cuyo perfeccionamiento llevará a compensar de forma
automática a los usuarios cuando se incumpla el patrón de calidad
establecido, sin necesidad de que se produzcan, como sucede en el
mecanismo de la responsabilidad patrimonial, perjuicios, evaluables
económicamente,
ya en la persona, ya en los bienes del usuario. Igualmente, los
manuales de buena práctica, de los que ya existen ejemplos en España
en el ámbito social, pueden significar una interesante aportación a
la mejora de la calidad de los servicios públicos de carácter
sanitario y social. Por último, las cartas de servicios, al
concretar, mediante el establecimiento de niveles de calidad,
aquellos aspectos que quedan indeterminados en la norma aplicable al
servicio en cuestión, pueden ser también un instrumento útil para que
el derecho teóricamente reconocido llegue a ser operativo.
En definitiva, las quejas recibidas y, de modo especial, las
investigaciones de carácter general que esta Institución ha venido
realizando en relación con los equipamientos sanitarios y sociales, a
partir de la primera de ellas, realizada en el año 1998 y atinente a
los servicios de urgencia del sistema sanitario público, revelan que,
si bien estos equipamientos han experimentado, en términos generales,
una evolución satisfactoria en cuanto a la mejora de sus condiciones
materiales y funcionales, aún persisten algunos problemas relativos a
la calidad de la atención prestada, que pueden redundar en perjuicio
de la plena operatividad de los derechos que teóricamente reconoce la
Constitución y las leyes. En tal sentido, si bien es cierto que se
han aprobado normas en las que se reconocen los derechos específicos
de los usuarios de los servicios de naturaleza sanitaria (así,
artículo 10 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad) y
social (v. gr., algunas normas autonómicas sobre Acción Social), así
como catálogos de prestaciones (por ejemplo, anexos del Real Decreto
63/1995, de 20 de enero), parece necesario poner un mayor acento en
la implantación de instrumentos dirigidos a la mejora de la calidad y
al logro de la excelencia en la prestación de estos servicios.
De esta manera podrían lograrse objetivos hacia los que se han dado
ya pasos decisivos, siempre dentro de los derechos prestacionales, en
el ámbito de las prestaciones económicas, como es la reducción del
tiempo de tramitación, reconocimiento y abono del primer pago de
determinadas pensiones contributivas en sistema de Seguridad Social
(así, pensiones de jubilación y de supervivencia), hasta el punto de
que sería factible reconocer algunas de ellas, en ciertos casos, en
tiempo real. No obstante, la meta de llegar a la excelencia en la
prestación de los servicios públicos podría llevar incluso, desde la
perspectiva de sobrepasar las expectativas del usuario, a sustituir,
cuando ello fuera posible y conveniente, la regla de la iniciación de
los procedimientos para el reconocimiento de las prestaciones
sociales a instancia de parte por su incoación de oficio, como sucede
en los procedimientos recaudatorios. Desde esta perspectiva, el
ciudadano no vendría obligado a solicitar la prestación a la que
estime ser acreedor, sino que la misma le sería reconocida por la
Administración y el ciudadano estaría facultado para rechazarla,
salvo cuando la misma fuera irrenunciable.
2.7. Seguridad integral
A medida que las sociedades democráticas se consolidan, la seguridad
se convierte en uno de sus elementos
fundamentales donde debe compaginarse la eficacia y el respeto a los
derechos de los ciudadanos.
La sociedad española no es ajena a este proceso, tal y como parece
reflejar determinado tipo de quejas donde, por un lado, un grupo de
ciudadanos expone su desacuerdo con los niveles de inseguridad que
sufre su barrio o su calle y a la vez, se debe prestar atención a
otro grupo de ciudadanos que por su marginalidad se sienten acosados
por los vecinos o por la policía.
Por otro lado, a las tradicionales formas delictivas que, en mayor o
menor medida, tienen una resonancia social, se estan uniendo actos de
inusitada violencia, donde se entremezclan los derechos de la gran
mayoría de ciudadanos a disfrutar de su ocio, con la necesidad de
mantener unos niveles de seguridad mínimos, lo que en muchos casos
termina convirtiéndose en una queja frente a la actuación de las
fuerzas y cuerpos de seguridad.
Durante 1998 un numeroso grupo de quejas ha ofrecido esta cara y cruz
de una problemática que bien podría ser denominada como de la
seguridad integral, o cómo compaginar el servicio público de la
seguridad, entre ciudadanos con intereses contrapuestos, en el actual
marco jurídico.
El concepto de seguridad ciudadana, que vino a sustituir al
tradicional de orden público, hoy no resulta suficiente para englobar
toda la problemática existente. Es importante resaltar que gran parte
del problema de la seguridad que vive la sociedad española no tiene
su solución, únicamente, en las medidas policiales que puedan
establecerse, pues el trasfondo de una falta de educación cívica, de
situaciones de marginalidad, o de oscuros intereses de masas, impide
resolver estas situaciones sólo con la policía.
Así, mientras todo un sustrato de marginalidad presiona a la
población establecida, fundamentalmente en las grandes ciudades,
colmando la paciencia del ciudadano medio, que no entiende porqué la
Administración no toma medidas radicales y eficaces que impidan, por
ejemplo, la presencia de un mendigo en las puertas de un
establecimiento público, un numeroso grupo de jóvenes inunda
determinadas zonas de las grandes ciudades las noches de los fines de
semana, disfrutando de su ocio (con su personal manera de entender lo
que es divertirse) y que, en ocasiones, acaba con graves
enfrentamientos con la policía y con las consiguientes quejas del
resto de los vecinos, que no pueden conciliar el sueño, o un joven
seguidor de un equipo de futbol muere apuñalado, sin ningún motivo.
En este contexto, se producen quejas de asociaciones de vecinos
protestando por la presencia de «okupas» en inmuebles abandonados, al
no recibir respuesta de la Administración a sus peticiones de
solución, y por el hecho de no proceder a una desocupación inmediata
por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, que han encontrado
su antónimo en las quejas de otras asociaciones defensoras de este
tipo de movimientos reivindicativos, que buscan una solución pactada
para una desocupación pacífica y que acuden al Defensor del Pueblo
con la intención de que éste medie ante la Administración; mediación
con resultado infructuoso por la absoluta imposibilidad de acercar
posturas radicalmente opuestas.
De otro lado, también asociaciones de vecinos y personas a título
individual se quejan de cómo el tráfico de estupefacientes, o la
presencia de toxicómanos o prostitutas en el entorno de sus viviendas
o en determinadas zonas de los parques públicos tradicionalmente
visitados por las familias, les impide el normal desarrollo de sus
actividades diarias, justificando la creación de patrullas ciudadanas
al no recibir, a su juicio, la adecuada respuesta por parte de la
Administración, con más vigilancia policial o mediante el trasladado
del foco de tensión a otro lugar.
En este sentido de contraposición de intereses debe señalarse el que
la actuación policial en Madrid, durante 1998, ha supuesto que, al
menos en dos ocasiones, asesores de la Institución hayan hecho acto
de presencia en comisarías y centros policiales a fin de valorar la
legalidad, racionalidad y proporcionalidad de esa actuación, como
consecuencia, precisamente, de las quejas de padres de menores de
edad en desacuerdo con el trato recibido de los responsables
policiales tras detenciones generalizadas o en función de las voces
discrepantes con el desalojo y subsiguiente cacheo de la gran mayoría
de los clientes de un establecimiento público, dentro de una
operación de lucha contra la tenencia ilícita de armas blancas.
Y siempre, dentro de este mismo contexto, de tratar de ofrecer una
seguridad integral que permita conciliar los intereses de todos los
ciudadanos, durante 1998 se han producido graves incidentes, con
ocasión de grandes concentraciones de personas para celebrar eventos
deportivos, que han llevado en algunos casos a que la policía se haya
visto envuelta en auténticas batallas campales, en las que además de
resultar contusionados agentes y personas participantes en mayor o
menor medida en las alteraciones de orden público, lo han sido
también otros meros espectadores que se encontraban contemplando
pacíficamente tales espectáculos, constatándose, en alguno de estos
casos, la posible falta de previsión inicial, de los responsables de
la seguridad pública, respecto al suficiente dispositivo para
prevenir este tipo de incidentes.
Y, naturalmente, como ya se ha señalado antes, no sólo en Madrid sino
en otras ciudades del territorio nacional ha continuado la
problemática de las noches del fin de semana a consecuencia de las
grandes concentraciones de jóvenes que consumen alcohol en la vía
pública, que arrastra innumerables molestias para el resto del
vecindario, además de ser un riesgo claro para la salud de muchos de
ellos, menores de edad.
Parece, pues, que existe una seria dificultad en compaginar los
intereses de todas las partes que se ven afectadas por esta
situación. Por un lado, los ayuntamientos no terminan de definir, a
través de sus ordenanzas, con claridad, el límite de horario de
determinados establecimientos que favorecen precisamente el consumo
de alcohol en la vía pública, por otro, las delegaciones del Gobierno
se ven imposibilitadas a ofrecer un nivel de seguridad suficiente en
estas zonas y, finalmente, los usuarios y consumidores del ocio no
son tampoco capaces de canalizar las legítimas aspiraciones de
diversión a través de una autorregulación de su propia presencia en
la vía pública.
A esta situación de confusión respecto a cómo compaginar los
intereses contrapuestos de unos y otros ciudadanos, se une el hecho
de la concentración de medios y efectivos de las Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad en una misma zona, que origina una duplicidad de
intervenciones de las policías locales y de las Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad del Estado que, en modo alguno, ofrecen la imagen de un
servicio público eficaz. Al mismo tiempo vigilantes de seguridad
privada, que en algunos casos ni siquiera alcanzan esa categoría
jurídica, prestan servicio en locales de ocio, como elemento
disuasorio y únicos mantenedores del orden en estos lugares.
El marco jurídico en el que se desenvuelve todo este confuso mundo de
seguridad está constituido, por un lado, por la Ley Orgánica 1/1992,
de 21 de febrero, de Protección de la Seguridad Ciudadana, por otro,
por la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad y, finalmente, por la Ley 23/1992, de 30 de julio, de
Seguridad Privada, a las que se vienen a sumar disposiciones dictadas
por las Comunidades Autónomas en materia de consumo de alcohol a
menores, o sobre actividades recreativas, y ordenanzas municipales
sobre límites de horario en los establecimientos públicos, o
declarando como actividad prohibida la mendicidad.
Todo un mundo de disposiciones que no guardan conexión entre ellas y
que, si bien buscan una eficacia en las respuestas a las peticiones
de seguridad de los ciudadanos, resultan a veces contradictorias y
difíciles de aplicar con lógica, por quienes fundamentalmente llevan
el peso de su aplicación, es decir, las Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad del Estado.
Parece llegado el momento de iniciar una discusión sobre qué nuevo
modelo de seguridad necesita la sociedad española del siglo XXI,
abordando en su conjunto todos los aspectos antes señalados, dada su
mutua incidencia, superando con mucho actuaciones concretas, como el
Plan 2000 de la Policía, a pesar del planteamiento positivo que
encierra dicho Plan en si mismo.
Para ello sería oportuno revisar los criterios con los que se diseñó
la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad del Estado, con el objetivo de adecuar a la actual realidad
el papel de éstas a los fines que el preámbulo de dicha ley ya
señala, es decir, la de lograr un servicio público dirigido a la
protección de la comunidad mediante la defensa del ordenamiento
democrático y lograr que ese servicio público se extienda a todos por
igual, con eficacia y respeto a los derechos fundamentales de la
persona.
En estos doce años de vigencia de la Ley, los ciudadanos han podido
comprobar cómo ese concepto de servicio público ha ido cobrando cada
día más fuerza, no sólo porque el modelo social español haya
cambiado, sino, porque además, los propios agentes han tenido una
evolución natural y se han impregnado de los valores democráticos de
la sociedad. Pero sobre todo, y fundamentalmente, porque muchas de
las coordenadas políticas sobre las que se diseñó la ley orgánica
también han evolucionado.
El despliegue de las policías autónomas en los territorios
históricos, la atribución de competencias a Cuerpos
de Seguridad del Estado en otras autonomías, adscribiendo
funcionalmente agentes al servicio de éstas, la potenciación de las
policías locales creando estructuras de significado, volumen, y
capacidad de intervención en la seguridad pública, hacen aconsejable
encarar el futuro policial con el diseño de un nuevo modelo que
responda a la aparición de todos estos hechos.
No se trata sólo de contar con una ley orgánica que defina los
principios básicos de actuación de las Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad, sino que el Estado y las Comunidades asuman un
planteamiento de distribución y coordinación de competencias más
acordes con lo que es hoy la realidad que poco a poco se ha ido
conformando.
Sin embargo, no son éstos los únicos aspectos a tomar en
consideración ante un eventual diseño de un nuevo modelo policial. Es
evidente que la aparición de las nuevas policías autonómicas ha
creado nuevos elementos de comparación con las Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad del Estado. Así, aspectos relativos a los estatutos
funcionariales de los distintos cuerpos, o a la promoción
profesional, el régimen de trabajo, de horario, el derecho a la
sindicación y las retribuciones son cuestiones que de forma reiterada
vienen apareciendo en estos dos últimos años en las quejas que tanto
los miembros del Cuerpo Nacional de Policía como de la Guardia Civil
remiten a esta Institución. Parece lógico que se tienda a una
aproximación entre los funcionarios del Estado y las Comunidades
Autónomas en todas estas materias de tal modo que eviten la sensación
de agravio comparativo que se viene percibiendo.
Finalmente, es necesario aludir al incremento espectacular producido
en estos últimos años de los servicios de seguridad privada. Éstos,
si bien cuentan con la misión primordial de dar protección a bienes y
personas, lo cierto es que en la práctica invaden terrenos en otras
ocasiones cubiertos por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Es
evidente que la Ley de Seguridad Privada regula su ámbito de
actuación, pero no resultaría desdeñable analizar la forma de una
mejor coordinación entre dichos servicios y los Cuerpos de Seguridad,
evitando actuaciones que sitúan a los vigilantes prácticamente fuera
de la ley.
En suma, parece necesaria una nueva organización más eficaz,
desarrollando a la vez en ese mismo marco jurídico un código ético y
profesional para la policía, que hasta la fecha se ha echado en falta
en nuestro ordenamiento, de forma que siempre se pueda conocer con
exactitud, precisamente por sus miembros, cuáles son los límites de
su actuación, y también qué derechos les corresponden.
A esta inicial reforma debería unirse la de otra trascendental ley,
que hoy resulta un tanto olvidada, pero que constituye uno de los
núcleos de actuación policial más importantes en la actualidad. Se
trata de la Ley Orgánica de Protección de la Seguridad Ciudadana, una
norma que, en su momento, suscitó enorme polémica, que fue objeto de
una sentencia interpretativa del Tribunal Constitucional, en algunos
de sus preceptos, y declaratoria de nulidad en otro y que, sin
embargo, no ha sufrido desde entonces un debate parlamentario para
acomodarla a esta respuesta del Tribunal Constitucional.
Efectivamente, es precisamente en esta disposición donde mejor puede
observarse ese fenómeno de contraposición entre derechos y libertades
fundamentales y seguridad ciudadana, sin olvidar que es, y lo será
más en el futuro si se aprueba la modificación de la Ley Orgánica 7/
1985, de 1 de julio, sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros
en España, el referente de aspectos que afectan al derecho a la
libertad, para el caso de ciudadanos extranjeros con relación a su
expulsión e internamiento.
A nadie se le escapa que sólo con abordar la reforma de las
disposiciones aludidas no se pueda lograr el fin inicialmente
perseguido de un modelo único y práctico de seguridad integral, ya
que muchas de las cuestiones de hecho descritas encierran ciertos
problemas de carácter social, cuya solución no puede ser sólo
abordada desde una óptica policial. No es este el lugar para
desarrollar en profundidad toda esta problemática, sin embargo, sí es
necesario dejar apuntado que al toxicómano, al mendigo, a la
prostituta, al extranjero sin papeles, al «okupa» y al joven que
consume alcohol o porta un arma blanca debe dárseles la oportunidad
de poder abandonar cualquiera de esas actividades, mediante los
cauces con que debe contar un Estado social y democrático de Derecho,
conciliando la lucha frente a la violencia con una seguridad
respetuosa con los derechos humanos, sin olvidar nunca el binomio
seguridad-servicios sociales.
2.8. La adecuación de las actuaciones expropiatorias de las
Administraciones públicas a las exigencias contenidas en la
Constitución española
La Constitución española recoge en el artículo 33 el derecho a la
propiedad privada y a la herencia y establece sus límites y
garantías, entre las que se encuentra, precisamente, la expropiatoria
al determinar en el apartado 3 que nadie podrá ser privado de sus
bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o
interés social, mediante la correspondiente indemnización y de
acuerdo con lo dispuesto en las leyes. Por tanto, las garantías de
que se ha dotado constitucionalmente al instituto de la expropiación
forzosa se centran en el cumplimiento de un fin público o social, el
establecimiento de un equilibrio económico y la reserva de ley.
La experiencia de esta Institución en la tramitación de las numerosas
quejas que se han venido presentando viene a demostrar que este
derecho constitucional es, con demasiada frecuencia, vulnerado, dada
la existencia de importantes irregularidades en los procedimientos
expropiatorios y en las correspondientes actuaciones de las
administraciones públicas, que tienen como resultado que los
ciudadanos afectados por una actuación expropiatoria sean privados de
sus bienes o derechos sin recibir, previamente, la indemnización
correspondiente.
En 1987 esta Institución realizó una recomendación en esta materia,
tanto al Ministerio de Obras Públicas, Urbanismo y Vivienda como al
Ministerio para las Administraciones Públicas, con el fin de que se
procediera a corregir las disfunciones que se estaban produciendo,
relativas a la utilización prioritaria del procedimiento de urgencia
de expropiación, al procedimiento ordinario en la fijación y
resolución del justiprecio, al incumplimiento de los plazos
establecidos en la ley y deficiente funcionamiento
importantes retrasos en el pago de justiprecio y pago de los
intereses de demora, y, por último, a la habitual práctica de la
Administración del incumplimiento de la reversión de bienes
expropiados, cuando concurriesen las circunstancias precisas para
ello y hubiere sido solicitado por los interesados.
Se pudo comprobar en el trabajo conjunto realizado por la Inspección
Operativa de Servicios del Ministerio para las Administraciones
Públicas con esta Institución que, con carácter general, existía una
gran lentitud en el desarrollo de las distintas fases de los
procedimientos regulados en la Ley de Expropiación Forzosa. En
concreto, el tiempo medio desde el inicio de un procedimiento hasta
su finalización era, según quedó reflejado en el informe al que se
está haciendo referencia, de 3 años en el procedimiento de urgencia y
4,6 años si se trataba del procedimiento ordinario, elevándose a 7,63
años si el procedimiento afectaba a grandes zonas.
Del mismo modo se comprobó que el procedimiento de urgencia, que
debía ser excepcional, se había convertido prácticamente en ordinario
y no se compaginaba con la debida celeridad de la administración en
satisfacer al expropiado el justiprecio. Así, de una muestra de 1534
expedientes se constató que 1409 se tramitaron por el procedimiento
de urgencia y sólo 125 por el procedimiento ordinario.
En cuanto a los jurados provinciales de expropiación forzosa se
observaron, entre otras deficiencias, que la composición de estos
órganos no respondía a las necesidades que la sociedad demandaba
(tres juristas y un sólo técnico), y que sus componentes no se
dedican exclusivamente a esta función, sino como una actividad
añadida y residual de la que habitualmente desarrollan. Como dato
especialmente significativo de las disfunciones en el funcionamiento
de estos jurados se pudo comprobar que el plazo de 8 a 15 días
previstos en la ley como máximo, se transforma en la realidad, en una
duración media de 9,96 meses.
Estas irregularidades, junto con las anomalías detectadas en materia
de justiprecio e intereses de demora, hizo que se incluyera en el
informe correspondiente a 1988 la necesidad de modificar determinados
preceptos de la Ley de Expropiación Forzosa en orden a agilizar los
trámites procedimentales y las garantías reales de los expropiados,
recomendación asumida por el Ministerio para las Administraciones
Públicas, arbitrándose medidas presupuestarias para proceder al pago
de los justiprecios ya fijados, así como a cancelar expedientes de
justiprecio pendientes, aunque sin ofrecer una solución al problema
de fondo.
Las irregularidades denunciadas en aquel momento se han agravado a lo
largo de estos años, habiéndose producido una serie de hechos que han
venido a agudizar la situación.
Así, se siguen produciendo ocupaciones por la vía de hecho de
terrenos de propiedad privada por la ejecución de obras públicas, lo
que, además de constituir una flagrante vulneración del principio
consagrado en el artículo 33 de la Constitución española, expone a
los propietarios afectados ante la difícil situación de conseguir que
las administraciones implicadas reconozcan que se
ha producido esta irregularidad y les indemnice por la privación de
sus bienes, pues es usual que aquellas intenten soslayar, por todos
los medios, su responsabilidad en la autoría del hecho, incluso
pretendiendo derivar la misma a la empresa contratista de las obras.
Se hace innecesario cualquier comentario en relación con la
pervivencia de tales prácticas.
Igualmente, como consecuencia de una investigación iniciada con el
Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Castellón, se ha
comprobado que la mayoría de los procedimientos siguen tramitándose
por el procedimiento de urgencia, con un tiempo medio de tramitación
de 12.576 meses, alegando aquel, de una parte, que los expedientes
solían llegar incompletos o con documentación sin cotejar, debiendo
ser devueltos para reiniciar el procedimiento y, de otra, las
carencias de medios personales para atender la función, toda vez que
los componentes del Jurado no tienen dedicación exclusiva,
circunstancias que pueden extrapolarse al resto del territorio
nacional.
A ese plazo medio ha de añadirse, lógicamente, el tiempo
correspondiente a la restante tramitación. Pues bien, aún así, no
resulta comprensible el hecho de que en estos momentos existan
propietarios a quienes no se les ha abonado el justiprecio -ni
lógicamente los intereses de demora- pese a que las correspondientes
expropiaciones se produjeron hace 3 ó 4 años.
A lo anterior cabe añadir un nuevo factor de dilación, cual es la
entrada en vigor de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del
suelo y valoraciones, ya que ha introducido novedades sobre la
clasificación del suelo, la búsqueda de una valoración de mercado y
de la implantación de unos métodos específicos que exigen una
determinación precisa de los bienes implicados en función de su
ubicación, ya sea por referencia a otros bienes análogos, ya sea por
referencia a los datos catastrales, que está obligando a los Jurados
Provinciales de Expropiación a devolver los expedientes pendientes de
resolver a las administraciones expropiantes, para su revisión.
Siendo, en principio, beneficioso el objetivo de la norma, se echa de
menos el establecimiento de disposiciones de carácter transitorio,
estableciendo mecanismos que impidan retrasos indeseables.
Es cierto que, en algunos jurados provinciales de expropiación, como
el de Valencia, se han puesto en marcha operaciones especiales
mediante adscripciones temporales de personal, pero ello no es una
solución definitiva sino una fórmula puntual para resolver un retraso
que, por su carácter estructural, es susceptible de repetirse en
cualquier momento.
Ahora bien, cabe preguntarse por las razones por las que tan inmenso
porcentaje de expropiaciones se tramita con carácter de urgencia,
llegándose a la conclusión de que no siempre resulta precisa una
ocupación urgente de los bienes -toda vez que en ocasiones
transcurren muchos meses hasta que ésta se produce-, sino que con
ello se obvia el cumplimiento de determinados trámites, con los
innegables efectos de inseguridad de los titulares de los bienes
expropiados e indefensión ante la lenta tramitación y efectivo abono
de la indemnización.
Por lo que respecta al pago de los intereses de demora, debe
destacarse que, una vez hecho efectivo el pago del justiprecio, es
práctica habitual que se produzcan igualmente excesivos retrasos en
el abono de los intereses de demora devengados, lo que lleva a
efectuar nuevas actuaciones hasta tener constancia de que se han
abonado en su totalidad las cantidades que se adeudan a los
interesados.
A este respecto, es innecesario señalar que si bien el pago de los
intereses de demora viene a paliar parcialmente los perjuicios
sufridos por los interesados, es ésta una práctica que grava
innecesariamente a la Hacienda Pública, puesto que a mayor retraso,
mayor cuantía de los intereses, lo que produce un innegable perjuicio
a los contribuyentes, quienes, en último término, han de pagar los
incrementos del precio total como consecuencia de una tramitación de
la que nadie viene a responsabilizarse.
Es curioso contemplar que es prácticamente nula la intervención de
los interesados para poner en marcha las prescripciones contenidas en
el artículo 58 de la Ley de Expropiación Forzosa, el cual dispone que
si transcurrieran dos años sin que el pago de la cantidad fijada como
justo precio se haya efectuado o se consigne, habrá de procederse a
evaluar de nuevo las cosas o derechos objeto de expropiación, lo que
se hará, conforme establece el artículo 74 del Reglamento de la Ley
de Expropiación Forzosa, de 16 de diciembre de 1954, a instancia del
expropiado, por quien se formulará nueva hoja de aprecio sin
necesidad de requerimiento de la administración competente. En cuanto
a las razones de ello, basta recoger aquí la opinión de algunos
interesados que afirman preferir que se les pague el justiprecio a
reiniciar las actuaciones, con nuevos retrasos.
Todas estas razones impulsaron al Defensor del Pueblo a dirigirse
nuevamente a la Secretaría de Estado de Infraestructuras y
Transportes del Ministerio de Fomento recomendando que se arbitrasen
las medidas oportunas de índole correctora, toda vez que lo que
subyace en muchas ocasiones es la angustiosa situación personal y
familiar de los ciudadanos que han de soportar un perjuicio por
actuaciones irregulares que no les son imputables, sin que exista
obligación alguna por su parte.
En la preceptiva contestación remitida con posterioridad a la
finalización del ejercicio económico objeto del presente informe se
indica que, en efecto, el departamento es consciente de la
problemática existente, si bien manifiesta que las modificaciones
propuestas exceden de su ámbito cmopetencial. No obstante, se informa
de que se ha actuado sobre determinados aspectos procedimentales
susceptibles de mejora, habiéndose elevado unas instrucciones de
tramitación de pago de expropiaciones que se complementarán con la
elaboración de un manual e implantación de nuevos modelos
normalizados de impresos, medidas que serán completadas a la vista de
las conclusiones derivadas de la auditoría que está efectuando la
Intervención General.
De las afirmaciones efectuadas por el Ministerio de Fomento se
concluye que, conforme a lo expuesto por esta Institución, las
modificaciones que deben efectuarse en la materia son necesariamente
ambiciosas, por cuanto deberían tener como objetivos entre otros:
establecimiento
de un mecanismo inmediato de reparación de perjuicios en el
supuesto de ocupación de hecho efectuada con motivo de proyectos en
marcha; el establecimiento de un procedimiento imbuido de los
principios que presiden el establecido con carácter general en la Ley
de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común, en el cual los plazos sean
garantía para los particulares; la reforma de los actuales jurados
provinciales de expropiación forzosa, sin que ello vaya en detrimento
de su objetividad y profesionalidad; la adecuación real de las
valoraciones a los precios de mercado; la estricta aplicación del
procedimiento de urgencia únicamente en casos excepcionales; un
tratamiento transparente de los reformados, fijando plazos para la
posible propuesta de soluciones alternativas por los afectados; por
último, el pago de los justiprecios en los plazos establecidos, con
la entrega a los particulares de las cantidades en las que exista
acuerdo, sea o no recurrida la valoración total, en el momento de la
ocupación de los bienes y estableciéndose un plazo máximo razonable
para el pago de los intereses de demora.
Por último debe señalarse, como medida complementaria, la necesidad
de efectuar un seguimiento global de las actuaciones relativas a los
pagos, con el fin de que la Hacienda Pública tenga un conocimiento de
aquellas irregularidades que van en detrimento de sus intereses y así
tomar las medidas correctoras apropiadas, de índole institucional o
personal. Tales modificaciones contribuirán, sin duda, al mejor
cumplimiento de las prescripciones contenidas en el artículo 33 de la
Constitución.
2.9. Actuación de la Institución del Defensor del Pueblo en relación
con los derechos de la infancia
Tal como se ha venido haciendo en años anteriores, amén del
tratamiento específico de cada una de las actuaciones que afectan a
menores de edad y que se encuentran recogidas en los apartados
correspondientes a este informe, se considera de interés incluir una
breve referencia genérica que, a partir de dichos datos, permita
tener una visión de conjunto de la situación de los derechos de la
infancia.
En este sentido es de reseñar que, a la fecha de finalización de este
informe, se encuentra en tramitación parlamentaria la reforma del
Código Penal en materias que afectan a los menores, asunto sobre el
que esta Institución dirigió una recomendación al Ministerio de
Justicia -de la que se dió amplia cuenta en el Informe
correspondiente al año 1996- y que fue inicialmente aceptada en su
integridad por el referido Ministerio. Por otra parte, durante el
presente año se ha iniciado la tramitación de la ley orgánica
reguladora de la responsabilidad penal del menor, disposición de cuya
necesidad se viene haciendo eco esta Institución desde el año 1991.
En relación con la protección de estos derechos de la infancia que
tanto preocupan al Defensor del Pueblo, recientemente se ha aprobado
la Ley Orgánica 11/1999, de 30 de abril, que modifica el Título VIII
del Libro II del Código Penal en la que se revisan algunos tipos
penales con objeto de garantizar la protección de la integridad
y libertad sexual de los menores e incapaces.
Sin perjuicio de lo anterior, parece conveniente incidir en las
consideraciones, recogidas en el Informe del año 1997, sobre la
inadecuación de los recursos, tanto personales como materiales, de la
mayor parte de los centros visitados por esta Institución para acoger
a los jóvenes que les podrían ser encomendados tras la entrada en
vigor de la nueva ley en tramitación. En el apartado correspondiente
se deja constancia de las recomendaciones formuladas para subsanar
las deficiencias más urgentes.
Por otra parte, la forma en que se llevan a cabo las comparecencias
de los menores de edad en los procedimientos penales, en los que
intervienen en su condición de víctimas de algún delito, es un tema
que ha tenido especial repercusión durante este año, a raíz de una
sentencia del Tribunal Supremo, que declaraba la nulidad de una
resolución, en un delito de abuso sexual cometido contra una menor,
al no haberse realizado la declaración de ésta en condiciones de
verdadera contradicción con el agresor. De las actuaciones iniciadas
a fin de encontrar una solución que permita un tratamiento jurídico
adecuado para garantizar la prevención de situaciones que pudieran
perjudicar el desarrollo personal de los posibles menores implicados,
se da cuenta en el apartado correspondiente de este informe.
La adopción, tanto de niños nacidos en España como de niños de otros
países, sigue siendo un asunto de constante preocupación, en lo que
se refiere a las actuaciones de las entidades públicas competentes
para la certificación de la idoneidad de los solicitantes de
adopción, así como las posteriores actuaciones de las entidades
colaboradoras acreditadas para actuar como mediadores con los países
de origen de los niños. Igualmente, se han realizado investigaciones
en relación con los criterios seguidos por la Dirección General de
los Registros y del Notariado para la inscripción de las adopciones
producidas en algunos países, como son Nepal o Rumanía.
Desde otra perspectiva, relacionada también con la adopción de
menores de edad, se han seguido actuaciones con el Ministerio de
Trabajo y Asuntos Sociales a fin de equiparar los derechos de los
padres adoptivos a los de los biológicos en relación con el permiso
parental y por maternidad y la excedencia para el cuidado de los
hijos, siendo criterio ya manifestado por esta Institución, en otras
ocasiones, que el inicio para el cómputo del plazo por el que se
extienden estos derechos debe ser el momento en que el menor se
integra efectivamente en el núcleo familiar, ya sea por haberse
constituido un acogimiento previo a la adopción o por encontrarse
aquella formalmente constituida.
En relación con las pensiones de viudedad y orfandad de la Seguridad
Social, en el informe del pasado año, se daba cuenta de la
modificación por la que se ampliaba el acceso a dichas prestaciones
de las personas que, no reuniendo el requisito de estar en alta o en
situación asimilada al alta, acreditasen haber cumplido un período
mínimo de cotización de veintidós años. Dicho período ha quedado
reducido a quince años tras la aprobación de la Ley de Medidas
Fiscales, Administrativas y de Orden Social.
También, en relación con la pensión de orfandad, cabe citar las
actuaciones encaminadas a clarificar que,
el hecho de que la pensión se abone a la persona que tenga a su cargo
a los beneficiarios, no permite entender que la titularidad de la
pensión corresponde a ésta última, sino a los huérfanos.
Las denuncias recibidas sobre posibles irregularidades en los
programas para acogimiento temporal, en familias españolas, de grupos
de niños procedentes de otros países, en los que, como consecuencia
de conflictos bélicos o de catástrofes de diversa índole, la
situación es especialmente precaria, hace preciso insistir en la
necesidad de que la actuación de las autoridades españolas con
competencias en la materia, se encuentre plenamente coordinada, a fin
de evitar posibles situaciones de desprotección de los derechos de
los menores desplazados. En este sentido, se deja constancia de las
gestiones realizadas, al tener conocimiento de que una familia
española se negaba a entregar a su tutora legal, en Ucrania, a un
menor de aquella nacionalidad que había permanecido en España, sin
conocimiento de las autoridades, una vez retornados a su país los
demás menores integrantes de un programa de acogida.
Por otra parte, en el apartado dedicado a la protección de menores
extranjeros, se hace hincapié en la necesidad de que la actuación con
los menores de edad en la Ciudad Autónoma de Ceuta, sin perjuicio de
las particulares circunstancias que pueden darse en dicha ciudad,
debe, en todo caso, adecuarse al ordenamiento jurídico, y practicarse
con las garantías suficientes para la debida protección de los
derechos de todos los menores, con independencia de su nacionalidad.
En este sentido, se da cuenta también de la aprobación de una
resolución por la que se dictan instrucciones generales sobre la
repatriación de menores extranjeros en situación de desamparo en
España.
Los problemas de comportamiento de algunos menores y las dificultades
de los padres o familiares responsables para facilitarles una
orientación adecuada han dado lugar a algunas investigaciones, que
ponen de manifiesto la necesidad de que, desde el ámbito de las
instituciones de protección de menores, se busquen fórmulas de
intervención que permitan llevar a cabo actuaciones, sin duda
difíciles, pero necesarias, para ayudar a los adolescentes que por
diversas causas encuentran dificultades para su plena integración
social.
Lo anterior no debe confundirse, sin embargo, con la también
necesaria existencia de recursos específicos para la atención a
menores con problemas mentales de diversa intensidad, que se viene
poniendo de manifiesto en el apartado correspondiente de los informes
de esta Institución.
En el ámbito sanitario, se ha planteado el problema de la
insuficiencia de camas para la atención de la anorexia y la bulimia,
así como la escasa dotación de la atención psiquiátrica y psicológica
de estas patologías, que con mucha frecuencia afectan a adolescentes.
De las actuaciones realizadas se desprende que, en la actualidad, se
está potenciando la dotación de las unidades de hospitalización
psiquiátrica de agudos y las medidas de coordinación de las unidades
de salud mental en el nivel de asistencia primaria, que atenderían
estas patologías.
El derecho del padre y la madre a recibir información sobre la salud
y tratamiento que reciben sus hijos menores de edad, conforme a lo
establecido en el artículo 10.5 de la Ley General de Sanidad, no debe
ser objeto de limitación por parte de los centros sanitarios,
mientras aquéllos no tengan suprimidas o limitadas las facultades
inherentes a la patria potestad. En este sentido, se formuló una
recomendación a la Dirección Territorial del Instituto Nacional de la
Salud en Cantabria, de la que se da cuenta en el apartado
correspondiente.
En este mismo ámbito, destaca la creación de la figura del pediatra
de área, en atención primaria, y la ordenación de sus funciones y
actividades, por Resolución de 23 de julio de 1998, del Instituto
Nacional de la Salud.
En otro orden de cosas, esta Institución, considerando la necesidad
de profundizar en la posible existencia de situaciones de violencia
escolar, ha iniciado una investigación, de carácter general, sobre
este asunto, de cuyas conclusiones podrá darse cuenta en cuanto quede
finalizado.
Por último, cabe resaltar las actuaciones seguidas ante las
autoridades educativas y la Secretaría de Estado de Seguridad, en
relación con la toma de declaración a los alumnos menores de edad,
por parte de funcionarios de policía y miembros de la Guardia Civil,
con motivo de hechos, presuntamente delictivos, acaecidos en
distintos centros escolares. Al tener conocimiento esta Institución
de que dichas declaraciones se llevaron a cabo en los centros
educativos sin la necesaria presencia de los padres o representantes
legales de los menores, se inició una investigación de la que se hace
amplia referencia en los apartados correspondientes de este Informe.
3. DATOS ESTADÍSTICOS
3.1. Presentación de los datos
En cuanto a la presentación de los datos estadísticos, en el presente
informe se ha seguido el mismo criterio que en los años 1996 y 1997,
que difiere del seguido en años anteriores en dos aspectos
principales: el primero, el tratamiento estadístico diferenciado de
los grupos de quejas idénticas; y el segundo, la separación de los
datos referentes a las quejas recibidas en el año, de los que
reflejan la actividad registrada sobre quejas de ejercicios
anteriores.
El número total de quejas registradas en 1998 ha sido superior al de
1997 pero, como ya se ha indicado, hay que tener en cuenta que,
frente a la regularidad observada en el número de quejas individuales
se ha recibido un elevado número de quejas integradas en grupos de
quejas idénticas. Por ello, tal como ya se hiciera en Informes
anteriores, para evitar el sesgo estadístico que introducen estos
grupos, su información se presenta separada de las individuales.
Las quejas recibidas por el Defensor del Pueblo en el ejercicio 1998,
han sido 23.964 que, junto a las 156 quejas iniciadas de oficio,
totalizan 24.120. Como en ejercicios precedentes, las quejas de
oficio, a efectos de este apéndice, se contabilizan conjuntamente con
las recibidas
puesto que, salvo en su creación, su tramitación no difiere.
Los datos de 1998, correspondientes a quejas individuales, se
desvían, ligeramente al alza, de la tendencia observada regularmente,
de modo que las 12.608 quejas recibidas en 1998 representan un ligero
ascenso respecto a 1997.
Por último, no puede olvidarse que, dado que este informe se refiere
a la gestión de la institución realizada en 1998, hay que incluir una
referencia a todas aquellas quejas que por su larga y compleja
tramitación permanecen abiertas y vivas durante varios ejercicios y
que constituyen un grupo muy numeroso. Los datos de éstas, se
presentan separadamente con el propósito de evitar una información
estadística excesivamente prolija en su exposición.
3.2. Procedencia geográfica de las quejas
Del total de 24.120 quejas registradas en 1998, únicamente 210 (0,88
por 100) proceden del extranjero, con la siguiente distribución por
países:
De las 23.910 quejas restantes, 156 se han iniciado de oficio y
23.754 (98,48 por 100) han tenido origen en
País Total País Total País Total
ALEMANIA 19 EE UU 10 PERU 3
ARGENTINA 16 FRANCIA 61 PORTUGAL 3
AUSTRALIA 4 GUINEA 1 PPDO. ANDORRA 5
BÉLGICA 8 HOLANDA 5 REINO UNIDO 13
BOLIVIA 2 IRLANDA 3 RUSIA 1
BRASIL 4 ITALIA 4 SIRIA 2
CHILE 3 MARRUECOS 18 SUIZA 12
COLOMBIA 2 MÉXICO 5 URUGUAY 3
CUBA 1 NORUEGA 1 VENEZUELA 1
diversas localidades del territorio nacional con la distribución por
provincias y Comunidades Autónomas que se refleja en el cuadro
siguiente:
Provin ia / Comunidad autónoma Número de % sobre la % sobre
quejas omunidad el total
Álava 152 18,54 0,64
Guipúzcoa 197 24,02 0,83
Vizcaya 471 57,44 1,98
Comunidad Autónoma del País Vas o 82 1 3,45
Barcelona 3.819 80,37 16,07
Girona 246 5,18 1,03
Lleida 227 4,77 0,96
Tarragona 460 9,68 1,94
Comunidad Autónoma de Cataluña 4.752 1 2 ,
A Coruña 436 40,44 1,84
Lugo 114 10,58 0,48
Ourense 134 12,43 0,56
Pontevedra 394 36,55 1,66
Comunidad Autónoma de Gali ia 1. 78 1 4,54
Almería 226 10,60 0,95
Cádiz 268 12,55 1,13
Córdoba 184 8,61 0,77
Granada 237 11,10 1,00
Huelva 155 7,26 0,65
Jaén 216 10,12 0,91
Málaga 401 18,78 1,69
Sevilla 448 20,98 1,89
Comunidad Autónoma de Andalu ía 2.135 1 8,99
Prin ipado de Asturias 699 2,94
Cantabria 318 1,34
Provincia / Comunidad autónoma Número de % sobre la % sobre Provin
ia / Comunidad autónoma Número de % sobre la % sobre
quejas omunidad el total quejas omunidad el total
Comunidad Álava Autónoma de La Rioja 235 152 18,54 0,64 ,99
Comunidad Foral de Navarra 264 1,11
Región Guipúzcoa de Mur ia 42 197 24,02 1, 0,83 77 Badajoz 307 63,43
1,29
Alicante Vizcaya 619 471 32,34 57,44 2,61 1,98 Cáceres 177 36,57 0,75
Castellón Comunidad Autónoma del País Vas o 82 179 9,35 1 3, 0,75 45
Comunidad Autónoma de Extremadura 484 2, 4 Valencia 1.116 58,31 4,70
Comunidad Autónoma de las Islas Baleares 1.582 6,66 Comunidad Valen
iana 1.914 1 8, 6 Comunidad de Madrid 5.1 21,47 Huesca 94 15,59 0,40
Ávila 66 3,42 0,28 Teruel 39 6,47 0,16 Burgos 348 18,02 1,47 Zaragoza
470 77,94 1,98
Comunidad Autónoma de Aragón 6 3 1 2,54 León 440 22,79 1,85
Palencia 124 6,42 0,52 Albacete 89 14,45 0,37 Salamanca 290 15,02
1,22 Ciudad Real 204 33,12 0,86 Segovia 106 5,49 0,45 Cuenca 75 12,18
0,32 Soria 115 5,96 0,48 Guadalajara 88 14,28 0,37 Valladolid 322
16,67 1,36 Toledo 160 25,97 0,67 Zamora 120 6,21 0,50 Comunidad
Autónoma Castilla-La Man ha 616 1 2,59 Comunidad Autónoma de
Castilla y León 1.931 1 8,13 Las Palmas 255 46,19 1,07
Santa Cruz de Tenerife 297 53,81 1,25 Ciudad Autónoma de Ceuta 78 ,33
Comunidad Autónoma de Canarias 552 1 2,32 Ciudad Autónoma de Melilla
173 ,73
TOTAL 23.754 1 ,
PROCEDENCIA DE LAS QUEJAS SOBRE EL TOTAL DE LAS RECIBIDAS EN 1998
Se han recibido 1.330 quejas a través de los Comisionados
parlamentarios autonómicos con la distribución que se expresa en el
cuadro siguiente:
Ararteko 150
Sindic de Greuges 173
Valedor do Pobo 78
Defensor del Pueblo Andaluz 257
Justicia de Aragón 125
Diputado del Común 94
Síndic de Greuges de la Comunidad Valenciana 138
Procurador del Común 315
TOTA 1.330
3.3. Tratamiento de las quejas recibidas en 1998
De las 24.120 quejas registradas en 1998, a 31 de diciembre han
quedado pendientes de examen 1.104, por lo que, durante el ejercicio,
se han tramitado 23.016 quejas
(95,42 por 100), de las que han quedado definitivamente resueltas
13.856 (57,46 por 100). 3.3.1. Grupos de quejas idénticas
De las 23.016 quejas tramitadas, 11.356 corresponden a 32 grupos de
quejas idénticas (9 de los cuales se iniciaron en años anteriores) y
su tramitación es la misma para cada uno de ellos.
Entre los 23 grupos nuevos de quejas idénticas registrados en el año
1998 destacan, las 3.211 que se refieren a la excepción contenida en
el apartado 2 de la disposición transitoria decimocuarta de la Ley
30/1995, de 8 de noviembre, sobre Ordenación y Supervisión de Seguros
Privados; las 3.029 relacionadas con la Ley 1/1998, de 7 de enero, de
Política Lingüística (Cataluña). También hay que resaltar las 1.000
quejas sobre el expediente de deslinde de dominio público marítimo-
terrestre de la Isla de Formentera; las 803 quejas relativas a
integración en la carrera administrativa, y las 780 quejas sobre
aspectos de la negociación colectiva del personal laboral al servicio
de la Administración.
Diecisiete de los veintitrés grupos de quejas idénticas, (es decir,
el 74 por 100), han sido admitidos a trámite ante la Administración
y, de ellos, cinco (es decir, el 29,41 por 100 de los admitidos) han
sido concluidos en 1998, por lo que a 31 de diciembre quedaban doce
grupos (70,59 por 100) en trámite. Entre los concluidos, en tres
grupos se ha verificado que la actuación de la Administración
investigada ha sido correcta, y los dos restantes se han cerrado
manteniendo un criterio dispar con la Administración.
Otros seis grupos (26 por 100) no han sido admitidos, pero se ha
facilitado información a los promoventes encaminándolos hacia las
vías que se han apreciado más adecuadas para ejercitar sus acciones.
3.3.2. Quejas individuales
El número de quejas individuales tramitadas se obtiene sumando a las
recibidas en 1998 (es decir, 12.608), las 156 iniciadas de oficio, y
restando las 1.104 quejas que a
Número %
Quejas tramitadas ante la Administración 5.134 44,03
Quejas no admitidas 6.086 52,19 Quejas pendientes información
solicitada al interesado 440 3,78
Total 11.660 100,00
31
resultante es de 11.660 quejas individuales, cuya tramitación se
detalla en el cuadro siguiente.
MOTIVOS DE NO TRAMITACIÓN ANTE LA ADMINISTRACIÓN Número %
No apreciarse indicios de irregularidad administrativa 2.901 47,66
Sentencia firme 446 7,33
Estar sometidas a intervención judicial 332 5,46
No existir intervención de los poderes públicos 283 4,65
No haber realizado reclamación previa ante la Administración 162 2,66
No hay queja, sino solicitud de información 89 1,46
Proporcionando información al promovente del estudio de su 88 1,45
queja
Autoridades administrativas en asuntos de su competencia 81 1,33
No contestación a solicitud de datos complementarios, necesarios 74
1,22
Resuelto sin intervención del Defensor 64 1,05
Falta de interés legítimo 39 0,64
Inexistencia de pretensión 34 0,56
Carencia de fundamento 26 0,43
Período superior a un año desde el conocimiento de los hechos 12 0,20
Posible mala fe o perjuicio a legítimo derecho de terceros 4 0,07
Queja anónima 3 0,05
Mando de la Defensa Nacional 3 0,05
Otros motivos 1.445 23,73
TOTAL 6. 86 1
El número de quejas no admitidas a trámite ante la Administración,
según los motivos apreciados para ello, y su correspondiente
porcentaje respecto al número total de aquellas, se refleja en el
siguiente cuadro:
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley Orgánica 3/
1981, de 6 de abril, en todos los casos se comunican al promovente
los motivos de no admisión ante la Administración y se le informa de
las vías
que, a juicio de la Institución, se consideran más adecuadas para la
defensa de sus intereses, sin perjuicio de que el interesado pueda
utilizar las que entienda más pertinentes.
Por otra parte la información al ciudadano se extiende a la atención
directa y personal tanto en la sala de visitas que funciona en la
sede de la Institución como a través de los servicios de información
telefónica.
ATENCIÓN E INFORMACIÓN AL PÚBLICO 1998
Ene Feb Mar Abr May
Teléfono 1.015 524 959 994 858
Sala visitas 472 540 615 420 313
Línea 900 418 728 574 313 163
Jun Jul Ago Sep O t Nov Di
702
311
281
Durante 1998, además de las 23.964 quejas escritas, se han recibido
4.934 visitas y el servicio de información telefónica ha registrado
8.069 llamadas, aparte de las 4.362 atendidas a través de la línea
900, gratuita, dedicada a la información general. 3.4. Investigación
y resultados de las quejas de 1998
3.4.1. Investigación
Como se ha indicado, el número de quejas individuales de 1998,
admitidas a trámite ante la Administración, asciende a 5.134. Dentro
de esta cifra se incluyen también aquéllas que se tramitan de forma
indirecta con la Administración porque, al tener características
análogas
Total
Quejas admitidas y en trámitación 2.868 Quejas en suspenso 15
Quejas admitidas y concluidas 2.251
TOTA 5.134
a otra queja ya tramitada, su investigación singular no resulta
necesaria.
La distribución de las quejas individuales, según su estado de
tramitación a 31 de diciembre de 1998, se recoge en el siguiente
cuadro:
En el cuadro siguiente se expresa la situación de las quejas
recibidas en 1998 y tramitadas ante la Administración, por
organismos. Se recogen tanto las concluidas a
DATOS GLOBALES
En tramitación Concluidas Suspensas Total
Fiscal General del Estado 167 72 239
Administración General del Estado1.253 960 4 2.217
Administración Autonómica 261 130 391
Administración Local 468 256 10 734
Otras entidades públicas 49 32 1 82
Investigaciones en varios organismos 196 43 239
Investigación innecesaria 474 758 1.232
Total 2.868 2.251 15 5.134
31
suspenso por alguna de las causas legalmente previstas:
Datos globales
En trámitación Concluidas Suspensas TOTA
Mº. de la Presidencia 1 1 1 3
Mº. de Asuntos Exteriores. 60 64 124
Mº. de Defensa. 42 12 54
Mº. de Economía y Hacienda. 123 86 1 210
Mº. de Fomento. 164 53 217
Mº. de Educación y Cultura. 156 115 271 Mº. de Trabajo y Asuntos
Sociales 151 119 1 271
Mº. de Industria y Energía. 7 4 11
Mº. Agricultura, Pesca y Alimentac.
6 1 7
Mº. de Administraciones Públicas.14 7 21
Mº. de Sanidad y Consumo. 115 81 196
Mº. de Interior . 200 197 1 398
Mº. de Medio Ambiente 35 21 56
Mº. de Justicia. 62 51 113
Administración periférica 87 107 194
Varias administraciones 30 41 71
TOTA 1.253 960 4 2.217
En los cuadros siguientes se expresa el detalle de las quejas de 1998
tramitadas, respectivamente, con la
En tramitación Concluidas Suspensas Total
Andalucía 33 17 50
Aragón 2 2
Islas Baleares 7 2 9
Canarias 7 3 10
Cantabria 10 1 11
Castilla La Mancha 8 5 13
Castilla y León 14 8 22
Cataluña 14 5 19
Extremadura 11 6 17
Galicia 16 12 28
Madrid 89 35 124
Murcia 4 11 15
Navarra 2 2 4
País Vasco 1 2 3
Asturias 12 5 17
La Rioja 6 2 8
Valencia 20 13 33
Ceuta 1 1
Melilla 1 1
Varias autonomías 3 1 4
TOTA 261 130 391
Administración General del Estado y con órganos dependientes de las
Comunidades Autónomas:
Detalle de la Administración General del Estado Situación a 31-12-
1998
Actuación Se No se Otros Totales
correcta subsana subsana
Fiscal General del Estado 63 4 5 72 Administración General del Estado
578 329 12 41 960
Administración autonómica 83 36 11 130 Administración local 137 69 43
7 256 Otras entidades públicas 19 10 3 32
Investigaciones en varios organismos 30 6 3 4 43 Investigación
innecesaria 177 143 35 403 758
Total 1.087 597 93 474 2.251
Detalle Administración Autonómica
Situación a 31-12-1998
Actuación Se No se Otros Totales
correcta subsana subsana
Fiscal General del Estado 2,80 0,18 0,22 3,20
Administración General del Estado25,68 14,62 0,53 1,82 42,65
Administración autonómica 3,69 1,60 0,49 5,78
Administración local 6,09 3,07 1,91 0,31 11,37
Otras entidades públicas 0,84 0,44 0,13 1,42
Investigaciones en varios organismos 1,33 0,27 0,13 0,18 1,91
Investigación innecesaria 7,86 6,35 1,55 17,90 33,67
Total 48,29 26,52 4,13 21,06 100,00
3.4.2. Resultados
Los resultados de las 2.251 investigaciones concluidas de las quejas
recibidas en 1998 es el siguiente:
Datos globales
A continuación se recoge este mismo cuadro, expresado en porcentajes:
Datos globales en tanto por ciento
3.5. Investigación y resultados de quejas de ejercicios anteriores a
1998
Durante 1998 se ha continuado con la tramitación de quejas que
provienen de años anteriores, la mayor parte de las cuales
corresponden a quejas recibidas en 1997. De las quejas que a 1 de
enero de 1998 se encontraban
Nº de Quejas Resultado
2.252 Actuación correcta de la Adminis
58
78
11
2.328 TOTA
pendientes de estudio por haber tenido entrada -en su mayor parte-
durante el mes de diciembre, 757 no han sido tramitadas ante la
Administración, 16 han sido acumuladas a expedientes ya existentes,
17 se encuentran pendientes de aportación de información
complementaria por los interesados y de las 546 tramitadas ante la
Administración, 385 han sido concluidas en 1998.
Por otra parte, en 1998 se ha concluido la tramitación de quejas
integradas en grupos de quejas idénticas de años anteriores que
totalizan 2.328 quejas y que, en su día, fueron tramitados ante la
Administración, con los resultados que se indican:
Número de Número de Número de Total
Nº de quejas 752 331 12 1.095
3.5.1. Investigación: admisiones, reaperturas y reposiciones
Continúan en Concluidas En suspenso Total
trámite
Admisiones 254 495 3 752
Reaperturas 204 124 3 331
Reposiciones 6 5 1 12
TOTA 464 624 7 1.095
Tanto las admisiones como las reaperturas y las reposiciones
modifican el estado de tramitación de la queja
para su investigación ante la Administración. La reapertura consiste
en volver a tramitar después de una conclusión, y la reposición
permite, una vez desaparecidas las causas que la motivaron, levantar
una suspensión y continuar con la tramitación de la queja.
En trámite Concluidas Suspensas Total
Fiscal General del Estado 33 46 79
Administración General del Estado 186 296 2 484
Administración autonómica 46 66 1 113
Administración local 109 117 3 229
Otras entidades públicas 9 17 26
Investigación en varios organismos 53 27 1 81
Investigación innecesaria 28 55 83
Total 464 624 7 1.095
El número de quejas de años anteriores, no integradas en grupos
idénticos y que, en el curso del año 1998, han resultado modificadas
en su estado de tramitación ha sido:
La situación de estas quejas, a 31 de diciembre de 1998, según su
estado de tramitación es la siguiente:
Del conjunto de quejas de años anteriores a 1998, formado por las
quejas admitidas (752), reabiertas (331) o
Concluidas Reabiertas Nº total de conclusiones
Nº quejas 3.350 93 3.443
repuestas (12) en dicho año, que totalizan 1.095, se especifica
a continuación la tramitación mantenida con las Administraciones
públicas durante este año:
Datos globales
Actuación Se No se Otros Totales
correcta subsana subsana
Fiscal General del Estado 213 2 3 11 229
Administración General del Estado 800 505 42 65 1.412
Administración autonómica 219 110 6 15 350
Administración local 380 210 53 36 679
Otras entidades públicas 64 14 1 6 85
Investigaciones en varios organis.
105 50 7 12 174
Investigación innecesaria 282 66 23 143 514
Total 2.063 957 135 288 3.443
3.5.2. Resultados
Además de las quejas de ejercicios anteriores que, por diferentes
razones, han sido admitidas a trámite ante la Administración en 1998,
reabiertas o -extinguida la causa de su suspensión- repuestas, hay
que añadir otras quejas que se encontraban ya en trámite a 1 de enero
de 1998, y se han concluido en el ejercicio. Se especifican a
continuación las tramitaciones finalizadas en 1998 de las quejas de
años anteriores, incluyéndose en la cifra total (3.443) las 624 a que
se hace referencia en el apartado anterior.
Quejas concluidas en 1998
Según su estado a 31-12-1998 Del número total de quejas de años
anteriores concluidas en 1998 (3.443) se detallan a continuación los
resultados de las investigaciones:
Formuladas AceptadasRechazadas Pendientes
Administración General 74 29 5 40
Administraciones autonómicas 53 21 32
Administraciones locales 28 7 1 20
Otras entidades públicas 2 1 1
Total 157 58 6 93
Datos globales de la conclusión de quejas anteriores a 1998
3.6. Resoluciones adoptadas en relación con las quejas
3.6.1. Recomendaciones
Se trata de resoluciones por medio de las cuales el Defensor del
Pueblo, con fundamento en los principios constitucionales, se dirige
a la Administración para
FormuladasAceptadasRechazadas Pendientes
Administración General 94 48 21 25 Administraciones autonómicas 18 7
11 Administraciones locales 71 20 15 36 Otras entidades públicas
Total 183 75 36 72
pedirle que modifique una determinada conducta o al órgano
legislativo competente, para instarle a que dicte una norma legal,
modifique las existentes -en razón de su necesaria adecuación
constitucional y, en su caso, a los tratados internacionales
ratificados por España- con objeto de llenar un determinado vacío
normativo o para evitar una contradicción entre distintas normas
vigentes.
Las resoluciones de este tipo formuladas en 1998, según el estado en
que se encontraban a 31 de diciembre de 1998, y administraciones
públicas de destino, se resumen en el cuadro siguiente:
3.6.2. Sugerencias
Mediante este tipo de resoluciones el Defensor del Pueblo puede
solicitar al órgano legislativo la modificación de una norma o instar
a la Administración a que rectifique un criterio, acuerde determinado
acto o se abstenga de resolver.
El cuadro siguiente expresa el estado de las resoluciones de este
tipo adoptadas en 1998:
El Defensor del Pueblo puede formular, además, recordatorios de
deberes legales y advertencias, entre otras resoluciones, de acuerdo
con lo preceptuado en la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril. El total
de las formuladas en 1998 asciende a 60.
3.7. Actuaciones de oficio
Durante el año 1998, el Defensor del Pueblo inició de oficio las 156
investigaciones que se recogen a continuación. Los números no son
correlativos porque deben adecuarse a registros internos.
F9800001 Internamiento de un ciudadano marroquí, durante un proceso
de devolución. F9800003 Protestas por el elevado porcentaje de
alumnos de la etnia gitana escolarizados en el Colegio Manuel Núñez
de Arenas. F9800004 Fallecimiento de un interno en el centro
penitenciario de Basauri. F9800005 Riesgo de accidentes en la M-50 de
Madrid, y primeros kms. de la autovía de Toledo (N-401). F9800006
Denuncia sobre utilización de la red informática Internet, desde
entidades públicas, para intercambio de pornografía infantil.
F9800007 Situación del centro penitenciario de Alicante. F9800008 No
renovación de compromiso a una militar de empleo embarazada. F9800009
Denuncia telefónica sobre existencia de tráfico de mujeres en un club
de la provincia de Álava. F9800010 Fallecimiento de un interno en el
centro penitenciario de Sevilla II. F9800011 Agresión de un grupo de
«cabezas rapadas» a indigentes que pernoctaban en la estación de
Atocha del metro de Madrid. F9800012 Ciudadano español condenado a
muerte en la prisión de Starke (Florida, USA). F9800013 Inadmisión en
el aeropuerto de Barajas de una ciudadana colombiana que no había
permanecido en su país tiempo suficiente para volver a España.
F9800014 Autorización de una madre ecuatoriana para que sus hijos
menores puedan abandonar territorio nacional. F9800015 Fallecimiento
de un interno por golpes de otro recluso en el centro penitenciario
de Carabanchel (Madrid). F9800016 Campaña publicitaria realizada por
Telefónica ofreciendo determinados descuentos en las tarifas.
F9800017 Denuncia telefónica informando sobre detención de una
ciudadana ucraniana en Ciudad Real. F9800018 Posible suicidio de un
detenido en la comisaría de Usera (Madrid). F9800019 Posible falsedad
de un informe médico en el centro penitenciario de Topas (Salamanca).
F9800020 Buitres leonados muertos en el entorno del Parque Natural
Sierra de Aracena (Huelva). F9800021 Fallecimiento de dos reclusos en
el centro de Alahurín de la Torre (Málaga). F9800022 Ciudadana
brasileña retenida en el aeropuerto de El Prat (Barcelona) cuando
viajaba con su hija menor de edad, de nacionalidad española.
F9800023 Varias familias alojadas en infraviviendas no fueron
incluidas en el censo realizado por el Ayuntamiento de Madrid.
F9800024 Situación general de los extranjeros en España (y más
concretamente en Andalucía) durante el año 1997, a cuyo efecto se
remite un formulario a las delegaciones de gobierno en esa comunidad
autónoma. F9800025 Sobre intervención de 1.100 expedientes
ginecológicos en una clínica de Albacete. F9800026 Desbordamiento de
una bolsa del alpechín en la provincia de Toledo y contaminación de
las captaciones de agua potable que abastecen a varios municipios de
dicha provincia. F9800028 Ciudadanos españoles amenazados de muerte
en prisión colombiana. F9800029 Presuntos malos tratos a un detenido
en una comisaría de Córdoba por parte de los agentes de policía que
lo interrogaron.
F9800030 Garantía de los derechos e intereses de los inversores
afectados por la crisis financiera de una agencia de valores y de una
entidad bancaria. F9800031 Retraso en los juzgados civiles de
Barcelona. F9800032 Ciudadana colombiana retenida en el aeropuerto
Madrid-Barajas. F9800033 Detención de 54 personas en incidentes
ocurridos en el barrio de Malasaña, de Madrid. F9800034 Instalaciones
inadecuadas en el centro de menores «Renasco» de Madrid. F9800035
Subsanación de deficiencias en el centro de menores Zambrana de
Valladolid. F9800037 Subsanación de determinadas deficiencias en las
urgencias del hospital de día tras el fallecimiento de una paciente
en el Hospital Clínico de Zaragoza. F9800038 Situación depósito
municipal de detenido de Barbate (Cádiz) F9800039 Colocación de una
lista de personas detenidas en una manifestación a favor del
«movimiento ocupacional» en un juzgado de la Plaza de Castilla de
Madrid. F9800040 Traslado a España de españoles presos en Marruecos.
F9800041 Clausura del vertedero de Colmenar Viejo (Madrid), debida a
filtraciones, y aprobación de la construcción de un nuevo vertedero
sin que la Administración haya ordenado la elaboración previa de una
declaración de impacto ambiental. F9800043 Conveniencia de sustituir
el concepto de valor real utilizado en las leyes reguladoras en los
impuestos de transmisiones patrimoniales, sucesiones y donaciones,
por otro determinado de forma objetiva. F9800044 Ciudadana colombiana
a la que se le ha impedido la entrada en España. F9800045 Ciudadana
peruana a la que no se permite entrar en España. F9800046 Mejoras en
el centro de menores «El Madroño» de Madrid. F9800047 Fallecimiento
de un interno en el centro penitenciario de Melilla. F9800048
Retención en el aeropuerto Madrid-Barajas de una ciudadana
ecuatoriana. F9800049 Ciudadana colombiana, acogida al contingente de
trabajadores extranjeros para 1998, a la que no se permitía la
entrada en territorio nacional. F9800050 Sobre repercusión nacional
de los contagios de hepatitis «C» por inmunoglobulinas y situación
del problema en la Comunidad Autónoma de Valencia. F9800051 Rotura
del depósito de almacenamiento de residuos mineros de una empresa que
provocó el vertido de aguas contaminantes en el Parque Natural de
Doñana. F9800052 Castigo alumna por no saber catalán.
F9800053 Incendio en el poblado chabolista de Pitis, situado en el
distrito de Fuencarral (Madrid). F9800055 Exención tasas a
universitarios minusválidos.
F9800056 Heridos varios inmigrantes y un policía nacional en el
incendio del centro de internamiento de extranjeros de Capuchinos, en
Málaga. F9800057 Fallecimiento por sobredosis de un interno en el
centro penitenciario de Palma de Mallorca. F9800058 Atención
siquiátrica a los enfermos ingresados en la residencia «Virgen de la
Paz» de Chiclana (Cádiz). F9800059 Dos ciudadanas ecuatorianas y una
colombiana retenidas en el aeropuerto de MadridBarajas para ser
devueltas a sus respectivos países. F9800060 Presuntos malos tratos a
tres jóvenes en la comisaría de Móstoles (Marid). F9800061 Presuntos
malos tratos a diecisiete soldados en Granada, por parte de la
Guardia Civil. F9800062 Existencia de un vertedero incontrolado en
terrenos del Parque Natural de Cabo de Gata-Níjar (Almería). F9800063
Presuntos malos tratos a dos detenidos por robo, por parte de la
policía municipal de Madrid. F9800064 Deficiencias en el servicio de
neurología del Hospital Ramón y Cajal de Madrid, fundamentalmente
retrasos en la realización de pruebas especializadas F9800065
Presuntos malos tratos en la detención de un ciudadano marroquí.
F9800066 La policía francesa impide la entrada de una ciudadana
ghanesa en territorio Schëngen, al considerar que no acreditaba
suficientemente su residencia legal en España. F9800067 Retención de
una ciudadana colombiana en el aeropuerto de Madrid-Barajas. F9800068
Retención de una ciudadana colombiana en el aeropuerto de Madrid-
Barajas, acompañada de un hijo menor de edad. F9800069
Acontecimientos violentos en las inmediaciones de la Plaza de la
Cibeles de Madrid, al finalizar el partido de fútbol de la Liga de
Campeones. F9800070 Ciudadana eslovaca, casada con español, retenida
en el aeropuerto de Madrid-Barajas.
F9800071 Denegada la entrada en España a nueve ciudadanos de Ecuador,
sin informarles de las causas de la denegación. F9800072 Presuntos
malos tratos a menores por parte del vigilante de seguridad de la
residencia infantil Las Dunas de Gran Canaria. F9800073 Denegada la
entrada en España, en el aeropuerto Madrid-Barajas, a ciudadana
ecuatoriana.
F9800074 Elevado índice de contaminación acústica y falta de
normativa general que regule esta materia. F9800075 Agresiones a
insumisos internos en el establecimiento penitenciario militar de
Alcalá de Henares. F9800077 Presuntos malos tratos a un ciudadano de
Azerbayán, en el centro de internamiento de extranjeros de Moratalaz
(Madrid). F9800078 Incendio en una nave en Los Alcázares (Murcia), en
la que vivían medio centenar de inmigrantes magrebíes. F9800081
Fallecimiento de un detenido en las dependencias de la comisaría de
la calle de Fomento de Madrid. F9800082 Una treintena de inmigrantes
saltan la alambrada del perímetro fronterizo de la ciudad de Melilla.
F9800083 Exigencia de hablar la lengua catalana a los aspirantes a
una plaza de personal con la categoría de albañil. F9800084 Obras de
represamiento del río Cofio causan problemas para el desove de los
barbos en las aguas de ese afluente. F9800085 Situación de la Sala de
lo Penal de la Audiencia de Tarragona colapsada por asuntos
pendientes. F9800086 Escape radiactivo en una acería situada en Los
Barrios (Cádiz). F9800087 Expulsión de un ciudadano colombiano.
F9800088 Situación de un ciudadano hondureño al que no se le permitía
la entrada en España. F9800089 Demolición por el Ayuntamiento de
Murcia de tres viviendas ocupadas por familias gitanas, sin que se
les facilitara posibilidad de realojo alternativo. F9800090 Denuncias
efectuadas por familiares de presuntos miembros de ETA, referida a
supuestos malos tratos en interrogatorios. F9800091 Accidente
ocurrido a un camión con un depósito de bisulfito amónico, cuyo
contenido se vertió en unas acequias próximas al Parque Natural de la
Albufera (Valencia). F9800092 Incendio en el centro penitenciario de
Córdoba.
F9800093 Demoras en los vuelos programados el día 25 de junio en el
aeropuerto Madrid-Barajas. F9800094 Peligrosidad de la carretera M-
501. F9800095 Fallecimiento de un interno en el centro penitenciario
de Picassent (Alicante) por agresión de otro recluso. F9800096 Rotura
de un muro de contención de una balsa de decantación en una cantera
de áridos cercana a San José del Valle (Cádiz), lo que provocó
vertido de lodos a un arroyo cercano al río Guadalete. F9800097
Situación de sobreexplotación del centro de residuos sólidos de
Villanueva de la Serena (Badajoz). F9800098 Intento de suicido de un
recluso en el centro penitenciario de Valdemoro (Madrid).
F9800099 Vertido de lejías ácidas en las instalaciones del Instituto
Tecnológico y Geominero de España, en Tres Cantos (Madrid), que
fueron a parar al alcantarillado de esa localidad. F9800100
Incidentes acaecidos en el encierro de los sanfermines, el día 9 de
julio de 1998. F9800101 Posible actuación irregular del jefe del
cuartel de la guardia civil de La Moraleja (Cáceres) denunciado en
varias ocasiones por su participación en malos tratos a los
detenidos. F9800102 Hallazgo de una tonelada de amianto, bidones de
cianuro y otros residuos tóxicos abandonados en un taller desocupado
del barrio bilbaíno de Rekalde. F9800103 Instalación de unos bolardos
en los pasos de peatones que dificultan la movilidad de los
minusválidos que utilizan sillas de ruedas. F9800104 Situación de
veintidós polizones en barco atracado en el puerto de Las Palmas de
Gran Canaria. F9800105 Detención de 86 marroquíes, 39 de los cuales
menores de edad, en el recinto ferial de Ceuta, tras atravesar
clandestinamente la frontera con Marruecos. F9800106 Paciente
esterilizada por error en el Hospital Reina Sofía de Córdoba.
F9800107 Presunta explotación infantil en la recolección de tomate en
la provincia de Badajoz. F9800108 Pelea de internos en el centro
penitenciario de Soto del Real (Madrid). F9800109 Ciudadana
ecuatoriana y niño de cinco años, llegados al aeropuerto Madrid-
Barajas hacía cinco días, son ingresados en el Hospital Ramón y
Cajal, a consecuencia de una infección. F9800110 Denuncia sobre
percepción de cantidades de dinero por guardias civiles que cobraban
entre 15.000 y 40.000 pesetas por cada ocupante de una patera.
F9800111 Fallecimiento de un interno en el centro penitenciario de
Huelva. F9800112 Fallecimiento de un menor a consecuencia del
incendio de su domicilio en Madrid. F9800113 Problemas en la
depuradora de aguas del municipio de Almendralejo (Badajoz). F9800114
Anuncio por palabras que podría referirse al ofrecimiento de
relaciones sexuales con menores de edad. F9800115 Medidas sobre
prohibición de fumar en las zonas autorizadas del Hospital Marqués de
Valdecilla de Santander. F9800117 Rescate de los cuerpos sin vida de
diez inmigrantes que viajaban en una patera que naufragó a cinco
millas del litoral melillense.
F9800118 Fallecimiento de un soldado en Melilla. F9800119 Detención
de uno de los principales responsables de la inmigración ilegal en
Europa.
F9800120 Matrimonio ecuatoriano retenido en el aeropuerto Madrid-
Barajas cuando, al parecer, cumplía todos los requisitos para entrar
en España. F9800121 Agresión doméstica a una mujer que había
denunciado previamente a su compañero en ocasiones anteriores.
F9800123 Denuncia de varios internos contra el jefe sanitario del
centro penitenciario de Soto del Real (Madrid). F9800124 Incendio
ocurrido en el centro penitenciario de Valdemoro (Madrid). F9800125
Huelga de hambre de un recluso en el centro penitenciario de Soria,
por no poder tener un teclado musical en su celda. F9800126 Desahucio
de 23 familias gitanas del poblado chabolista de Las Liebres, situado
junto a la M-40 de Madrid. F9800127 Dificultades en la contratación
de transporte en Avila. F9800128 Dificultades comienzo curso 1998-99
en institutos de educación secundaria en Madrid. F9800129 Agresión
con resultado de muerte de una mujer que había denunciado a su
compañero en ocasiones anteriores. F9800130 Rotura del oleoducto que
une las localidades de Rota (Cádiz) y Zaragoza, a su paso por el
término de Ecija (Sevilla), que ocasionó el derrame de 300.000 litros
de gasóleo al río Genil. F9800131 Facturación excesiva, en llamadas
interurbanas, a un usuario de Telefónica. F9800132 Desahucio llevado
a cabo por el IVIMA contra una familia con 8 hijos que ocupaba, sin
título, una vivienda prefabricada. F9800133 Incumplimiento de plazo
legal para regular, mediante real decreto, un sistema de cuenta
corriente tributaria más adecuado en la compensación de deudas y
créditos tributarios. F9800134 Ordenanza municipal aprobada por el
Ayuntamiento de Reus, prohibiendo la mendicidad en ese término
municipal. F9800135 Fallecimiento de un interno, enfermo terminal de
sida, en el centro penitenciario de Burgos. F9800136 No devolución
del coste de un aval prestado en garantía de una sanción tributaria
anulada por el Tribunal Económico Administrativo Regional de
Cataluña. F9800137 Ciudadana salvadoreña rechazada en el aeropuerto
de El Prat (Barcelona). F9800138 Actuación de un juez de vigilancia
penitenciaria que, según lo publicado en la prensa, sugirió a una
mujer el abandono de su vivienda, por haber concedido permiso
penitenciario de fin de semana a su ex-marido, acusado de violencia
doméstica. F9800139 Actuación de vigilantes jurados en la estación de
metro de Iglesias, de Madrid.
F9800140 Detención de menores extranjeros indocumentados, por parte
de agentes de una empresa de seguridad, para ser entregados a las
autoridades marroquíes. F9800141 Escolarización de un alumno
discapacitado en centro sin medios materiales. F9800142
Incumplimiento de normas sobre atención a la higiene personal de
alumnos. F9800143 Investigación sobre violencia en centros docentes.
F9800144 Peligrosidad del paso de peatones situado en la carretera de
Fuencarral a Alcobendas (Madrid). F9800145 Llamada telefónica de una
ciudadana colombiana solicitante de asilo,desde la sala de asilados
del aeropuerto Madrid-Barajas. F9800146 Agresión de un interno a su
ex-compañera, durante un «vis a vis», en el centro penitenciario de
Badajoz. F9800147 Denuncia realizada por el compañero de una
ciudadana hondureña que iba a ser enviada a Londres, para su
permanencia en aquella ciudad, hasta la apertura del aeropuerto de
Honduras cerrado a causa del huracán Mitch. F9800148 Ciudadana
ecuatoriana, con hijo de tres años escolarizado, amenazada de
expulsión. F9800150 Ordenadores sin utilizar en el Tribunal Superior
de Justicia de Madrid. F9800151 Firma de un convenio entre el
Ministerio del Interior y la Universidad de Granada, para la
identificación genética de desaparecidos. F9800152 Tala de más de
cien pinos centenarios en el monte Abantos, de San Lorenzo de El
Escorial (Madrid). F9800153 Tráfico de especies animales amenazadas
de extinción que posteriormente son liberadas, sin control de la
Administración, con el consiguiente peligro que algunas de estas
especies suponen para las personas. F9800154 Actuación de la policía
nacional en la denominada «operación luna». F9800155 Prestación por
maternidad en supuesto de adopción realizada en el extranjero.
F9800156 Atención específica a menores con problemas mentales
F9800157 Varios pasajeros, sin visado, de un vuelo procedente de
Estambul, tratan de escapar por las pistas del aeropuerto de Barajas
(Madrid), siendo detenidos y conducidos a la sala de inadmitidos y
escapando siete de ellos. F9800158 Fallecimiento de dos internos, por
sobredosis, en el centro penitenciario de Soto del Real (Madrid).
F9800159 Valoración de inmuebles en el casco antiguo de Badajoz, por
la Consejería de Economía, Industria y Hacienda de la Junta de
Extremadura, a efectos de la liquidación del impuesto de transmisión
patrimonial.
F9800162 Ciudadana nigeriana hallada muerta en la celda que ocupaba
en la comandancia de la guardia civil en Ceuta, donde se encontraba
detenida. F9800163 Incidentes con ocasión de la retirada de un menor
del domicilio de sus guardadores de hecho. F9800164 Retirada de un
menor del domicilio en el que se encontraba, mediante una actuación
de la policía nacional considerada como violenta por una asociación.
F9800165 Previsiones existentes para la construcción de un embalse
sobre el río Montero que pudiera afectar al ecosistema del paraje
conocido como la Cerrada de la Nava, en Sierra Morena. F9800166
Denegación de entrada en España de una menor, hija de residente
legal. F9800167 Trasposición de la Directiva 96/97/CE del Consejo
relativa a la inspección técnica de los vehículos a motor y de sus
remolques. F9800169 Vehículo retirado de la vía pública, por la grúa
municipal de Madrid, para su conversión en chatarra. F9800171
Retención de una ciudadana colombiana en el aeropuerto de Madrid-
Barajas.
3.8. Visitas
Se relacionan a continuación las visitas realizadas con motivo de
alguna investigación:
1. Ayuntamiento de Barbate (Cádiz)
2. Ayuntamiento de Fuente del Fresno (Ciudad Real)
3. Ayuntamiento de Illueca (Zaragoza)
4. Ayuntamiento de Madrid
5. Casa de acogida de la Comunidad de Madrid
6. Casa de acogida para mujeres en Madrid
7. Servicio de acogida a mujeres y familias de Palma de Mallorca
8. Centro de mujer de la Diputación de Valencia
9. Casa de acogida para mujeres de Sevilla 10. Centro penitenciario
de Acebuche (Almería) 11. Centro penitenciario de Albacete 12. Centro
penitenciaro de Alcalá-Meco (Madrid) 13. Centro penitenciario de
Alcalá II (Madrid) 14. Centro penitenciario de Algeciras (Cádiz) 15,
Centro penitenciario de Aranjuez (Madrid) 16. Centro penitenciario de
Badajoz 17. Centro penitenciario de Bilbao 18. Centro penitenciario
de Ceuta 19. Centro penitenciario de Córdoba 20, Centro penitenciario
de Daroca (Zaragoza) 21. Centro penitenciario de Dueñas (Palencia)
22. Centro penitenciario El Dueso (Santander) 23. Centro
penitenciario de Foncalent (Alicante) 24. Centro penitenciario de
Herrera de la Mancha (Ciudad Real) 25. Centro penitenciario de Huelva
26. Centro penitenciario de A Lama (Pontevedra)
27. Centro penitenciario Madrid II 28. Centro penitenciario Madrid
III-Valdemoro 29. Centro penitenciario Madrid IV-Navalcarnero 30.
Centro penitenciario Madrid V-Soto del Real 31. Centro penitenciario
de Mansilla de las Mulas (León) 32. Centro penitenciario de Nanclares
de la Oca (Alava) 33. Centro penitenciario de Ocaña I (Toledo) 34.
Centro penitenciario de Ocaña II (Toledo) 35. Centro penitenciario de
Palma de Mallorca 36. Centro penitenciario de Picassent (Valencia)
37. Centro penitenciario del Puerto de Santa María I (Cádiz) 38.
Centro penitenciario del Puerto de Santa María II (Cádiz) 39. Centro
penitenciario de Santander 40. Centro penitenciario de Segovia 41.
Centro penitenciario de Topas (Salamanca) 42. Centro penitenciario de
Valladolid 43. Campamento de Calamocarro y perímetro fronterizo de
Ceuta 44. Establecimiento penitenciario militar de Alcalá de Henares
(Madrid) 45. Establecimiendo disciplinario del Regimiento de
Infantería de Regulares número 54 de Ceuta 46. Establecimiento
disciplinario del acuartelamiento Alfonso XIII de Regulares, de
Melilla 47. Polvorín de Horcas Coloradas (Melilla) 48. Centro de
internamiento de extranjeros de Capuchinos Málaga) 49. Centro de
internamiento de extranjeros de Moratalaz (Madrid) 50. Calabozos del
Juzgado de Guardia de Detenidos en el Tribunal Superior de Justicia
de Andalucía en Sevilla 51. Colegio Oficial de Médicos de Madrid 52.
Hospital Doce de Octubre (Madrid) 53. Hospital Psiquiátrico de Oviedo
54. Residencia de Ancianos del Naranco (Oviedo) 55. Comisaría de
policía de Alcalá de Guadaira (Sevilla) 56. Comisaría de policía y
sala de Rechazados del aeropuerto de Madrid-Barajas 57. Comisaría de
policía de la c/La Luna, de Madrid 58. Comisaría de policía de la c/
Blas Infante, de Sevilla 59. Comisaría de policía de Salamanca 60.
Comisaría de policía de Villarreal (Castellón.
61. Policía local de Barbate (Cádiz) 62. Puesto de la Guardia civil
de Barbate (Cádiz) 63. Puesto de la Guardia civil de Tarifa (Cádiz)
64. Consejo Nacional de Policía de Madrid 65. Servicios de urgencia
del 061 (Madrid) 66. Obras Plaza Mayor de Madrid 67. Confederación
Hidrográfica del Guadalquivir 68. Consejería de Trabajo e Industria
de la Junta de Andalucía 69. Ministerio de Sanidad y Consumo 70.
Parque de Doñana
71. Servicio Andaluz de Salud (Sevilla) 72. Servicio Vasco de Salud,
en Vitoria
3.9. Administraciones que han incumplido el deber de contestar al
Defensor del Pueblo.
Administraciones que han incumplido el deber de contestar al Defensor
del Pueblo y nunca han remitido el informe solicitado, a pesar de
haberse requerido la remisión de dicho informe en tres ocasiones:
AYUNTAMIENTO DE SANTA AMALIA (BADAJOZ)
Queja ... Q9701509 Inicio de investigación ... 16.04.97
1.er Requerimiento ... 16.07.97
2.o Requerimiento ... 17.10.97
3.er Requerimiento ... 19.05.98
Asunto: Bienes Entidades Locales
AYUNTAMIENTO DE ISLA CRISTINA (HUELVA)
Queja ... Q9704224 Inicio de investigación ... 23.06.97
1.er Requerimiento ... 11.09.97
2.o Requerimiento ... 07.01.98
3.er Requerimiento ... 19.05.98
Asunto: Equipamientos municipales
CONFEDERACIÓN HIDROGRAFICA DEL GUADIANA
Queja ... Q9706026 Inicio de investigación ... 16.06.97
1.er Requerimiento ... 16.09.97
2.o Requerimiento ... 10.12.97
3.er Requerimiento ... 11.03.98
Asunto: Autorización y licencia no urbanísticas
AYUNTAMIENTO DE TEGUISE (LANZAROTE)
Queja ... Q9503894 Inicio de investigación ... 29.06.95
1.er Requerimiento ... 24.11.95
2.o Requerimiento ... 26.04.96
3.er Requerimiento ... 12.09.96
Cierre no contestación ... 09.07.98
Asunt: Haciendas locales
AYUNTAMIENTO DE FUENTE EL SAZ DEL JARAMA (MADRID)
Queja ... Q9512048 Inicio de investigación ... 24.07.96
1.er Requerimiento ... 16.10.96
2.o Requerimiento ... 03.03.97
3.er Requerimiento ... 30.12.97
Asunto: Haciendas locales IBI
AYUNTAMIENTO DE CERCEDILLA (MADRID)
Queja ... Q9702897
Inicio de investigación ... 05.05.97
1.er Requerimiento ... 08.10.97
2.o Requerimiento ... 23.01.98
3.er Requerimiento ... 04.09.98
Asunto: Irregularidades urbanísticas
Administraciones que habiendo contestado a una primera solicitud de
información, no han atendido la segunda o sucesivas peticiones de
informe del Defensor del Pueblo, a pesar de haberlo requerido en tres
ocasiones:
AYUNTAMIENTO DE CALVIA (BALEARES)
Q9402725
AYUNTAMIENTO DE MONTSERRAT (VALENCIA) Q9700131
AYUNTAMIENTO DE VILLAYÓN (ASTURIAS) Q9417350
AYUNTAMIENTO DE NERJA (MÁLAGA)
Q9700035
DIRECTOR PROVINCIAL DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y CULTURA DE TOLEDO
Q9701617
4. RECOMENDACIONES
Siguiendo el criterio mantenido en los últimos Informes anuales, las
recomendaciones que a continuación se relacionan
han sido clasificadas en tres apartados conforme al estado de
tramitación en que se encontraban el día 31 de enero de 1999, fecha
en la que se recibieron los últimos datos.
Interesa aclarar que, aunque en el epígrafe dedicado a la estadística
figuran 157 recomendaciones, en la presente rúbrica únicamente
aparecen reflejadas 114, lo que se debe a la necesidad de no repetir,
por razones de síntesis, varias veces las recomendaciones que tienen
un contenido
idéntico o muy similar, dirigidas a distintos órganos de la
Administración. Así, por ejemplo, las 51 recomendaciones referidas a
la violencia doméstica, han quedado encuadradas en cinco, según que
hagan referencia a aspectos jurídicos, sociales y asistenciales,
educativos, de acceso a viviendas de promoción pública, o hayan sido
dirigidas a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. Para
facilitar su localización, estas recomendaciones sobre malos tratos
han sido colocadas en último lugar, dentro de los tres grandes
apartados generales en los que están todas clasificadas.
Idéntico criterio se ha seguido también para refundir otras
recomendaciones, con contenido similar, relativas a diferentes
cuestiones.
4.1. Recomendaciones aceptadas
4.1.1. Recomendación sobre utilización, por parte de los ciudadanos
residentes en la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, del idioma
catalán
en las actuaciones judiciales
El Estatuto de Autonomía para las Islas Baleares, aprobado por la Ley
Orgánica 2/1983, de 25 de febrero, dispone en su artículo 3 que la
lengua catalana, propia de las Islas Baleares, tendrá, junto con la
castellana, el carácter de idioma oficial, y todos tienen el derecho
de conocerla y utilizarla. Nadie podrá ser discriminado por razón del
idioma.
El anterior artículo ha sido desarrollado por la Ley del Parlamento
Balear 3/1986, de 29 de abril, de normalización lingüística.
Además, el artículo 231-3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial
establece que las partes, sus representantes y quienes les dirijan,
así como los testigos y peritos, podrán utilizar la lengua que sea
también oficial en la comunidad autónoma en cuyo territorio tengan
lugar las actuaciones judiciales, tanto en manifestaciones orales
como escritas.
Sin embargo, un ciudadano manifestaba que al comparecer ante un
órgano jurisdiccional, se le impidió el uso de la lengua propia de su
comunidad autónoma. Por ello, esta Institución ha valorado la
conveniencia de recomendar al Consejo General del Poder Judicial, a
la Secretaría de Estado de Justicia y a la Comunidad Autónoma de las
Islas Baleares que, mediante la necesaria coordinación, se pongan en
práctica cuantas medidas y medios resulten necesarios para que los
ciudadanos residentes en esta Comunidad Autónoma puedan hacer uso del
catalán, como lengua propia de las Islas Baleares, en cuantas
actuaciones judiciales se desarrollen en este ámbito territorial.
El Consejo General del Poder Judicial aceptó la recomendación
e informó que, con la finalidad de hacer posible la progresiva
normalización del uso de la lengua catalana en la práctica diaria de
la Administración de Justicia en esa Comunidad, se adoptó un acuerdo,
el 25 de febrero de 1998, sobre los criterios de valoración del
idioma en concursos para la provisión de órganos jurisdiccionales en
los territorios de aquellas Comunidades Autónomas cuyos ciudadanos se
expresan en una lengua propia distinta del castellano. Del mismo modo
el Consejo informó que tiene en estudio la adopción de convenios
específicos para dar ejecución a dicho acuerdo, habiendo adoptado ya
los criterios a tener en cuenta en la determinación de los títulos y
niveles de conocimiento de las lenguas propias de las Comunidades
Autónomas, considerando el actual nivel de los miembros de la Carrera
Judicial.
La Secretaria General Técnica de la Comunidad Autónoma de Baleares
informó que el Gobierno autónomo había llevado a cabo cursos de
aprendizaje para funcionarios y personal de la Administración del
Estado, entre ellos de la Administración de Justicia y que, a través
de la Dirección General de Cultura y Política Lingüística, se habían
efectuado actividades de fomento del uso de la lengua catalana,
incluyendo un servicio de asesoramiento permanente.
La Secretaría de Estado de Justicia contestó que, en materia de
acción formativa del personal al servicio de la Administración de
Justicia, competencia de ese Departamento, recientemente se había
suscrito un convenio entre diversas administraciones implicadas para
la ejecución
de un plan de formación en lengua catalana, en dicha Administración.
4.1.2. Recomendación sobre práctica de notificaciones a los objetores
de conciencia
La finalidad básica de toda notificación va dirigida a lograr que el
contenido del acto llegue realmente a conocimiento de su natural
destinatario, en toda su integridad sustantiva y formal y en una
fecha indubitada susceptible de efectuar sin dificultad el cómputo
del plazo previsto para que el interesado pueda actuar válidamente en
defensa de su derecho. Sin embargo, la Dirección General de Objeción
de Conciencia, a pesar de que no se haya acreditado la notificación
de los requerimientos de ampliación de la documentación aportada,
considera al interesado decaído en su derecho en aplicación de lo
previsto en el articulo 76 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de
Régimen Jurídico de las Administraciones Publicas y del Procedimiento
Administrativo Común, a pesar de que ninguna de las actuaciones del
interesado supone el conocimiento del contenido del acto objeto de
notificación En consecuencia, se recomendó al Ministerio de Justicia
que dictase las instrucciones oportunas para que en aquellos casos en
los que la Dirección General de Objeción de Conciencia practique las
notificaciones por un medio que no permita tener constancia de la
recepción por el interesado o su representante, así como de la fecha,
la identidad y el contenido del acto notificado, o no se incorpore al
expediente la acreditación de dicha notificación, se proceda a
practicar nuevamente la misma, conforme a lo previsto en el artículo
59 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común,
evitando considerar que la notificación defectuosa surta efecto, al
amparo de lo previsto en el artículo 58.3 de la citada norma, cuando
de las actuaciones del interesado no cabe deducir de forma inequívoca
el conocimiento del contenido del acto.
La Secretaría de Estado de Justicia ha comunicado que toma en cuenta
la recomendación efectuada y da traslado de su contenido a la
Dirección General de Objeción de Conciencia.
4.1.3. Recomendación sobre interpretación de la ley en las adopciones
realizadas por ciudadanos españoles de niños procedentes del Reino
del Nepal
La Dirección General de los Registros y del Notariado denegaba las
solicitudes de inscripción en el Registro Civil de las adopciones
planteadas con respecto a niños procedentes del Reino del Nepal
debido a que la revocación de la adopción nepalí durante la minoría
de edad del adoptado es un efecto que no se correspondía con la
irrevocabilidad de la adopción española.
Sin embargo, a la luz de lo dispuesto en la normativa española que
regula la adopción, en las normas internacionales, vistos los
principios de no discriminación e igualdad que proclama la
Constitución y teniendo en cuenta también las resoluciones dictadas
por la Dirección
General de los Registros y del Notariado en relación con las
adopciones constituidas en la República Popular China, esta
Institución consideró conveniente efectuar una recomendación para que
la Dirección General de los Registros y del Notariado, en aplicación
de cuanta normativa ha quedado expuesta y demás que resulte de
aplicación y teniendo, sobre todo, en cuenta el interés de los
menores afectados, adoptara las resoluciones precisas para que
aquellas adopciones realizadas por españoles en el Reino del Nepal de
niños de ese país, pudieran ser inscritas en el Registro Civil
español.
La recomendación se aceptó plenamente, habiéndose dictado resolución,
con fecha 5 de febrero de 1998, por parte del Registro Civil Central,
rectificando la doctrina que hasta entonces se venía aplicando en
esta materia.
4.1.4. Recomendación sobre provisión de destino a militares
profesionales que solicitan traslado
La Orden Ministerial 120/1993, de 23 de diciembre, que establece las
normas de clasificación y provisión de destinos, no contempla
destinos por razones humanitarias o de índole ajeno a la propia
normativa, con excepción hecha de las necesidades del servicio. Por
eso, los militares profesionales que solicitan un cambio de destino
debido a circunstancias excepcionales, relacionadas generalmente con
situaciones familiares extremas, suelen hacerlo vía derecho de
petición y, en la mayoría de los supuestos, se les deniega su
solicitud.
Sin embargo, en el Boletín Oficial de Defensa se publican
periódicamente resoluciones en las que, estimando dichas peticiones,
se asignan destinos en las plazas solicitadas, haciendo constar que
dicha asignación finaliza en el momento en que se obtiene un puesto
en la plantilla de destinos de las unidades de dicha plaza y que los
interesados están obligados a solicitar todas las vacantes que se
anuncien.
Esta Institución considera que, aunque la normativa vigente no
contempla provisión de destinos por razones humanitarias, resultaría
perfectamente posible atender estas solicitudes aplicando lo previsto
en el artículo 52 de la Orden Ministerial 120/1993, de 23 de
diciembre, y respetando al mismo tiempo la condición prevista en
dicha norma, es decir que las necesidades del servicio lo aconsejen.
Por ello, se consideró conveniente recomendar al Ministerio de
Defensa que valorase la oportunidad de dictar las instrucciones
necesarias para que, dentro del marco legal que configuran la Ley 17/
1989, de 19 de julio, reguladora del Régimen del Personal Militar
Profesional, y la Orden Ministerial 120/1993, de 23 de diciembre, se
procure atender las solicitudes de traslado de los miembros de las
Fuerzas Armadas que acrediten la concurrencia de razones humanitarias
excepcionales, sin perjuicio de que se respeten, al mismo tiempo, las
condiciones generales de provisión de destinos.
La Administración militar comunicó que, en algunos casos otorga
destino mediante esta vía graciable, concediéndolo en plantilla
eventual, con la obligación de que el interesado solicite las
vacantes que en vía ordinaria se vayan publicando en la plaza donde
radique el destino que se conceda, y que las resoluciones que se
adopten en
estos supuestos atienden a razones humanitarias, aunque no se haga
mención expresa de esta circunstancia. Este modo de proceder se
aproxima a la recomendación formulada, procurando atender en la
medida de lo posible las solicitudes y respetar las condiciones
generales de provisión de destinos.
4.1.5. Recomendación sobre condiciones en que se efectúan los
desplazamientos de soldados de reemplazo del Ejército del Aire
destinados en unidades extrapeninsulares
Los españoles que deban incorporarse a las Fuerzas Armadas para
prestar el servicio militar, de acuerdo con lo previsto en la Ley
Orgánica 13/1991, de 20 de diciembre, del servicio militar, y en el
Reglamento del Servicio Militar, aprobado por el Real Decreto 1410/
1994, de 25 de junio, efectuarán por cuenta del Estado los viajes
para incorporarse a dicho servicio y regresar a su lugar de
residencia una vez finalizado aquel, así como los que realicen con
motivo del permiso ordinario y de los permisos extraordinarios.
En los viajes de los militares de reemplazo que cumplen su servicio
militar en el Ejército del Aire se realizan, en determinadas
ocasiones, de forma que es necesario utilizar distintos medios de
transporte, resultando su duración excesiva y siendo necesario
pernoctar en el curso del viaje, lo que supone que las condiciones en
las que se realiza el transporte son más gravosas que para los
ciudadanos destinados en unidades del Ejército de Tierra o de la
Armada y, por tanto, deberían planificarse los desplazamientos de
manera que se evitasen los inconvenientes descritos, aún cuando la
Administración militar pretende mantener el gasto presupuestado por
este concepto dentro de unos límites razonables.
Por ello, se consideró conveniente recomendar a la Subsecretaría de
Defensa que valore la oportunidad de dictar las instrucciones
precisas para que la planificación de los traslados de los militares
de reemplazo del Ejército del Aire destinados en unidades
extrapeninsulares se realice de forma que reduzca la duración de los
desplazamientos entre el lugar de residencia y la unidad de destino
y, en consecuencia, no resulten excesivamente gravosos para los
soldados afectados.
El Ministerio de Defensa ha dispuesto que el embarque de los
militares de reemplazo se efectúe desde la Base Aérea de Zaragoza, lo
que les favorecerá tanto por las mejores comunicaciones como por el
acortamiento de distancias. Asimismo, se han dado instrucciones para
que el embarque en las Bases Aéreas de Zaragoza y Getafe, puntos de
partida hacia las unidades extrapeninsulares, se retrase en lo
posible a fin de que los soldados puedan trasladarse a ellas en el
mismo día.
4.1.6. Recomendación sobre el cumplimiento de lo previsto en los
artículos 42 y 45 de la Ley General Tributaria y 59 a 61 de la Ley
30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común, en lo referido al lugar donde han
de practicarse las notificaciones a las personas jurídicas
Un ciudadano expresó que su firma, en condición de gestor en el
impreso 036, a los solos efectos de solicitar la tarjeta del código
de identificación fiscal de una sociedad y darla de alta en el censo
de actividades económicas, supuso que la Administración le remitiera
las notificaciones dirigidas a la empresa.
A este respecto, el Defensor tuvo en cuenta que la Ley General
Tributaria dispone que el domicilio a efectos tributarios de las
personas jurídicas será el de su domicilio social, siempre que en
éste se encuentre centralizada su gestión administrativa y dirección
de sus negocios, resultando obligada la administración a notificar en
el domicilio, y la sociedad, a comunicárselo.
Por otra parte, la representación legal de los sujetos pasivos que
carecen de capacidad de obrar en el órden tributario, como las
personas jurídicas, la ostentan sus representantes legales.
Ello motivó que se dirigiera, a la Delegación Especial de la Agencia
Estatal de Administración Tributaria en Madrid, una recomendación
para que esa Administración procediera a cumplir lo previsto en los
artículos 42 y 45 de la Ley General Tributaria y 59 a 61 de la Ley de
Procedimiento Administrativo y, por tanto, efectuase las
notificaciones, en el caso de personas jurídicas, en el domicilio
social si le consta declarado expresamente o, en otro caso, en el de
efectiva dirección de los negocios. Esta recomendación ha sido
aceptada.
4.1.7. Recomendación sobre coordinación entre Cuerpos y Fuerzas de la
Seguridad del Estado en relación con el cumplimiento de las órdenes
de detención
Tres ciudadanos fueron detenidos el día 12 de noviembre de 1988,
iniciándose, en aquella fecha, el correspondiente procedimiento
judicial por un Juzgado Central de Instrucción dependiente de la
Audiencia Nacional. En el año 1990, se dictó sentencia condenatoria
en dicho procedimiento judicial por una Sección de lo Penal de la
Audiencia Nacional, que fue recurrida ante el Tribunal Supremo, que
en 1992 desestimó el recurso de casación y confirmó la sentencia de
la Audiencia Nacional.
Las tres personas detenidas en noviembre de 1988, fueron puestas en
libertad provisional en el mes de febrero de 1989, según ha podido
confirmar la Dirección General de la Guardia Civil. A raíz de la
puesta en libertad de las mismas, prácticamente todos los lunes,
comprendidos entre el día 20 de marzo de 1989 hasta el 24 de junio de
1996, los inculpados, cumpliendo la obligación que se les impuso al
decretar su libertad provisional, comparecieron periódicamente ante
dos cuarteles de la guardia civil del País Vasco. Con fecha 10 de
julio de 1992, un Juzgado Central de Instrucción de la Audiencia
Nacional acordó el ingreso en prisión de estos ciudadanos oficiando,
a tal efecto, a la Dirección General de la Policía.
Por otra parte, desde la Comandancia de la Guardia Civil de una de
las provincias vascas, se comunicaban periódicamente a un Juzgado
Central de Instrucción las presentaciones que realizaban los
interesados ante los puestos de la Guardia Civil ubicados en el País
Vasco.
el artículo 10-1 y 2 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, asigna al Ministerio del Interior la
responsabilidad de las relaciones de colaboración y la coordinación
entre los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado, recomendó al
citado Ministerio que pusiera en práctica cuantos mecanismos y
sistemas fuesen necesarios para que existiera una más amplia y mejor
colaboración y coordinación entre los diferentes Cuerpos y Fuerzas de
la Seguridad del Estado, de tal forma que las ordenes de detención o
el cese de las mismas que reciben alguno de esos cuerpos, puedan ser
conocidas y cumplidas por los demás, evitando de esa forma la
desconexión apreciada.
También se le hizo saber que se valorara de forma adecuada el hecho
de haber estado durante siete años presentándose semanalmente los
tres condenados ante la Guardia Civil, de cara a una posible
progresión en su clasificación penitenciaria, toda vez que ha quedado
acreditada su manifiesta disposición a no sustraerse de la acción de
la justicia.
La primera parte de la recomendación fue aceptada. Con fecha 24 de
marzo de 1998, la Secretaria de Estado de Seguridad aprobó los
Manuales de Procedimiento y de Medidas de Seguridad de la Base de
Datos de Señalamientos Nacionales (BDSN), habiéndose iniciado, a
partir de esta fecha, el desarrollo de las aplicaciones informáticas
necesarias para el funcionamiento de un fichero cuya finalidad es
que, tanto las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado como las
Administraciones Autonómicas y Locales, compartan las órdenes de
búsqueda de personas, vehículos y otros objetos.
Por otro lado, respecto a la segunda parte de la recomendación
efectuada al Ministerio del Interior, el titular del mismo informó
que se habían valorado las circunstancias que se subrayaron por esta
Institución, a la hora de clasificar por dos veces en segundo grado a
los internos que se mencionaban en la recomendación. Este punto se
considera como no aceptado, ya que esta Institución pretendía que las
circunstancias existentes en este caso sirvieran para clasificar en
tercer grado a dichos internos.
4.1.8. Recomendación sobre interrogatorios a menores en centros
escolares
Se ha recomendado a la Secretaría de Estado de Seguridad que, en los
supuestos en que se tenga conocimiento de hechos delictivos en los
que presumiblemente hubieran participado menores de edad, se adecúe
la actuación, tanto del Cuerpo Superior de Policía como de la Guardia
Civil, a lo previsto en la Ley Orgánica reguladora de la Competencia
del Procedimiento de los Juzgados de Menores, en los términos que
previene el artículo 15 del referido texto legal.
La recomendación se ha formulado al tener conocimiento de la queja
presentada por padres de alumnos respecto al hecho de que los
directores de los centros docentes en que se encuentran escolarizados
sus hijos, hubiesen permitido la realización de interrogatorios a los
alumnos en dependencias del centro escolar y durante la jornada
lectiva, sin conocimiento de sus padres o tutores, e incluso sin la
presencia del propio director o de otra persona adulta en
representación del centro.
La Secretaría de Estado de Seguridad, haciéndose eco de la
recomendación formulada, ha dado instrucciones tanto a la Dirección
General de la Policía como a la de la Guardia Civil, con el fin de
que la actuación de sus agentes en las posibles intervenciones con
menores en centros escolares se acomode a lo establecido en la Ley
Orgánica reguladora de la Competencia del Procedimiento de los
Juzgados de Menores y, en concreto, a lo que previene el artículo 15
del referido texto legal.
4.1.9. Recomendación sobre cacheos a visitas en centros
penitenciarios
Se han efectuado dos recomendaciones a la Dirección General de
Instituciones Penitenciarias y a la Dirección General de la Policía
en relación a la práctica de cacheos en las visitas a internos de
centros penitenciarios, ante la noticia de que estas visitas pudieran
tratar de introducir estupefacientes en el interior de dichos
centros.
A este respecto se ha tomado en consideración que la detención y
cacheo a visitantes a centros penitenciarios sólo debe realizarse una
vez examinada con detenimiento la información facilitada por las
autoridades penitenciarias, y tras haber contrastado policialmente la
existencia de razones fundadas que justifiquen la adopción de la
medida.
La autoridad policial no puede limitarse a recibir la información
sobre la posible introducción de estupefacientes en una prisión y
proceder a la detención y posterior cacheo. Es necesario que proceda
a examinar detenidamente la información que se le facilita desde el
centro penitenciario, a fin de valorar la existencia de razones
contrastadas que justifiquen la adopción de dicha medida.
Si bien la Dirección General de Instituciones Penitenciarias y la
Dirección General de la Policía han aceptado las consideraciones
formuladas por esta Institución en relación a la práctica de cacheos
y visitas a internos de centros penitenciarios, no obstante, en ambos
casos se advierte, en las constestaciones facilitadas, un cierto
reparo a aceptar plenamente la recomendación efectuada, en atención a
la necesidad de mantener la seguridad en los centros penitenciarios,
especialmente en lo que se refiere a la posible introducción en los
mismos de sustancias estupefacientes.
4.1.10. Recomendación sobre el procedimiento de retención y
devolución de dinero y objetos de valor en el centro penitenciario de
Valencia
Según el artículo 317 del Reglamento Penitenciario, cuando un interno
ingresa en un centro penitenciario le son retirados los objetos de
valor que lleva consigo. A continuación, se hacen dos resguardos: uno
que se denomina provisional y otro definitivo, este último firmado
por el administrador del centro. Ambos tienen por objeto documentar
la retirada de un objeto de valor y acreditar la identidad de su
poseedor con anterioridad al ingreso
en prisión, permitiendo su recuperación en el momento en que es
puesto en libertad. La recogida de estos objetos, que son custodiados
en la oficina del administrador únicamente se puede efectuar en
horario de mañana.
Por otra parte, todas aquellas personas que son puestas en libertad
de forma no programada, y que en un centro de preventivos constituyen
la mayor parte, lo son en horario de tarde, concretamente entre las
16 y las 17 horas.
De la combinación de ambos hechos se produce el efecto de que
aquellos internos a los que se les han retenido dinero y objetos de
valor, no pueden recuperarlos en el momento de ser puestos en
libertad, pues el servicio encargado de tal cometido no atiende a sus
usuarios justo en el momento que lo precisan, el de su puesta en
libertad, ocasionándose a cuenta de esta circunstancia, perjuicios
para el interesado que esta Institución entiende han de ser evitados.
A la vista de todo lo anterior se ha efectuado la recomendación de
que se dicten las convenientes normas internas que adecúen el
procedimiento de actuación de la Administración penitenciaria del
centro de Valencia, en la retención y devolución de dinero y objetos
de valor, a las previsiones reglamentarias que regulan la materia y a
las necesidades de los internos.
Dicha recomendación ha sido aceptada. La Dirección General de
Instituciones Penitenciarias ha comunicado que, para el supuesto de
internos preventivos que son puestos en libertad por mandamiento
judicial, generalmente en horario de tarde, se ha acordado que el
mando de incidencias disponga de una llave del armario de seguridad.
Con ello se asegura que se hará entrega a los internos de sus
pertenencias en el momento en el que se produzca su excarcelación.
4.1.11. Recomendación sobre modificación de criterios en relación con
el intercambio de objetos no prohibidos en los departamentos de
régimen cerrado de los centros penitenciarios
La necesidad de intercambio de objetos entre internos es una realidad
innegable y cotidiana, tanto en departamentos de régimen ordinario
como en departamentos de régimen cerrado; la única diferencia radica
en que los internos en departamentos de régimen ordinario además de
compartir sus celdas con otros internos y tener, de este modo,
cubiertas ciertas necesidades de intercambio, disponen de un mayor
número de horas al día para el ejercicio de esta actividad. Esta
situación varía drásticamente en los departamentos de régimen cerrado
como es el caso del de Soto del Real en Madrid.
La inexistencia de un procedimiento regulador del intercambio de
objetos no prohibidos en los departamentos de régimen cerrado
posibilita que una acción no prohibida por las normas regimentales
devenga en prohibida y sancionable por el modo en que se lleve a
cabo. Además, ha de valorarse el hecho de que la existencia de un
procedimiento sería positivo en todo caso si se obtiene una reducción
de sanciones a internos de régimen cerrado y con ello se avanza en la
posibilidad de su progresión de grado.
Por todo lo anterior y a la vista de que en los departamentos
cerrados de los centros penitenciarios no se ha establecido un
sistema regular y normado de intercambio de objetos no prohibidos se
ha estimado la conveniencia de formular una recomendación a la
Dirección General de Instituciones Penitenciarios al objeto de que se
estudie la posibilidad de regular el intercambio de objetos no
prohibidos en departamentos de régimen cerrado.
La recomendación ha sido aceptada, habiendo remitido la Subdirección
General de Gestión Penitenciaria un escrito a todos los directores de
centros penitenciarios para que se tengan en cuenta las
consideraciones realizadas desde esta Institución. No obstante, se
hace constar que en cada centro se recogerán las particularidades que
les afectan a la hora de aplicar esta recomendación.
4.1.12. Recomendación sobre el perfeccionamiento de las
autorizaciones relativas a las comunicaciones previstas en el
artículo 53 de la Ley Orgánica General Penitenciaria
El artículo 53 de la Ley Orgánica General Penitenciaria dispone que
las comunicaciones vis a vis se celebrarán conforme a lo dispuesto en
el artículo 51.1 párrafo segundo, esto es, respetando al máximo la
intimidad de los comunicantes y no sufriendo más restricciones, en
cuanto a las personas y al modo, que las impuestas por razones de
seguridad, de interés del tratamiento y de buen orden del
establecimiento.
Una breve aproximación a la cuestión, lleva a entender que, cuando la
Administración apoye en esta causa la denegación de una comunicación
de este tipo, han de concurrir necesariamente razones de seguridad
referidas a peligros actuales o futuros.
De la normativa que regula las comunicaciones entre internos,
familiares y amigos, no se desprende que el tipo de delito ni la
anterior estancia en prisión sea motivo para la denegación de una
concreta modalidad de comunicaciones. Si la legislación señalada no
distingue a los presos en función de sus delitos para modular el
disfrute de estas comunicaciones, no parece correcto que la
Administración penitenciaria lo haga por la vía de hecho, sin valorar
si concurren o no fundados motivos de seguridad a la hora de
autorizar un tipo de comunicaciones con una persona concreta. Se ha
apreciado, en el curso de investigaciones, que la Administración
penitenciaria podría estar esgrimiendo argumentos que, si bien no son
ajenos a lo dispuesto en el artículo 51.1 de la Ley Orgánica General
Penitenciaria, suponen un exceso de discrecionalidad.
A la vista de lo expuesto, esta Institución ha valorado la
conveniencia de efectuar la recomendación de que se realicen
actuaciones tendentes al perfeccionamiento del procedimiento interno
de valoración de las circunstancias que concurren en la autorización
de las comunicaciones previstas en el artículo 53 de la Ley Orgánica
General Penitenciaria.
La presente recomendación fue aceptada en su totalidad, señalándose
la remisión, a los directores de los centros penitenciarios, de las
instrucciones oportunas para su cumplimiento.
4.1.13. Recomendación sobre las precauciones que deben adoptarse en
las intervenciones de comunicaciones a internos
La Administración tuvo conocimiento, a través de sus servicios de
seguridad, de que un abogado estaba enviando a un elevado número de
presos un cuestionario de preguntas para su posterior reenvío y
consideró, y así se participó por oficio a todos los centros
penitenciarios, que el cuestionario remitido pudiera atentar a la
seguridad del centro, interés del tratamiento, y al buen orden del
establecimiento, considerándose conveniente la intervención de toda
la correspondencia remitida por los internos a una determinada
dirección.
Según la información disponible, los directores de los centros se
limitaron a comunicar escuetamente la notificación de intervención a
los juzgados de vigilancia penitenciaria y a los internos. En algunos
casos, el texto era idéntico y únicamente varía el destinatario: el
interno o el juez. El imprescindible control encomendado al juez de
vigilancia penitenciaria por la normativa penitenciaria, y la
pretensión de su máxima eficacia, hace aconsejable que, en casos como
este, el órgano jurisdiccional conozca desde el principio las bases
fácticas en las que se apoyan las resoluciones administrativas a las
que a través de su conocimiento confiere soporte.
Por todo lo anterior se ha estimado la conveniencia de realizar una
recomendación al objeto de que, en casos de intervención de
comunicaciones a internos, se extremen las precauciones en orden a
una correcta actuación administrativa, respetando los requisitos
establecidos en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, e informando
cumplida y detalladamente a los jueces de vigilancia penitenciaria de
aquellos actos que suponen una limitación en los derechos de los
internos.
Esta recomendación se aceptó en su totalidad, habiéndose procedido a
impartir una serie de instrucciones a los directores de los centros
penitenciarios, para su plena efectividad.
4.1.14. Recomendación sobre la aplicación del artículo 75 del
Reglamento Penitenciario por los directores de los centros
penitenciarios
El artículo 75 del Reglamento penitenciario establece como principio
general que los detenidos presos y penados no tendrán otras
limitaciones regimentales que las exigidas por el aseguramiento de su
persona, por la seguridad y buen orden del establecimiento, así como
las que aconseje su tratamiento o las que provengan de su grado de
calificación.
El citado artículo no genera la facultad en favor del director de un
establecimiento penitenciario de acordar limitaciones regimentales
para el mantenimiento de buen orden de los mismos. Para la
consecución de este objetivo la Ley Orgánica General Penitenciaria en
su artículo 41 y siguientes prevé la existencia del régimen
disciplinario. En el mismo sentido se orienta la redacción de los
artículos 231 y siguientes del Reglamento penitenciario atribuyendo
en su artículo 232 la competencia en este materia a un órgano
pluripersonal. Por consiguiente, las
posibles limitaciones regimentales amparadas en el artículo 75,
únicamente estarán justificadas, para el aseguramiento de la vida e
integridad física del recluso. Si lo que se pretende salvaguardar es
la seguridad y el buen orden del establecimiento, habrá de acudirse a
las previsiones contenidas en los artículos 10, 16 y 64 de la Ley
Orgánica General Penitenciaria.
Esta Institución entiende que el mantenimiento de la seguridad y el
buen orden de los establecimientos penitenciarios no es una potestad
sino un deber de la Administración penitenciaria, y su valor es
instrumental y no finalista. La seguridad y el buen orden no son
valores que se justifiquen en sí mismos, no pueden ser desconectados
del resto de la realidad penitenciaria. Su importancia radica en que
operan como sustrato en el que se han de apoyar el resto de las
actividades de la Administración penitenciaria.
Por ello se ha recomendado a la Administración penitenciaria que, en
el ejercicio de sus competencias, dicte las órdenes oportunas para
que la actuación de los directores de los centros penitenciarios, en
relación con la aplicación del artículo 75 del Reglamento
penitenciario, se adecúe a las consideraciones anteriormente
expuestas.
El criterio mantenido por el Defensor del Pueblo en esta
recomendación no ha sido compartido en su totalidad por la
Administración; si bien se ha hecho constar que, en la actualidad, se
haya en proceso de elaboración una circular en la que se analizarán
en profundidad las valoraciones llevadas a cabo por esta Institución.
A la vista de la contestación recibida se está realizando un
seguimiento para conocer el contenido de tal circular.
4.1.15. Recomendación sobre nueva ubicación de los teléfonos públicos
en el centro penitenciario de El Dueso
El Reglamento Penitenciario dispone que, a tenor de lo establecido en
el artículo 51 de la Ley Orgánica General Penitenciaria, cuando las
comunicaciones orales deban ser restringidas en cuanto a las
personas, intervenidas o denegadas, el director del establecimiento,
con informe previo de la junta de tratamiento si la restricción,
intervención o denegación se fundamenta en el tratamiento, lo
acordará así en resolución motivada, que se notificará al interno,
dando cuenta al juez de vigilancia en el caso de penados o a la
autoridad judicial de la que dependa si se trata de detenidos o
presos.
Las comunicaciones telefónicas, siempre que las circunstancias del
establecimiento lo permitan, se efectuarán con una frecuencia máxima
de cinco llamadas por semana, se celebrarán en presencia de un
funcionario y no tendrán una duración superior a cinco minutos.
Una vez establecida la comunicación, la presencia del funcionario,
para ser respetuosa con las premisas legales sobre el secreto de las
comunicaciones de internos, requiere la existencia de ciertas
condiciones para que no exista posibilidad material de que las
comunicaciones telefónicas sean escuchadas voluntaria o
involuntariamente.
En aquellos casos en los que el teléfono a utilizar por los internos
se encuentre dentro de la oficina de los funcionarios
de galería, resulta muy difícil conjugar el deber del
funcionario de permanecer en su puesto de trabajo, con el derecho del
interno a comunicar telefónicamente, sin que su conversación pueda
ser escuchada, como sucedía en el departamento número dos de la
prisión de El Dueso.
Por todo lo anterior se ha valorado la necesidad de formular la
recomendación de que la Administración penitenciaria revise la
situación de los teléfonos que utilizan los internos de centros
penitenciarios para sus comunicaciones telefónicas, analizando si las
condiciones en que se encuentran ofrecen suficientes garantías para
el correcto desarrollo de las comunicaciones telefónicas no
intervenidas conforme a los extremos expresados.
El Ministerio del Interior, tras un estudio pormenorizado de la
situación de los centros penitenciarios en el territorio nacional,
estima que en 59 de ellos las garantías de confidencialidad que
ofrecen las instalaciones telefónicas destinadas a llamadas de
internos es buena, regular en 5 y mala en 9, habiendo manifestado que
las mejoras necesarias se llevarán a cabo cuando la situación de
disponibilidad presupuestaria lo permita, por lo que debe entenderse
que la recomendación se acepta parcialmente.
4.1.16. Recomendación sobre exención del pago de tasas en la
renovación del documento nacional de identidad, a personas sin medios
económicos
La desaparición de los padrones municipales de beneficencia ha creado
un vacío legal respecto al mecanismo mediante el cual se acredita la
insuficiencia de medios económicos para el pago de la tasa por
renovación del Documento Nacional de Identidad.
Por ello se ha recomendado a la Dirección General de la Policía que
lleve a cabo las actuaciones necesarias para proceder a la
modificación del artículo 4 de la Ley 84/1978, de 28 de diciembre,
que permita la acreditación de la carencia de medios económicos que
puedan justificar la exención de las tasas de obtención o renovación
del Documento Nacional de Identidad, a fin de garantizar la finalidad
del precepto, y su adecuación al principio de capacidad económica
proclamado en la Ley 8/1989, de 13 de abril de tasas y precios
públicos.
La recomendación, aceptada por la Dirección General de la Policía, ha
sido elevada a la Secretaría General Técnica del Ministerio del
Interior, al objeto de que se inicien los trabajos previos que
permitan las modificaciones legales necesarias, a fin de que se
proceda a la exención de las tasas en la renovación del Documento
Nacional de Identidad.
4.1.17. Recomendación sobre prohibición de internamiento para casos
de devolución de ciudadanos extranjeros
Se ha detectado cómo, en algunos casos, funcionarios de policía han
solicitado de la autoridad judicial la medida de internamiento para
proceder a devolver a un ciudadano extranjero, sobre el que pesaba
una orden de expulsión,con prohibición de entrada en territorio
nacional, en
contra de lo preceptuado en el artículo 123 del Reglamento de
ejecución de la Ley Orgánica 7/1985.
Al objeto de corregir esta sobreactuación policial y como
consecuencia de la recomendación efectuada por el Defensor del
Pueblo, la Comisaría de Extranjería y Documentación procedió a
difundir una circular el 17 de febrero de 1998, recordando la
prohibición expresa, que recoge el artículo 123, apartado 4, del
Reglamento de Ejecución de la Ley 7/1985, aprobado por Real Decreto
155/1996, de solicitar de la autoridad judicial el internamiento de
un extranjero al que se le aplique el procedimiento de devolución,
que deberá efectuarse en el plazo máximo de 72 horas y que, de no
poderse llevar a cabo, deberá ser puesto en libertad.
4.1.18. Recomendación sobre notificación de los decretos de
expulsión, tanto a los interesados como a sus representantes legales
La presencia de un extranjero en un centro de internamiento que va a
ser expulsado, supone habitualmente que el decreto acordando la
expulsión sea notificado personalmente al interesado. No obstante, en
algunos supuestos esta persona cuenta con un letrado que le asesora,
más allá de lo que son las primeras diligencias tras su detención. La
importancia, en este caso, de que el representante legal del interno
reciba la notificación del decreto de expulsión es evidente.
Por este motivo, se recomendó a la Comisaría General de Extranjería y
Documentación que debían de dictarse las oportunas instrucciones para
que se notificasen los decretos de expulsión, bien a los interesados
o a sus representantes legales, a la mayor brevedad posible, desde
que aquéllos son dictados por las autoridades competentes, sin que se
agote el plazo de diez días establecido en el artículo 58.2 de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre.
Esta recomendación se ha traducido en la Circular 23/1998, de 18 de
junio de 1998, dictada por la Comisaría General de Extranjería y
Documentación. Con ello se ha tratado de impulsar la eficacia del
principio de tutela judicial efectiva, permitiendo que los
representantes legales de los extranjeros internados puedan tener un
más fácil acceso a los expedientes de expulsión, evitándose por otro
lado el agotamiento del plazo de diez días previsto para poder llevar
a cabo las notificaciones de las expulsiones.
4.1.19. Recomendación sobre presunción de la representación para la
obtención de copias de documentos en expedientes sancionadores de
tráfico
La petición de copias de documentos obrantes en expediente
sancionador no debe incardinarse en ninguno de los supuestos
previstos en el artículo 32.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,
de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común, que exige la acreditación de la
representación, en el supuesto de que el peticionario no sea el
interesado.
Por el contrario se considera que esta petición es una gestión de
mero trámite para lo cual se presume la representación, no
exigiéndose por tanto la acreditación de la misma.
La Dirección General de Tráfico ha aceptado la recomendación, sin
perjuicio de señalar que la cuestión ha quedado resuelta en la
Instrucción 97/V-C-S-1 dictada con fecha 15 de enero de 1997.
4.1.20. Recomendación sobre constancia del carácter voluntario u
obligatorio de las denuncias de tráfico
Las denuncias en materia de tráfico se pueden producir a consecuencia
de la actuación de un agente o bien por denuncia de un particular.
Esta distinción se materializa en la Ley de Tráfico, Circulación de
Vehículos a Motor y Seguridad Vial calificándolas en uno y otro caso
como de carácter obligatorio o de carácter voluntario,
respectivamente.
Esta circunstancia no aparece reflejada en los boletines de denuncia,
lo que en sí mismo no tendría relevancia, si no fuese porque ello
impide poder recusar al agente denunciante, en el primer caso, o
restar, en el segundo, a la denuncia formulada su carácter de
presunción de veracidad.
A pesar de que la Administración ha señalado que esta omisión no
ocasiona indefensión, ya que el afectado puede pedir vista del
expediente, donde consta la identificación de quién efectúa la
denuncia, no obstante se ha considerado oportuno recomendar a la
Dirección General de Tráfico que se impartan las instrucciones
precisas para que las jefaturas de tráfico hagan constar dicho
carácter, indicando en uno y otro caso la identificación del
denunciante en cumplimiento de lo exigido en el artículo 75 de la Ley
de Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial.
La Dirección General ha aceptado la recomendación señalando que se
han impartido instrucciones, al objeto de que conste en el boletín de
denuncia el carácter voluntario u obligatorio de la denuncia
formulada.
4.1.21. Recomendación sobre la necesidad de modificar la normativa de
convalidaciones vigente en la Universidad Nacional de Educación a
Distancia, por estar obsoleta
En el curso de la investigación iniciada para conocer los fundamentos
jurídicos en los que se basaba la Universidad Nacional de Educación a
Distancia para denegar la solicitud de convalidación formulada por un
estudiante de la Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales, se
comprobó que aquéllos se basaban en normas expresamente derogadas por
la Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria, y
por el Real Decreto 1497/1987, por el que se establecen directrices
generales comunes de los planes de estudio de los títulos
universitarios de carácter oficial y validez en todo el territorio
nacional.
En consecuencia, se recomendó al Rectorado de la Universidad Nacional
de Educación a Distancia la modificación de la normativa de
convalidaciones vigente en la mencionada Universidad, así como la
revisión de las normas que para la convalidación de estudios cursados
en centros universitarios españoles se estuvieran aplicando
por todas las comisiones de convalidación de dicha Universidad para
comprobar si se encuentran o no en vigor.
Esta recomendación fue aceptada expresamente e iniciadas las
actuaciones para su puesta en práctica.
4.1.22. Recomendación sobre la admisión de alumnos en cualquier
universidad pública cuando en su distrito universitario los estudios
que desean realizar sólo se imparten en centros universitarios de
titularidad privada
El Real Decreto 1005/1991, de 14 de junio, por el que se regulan los
procedimientos para el ingreso en los centros universitarios,
establece los criterios de prioridad para la admisión de alumnos en
centros en los que la demanda de plazas es superior a su capacidad,
siendo uno de ellos que no se impartan los estudios elegidos en la
universidad que a cada alumno le corresponda por razón de residencia.
Con motivo de las quejas remitidas por varios alumnos residentes en
Valencia, que deseaban iniciar estudios de veterinaria, se comprobó
que en aplicación de lo dispuesto en el artículo 4.1 del mencionado
real decreto las distintas universidades excluían sus solicitudes del
criterio de prioridad señalado, toda vez que tales estudios se
impartían en un centro de titularidad privada adscrito a la
Universidad Politécnica de Valencia.
Esta actuación llevaba a situaciones de evidente discriminación para
los alumnos afectados, ya que el especial régimen académico y
económico de los centros adscritos limita extraordinariamente las
posibilidades reales de incorporación de estos alumnos a la
universidad, por lo que se recomendó a la Secretaría de Estado de
Universidades, Investigación y Desarrollo que se efectuara la
oportuna aclaración del artículo 4.1 del repetido real decreto,
promoviendo en su caso la modificación de su texto, en orden a que
para el acceso a los centros universitarios en los que la demanda de
plazas es superior a su capacidad, las universidades consideren
prioritariamente las solicitudes de alumnos que deseen realizar
estudios no impartidos en ningún centro de la universidad que les
corresponda, entendiendo excluidos los centros docentes adscritos a
la misma mediante convenio.
Esta recomendación fue expresamente aceptada y su contenido quedó
recogido en el artículo 12 del Real Decreto 704/1999, de 30 de abril,
por el que se regulan los procedimientos de selección para el ingreso
en los centros universitarios de los estudiantes que reúnan los
requisitos legales necesarios para el acceso a la Universidad.
4.1.23. Recomendación sobre la concesión de la ayuda a los alumnos de
enseñanzas medias y universitarias para los gastos de residencia
fuera del domicilio familiar
El Real Decreto 2298/1983, de 28 de julio, por el que se regula el
sistema de becas y otras ayudas al estudio de carácter personalizado,
y en aplicación del mismo las órdenes ministeriales que anualmente
convocan estas becas, prevén la concesión de una ayuda específica
para
los gastos de residencia fuera del domicilio familiar cuando el
alumno acredite que por razón de la distancia entre el domicilio
familiar y el centro docente y los medios de comunicación existentes,
tiene que residir fuera del domicilio familiar durante el curso,
pudiendo entenderse como tal domicilio el más próximo al centro
docente.
La recomendación se dirige a evitar que siga aplicándose por los
órganos de selección la interpretación que considera como domicilio
familiar a estos efectos cualquier vivienda que, siendo propiedad de
algún familiar, radique en la localidad donde el solicitante realice
sus estudios, sin distinguir para ello si los propietarios forman
o no parte de la unidad familiar, e independientemente del porcentaje
de propiedad que pudiera corresponderles, para lo cual resulta
preciso que el Ministerio de Educación y Cultura determine en las
sucesivas convocatorias de una forma más explícita qué debe
entenderse por «domicilio de la familia» Esta recomendación fue
expresamente aceptada por la Dirección General de Formación
Profesional y Promoción Educativa, e iniciadas las actuaciones para
recoger su contenido en la próxima convocatoria de becas y ayudas al
estudio de carácter personalizado para estudios universitarios y
medios.
4.1.24. Recomendación sobre adecuación de las notificaciones, en los
procedimientos de asignación de vacantes docentes en régimen de
interinidad, a las prescripciones de la Ley 30/1992, de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común
Esta Institución comprobó que en la Dirección Provincial del
Ministerio de Educación y Cultura de Soria, por la urgencia con la
que se debía atender a la cobertura de sustituciones de personal
docente, se incumplían las garantías procedimentales establecidas en
la Ley 30/1992, limitándose la notificación a una llamada telefónica
que en caso de ausencia del interesado en el momento de la llamada lo
hacía decaer en sus derechos, procediéndose al nombramiento interino
del siguiente candidato que figurase en la lista de aspirantes a
interinidades de la citada dirección provincial.
La recomendación dirigida en el pasado ejercicio a la Dirección
Provincial del Ministerio de Educación y Cultura en Soria para que
las notificaciones que practicase en lo sucesivo en los meritados
procedimientos de asignación de vacantes docentes en régimen de
interinidad se ajustasen de forma estricta a las prescripciones
legales vigentes en materia de notificaciones contenidas en la Ley
30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común, ha debido ser reformulada en el
año a que se refiere el presente informe una vez resuelto el recurso
administrativo interpuesto por la interesada ante la Dirección
General de Personal y Servicios del Ministerio de Educación y Cultura
al haber pospuesto la dirección provincial su pronunciamiento sobre
la resolución de esta Institución a la conclusión del citado
expediente de recurso.
La recomendación fue expresamente aceptada por la dirección
provincial que ha comunidado a esta Institución las formas concretas
de actuación que tiene previsto aplicar en lo sucesivo a efectos de
notificación de vacantes a los profesores que figuran en las listas
de contratación de interinos, con la finalidad de adecuarse de modo
estricto a las precripciones contenidas en la ley procedimental
mencionada.
Esta Institución ha manifestado a la repetida dirección provincial
que las fórmulas de notificción que tiene previsto utilizar
-notificación telefónica personal y en caso de ausencia del
interesado notificación mediante telegrama-resultan, en principio,
correctas siempre que se articulen de manera que permitan tener
constancia de su recepción por el interesado y de la fecha en que
tenga lugar, y empiecen a surtir efectos, en relación con el cómputo
de plazos para la aceptación de la vacante ofertada, únicamente a
partir de la fecha acreditada de su recepción por el interesado.
4.1.25. Recomendación para que se consideren como responsabilidades
familiares, a los hijos procedentes de uniones anteriores del cónyuge
del solicitante del subsidio de desempleo
La denegación del subsidio de desempleo a aquellos solicitantes que
hacían constar como responsabilidades familiares a los hijos de su
cónyuge, procedentes de uniones anteriores, dio lugar a la
formulación de una recomendación, a fin de que se modifique el
criterio mantenido por el Instituto Nacional de Empleo, al estimarse
que no existe base para entender que de la unidad familiar prevista
en el artículo 215.2 de la Ley General de la Seguridad Social, de 20
de junio de 1994, deban excluirse los hijos de uno de los cónyuges,
ya que otra interpretación haría de peor condición a dichos hijos que
Esta recomendacion fue aceptada parcialmente, al haberse remitido a
todas las direcciones provinciales de dicho instituto las
correspondientes instrucciones en el sentido recomendado. Sin
embargo, no se aceptó la parte de la recomendación relativa a la
revisión de los expedientes denegados por aplicación del criterio que
había venido utilizándose, excepto cuando se tratase de reducciones
previas o de actuaciones jurisdiccionales pendientes de la fecha de
la modificación del criterio, ya que a las mismas resulta aplicable
la jurisprudencia sentada por el Tribunal Supremo, en la sentencia de
23 de septiembre de 1997. A tal efecto, se argumentaba la necesidad
de garantizar la igualdad de trato a todos los afectados, por cuanto
las denegaciones habían podido recurrirse ante el orden
jurisdiccional social, habiendo obtenido, en unos casos, sentencias
favorables y, en otros, contrarias a los intereses de los afectados,
además de no haberse solicitado el subsidio en un número
indeterminado de supuestos, al considerar los posibles beneficios que
no les eran de aplicación.
4.1.26. Recomendación sobre la tarifa eléctrica aplicable a las
instalaciones de desalación de agua de mar
La aprobación de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector
Eléctrico, establece una nueva regulación del régimen especial de
producción eléctrica, a la que pueden acogerse las instalaciones de
desalación de agua de mar, en igualdad de condiciones que el resto de
tecnologías de generación. En consecuencia, han quedado derogados los
párrafos 1 y 2 del artículo 6 del Real Decreto 1327/1995, de 28 de
julio, en virtud de la disposición transitoria única de la citada Ley
del Sector Eléctrico.
Sin embargo, el Ministerio de Industria y Energía considera que el
párrafo tercero del citado artículo 6 del real decreto se encuentra
en vigor, sin aportar una justificación razonable de la vigencia del
referido precepto. La aplicación del mismo origina, a juicio de esta
Institución, un posible trato discriminatorio de las instalaciones de
desalación respecto a otras instalaciones eléctricas, ya que dicha
norma impide que las instalaciones desaladoras de aguas de mar puedan
acogerse al beneficio de complemento tarifario por interrumpibilidad.
La única argumentación ofrecida por la Administración es que el
artículo 6.3 del Real Decreto 1327/1995 continúa en vigor, por cuanto
no se opone a ningún precepto de la Ley 54/1997, por lo que a los
suministros de energía eléctrica destinados a las instalaciones de
desalación no les resulta de aplicación dicho complemento de potencia
hasta que no se lleve a efecto el desarrollo de la ley antes citada
en sus aspectos tarifarios.
Por otra parte, las instalaciones desaladoras de agua de mar se
podrían acoger al citado complemento de interrumpibilidad si detienen
en un momento determinado de su actividad su funcionamiento en
pequeños períodos, para ofertar la potencia contratada a la red
eléctrica y así beneficiarse de las bonificaciones que ello conlleva,
lo que reduciría considerablemente los costes de desalación
y permitiría acometer proyectos que, hoy por hoy, se descartan por ser
inviables económicamente.
Por ello y considerando que el principio constitucional de igualdad
en aplicación de la ley obliga a un tratamiento igual a todos
aquellos que se encuentren en la misma situación, se recomendó a la
Secretaría de Estado de Energía y Recursos Minerales, del Ministerio
de Industria y Energía, que de acuerdo con dicho principio, realice
una interpretación sistemática de la normativa aplicable a las
instalaciones desaladoras de agua de mar, de tal manera que estas
industrias puedan acogerse al complemento por interrumpibilidad desde
la aprobación de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector
Eléctrico, y desaparezca el trato diferenciador y discriminatorio
actualmente existente hacia ellas, al comparar las tarifas que se les
aplican con las de otros consumidores de energía eléctrica.
La efectiva aplicación de esta recomendación se halla pendiente de la
aprobación del correspondiente real decreto que, según ha informado
el departamento competente, si se aprueba en los términos que se
contienen en el proyecto actual, incluirá la regulación de las
plantas de desalación, con lo que quedará derogado el Real Decreto
1327/1995, en lo que se refiere a la eliminación de la limitación del
complemento por interrumpibilidad
4.1.27. Recomendación para que se apruebe el reglamento de desarrollo
de la Ley 54/1997, del Sector Eléctrico, sobre determinación de
índices de calidad del suministro eléctrico por zonas geográficas
y regulación de reducciones de facturación en el caso de deficiencias
del servicio
El artículo 48 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector
Eléctrico, establece que la Administración General del Estado
determinará unos índices objetivos de calidad del servicio, así como
unos valores entre los que estos índices pueden oscilar, a cumplir
tanto a nivel de usuario individual, como para cada zona geográfica
atendida por un único distribuidor. Estos valores se encontraban
establecidos por el artículo 71 del Real Decreto 1075/1986, de 2 de
mayo, por el que se aprueban las normas sobre las condiciones de los
suministros y la calidad del servicio eléctrico, cuya aplicación fue
dejada en suspenso por el Real Decreto 162/1987, de 6 de febrero,
sobre tarifas eléctricas.
Las demoras producidas en el establecimiento reglamentario de estos
parámetros de control impiden exigir a las empresas suministradoras
la prestación de un servicio normalizado en todo el territorio
nacional, así como la realización de reducciones de facturación en
aquellas zonas, especialmente rurales, donde el servicio se sigue
prestando de forma defectuosa.
La Dirección General de la Energía ha aceptado esta recomendación,
informando de que el correspondiente proyecto de reglamento se
encuentra en avanzado estado de elaboración.
4.1.28. Recomendación sobre la aceptación de documentos en registros
públicos
La norma básica reguladora de la aceptación de documentos en los
registros de la Administración, que se recoge en el artículo 38 de la
Ley 30/1992, de 26 de noviembre, fue desarrollada respecto de la
Administración militar por la Instrucción de la Secretaría de Estado
de Administración militar, de 18 de marzo de 1993. En el apartado 3.3
de esta instrucción se dispone que las solicitudes relacionadas con
la justicia y disciplina, con la orgánica y medios de equipo y
material, con la instrucción y formación militar y, en general,
aquellas otras vinculadas directamente con el servicio, deberán ser
cursadas por el conducto militar reglamentario.
La Delegación del Gobierno en Aragón, al amparo de lo previsto en
dicha norma, no admitía en su registro general los escritos dirigidos
a los centros de reclutamiento por los objetores de conciencia que
ejercen los derechos que la Constitución y la Ley 48/1984, de 26 de
diciembre, les reconocen, lo que suponía provocar una disfunción en
la necesaria coordinación entre la Administración militar y el
Consejo Nacional de Objeción de Conciencia.
En consecuencia, se recomendó a la Delegación del Gobierno en Aragón
que modificase el criterio general adoptado para la aceptación por su
registro general de documentos cuyo destinatario sea la
Administración militar, según el cual no procede aceptar los escritos
que
traten sobre las materias mencionadas en el apartado 3.3 de la
Instrucción número 25/1993, de 18 de marzo, y se atenga en lo
sucesivo a lo dispuesto en el articulo 38.4 de la Ley 30/1992, de 26
de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y
del Procedimiento Administrativo Común, sin establecer restricciones
innecesarias y carentes de fundamento legal a los derechos de los
ciudadanos.
La Delegación del Gobierno en Aragón, aunque entiende que venía
actuando correctamente, ha manifestado que acepta la recomendación
que le ha sido formulada.
4.1.29. Recomendación sobre coordinación de la Delegación del
Gobierno para el Plan Nacional sobre Drogas, en intervenciones a gran
escala, para el control del tráfico de estupefacientes
Las actuaciones, como la llevada a cabo por la Delegación del
Gobierno en Madrid impermeabilizando policialmente distintos barrios
de la periferia de la capital, para evitar el tráfico de
estupefacientes, aun considerándose una actuación positiva, ha
servido para recomendar la necesidad de que, ante intervenciones de
gran envergadura, la Delegación del Gobierno para el Plan Nacional
sobre Drogas debe coordinar todo el operativo necesario para este
tipo de actuaciones en el que se precisa la intervención policial y
de unidades de atención sanitaria al efecto.
La Delegación del Gobierno en Madrid comparte la recomendación
señalando que la observará, en lo sucesivo, si fuera necesario
desarrollar algún tipo de operación como la que se ha llevado a cabo.
4.1.30. Recomendación sobre el carácter meramente informativo o, en
su caso, de notificación administrativa, de las informaciones
publicadas en tablones de anuncios
A raíz de la tramitación de una queja, pudo constatarse que la
ubicación de la información facilitada en los tablones de anuncios
del Ministerio de Sanidad y Consumo sobre las distintas fases de las
pruebas selectivas para el programa de formación de la especialidad
en enfermería obstétrica-ginecológica (matronas) no se correspondía
con el tablón y rótulo del personal al que iba dirigido, figurando en
tablón inapropiado. De otra parte, no existía una diferenciación
entre las hojas que constituían notificación administrativa y
aquellas que no lo eran. Al considerarse que estas circunstancias
pudieron inducir a error a una de las participantes en dichas
pruebas, se apreció la conveniencia de remitir una recomendación a la
Subsecretaría del Ministerio de Sanidad y Consumo, a fin de que se
instruya adecuadamente a los ciudadanos acerca del carácter meramente
orientativo o, en su caso, de notificación administrativa, de la
información facilitada en los tablones de anuncios del citado
ministerio.
La recomendación ha sido aceptada.
4.1.31. Recomendación sobre la valoración de la experiencia
profesional, en el baremo para la selección
del personal del Instituto Nacional de la Salud, sin establecer
diferencias entre la valoración dada a los servicios prestados a esa
entidad gestora y los desempeñados en otros servicios de salud en
puestos de trabajo similares
La valoración diferente de los servicios prestados en el Instituto
Nacional de la Salud y en otros servicios de salud en puestos de
trabajo similares, a efectos del acceso a plazas de técnico
especialista de laboratorio, motivó que se recomendara la supresión
de esta diferencia de tratamiento, por considerarla no acomodada a
los principios que rigen el acceso al empleo público.
La recomendación ha sido aceptada.
4.1.32. Recomendación sobre la preservación de los principios de
mérito, capacidad y publicidad en la determinación de las pruebas
selectivas y en el desarrollo de las mismas
Creada la Fundación «Hospital Alcorcón» y siendo necesaria la
dotación inicial del personal al servicio de dicho centro, se realizó
el proceso selectivo correspondiente, presentándose queja respecto de
la idoneidad del referido proceso.
El asunto se centraba fundamentalmente en las medidas de seguimiento
del proceso selectivo y de garantía de los principios de mérito y
capacidad, así como en las técnicas utilizadas para garantizar el
anonimato de los participantes en las pruebas selectivas.
Analizada la queja y el resultado de las investigaciones seguidas con
motivo de la misma, se formuló recomendación a efectos de que fueran
impartidas directrices de carácter general para que en los procesos
de selección de dicha fundación, sin perjuicio de la intervención de
empresas especializadas, se garantice la acomodación de las pruebas a
los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad, mediante
la intervención de la dirección gerencia del ente fundacional.
La recomendación ha sido aceptada.
4.1.33. Recomendación sobre el derecho a tener acceso a información
sanitaria de sus hijos por parte del titular de la patria potestad,
cuando se encuentra legalmente separado
El criterio aplicado por el Hospital Universitario «Marqués de
Valdecilla», de Santander, consistente en no facilitar información a
los titulares de la patria potestad que no tienen la guarda y
custodia de sus hijos, remitiéndose en caso conflicto a lo que
dispusieran los órganos judiciales o el ministerio fiscal, aconsejó
que se remitiera a la Dirección Provincial del Instituto Nacional de
la Salud en Cantabria una recomendación, para que se facilite
información sobre la asistencia prestada a los hijos de los titulares
de la patria potestad que, estando separados de su cónyuge, no
tuvieran la guarda y custodia de aquellos, mientras no tuvieran
suspendidas o limitadas las facultades inherentes a la patria
potestad La recomendación ha sido aceptada.
4.1.34. Recomendación sobre el procedimiento de consulta de los
expedientes que afectan al dominio público hidráulico
Ante esta Institución se formuló una queja por una asociación porque
los interesados en examinar un expediente relativo al dominio público
hidráulico tenían que desplazarse a centenares de kilómetros, dado
que solamente se encontraba en la sede de la confederación
hidrográfica, por lo que solicitaba que también se pudiera tener
acceso en el ayuntamiento más afectado por el proyecto a autorizar.
Admitida a trámite la queja, el Ministerio de Medio Ambiente remitió
los informes que habían elaborado al respecto las diferentes
confederaciones hidrográficas. Del estudio de los mismos se pudo
deducir que existía una disparidad de criterios de actuación
administrativa entre los diferentes organismos de cuenca en orden a
facilitar a los ciudadanos el acceso a los expedientes que afectaban
al dominio público hidráulico durante los períodos de información
pública, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 109-2 del
Reglamento de Dominio Público Hidráulico.
Por ello se recomendó al citado departamento ministerial que, con el
fin de unificar los criterios de actuación a que deben sujetarse las
confederaciones hidrográficas en la tramitación de los expedientes en
los que existan un período de información pública por afectar al
dominio público hidráulico, se modificara la redacción actual de los
apartados segundos de los artículos 106 y 109 del Real Decreto 849/
1986 de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de Dominio
Público Hidráulico, para que los peticionarios de autorizaciones o
concesiones administrativas aportasen una copia más de la
documentación que ya tenían que presentar anteriormente, la cual se
remitiría al ayuntamiento en cuyo término municipal se fuese a llevar
a cabo esa actuación solicitada.
De esta forma, los ciudadanos que pudieran resultar afectados de
forma particular así como el público en general tendrían una mayor
accesibilidad a la información medioambiental, evitándose los largos
desplazamientos que hasta ahora tenían que hacer hasta la sede de los
organismos de cuenca o hasta las dependencias auxiliares o unidades
administrativas que, en ocasiones, están radicadas en otras
provincias.
La recomendación ha sido aceptada y, en tanto se produce la
modificación normativa recomendada, se efectuará una implantación
progresiva interna de su contenido.
4.1.35. Recomendación sobre el cumplimiento de los plazos en los
procedimientos administrativos
A través de la queja presentada por un ciudadano de Oviedo, se ha
podido conocer que la Consejería de Fomento del Principado de
Asturias recibió su recurso de súplica ante el Consejo de Gobierno y
no lo trasladó al órgano encargado de su resolución hasta
transcurridos casi nueve meses desde la fecha de su recepción.
En este sentido es preciso tener en cuenta que según el artículo 28
de la Ley 2/1995, de 13 de marzo, sobre Régimen Jurídico de la
Administración del Principado de
Asturias, el recurso de súplica ante el Consejo de Gobierno se regirá
por las reglas establecidas para el recurso ordinario.
La sección segunda del capítulo II del título VII de la Ley 30/1992,
de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que regula el
recurso ordinario, en su artículo 116, punto segundo, establece que
si el mismo se hubiera presentado ante el órgano que dictó el acto
impugnado, éste deberá remitirlo al competente en el plazo de diez
días, con su informe y con una copia completa y ordenada del
expediente.
Además, el punto tercero de ese artículo señala al titular del órgano
que dictó el acto recurrido como responsable directo del cumplimiento
de la obligación anterior.
En consecuencia, se recomendó a la Consejería de Fomento del
Principado de Asturias que impartiese de manera inmediata las
instrucciones que se considerasen necesarias para asegurar que, en el
futuro, se cumpla el plazo estipulado en el artículo 116.2 de la Ley
30/1992, para dar traslado al Consejo de Gobierno de los recursos de
súplica que se presenten en dicha Consejería por aplicación del
artículo 28 de la Ley 2/1995, del Principado de Asturias.
La Consejería ha remitido informe en el que se expresa que, a la
vista de la recomendación realizada por el Defensor del Pueblo, la
Secretaría General Técnica ha enviado a las distintas direcciones
regionales y servicios que componen la consejería una instrucción
sobre la tramitación de los recursos de súplica.
4.1.36. Recomendación sobre elaboración de un reglamento de usuarios
del teleférico de Fuente Dé
Un ciudadano expuso las dificultades e inconvenientes que hubo de
soportar como consecuencia de la falta de organización en la admisión
de usuarios e información del teleférico de Fuente Dé. Lo denunció en
un libro de reclamaciones a nombre del «Ministerio de Obras Públicas,
Director General de Transportes TerrestresDelegación Provincial-
Estación Superior Teleférico de Fuente Dé», además de solicitar la
devolución del importe del viaje, sin que se le entregase copia de su
denuncia.
Toda vez que la empresa que prestaba el servicio es de titularidad
autonómica, se procedió a admitir la queja y, en consecuencia, la
Institución se dirigió a la Consejería de Turismo, Transportes,
Comunicaciones e Industria de la Comunidad de Cantabria en solicitud
de informe. A la vista de la información suministrada por ésta, y
tras varios escritos, se efectuó una recomendación, en el sentido de
que por dicha administración se elaborase un reglamento de usuarios,
en el que se recogiesen las normas de utilización, así como los
derechos y obligaciones de los mismos, que deberían estar a
disposición de los viajeros y bien visible en las estaciones.
Asimismo, se le sugirió que se informase al interesado sobre la
tramitación dada a su reclamación conforme a la normativa vigente. La
recomendación ha sido íntegramente aceptada.
4.1.37. Recomendación sobre el derecho a la vivienda de los
extranjeros
La Consejería de Fomento de la Junta de Castilla y León desestimó la
solicitud de vivienda presentada por un ciudadano de nacionalidad
marroquí, residente en España, por no ser el interesado ciudadano
comunitario.
El citado departamento argumentó, en apoyo de su decisión, que tanto
el tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europa de 1957
(artículos 52 y 59), como la sentencia del Tribunal Superior de
Justicia de las Comunidades Europeas 63/1986, amparaban la decisión
de no permitir el acceso a una vivienda de promoción pública a
ciudadanos no originarios de un país de la Unión.
Esta Institución entiende, sin embargo, que la normativa
y jurisprudencia citadas pretenden establecer la garantía de acceso a
una vivienda de promoción pública para los ciudadanos nacionales de
un Estado de la Unión Europea en cualquiera de los demás Estados
miembros con las mismas posibilidades que los propios nacionales, lo
que no debe suponer la imposibilidad de que los nacionales de
terceros países tengan o no derecho a acceder a dichas viviendas,
cuestión que, en todo caso, debe ser dilucidada a partir de la
normativa propia de cada Estado miembro.
En consecuencia, se consideró inadecuada la interpretación de que el
artículo 47 de la Constitución que reconoce el derecho a una vivienda
digna sea un derecho exclusivo de los españoles, ya que, por otra
parte, el artículo 13 de la norma suprema señala que los extranjeros
gozarán en España de las libertades públicas que garantiza el título
I.
Por todo lo cual, se formuló a la Consejería de Fomento de la Junta
de Castilla y León la recomendación para que adecúe sus actuaciones
al marco que establece la Constitución española, de forma que cuando
analice las solicitudes de viviendas de promoción pública no rechace
las presentadas por nacionales de países ajenos a la Unión Europea, a
las que debe aplicarse la normativa vigente sin discriminación alguna
basada en la nacionalidad que no esté amparada legalmente.
La Consejería de Fomento remitió informe en el que consta la
aceptación explícita de la recomendación.
4.1.38. Recomendación sobre adecuación de las instalaciones del
centro de menores «Zambrana», de Valladolid
En el curso de la visita efectuada por esta Institución al centro de
menores «Zambrana», de Valladolid, se comprobaron deficiencias de
diversa índole, que aconsejaron la conveniencia de recomendar a la
Consejería de Sanidad y Bienestar Social de la Junta de Castilla y
León la adopción de determinadas medidas en orden a su subsanación.
La recomendación ha sido aceptada.
4.1.39. Recomendación sobre el desarrollo y aplicación de la Ley 1/
1998, de 7 de enero, de Política
Lingüística de Cataluña, dirigida al Presidente de la Generalidad de
Cataluña
Analizada detalladamente la Ley de Política Lingüística de Cataluña,
el Defensor del Pueblo decidió no interponer recurso de
inconstitucionalidad contra ella, por considerar que sus preceptos
podían tener una interpretación conforme con la Constitución. No
obstante, y con la finalidad de impedir que en el desarrollo
reglamentario y en los actos de aplicación de dicha ley pudieran
generarse situaciones contrarias a la plena efectividad de los
derechos lingüísticos de los ciudadanos, se recomendó al Presidente
de la Generalidad que evitase la adopción de cualquier medida que
pudiera implicar un deber general de conocimiento de la lengua
catalana o una exclusión sistemática de la lengua castellana en el
uso oficial en la Comunidad Autónoma.
Asimismo, se le sugirió también que iniciase las actuaciones
procedentes para modificar determinados preceptos de la Ley 1/1998,
cuyo desarrollo reglamentario y cuya aplicación pudieran presentar un
mayor grado de incertidumbre en cuanto a la salvaguarda de los
derechos lingüísticos de los ciudadanos desde el punto de vista que
dio lugar a esta recomendación.
El Presidente de la Generalidad mediante escrito de fecha 4 de mayo
de 1998 acusó recibo de las recomendaciones efectuadas, poniendo
expresamente de manifiesto, entre otras consideraciones, el propósito
del Gobierno de la Generalidad de «promover una aplicación de la ley
dialogada y concertada con todos los sectores socioeconómicos
propiciando acuerdos o convenios con los agentes sociales y los
colectivos afectados para conseguir que las disposiciones legales se
inserten de manera natural en la realidad que regulan».
4.1.40. Recomendación sobre el desarrollo y aplicación de la Ley 1/
1998, de 7 de enero, de Política Lingüística de Cataluña, dirigida al
Parlamento de Cataluña
El Defensor del Pueblo, una vez analizada detalladamente la Ley de
Política Lingüística de Cataluña, decidió no interponer recurso de
inconstitucionalidad contra ella al considerar que sus preceptos
podían tener una interpretación conforme con la Constitución. No
obstante, y con la finalidad de impedir que en el desarrollo
reglamentario y en los actos de aplicación de dicha ley pudieran
generarse situaciones contrarias a la plena efectividad de los
derechos lingüísticos de los ciudadanos, se recomendó al Presidente
del Parlamento de Cataluña que evitase la adopción de medidas que, de
cualquier manera, implicasen un deber general de conocimiento de la
lengua catalana o una exclusión sistemática de la lengua castellana
en el uso oficial dentro de la Comunidad Autónoma.
Asimismo sugirió, al citado Parlamento, que iniciase las actuaciones
procedentes para modificar determinados preceptos de la Ley 1/1998
cuyo desarrollo reglamentario y cuya aplicación pudiera presentar un
mayor grado de incertidumbre en cuanto a la salvaguarda de los
derechos lingüísticos de los ciudadanos desde el punto de vista que
dio lugar a esta recomendación.
El Presidente del Parlamento de Cataluña acusó recibo de las
recomendaciones mediante escrito de 15 de abril de 1998, en el que
asimismo daba cuenta del Acuerdo de la Mesa del día anterior de
trasladar dichas recomendaciones a los Grupos Parlamentarios, a los
efectos oportunos.
4.1.41. Recomendación sobre las situaciones que justifican la
necesidad de vivienda
El artículo 8.1 del Decreto 114/1996, de 25 de julio, de adjudicación
de viviendas de la Comunidad de Madrid, enumera siete circunstancias
hipotéticas aplicables al solicitante de una vivienda, las cuales le
permitirían participar en los correspondientes procedimientos de
selección, siempre que cumpla los demás requisitos recogidos en otros
artículos.
La Institución estimó que el apartado f) del artículo 8.1 del citado
decreto, que establece la necesidad de vivienda de promoción pública
para aquellas personas que van a quedar de forma inmediata privadas
de la vivienda que ocupan a título de inquilino, como consecuencia de
un procedimiento de deshaucio judicial o administrativo, es aplicable
al caso de un ciudadano que, en el momento de presentar su solicitud,
había sido advertido por la comunidad de propietarios de que iba a
ser suprimido el servicio de portería en el que hasta entonces él
había venido trabajando y que, por tanto, debía proceder a abandonar
la vivienda que tenía a su disposición en el edificio, como
consecuencia de la relación laboral.
Esta situación se puede dar con cierta frecuencia, pues hay bastantes
profesionales a los que se les concede el uso de una vivienda como
parte de la contraprestación que reciben por sus servicios, de tal
forma que, cuando dejan de prestarlos, están obligados a desalojar
dicha vivienda, por lo que, cuando estos profesionales cesan en sus
funciones, normalmente no tienen otra posibilidad para acceder a una
vivienda digna que la adjudicación de una de promoción pública, dados
los elevados precios de los pisos que se ofrecen en el sector
privado.
Por ello, se recomendó a la Consejería de Obras Públicas, Urbanismo y
Transportes de la Comunidad de Madrid que se modifique el artículo
8.1 del Decreto 31/1998, a efectos de que, en el listado de
situaciones que justifican la necesidad de una vivienda, se dé cabida
al supuesto de quedar privado de la vivienda por el cese de
prestación de los servicios profesionales que dan derecho al uso de
la misma. O, en su defecto, para que, por la analogía que guarda esta
situación con otras ya contempladas, la misma pueda entenderse
incluida, a través de una interpretación más flexible del contenido
de dicho artículo.
La Consejería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la
Comunidad de Madrid comunica, en relación con esta recomendación que
el nuevo decreto 31/1998 ha incorporado un supuesto que permitiría
recoger la situación que ha dado lugar a la citada recomendación
puesto que se trataría de una vivienda en la que se residiría en
precario, sin contraprestación pecuniaria del ocupante, y con
consentimiento de uso del propietario, en tanto que la comunidad de
propietarios permita el uso de la vivienda
mientras se mantiene vigente el contrato. En el supuesto de que el
solicitante abonara una determinada cantidad por el uso de esa
vivienda se reconduciría el caso al supuesto de alquiler previsto en
la misma norma.
En conclusión, la consejería entiende que el supuesto que dio lugar a
la recomendación se puede solucionar mediante la actual regulación de
la materia.
Dado que en la recomendación remitida se daba la opción de que la
situación que ha motivado esta queja pudiera entenderse incluida, a
través de una interpretación más flexible del contenido del decreto
31/1998, se deduce la aceptación de la misma.
4.1.42. Recomendación sobre exención del pago del impuesto sobre el
incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana
Se han venido planteando diversos problemas en relación con la
exigencia del pago del impuesto sobre el incremento del valor de los
terrenos de naturaleza urbana que el Instituto Nacional de la
Vivienda de Madrid hace a los adjudicatarios de viviendas públicas, a
pesar de que desde la entrada en vigor al menos de la Ley 39/1988, de
28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, el citado
instituto está exento del pago del citado impuesto.
Esta Institución no comparte la argumentación de que con anterioridad
a la Ley 39/1988 sería de aplicación el texto refundido de la Ley de
Régimen Local de 1955, según el cual el citado instituto vendría
obligado a resarcir al adquirente del importe del impuesto, pero sólo
del principal de la deuda exigida y no de los recargos que, en su
caso, exigiera la Administración municipal.
En este sentido parece que, con la entrada en vigor del Decreto 3250/
1976, de 30 de diciembre, que desarrolla la Ley 41/1975, de 19 de
noviembre, de Bases del Estatuto de Régimen Local, queda derogado el
artículo 518 del citado texto refundido, y son de aplicación estos
nuevos textos legales, a partir de los cuales deberá fijarse la
posición del Instituto de la Vivienda de Madrid en relación al
impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos.
De acuerdo con esta normativa y con la Ley 230/1963, de 28 de
diciembre, General Tributaria, el sujeto pasivo del impuesto es el
enajenante, en este caso el instituto, pero el adquirente ejerce de
sustituto del contribuyente ante el órgano de recaudación. Y según el
artículo 90.1 del Decreto 3250/1976, están exentos del pago del
impuesto como contribuyentes, entre otros, el Estado y sus organismos
autónomos. Pero la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, sobre
financiación de las Comunidades Autónomas, en su artículo 2.3
establece para ésas el mismo tratamiento fiscal que para el Estado,
lo que significa que los organismos autónomos de las Comunidades
Autónomas, como el instituto, también están exentos. Posteriormente,
y de una manera más clara, si cabe, se reitera esa exención en el
artículo 353.1.a del Real Decreto legislativo 781/1986, de 18 de
abril, que aprueba el texto refundido de Régimen Local.
A la misma conclusión se llega sin necesidad de recurrir a la Ley
Orgánica 8/1980, pues el Instituto, en su día, se subrogó en los
derechos y obligaciones del Instituto
para la Promoción Pública de la Vivienda, organismo autónomo de
carácter estatal y, por tanto, directamente incluido en la exención
contemplada en el artículo 90.1 del Decreto 3250/1976.
Así, pues, a juicio de esta Institución, el Instituto Nacional de la
Vivienda de Madrid está exento del pago del impuesto sobre el
incremento del valor de los terrenos con anterioridad a la Ley 39/
1988, cuando menos desde la entrada en vigor del Decreto 3250/1976,
por lo que se ha recomendado al citado organismo que se adopten las
medidas precisas para que, si se notifican liquidaciones en concepto
de impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de
naturaleza urbana al amparo de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, se
interpongan por ese instituto cuantos recursos sean necesarios para
que se le reconozca su exención del pago del impuesto.
También se ha recomendado que, cuando al amparo de la normativa
anterior a la Ley de Haciendas Locales se hubieran pagado por el
adquirente, como sustituto del contribuyente, determinadas cantidades
en concepto de impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos
de naturaleza urbana, como consecuencia de la falta de recurso en las
instancias oportunas para defender la exención, se abone a los
afectados la totalidad de las cantidades efectivamente pagadas por
ese concepto, incluidos los recargos, costas e intereses, si los
hubiere.
El Instituto ha comunicado que son muchos los recursos contencioso-
administrativos formalizados por el Instituto de la Vivienda de
Madrid que se encuentran pendientes de fallo y otros tantos los
interpuestos, no aceptando la posibilidad de presentar recurso si la
notificación se había cursado al adquirente.
En consecuencia, se ha considerado parcialmente aceptada esta
recomendación y así se ha hecho saber al citado organismo.
4.1.43. Recomendación en relación con el deber de informar a los
padres, tutores o guardadores sobre la situación en que se encuentran
los menores bajo la guarda o tutela de una entidad pública
La tramitación de una queja, en la que se pudo constatar que la
entidad pública encargada de la protección de menores en la Comunidad
de Madrid había procedido al cese en la tutela de un menor y al
traslado del expediente, una vez asumida aquella por la entidad
competente de otra comunidad autónoma, sin informar a la madre de
dicho menor del referido traslado, aconsejó que se dirigiera al
Instituto Madrileño del Menor y la Familia una recomendación, a fin
de que se impartieran las instrucciones oportunas para que, en estos
supuestos, se informe a los padres, tutores o guardadores sobre la
situación del menor, conforme a lo establecido en el artículo 172.1
del Código Civil y en el artículo 22 de la Ley Orgánica 1/1996, de 15
de enero, de protección jurídica del menor, de modificación parcial
del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil. A la
recomendación se acompañaba un recordatorio del deber de notificar a
los interesados las resoluciones y actos administrativos que afecten
a sus derechos e intereses, de acuerdo con lo dispuesto en el
artículo 58 de la
Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
La recomendación ha sido aceptada.
4.1.44. Recomendación sobre la necesidad de regular el otorgamiento
de licencias de demolición
La demolición de una antigua fábrica en Burgos por el sistema de
voladura, obligó a desalojar a los vecinos de sus domicilios y a
cerrar los locales, lo que fue cuestionado por los ciudadanos
afectados, ya que consideraban que la indicada demolición implicaba
un riesgo para sus bienes y que, además, había sido la empresa
privada encargada de realizar las actuaciones la que les había
obligado a adoptar tales decisiones, sin que hasta el día señalado
para la voladura se reunieran en la zona las Fuerzas de Seguridad.
Igualmente, los interesados se quejaban de que nadie les había
mostrado la póliza de responsabilidad civil que, al parecer, tenía
suscrita la citada empresa, ni conocían la cobertura de su vigencia.
En relación con estos hechos se pudo saber que el Ayuntamiento de
Burgos no había dado respuesta a las peticiones realizadas por los
vecinos, por lo que teniendo en cuenta la especificidad de las
licencias de demolición por voladura, se resolvió dirigir a la citada
corporación la recomendación para que se lleven a cabo los trámites
necesarios para regular de forma especial el otorgamiento de
licencias de demolición por el sistema de voladura, en los casos en
que éstas tengan lugar en zonas urbanas, al objeto de garantizar la
información y la participación vecinal.
El Ayuntamiento de Burgos ha comunicado su plena conformidad con la
recomendación formulada expresando que la misma se tendrá presente a
la hora de conceder licencias de demolición por voladura, en los
casos en los que por la proximidad a otras edificaciones puedan
afectar a los titulares u ocupantes de estas últimas.
4.1.45. Recomendación sobre modificación de la nueva Ordenanza de
Circulación para la Villa de Madrid para posibilitar el ejercicio de
la potestad sancionadora por órgano distinto al alcalde
El presidente de una asociación formuló una queja sobre la delegación
efectuada por el alcalde del ejercicio de la potestad sancionadora en
materia de infracciones de tráfico en el Concejal Delegado del Área
de Hacienda y Economía.
Como la citada queja se presentó cuando todavía estaba en vigor la
anterior ordenanza municipal de circulación, tras solicitar el
correspondiente informe al Ayuntamiento de Madrid se procedió a la
conclusión de la investigación al considerarse, entre otros motivos,
que existía una cobertura jurídica suficiente para dicho ejercicio,
a la vista de lo establecido en la Ley Especial para el Municipio de
Madrid, así como en la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las
Bases de Régimen Local y el Reglamento de Organización,
Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales, de 28
de noviembre de 1986, en relación con la Ley 30/1992,
de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
Además de ello, la Institución consideró que esa interpretación era
la más favorable a los intereses del ciudadano ya que, de esa forma,
se posibilitaba que el sancionado pudiese interponer un recurso
administrativo que está contemplado en la citada Ley especial
permitiendo con ello una nueva revisión del expediente y de las
alegaciones expuestas por el mismo, toda vez que, si no existiera tal
atribución, se aplicaría lo dispuesto en la citada Ley 30/1992, por
lo que los ciudadanos tendrían que interponer directamente un recurso
contencioso-administrativo (con los gastos de abogado y procurador
que ello implicaba) contra las multas que les impusiera directamente
el alcalde, al no existir en el ámbito local el recurso ordinario que
sí se da en la Administración del Estado.
Sin embargo, como quiera que posteriormente se ha aprobado la nueva
Ordenanza de Circulación para la Villa de Madrid, y en la misma se
incluye el artículo 96, por el que modifica la atribución de
competencias que anteriormente estaba en vigor, y aunque, en
principio, la atribución a la alcaldía presidencia de la competencia
sancionadora es conforme con lo dispuesto en el artículo 68.2 del
Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se
aprueba el texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de
Vehículos a Motor y Seguridad Vial, sin embargo, la delegación
contenida en el mismo resulta contraria a lo dispuesto en el artículo
127 de la ya citada Ley 30/1992.
Por ello, se recomendó que se procediera a modificar el contenido del
mencionado artículo 96 de la nueva Ordenanza de Circulación para la
Villa de Madrid, en el sentido de atribuir la competencia
sancionadora, así como su ejercicio, directamente a un órgano
municipal desconcentrado, plenamente identificado y jerárquicamente
dependiente de la alcaldía-presidencia, para dar cumplimiento a lo
dispuesto en los artículos 127 de la Ley de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y
10.3 del Real Decreto 1398/93, por el que se aprueba el Reglamento
del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, que
desarrolla el citado precepto legal.
Con posterioridad a dicha recomendación, ha sido modificado el citado
artículo 127, en virtud de la Ley 4/1999, de modificación de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y el Procedimiento Administrativo Común.
4.1.46. Recomendación sobre el cobro a los usuarios que viven en
urbanizaciones, de unas tarifas diferentes a las que se aplican a los
vecinos residentes en el casco urbano, en el servicio de
abastecimiento domiciliario de agua potable
Ante esta Institución compareció un vecino del municipio de Monserrat
(Valencia) exponiendo que a los vecinos residentes en una
urbanización se les cobraba más caro el consumo de agua que a los que
vivían en el casco urbano.
Por ello se recomendó al Ayuntamiento que se iniciara el
procedimiento de modificación de las actuales tarifas de
abastecimiento domiciliario de agua potable para que la cuota
variable o de consumo que pagasen los usuarios de la urbanización
fuese igual que la de los que viven en el núcleo de población en el
que radica la capitalidad de ese municipio. En el supuesto de que
existieran algunas razones objetivas de carácter técnico o económico
que determinasen un mayor coste en la prestación de este servicio a
las viviendas de la urbanización, se recomendó que se aplicaran unas
cuotas fijas o de servicio diferentes siempre que en la memoria
económico-financiera que previamente se redactase se acreditase de
forma suficiente tal incidencia.
Igualmente, se indicó a ese Ayuntamiento la posibilidad de que se
incluyera en la modificación de esas tarifas unas bonificaciones para
los consumos que realizasen determinados usuarios (con independencia
del lugar donde se encontraran sus viviendas) atendiendo a la
capacidad contributiva de los mismos, para lo cual se podría
establecer unos criterios objetivos y con carácter general para todo
el término municipal (números de miembros de la unidad familiar,
ingresos que tiene la misma, etc.).
En la contestación dada por el Ayuntamiento se manifestaba que iban a
iniciarse los trámites precisos para adecuar las tarifas del servicio
domiciliario de agua potable al contenido de la recomendación
formulada por esta Institución.
4.1.47. Recomendación sobre modificación de la ordenanza reguladora
de la tasa por reparación y mejora de las vías públicas rurales
Se ha recomendado al Ayuntamiento que modifique la Ordenanza
reguladora de la tasa por reparación y mejora de las vías públicas
rurales del municipio de Sabiote, al existir una falta de adecuación
de la figura tributaria elegida para la financiación de este gasto
municipal y, en consecuencia, dicha actividad se financie con cargo a
las contribuciones especiales, atendiendo a las normas contenidas en
los artículos 28 y siguientes de la Ley reguladora de las Haciendas
Locales. La recomendación ha sido aceptada.
4.1.48. Recomendación sobre modificación de la ordenanza reguladora
de la tasa por prestación de servicios urbanísticos y sugerencia para
el inicio de un expediente de devolución de ingresos indebidos
Se ha recomendado al Ayuntamiento de San Sebastián de los Reyes
(Madrid) que modifique la Ordenanza municipal reguladora de la tasa
por prestación de servicios urbanísticos, en el sentido de no
supeditar el alta ni el pago de la cuota del impuesto sobre
actividades económicas a la solicitud de licencia de apertura de
actividades empresariales, profesionales y artísticas, porque la mera
presentación de la solicitud de licencia no legitima el inicio de la
actividad correspondiente y, por tanto, no
se produce el hecho imponible que determina el nacimiento de la
obligación de pago del tributo.
Además, el artículo 91 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre,
reguladora de las Haciendas Locales y el artículo 5.3 del Real
Decreto 243/1995, de 17 de febrero, por el que se dictan normas para
la gestión del impuesto sobre actividades económicas, determina que
las declaraciones del alta se realizarán en los 10 días hábiles
inmediatamente anteriores al inicio de la actividad.
De otra parte, se ha sugerido al citado Ayuntamiento que devuelva a
la contribuyente, conforme a las normas contenidas en el Real Decreto
1163/1990, de 21 de septiembre, por el que se regula el procedimiento
para devolución de ingresos indebidos, las cantidades abonadas en
concepto de impuesto sobre actividades económicas por aquel período
de tiempo en que todavía no disponía de la licencia de apertura. La
recomendación ha sido aceptada.
4.1.49. Recomendación sobre normativa que debe aplicarse en caso de
retirada por la grúa municipal de un vehículo, correctamente
estacionado cuando permanece varios días aparcado en el mismo lugar
El interesado formuló su queja porque el servicio de la grúa del
Ayuntamiento de Tarragona había procedido a retirar su vehículo de
donde estaba estacionado y se le había notificado la incoación de un
expediente sancionador por infracción de la normativa de medio
ambiente con la posibilidad de ser multado con 50.000 pesetas.
De la información facilitada por el Ayuntamiento se pudo deducir que
no quedó acreditado que el vehículo del interesado llevara un
determinado número de días estacionado en el mismo lugar, y se
comprobó que para proceder a su retirada, también se había alegado
que el citado vehículo tenía la Inspección Técnica de Vehículos
caducada desde meses antes.
Por todo ello, se recomendó que, para poder considerarse que un
vehículo ha cometido una infracción contra el artículo 39 de la
Ordenanza Complementaria de Tráfico del Ayuntamiento de Tarragona,
sea preciso que, al menos, durante dos días consecutivos sea
denunciado por estar estacionado de forma continuada en el mismo
lugar por tiempo superior a cuarenta y ocho horas debiéndose aportar
otras pruebas que sirvan para acreditar que en ese tiempo no ha
circulado (como la lectura del cuenta kilómetros, fotografías,
declaraciones testificales, etc.).
Igualmente se recomendó que no se procediera a la retirada de un
vehículo por el servicio de la grúa por el hecho de no haber pasado
en el plazo establecido la Inspección Técnica de Vehículos ya que, en
estos casos, la normativa aplicable tiene previsto otro tipo de
actuaciones como son la denuncia por los agentes de la autoridad y su
inmovilización y que ese retraso en pasar la Inspección Técnica de
Vehículos no fuese considerado como un factor racional y fundado que
permitiera acreditar que un vehículo estuviera abandonado.
Asimismo se recomendó que en aquellos casos en los que no quedara
suficientemente acreditado que los vehículos estaban abandonados o
estacionados en un mismo lugar durante más de 48 horas (como sucedía
en la queja
estudiada), ese Ayuntamiento no debía cobrar ninguna tasa por su
retirada y depósito, ya que la actuación municipal resultaba
indebida.
En su contestación, la Administración especifió que la actuación
seguida en el caso concreto respetaba el contenido de la
recomendación, razón por la cual se procedió al archivo del
expediente.
4.1.50. Recomendación sobre el uso de la lengua cooficial en el
impreso para la declaración del impuesto sobre actividades económicas
del Ayuntamiento de Tarrasa (Barcelona)
La Ley 1/1998, de 7 de enero, de Política Lingüística de Cataluña,
además de reconocer con carácter general a todos los ciudadanos su
derecho a expresarse en cualquiera de las dos lenguas oficiales,
oralmente y por escrito, en las relaciones y actos públicos y
privados (artículo 4.1.b), especifica que en los procedimientos
administrativos asiste a los ciudadanos el derecho a presentar
documentos en castellano (artículo 10.1) aún cuando éstos se tramiten
en lengua catalana.
Se ha observado la inexistencia de impresos redactados en lengua
castellana o bilingüe para la declaración correspondiente al impuesto
sobre actividades económicas del Ayuntamiento de Tarrasa,
acompañándose aquéllos únicamente de unas instrucciones para la
cumplimentación del mismo redactadas en castellano y en catalán.
Al ser tal declaración un documento que presenta un ciudadano ante
una Administración pública, resulta innegable su derecho a realizarlo
en la lengua oficial de su libre elección, por lo que si se impone el
uso de un determinado formulario éste debe proporcionarse en la
lengua que cada ciudadano elija para su presentación o, al menos,
redactado en las lenguas cooficiales de cada comunidad autónoma, todo
lo cual llevó a recomendar al Ayuntamiento de Tarrasa que, en lo
sucesivo, se proporcionen a los ciudadanos los impresos en los que
éstos deban formular declaraciones o iniciar procedimientos
redactados en la lengua oficial o, al menos, en forma bilingüe.
Esta recomendación fue expresamente aceptada, y se adoptaron las
medidas para que cualquier ciudadano pueda formular su declaración en
la lenguas cooficiales.
4.1.51. Recomendación sobre modificación de la ordenanza fiscal de la
tasa por prestación de servicios del cementerio municipal
Se formuló esta recomendación para que la corporación municipal
modificase la ordenanza fiscal reguladora de la tasa por prestación
de servicios del cementerio municipal de Uclés, que establece
distintas cuantías, en dicha tasa, según las personas sean o no
vecinas del municipio en el momento del óbito, por ser esa
diferenciación contraria al principio de igualdad, consagrado en los
artículos 14 y 31.1 de la Constitución española y, además, por
vulnerar el principio de capacidad contributiva, recogido en el
artículo 24 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las
Haciendas Locales. La recomendación fue aceptada.
4.1.52. Recomendación sobre instrucciones que deben dictar los
Colegios de Procuradores con el fin de salvaguardar el derecho
fundamental a la intimidad personal y familiar
Ante esta Institución compareció un ciudadano exponiendo que, en el
mes de junio de 1997, cuando se encontraba en su centro de trabajo,
dependiente de la Junta de Extremadura, apareció una persona,
empleada del procurador que debía cumplimentar un oficio firmado por
el juez de un Juzgado de Primera Instancia de Cáceres, dirigido a una
sección de la indicada Junta de Extremadura. El mencionado oficio, en
el que se solicitaba información sobre datos relativos a la nómina
del compareciente, fue exhibido a la mayor parte de sus compañeros de
trabajo.
Solicitado el oportuno informe a la Fiscalía General del Estado se
pudo conocer que, efectivamente, el cumplimiento de la orden
judicial, cuyo diligenciamiento se encargó a un procurador, se
realizó sin garantizar el debido respeto a la intimidad personal y
familiar consagrado por el artículo 18.1 de la Constitución.
Por todo cuanto antecede, esta Institución efectuó una recomendación
para que, por el Consejo General de los Procuradores, se haga saber a
los colegios de procuradores que integran el mismo, que deben dictar
las instrucciones necesarias, con la finalidad de que todas las
actuaciones que practiquen los procuradores, derivadas del ejercicio
de su profesión, se realicen con las garantías necesarias para
salvaguardar el derecho fundamental a la intimidad personal
y familiar, garantizado por el artículo 18.1. de la Constitución, de
quienes son parte en el proceso.
Esta recomendación fue aceptada en su totalidad por el Consejo
General de los Procuradores que recabó a sus colegiados, la necesaria
atención en relación con los aspectos apuntados por el Defensor del
Pueblo, en orden a la salvaguarda de los derechos constitucionales de
los ciudadanos.
4.1.53. Recomendación sobre reforma de la normativa en relación con
la respuesta jurídica que reciben las mujeres víctimas de violencia
doméstica
Esta Institución ha podido constatar las carencias que presenta el
ordenamiento jurídico vigente para solucionar los problemas que se
derivan de la violencia doméstica. Por ello, se ha considerado
oportuno remitir al Ministerio de Justicia, que tiene encomendada la
promoción legislativa dentro de la Administración General del Estado,
una recomendación proponiendo las reformas legislativas que a
continuación se detallan:
a) En lo que respecta al vigente Código Penal, que se estudie la
posibilidad de revisar los siguientes preceptos:
- Artículo 153, en el sentido de introducir la correspondiente
sanción para los malos tratos psíquicos, y que el término de
habitualidad que se menciona en ese precepto sea interpretado como
todos aquellos comportamientos
reiterados, pese a que no exista previa condena, interpretación que
deberá constar en el citado artículo.
- Ampliación del ámbito subjetivo de los artículos 153 y 617 del
Código Penal, incluyendo a los ex-cónyuges o ex-compañeros que
estuvieron unidos de forma permanente por análoga relación de
afectividad.
- Supresión de la sanción de multa contemplada en el artículo 617,
sustituyendo dicha pena, si se considera oportuno, por la de trabajos
en beneficio de la Comunidad.
- Modificación del artículo 57 del Código Penal, para que de forma
expresa se incluya al delito tipificado en el artículo 153 de dicho
texto legal, como uno de los delitos a los que se les puede aplicar
las penas accesorias que se mencionan en el precepto primeramente
citado.
- Ampliación de las disposiciones del Código Penal, en materia de
responsabilidad de la Administración, haciendo una mención expresa a
la responsabilidad civil subsidiaria del Estado en los casos en los
que, tras las correspondientes denuncias y sin que se hayan tomado
las medidas de protección necesarias, una mujer padezca lesiones
graves o fallezca como consecuencia de los malos tratos.
b) Respecto de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, se solicita que se
estudie la posibilidad de modificar los artículos siguientes:
- Artículo 103, a fin de eliminar la referencia que el mismo se hace
respecto del adulterio y amancebamiento, incluyéndose también de modo
expreso en ese precepto la imposibilidad del ejercicio de acciones
penales entre los cónyuges por abandono de familia o sustracción de
menores, en aquellos supuestos en que se cumplan los requisitos del
artículo 105 del Código Civil.
- Reforma del artículo 104 para la total supresión de la alusión al
derecho de corrección del marido y a la obediencia de la esposa, así
como del requisito de que las faltas correspondientes sólo puedan ser
perseguidas a instancias del perjudicado.
- Reforma de los artículos 962 y 969 a fin de que resulte obligatoria
la presencia del Ministerio Fiscal en los juicios de faltas seguidos
a consecuencia de malos tratos a mujeres dentro del ámbito familiar.
- Reforma del artículo 13 para que en el mismo se incluyan como
medidas cautelares aquéllas que se encuentran previstas como penas
accesorias en el artículo 57 del Código Penal.
c) Por lo que se refiere al ámbito del Derecho civil, se considera
que puede resultar necesaria la introducción de las siguientes
modificaciones:
- Artículo 104 del Código Civil, en el sentido de coordinar o
armonizar su contenido con el artículo 13 de la Ley de Enjuiciamiento
Criminal, siempre y cuando en este último artículo puedan incluirse,
de forma expresa, una serie de medidas que permitan una auténtica
protección de la víctima. De esta forma podrían los jueces de
guardia, haciendo un uso complementario de ambos preceptos, adoptar
unas medidas protectoras eficaces en
aquellas situaciones en las que existen unos datos objetivos
indicativos de la peligrosidad del agresor y del consiguiente riesgo
de la víctima.
- Artículos 92 y 103 del Código Civil, para la posible adopción de
medidas de protección en el cumplimiento del régimen de visitas
acordado para los hijos, en los casos de malos tratos entre cónyuges.
- Artículo 86 del Código Civil, para que se pueda acceder
directamente al divorcio, cuando exista situación de violencia
doméstica, sin necesidad de esperar los plazos legalmente previstos.
d) Proceder a la modificación de la Ley 35/1995 de forma que queden
incluidos expresamente en su ámbito de aplicación las víctimas de la
violencia familiar, en sus distintas modalidades, de amenazas,
lesiones, malos tratos y agresiones sexuales.
e) Que se implante en todo el territorio nacional el suficiente
número de oficinas de asistencia a víctimas de delitos violentos
contra la libertad sexual, de tal forma que en todos los partidos
judiciales o en la mayoría de ellos cuenten al menos con una de estas
oficinas, celebrando cuantos convenios sean precisos con las
Comunidades Autónomas que tienen transferidos los medios materiales
para el funcionamiento de la Administración de Justicia.
f) Que se estudie la posibilidad de especializar determinados órganos
jurisdiccionales en todos aquellos casos que hagan referencia o
tengan relación con la violencia doméstica, especialmente en las
ciudades en las que el gran número de asuntos así lo permite.
g) Que se mantenga la línea emprendida de organizar cursos de
formación para fiscales, secretarios judiciales y médicos forenses,
con objeto de que todos ellos reciban unos conocimientos específicos.
h) Que se establezca un protocolo para que los médicos forenses, en
el momento de efectuar sus dictámenes médico-legales, en relación con
los delitos a los que venimos haciendo referencia, puedan realizar
aquéllos de forma unificada.
En términos generales, esta recomendación ha sido plenamente
aceptada, habiéndose iniciado en la vía parlamentaria las reformas
legislativas necesarias para llevar a efecto las modificaciones
planteadas por el Defensor del Pueblo.
Asimismo se ha solicitado del Ministerio que se tenga informada a
esta Institución sobre el comienzo de la utilización del protocolo
para médicos forenses que actualmente se está elaborando.
4.1.54. Recomendaciones sobre las medidas de actuación policiales que
se proponen para mejorar el servicio que las Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad del Estado prestan a las mujeres víctimas de malos tratos
en el ámbito doméstico
Las asociaciones de mujeres, en general, muestran su satisfacción por
la existencia de los servicios de atención a la mujer dependientes de
la Policía Nacional, que se encuentran instalados en las grandes
ciudades, pero, al
mismo tiempo, expresan su preocupación por la carencia de esos
servicios en las pequeñas ciudades o en los pueblos. Las mismas
asociaciones indican que, en muchas ocasiones, las diligencias
policiales iniciales se limitan a recoger la simple denuncia de la
víctima, sin practicar una inspección ocular del lugar en el que se
produjo la agresión y sin recibir declaración a los vecinos de los
inmuebles colindantes. Esta situación provoca, que en la fase
judicial, se carezca del suficiente material probatorio como para
fundamentar sentencias condenatorias.
Otro de los aspectos constatados es el relativo a las estadísticas.
Según el informe recibido desde el Ministerio del Interior, los datos
que se ofrecen respecto de los malos tratos en el ámbito de una
relación familiar se refieren al ilícito penal que como delito se
tipifica en el artículo 153 del Código Penal y como falta se tipifica
en el artículo 617.2 de dicho texto legal, quedando fuera numerosos
comportamientos que también generan situaciones de malos tratos,
tales como homicidio, lesiones, coacciones y agresiones sexuales.
Este hecho provoca que las cifras que se ofrecen no reflejen
fielmente la auténtica realidad del problema.
A la vista de todo lo anterior, se ha considerado conveniente
recomendar al Ministerio del Interior que se amplíen los servicios de
atención a la mujer, que actualmente se encuentran en las comisarías
de policía de las grandes ciudades, para que este tipo de servicios
se implanten en el mayor número posible de localidades.
Asimismo, se ha recomendado que se adopten protocolos de actuación
conjunta entre los Ministerios que tienen alguna competencia sobre
esta cuestión -Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, Ministerio
del Interior y Ministerio de Justicia-, de tal forma que las mujeres
que acuden a denunciar hechos de esta naturaleza puedan recibir una
información amplia y, a la vez, completa de cuantos recursos sociales
están disponibles para estos casos.
También se ha recomendado al citado departamento que, en el momento
de formular la denuncia, se efectúe una diligencia de inspección
ocular del lugar en el que sucedieron los hechos, recogiendo cuantos
objetos tuvieran relación con los hechos denunciados, recibiendo
declaración, siempre que existan, a aquellos testigos que por conocer
a los implicados puedan aportar algún dato.
Por otro lado, se ha recomendado al Ministerio del Interior que las
estadísticas que ofrecen, respecto a los malos tratos en el ámbito de
las relaciones familiares o de convivencia, reflejen fielmente el
número de casos existentes, incluyendo no sólo los supuestos de los
artículos 153 y 617.2 del Código Penal, sino también todos aquellos
ilícitos en los que se originan lesiones, coacciones o agresiones
sexuales.
Por último, se ha recomendado a este departamento ministerial que
continúen los cursos de formación a los miembros de los Cuerpos y
Fuerzas de la Seguridad del Estado, procurando que se extiendan por
todo el territorio nacional para que puedan asistir a los mismos el
mayor número posible de policías y guardias civiles.
Los cinco puntos de la mencionada recomendación han sido aceptados en
términos generales por el Ministerio del Interior, si bien esta
Institución ha solicitado a dicho
Departamento una copia de la Instrucción número 2/1998, de 8 de
junio, que dictó la Secretaria de Estado de Seguridad en relación con
la adopción de medidas relativas a la prevención, investigación y
tratamiento de la violencia contra la mujer y que facilite los
últimos datos estadísticos con los que cuenta, en relación con este
tipo de violencia, especialmente referidos al año 1998.
4.1.55. Recomendaciones sobre los aspectos sociales y asistenciales
que deben ser mejorados o introducidos en relación con las
prestaciones sociales que reciben las mujeres víctimas de violencia
doméstica
Se ha podido constatar que, en muchos supuestos, aunque las mujeres
maltratadas se trasladen a un centro de acogida, deben permanecen en
su mismo centro de trabajo, lo que facilita su localización por el
agresor.
Para evitar situaciones de esta naturaleza sería conveniente afrontar
una reforma de la legislación laboral, para que, una vez constatada
la existencia de malos tratos, se posibilite el traslado a otro
centro de trabajo, mediante un procedimiento confidencial y
reservado, respetando los derechos de otros trabajadores que pudieran
tener acceso a ese puesto. Esto evitaría que el agresor pudiera
conocer el nuevo destino y residencia de la víctima.
Por otra parte, se ha podido conocer que diferentes organismos de las
distintas Comunidades Autónomas están llevando a cabo una labor de
sensibilización y prevención contra los malos tratos en el ámbito
doméstico, facilitando información a los distintos colectivos que
pueden estar interesados, prestando orientación jurídica y asistencia
psicológica a las víctimas y realizando programas de formación
profesional y ayudas de búsqueda de empleo que permitan el desarrollo
económico y laboral de la mujer maltratada. Sin embargo, no en todas
las Comunidades Autónomas se llevan a cabo las mismas acciones de
protección y, obviamente, las carencias son diferentes en cada una de
ellas.
Por ello, se ha acordado remitir una serie de recomendaciones al
Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y a los distintos organismos
de las Administraciones autonómicas con competencia en la materia
para que se tengan en cuenta las líneas de actuación a continuación
se indican:
a) El aumento del número de casas refugio existentes en nuestro país,
adaptando de esa forma el número de plazas disponibles a la
recomendación del Parlamento Europeo.
b) Procurar ante todo, con los recursos sociales que actualmente se
dedican a este problema, la reinserción de las mujeres afectadas a la
vida social y laboral de una forma digna y autónoma, especialmente
realizando políticas activas, por las que puedan acceder a un puesto
de trabajo.
c) Que en las medidas que se realicen de fomento del empleo, se
tengan en cuenta los problemas de las mujeres maltratadas, haciendo
compatibles sus obligaciones de madres, en la mayoría de los casos,
con las obligaciones que se derivan de todo puesto de trabajo.
d) Que en coordinación entre todas las administraciones se elabore el
correspondiente protocolo, para que cubriendo todos los aspectos que
afectan a este problema, las mujeres afectadas reciban una
información amplia, completa e integral sobre los diversos ámbitos
sanitarios, sociales, laborales, asistenciales, policiales y
judiciales.
e) La creación de unidades específicas, interdisciplinares
-psicólogos/as, trabajadores/as sociales, terapeutas familiares-, con
la función de diagnosticar y valorar a las unidades familiares que
presenten problemas de violencia doméstica, para proporcionarles, en
aquellos casos que sea adecuado y siempre que no interfiera en los
intereses personales de las víctimas, una intervención terapéutica
familiar eficaz.
f) La implantación de programas de tratamiento psicológico a personas
que infligen el maltrato, como complemento, en su caso, de otro tipo
de actuaciones que puedan desarrollarse desde la Administración
penitenciaria, con la finalidad última de favorecer su rehabilitación
g) La publicidad de los centros de acogida o casas refugio y la
preparación de los mismos para que puedan recibir a mujeres que, por
ser nacionales de otros países, precisan de unas estructuras de
acogida adaptadas a su propia lengua y costumbres.
h) En los convenios de colaboración que puedan realizarse con el
Ministerio de Sanidad, se tengan en cuenta las secuelas psicológicas,
tipificadas tanto en el DSM-IV como en el CIE-10, para que los
informes médicos que se realizan a las mujeres contengan también esa
información.
i) La proposición de las iniciativas legislativas necesarias, para
que normativamente se posibilite que cuando una mujer acredite haber
sufrido malos tratos, pueda cambiarse, cuando ello sea factible, de
puesto de trabajo, en la misma ciudad o en otra próxima, sin que ese
traslado reciba ninguna publicidad, respetando, en estos casos, los
derechos que pudieran corresponder a otros trabajadores.
Han contestado aceptando las recomendaciones, el Instituto Canario de
la Mujer del Gobierno de Canarias; la Consejería de Sanidad y
Bienestar Social de la Junta de Castilla y León; la Dirección General
de la Mujer de la Comunidad de Madrid; y el Cabildo Insular de
Lanzarote.
La Consejería de Sanidad y Bienestar Social de la Junta de Castilla y
León contestó remitiendo información sobre las cantidades
presupuestadas para la inserción laboral de las mujeres residentes en
casas de acogida, así como sobre la elaboración y firma de diversos
protocolos y convenios con distintos organismos implicados. Se le ha
solicitado que continúe informado de las actuaciones que se vayan
llevando a cabo.
La Consejería de Sanidad y Seguridad Social de la Comunidad Autónoma
de Madrid ha aceptado en términos generales esta recomendación, si
bien se le ha solicitado que remita un informe complementario en
relación con el III Plan de igualdad entre mujeres y hombres.
El Cabildo Insular de Lanzarote ha aceptado esta recomendación en su
totalidad. Dicho Cabildo cuenta con un servicio específico de la
mujer, desde el que se vienen desarrollando actividades informativas,
asistenciales y preventivas, además de contar con un centro de
información que ha elaborado un proyecto de piso de emergencia, así
como otro centro de asistencia a las víctimas del delito que
desarrolla diferentes funciones en cuanto a la víctima, agresor y
delito.
El Instituto Canario de la Mujer del Gobierno de Canarias informó
que, aún careciendo de recursos sociales para destinar a políticas de
empleo, ya que ello corresponde principalmente a los Cabildos
Insulares, parte de sus esfuerzos y medios se destinan a impulsar
cauces de diálogo, actuaciones de cooperación técnica y campañas de
sensibilización, a la vez que procuran asegurar la aplicación
efectiva del principio de igualdad y no discriminación en las ofertas
de empleo y en los instrumentos de regulación laboral y organización
del mercado de trabajo.
En esta misma línea de trabajo, y en el sentido de la recomendación
efectuada por el Defensor del Pueblo, el Instituto Canario de la
Mujer colabora activamente con el Instituto Nacional de Empleo y con
el Instituto Canario para la Formación y Empleo de la Mujer para que
ambos organismos recojan los perfiles de las mujeres maltratadas en
proceso de integración laboral a la hora de la concesión de
subvenciones y de fomentar su contratación.
4.1.56. Recomendación sobre la necesidad de que a las mujeres
víctimas de malos tratos, se les reconozca como un supuesto concreto
esa situación, con objeto de poder acceder a viviendas de promoción
pública
A fin de satisfacer el derecho a una vivienda con arreglo a criterios
objetivos de prelación y teniendo en cuenta las necesidades más
acuciantes, las distintas Comunidades Autónomas han aprobado las
normas por las que se regula el accceso a las viviendas de protección
oficial, en las que no se contempla de forma específica la reserva de
un cupo de viviendas para las familias monoparentales o una
puntuación concreta para estas familias, de lo que parece
desprenderse que las solicitudes de adjudicación de viviendas
presentadas por mujeres que han sido objeto de malos tratos tienen
que concursar con el cupo general, y aún cuando se recogen
determinadas circunstancias aplicables a estos supuestos, no parecen
suficientes para solventar los problemas.
Por ello, se ha estimado conveniente recomendar a las Comunidades
Autónomas que se contemple de forma específica en los procedimientos
de adjudicación de viviendas de promoción pública la situación de las
mujeres que han sido objeto de malos tratos y se encuentran en una
casa o centro de acogida o en cualquier otra institución pública o
privada por iguales motivos, de forma que su acceso a una vivienda se
considere como un supuesto concreto y no tengan que ver dilatada en
el tiempo la solución de su problema.
Han contestado aceptando la recomendación la Consejería de Fomento
del Principado de Asturias; la Consejería de Obras Públicas, Vivienda
y Aguas del Gobierno de Canarias; la Consejería de Obras Públicas y
Transportes de la Junta de Extremadura; y la Consejería de Obras
Públicas, Urbanismo y Transportes de la Generalidad Valenciana.
La Consejería de Fomento del Principado de Asturias ha informado que
la normativa que regula en dicha Comunidad Autónoma el acceso a
viviendas de protección oficial (Decreto 8/1998, de 19 de febrero) ya
contempla, a su juicio, la recomendación efectuada por esta
Institución desde una doble vertiente: por un lado, prevé, dentro del
procedimiento ordinario, la reserva de un cupo del 5 por ciento del
total de las viviendas para familias monoparentales y por otro, en
los supuestos de «adjudicaciones por marginación social» se contempla
específicamente el supuesto de las mujeres maltratadas.
La Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Agua del Gobierno de
Canarias ha informado que la normativa que regula actualmente la
adjudicación de viviendas de promoción pública en la Comunidad
Autónoma de Canarias recoge de forma específica la situación de
personas que se encuentran alojadas en Centros asistenciales y que
desde 1994, fecha de su entrada en vigor, se les concedió a todas las
personas que estando en dicho supuesto solicitaron vivienda pública.
La Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de
Extremadura ha informado que aunque en la normativa que rige en el
ámbito de la Comunidad Autónoma Extremeña no se recoge expresamente
el supuesto de la mujer maltratada, de hecho se vienen adjudicando
viviendas a mujeres que se han visto obligadas a abandonar el
domicilio familiar en razón de malos tratos, tanto morales como
físicos, y estima que con la interpretación extensiva que de la
legislación vigente lleva a cabo dicha Consejeria se satisface
plenamente la recomendación efectuada por el Defensor del Pueblo.
La Consejería de Obras Públicas, Urbanismo y Transporte de la
Generalidad Valenciana ha informado que en el Proyecto de Decreto del
Gobierno Valenciano sobre actuaciones protegidas en materia de
viviendas y suelo que complementa la normativa que sobre esta materia
rigen en esa Comunidad Autónoma se prevé que, entre las
circunstancias a tener en cuenta en el momento de llevar a cabo el
proceso de selección para la adjudicación de Vivienda de Protección
Oficial y acceso a viviendas de alquiler dentro del programa previsto
de integración social, se valorará expresamente la situación de las
mujeres que han sido objeto de malos tratos y que no dispongan de
otra vivienda.
4.1.57. Recomendaciones sobre la necesidad de introducir dentro del
sistema educativo, enseñanzas con contenidos en los que se potencien
valores tales como la solidaridad, la tolerancia y la igualdad de
sexos
La Ley Orgánica de Ordenación General del Sistema Educativo, en sus
artículos 1 y 2, se refiere a los fines y principios hacia los que
debe tender el sistema educativo,
que no son otros que el respeto a los derechos y libertades y a la
efectiva igualdad de derechos entre los sexos. Partiendo de estos
preceptos es necesario intensificar todos aquellos contenidos que
permitan lograr una educación no sexista, que debe tener una
indudable influencia en la erradicación de comportamientos violentos
dentro del ámbito doméstico.
El citado texto legal, al enumerar los objetivos específicos que
deben primar en la educación primaria y en la educación secundaria
obligatoria, establece en sus artículos 13 y 19 que hay que procurar
el desarrollo de capacidades tales como las de «apreciar los valores
básicos que rigen la vida y la convivencia humana y obrar de acuerdo
con ellos». En otro punto se señala como objetivo el de «comportarse
con espíritu de cooperación, responsabilidad moral, solidaridad y
tolerancia, respetando el principio de la no discriminación entre las
personas». Estos artículos permiten potenciar dentro de la práctica
escolar el área transversal «Educación para la igualdad de
oportunidades entre sexos» impregnando todos los contenidos
curriculares en las etapas de educación obligatoria.
A la vista de cuanto se expone se ha estimado conveniente formular
una recomendación para que, en virtud de lo dispuesto en el artículo
4 de la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General
del Sistema Educativo, se potencie, como parte del currículo de cada
nivel educativo, todos aquellos contenidos que, desde el respeto
a los derechos y libertades, se dirijan a lograr la efectiva igualdad
de derechos entre los sexos, favoreciendo la implantación dentro de
la educación secundaria obligatoria de materias optativas en las que
se haga referencia a los papeles sociales de hombres y mujeres, para
poder analizar de forma crítica los aspectos sociales y culturales
que han ido conformando los estereotipos sexistas, tratando así de
favorecer el desarrollo integral de cada persona, al margen de su
pertenencia a uno u otro sexo.
Igualmente se ha recomendado, que en virtud de lo dispuesto en el
artículo 55 y siguientes de la Ley Orgánica de Ordenación General del
Sistema Educativo, y para favorecer la calidad de la enseñanza, se
preste especial atención a la formación inicial y continuada del
profesorado, para que por parte del mismo se impartan con la debida
calidad todos aquellos contenidos que guardan relación con los
valores básicos de la convivencia humana, la responsabilidad moral de
las personas y los principios de solidaridad y tolerancia, respetando
la no discriminación entre las personas por razón de sexo.
Esta recomendación efectuada en iguales términos, ha sido aceptada
por la Consejería de Educación, Cultura y Deportes de la Comunidad
Autónoma de las Islas Baleares; por la Consejería del Departamento de
Cultura de la Generalidad de Cataluña; por la Consejería de Educación
de Educación y Cultura del Gobierno de Navarra; por la Consejería de
Educación, Universidades e Investigación del Gobierno Vasco y por la
Consejería de Educación y Ciencia de la Generalidad Valenciana.
La Consejería del Departamento de Cultura de la Generalidad de
Cataluña ha informado que en esta materia colabora sistemáticamente
con el Instituto Catalán de
la Mujer y que en todas las resoluciones en las que se establecen las
instrucciones que desde ese Departamento hace llegar a todos lo
centros educativos en Cataluña se dispone que el proyecto educativo
de los mismos, debe establecer programas de actuación para el fomento
de los derechos y de la igualdad de oportunidades, rechazando todo
tipo de discriminaciones debidas a la edad, raza o sexo.
Del mismo modo indica que, desde el Gobierno catalán, se llevan a
cabo controles de homologación de los libros de texto para que no
contengan contenidos sexistas y pone de manifiesto que en el Plan de
Formación del Profesorado del Departamento se contemplan cursos
anuales y seminarios relacionados con la coeducación.
La Consejería de Educación y Ciencia de la Generalidad Valenciana ha
aceptado plenamente los dos apartados de dicha recomendación. En
concreto se informa que, tanto en la educación infantil como en la
primaria, en la secundaria obligatoria y en el Bachillerato, el
Gobierno valenciano, desde 1992, ha venido dictando las
correspondientes normas en las que la igualdad de derechos entre los
sexos viene recogida expresamente en diversas materias, e igualmente
señala que, en la Orden por la que se regulan las materias optativas
en la ESO, se contempla una denominada «papeles sociales de mujeres
y hombres».
Del mismo modo se pone de manifiesto que, en los años 1997 y 1998, el
Servicio de Formación y los «Centros de Formación, Innovación y
Recursos Educativos» (CEFIRE) han organizado diferentes jornadas y
cursos dedicados a la educación sobre la diversidad, la educación en
valores, la convivencia y la resolución de conflictos en el ámbito
escolar a los que han asistido 850 docentes.
La Consejería de Educación y Ordenación Universitaria de la Junta de
Galicia, en su contestación hace referencia a las distintas acciones
desarrolladas para la promoción de la educación en igualdad, entre
ellas, el Convenio de Colaboración de Promoción de la Igualdad del
Hombre y la Mujer y el Plan de igualdad de las mujeres gallegas.
Igualmente la educación para la igualdad de sexos se contempla como
uno de los temas transversales que forman parte de los currículos de
todas las etapas educativas en las que se estructura la LOGSE.
La Consejería de Educación y Cultura del Gobierno de Navarra ha
informado que acepta la recomendación, además de añadir que en la
actualidad, desde esa Comunidad Autónoma, se está desarrollando una
serie de programas en el ámbito de la educación no discriminatoria,
así como en el desarrollo de valores de tolerancia y respeto, para
prevenir la aparición de conductas de maltrato y de violencia hacia
las mujeres. En cuanto a la introducción de una materia optativa en
la ESO, tal y como recogía esta recomendación, los centros de la
Comunidad Foral tienen autonomía para su inclusión.
La Consejería de Educación, Cultura y Deportes de la Comunidad
Autónoma de las Islas Baleares ha aceptado que la recomendación, en
su totalidad, una vez producido el traspaso de competencias en
materia educativa a la Comunidad Autónoma, elaborándose unos
currículos propios dirigidos a lograr una efectiva igualdad de derechos
entre sexos. Igualmente, en el ámbito de formación permanente
del profesorado, aparecen contempladas iniciativas sobre esa
problemática, entre ellas cursos dirigidos a contribuir a la
erradicación de la violencia y la igualdad entre sexos.
Por último, atendiendo a la recomendación formulada, se indica que
favorecerá, en el marco educativo, la implantación de materias
optativas que fomenten el desarrollo integral de las personas sin
distinción de sexos.
La Consejería de Educación, Universidades e Investigación del
Gobierno Vasco ha informado que la materia objeto de esta
recomendación ha sido desarrollada legislativamente por esa Comunidad
Autónoma, tras producirse el traspaso de competencias en materia
educativa. En este sentido, se contempla la necesidad de que las
escuelas asuman, como meta, la potenciación y desarrollo de valores
como la tolerancia, la paz y la solidaridad y la coeducación,
integrándolos como contenidos en los currículos. Asimismo, se han
incorporado a los planes de formación del profesorado campañas de
información y sensibilización, jornadas, seminarios y debates sobre
la desigualdad de la mujer con una especial incidencia hacia el mundo
educativo.
4.2. Recomendaciones no aceptadas
4.2.1. Recomendación sobre derecho de representación, ante los
consulados españoles, para las solicitudes de visado
Se ha recomendado a la Subsecretaría del Ministerio de Asuntos
Exteriores que se impartan instrucciones a los consulados para que se
admita la presentación de solicitudes de visado tanto por los
interesados como por sus representantes en la forma y con los
requisitos que se determinan en el artículo 38.4 de la Ley 30/1992,
de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
A tal efecto se ha considerado que lo previsto en el artículo 26.2
del Real Decreto 155/1997, de 2 de febrero, debe interpretarse, a fin
de respetar el principio de jerarquía normativa, en el sentido de que
dicho precepto sólo indica el órgano de la Administración al que
deben dirigirse finalmente, para su resolución, las solicitudes de
visado con independencia del registro administrativo en el que se
presenten, que podrá ser cualquiera de los establecidos en el citado
artículo 38.4.
La Subsecretaría de Asuntos Exteriores ha rechazado la recomendación,
fundamentalmente en atención a la especificidad que supone la
obtención de un visado en el extranjero, como lo pone de manifiesto
el Convenio de Viena de Relaciones Consulares que, al referirse a los
visados, señala que su aplicación es propia de las Oficinas
Consulares. Tal hecho provoca necesariamente una tramitación personal
ante la Oficina Consular.
4.2.2. Recomendación sobre solicitud de certificaciones acreditativas
de inscripciones que deberíanconstar en el Registro Civil de Guinea
Ecuatorial
Como consecuencia del traslado incompleto del antiguo Registro Civil
de Guinea Ecuatorial al Registro Civil Central, los españoles nacidos
en Guinea antes del 12 de octubre de 1968 deben obtener una
certificación local del registro guineano para poder practicar la
inscripción de su nacimiento en el Registro Civil Central.
Cuando una persona solicita una certificación local del Registro
Civil de Guinea tanto al Consulado de España en Bata, como a la
Embajada de España en Malabo, se le requiere para que remita una
cantidad en metálico o bien un cheque en pesetas para pagar las tasas
del registro civil guineano y, posteriormente, se le remite el
certificado local debidamente legalizado para practicar la oportuna
inscripción en el Registro Civil Central.
En relación con este procedimiento, debe considerarse que las
certificaciones del registro civil son absolutamente gratuitas desde
la entrada en vigor de la Ley 25/1986, de 24 de diciembre, de
supresión de las tasas judiciales, por lo que debería evitarse que
aquellos ciudadanos afectados por el traslado incompleto del antiguo
Registro Central de Guinea Ecuatorial al Registro Civil Central
tuvieran que pagar para obtener dichas certificaciones, aunque, como
en este caso, se trate de tasas exigidas por otro Estado.
No obstante, la Dirección General de Asuntos Jurídicos y Consulares
manifestó que dicho procedimiento es el más eficaz, hasta tanto no
exista una línea presupuestaria que compense el inconveniente causado
por la falta de cooperación internacional en materia registral de las
autoridades guineanas.
En consecuencia, se recomendó a dicha Administración la adopción de
las medidas necesarias, en coordinación con el Ministerio de
Justicia, para que las certificaciones de hechos inscritos en el
antiguo Registro Civil de Guinea Ecuatorial, que no hayan sido
trasladados al Registro Civil Central, resulten gratuitas para los
solicitantes y puedan ser expedidas en un plazo razonable de tiempo,
racionalizando el proceso de su obtención y proporcionando a los
administrados una información veraz y clara sobre el mismo.
4.2.3. Recomendación sobre la fecha a partir de la que debe señalarse
el haber pasivo correspondiente a quienes sufren un accidente en acto
de servicio durante el cumplimiento del servicio militar
El Real Decreto 1234/1990, de 11 de octubre, dispone que quienes
cumpliendo el servicio militar en cualquiera de sus formas o siendo
alumnos de centros docentes militares de formación sufren accidentes
en acto de servicio, por cuya virtud fallezcan o desaparezcan, se
inutilicen o padezcan lesiones permanentes no invalidentes, causarán,
en su favor o en el de determinados beneficiarios, derecho
a prestaciones del régimen de clases pasivas del Estado, y establece
un procedimiento para incoar los oportunos expedientes, indicando
expresamente que el plazo para terminarlos no podrá ser superior a
seis meses. Sin embargo, en la mayoría de los casos que se han
investigado se ha comprobado que la fecha a partir de la cual se
señalaba el haber pasivo al interesado superaba en exceso el plazo
antes mencionado, causando perjuicios económicos únicamente
imputables a la Administración.
Por ello, se recomendó a la Subsecretaría de Defensa que impartiera
las instrucciones oportunas para que en la resolución de los
expedientes tramitados al amparo de lo previsto en el Real Decreto
1234/1990, de 11 de octubre, por el que se regula la concesión de
pensiones y de indemnizaciones del régimen de clases pasivas del
Estado a quienes prestan el servicio militar y a los alumnos de los
centros militares de formación, la fecha a partir de la que se señale
el haber pasivo no pueda ser posterior a la determinada por el
transcurso del plazo de seis meses desde el día en que se produjo el
accidente.
En el informe de contestación, la Administración señala que no acepta
la recomendación formulada por esta Institución. No obstante,
manifiesta que se han dictado órdenes al Director General de Personal
para que, con el fin de paliar en lo posible el retraso en la
tramitación de los expedientes de inutilidad, dicte instrucciones
a los mandos de personal de los Ejércitos, para que los jefes de
unidades, centros y organismos inicien de oficio los expedientes de
inutilidad producida en acto de servicio del personal que preste el
servicio militar o alumnos de centros docentes militares.
4.2.4. Recomendación sobre requisito previo de tres años de
matrimonio para exenciones de visado
Como continuación a la recomendación efectuada a la Dirección General
de Política Interior durante el año 1997, y que no fue aceptada por
este organismo, se elevó al Subsecretario del Ministerio del Interior
la misma recomendación de modificación de los apartados g) y f) de la
Orden Ministerial de 11 de abril de 1996, sobre exenciones de visado,
por considerar que la misma estaba causando un perjuicio irreparable
a ciudadanos españoles que contraían matrimonio con ciudadanos
extranjeros, impidiéndoseles el ejercicio pleno de los derechos
dimanantes del matrimonio, al no poder obtener la residencia el
cónyuge extranjero con carácter inmediato.
El Subsecretario del Ministerio del Interior considera que no es
oportuna la modificación de la citada Orden ministerial por cuanto la
misma no afecta ni a la reagrupación familiar ni a los efectos del
matrimonio, no impide la libre circulación de las personas en el
territorio de la Unión Europea y no supone un trato discriminatorio
entre españoles.
4.2.5. Recomendación sobre la conveniencia de hacer entrega de la
prensa diaria a los internos clasificados en primer grado de
tratamiento en los centros penitenciarios, cuando carecen de medios
económicos
El Defensor del Pueblo siempre ha señalado la necesidad de que la
Administración, lejos de adoptar un papel pasivo que se limitara a
certificar la posible evolución positiva de los internos de cara a su
eventual progresión de fase o de grado, adopte, a través de sus
servicios especializados, tanto centrales como periféricos, un papel
activo en el tratamiento y en la posible evolución de
internos sometidos a largos períodos de aislamiento. Dicho
tratamiento, que evidentemente y por imperativo legal ha de contar
con el beneplácito de los interesados, puede iniciarse a través del
favorecimiento de ciertas actividades en la propia celda, que bajo
ciertas circunstancias podrían actuar como preparadoras y
reforzadoras de actividades en común.
Esta Institución considera, en probable coincidencia con el criterio
de la Administración, que la lectura de prensa diaria puede ser una
faceta más del tratamiento de los internos. Y que su programación
como actividad podría encontrar acogida en las previsiones del
artículo 93.1.6 del Reglamento Penitenciario donde se establece que
la Administración penitenciaria incentivará aquellos aspectos
positivos de la conducta del interno que puedan servir de aliciente
para su reintegración social.
Por todo lo anterior, esta Institución valoró la conveniencia de
efectuar una recomendación para que, con cargo a los correspondientes
fondos de cada prisión, se haga entrega de prensa diaria a aquellos
internos que lo deseen, destinados en el departamentos de régimen
especial y clasificados en primer grado de tratamiento, que carezcan
de medios para sufragarse este gasto, y los equipos de tratamiento
que les atienden consideren positivo incluir esta medida en su
programa individualizado de tratamiento.
Esta recomendación fue rechazada, según la Administración, por
razones presupuestarias. No obstante, en la contestación recibida, se
hacía constar que la situación propuesta por esta Institución sería
la deseable. En el momento de producirse dicha contestación, la
Administración ofrecía dos periódicos para todos los internos del
departamento.
4.2.6. Recomendación para que no se requiera partida de nacimiento
para subsanar determinados errores en el documento nacional de
identidad
Al amparo de lo previsto en el artículo 35 apartado f) de la Ley 30/
1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, se ha considerado
oportuno recomendar a la Dirección General de la Policía que no se
exija la aportación de una partida de nacimiento a las personas que
renuevan su documento nacional de identidad en los casos en que
exista un error en el libro de primera inscripción, en el nombre o
apellidos de éstas.
Sólo se exige dicho documento cuando al renovar el documento nacional
de identidad no haya coincidencia entre los apellidos aportados por
el interesado y los que obran en los archivos policiales, y la
persona interesada no hubiese aportado en ninguna ocasión una partida
de nacimiento.
Si bien la Comisaría General de Documentación y Extranjería difundió
la recomendación a los equipos del Documentos Nacional de Identidad,
no obstante, en su respuesta, señalaba que en el caso concreto objeto
de la queja, la petición de la partida de nacimiento obedecía a que
el interesado no la había aportado con anterioridad, por lo que
constituía la única forma de acreditar sus datos.
4.2.7. Recomendación sobre condicionamiento de la presunción de
veracidad, en las denuncias de los
agentes de tráfico, a la acreditación de la práctica de la
notificación
Al considerar que el Real Decreto 320/1994, de 25 de febrero,
establece en sus artículos 6 y 10, como requisito esencial para
notificación de las denuncias por infracciones de tráfico, que el
denunciado debe firmar el boletín sin que pueda considerarse
notificadas las denuncias en que no conste dicha firma, se ha
recomendado dejar sin efecto la instrucción de la Dirección General
de Tráfico de 14 de febrero de 1996, por virtud de la cual el agente
debe hacer constar en el boletín de denuncia la negativa a firmar por
parte del denunciado, lo que implicará considerar que éste ha sido
debidamente notificado.
La realidad práctica que se produce en el marco jurídico de los
procedimientos que se incoan por hechos de tráfico, y la clara
resistencia a que se produzcan las notificaciones por parte de los
denunciados, aconseja a la Dirección General de Tráfico no variar los
criterios señalados en su escrito circular de 14 de febrero de 1996.
4.2.8. Recomendación sobre utilización de la lengua castellana en
tarjetas sanitarias del Servei Català de la Salut
Se insta al Servei Català de la Salut a que utilice también la lengua
castellana en las tarjetas sanitarias que identifican a los usuarios
de este servicio público sanitario cuando así es solicitado por los
titulares de dichas tarjetas, para dar plena eficacia con ello a los
derechos lingüísticos que reconocen la Constitución y las leyes
sectoriales correspondientes.
El Servei Català de la Salut, de conformidad con el informe emitido
por la Dirección General de Política Lingüística de la Generalidad de
Cataluña, discrepa de la calificación de documento público
administrativo dada a las tarjetas mencionadas que, según ellos, no
son más que elementos móviles del sistema informático, en las que
consta un breve texto que tiene carácter de simple anuncio de la
entidad que las emite y de recordatorio de su fecha de caducidad.
Según la respuesta recibida, el supuesto de la redacción en catalán
de estas tarjetas es idéntico al que resuelve la sentencia 875/98 del
Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de 28 de septiembre, en
relación con la señalización en catalán de los edificios judiciales
de Cataluña, por lo que no estiman necesario alterar el sistema
actual, que consiste en emitir las tarjetas de plástico que sirven de
soporte a las bandas magnéticas con dos brevísimos textos en
catalán-»Vàlida fins» y «Aquesta targeta us identifica com a usuari
del sistema sanitari públic»- y acompañar dicha tarjeta con un
oficio, éste sí en catalán o en castellano a solicitud del ciudadano,
con información detallada del modo de uso de la tarjeta.
La respuesta remitida concluye afirmando que «se han dado
instrucciones al personal encargado de la remisión de dichos oficios
al efecto que extreme su celo y ponga el mayor cuidado en garantizar
la remisión de dichos oficios en castellano cuando el ciudadano lo
solicite».
4.2.9. Recomendación sobre la responsabilidad de las administraciones
públicas en el desmantelamiento de poblados de infraviviendas
situados en
ambientes especialmente degradados y forma adecuada de realizar los
realojos
Entre todos los asentamientos chabolistas existentes en Madrid, ha
sido objeto de especial atención, por sus deficientes condiciones
higiénico-sanitarias, el instalado en la llamada Cañada Real Galiana,
ya que a la falta de agua corriente en el interior de las
infraviviendas, a la ausencia de instalaciones de saneamiento y al
precario estado del abastecimiento eléctrico, factores que pueden ser
coincidentes con los otros asentamientos del término municipal, se
unen unas condiciones ambientales del entorno que hacen que la vida
en este poblado se desarrolle por debajo del nivel mínimo aceptable
para la dignidad de sus habitantes.
Como se ha señalado en todos los informes que sobre este problema se
han elaborado, la cercana presencia del vertedero de Valdemingómez y
de la incineradora de residuos del mismo nombre suponen una
degradación del entorno que aumenta de manera sustancial el riesgo de
que los ciudadanos que viven en la Cañada Real, y sobre todo los más
jóvenes y los de mayor edad, contraigan determinadas enfermedades.
Además, hay que tener en cuenta que hasta hace muy poco venía
funcionando en las cercanías del poblado una explotación de ganado
porcino que vertía sus residuos en los terrenos colindantes a las
chabolas, a los que los niños podían acceder al no existir ningún
tipo de protección. En estos terrenos se encontraron cadáveres de
animales mal enterrados. Todo ello suponía un factor de peligrosidad
para la salud de enorme importancia, cuyos efectos, aun en este
momento, son imprevisibles Un segundo aspecto que configura la
especificidad de este poblado de la Cañada Real Galiana lo constituye
la génesis del mismo, ya que el Ayuntamiento de Madrid intervino de
forma activa, en el año 1994, en el desalojo de las familias
chabolistas del Camino de los Toros y en su traslado a los terrenos
cercanos a la Cañada Real Galiana, señalando el lugar en el que se
instalarían las infraestructuras necesarias para realizar el
traslado, así como proporcionando los materiales necesarios para
construir las nuevas infraviviendas provisionales hasta que se
pudiese llevar a cabo el realojo definitivo.
Así pues, como ya se ha expresado, las especiales circunstancias que
rodean este caso, aconsejaban que se abordase su solución de forma
diferenciada del resto de operaciones de desmantelamiento de poblados
chabolistas y realojo de sus ocupantes que se están llevando a cabo
en el municipio de Madrid. Por otra parte, en al menos dos ocasiones
se ha intentado el traslado de estas familias, en operaciones que,
finalmente, resultaron fallidas, lo que demuestra que este
asentamiento se consideró siempre transitorio.
En consecuencia, se estimó que el desmantelamiento de este poblado
debe atender a las especiales circunstancias que lo rodean y que
reclaman una atención específica, con independencia de que se imprima
una mayor celeridad a los restantes planes generales de asentamiento
que se están llevando a cabo, valorando al mismo tiempo el esfuerzo
realizado por todas las administraciones implicadas, entre ellas el
Ayuntamiento de Madrid.
Por todo ello, se recomendó al Ayuntamiento de Madrid que procediera,
a la mayor brevedad posible, a desmantelar el poblado chabolista de
la Cañada Real Galiana y a realojar a todos sus habitantes en
viviendas que reúnan condiciones de habitabilidad dignas en un
entorno ambiental adecuado.
En el informe en el que se respuesta a esta recomendación el
Ayuntamiento no manifiesta que se vaya a proceder al desmantelamiento
total del asentamiento, ni tampoco se compromete a realojar a todos
sus habitantes expresando que únicamente lo va a ser con catorce
familias por lo que, tras un detenido estudio del escrito, se llega a
la conclusión de que no ha sido aceptada la recomendación, lo que se
hace saber a la citada Administración.
4.2.10. Recomendación sobre el desguace de un vehículo a cuyo
propietario no se le notificó que se encontraba en un depósito
municipal hasta pasados tres meses
Un vehículo de un vecino de Madrid fue retirado por el servicio de la
grúa municipal y conducido a un depósito municipal por estar
indebidamente estacionado. Pasados tres meses, el Ayuntamiento de
Madrid le notificó en qué depósito municipal se encontraba y que las
tasas que debía pagar como requisito previo a su devolución ascendían
ya a 220.000 pesetas. El interesado, -quien creía que su vehículo
había sido robado- no pudo volver a las dependencias municipales
hasta pasado un tiempo para recuperar su vehículo, comunicándosele
entonces que el mismo acababa de haber sido dado de baja en la
Jefatura Provincial de Tráfico y «prensado». El propietario presentó
su queja porque no se le hizo entrega de los documentos profesionales
y objetos personales que se hallaban en su interior y porque no se le
abonaban las 950.000 pesetas que había solicitado de indemnización
por el achatarramiento indebido de su vehículo.
Esta Institución consideró que esa falta de diligencia supuso un
grave perjuicio económico para el propietario, por lo que se
recomendó al ayuntamiento que, en adelante, se procediera a notificar
lo más pronto posible a los titulares de los vehículos que fueran
residentes en el municipio de Madrid la liquidación de la tasa de la
grúa y el lugar donde se encontraban depositados. Asimismo, se
recomendó que se modificara la ordenanza fiscal reguladora de la tasa
de retirada de vehículos de la vía pública y su posterior depósito
para que, una vez transcurridos unos días que se considerasen
normales o habituales, se paralizase el devengo de la tasa de
depósito y no empezase a contar de nuevo hasta que no se les hubiera
notificado la liquidación provisional de las tasas de retirada. Así
los titulares no tendrían que asumir en sus economías las posibles
dilaciones que se pudieran producir en los servicios municipales en
efectuar dicha notificación.
De otra parte, se recomendó la modificación de la actual Ordenanza
General sobre Protección del Medio Urbano para adecuarla a la Ley 10/
1988, de 21 de abril, de Residuos y, a la vez, para que se
contemplara en la misma, de forma precisa y objetiva, los distintos
requisitos que debían darse para que el Ayuntamiento tuviera la
seguridad jurídica de que el titular quería desprenderse o no
recuperar el vehículo que estuviera en el depósito municipal. Por
último, se recomendó no aplicar el procedimiento que se seguía para
el supuesto de impago de deudas tributarias local que culminaba en el
achatarramiento de vehículos, sino que se debía incoar el
correspondiente procedimiento ejecutivo conforme a la correspondiente
normativa tributaria.
De la contestación dada por el Ayuntamiento se desprende que se
resolvió de forma expresa la petición de indemnización formulada por
el interesado, desestimándose la misma y que se impartieron órdenes
para que, lo más pronto posible, se comunicara a los propietarios la
situación de sus vehículos para que procedan a su recuperación. De
igual modo, el ayuntamiento manifestó que los servicios municipales
correspondientes estaban estudiando las recomendaciones de
modificación de las ordenanzas fiscales y de protección del medio
ambiente que se habían efectuado.
4.3. Recomendaciones pendientes
4.3.1. Recomendación sobre la no exigencia a extranjeros de
certificado médico en el que se incluyan las pruebas de detección de
anticuerpos VIH
Ante las quejas planteadas sobre la exigencia por parte de algunos
consulados del certificado médico, con carácter previo a la
expedición de un permiso de residencia, en el que se acredite que el
solicitante no padece enfermedades infecto-contagiosas, se ha
recomendado a la Dirección General de Asuntos Jurídicos y Consulares
que, en todo caso, no debe exigirse en dicho certificado que se
incluyan las pruebas de detección de anticuerpos VIH, en aplicación
del criterio mantenido en la instrucción de la Subsecretaría del
Ministerio del Interior de 4 de diciembre de 1990.
4.3.2. Recomendación sobre la interpretación que debe darse a los
convenios de doble nacionalidad suscritos entre España y los países
iberoamericanos
La Dirección General de Asuntos Jurídicos y Consulares y la Dirección
General de los Registros y del Notariado interpretaban que los
españoles que, al adquirir una nueva nacionalidad, se acogen a los
Convenios de doble nacionalidad firmados por España, no pierden la
nacionalidad española, sino que ésta queda en estado latente mientras
se hallen en el territorio del Estado de la nueva nacionalidad. De
este modo, quienes se encuentran en esta situación de nacionalidad
latente o dormida no pueden invocar la protección diplomática
española, ejercer derechos civiles ni votar en España.
El Defensor del Pueblo entonces puso de manifiesto que a raíz de la
promulgación de la Constitución de 1978, tal y como reiteradamente ha
expuesto el Tribunal Constitucional, se entienden derogados, aunque
no lo hayan sido expresamente, todos aquellos preceptos que sean
contrarios al nuevo orden jurídico emanado de la Constitución, y no
parece, en principio, jurídicamente correcto que ciudadanos españoles
acogidos a un tratado de doble
nacionalidad con Costa Rica queden respecto a su nacionalidad
española en un estado latente mientras se hallen en el territorio del
Estado de la nacionalidad adquirida.
A la vista de todo lo anterior se efectuó al Ministerio de Justicia
una recomendación para que, dentro de las competencias que la ley
reconoce a ese departamento, se sirva dictar las instrucciones que
estime oportunas para que, en tanto se van aprobando los distintos
protocolos adicionales, se interpreten los convenios de doble
nacionalidad suscritos entre España y los países iberoamericanos de
acuerdo con la Constitución española de 1978, toda vez que la
categoría de «nacionalidad en estado latente o dormida» ni se
encuentra expresamente prevista en la Constitución ni puede deducirse
de la citada norma.
4.3.3. Recomendación sobre solicitud de certificaciones acreditativas
de inscripciones que deberían constar en el Registro Civil de Guinea
Ecuatorial
Como consecuencia del traslado incompleto del antiguo Registro Civil
de Guinea Ecuatorial al Registro Civil Central, los españoles nacidos
en Guinea antes del 12 de octubre de 1968 deben obtener una
certificación local del registro guineano para poder practicar la
inscripción de su nacimiento en el Registro Civil Central.
Cuando una persona solicita una certificación local del Registro
Civil de Guinea tanto al Consulado de España en Bata, como a la
Embajada de España en Malabo, se le requiere para que remita una
cantidad en metálico o bien un cheque en pesetas para pagar las tasas
del registro civil guineano y, posteriormente, se le remite el
certificado local debidamente legalizado para practicar la oportuna
inscripción en el Registro Civil Central.
Debe considerarse que las certificaciones del registro civil son
absolutamente gratuitas desde la entrada en vigor de la Ley 25/1986,
de 24 de diciembre, de supresión de las tasas judiciales, por lo que
debería evitarse que aquellos ciudadanos afectados por el traslado
incompleto del antiguo Registro Central de Guinea Ecuatorial al
Registro Civil Central tuvieran que pagar para obtener dichas
certificaciones, aunque, como en este caso, se trate de tasas
exigidas por otro Estado.
En relación con dicha cuestión, el Secretario de Estado de Justicia
informó que si los nacimientos de españoles acaecidos en Guinea
Ecuatorial antes del 12 de octubre de 1968 están inscritos en el
registro civil guineano y para la expedición de certificaciones las
autoridades guineanas exigen el pago de unas tasas, el problema debía
resolverlo la Dirección General de Asuntos Jurídicos y Consulares
habilitando las cantidades presupuestarias necesarias para que el
Consulado General del España en Bata pudiese tramitar la expedición
de certificaciones de nacimiento de españoles inscritos en el
registro civil guineano.
En consecuencia, se recomendó a dicha administración la adopción de
las medidas necesarias, en coordinación con el Ministerio de Asuntos
Exteriores, para que las certificacones de hechos inscritos en el
antiguo Registro Civil de Guinea Ecuatorial, que no hayan sido
trasladados al Registro Civil Central resulten gratuitas para los
solicitantes y puedan ser expedidas en un plazo razonable
de tiempo, racionalizando el proceso de su obtención y proporcionando
a los administrados una información veraz y clara sobre el mismo.
4.3.4. Recomendación sobre control de condiciones psicofísicas de
militares
Con ocasión de un suceso en el que falleció un militar de reemplazo,
se detectó que el suboficial que realizó los disparos había
protagonizado un hecho de similares características en el que también
había fallecido un compañero. La información facilitada por el
Ministerio de Defensa indicaba que, además del correspondiente
procedimiento judicial, se había iniciado la instrucción de un
expediente gubernativo por estimar que el suboficial observaba mala
conducta habitual e incorregible, al amparo de lo dispuesto en el
artículo 59.2 de la Ley Orgánica 12/1985, de 27 de noviembre, del
régimen disciplinario de las fuerzas armadas.
Esta Institución entendía que si esta mala conducta del suboficial
resultaba habitual e incorregible, debería haber figurado en sus
informes personales, y sus mandos deberían haberlo detectado y, en
consecuencia, haber adoptado las medidas oportunas. Sin embargo, no
pareció que sus mandos apreciaran que debía figurar ninguna anotación
en el referido informe personal de calificación, y tampoco que se
realizara ningún seguimiento de su actuación por quien venía obligado
a hacerlo. Además, aunque en este supuesto concreto parecía que el
consumo de bebidas alcohólicas pudo haber sido el desencadenante de
la conducta del suboficial, no hay que olvidar que existen otros
factores, físicos y psíquicos, que pueden influir en las conductas de
unos ciudadanos que, dada su condición de militares, se ven a veces
sometidos a unas especiales condiciones de vida y que, además, están
autorizados a emplear armas.
Por ello, dada la gravedad de los hechos, sin perjuicio de indicar al
Ministerio de Defensa la conveniencia de que se investigaran las
posibles responsabilidades de los mandos correspondientes, y
trascendiendo del caso concreto, sometido a un procedimiento judicial
en trámite, se recomendó al Ministerio de Defensa que imparta las
instrucciones precisas para que se extremen las medidas que permitan
controlar estas conductas, que podrían detectarse mediante los
oportunos exámenes psicofísicos periódicos y sistemáticos, que
deberían realizarse con todo rigor no sólo a los militares
profesionales o de carrera, sino también a los de reemplazo mientras
continúe siendo obligatorio el cumplimiento del servicio militar.
Asimismo sería conveniente que se revisara la utilidad de los
actuales informes personales de calificación y se establecieran de
forma que, salvaguardando los derechos garantizados
constitucionalmente, fuera posible conocer toda la actividad del
militar, especialmente aquella que, por su conflictividad, sea
necesario tener en cuenta para la adjudicación de determinados
destinos.
4.3.5. Recomendación sobre pensiones del régimen de clases pasivas
del Estado reconocidas conforme a la legislación en vigor a 31 de
diciembre de 1984
En el año 1985 se produjo una importante reforma legal en el régimen
mencionado, que supuso una mejora sustancial en la cuantía de la
mayor parte de las pensiones causadas a partir de su entrada en
vigor.
Sin embargo, las pensiones que ya estaban reconocidas en ese momento
no se vieron beneficiadas por dicha mejora, lo que dio lugar a que
funcionarios en idéntica situación obtuvieran prestaciones
sustancialmente distintas por haberse calculado con arreglo a una u
otra legislación.
El Defensor del Pueblo formuló dos recomendaciones sobre este asunto
en los años 1991 y 1997, que no fueron aceptadas. Por ello, en la
medida en que subsisten las razones que justificaron dicha
formulación, se ha dirigido una nueva recomendación al Ministerio de
Economía y Hacienda interesando la adopción de medidas para equiparar
los importes de las pensiones de legislación antigua a los que se
reconocen en la actualidad.
4.3.6. Recomendación sobre la posibilidad de regular, de un modo más
flexible, las propuestas relativas a la redención de penas de las
personas excarceladas por libertad definitiva
Esta Institución es consciente de que resulta necesario establecer
una periodicidad cierta para la elevación de las propuestas de
redenciones, ordinarias y extraordinarias, así como fijar un momento
a partir del cual no se han de elevar propuestas de redención
extraordinaria. No obstante, la necesidad de estas normas no excluye
que su interpretación haya de ser flexible. Por ello, el
mantenimiento a ultranza del período trimestral para elevación de
propuestas no puede considerarse ni justificado ni proporcionado, ya
que la división del año natural en períodos trimestrales, a efectos
de propuestas de redención de penas, tiene un carácter meramente
instrumental, con fines de economía organizativa, y junto a este
hecho aparece el legítimo interés del interno a que su esfuerzo sea
recompensado a través de la reducción de su condena y con ella el
tiempo de estancia en prisión y la recuperación de su libertad.
Por todo lo anterior se ha estimado la conveniencia de efectuar una
recomendación para que la Dirección General de Instituciones
Penitenciarias estudie la posibilidad de regular de un modo más
flexible, particularmente en la parte final de la condena de aquellas
personas que son excarceladas por libertad definitiva, los períodos
por los que se elevan, para su aprobación judicial, las propuestas de
redención de penas.
4.3.7. Recomendación sobre el diseño de programas de tratamiento para
los internos clasificados en régimen especial en el centro
penitenciario de Madrid V
Esta Institución ha señalado en sus informes anuales la necesidad de
implicar progresivamente a los funcionarios de vigilancia en el
tratamiento de los internos pero, en cualquier caso, su actuación ha
de ser coordinada y supeditada a un programa de tratamiento
previamente determinado por los profesionales del tratamiento. De
cualquier
forma los funcionarios destinados en estos departamentos deberían
poseer un perfil que no incluya únicamente su capacidad para el
empleo de medios coercitivos, puesto que si éste es un aspecto
importante, no es el único a tener en cuenta, de conformidad con lo
establecido en el artículo 71 del Ley Orgánica General Penitenciaria.
Por todo lo anterior se hizo preciso, a criterio de esta Institución,
recomendar a la Dirección General de Instituciones Penitenciarias que
abordara, de forma urgente, el análisis del papel que la
Administración penitenciaria viene desempeñando actualmente en el
tratamiento de los internos del departamento de régimen especial del
centro penitenciario de Madrid V, para que, a continuación y en el
ejercicio de su funciones y cumplimiento de sus obligaciones fomente
el interés de estos internos por el estudio, estimulando su
participación en la planificación y ejecución de su tratamiento,
diseñando, en definitiva, programas de tratamiento ajustados a las
necesidades de cada interno de cara a la progresiva adaptación al
régimen de vida ordinario.
4.3.8. Recomendación sobre establecimiento de instrumentos de
coordinación con el fin de evitar que los internos en centros
penitenciarios que han de salir de conducción, tengan que someterse
sucesivamente a medidas de registro personal por los funcionarios de
Instituciones Penitenciarias y por los de las Fuerzas de Seguridad
Los funcionarios de Instituciones Penitenciarias destinados en los
departamentos de ingresos tienen como parte de las obligaciones
propias del desempeño de su puesto de trabajo el previo registro de
aquellos internos que hayan de ser entregados a las Fuerzas de
Seguridad para su traslado. Asimismo, los miembros de la Guardia
Civil encargados del traslado someten de nuevo a los internos que les
son entregados a un registro que eventualmente puede ser con desnudo
integral.
Esta Institución ha valorado la conveniencia de efectuar una
recomendación a la Administración penitenciaria para que se
establezcan los instrumentos de regulación y coordinación precisos
que eviten que los internos que han de salir de conducción, con
independencia del motivo que justifique su salida, sean sometidos de
forma consecutiva y en un mismo recinto público a unas mismas medidas
de registro personal por los funcionarios de Instituciones
Penitenciarias y de las Fuerzas de Seguridad.
4.3.9. Recomendación sobre el uso del euskera en los centros
penitenciarios del País Vasco
La Dirección General de Instituciones Penitenciarias informó a esta
Institución de que, al efecto de facilitar el uso del euskera, estaba
prevista, por una parte, la traducción de los textos legales que se
utilizaban en los centros penitenciarios del País Vasco y Navarra,
así como dar facilidades a los funcionarios destinados en esas
Comunidades Autónomas para que participaran en los programas de
enseñanzas de las lenguas cooficiales organizadas por las respectivas
Comunidades Autónomas.
Por otra parte, en las prisiones de las Comunidades Autónomas del
País Vasco y de Navarra. En las prisiones de Pamplona, Nanclares de
la Oca y Bilbao, las peticiones de los internos efectuadas en euskera
eran contestadas en esa lengua. Sin embargo, en el centro
penitenciario de San Sebastián, al parecer, todavía no eran
contestadas en dicha lengua, pese a que cada vez un número mayor de
trabajadores acreditan un cierto nivel de conocimiento de la misma.
A la vista de los pronunciamientos del Tribunal Constitucional sobre
este asunto y dado que en todos los centros penitenciarios del Estado
español, a excepción del de San Sebastián, se garantiza el derecho al
que se viene haciendo referencia, esta Institución elaboró una
recomendación para que, a la mayor brevedad y del modo que mejor se
estimara, ya sea a través de los propios funcionarios o bien a través
de la correspodiente asistencia técnica, se diesen facilidades por la
Administración penitenciaria para que en el centro penitenciario de
San Sebastián, en concreto y, en general, en todos los centros de esa
comunidad autónoma, puedan hacer uso del euskera los internos,
liberados condicionales o sus familiares, en su relación con la
Administración penitenciaria, en el sentido dado por el artículo 36
de la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
4.3.10. Recomendación sobre notificaciones de tráfico en lengua
catalana
Ante la constatación de que por la Dirección General de Tráfico no se
han establecido los mecanismos necesarios para garantizar que los
ciudadanos puedan relacionarse con las jefaturas provincial de
tráfico con sede en Cataluña, en la lengua por ellos elegida, se ha
recomendado a la citada dirección general que se arbitren las medidas
oportunas a fin de que los expedientes de las jefaturas provinciales
de tráfico con sede en Cataluña se tramiten en su integridad en la
lengua elegida por el ciudadano afectado, en ejercicio del derecho
reconocido en el artículo 36.1 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre,
del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común.
4.3.11. Recomendación sobre protección de la intimidad en las
notificaciones de expedientes sancionadores
Se ha recomendado a la Subdelegación del Gobierno en Cáceres que se
impartan las instrucciones precisas para evitar que en el anverso del
sobre en el que se practiquen notificaciones, no se consignen
expresiones identificativas del acto notificado que puedan perjudicar
intereses o derechos legítimos.
Esta recomendación se ha efectuado tras comprobar como, a través del
sobre en el que se remitió a un ciudadano una notificación sobre un
expediente sancionador por tráfico de estupefacientes, se pudo,
precisamente, tener constancia de este hecho por cualquier persona
que tuviera acceso a la carta.
4.3.12. Recomendación sobre retención del pasaporte durante la
tramitación de expedientes de expulsión
La práctica detectada de la retirada del pasaporte a extranjeros
incursos en expedientes de expulsión, ha llevado a recomendar que
dicha medida sólo pueda adoptarse mediante resolución motivada, de
conformidad con lo establecido en el artículo 7 del Real Decreto
3129/77 de 23 de septiembre por el que se regula la expedición de
pasaportes ordinarios.
4.3.13. Recomendación sobre cumplimiento de plazos de tramitación de
expedientes de jubilación por incapacidad
El incumplimiento de las obligaciones procedimentales en la
tramitación de los expedientes de jubilación por incapacidad para el
servicio ocasiona en muchas ocasiones que los funcionarios afectados
vean mermadas sus retribuciones al perder el derecho a la percepción
del subsidio correspondiente con cargo a la Mutualidad General de
Funcionarios Civiles del Estado una vez transcurrido el plazo máximo
de duración de la situación de incapacidad temporal.
En consecuencia se ha formulado a la Dirección General de la Entidad
Pública Empresarial Correos y Telégrafos, en la que se localiza el
problema planteado a esta Institución, una recomendación para que
acomode su actuación en materia de jubilación por incapacidad a lo
previsto en el artículo 21 de la Ley 29/1975, sobre Seguridad Social
de los Funcionarios Civiles del Estado, en la redacción dada al mismo
por la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, en lo referente a la
obligación de no exceder el plazo máximo de duración de la situación
de incapacidad temporal, establecido en 30 meses, sin haber resuelto
los correspondientes procedimientos, bien mediante declaración de
jubilación por incapacidad, bien mediante la declaración de alta.
4.3.14. Recomendación sobre corrección de disfunciones derivadas de
la aplicación de previsiones reglamentarias que imponen la obtención
por los funcionarios de su primer destino definitivo en el ámbito de
la comunidad autónoma por la que accedieron al cuerpo respectivo
La normativa que regula los concursos de traslados de ámbito nacional
para la provisión de plazas correspondientes a los cuerpos docentes
que imparten las enseñanzas establecidas en la Ley Orgánica de
Ordenación General del Sistema Educativo establece que los profesores
sólo podrán optar a puestos ubicados en Comunidades Autónomas
distintas de aquella por la que accedieron al cuerpo a que pertenecen
una vez que hayan obtenido su primer destino definitivo en el ámbito
de la Comunidad Autónoma en la que ingresaron al cuerpo docente
respectivo.
El objetivo, en principio razonable, pretendido por la citada
normativa resulta desbordado en términos que implican restricciones a
la movilidad geográfica de determinados funcionarios,
desproporcionadas al objetivo pretendido,
en aquellos supuestos en los que los profesores, como
consecuencia de la aplicación de los sistemas de provisión vigentes,
ven prolongarse durante períodos, en ocasiones considerables, su
situación de provisionalidad.
La recomendación formulada se ha dirigido a interesar la corrección
de los efectos limitativos, que parecen exceder de los queridos por
la norma, que se derivan de la aplicación de los preceptos
reglamentarios mencionados en las situaciones indicadas.
4.3.15. Recomendación sobre interrogatorios policiales a alumnos
menores de edad en centros docentes
Ante esta Institución se ha cuestionado la realización de
interrogatorios a alumnos menores de edad, por miembros de la Guardia
Civil o por funcionarios del Cuerpo Superior de Policía en
dependencias de centros escolares sin conocimiento de sus padres o
representantes legales, contando dicha actuación con la anuencia de
los responsables de los centros.
Una vez contrastados los hechos y al entender que las actuaciones
cuestionadas no resultaban acordes con la Ley Orgánica reguladora de
la Competencia y Procedimiento de los Juzgados de Menores, se ha
recomendado a la Secretaría de Estado de Seguridad que en supuestos
como los planteados, tanto el Cuerpo Superior de Policía como la
Guardia Civil adecúen su actuación a lo previsto en la citada ley
orgánica.
Igualmente se ha recomendado a la Secretaría General de Educación y
Formación Profesional que se cursen instrucciones a los directores de
los centros docentes para que cualquier interrogatorio policial que
deba tener lugar en los centros se produzca con el consentimiento y
en presencia de los padres o tutores de los alumnos menores de edad.
4.3.16. Recomendación sobre modificación de las normas de reclamación
de exámenes de la Universidad de Extremadura
La normativa sobre reclamación de exámenes de la Universidad de
Extremadura, y en su virtud los criterios mantenidos por su rector
con motivo de una investigación promovida por un alumno que impugnó
la calificación otorgada a su examen, defendían la dificultad de
considerar revisable por un tribunal la prueba realizada por un
docente, limitándose por tanto los efectos de la revisión a la
repetición de la prueba, aunque no se hubiera impugnado ésta por el
alumno, sino sólo su calificación.
Al considerar que la impugnación y revisión de exámenes académicos en
nuestro ordenamiento jurídico prevé la existencia, no sólo de una
instancia revisora de las calificaciones emitidas por el órgano
calificador, sino incluso de varias instancias revisoras de la
calificación inicial, contemplando que el resultado del proceso
revisor sea tanto la modificación de la calificación en sí, como la
repetición del examen, se recomendó al Rector de la Universidad de
Extremadura la modificación de las normas de reclamación de exámenes
de dicha Universidad, para que en las mismas se distingan los efectos
quecorrespondan a las impugnaciones que tengan como
objeto los exámenes realizados y las que se refieran exclusivamente a
las calificaciones otorgadas a dichos exámenes.
4.3.17. Recomendación sobre valoración de las circunstancias que
justifiquen el incumplimiento de los requisitos académicos exigidos a
los alumnos para obtener una beca
Las disposiciones por las que anualmente el Ministerio de Educación y
Cultura convoca becas para estudios universitarios y medios no prevén
la posibilidad de que los órganos de selección ponderen las
circunstancias excepcionales que por causa justificada puedan alterar
el riguroso cumplimiento de los requisitos académicos por parte de
los solicitantes, por lo que éstos deben acudir necesariamente a las
vías de impugnación para que tales circunstancias sean tomadas en
consideración en orden a decidir la concesión o la denegación de la
beca.
Por tanto se recomendó a la Dirección General de Formación
Profesional y Promoción Educativa que fueran adoptadas cuantas
medidas se precisen para garantizar que son evaluadas por los órganos
de gestión de becas las circunstancias aportadas por los alumnos en
su solicitud, siempre que justifiquen suficientemente el
incumplimiento de alguno de los requisitos exigidos.
4.3.18. Recomendación sobre determinación de órganos administrativos
competentes para la expedición de copias auténticas de documentos
La práctica de las distintas Administraciones públicas denegando la
posibilidad de la compulsa administrativa de copias de documentos con
el fin de ajustarlas a un procedimiento seguido ante un órgano
distinto de aquél de quien se solicita la compulsa, situación
originada entre otras causas por la falta de desarrollo del artículo
46 de la Ley 30/1992, cuyo primer apartado prevé que cada
Administración pública determinará los órganos que tengan atribuidas
las competencias de expedición de copias auténticas de documentos
públicos o privados.
En consecuencia se ha formulado una recomendación para que se proceda
al desarrollo reglamentario de dicho precepto.
4.3.19. Recomendación sobre coordinación entre administraciones
competentes en relación con los títulos de buceo profesional
La sucesión de competencias estatales por las Comunidades Autónomas
en materia de buceo y la diversidad de títulos deportivos,
profesionales, etc., referidos a las distintas modalidades de buceo,
ha dado lugar a que en los últimos tres años se haya producido una
cierta confusión en la determinación de la Administración competente
para la expedición y renovación de tales títulos con evidente
perjuicio para los profesionales del sector, que se han encontrado en
muchas ocasiones ante la imposibilidad práctica de renovar o
convalidar los que poseen.
Esta situación ha dado lugar a una doble recomendación, en la que se
insta a los diversos departamentos en
que se estructura la Administración General del Estado, el ejercicio
de las funciones de expedición y renovación de los títulos de buceo
profesional en tanto no se materialicen los traspasos de funciones y
servicios a las Comunidades Autónomas que hayan asumido las materias
correspondientes; y al Ministerio para las Administración Públicas,
como departamento al que corresponde la coordinación de la
Administración General del Estado en el territorio y las relaciones
con las Comunidades Autónomas, el impulso y coordinación de la
actividad departamental necesaria para dar cumplimiento al contenido
de esta recomendación.
4.3.20. Recomendación sobre la prohibición de consumir labores de
tabaco en el interior de autobuses interurbanos
En el interior de los autobuses interurbanos, aún cuando existe una
zona reservada a los no fumadores, el humo, sin embargo, afecta a
todos los ocupantes del vehículo, al tratarse de un espacio cerrado.
El tabaco se declara por la Ley General de Sanidad (artículo 25.2)
sustancia nociva para la salud de las personas, prevaleciendo
siempre, en caso de conflicto, el derecho de los no fumadores sobre
el de los fumadores. Por ello, ante la imposibilidad de conciliar el
derecho de los no fumadores a no inhalar el humo del tabaco, con los
intereses de los fumadores, se dirigió al Ministerio de Sanidad y
Consumo una recomendación para que se establezca la prohibición de
fumar en el interior de los autobuses interurbanos, pudiendo hacerse,
fuera de los mismos, en las paradas de los trayectos de larga
duración o habilitando, cuando sea posible, vehículos exclusivos para
fumadores.
El citado Departamento ministerial, en la contestación dirigida a
esta Institución, aceptaba el planteamiento de la recomendación
formulada manifestando que iba a proceder al estudio y elaboración de
un proyecto de real decreto estableciendo la prohibición absoluta de
consumir labores de tabaco en el interior de los autobuses. Por este
motivo, y hasta tanto no se agote totalmente el trámite legislativo
correspondiente, la presente recomendación se incluye en el presente
epígrafe.
4.3.21. Recomendación sobre adopción de medidas para garantizar la
libre concurrencia en los procesos selectivos que se realicen en los
centros dependientes de la Dirección Territorial del Instituto
Nacional de la Salud de Cantabria, suprimiéndose el requisito de no
estar inscritos los aspirantes en otros listados de contratación
temporal
Habiéndose comprobado que se exigía el requisito de no estar inscrito
en otros listados de personal temporal para participar en los
procesos selectivos de la Dirección Territorial del Instituto
Nacional de la Salud de Cantabria, se consideró la necesidad de
formular una recomendación en orden a la supresión de este requisito,
para permitir la libre concurrencia de los aspirantes.
4.3.22. Recomendación sobre la correcta ubicación de una salida de
incendios existente en el servicio de cirugía plástica del hospital
«La Paz», de Madrid, y sobre la adopción de medidas para adecuar la
dotación del personal de este servicio a la actividad asistencial de
las guardias médicas
Tras analizarse la información obrante en la queja y realizarse una
visita al servicio de cirugía plástica del hospital «La Paz», de
Madrid, se decidió formular una recomendación sobre la eliminación de
las barreras arquitectónicas que dificultaban la utilización de una
salida de incendios del centro hospitalario y sobre la adecuación de
la plantilla del citado servicio, en orden a la mejor prestación de
las guardias médicas.
4.3.23. Recomendación para que se facilite el contacto teléfónico con
el exterior a los pacientes, en espera de ser atendidos, en la unidad
de urgencias del Hospital de Calatayud, cuando los teléfonos de uso
público se encuentren averiados
En el Hospital de Calatayud existe, en el area de urgencias, un
teléfono público, que se encontraba averiado, cuando una persona, que
había sufrido un accidente y estaba en espera de ser atendida,
precisaba utilizarlo. Solicitado el uso de algún teléfono del centro,
el mismo le fue denegado, dado que, según las instrucciones
existentes en el establecimiento sanitario, no podían utilizarse los
teléfonos del mismo antes de que la asistencia fuera prestada. A la
vista de ello, se formuló una recomendación en el sentido de que, en
estos casos, se facilite la comunicación, facturándose, si es
preciso, el coste de la llamada, y que se interpreten de forma
flexible las instrucciones para el uso del teléfono, al objeto de
acomodarlas a las circunstancias de cada caso.
4.3.24. Recomendación sobre la acomodación del baremo de méritos para
la contratación de personal a los principios constitucionales de
igualdad, mérito y capacidad, suprimiendo la valoración de la
residencia en la Comunidad de Extremadura como mérito puntuable
Teniendo constancia de la valoración adicional otorgada, en el baremo
aplicado para la contratación de técnicos especialistas, a la
residencia en la Comunidad de Extremadura por la Dirección Provincial
del Instituto Nacional de la Salud en Cáceres, como resultado del
acuerdo suscrito entre la Administración y los sindicatos, se formuló
recomendación para que solo se valoraran las circunstancias
compatibles con los principios de acceso al empleo público,
suprimiéndose la valoración de la citada circunstancia como mérito
puntuable.
4.3.25. Recomendación sobre la no exigencia de que los certificados
de idoneidad de enfermerías de plazas de toros hayan de ser expedidos
en el modelo de certificado médico oficial
En la provincia de Toledo, para la autorización de los espectáculos
taurinos, se venía exigiendo que la certificación
prevista en el artículo 28.2.b del Real Decreto 145/1996,
de 2 de febrero, relativa a las condiciones mínimas y dotación de
elementos personales y materiales de las enfermerías de las plazas de
toros, fuera expedida en el modelo de certificado médico oficial.
A la vista de ello, se ha recomendado que no se exija que la
certificación antes indicada haya de estar incorporada necesariamente
a un documento de certificado médico ordinario.
4.3.26. Recomendación sobre baremo para la selección del personal del
Servicio Gallego de Salud, a fin de que no se establezcan diferencias
entre la valoración de los ejercicios aprobados en procesos
convocados por ese Servicio y la de los ejercicios aprobados en
convocatorias realizadas por otros servicios de salud, para el acceso
Constatado por esta Institución el diferente trato valorativo
otorgado, en el pacto sobre vinculación temporal del personal
estatutario del Servicio Gallego de Salud suscrito entre la
administración sanitaria y las centrales sindicales, a los ejercicios
aprobados en oposiciones anteriores en dicho servicio, y a los que lo
hubieran sido en otros servicios de salud, en contraposición al trato
igualitario contenido en pactos anteriores, se formuló recomendación
para que no se establezcan diferencias en la valoración de los
ejercicios aprobados en uno y otro caso para el acceso a plazas
similares.
4.3.27. Recomendación sobre traslado y subsanación de las
deficiencias del centro de menores «Renasco», de Madrid
La inadecuación de las instalaciones, constatada en la visita
efectuada al centro «Renasco», aconsejó que se dirigiera a la
Consejería de Sanidad y Servicios Sociales de la Comunidad de Madrid
una recomendación, al objeto de que el referido centro se traslade a
unas instalaciones más apropiadas, procediéndose, en su caso, a
destinar el actual establecimiento a otra finalidad que pudiera
adecuarse a su estructura y características. Se añadía que, hasta que
se propusiera el traslado, se adoptasen las medidas necesarias para
subsanar las deficiencias estructurales, para facilitar la
realización de ciertas actividades previstas en el estatuto de
régimen interno del establecimiento y para garantizar el respeto a la
intimidad de los datos que pudieran obrar en el archivo histórico del
mismo.
4.3.28. Recomendación sobre mejoras en el centro de menores «El
Madroño», de Madrid
La visita efectuada al centro «El Madroño», en el curso de la
investigación de carácter general sobre la situación de los centros
de internamiento, de la que se dio cuenta en el informe
correspondiente a 1997, aconsejó que se dirigiera a la Consejería de
Sanidad y Servicios Sociales de la Comunidad de Madrid una
recomendación, a fin de que se informe con carácter inmediato al
Ministerio Fiscal y al Juzgado de menores de la imposición de las
sanciones por faltas graves y muy graves. Asimismo, se señalaba la
conveniencia de que habilitase en este centro una estancia donde los
menores puedan entrevistarse con sus familiares con la debida
intimidad.
4.3.29. Recomendación sobre el derecho a una vivienda digna
Un ciudadano fue excluido de la lista de solicitantes admitidos para
optar a una vivienda de promoción pública debido a que no aportó el
documento nacional de identidad de su esposa ya que, al ser de origen
marroquí, no disponía del mismo. En este sentido, el artículo 12 del
Decreto 196/1976, de 6 de febrero, que regula el documento nacional
de identidad, modificado por el Real Decreto 2002/1979, de 20 de
julio, establece que el mismo se expedirá únicamente a los españoles.
La consecuencia es que se está dificultando al interesado el acceso a
una vivienda digna y se le está negando la protección social y
económica que precisa su familia, por lo que se ha recomendado a la
Consejería de Obras Públicas y Política Territorial de la Ciudad
Autónoma de Melilla que valore la oportunidad y conveniencia, a tenor
de los argumentos expuestos, de proceder a la modificación del
apartado a) del artículo 7 de la Ordenanza de adjudicación de
viviendas, incluyendo entre los documentos a aportar por los
solicitantes aquéllos que la legislación española reconoce como
títulos de identificación de extranjeros, para el caso de que uno de
los cónyuges no sea español ni nacional de un Estado de la Unión
Europea.
4.3.30. Recomendaciones sobre el traslado o enterramiento de las
líneas de alta tensión que atraviesan núcleos urbanos
Como consecuencia de las quejas presentadas por diversos vecinos de
una urbanización situada en La Nucia (Alicante) y de una asociación
de vecinos de la Merza (Pontevedra) por cuyas cercanías discurría una
línea de alta tensión instalada con anterioridad a la publicación de
la Ley 54/1997, de 26 de noviembre, del Sector Eléctrico, las
Consejerías a las que se solicitó el correspondiente informe
comunicaban que dicho departamento autonómico entendía que para la
modificación de estas líneas de alta tensión, instaladas de acuerdo
con la normativa anterior a la publicación de la citada ley, era
necesario esperar a que se produjese el desarrollo reglamentario de
la indicada norma.
Esta Institución, estudiado el contenido de los informes remitidos y
sin tener nada que objetar a las manifestaciones de carácter general
que en ellos se contenía, insistió ante los departamentos competentes
en que alguna comunidad autónoma había publicado normas
reglamentarias, en las que se incluían compromisos concretos para la
modificación de las líneas aéreas existentes, próximas a núcleos
residenciales, que no se encuentran en la red de pasillos eléctricos
en funcionamiento o de nueva creación, a fin de que las mismas puedan
trasladarse paulatinamente a dichos pasillos o sean enterradas,
siguiendo los planes o etapas que se establezcan, y oídos los
titulares de las líneas, a cuyo fin se prevé la suscripción de los
convenios necesarios.
Estas actuaciones se hacen, sin duda, al margen de aquellas
competencias que sobre la regulación del sector eléctrico
corresponden al Estado, y, en consecuencia, teniendo en cuenta lo
previsto en el artículo 149.1, apartados 22 y 25, de la Constitución
española, que establecen la competencia exclusiva del Estado para
determinar las bases del régimen energético.
Ello implica, sin duda, a la luz de la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional, que existe, en relación con la explotación de la
energía eléctrica, un espacio sustantivo, capaz de albergar una
política propia para la normación autonómica, lógicamente ordenada
hacia los intereses respectivos de las comunidades autónomas.
En consecuencia, se recomendó a la Consejería de Economía, Industria
y Comercio de la Generalidad Valenciana y a la Consejería de
Industria y Comercio de la Junta de Galicia que agilizaran las
actuaciones necesarias para la modificación de las actuales líneas de
alta tensión, que atraviesan entornos residenciales, a fin de
trasladarlas a los pasillos eléctricos existentes o de nueva
creación, o pasarlas a subterráneas, mediante las actuaciones y en
los plazos que se consideren convenientes.
4.3.31. Recomendación sobre la exigencia del cumplimiento de las
condiciones acústicas en los locales de ocio
La presencia de numerosos locales públicos de ocio en los soportales
de un determinado edificio de Badajoz, causa numerosas molestias a
los residentes en el entorno, que se agrava por la realización de
actos incívicos de la clientela que asiste a estos establecimientos.
El Ayuntamiento de Badajoz ha enviado un informe en el que justifica
la persistencia de estas molestias en el hecho de que no se puede
impedir la congregación de personas que consumen bebidas en la vía
pública o que se reúnen simplemente en la calle, por entender que con
dichas actitudes los ciudadanos ejercen el derecho
constitucionalmente reconocido a reunirse pacíficamente, sin
necesidad de que el mismo esté sometido a ningún tipo de autorización
previa.
Sin embargo, la dispensación por los titulares de los
establecimientos de bebidas en la calle sí puede constituir un
incumplimiento de las condiciones de la autorización concedida, y
aunque el consumo de bebidas que no provengan de los locales no es,
en sí mismo, un hecho sancionable al no estar tipificado en normativa
alguna, sí lo está, por supuesto, la venta ambulante y no autorizada
de bebidas.
En lo que afecta a las conductas de la clientela asistente a los
locales de ocio y aún cuando aquéllas sean de más difícil control por
las autoridades municipales, determinados hechos o comportamientos
incívicos pudieran estar tipificados en las ordenanzas municipales,
por lo que esa administración ha de contar con la cobertura normativa
suficiente capaz de dar respuesta a los hechos antes referidos.
De acuerdo con lo expuesto, se ha estimado procedenteformular al
Ayuntamiento de Badajoz la recomendación
de que realice una inspección y vigilancia adecuada del
funcionamiento de los locales de ocio ubicados en los soportales del
edificio, al objeto de exigir a sus titulares el estricto
cumplimiento de las condiciones acústicas y de los niveles de ruido y
vibraciones admitidos por el Decreto 19/1997, de 4 de febrero, de
reglamentación de ruidos y vibraciones de Extremadura.
Por otra parte, se ha pedido al Ayuntamiento que valore la
procedencia de declarar dicha zona como saturada, con los requisitos
y efectos previstos en el capítulo VIII del antes referido decreto.
4.3.32. Recomendación sobre regulación del otorgamiento de licencias
de demolición
La demolición de un edificio en Barcelona, por el sistema de
voladura, obligó a desalojar a los vecinos de sus domicilios y a
cerrar los locales, lo que fue cuestionado por los ciudadanos
afectados al considerar que todo ello implicaba un riesgo para sus
bienes y que, además, había sido la empresa privada encargada de
realizar las indicadas actuaciones, la que les había obligado a
adoptar tales decisiones, sin que hasta el día señalado para la
voladura se reunieran en la zona la Fuerzas de Seguridad.
Parece necesario regular de forma especial el régimen de otorgamiento
de licencias de derribo por voladura incluyendo, no sólo la emisión
de informes técnicos -que es la base fundamental de la concesión o
denegación de la licencia-sino también la participación vecinal.
Por ello, se resolvió dirigir al Ayuntamiento de Barcelona la
recomendación de que se lleven a cabo los trámites necesarios para
regular de forma especial el otorgamiento de licencias de demolición
por el sistema de voladura, en los casos en que éstas se lleven a
cabo en zonas urbanas, al objeto de garantizar la información y la
participación vecinal.
4.3.33. Recomendación sobre supresión de la valoración de la
residencia habitual, como mérito para acceso a plaza de socorrista,
así como de la exigencia de título expedido por una comunidad
autónoma concreta
La exigencia, por parte del Ayuntamiento de Castrillón (Asturias), de
que los participantes en las pruebas para cubrir puestos como
socorristas acuáticos estuviesen en posesión de título expedido por
la Federación Asturiana de Salvamento o por la Asamblea de Asturias
de Cruz Roja Española, así como la valoración, como mérito, de la
residencia habitual en dicho concejo, dio lugar a que se remitiese al
citado Ayuntamiento una recomendación, a fin de que se suprimiese la
valoración de la indicada circunstancia y el requisito anteriormente
reseñado, al no ser tales circunstancias compatibles con los
principios de igualdad, mérito y capacidad.
4.3.34. Recomendación sobre interpretación del Plan General de
Ordenación Urbana de Madrid de 1996
En el curso de una investigación pudo saberse que el Ayuntamiento de
Madrid considera que si un inmueble
consta de nueve plantas y el ascensor sólo asciende hasta la planta
séptima, ello no supone un incumplimiento de lo estipulado al
respecto en el Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 1997.
De la documentación que la Administración municipal ha adjuntado se
desprende que el artículo 6.8.13 del Plan General, que regula la
dotación de aparatos elevadores, en su punto primero, señala la
obligación de disponer de ascensor en todos los edificios en los que
sea necesario salvar en su interior una diferencia de altura superior
a ochocientos ochenta (880) centímetros entre cotas de piso,
incluidas las plantas bajo rasante no destinadas exclusivamente a
instalaciones.
Dicho precepto parece indicar que resulta obligatorio contar con
aparato elevador en los edificios en los que, entre las cotas de piso
de las plantas inferior y superior, exista una distancia superior a
los ochocientos ochenta (880) centímetros. Y la instalación deberá
dar servicio a todas las plantas del edificio, sin que sea admisible
la posibilidad de dejar sin ese servicio a algunas plantas, porque la
distancia entre sus cotas de piso sea inferior a ochocientos ochenta
(880) centímetros.
En consecuencia, no puede aceptarse como adecuado a derecho que tal
como sucede, en el caso al que se refiere esta queja, el servicio de
ascensor sólo llegue hasta la séptima planta, dejando excluidas del
mismo las plantas octava y novena, por mucho que la distancia entre
sus cotas de piso sea inferior a ocho metros y ochenta centímetros.
Aceptar esta situación supondría convalidar una práctica que deja sin
efecto la norma que contiene el punto quinto del ya citado artículo
6.8.13 del Plan General vigente, que obliga a la instalación de dos
ascensores cuando el número de plantas del edificio sea igual o
superior a ocho.
Así pues, en consideración a las razones expuestas, se resolvió
recomendar al Ayuntamiento de Madrid que se dicten las instrucciones
oportunas a fin de dar cumplimiento al contenido del punto primero
del artículo 6.8.13 del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid
de 1987 considerando obligatorio que el servicio de ascensor se
preste en toda las plantas de aquellos edificios que entre las cotas
de piso de sus plantas inferior y superior superen la distancia de
ochocientos ochenta (880) centímetros.
4.3.35. Recomendación sobre flexibilización de la relación de
documentos acreditativos de la ocupación de una vivienda inadecuada
La Empresa Municipal de la Vivienda de Madrid no puntuó a un
solicitante de vivienda protegida en el apartado de vivienda
inadecuada por no haber aportado la documentación pertinente, ya que
la vivienda que ocupa no figura inscrita como vivienda independiente
en el Registro de la Propiedad, puesto que la habita en su calidad de
portero del inmueble, estando dividido el título de propiedad del
piso por cuotas que pertenecen a cada uno de los comuneros de forma
proindivisa y, en consecuencia, no se puede aportar ni la escritura
de compra-venta
ni una nota simple registral en los términos que se le exigen.
Por lo expuesto, se ha recomendado a la Empresa Municipal de la
Vivienda que se proceda a modificar la normativa que regula la
adjudicación de las viviendas que promueve, para evitar
discriminaciones como la que ha dado lugar a esta queja, dando toda
la importancia al hecho de ocupar una vivienda inadecuada y siendo
flexibles con la documentación acreditativa de este hecho cuando se
esté ante una situación no convencional.
4.3.36. Recomendación sobre cumplimiento de horarios comerciales
vigentes en la Comunidad de Madrid
En un determinado centro comercial de titularidad municipal se ha
comprobado que determinados comerciantes, adjudicatarios de locales
en el referido centro, han impuesto restricciones al régimen de
libertad de horarios vigente en la Comunidad de Madrid, en perjuicio
de otros comerciantes con locales en el mismo centro y de los
usuarios.
La tendencia a consolidarse esta actuación ha dado lugar a una
recomendación en defensa de los comerciantes minoritarios y de los
usuarios en la que se insta al Ayuntamiento de Madrid la adopción de
las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento del régimen de
horarios comerciales en un determinado centro comercial, establecido
por la Ley Orgánica 2/1996, y Ley de Madrid 4/1994, de 6 de junio, de
modo que los adjudicatarios de establecimientos del referido centro,
puedan desempeñar libremente su actividad dentro del citado régimen
sin otras limitaciones que las propias del título otorgado por el
ayuntamiento.
4.3.37. Recomendación sobre mendicidad, dirigida al Ayuntamiento de
Mazarrón (Murcia)
En la línea mantenida por esta Institución durante 1996 y 1997 se ha
continuado recomendando a aquellos ayuntamientos, como en este caso
el de Mazarrón, la modificación de sus ordenanzas municipales en todo
aquéllo que tenga relación directa con la actuación municipal, en el
ámbito de la mendicidad, en el sentido de adecuar dichas ordenanzas a
los principios de legalidad y tipicidad de los derechos fundamentales
de la persona.
4.3.38. Recomendación sobre licencias para la realización de obras en
viviendas fuera de ordenación
Es muy frecuente que las determinaciones de los instrumentos de
planeamiento urbanísticos sufran retrasos o aplazamientos derivados
de su propia complejidad y de otros factores añadidos, por lo que
resulta, en la práctica, muy dificultoso prever un plazo concreto de
ejecución de dichas determinaciones. Sin embargo, tal indeterminación
no debe provocar en los ciudadanos perjuicios innecesarios dado que
las demoras no son, en la mayoría de las ocasiones, imputables a los
afectados por las previsiones de los planes.
sus sentencias, la posibilidad de otorgar licencias aun cuando se
trate de edificios fuera de ordenación, condicionando dicho
otorgamiento al hecho de que no se reconozca el derecho a un mayor
valor en el justiprecio de la propiedad del local, o del derecho
arrendaticio que en su caso exista, en el supuesto de que en el
futuro se produzca una expropiación.
Por tanto, a través del acondicionamiento de la licencia, el afectado
podría elegir la realización o no de determinadas obras, quedando
advertido de que la ejecución no supondrá un incremento del valor de
expropiación del bien cuando llegue el momento, siempre que las
mencionadas obras no representen una mayor consolidación y
modernización del edificio en su conjunto, ni incrementen el volumen
edificado. En definitiva, que el titular afectado tenga claro que la
realización de las obras no le supondrá mayores derechos que los que
tendría en el caso de que tales obras no se llevaran a cabo.
Por lo expuesto, se ha recomendado al Ayuntamiento de Pamplona que,
en las viviendas o locales situados en edificios fuera de ordenación,
una vez valoradas las circunstancias que concurran en cada caso
concreto, se autorice la realización de aquéllas obras cuyo fin es,
precisamente, posibilitar el uso y disfrute de los mismos, siempre
que se respeten las restricciones contenidas en la normativa
urbanística, utilizando para ello la figura del condicionamiento de
las licencias.
4.3.39. Recomendación sobre la modificación de las normas de
constitución y funcionamiento de la mesa general de contratación del
Ayuntamiento de Rota, suprimiendo como mérito circunstancias
socioeconómicas no acomodadas a los principios de igualdad, mérito y
capacidad
Habiéndose constatado que se valoraban como méritos, para el acceso a
las plazas de personal temporal del Ayuntamiento de Rota, la
situación de desempleo, los ingresos familiares y las cargas
familiares, lo que no se acomodaba a los principios constitucionales
de acceso al empleo público, se apreció la conveniencia de formular
recomendación para la supresión de la puntuación de estas
circunstancias.
4.3.40. Recomendación sobre exclusión de la tasa por licencias
urbanísticas
El Ayuntamiento de Vélez-Málaga (Málaga) ha venido exigiendo el pago
de la liquidación de la tasa de licencias urbanísticas cuando los
ciudadanos solicitaban exclusivamente declaraciones municipales de
innecesariedad, referidas a terrenos clasificados como no
urbanizables y en los que, por tanto, la parcelación no sería posible
al estar expresamente prohibida por la Ley del Suelo.
Se considera inadecuado incluir en la Ordenanza Fiscal Reguladora de
la Tasa por Licencia Urbanística el certificado de innecesariedad
exigido por la legislación del suelo para aquellos casos en que se
pretende segregar fincas en suelo no urbanizable y que van a ser
destinadas
cuando se edifica, es decir, cuando se da uso urbano al suelo
agrícola o rústico y como consecuencia de ello se parcela o se
segrega. Por ello, las divisiones que no tienen un fin urbanístico y
edificatorio y que son inherentes al uso agrícola no precisan
licencia.
Así, pues, se ha recomendado al Ayuntamiento de Vélez-Málaga que se
lleven a cabo los trámites necesarios para modificar la Ordenanza
Fiscal Reguladora de la Tasa por Licencia Urbanística al objeto de
excluir de la misma la declaración municipal de innecesariedad
prevista por la legislación del suelo, regulando la misma en una
ordenanza distinta y más adecuada.
Subsidiariamente, se ha indicado a la citada Administración que
debería reducir la cuantía de la misma, considerando la poca entidad
del servicio prestado en relación con los otros servicios que están
sujetos al mismo porcentaje.
4.3.41. Recomendación sobre las medidas de organización que se
proponen al Consejo General del Poder Judicial, para mejorar los
aspectos organizativos en relación con las mujeres que son objeto de
malos tratos en el ámbito doméstico
Las asociaciones de mujeres han hecho llegar su preocupación por
carecer de estadísticas fiables con las que poder conocer la
auténtica magnitud del problema de la violencia doméstica.
Respecto a la elaboración de los datos estadísticos, el Consejo
General del Poder Judicial ha admitido que la Administración de
justicia no dispone de dichos datos, a pesar de que el mencionado
órgano de gobierno del Poder Judicial, mediante Acuerdo del Pleno de
18 de mayo de 1988, acordó incluir como capítulo diferenciado en los
datos estadísticos que se elaboran sobre la actividad de los órganos
judiciales los procesos seguidos en juzgados y tribunales por malos
tratos a mujeres y a menores.
A la vista de cuanto se expone se ha estimado conveniente formular
una recomendación para que desde el más profundo respeto a sus
criterios de organización y a sus funciones, el citado Consejo
General del Poder Judicial pueda disponer lo necesario, si lo estima
oportuno, a fin de que en la línea iniciada, se continúen organizando
cursos de formación para los miembros de la carrera judicial, con el
fin de que el mayor número de jueces y magistrados puedan recibir
unos conocimientos específicos acerca de aquellas cuestiones que
afectan a la violencia que sufren las mujeres en el ámbito doméstico.
Además, se ha recomendado que, en la elaboración de las estadísticas
judiciales que se realizan por ese Consejo, se diferencien los
distintos tipos delictivos, en los que se causa algún tipo de
maltrato, violencia o lesiones dentro del ámbito doméstico, de tal
forma que puedan conocerse todas aquellas amenazas, lesiones o
agresiones sexuales que afectan a los miembros integrantes de las
familias o de las uniones de hecho, cuando entre la víctima y el
agresor existe algún parentesco o relación de afectividad.
4.3.42. Recomendación sobre las medidas procesales y de organización
judicial que se proponen a la Fiscalía General del Estado, para
mejorar la respuesta jurídica que se ofrece a las mujeres víctimas de
malos tratos en el ámbito doméstico
Las mujeres víctimas de este tipo de violencia, han expresado su
preocupación por la lentitud con que se tramitan los procedimiento
penales que se inician como consecuencia de sus denuncias. Sobre este
problema, el Ministerio de Justicia ha comunicado que la mayoría de
las figuras delictivas relativas a la violencia en el ámbito
doméstico, se enjuician mediante el procedimiento abreviado regulado
en el Título III del Libro IV de la Ley de Enjuiciamiento Criminal,
salvo cuando el hecho se castiga con una pena privativa de libertad,
superior a 12 años. Desde el citado ministerio se considera que la
utilización del procedimiento abreviadísimo supondría una gran
reducción de los plazos con la consiguiente agilización de las
causas.
En segundo lugar, las asociaciones y colectivos de mujeres han
señalado las dificultades que encuentran en la práctica para poder
conocer con certeza el número de procedimientos que se inician como
consecuencia de malos tratos inferidos a mujeres ya que, al parecer,
el cómputo estadístico que se realiza tanto por la Fiscalía General
del Estado como por el Consejo General del Poder Judicial no recoge,
de forma fiel, los casos de maltrato en el ámbito familiar y el resto
de delitos de lesiones en ese ámbito. La Fiscalía General del Estado
ha reconocido que si bien es cierto que en su día se dictó la
Instrucción 3/1988, en la que se encarecía a los miembros del
Ministerio Fiscal la persecución y castigo de los malos tratos y
lesiones en el ámbito familiar, sin embargo los datos numéricos de
tales infracciones no han sido objeto de un tratamiento unificado.
Las asociaciones de mujeres, las propias afectadas, y algunas
abogadas que de forma habitual tratan estos temas han indicado que,
con mucha frecuencia, cuando se tramitan los procedimientos sobre
nulidad, separación o divorcio, al amparo de lo dispuesto en la Ley
30/1981, de 7 de julio, aparecen en la fase probatoria de los mismos
indicios e incluso pruebas que ponen de manifiesto la existencia de
lesiones o malos tratos y, sin embargo, desde la jurisdicción civil
no se remite ningún tipo de testimonio al juzgado de instrucción
correspondiente para iniciar el oportuno procedimiento.
A la vista de cuanto se expone se ha estimado conveniente formular
una recomendación para que, desde el más profundo respeto a sus
criterios de organización y a sus funciones, la Fiscalía General del
Estado pueda dictar las circulares e instrucciones que considere
oportunas, con la finalidad de poner en práctica las líneas de
actuación que a continuación se indican:
a) Que haciendo uso de lo dispuesto en el último inciso del artículo
790.1 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, siempre que los hechos a
enjuiciar lo permitan y en atención a las circunstancias de
flagrancia o evidencia de los hechos y a la alarma social que puedan
causar los mismos, el Ministerio Fiscal presente de inmediato el
escrito de acusación y la solicitud de apertura de juicio oral,
evitando de esta forma que este tipo de procedimientos sufran
dilaciones.
b) Que en las estadísticas judiciales que se elaboran por la Fiscalía
General, se diferencien los distintos tipos delictivos en los que se
causan algún tipo de maltrato, violencia o lesiones dentro del ámbito
doméstico, de tal forma que además de las conductas previstas y
penadas en el artículo 153 del Código Penal, puedan también conocerse
todas aquellas amenazas, lesiones o agresiones sexuales que afectan a
los miembros integrantes de las familias o las uniones de hecho que
quedan fuera del precepto citado, siempre y cuando entre la víctima y
el agresor exista algún parentesco o relación de afectividad.
c) Que en aquellos procedimientos civiles de nulidad, separación o
divorcio en los que es parte el Ministerio Fiscal, se inste por éste
del órgano jurisdiccional civil la remisión del correspondiente
testimonio, siempre que en la fase probatoria de dichos
procedimientos aparezcan indicios o pruebas que pongan de manifiesto
la existencia de malos tratos o lesiones.
d) Que continuando con la línea iniciada, se sigan programando cursos
de formación sobre esta materia, de tal forma que cada vez sea mayor
el número de miembros de la carrera fiscal que hayan recibido unos
conocimientos específicos sobre este tipo de delitos.
4.3.43. Recomendaciones sobre la conveniencia de implantar programas
de tratamiento específicamente destinados a las personas privadas de
libertad que han sido condenadas por delitos relacionados con la
violencia doméstica contra las mujeres
En las visitas que se efectúan a centros penitenciarios se ha tenido
conocimiento de que en ninguno se están aplicando programas de
tratamiento que tenga como finalidad abordar el problema de los malos
tratos en el seno de la familia, desde la vertiente de la persona que
ejercita la violencia. Por ello, se ha considerado conveniente
recomendar a la Dirección General de Instituciones Penitenciarias y a
la Dirección General de Servicios Penitenciarios y de Rehabilitación
del Departamento de Justicia de la Generalidad de Cataluña la
adopción de las medidas siguientes:
a) Que se instauren a la mayor brevedad posible programas de
tratamiento dirigidos a sujetos activos de violencia familiar que se
encuentren cumpliendo condena en los centros penitenciarios.
b) Que los propios servicios penitenciarios informen a las personas
privadas de libertad que hubieren sufrido malos tratos en su ámbito
familiar sobre sus derechos y los recursos sociales disponibles en su
localidad y Comunidad Autónoma, facilitando el contacto con alguna
organización no gubernamental adecuada, cuando la Administración no
pueda intervenir con medios propios.
c) Sería también deseable que, en aquellos casos de personas penadas
por delitos de violencia en el ámbito familiar, la junta de
tratamiento de cada centro penitenciario, a la hora de valorar el
informe al que hace referencia
el artículo 156 del Reglamento Penitenciario y de decidir
conforme el artículo 161 de dicho reglamento, tuviera en
consideración de forma especial el grado de socialización familiar de
los agresores, en orden a la posible concesión de permisos
penitenciarios, exigiendo en estos casos determinadas garantías
respecto del lugar en el que se van a disfrutar esos permisos y que
al mismo tiempo, estos permisos penitenciarios sean aprovechados por
la Administración para comprobar el grado de socialización familiar
de los penados, con objeto de poder contar así con una referencia más
precisa de cara a la posible progresión en grado de esa persona.
4.3.44. Recomendaciones sobre la necesidad de introducir dentro del
sistema educativo, enseñanzas con contenidos en los que se potencien
valores tales como la solidaridad, la tolerancia y la igualdad de
sexos
La Ley Orgánica de Ordenación General del Sistema Educativo, en sus
artículos 1 y 2, se refiere a los fines y principios hacia los que
debe tender el sistema educativo, que no son otros que el respeto a
los derechos y libertades y a la efectiva igualdad de derechos entre
los sexos. Partiendo de estos preceptos es necesario intensificar
todos aquellos contenidos que permitan lograr una educación no
sexista, que debe tener una indudable influencia en la erradicación
de comportamientos violentos dentro del ámbito doméstico.
El citado texto legal, al enumerar los objetivos específicos que
deben primar en la educación primaria y en la educación secundaria
obligatoria, establece en sus artículos 13 y 19 que hay que procurar
el desarrollo de capacidades tales como las de «apreciar los valores
básicos que rigen la vida y la convivencia humana y obrar de acuerdo
con ellos'. En otro punto se señala como objetivo el de «comportarse
con espíritu de cooperación, responsabilidad moral, solidaridad y
tolerancia, respetando el principio de la no discriminación entre las
personas». Estos artículos permiten potenciar dentro de la práctica
escolar el área transversal «Educación para la igualdad de
oportunidades entre sexos» impregnando todos los contenidos
curriculares en las etapas de educación obligatoria.
A la vista de cuanto se expone se ha estimado conveniente formular
una recomendación para que, en virtud de lo dispuesto en el artículo
4 de la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General
del Sistema Educativo, se potencie, como parte del currículo de cada
nivel educativo, todos aquellos contenidos que, desde el respeto
a los derechos y libertades, se dirijan a lograr la efectiva igualdad
de derechos entre los sexos, favoreciendo la implantación dentro de
la educación secundaria obligatoria de materias optativas en las que
se haga referencia a los papeles sociales de hombres y mujeres, para
poder analizar de forma crítica los aspectos sociales y culturales
que han ido conformando los estereotipos sexistas, tratando así de
favorecer el desarrollo integral de cada persona, al margen de su
pertenencia a uno u otro sexo.
Igualmente se ha recomendado, que en virtud de lodispuesto en el
artículo 55 y siguientes de la Ley Orgánica
de Ordenación General del Sistema Educativo, y para favorecer la
calidad de la enseñanza se preste especial atención a la formación
inicial y continuada del profesorado, para que por parte del mismo se
impartan con la debida calidad todos aquellos contenidos que guardan
relación con los valores básicos de la convivencia humana, la
responsabilidad moral de las personas y los principios de solidaridad
y tolerancia, respetando la no discriminación entre las personas por
razón de sexo.
No han contestado a esta recomendación el Ministerio de Educación y
Cultura, la Consejería de Educación y Ciencia de la Junta de
Andalucía y la Consejería de Educación, Cultura y Deportes del
Gobierno de Canarias.
4.3.45. Recomendaciones sobre los aspectos sociales y asistenciales
que deben ser mejorados o introducidos en relación con las
prestaciones sociales que reciben las mujeres víctimas de violencia
doméstica
Se ha podido constatar que, en muchos supuestos, aunque las mujeres
maltratadas se trasladen a un centro de acogida, deben permanecen en
su mismo centro de trabajo, lo que facilita su localización por el
agresor.
Para evitar situaciones de esta naturaleza sería conveniente afrontar
una reforma de la legislación laboral, para que, una vez constatada
la existencia de malos tratos, se posibilite el traslado a otro
centro de trabajo, mediante un procedimiento confidencial y
reservado, respetando los derechos de otros trabajadores que pudieran
tener acceso a ese puesto. Esto evitaría que el agresor pudiera
conocer el nuevo destino y residencia de la víctima.
Por otra parte, se ha podido conocer que los diferentes organismos de
las distintas Comunidades Autónomas están llevando a cabo una labor
de sensibilización y prevención contra los malos tratos en el ámbito
doméstico, facilitando información a los distintos colectivos que
pueden estar interesados, prestando orientación jurídica y asistencia
psicológica a las víctimas y realizando programas de formación
profesional y ayudas de búsqueda de empleo que permitan el desarrollo
económico y laboral de la mujer maltratada. Sin embargo, no en todas
las Comunidades Autónomas se llevan a cabo las mismas acciones de
protección y, obviamente, las carencias son diferentes en cda una de
ellas.
Por ello, se ha acordado remitir una serie de recomendaciones al
Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y a los distintos organismos
de las Administraciones autonómicas con competencia en la materia
para que se tengan en cuenta las líneas de actuación que a
continuación se indican:
a) El aumento del número de casas refugio existentes en nuestro país,
adaptando de esa forma el número de plazas disponibles a la
recomendación del Parlamento Europeo.
b) Procurar ante todo, con los recursos sociales que actualmente se
dedican a este problema, la reinserción de las mujeres afectadas a la
vida social y laboral de una forma digna y autónoma, especialmente
realizando políticas
activas, por las que puedan acceder a un puesto de trabajo.
c) Que en las medidas que se realicen de fomento del empleo, se
tengan en cuenta los problemas de las mujeres maltratadas, haciendo
compatibles sus obligaciones de madres, en la mayoría de los casos,
con las obligaciones que se derivan de todo puesto de trabajo.
d) Que en coordinación con las demás administraciones se elabore el
correspondiente protocolo, para que cubriendo todos los aspectos que
afectan a este problema, las mujeres afectadas reciban una
información amplia, completa e integral sobre los diversos ámbitos
sanitarios, sociales, laborales, asistenciales, policiales y
judiciales.
e) La creación de unidades específicas, interdisciplinares
(psicólogos/as, trabajadores/as sociales, terapeutas familiares), con
la función de diagnosticar y valorar a las unidades familiares que
presenten problemas de violencia doméstica, para proporcionarles, en
aquellos casos que sea adecuado y siempre que no interfiera en los
intereses personales de las víctimas, una intervención terapéutica
familiar eficaz.
f) La implantación de programas de tratamiento psicológico a personas
que infligen el maltrato, como complemento, en su caso, de otro tipo
de actuaciones que puedan desarrollarse desde la Administración
penitenciaria, con la finalidad última de favorecer su rehabilitación
g) La publicidad de los centros de acogida o casas refugio y la
preparación de los mismos para que puedan recibir a mujeres que, por
ser nacionales de otros países, precisan de unas estructuras de
acogida adaptadas a su propia lengua y costumbres.
h) En los convenios de colaboración que puedan realizarse con el
Ministerio de Sanidad, se tengan en cuenta las secuelas psicológicas,
tipificadas tanto en el DSM-IV como en el CIE-10, para que los
informes médicos que se realizan a las mujeres contengan también esa
información.
i) La proposición de las iniciativas legislativas necesarias, para
que normativamente se posibilite que cuando una mujer acredite haber
sufrido malos tratos, pueda cambiarse, cuando ello sea factible, de
puesto de trabajo, en la misma ciudad o en otra próxima, sin que ese
traslado reciba ninguna publicidad, respetando, en estos casos, los
derechos que pudieran corresponder a otros trabajadores.
No han contestado a esta recomendación a Dirección General del
Instituto Aragonés de la Mujer de la Diputación General de Aragón; la
Dirección General de Acción Social de la Comunidad Autónoma de las
Islas Baleares; la Dirección General de la Mujer de la Diputación
Regional de Cantabria; la Dirección General de la Mujer de la Junta
de Extremadura; la Consejería de Bienestar Social y Sanidad de la
Ciudad Autónoma de Melilla; la Consejería de Salud, Consumo y
Bienestar Social de la Comunidad Autónoma de La Rioja; los Cabildos
Insulares de Fuerteventura, Gran Canaria, La Gomera, El Hierro, La
Palma, Tenerife; y el Ayuntamiento de las Palmas deGran Canaria.
4.3.46. Recomendaciones sobre la necesidad de que a las mujeres
víctimas de malos tratos, se les reconozca como un supuesto concreto
esa situación, con objeto de poder acceder a viviendas de promoción
pública
A fin de satisfacer el derecho a una vivienda con arreglo a criterios
objetivos de prelación y teniendo en cuenta las necesidades más
acuciantes, las distintas Comunidades Autónomas han aprobado las
normas por las que se regula el accceso a las viviendas de protección
oficial, en las que no se contempla de forma específica la reserva de
un cupo de viviendas para las familias monoparentales o una
puntuación concreta para estas familias, de lo que parece
desprenderse que las solicitudes de adjudicación de viviendas
presentadas por mujeres que han sido objeto de malos tratos tienen
que concursar con el cupo general, y aún cuando se recogen
determinadas circunstancias aplicables a estos supuestos, no parecen
suficientes para solventar los problemas.
Por ello, se ha estimado conveniente recomendar a las Comunidades
Autónomas que se contemple de forma específica en los procedimientos
de adjudicación de viviendas de promoción pública la situación de las
mujeres que han sido objeto de malos tratos y se encuentran en una
casa o centro de acogida o en cualquier otra institución pública o
privada por iguales motivos, de forma que su acceso a una vivienda se
considere como un supuesto concreto y no tengan que ver dilatada en
el tiempo la solución de su problema.
No han contestado a esta recomendación la Consejería del Departamento
de Ordenación Territorial, Obras Públicas y Transportes de la
Diputación General de Aragón; la Consejería de Fomento de la
Comunidad Autónoma de las Islas Baleares; la Consejería de Obras
Públicas, Vivienda y Urbanismo de la Diputación Regional de
Cantabria; la Consejería de Fomento de la Junta de CastillaLeón; la
Conserjeria del Departamento de Política Territorial y Obras Públicas
de la Generalidad de Cataluña; la Consejería de Obras Públicas de la
Ciudad de Ceuta; la Consejería de Política Territorial, Obras
Públicas y Vivienda de la Junta de Galicia; la Consejería de Obras
Públicas, Urbanismo y Transportse de la Comunidad de Madrid; la
Consejería de Obras Públicas y Política Territorial de la Ciudad
Autónoma de Melilla; la Consejería de Política Territorial y Obras
Públicas de la Región de Murcia; la Consejería del Departamento de
Obras Públicas, Transportes y Comunicaciones del Gobierno Navarro; la
Consejería del Departamento de Ordenación del Territorio, Vivienda y
Medio Ambiente del Gobierno Vasco; y la Consejería de Obras Púbilcas,
Transportes, Urbanismo y Vivienda de la Comunidad Autónoma de La
Rioja.
4.3.47. Recomendación sobre las medidas que se proponen al Consejo
General de la Abogacía con la finalidad de lograr que existan turnos
especiales de abogados de oficio que asistan a las mujeres víctimas
de malos tratos
Con ocasión del informe realizado por esta Institución sobre la
violencia doméstica, algunas asociaciones
y, en concreto, algunas mujeres víctimas de malos tratos, han
trasladado a esta Institución su malestar respecto a la relación
profesional mantenida con el letrado del turno de oficio que les ha
correspondido, concretamente por la falta de conocimientos
específicos sobre las situaciones de malos tratos en el ámbito
doméstico.
Las mismas asociaciones de mujeres han comunicado lo conveniente que
sería que cada Colegio de Abogados pudiera contar con turnos de
oficio específicos para este tipo de cuestiones, hecho que ya se ha
producido al parecer en algún Colegio de Abogados.
A la vista de todo lo anterior, y teniendo en cuenta que el Consejo
General de la Abogacía es el órgano representativo, coordinador y
ejecutivo superior de los ilustres Colegios de Abogados de España, se
ha estimado conveniente, formular la siguiente recomendación, para:
a) Que haga llegar a cada uno de los colegios de abogados, que forman
parte de ese Consejo, la conveniencia de constituir, siempre que ello
sea posible, un turno de oficio específico de asistencia inmediata y
asesoramiento de mujeres maltratadas incluyendo dentro de ese
asesoramiento tanto los procedimientos penales como civiles en los
que pueda verse afectada la interesada.
b) Que por parte de cada colegio se fomente la realización de cursos
de formación para abogados sobre el tratamiento jurídico que debe
darse a la violencia doméstica, de tal forma que éstos puedan
asesorar con la suficiente calidad y eficacia a aquellas personas que
demandan sus servicios, tanto en sus aspectos civiles como penales.
5. RELACIONES INSTITUCIONALES
5.1. Actividades parlamentarias
Una de las actividades parlamentarias del Defensor del Pueblo en 1998
fue, como en años anteriores, su comparecencia ante el pleno del
Congreso y el del Senado para presentar el Informe anual sobre la
gestión realizada por la Institución durante el año precedente.
Dichas comparecencias se produjeron en el Congreso el 18 de junio y
en el Senado unos días después, el 23 de junio. Como es habitual, con
anterioridad, el Defensor hizo personalmente entrega del informe al
Presidente del Congreso (20 de mayo) y al Presidente del Senado (22
de mayo) y compareció, para su debate, ante la Comisión Mixta para
las relaciones con el Defensor del Pueblo (9 de junio). En esta
última, como invitados del Presidente de la Comisión Mixta y del
propio Defensor, estuvo presente una delegación de la Comisión de
Peticiones y Derechos Fundamentales de la Junta General del
Principado de Asturias.
El Defensor fue convocado en dos ocasiones por la Comisión Mixta para
dar cuenta de varias solicitudes de informes presentadas por los
distintos grupos políticos que conforman la Comisión. Así, a
solicitud del Grupo Socialista del Congreso, el 3 de marzo de 1998 el
Defensor explicó de modo monográfico la parte del Informe anual de
1996 relativa a la inseguridad ciudadana y, en concreto, al número y
tipo de quejas, así como las propuestas
hechas en esta materia por la Institución. Acontinuación, a petición
del Grupo Socialista del Senado, informó a sus Señorías sobre la
situación de los derechos fundamentales de los telespectadores,
terminando este primer turno de comparecencias con una explicación
detallada sobre el estado en que se encontraba la elaboración del
informe relativo a la violencia contra las mujeres en el ámbito
familiar, un compromiso asumido por el Defensor tras una solicitud en
este sentido realizada por el grupo parlamentario catalán
(Convergència i Unió), con ocasión de la discusión del informe
correspondiente a 1997. Coincidiendo con esta última comparecencia,
el Defensor, oída la Junta de Coordinación, designó a una funcionaria
de la Institución como persona encargada específicamente de la
tramitación de aquellas quejas referentes a los derechos de las
mujeres.
En noviembre de 1998, el Defensor volvió a comparecer ante la
Comisión Mixta para presentar el referido informe sobre la violencia
doméstica contra las mujeres, del que, poco antes, había hecho
formalmente entrega a los Presidentes de ambas Cámaras. Asimismo,
informó brevemente sobre el desarrollo y resultados del III Congreso
anual de la Federación Iberoamericana de Ombudsman (FIO), celebrado
en el mes de septiembre bajo la Presidencia del Defensor en la ciudad
de Lima (Perú).
En el capítulo de actividades parlamentarias, cabría también citar la
firma en Madrid, el 5 de junio de 1998, del Protocolo de relaciones
entre el Defensor del Pueblo y la Comisión de Peticiones y Derechos
Fundamentales de la Junta General del Principado de Asturias, que
había sido precedida en el mes de mayo de una visita del Defensor a
Oviedo, invitado por el Presidente de la Junta General del Principado
y en la que mantuvo un encuentro con los diputados miembros de la
referida Comisión de Peticiones y Derechos Fundamentales.
El 2 de octubre, el Defensor acudió al Palacio de la Moncloa a un
almuerzo con el resto de los que habían sido presidentes de las dos
Cámaras del Parlamento desde el comienzo de la transición. El día 4
de diciembre, acudió a sendas exposiciones sobre la España
democrática organizadas por el Congreso y por el Senado, participando
ese día en un almuerzo celebrado en el Palacio del Congreso bajo la
presidencia de Sus Majestades los Reyes. Días después, el 6 de
diciembre, estuvo presente en la recepción ofrecida en el Congreso
para conmemorar el Día de la Constitución.
El presidente de la Comisión Mixta para las Relaciones con el
Defensor, Rogelio Baón, formó parte de la Delegación que acompañó al
Defensor al III Congreso de la FIO y a las decimoterceras Jornadas de
Coordinación de Defensores del Pueblo, celebradas, respectivamente,
en septiembre en Lima y en octubre en las Islas Canarias.
Fuera del ámbito parlamentario, hay que reseñar la comparecencia de
los asesores responsables del área de Bienestar Social, Trabajo y
Atención al Menor y del área de Justicia ante el Consejo Económico y
Social, interesado en conocer, desde la perspectiva del Defensor,
cuáles eran los principales problemas con los que debía enfrentarse
el ciudadano como usuario de la Administración,
tanto de los servicios públicos como de los administrativos
propiamente dichos. El Consejo Económico y Social pidió esta
comparecencia con vistas a la elaboración de un informe sobre «la
defensa del consumidor y la transparencia del Mercado».
5.2. Visitas, entrevistas y desplazamientos institucionales
Como ha venido siendo habitual desde el comienzo de su mandato, el
Defensor efectuó determinadas visitas a altas instituciones del
Estado y máximos responsables políticos del gobierno para tratar
asuntos relacionados con el trabajo de la Defensoría. Destaca, entre
todas ellas, el despacho con S.M. el Rey celebrado en el mes de mayo.
Amén de las visitas realizadas a los Presidentes del Congreso y del
Senado, ya referidas en el epígrafe precedente, baste mencionar, sin
ánimo exhaustivo, las audiencias mantenidas con el Presidente del
Gobierno, la Ministra de Medio Ambiente y el Fiscal General del
Estado. En un ámbito distinto, podemos referir la realizada a la
Presidencia de la Comunidad de Madrid con motivo de la inauguración
de su nueva sede el 19 de febrero; la asistencia, el 20 de noviembre,
a la celebración del Día Mundial de la Infancia en el Colegio Público
Miguel Servet, así como los encuentros con el comité directivo de la
Fundación ONCE.
A lo largo de 1998, se produjeron numerosas entrevistas en la sede de
la Institución. Además de aquéllas mantenidas con la mayoría de los
Comisionados Autónómicos y con un importante número de miembros de la
FIO que, por uno u otro motivo, se desplazaron a Madrid, merecerían
subrayarse una serie de ellas que, para una mayor claridad
expositiva, cabría dividir en tres grupos. En primer término, las que
tuvieron por objeto refrendar la participación activa de la
Institución en un supuesto concreto. Tales fueron los casos de la
inauguración, en el mes de julio, de las obras de acondicionamiento
para permitir el acceso al edificio de la defensoría de la población
con problemas de minusvalía y la firma de dos convenios: el Acuerdo
de colaboración entre el Defensor del Pueblo y la Sociedad Española
de Geriatría y Gerontología y el primer protocolo anexo al Convenio
de colaboración entre la Institución del Defensor del Pueblo y el
Comité Español del Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF)
para la elaboración del informe sobre violencia escolar, suscritos el
16 de julio y el 23 de diciembre de 1998, respectivamente. A éstos
hemos de añadir el protocolo firmado con la Comisión de Peticiones de
la Junta General del Principado de Asturias, citado en páginas
precedentes, y el Memorándum de entendimiento interinstitucional con
la Defensoría del Pueblo de la Nación Argentina, de enero de ese
mismo año.
Un segundo grupo de entrevistas vendría presidido por su referencia a
cuestiones que han tenido una incidencia directa en el trabajo
desarrollado por la Institución en 1998. En este grupo debemos
enmarcar los dos desplazamientos efectuados a la sede del Defensor
por un senador por Cataluña para presentar y hacer entrega de una
petición de recurso de inconstitucionalidad contra la ley de política
lingüística promulgada por la Generalidad de Cataluña, así
como la efectuada en el mes de mayo, en relación con el mismo asunto,
por el propio Presidente de la Generalidad. Las entrevistas
mantenidas con el Director General de Política Interior para
avanzarle la iniciativa de la Institución sobre la conveniencia de
crear, en el seno de la Administración, una entidad única encargada
de coordinar todas las actuaciones que afectan a la emigración; con
la Federación de Asociaciones de mujeres maltratadas, para recabar
datos con vistas a la elaboración del informe sobre la violencia
doméstica contra las mujeres, antes citado, y con la Mesa para la
defensa del aceite de oliva para escuchar sus planteamientos ante el
rechazo de la Comisión Europea a seguir concediendo las subvenciones
debidas al agricultor español.
El tercer grupo de entrevistas afectarían más al deseo de contar con
el parecer, apoyo o buena disposición del Defensor, en una serie de
temas importantes surgidos en 1998. Pueden, a este respecto, citarse
las audiencias concedidas al Director ejecutivo del Comité Permanente
español para la conmemoración del 50 Aniversario de la Declaración
Universal de los Derechos Humanos, a fin de programar las actividades
del Defensor como vicepresidente primero del referido Comité, cargo
para el que fue nombrado el 24 de marzo de 1998; un senador por
Baleares, acompañado por los padres del detenido, para analizar una
posible estrategia compartida de actuación para salvar del corredor
de la muerte a un ciudadano español, en prisión en la cárcel de
Starke, estado de Florida (Estados Unidos); o bien las concedidas a
una Delegación del Comité Europeo del Consejo de Europa para la
prevención de la tortura y trato humano degradante, que querían
recabar información de la Institución sobre eventuales violaciones de
derechos humanos en España, así como a una representación del Senado
chileno, encabezada por su presidente, interesada en explicar la
postura oficial del gobierno y parlamento chilenos en la causa
judicial seguida en Londres contra el general Augusto Pinochet.
En el capítulo de desplazamientos institucionales, dejando para el
epígrafe correspondiente los efectuados en territorio nacional por
los jefes y asesores de las distintas áreas, el Defensor decidió
trasladarse personalmente a las ciudades autónomas de Ceuta (25 y 26
de febrero) y de Melilla (9 y 10 de julio), para conocer sobre el
terreno los problemas que afectan a ambas ciudades. Tanto en Ceuta
como en Melilla su atención preferente se centró sobre las
condiciones en que viven los refugiados entrados ilegalmente desde
Marruecos, visitando a estos efectos los campamentos de Calamocarro y
La Granja, respectivamente. Asimismo, en las dos visitas recorrió el
perímetro fronterizo, mantuvo entrevistas en la comandancia militar,
inspeccionando sendos cuarteles; celebró encuentros con las
comunidades musulmana y judía, visitó el hospital del Insalud en
Ceuta y celebró reuniones de trabajo con los Alcaldes Presidentes de
ambas autonomías.
En Madrid, visitó el Centro de Tratamiento Integral de Mujeres de
Coslada (20 de marzo de 1998) y en Almería la Comisaría de
Extranjería (15 de enero de 1998). Como signo explícito de condena
por la Institución ante los actos de terrorismo, el Defensor se
desplazó el 31 de enero a Sevilla y el 7 de mayo a Pamplona para
estar presente en la manifestación de repudio, funeral y entierro por
la muerte violenta del matrimonio Jiménez Becerril y de Tomás
Caballero.
Como es habitual en otros años, el Defensor del Pueblo acudió el día
12 de octubre al desfile militar con motivo del Día de la Fiesta
Nacional de España y a la recepción que tuvo lugar a continuación,
ofrecida por Sus Majestades los Reyes, en el Palacio de Oriente.
El Adjunto Primero acudió a la presentación del informe «España
1997», realizado por la Fundación Encuentro, y fue invitado por esta
misma Fundación al debate del «Documento de Barcelona»; inauguró el
curso «La atención al público en los servicios sociales», programado
por el Instituto Asturiano de Administración Pública «Adolfo Posada»,
de Oviedo, y clausuró las Jornadas de Calidad en la Administración
Pública, organizadas por el Instituto Nacional de Administración
Pública (INAP). Asimismo, asistió, entre otros actos, a la entrega de
los Premios de Periodismo Salvador de Madariaga, presidido por Su
Alteza Real La Infanta Doña Cristina, en el Teatro Real, en Madrid.
Acudió al acto de Homenaje a la Bandera Nacional y al Desfile
Militar, con ocasión del Día de la Fiesta Nacional de España.
Finalmente, como todo los años, prosiguió con las visitas periódicas
a centros penitenciarios, a centros de internamiento de menores y a
centros penitenciarios militares.
Por su parte, el Adjunto Segundo mantuvo en la sede de la Institución
entrevistas con distintas entidades y delegaciones, entre las que
pueden destacarse las mantenidas con el Sector Crítico de Comisiones
Obreras, Asociación de Profesores Baroja, Asociación El Karri,
Movimiento social por el diálogo y el acuerdo, la Asociación Española
de Marketing Directo, Asociación Nacional Presencia Gitana,
Presidente y Vicepresidente del Tribunal Constitucional de Hungría,
la Agencia de Protección de Datos y la Comisión Islámica de Melilla.
Participó en la clausura del año europeo contra el racismo y acudió
al acto en memoria de Miguel Blanco, promovido por el Movimiento
contra la Intolerancia al cumplirse un año de su desaparición.
5.3. Relaciones con los comisionados autonómicos
Las relaciones con los comisionados autonómicos siguieron la misma
tónica de buen entendimiento de años anteriores. Como novedad habría
que reseñar el inicio de relaciones institucionales con dos
comisionados parlamentarios nombrados en 1998: Fernando García
Vicente y Luis Fernando Saura, elegidos, respectivamente, Justicia de
Aragón y Síndic de Greuges de la Comunidad Valenciana, el primero en
sustitución de Juan Bautista Montserrat y, el segundo, de Arturo
Lizón. Cuando éste último estaba todavía en el cargo, el Defensor
asistió, en Alicante, a la inauguración de la sede del Síndic abierta
en dicha ciudad, desplazándose de nuevo a la Comunidad Valenciana en
septiembre con motivo de la toma de posesión del nuevo Síndic. El
Justicia de Aragón, por su parte, efectuó una visita institucional a
la sede del Defensor en julio de 1998, poco tiempo después de su toma
de posesión.
A principios de septiembre, los Comisionados autonómicos de Cataluña,
País Vasco, Aragón y el Vicevaledor do Pobo, viajaron con el Defensor
a Lima para asistir al III Congreso de la Federación Iberoamericana
de Ombudsman. Poco después, participaron con el Defensor
en el foro preparatorio de la VIII Cumbre Iberoamericana convocada en
la ciudad portuguesa de Oporto.
Del 21 al 24 de octubre, se celebraron en Canarias las decimoterceras
Jornadas de Coordinación de Defensores del Pueblo. De la mano del
Diputado del Común de Canarias, los Comisionados y el Defensor
pudieron conocer la realidad de las distintas islas que componen el
archipiélago y desarrollaron un trabajo fructífero que se tradujo en
la elaboración de tres declaraciones, con compromisos prefijados, en
materia de resolución de conflictos en el ámbito familiar, con motivo
del cincuenta aniversario de la Declaración de los Derechos Humanos y
ante las expectativas abiertas desde el día en que se anunció el cese
indefinido de las actividades violentas por parte de la banda
terrorista ETA.
5.4. Divulgación universitaria, seminarios y conferencias
El interés del mundo universitario en el trabajo que desarrolla el
Defensor del Pueblo, volvió a ponerse de manifiesto en 1998 habida
cuenta del número de invitaciones recibidas de las distintas
universidades españolas. Baste citar, sin ánimo exhaustivo, las
intervenciones del Defensor -normalmente destinadas a explicar el
trabajo desarrollado por la Institución en algún ámbito concreto- en
las Universidades de Almería, Alcalá de Henares, Facultad de Derecho
de la Universidad de Burgos, Universidad Internacional Menéndez
Pelayo, Castilla-La Mancha, Sevilla, Universidad Pablo Olavide
-también en Sevilla-, así como en los cursos de verano organizados
por la UNED y los impartidos en El Escorial por la Universidad
Complutense.
La participación del Defensor del Pueblo en seminarios y conferencias
tuvo, en 1998, la particularidad de estar muy vinculada con la
conmemoración del 50 Aniversario de la Declaración Universal de los
Derechos Humanos, sobre todo habida cuenta del nombramiento del
Defensor, a principios de año, como vicepresidente primero del Comité
Nacional Español para la referida conmemoración. Además de presidir
en dos ocasiones la sesión plenaria de dicho Comité Nacional, fue
invitado a pronunciar conferencias sobre la vigencia en España y en
el mundo de los principios enunciados en la Declaración ante diversos
auditorios. Destacan, entre otras, las conferencias impartidas en el
XVI Curso de Derechos Humanos organizado por el Instituto de Derechos
Humanos de Barcelona; en la cumbre sobre los Derechos Humanos y
protección jurídica celebrada en Madrid en el Círculo de Bellas
Artes, bajo el patrocinio de la Asociación Pro Derechos Humanos de
España; en la clausura de la Conferencia europea «Ciudades por los
Derechos Humanos», organizada por el Ayuntamiento de Barcelona; en
las Jornadas llevadas a cabo en Madrid en la Escuela Diplomática y en
la presentación de un libro conmemorativo del cincuentenario
organizada en el Círculo de Bellas Artes de Madrid por el Consejo
Científico del Centro Internacional de Estudios Políticos. Todos
estos actos relacionados con el cincuentenario tuvieron su
culminación el 10 de diciembre con la celebración de una ceremonia
solemne en el Palacio Real, presidida por Sus Majestades los
Reyes, en la que, junto con Su Majestad y el Ministro de Asuntos
Exteriores, intervino el Defensor del Pueblo en calidad de
vicepresidente del Comité Nacional Español. La víspera, el Defensor
asistió en París a los actos conmemorativos organizados por el Primer
Ministro de Francia, coincidiendo con la celebración en la sede de la
UNESCO de un encuentro internacional de alto nivel sobre los
problemas de los Derechos Humanos en el Siglo XXI.
La conmemoración, en 1998, del vigésimo aniversario de la firma de la
Constitución española, tuvo también incidencia en las intervenciones
públicas del Defensor. La gestación y análisis de la Constitución de
1978, así como su proyección en la España de la transición, fueron
abordados en distintos actos entre los que cabe destacar las palabras
pronunciadas en la Escuela de Verano del Poder Judicial (A Coruña, 30
de junio); la entrega, a los que fueron Presidentes del Congreso
desde la época de la transición, del premio a la Defensa de los
Valores Constitucionales otorgado por la Fundación Humanismo y
Democracia (Universidad Carlos III de Madrid, 14 de diciembre) y en
otros foros como, por ejemplo, el celebrado en Madrid, el 16 de
noviembre, por la Junta Municipal del Distrito de Arganzuela.
Otras participaciones del Defensor fueron las habidas en la clausura
de las Jornadas sobre vigilancia penitenciaria organizadas en Madrid
por el Centro de Estudios Jurídicos de la Administración de Justicia;
en el acto organizado en Oviedo por la Junta General del Principado
de Asturias con motivo de la celebración, el 8 de mayo, del Día de
Europa; en la inauguración de las jornadas conmemorativas del 50
aniversario de la Organización Mundial de la Salud, organizadas en
junio en Madrid por el Ministerio de Sanidad y Consumo o, finalmente,
con ocasión de la entrega de distinciones honoríficas del Comité
Español de la UNICEF, del que el Defensor fue nombrado socio de honor
el 27 de marzo.
El Adjunto Primero dirigió un Curso de Doctorado sobre el Defensor
del Pueblo para licenciados en Derecho de la Universidad Autónoma de
Madrid, y coordinó el curso de «practicum» que los alumnos de la
Facultad de Derecho de la misma Universidad realizaron en la
Institución, en cumplimiento del convenio de colaboración entre ambas
instituciones. Participó en la mesa redonda sobre «El Defensor del
Pueblo en el ámbito Penitenciario», dentro del Curso sobre el Sistema
Penitenciario Español, tratamiento y alternativas, organizado por la
Universidad de Verano de El Escorial; presentó la ponencia «Identidad
y competencias generales del Defensor del Pueblo Español» en el Curso
de Fortalecimiento de las instituciones del Ombudsman
Latinoamericano, celebrado en la Universidad de Alcalá de Henares, e
impartió una conferencia sobre «EL Defensor del Pueblo y la
Abogacía», dentro de la III Edición del Master en el Ejercicio de la
Abogacía, organizado por la Universidad Carlos III de Madrid y el
Ilustre Colegio de Abogados de Madrid. Fuera del ámbito
universitario, el Adjunto Primero presentó la ponencia sobre «El
Defensor del Pueblo y la Administración» en las XIII Jornadas de
Coordinación de Defensores del Pueblo, celebradas en Canarias.
Invitado por el Ayuntamiento de Valdepeñas
(Ciudad Real), impartió la conferencia sobre «Defensor del Pueblo y
Derechos Humanos» y en Iniesta (Cuenca) pronunció la conferencia
sobre «La violencia doméstica contra las mujeres», dentro de la
jornada conmemorativa del Día Internacional contra la violencia a las
mujeres. Fue uno de los coordinadores del libro homenaje Declaración
Universal de los Derechos Humanos en su 50 aniversario, en el que
publicó el texto «Cuesta arriba». Dicho libro lo presentó el Defensor
del Pueblo en el Círculo de Bellas Artes.
El Adjunto Segundo, invitado por Cruz Roja Española, asistió como
ponente al acto de apertura del curso 1998/99 de la Escuela de
Enfermería de la Universidad Autónoma de Madrid, hablando de «Los
derechos humanos en su 50 aniversario», y fuera del ámbito
universitario y con motivo del Primer Curso de Fortalecimiento
Institucional del Ombudsman Iberoamericano auspiciado por la Comisión
Europea, impartió la conferencia «La relación de la Institución del
Defensor del Pueblo con las Cortes: el informe ordinario». El Adjunto
Segundo también asistió como ponente al «Seminario europeo sobre los
medios de comunicación para establecer un código deontológico», donde
resaltó la importancia de dichos medios para la erradicación de la
xenofobia y el racismo, y participó en el Foro sobre Derechos Humanos
y Derechos Sociales organizado por Cáritas Española, hablando sobre
el desarrollo de los Derechos Humanos Individuales a los Derechos
Humanos Sociales.
5.5. Relaciones internacionales
La actividad exterior fue ámbito de atención preferente del Defensor
durante 1998. A las ya tradicionales buenas relaciones con el mundo
iberoamericano puestas de manifiesto, sobre todo, a través de la
Federación Iberoamericana de Ombudsman (FIO) y al buen entendimiento
con nuestros homólogos europeos, habría que añadir en 1998 la
concreción de tres proyectos de actuación cuyos primeros pasos fueron
dados en 1997.
En primer término, la puesta en marcha de un plan de asistencia
técnico-institucional en Bosnia-Herzegovina, con el ánimo de
colaborar, en la medida de nuestras posibilidades, al fortalecimiento
de las instituciones propias de un Estado de Derecho, que habían
quedado inermes tras los años de conflicto. Para aunar esfuerzos en
este proyecto, el 10 de julio de 1998 se firmó un Acuerdo de
Colaboración, en la sede del Colegio de Abogados de Madrid, entre el
Decano de este Colegio, el Síndic de Greuges de Cataluña, y el
Defensor del Pueblo. Para complementar la financiación de este
proyecto, se acudió a la Agencia Española de Cooperación
Internacional (AECI), quien mostró desde un principio la mejor
disposición. Una misión de las tres instituciones firmantes del
Acuerdo se desplazó a Bosnia-Herzegovina para preparar el programa de
colaboración con vistas a la puesta en práctica de su primera fase
durante el primer trimestre de 1999.
Con el mismo propósito que en Bosnia, en 1998 se iniciaron
conversaciones con la Defensoría del Pueblo de Ucrania, la Embajada
de España en Kiev y con el Procurador del Común de Castilla y León, a
quien se solicitó su colaboración dada su amplia experiencia en
proyectos
de asistencia técnica en la Federación Rusa y en la Comunidad de
Estados Independientes (CEI). Simultáneamente, se quiso iniciar un
contacto más estrecho con los Ombudsman de Europa Oriental, motivo
por el cual el Secretario General de la Institución se desplazó a
Varsovia, del 25 al 28 de mayo, para intervenir, a invitación del
Ombudsman de Polonia, en un seminario sobre el Defensor del Pueblo e
Instituciones Nacionales de protección de los Derechos Humanos, en su
mayoría nacidas tras el desmantelamiento de la Unión Soviética.
El segundo proyecto de actuación tuvo como destinatario el Reino de
Marruecos y, en concreto, el Consejo Consultivo de Derechos Humanos,
que encabeza el Presidente del Tribunal Supremo, Driss Dahak. Del 26
al 30 de abril, el Defensor se desplazó a Marrakech para asistir al
Primer Encuentro Mediterráneo de Instituciones nacionales de
protección y promoción de los Derechos Humanos, en el que se sentaron
las bases de un programa de cooperación bilateral con Marruecos -cuya
primera reunión quedó prevista para junio de 1999- y se iniciaron
contactos para el futuro con las Defensorías de Argelia y Túnez.
En tercer término, en 1998 fructificó el interés mostrado por el
Defensor en iniciar contactos con la Oficina del Alto Comisionado de
las Naciones Unidas para Derechos Humanos para estudiar la
posibilidad de que la Institución pudiera estar presente en las
deliberaciones anuales de la Comisión de Derechos Humanos que se
celebran en Ginebra. El 14 de julio, el Defensor fue recibido en
audiencia, en la capital ginebrina, por la Alta Comisionada, Sra.
Mary Robinson, llegándose a un principio de Acuerdo -que se aplicará
por vez primera en la 55 sesión de la Comisión de Derechos Humanos a
celebrarse entre marzo y abril de 1999- para que el Defensor -en su
condición de Presidente de la FIO- pueda intervenir, desde un escaño
diferenciado de los gobiernos y las ONG, bajo el punto 18 del Orden
del Día, relativo al funcionamiento eficaz de los mecanismos de
Derechos Humanos. Se aseguraba así la participación, por vez primera,
de un Defensor del Pueblo de España en Ginebra y, lo que también es
importante, la presidencia española de la FIO abría la puerta para
que la Federación pueda, a partir de ahora, estar siempre presente en
las deliberaciones anuales de la Comisión.
Precisamente este propósito de consolidación y continuidad es el que
guió, en 1998, la actuación del Defensor en relación con la FIO. Ese
año se celebraron dos reuniones del Consejo Rector de la Federación,
una en Alicante, en el mes de enero, y otra en México, en mayo. Del 6
al 8 de septiembre se celebró en Lima (Perú) el III Congreso de la
Federación, habiéndose conseguido, amén de otros resultados plasmados
en la Declaración de Lima, la institucionalización de este tipo de
reuniones, como lo prueba el hecho de la convocatoria acordada en
Lima del IV Congreso de la FIO, a celebrarse en Tegucigalpa
(Honduras) en el último trimestre de 1999. Tras el Congreso peruano,
concretamente del 24 al 27 de septiembre, se convocó en Oporto -bajo
la presidencia del Provedor de JustiÁa de Portugal- un foro de la FIO
preparatorio de la VIII Cumbre Iberoamericana, que se celebró al mes
siguiente en la misma ciudad, lográndose
en dicho foro que la Declaración aprobada en la misma, conocida como
Declaración de Oporto, fuera recogida por los veintiún Jefes de
Estado y de Gobierno reunidos en la Cumbre. Ello supuso la proyección
de la labor, en materia de Derechos Humanos, de la FIO en un foro de
cooperación eminentemente político como son las Conferencias
iberoamericanas, retomándose un camino que tiene la vocación de
perdurar en las Cumbres sucesivas.
La FIO ha querido estar presente en todas aquellas situaciones que
afectan al ciudadano iberoamericano más marginado. Han sido
llamamientos referidos, unas veces, a la población en general, como
fue el caso de los afectados por el Huracán Mitch, con respecto a los
cuales la FIO se ofreció a mediar ante las instancias necesarias para
aumentar y coordinar mejor las ayudas internacionales, sin olvidar la
iniciativa de pedir al gobierno español que suspendiera la expulsión
de inmigrantes en situación irregular procedentes de El Salvador,
Nicaragua y Guatemala. Otras veces, se ha tratado de pronunciamientos
más concretos, bien cuando se ha detectado un problema grave en una
determinada defensoría miembro de la FIO, que impedía su normal
funcionamiento; bien cuando ha habido hostigamiento, en algunos casos
con resultado de muerte, contra activistas defensores de los Derechos
Humanos, como fue el caso del asesinato del Obispo Auxiliar de
Guatemala, Monseñor Gerardi, o de la muerte violenta de activistas en
Colombia; bien en situaciones potencialmente conflictivas con vistas
a una mejor salvaguardia de los derechos humanos, como, por ejemplo,
los acontecimientos que han venido sucediéndose en el Estado mexicano
de Chiapas.
El 16 de julio de 1998, el Defensor y el Secretario de Estado de
Cooperación Internacional y para Iberoamérica, firmaron, en la Casa
de América de Madrid, un Convenio marco de colaboración entre la
Agencia Española de Cooperación y la Federación Iberoamericana de
Ombudsman. Su importancia estriba en que dicho Convenio, cuya puesta
en marcha está previsto iniciar en 1999, ha dejado establecido el
marco de colaboración entre ambas instituciones en lo que respecta a
la ejecución y financiación de programas de cooperación internacional
de interés mutuo y con carácter preferente en el ámbito de los
Derechos Humanos en Iberoamérica.
En abril de 1998, coincidiendo con el aniversario de la presidencia
española de la FIO obtenida en el II Congreso celebrado en Toledo, el
Defensor publicó la memoria del referido Congreso, que resume las
actividades de la Federación hasta esa fecha. Entre éstas, debe
mencionarse la ampliación de la denominada Red de Defensorías de los
Derechos de la Mujer, a la que se sumaron dos nuevos países, Bolivia
y España.
La Institución estuvo presente con sendas ponencias en dos seminarios
internacionales celebrados en Colombia y México. La primera sobre
«Libertad, terrorismo y judicialización» y la segunda sobre el
concepto de «La Europa fortaleza».
Las relaciones del Defensor con sus homólogos europeos retomaron el
ambiente de fluidez de años anteriores. Con el Defensor del Pueblo
Europeo, prosiguió el intercambio de información con vistas a la
adecuada tramitación de las quejas, dependiendo de que el ciudadano
presentara una reclamación por un caso de mala administración de un
órgano comunitario o una queja referida a la aplicación del Derecho
Comunitario a nivel nacional, supuestos éstos últimos que fueron
transferidos por el Defensor del Pueblo Europeo al Defensor para su
tramitación. En 1998, se abrieron en la Institución 80 expedientes
sobre Derecho Comunitario, referidos, en su mayoría, a temas de
Hacienda y Medio Ambiente.
El 6 de octubre se celebró en la isla de Malta la reunión anual de
Ombudsman nacionales europeos, que fue seguida por la 6ª Mesa Redonda
del Consejo de Europa con los Ombudsman europeos, tanto nacionales
como provinciales, regionales o autonómicos. El Defensor asistió a
ambas reuniones, diseñándose en las mismas una estrategia de cara a
conseguir una mayor presencia de la Europa mediterránea, tanto en el
Instituto Internacional del Ombudsman (IOI) como en el Instituto
Europeo del Ombudsman (IEO), cuyos órganos directivos han estado
tradicionalmente liderados por los países nórdicos. El encuentro de
Malta fue aprovechado para invitar al Ombudsman de Macedonia, Sr.
Branco Naumovski, a visitar la Institución, visita que se produjo del
15 al 17 de noviembre. De la reunión de Malta surgió también un
compromiso de colaboración para el futuro entre el Defensor y el
Directorio de Derechos Humanos del Consejo de Europa.
El Adjunto Primero pronunció la conferencia «El Ombudsman y la
Jurisdicción», dentro del III Congreso Anual de la Federación
Iberoamericana de Defensores del Pueblo FIO, celebrada en Lima
(Perú). Dentro del encuentro «La Defensoría del Pueblo: de la teoría
a la práctica», organizado por la recién creada Defensoría del Pueblo
de Bolivia y la Comisión Andina de Juristas, en La Paz (Bolivia),
pronunció la conferencia «El Ombudsman y la Administración».
Participó asimismo en el 14th World Conference (Seattle, Washington,
Estados Unidos), con la conferencia «Uphill», organizado por el
International Association for Civilian Oversight of Law Enforcement
(IACOLE).
En abril de 1998 el Adjunto Segundo participó, con ocasión del 50
aniversario de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, en
el ciclo de conferencias organizado por la Facultad de Jurisprudencia
de la Universidad Central de Quito (Ecuador) desarrollando la
ponencia «Vigencia de los Derechos Humanos contemplados desde el
punto de vista filosófico como desde la experiencia de la práctica de
los mismos en España».
SEGUNDA PARTE
CAPÍTULO I
El presente Capítulo está dedicado, como ya sucedió en el Informe
correspondiente al año 1997, al examen de las quejas que los
ciudadanos dirigen al Defensor del Pueblo cuando consideran
vulnerados algunos de sus derechos fundamentales. Y, conforme se
expuso en aquella ocasión, conviene aclarar de nuevo que únicamente
tienen la consideración de tales derechos, a los efectos de su
inclusión en este epígrafe, los recogidos en la Sección
Primera del Título I de la Constitución española, sin que ello
suponga, en modo alguno, la aplicación de un criterio restrictivo en
la delimitación del concepto, sino sencillamente el acotamiento de
unos derechos que se encuentran especialmente garantizados por la
posibilidad de interponer recurso de amparo ante el Tribunal
Constitucional.
Entrando ya en el análisis de las diferentes reclamaciones sobre
derechos fundamentales recibidas en nuestra Institución, a lo largo
del año 1998, procederemos a efectuar una breve descripción de las
mismas, tomando siempre como punto de referencia los artículos de la
Constitución que pueden verse afectados en cada uno de los supuestos.
Interesa resaltar que los casos que a continuación se exponen son los
más relevantes de cuantos ha podido conocer el Defensor del Pueblo,
lo que no significa que sean los únicos que se han producido.
Tras la promulgación de la Constitución española de 1978 que, en su
artículo 14, consagra la igualdad ante la ley de todos los españoles
sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de
nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra
circunstancia o condición personal o social, han sido aprobadas
numerosas disposiciones con propósito de hacer efectivo el mandato
constitucional. Pero, a pesar de los avances normativos para lograr
que la no discriminación por razón de sexo sea una realidad,
continúan recibiéndose quejas que delatan situaciones
discriminatorias, basadas en la distinción de sexos y amparadas en la
interpretación restrictiva de las normas que realizan algunos poderes
públicos.
En este sentido, durante el año 1998, se han denunciado varios casos
de discriminación sufridos por mujeres en distintas competiciones
deportivas. Así, se ha dirigido al Defensor del Pueblo un técnico en
ajedrez escolar poniendo de manifesto que en las competiciones
escolares no existen campeonatos mixtos, sino que se celebran dos
modalidades diferenciadas por sexos. Esta separación no responde a
criterio objetivo alguno, ya que la práctica de este deporte no está
fundamentada en las características físicas de los ajedrecistas sino
que, por el contrario, dadas sus peculiaridades técnicas, carece de
importancia la condición sexual de los participantes en dichas
competiciones, por lo que podría estar produciéndose una
discriminación basada exclusivamente en el sexo, sin otros elementos
objetivos que justifiquen el mantenimiento de esas distintas
modalidades.
La Secretaría de Estado de Deportes del Ministerio de Educación y
Cultura ha señalado que las fases iniciales del Campeonato de España
de la Juventud prevén la diferenciación entre categoría masculina y
femenina. Por su parte, la Federación Española de Ajedrez manifiesta
que, a partir de los 20 años, la discriminación se convierte en
positiva, porque en los campeonatos absolutos pueden participar las
mujeres aunque, en ocasiones, se denominen campeonatos masculinos.
Pero en los informes de ambos organismos no se da una respuesta
concreta al fondo de la cuestión relativa al motivo por el que se
efectúa la separación por sexos en los campeonatos escolares. Es más,
la situación descrita por las autoridades competentes evidencia que,
en las categorías inferiores a los 20 años, existe una total
separación por sexos y, ya a partir
de esa edad, cabe la posibilidad de competir sin que se produzca
esa discriminación. En el momento de cerrarse este Informe, nuestra
Institución se halla pendiente de la emisión de un informe
complementario por parte de las Administraciones públicas competentes
(9805895).
Denunciaba otra queja la denegación, por la Federación de Fútbol del
Principado de Asturias, de la tramitación de la ficha deportiva de
una niña seleccionada para jugar en un club de fútbol, en la
categoría de alevines. La Federación, al margen de criterios
deportivos, estimó la imposibilidad de que la interesada pudiera
obtener la ficha federativa. Sin embargo, la niña entrena y participa
en competiciones no oficiales con su club, aunque no puede jugar en
los campeonatos organizados por la Federación de Fútbol, dándose
además la circunstancia de que en el Principado de Asturias no existe
campeonato de fútbol femenino, motivo por el cual no puede participar
en las competiciones deportivas (9820716).
Finalmente, y para cerrar el capítulo relativo a la igualdad,
amparado por el artículo 14 de la Constitución española, se han
recibido también en 1998 varias quejas motivadas por la sentencia del
Tribunal Constitucional, de 3 de julio de 1997, que estimó la
constitucionalidad de las normas de derecho histórico que establecen
la preferencia del varón sobre la mujer en las sucesiones de títulos
nobiliarios. Estas quejas han sido desestimadas por tratarse de
cuestiones sometidas al conocimiento de un órgano jurisdiccional
(9802764, 9802765, 9802766 y 9803836).
Un número de quejas, no excesivamente relevante, ha puesto de
manifiesto que el derecho fundamental a la integridad física,
consagrado en el artículo 15 de la Constitución, sigue siendo
conculcado por algunos miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad
del Estado y vigilantes de seguridad privada. Como denominador común
en las actuaciones seguidas por la Institución en estos casos, cabe
subrayar las dificultades que, en la investigación de los hechos de
esta naturaleza, ha encontrado el Defensor del Pueblo como
consecuencia, en unos casos, de hallarse los hechos sometidos a
procedimiento judicial y, en otros, por la reticencia de los
responsables de dichos cuerpos a la hora de incoar los
correspondientes expedientes disciplinarios o facilitar las
informaciones reservadas para el esclarecimiento de lo sucedido.
Durante el año 1998, la información ofrecida por los medios de
comunicación social ha permitido al Defensor del Pueblo que, en el
uso de la facultad concedida por el artículo 9.1 de la Ley Orgánica
3/1981, de 6 de abril, haya iniciado tres investigaciones de oficio
sobre problemas surgidos como consecuencia de los malos tratos contra
las mujeres en el ámbito doméstico.
En dos de esos supuestos las mujeres, según la información publicada,
habían sido objeto de ataques violentos por sus respectivas parejas,
que ocasionaron, incluso, la muerte a una de ellas. Estas agresiones
eran repetición de otras anteriores que habían sido denunciadas
previamente. En el curso de las investigaciones, se dio traslado de
los hechos al Fiscal General del Estado, a fin de conocer la
situación procesal de las denuncias y si, en algúnmomento, se había
solicitado protección policial. En el
momento del cierre de este Informe, las referidas quejas se
encuentran en trámite (F9800121 y F9800129).
En 1995 esta Institución inició una investigación, ante la Dirección
General de Instituciones Penitenciarias, con el fin de conocer las
actuaciones que dicha Administración venía desarrollando en materia
de prevención de los suicidios en prisión. A tal objeto se instó a la
Administración a que estudiara las causas por las que el protocolo de
prevención de suicidios entonces vigente no estaba produciendo los
resultados esperados y que valorase la posibilidad de aplicar nuevas
medidas para prevenir posibles conductas suicidas, todo ello desde la
perspectiva de la obligación que incumbe a la Adminitración de velar
por la vida y seguridad de los internos.
En el curso del año 1998 se recibió el informe de la Administración
entre cuyas conclusiones se señala que las causas de los suicidios se
deben a la interconexión de una serie de factores personales,
sociales y ambientales, y que se aprecia siempre la presencia de
desencadenantes de origen sicopatológico, sociopersonal y/o
regimental relacionados con las dificultades del recluso para
desenvolverse tanto en la vida penitenciaria diaria como en su vida
social.
Como resultado del estudio efectuado, la Administración penitenciaria
ha elaborado la Instrucción 16/1998 de la Dirección General de
Instituciones Penitenciarias en la que se contiene el nuevo programa
de prevención de suicidios que establece nuevas pautas de actuación
en la detección y contención de conductas suicidas en el ámbito
penitenciario. Esta Instrucción, partiendo del análisis de los casos
de suicidios producidos en prisión durante los últimos años, ha
permitido establecer un prototipo de interno potencialmente suicida,
y definir, al propio tiempo, las situaciones que aumentan la
probabilidad de que se produzcan estas conductas patológicas.
La reciente entrada en vigor de la Instrucción no permite conocer
todavía su grado de eficacia pero es preciso resaltar positivamente
el esfuerzo investigador que ha supuesto la realización de este
estudio por parte de la Administración penitenciaria.
También en relación con el artículo 15 de la Constitución hay que
destacar que durante el curso del año 1998 se han iniciado 18 nuevas
investigaciones por presuntos malos tratos en diferentes centros
penitenciarios.
De ellas, cabe destacar la investigación de oficio que se llevó a
cabo al tener conocimiento esta Institución, a través de noticias
aparecidas en medios de comunicación, de que un interno del centro
penitenciario Ocaña I había sido objeto de malos tratos por parte de
dos funcionarios de la citada prisión. El interno, presuntamente
agredido, presentaba numerosos hematomas habiendo precisado de
atención médica. Pese a la gravedad de estos hechos que motivaron la
denuncia del director del establecimiento al juzgado de guardia
correspondiente, la Administración penitenciaria no adoptó ninguna
medida cautelar en relación con los citados funcionarios a los que el
director de la prisión se limitó a prohibir el paso al interior de la
misma.
El conjunto de actuaciones realizadas por esta Instituciónha puesto
de manifiesto que la Administración penitenciaria no había utilizado
las medidas cautelares contempladas
en el artículo 48 de la Ley de Funcionarios Civiles del
Estado, texto articulado aprobado por el Decreto 315/1974, de 7 de
febrero. La adopción de estas medidas cautelares en casos concretos
no entra en contradicción con el principio de presunción de
inocencia, que se mantiene intacto en tanto se sustancien las vías
penal y administrativa. A criterio de esta Institución, no es
razonable que, para evitar un hipotético perjuicio futuro a unos
funcionarios, no se adopten las medidas cautelares que el
ordenamiento confiere a los gestores públicos, sobre todo en aquellos
casos en los que existen indicios claros que ponen de manifiesto una
actuación irregular de unos funcionarios públicos, dado que, además,
tal situación irregular no ha sido denunciada por un tercero sino que
fue detectada desde el principio por la propia Administración. Este
caso se encuentra recogido, de forma más detallada, en la parte
correspondiente del Informe, junto con otras quejas en las que se
denuncian igualmente otros supuestos de malos tratos en centros
penitenciarios. Su inclusión en este capítulo se debe únicamente a la
valoración que se hace de estos hechos como presuntas violaciones del
derecho a la integridad física consagrado en el artículo 15 de la
Constitución.
En cuanto al artículo 17, particularmente significativos resultan los
recordatorios de deberes legales que nuestra Institución viene
haciendo, al hilo de la Ley Orgánica de Protección de la Seguridad
Ciudadana. Año tras año hemos reiterado las dificultades encontradas
para determinar en qué medida las identificaciones y cacheos,
practicados por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, se
adecúan, o no, a lo previsto en la citada ley. En este sentido, el
Defensor del Pueblo dirigió un escrito al Ministerio del Interior en
relación con la posible introducción, en la referida norma, de una
nueva infracción por desobediencia a los mandatos de la autoridad
y sus agentes, cuando no constituya un delito penal, advirtiendo de que
el texto que se pretendía añadir a la ley era particularmente
desafortunado por no ofrecer suficientes garantías al ciudadano. A
pesar de que la Administración aún no ha respondido al citado
escrito, la reciente publicación de la Ley 10/1999, de 21 de abril,
de modificación de la Ley Orgánica sobre Protección de la Seguridad
Ciudadana, en cuyo texto no aparece esa nueva figura delictiva,
invita a pensar que finalmente el Ministerio del Interior ha tenido
en cuenta la sugerencia del Defensor.
Como una posible vulneración del artículo 18 de la Constitución
podría considerarse la reclamación formulada por una ciudadana que se
quejaba de que el Ayuntamiento de Madrid había facilitado a su ex-
marido los datos del padrón de la interesada, permitiendo así su
localización, cuando se hallaba legalmente separada de él debido a
los malos tratos. Teniendo en cuenta la privacidad de estos datos se
ha solicitado la emisión del correspondiente informe a la citada
Administración municipal, informe que aún no ha sido recibido
(9823644).
En relación con las denuncias referidas al derecho a la tutela
judicial efectiva, reconocido en el artículo 24 de la Constitución
española, cabe destacar que la Sala de lo Contencioso- Administrativo
del Tribunal Superior de Justiciade Castilla-León, con sede en
Valladolid, fue objeto de
investigación al recibirse una queja en la que el interesado
denunciaba que se había producido una demora de más de un año en la
resolución de su recurso, a partir de la fecha en que los autos se
declararon conclusos y pendientes de señalamiento para la votación y
el fallo. Se han solicitado distintos informes con el fin de conocer
si las medidas acordadas para paliar la situación de retraso que
presenta esa Sala, han supuesto una efectiva reducción en el número
de casos pendientes de resolución y si se han acortado los plazos de
tramitación de los recursos (9509826).
Permanece asimismo abierta una investigación, relacionada con la
Audiencia Provincial de Logroño, que fue iniciada como consecuencia
de la reclamación formulada por un particular que manifestaba ser
parte interesada en un procedimiento civil en el que había recaído
resolución en el mes de septiembre de 1998 y se señalaba, para la
votación y fallo del recurso, la fecha del 17 de mayo del año 2000.
Interesada la oportuna información del Consejo General del Poder
Judicial, ha podido saberse que, como consecuencia de la nueva
redacción del artículo 14 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, la
carga competencial de la mencionada Audiencia ha disminuido, y ello
ha permitido que el señalamiento antes citado haya pasado del 17 de
mayo del año 2000 al 28 de julio de 1999 (97020692).
Las demoras que afectaban a la tramitación de un juicio de faltas
referente a un accidente laboral ocurrido en el año 1991, en el que
resultó lesionado el reclamante, y que se tramitaba en el Juzgado de
Primera Instancia e Instrucción número 2 de Martorell, dio motivo
asimismo a una investigación. El Fiscal General del Estado remitió el
oportuno informe indicando que, dado el excesivo cúmulo de asuntos
obrantes en el juzgado, el procedimiento iniciado por el reclamante
no había podido quedar señalado hasta cuatro años después de su
incoación. La investigación iniciada fue concluida cuando se conoció
que el interesado, había presentado un escrito de renuncia al
ejercicio de cualquier acción, por haber sido indemnizado (9705938).
Relacionada también con el artículo 24 de la Constitución se
encuentra la investigación abierta con motivo de la queja remitida
por un ciudadano que mostraba su disconformidad con el hecho de que,
para formalizar su petición del beneficio de asistencia jurídica
gratuita, se le exigieron varios documentos -cuya expedición
corresponde a las Administraciones central y local- obligándosele
a pagar unas tasas a las que no podía hacer frente. El Ministerio de
Justicia manifestó a esta Institución, en el informe recabado, que se
estaban llevando a cabo diversas actuaciones encaminadas a facilitar
la instrucción de los procedimientos de reconocimiento del derecho
a la asistencia jurídica gratuita (9800895).
Todos estos casos de dilaciones indebidas en la Administración de
Justicia se describen también más detallamente en la parte
correspondiente del Informe, por lo que se recogen en este Capítulo a
los únicos efectos de su consideración como vulneraciones del derecho
fundamental a la tutela judicial efectiva.
En relación con el artículo 25, también un año más ha sido necesario
llamar la atención de los poderes públicos sobre la actuación de
determinados Ayuntamientos que continúan persiguiendo la mendicidad
acogiéndose a
ordenanzas municipales que conculcan el principio de legalidad, al
introducir sanciones que actualmente no figuran incluidas en el
ordenamiento jurídico general.
Deliberadamente se ha querido reservar este último párrafo del
Capítulo I -no por ser el último en importancia, sino para que
permanezca como un eco esta llamada del Defensor del Pueblo- a las
vulneraciones de los derechos fundamentales de los extranjeros, tanto
en su condición de residentes legales en España, como carentes de la
documentación exigida para alcanzar el status de plena legalidad. La
integridad física de estas personas, su derecho a no sufrir tratos
inhumanos o degradantes y a que se les reconozca la tutela judicial
efectiva, así como su derecho a no ser discriminados por motivos de
raza y a gozar de las mismas garantías que cualquier persona privada
de libertad, son los derechos y libertades más habitualmente
lesionados por las distintas actuaciones de las Administraciones
Públicas en relación con estos ciudadanos.
No se pretende ahora el examen de las violaciones de estos derechos
fundamentales en cada uno de los supuestos concretos, sino la
continuidad en la denuncia que, desde hace tiempo, viene llevando a
cabo el Defensor del Pueblo, reclamando la atención de los poderes
públicos sobre el hecho de que tanto la legislación en vigor, como su
aplicación diaria por quienes la practican, permite mantener la
afirmación de que prima la condición de extranjero sobre la de
persona a la hora de valorar el respeto de los derechos fundamentales
de estos ciudadanos.
Es necesario volver a repetir, una vez más, esta llamada para que la
voz del Defensor del Pueblo alcance a las autoridades competentes y,
de una vez por todas, se respeten los derechos fundamentales de los
extranjeros en España.
CAPÍTULO II
1. ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
1.1. Dilaciones indebidas en tribunales
1.1.1. Órganos colegiados
Dentro de las actuaciones realizadas por el Defensor del Pueblo, en
relación con las dilaciones indebidas que afectan a órganos
judiciales colegiados, deben señalarse las relativas a la
jurisdicción contencioso-administrativa por tratarse de la que
presenta un mayor número de retrasos. Dicha jurisdicción ha sido
objeto de detallada exposición en los informes de años anteriores, en
los que se ha hecho concreta referencia a las sucesivas
intervenciones que, ya desde el año 1990, se han venido realizando
como consecuencia de la recepción de numerosas quejas de ciudadanos
que exponían la existencia de importantes demoras en la tramitación
de sus recursos ante los distintos órganos judiciales del citado
orden jurisdiccional.
En este sentido, es preciso señalar que, tal y como quedó reflejado
en el informe del pasado año, una vez constatada la demora
generalizada, el Defensor del Pueblo
procedió a formular una recomendación al Ministerio de Justicia y al
Consejo General del Poder Judicial, en la que sustancialmente se
ponía de manifiesto la necesidad de la urgente aprobación de una
nueva ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa,
así como de la puesta en funcionamiento de los juzgados unipersonales
de lo contencioso-administrativo, de conformidad con lo previsto en
la Ley de Demarcación y Planta Judicial.
La citada recomendación, que en términos generales fue aceptada por
el referido Departamento ministerial, quedó igualmente reflejada en
el Libro Blanco de la Justicia, elaborado por el Pleno del Consejo
General del Poder Judicial, materializándose de modo definitivo con
la aprobación de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en la que se aborda en
profundidad la reforma de dicha jurisdicción con el objeto de
corregir y completar la adecuación del régimen jurídico de este tipo
de recursos a los valores y principios constitucionales, con la
importante novedad de la creación de los juzgados de lo contencioso-
administrativo, cuyo funcionamiento es una realidad desde el 15 de
diciembre de 1998.
No obstante lo anterior, a la vista de las numerosas quejas que han
seguido recibiéndose, a lo largo del año 1998, en las que los
ciudadanos continúan denunciando dilaciones de los recursos
contencioso-administrativos, ha proseguido la actuación de esta
Institución ante el Ministerio de Justicia y Consejo General del
Poder Judicial, solicitándoseles información acerca de las propuestas
de carácter coyuntural y de refuerzo adoptadas en el plan especial de
urgencia aprobado por la comisión mixta de ese Consejo y el citado
Ministerio, hasta la entrada en vigor de la nueva Ley, y su
incidencia en el funcionamiento de las salas de lo
contenciosoadministrativo ya constituidas, así como de las
previsiones existentes en orden a la creación y definitiva
implantación de los órganos unipersonales de esa jurisdicción.
En contestación a este último requerimiento, el Ministerio de
Justicia elaboró un informe en el que indicaba que la configuración
de la competencia objetiva de estos Juzgados iba a ser determinante
de una importante reducción de la carga de trabajo en las Salas de lo
contencioso- administrativo en todo el territorio nacional, habiendo
ello justificado la conveniencia de no proceder a la dotación de
nuevas plazas de magistrado en estas salas, salvo casos de absoluta e
imperiosa necesidad, ya que toda dotación de nuevas plazas se
traduciría en un sobredimensionamiento de las mismas tras la
constitución y entrada en funcionamiento de los juzgados
unipersonales de este orden jurisdiccional.
Pese a ello, continuaba indicando el Ministerio de Justicia que la
entrada en funcionamiento de los referidos Juzgados unipersonales no
supondría la inmediata solución de la difícil situación de las Salas
de lo contencioso- administrativo. Se consideraba imprescindible por
ello acometer un plan de urgencia, encaminado a solucionar dicha
situación en un período cuya duración oscilaría entre doce y
dieciocho meses, articulándose esas medidas a través del citado plan
de urgencia.
incluido en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1998 las
partidas presupuestarias necesarias para ese plan de refuerzo a los
órganos de dicho orden jurisdiccional.
En relación con el plan, ese Ministerio comunicaba al Defensor del
Pueblo la concesión de medidas de refuerzo mediante adscripción de
magistrados suplentes e incluso comisiones de servicio a magistrados
o jueces de otros órdenes jurisdiccionales y, en cuanto al personal
de la Administración de justicia, se indicaba la concesión de medidas
de refuerzo o prolongaciones de jornada, habiendo establecido el
Consejo General del Poder Judicial unas medidas de control riguroso
en cuanto al rendimiento de estos equipos, facultando a los
presidentes de sala para tomar decisiones en ese ámbito.
De igual modo, el Ministerio de Justicia indicaba que se había
incluido en la programación correspondiente a 1998 una dotación de
ocho nuevas plazas de magistrado en aquellas Salas con una gran
pendencia de asuntos, y enlas que era de absoluta necesidad su
dotación, haciendo concreta referencia a las Salas correspondientes
al Principado de Asturias, Baleares, Canarias, Valladolid, Cáceres
y Navarra, estando igualmente prevista en dicha programación la
constitución de sesenta y cuatro Juzgados de lo contencioso-
administrativo, con entrada en funcionamiento en el mes de diciembre
de ese mismo año.
Por último, se señalaba en el aludido informe que la constitución de
estos juzgados se iba a realizar de forma escalonada en un período
determinado, por lo que habría que esperar el transcurso de un tiempo
prudencial en el funcionamiento de los mismos para conocer con
detalle y claridad su contenido competencial, en espera de que un
setenta y cinco por ciento de la carga competencial de las Salas de
lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de
Justicia, pasara a ser competencia de estos Juzgados, y en base a su
evolución poder constituir nuevos juzgados en próximas
programaciones.
Ala vista del contenido de dicha comunicación, y a la espera del
informe solicitado al Consejo General del Poder Judicial, prosigue la
actuación del Defensor del Pueblo respecto de este orden
jurisdiccional, del que se realizará un detenido seguimiento, al
objeto de que lasmedidas que se adopten con la entrada en vigor del
reseñado texto normativo, permitan dar cumplimiento al mandato
constitucional del derecho a un proceso sin dilaciones indebidas
(F9500129).
La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de
Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, fue objeto de
investigación al recibirse una queja en la que el interesado relataba
la demora de más de un año en la resolución de su recurso, desde la
fecha en que se declararon los autos conclusos y pendientes de
señalamiento para votación y fallo.
Del contenido de los sucesivos informes remitidospor la Fiscalía
General del Estado, pudo constatarse la situación de colapso que
padecía la citada Sala, lo que provocó que esta Institución iniciase
una nueva actuación ante el Consejo General del Poder Judicial.
En la contestación enviada por ese Consejo, se hacía constar que dado
el incremento constante y progresivo
del volumen de registro y pendencia de asuntos experimentado desde el
año 1995 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal
Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, se
había establecido un plan de urgencia para paliar en lo posible el
preocupante incremento anual de recursos en tramitación y, así,
mediante sucesivos acuerdos de la Comisión Permanente, se habían ido
autorizando diferentes comisiones de servicio de magistrados y
adscribiéndose a la sala un magistrado suplente.
Para disponer de una información completa acerca de la situación que
presenta esa Sala, se ha solicitado un nuevo informe con el fin de
conocer si las medidas acordadas para paliar la situación de retraso
existente han supuesto una efectiva reducción en el número de asuntos
pendientes de resolución, y si se han acortado los plazos de
tramitación de los recursos (9509826).
La investigación de un recurso pendiente ante la Sala de lo
Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de
Andalucía, con sede en Málaga, permitió también apreciar importantes
demoras en el general funcionamiento de la Sala, al constatarse de la
información facilitada por el Ministerio Fiscal la existencia de una
importante desproporción entre el número de asuntos en tramitación y
los medios de los que ésta disponía.
Solicitada la colaboración del Consejo General del Poder Judicial, se
indicaba en su contestación que para paliar tales demoras, y dentro
de las actividades del plan de urgencia impulsado por ese Consejo, se
había optado por la adscripción a dicha Sala de dos magistrados
suplentes, ayudando esta medida a la normalización del Tribunal.
En este mismo sentido, se informaba que la situación estructural de
la Sala, básicamente debida a un incremento de litigiosidad no
compensado con la ampliación del personal de Secretaría, estaba
siendo objeto de estudio dentro de las actividades de la comisión de
seguimiento del plan de urgencia del Consejo, actuándose de forma
coordinada con la Junta de Andalucía para impulsar de forma inmediata
la adopción de medidas complementarias a la indicada, al igual que
dentro del marco más general de reformas derivadas de la aprobación
del nuevo texto de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-
Administrativa. A la vista de la precedente información, ha concluido
nuestra intervención respecto de esta Sala (9511302).
Por lo que respecta al ámbito civil, es preciso hacer concreta
referencia al seguimiento que se ha venido realizando desde el año
1993 de la Sala Primera del Tribunal Supremo, y que ha quedado
ampliamente reflejado en anteriores informes.
Ante la dilación de más de tres años en la resolución de recursos por
parte de dicha Sala, el Defensor del Pueblo elaboró en el año 1996
una recomendación para la adopción de medidas que propiciasen su
normalización, siendo dicha recomendación esencialmente aceptada por
el Ministerio de Justicia y recogida en el Libro Blanco elaborado en
el año 1997 por el Consejo General del Poder Judicial, donde quedó
reflejada la necesidad de reformar la Ley de Enjuiciamiento Civil en
el sentido de revisar los criterios de acceso a la casación civil.
Dicha información motivó que continuase la actuación de esta
Institución tanto ante el Ministerio de Justicia, como ante el
Consejo General del Poder Judicial.
Así, y en lo que se refiere a ese Ministerio, en el curso del año
1998 se solicitó información acerca de las previsiones existentes
para la modificación del referido texto normativo y la nueva
configuración del recurso de casación civil, así como de las posibles
medidas de carácter coyuntural y de refuerzo que pudieran adoptarse,
sin que se haya recibido la preceptiva comunicación a la hora de
cerrar el presente informe, si bien se tiene noticia de la
presentación de un proyecto de ley para la aprobación de una nueva
Ley de Enjuiciamiento Civil.
En lo que se refiere al Consejo General del Poder Judicial, en el
último escrito enviado se señalaba la adscripción de tres magistrados
suplentes durante el año 1997, y un cuarto magistrado suplente en el
curso del año 1998.
Pese a ello, y dado que continúan recibiéndose quejas relacionadas
con la demora en la conclusión de asuntos pendientes ante la Sala
Primera del Tribunal Supremo, prosigue la investigación iniciada a
fin de conocer el resultado de las medidas adoptadas para la
definitiva normalización de dicho órgano judicial (F9500076).
Permanece igualmente abierta una investigación relacionada con la
Audiencia Provincial de Logroño, iniciada a raíz de la reclamación de
un particular que manifestaba ser parte interesada en un
procedimiento civil en fase de apelación, en el que había recaído
resolución en el mes de septiembre de 1998 por la que se señalaba
para la votación y fallo del recurso el día 17 de mayo del año 2000.
Dada la dilación en el tiempo de dicho señalamiento, se ha interesado
del Consejo General del Poder Judicial la oportuna información. Según
ha participado dicho Consejo, como consecuencia de la nueva redacción
del artículo 14 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, la carga
competencial de la mencionada Audiencia ha disminuido, y ello ha
permitido que el señalamiento antes citado haya pasado del 17 de mayo
del año 2000 al 28 de julio de 1999 (9820692).
Ya en el informe del pasado año se hizo referencia a la importante
demora que venía afectando a las dos Secciones de lo Civil de la
Audiencia Provincial de Castellón de la Plana, en la que la
acumulación de asuntos había originado que en el año 1997 se
estuviesen resolviendo asuntos con entrada a finales de 1995. De todo
ello se dio traslado al Consejo General del Poder Judicial, que
contestó que ante la preocupante situación de retraso detectada en la
tramitación de recursos civiles, tras la visita de la unidad
inspectora realizada en noviembre de 1997, se había optado por
incluir a ese órgano jurisdiccional en el correspondiente plan de
urgencia.
Informaba asimismo el Consejo General que se había dotado, a la
Sección Segunda de dicha Audiencia, de un magistrado de refuerzo, en
junio de 1997, tras haberse adoptado diversas medidas organizativas
complementarias de la visita de inspección girada en marzo de 1996.
En el curso del año 1998 se solicitó de nuevo la colaboración del
Consejo, para conocer el resultado de las medidas propuestas para la
normalización de la Sala y su
incidencia en el funcionamiento de la misma, información que no ha
sido todavía recibida (9705711).
Como consecuencia de diversas noticias aparecidas en los medios de
comunicación, esta Institución tuvo conocimiento de que la Sala de lo
Penal de la Audiencia Provincial de Tarragona tenía un elevado número
de asuntos pendientes de resolución.
Según los citados medios, la última reforma operada en el Código
Penal determinó un notable aumento de trabajo en las distintas Salas
de lo Penal de las Audiencias Provinciales, al atribuirse a éstas el
conocimiento y fallo de los delitos castigados con penas superiores a
tres años, sin que en el caso concreto de la Audiencia Provincial de
Tarragona se hubiese reforzado la misma con nuevos medios personales,
lo que, conforme a las noticias difundidas, había ocasionado una
acumulación de trabajo cercana al colapso.
Asimismo se indicaba en la información publicada que en igual
situación se encontraba la Audiencia Provincial de Madrid, pudiéndose
extender dicha demora de forma generalizada a todas las Audiencias
Provinciales, por cuanto la elevación del número de asuntos conocidos
por tales Audiencias iba a ser consecuencia directa del aumento de
competencias de las mismas, de acuerdo con las modificaciones
introducidas por el nuevo texto penal.
Por todo cuanto antecede, el Defensor del Pueblo se dirigió al
Consejo General del Poder Judicial a fin de obtener información, de
un lado, sobre la situación real que afecta a las citadas Salas de lo
Penal de las Audiencias Provinciales de Tarragona y Madrid,
interesando, por otra parte, conocer las previsiones que, en su caso,
pudieran existir para afrontar el aumento de trabajo que tras la
entrada en vigor del nuevo texto penal hubiera repercutido en las
Salas de lo Penal de las distintas Audiencias Provinciales, al objeto
de evitar que se llegue a una situación de colapso en una
jurisdicción que hasta la fecha venía manteniendo un satisfactorio
nivel de funcionamiento. El informe se ha recibido en los primeros
meses de 1999 y de él se dará cuenta en el próximo Informe
(F9800085).
La investigación de un recurso de suplicación pendiente ante la Sala
de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Murcia determinó
que la Fiscalía General del Estado comunicase a esta Institución la
existencia de un retraso acumulado de entre diez y doce meses en la
resolución de tales asuntos, de lo que se dio oportuna cuenta al
Consejo General del Poder Judicial.
En el curso del año 1998, y como contestación a la colaboración
solicitada, el Consejo participó que en el mes de marzo de 1997 había
sido adoptada una medida de refuerzo consistente en la adscripción de
un magistrado en comisión de servicios, indicando asimismo que a la
vista de los datos estadísticos manejados dicha medida había tenido
un resultado positivo, por lo que finalizó la actuación abierta en
relación con la citada sala (9711877).
1.1.2. Órganos unipersonales
Además de las actuaciones realizadas con órganos colegiados, cuya
reseña se ha hecho constar en el apartado anterior, también se
practicaron a lo largo de 1998
otra serie de investigaciones relativas a órganos jurisdiccionales
unipersonales. Buena parte de las investigaciones se han referido a
procedimientos civiles, al ser ésta la jurisdicción que presenta
mayores índices de retraso.
Las demoras que afectaban a la tramitación de un juicio de faltas
referente a un accidente laboral ocurrido en el año 1991, en el que
resultó lesionado el reclamante, y que se tramitaba en el Juzgado de
Primera Instancia e Instrucción número 2 de Martorell, motivó una
investigación.
La Fiscalía General del Estado remitió el correspondiente informe en
el que se indicaba que, dado el cúmulo de asuntos obrantes en el
juzgado y careciendo de términos hábiles para la celebración del
correspondiente juicio de faltas, el procedimiento iniciado por el
reclamante no había podido quedar señalado hasta cuatro años después
de su incoación.
En consecuencia, y en la medida en que la situación expuesta afectaba
de forma directa al principio constitucional de eficacia respecto a
los servicios públicos, se solicitó la colaboración del Consejo
General del Poder Judicial a fin de obtener información acerca de la
situación real del Juzgado de Instrucción número 2 de Martorell,
y las medidas que, en su caso, pudieran adoptarse para la normalización
de su funcionamiento.
Recibido el informe solicitado, en el mismo se indicaba que el citado
órgano judicial presentaba un correcto funcionamiento, si bien el
nivel de pendencia era muy elevado, tanto en el orden civil como en
el penal, debido al importante volumen de trabajo que asumía.
Igualmente se indicaba que la celebración de los juicios de faltas se
había normalizado a partir del mes de abril de 1997. Además, en el
caso concreto que dio lugar al inicio de esta queja, el interesado
había presentado un escrito de renuncia al ejercicio de cualquier
acción, por haber sido indemnizado (9705938).
Una asociación de vecinos denunció la situación en la que, al
parecer, se encontraban los Juzgados de Primera Instancia e
Instrucción de la localidad de La Línea de la Concepción. En
concreto, manifestaban los reclamantes que de los tres órganos
judiciales en funcionamiento, sólo uno de ellos contaba con juez
titular, encontrándose los otros dos Juzgados cubiertos de forma
provisional, lo que a su juicio ocasionaba retraso en el normal
desarrollo de las actuaciones judiciales. Asimismo, se lamentaban de
la falta de creación de una plaza de fiscal adscrito en exclusiva a
esa localidad, encontrándose éste destinado en Algeciras lo que,
según los interesados, constituía una dificultad para el buen
desarrollo de los procedimientos y demás actuaciones asignadas a la
Fiscalía.
En el informe remitido por el Consejo General del Poder Judicial se
indicaba que su Servicio de Inspección había elaborado un extenso
informe sobre la situación de los órganos judiciales del partido de
La Línea de la Concepción, en el que exponía que, dado el número de
asuntos que se registraban en dicho partido judicial, no resultaba
precisa la creación de un nuevo órgano judicial.
No obstante, y en relación con el Juzgado de Primera Instancia e
Instrucción número 1, del que se observaba la tendencia a una
paulatina normalización con cotas de pendencia razonables para un
órgano de sus características,
se estimaban como medidas adecuadas para mejorar su funcionamiento,
la cobertura de la plaza de Secretario Judicial titular, la
ampliación de la plantilla en un Oficial más y la exención parcial de
reparto por un breve período de tiempo.
En relación con el Juzgado de Primera Instancia e Instrucción número
2 la situación era de normalidad, siendo conveniente, a pesar de
ello, que se mantuviera durante un breve período de tiempo una
exención parcial de reparto para evitar que pudiera ponerse en
peligro la mejoría registrada, resultando, por lo demás, perentorio
que se adoptaran las medidas precisas para que se cubriera por
titular la plaza de Secretario judicial y se nombrara un interino
para la plaza de Agente vacante.
Por último, se indicaba que ninguna incidencia negativa se había
observado en relación con el Juzgado de Primera Instancia e
Instrucción número 3 que, efectivamente, se encontraba cubierto por
un juez en provisión temporal, desde hacía más de un año y cinco
meses de funcionamiento, presentando índices de pendencia normales
para el número de asuntos registrados.
Por su parte, la Fiscalía General del Estado exponía en su
comunicación que la localidad de La Línea de la Concepción forma
parte, junto con las de San Roque y Algeciras, de la adscripción de
fiscalía que lleva el nombre de esta última ciudad, según el Real
Decreto 298/1996, de 23 de febrero, siendo, por tanto, los fiscales
de la plantilla de Algeciras los que llevan a cabo las funciones que
el Ministerio Fiscal tiene encomendadas en La Línea de la Concepción,
sin que existiera ninguna previsión de creación de plazas específicas
para dicha población (9801170).
Esta Institución tuvo conocimiento, por las noticias aparecidas en
distintos medios de comunicación, de la decisión adoptada por la
Junta de Jueces de los Juzgados de Primera Instancia de Barcelona, de
reducir a 550 el número de sentencias que cada juzgado dictara al
año, medida tomada como consecuencia de la decisión del Tribunal
Superior de Justicia de Cataluña de anular las listas de espera en
los juzgados civiles.
Solicitada la colaboración del Consejo General del Poder Judicial y
del Ministerio de Justicia, en orden a conocer las medidas que
pudieran dictarse para solucionar el retraso en la tramitación de
procedimientos que se apreciaba en los juzgados de primera instancia
de aquella ciudad, se recibieron los correspondientes informes, en
los que se hacía constar que el acuerdo de la Junta de Jueces de
Primera Instancia de Barcelona era consecuencia de la insuficiencia
de órganos judiciales, por lo que se proponía la creación de cinco
nuevos juzgados, que según consta en los informes remitidos, han sido
incluidos en la programación correspondiente al año 1998 y han
entrado en funcionamiento en el mes de septiembre (F9800031).
Con motivo de la tramitación ante la Fiscalía General del Estado de
la queja planteada por un ciudadano, se tuvo conocimiento de que en
el Juzgado de Primera Instancia e Instrucción número 4 de Majadahonda
se había producido un incendio en el mes de marzo de 1998, en el que
habían quedado destruidos todos los archivos existentes en la sección
penal, estando todos los procedimientos pendientes de reconstrucción.
del Consejo General del Poder Judicial a fin de que informara sobre
si se había adoptado algún tipo de medidas con objeto de normalizar
el funcionamiento de este órgano jurisdiccional.
En la información remitida se hacía constar que, como consecuencia
del siniestro, el mencionado Juzgado estuvo paralizado desde la fecha
del incendio hasta el mes de mayo siguiente, nombrándose, para paliar
sus efectos, una comisión de apoyo integrada por una Secretaria
Judicial, un Oficial, cuatro Auxiliares y un Agente judicial que
procedieron a la reconstrucción de los asuntos destruidos y al
proveído de los escritos pendientes, hasta la definitiva
normalización del Juzgado, que se produjo en el mes de octubre de
1998, fecha en que cesó la comisión de apoyo, dándose por finalizada
la queja (9621671).
A finales del año 1998, un ciudadano denunciaba la demora existente
en la tramitación de un exhorto enviado por un Juzgado de Primera
Instancia de Barcelona al de igual clase de Dos Hermanas (Sevilla).
Iniciada ante la Fiscalía General del Estado la investigación
oportuna se recibió el correspondiente informe, del que se desprendía
que el cumplimiento del referido exhorto sufría un grave retraso
debido a la situación de colapso en la que se encontraba el Juzgado.
A la vista de lo anterior se solicitó información al respecto del
Consejo General, habiéndose recibido tal información en los primeros
meses de 1999 (9806558).
1.1.3. Otros órganos jurisdiccionales que han sido objeto de alguna
investigación concreta
Además de las actuaciones que han quedado expuestas, deben también
mencionarse otros órganos jurisdiccionales sobre los que en su día se
inició investigación por dilaciones en algún procedimiento concreto
los cuales, a lo largo de 1998, han normalizado la tramitación de
esas causas, habiéndose procedido, en consecuencia, a la conclusión
de la investigación:
Juzgado de Instrucción número 8 de Santa Cruz de Tenerife (9214523),
Juzgado de Primera Instancia número 4 de Madrid (9313314), Juzgado de
Primera Instancia e Instrucción número 1 de Ocaña (9028709), Juzgado
de Primera Instancia e Instrucción de Torrelaguna (9202201), Juzgado
de Primera Instancia e Instrucción número 3 de Gijón (9319244),
Juzgado de Instrucción número 3 de Madrid (8705130), Juzgado de
Primera Instancia e Instrucción número 1 de Mollet del Vallés
(9400173), Juzgado de Instrucción Central número 3 de la Audiencia
Nacional (9509825), Juzgado de Primera Instancia e Instrucción número
3 de Elche (9510656), Sección Segunda de la Audiencia Provincial de
Ciudad Real (9027398), Juzgado de Primera Instancia e Instrucción de
Manacor (9505685), Juzgado de Primera Instancia e Instrucción de
Villarcayo (9621393), Juzgado de Primera Instancia e Instrucción
número 4 de Torrejón de Ardoz (9618679), Juzgado de Primera Instancia
e Instrucción número 1 de Santa María de Guía (9624482), Juzgado de
Instrucción número 41 de Madrid (9712138), Juzgado de Instrucción
número 1 de Tarragona (9703121), Juzgado de Primera Instancia e
Instrucción
número 2 de Nules (9705549), Juzgado de Primera Instancia
e Instrucción número 4 de Fuenlabrada (9712137), Juzgado de Primera
Instancia e Instrucción número 2 de Majadahonda (9708474), Juzgado de
Primera Instancia e Instrucción número 1 de Ronda (9704046), Juzgado
de Primera Instancia número 7 de Valladolid (9712757), Juzgado de
Primera Instancia e Instrucción número 1 de San Javier (9700012),
Juzgado de Primera Instancia e Instrucción número 2 de Totana
(9704790), Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal
Superior de Justicia de Aragón (9711176), Sección Octava de la Sala
de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de
Madrid (9700025), Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal
Superior de Justicia de Murcia (9704870), Sala de lo Contencioso-
Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con
sede en Granada (9705054), Sección Primera de la Sala de lo
Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de
Madrid (9708462), Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal
Superior de Justicia de Murcia (9704558), Sala de lo Contencioso-
Administrativo del Tribunal Supremo (9702566).
Se han recibido también otra serie de quejas cuya investigación no se
ha podido finalizar al no estar totalmente terminado el procedimiento
judicial que originó la apertura de las mismas. A continuación se
relacionan los órganos jurisdiccionales sobre los que, a lo largo de
1998, se ha efectuado seguimiento de alguna causa concreta, sin que
su mención suponga que los mismos presenten situaciones de retraso
generalizado:
Juzgado de Primera Instancia número 18 de Madrid (9022658), Juzgado
de Primera Instancia número 25 de Barcelona (9321728), Juzgado de
Primera Instancia e Instrucción número 6 de Lugo (9322296), Juzgado
de Primera Instancia e Instrucción número 1 de Granadilla de Abona
(9415874), Juzgado de Primera Instancia e Instrucción número 1 de
Aranda de Duero (8906346), Juzgado de Primera Instancia e Instrucción
número 1 de Benidorm (9002500), Juzgado de Instrucción número 10 de
Madrid (9202490), Juzgado de Primera Instancia e Instrucción número 2
de Villafranca del Panedés (9120863), Juzgado de Instrucción número 7
de Madrid (9512076), Juzgado de lo Penal número 2 de Ciudad Real
(9007426), Juzgado de Instrucción número 4 de Madrid (9502304),
Juzgado de Primera Instancia número 8 de Santander (9600842), Juzgado
de lo Social número 2 de Las Palmas de Gran Canaria (9618210),
Juzgado de Primera Instancia e Instrucción número 3 de Sagunto
(9700207), Juzgado de Instrucción número 26 de Madrid (9713489),
Juzgado de Primera Instancia e Instrucción número 2 de Mieres
(9712667), Juzgado de Primera Instancia e Instrucción número 2 de
Arganda (9712700), Juzgado de Primera Instancia e Instrucción número
1 de Hellín (9710059), Juzgado de Primera Instancia número 1 de
Santander (9709434), Juzgado de Primera Instancia e Instrucción
número 4 de Castellón (9705711), Sección Segunda de la Sala de lo
Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de
Valencia (9700608), Sección Novena de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid
(9612228), Juzgado de lo Social de Soria (9704812), Juzgado de lo
Social número 3 de Valencia (9711587).
Por último, durante el año 1998 se han iniciado nuevas
investigaciones en relación con determinados procedimientos en los
que los ciudadanos consideraban que existían situaciones de retraso
injustificado. En muchas de esas investigaciones se espera conocer el
informe solicitado a la Fiscalía General del Estado para poder
conocer si efectivamente existe algún tipo de dilación. Al igual que
sucede con el apartado anterior, los órganos judiciales que se citan
a continuación, en modo alguno presentan situaciones generalizadas de
atraso, su menciónse debe a quejas concretas de los ciudadanos
respecto de un procedimiento determinado:
Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (9820391), Sección Cuarta
de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional
(9800857),Sección Dieciocho de la Audiencia Provincial de Madrid
(9810763), Sección Dieciocho de la Audiencia Provincial de Madrid
(9820943), Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso
Administrativo de la Audiencia Nacional (9820602), Sección Primera de
la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional
(9822359), Juzgado de Primera Instancia número 24 de Madrid
(9801028), Juzgado de Primera Instancia número 6 de Madrid (9801384),
Juzgado de Primera Instancia número 1 de Madrid (9801656), Juzgado de
Primera Instancia e Instrucción número 1 de Talavera de la Reina
(9802143), Juzgado de Primera Instancia e Instrucción número 3 de
Cerdanyola del Vallés (9805266), Juzgado de Primera Instancia número
45 de Madrid (9806597), Juzgado de Primera Instancia número 24 de
Madrid (9808885), Juzgado de Primera Instancia e Instrucción número 2
de San Vicente del Raspeig (9809783), Juzgado de Primera Instancia e
Instrucción número 1 de Colmenar Viejo (9811233), Juzgado de Primera
Instancia número 3 de Alicante (9811575), Juzgado de Primera
Instancia número 9 de Móstoles (9821001), Juzgado de Primera
Instancia e Instrucción número 1 de Reinosa (9821627), Juzgado de
Primera Instancia número 9 de Valencia (9822346), Juzgado de Primera
Instancia número 5 de Alicante (9822358), Juzgado de Primera
Instancia número 63 de Madrid (9823603), Juzgado de Primera Instancia
e Instrucción número 1 de Lora del Río (9807302), Juzgado de Primera
Instancia e Instrucción de Yecla (9803269), Juzgado de Primera
Instancia e Instrucción de Mula (9818035), Juzgado de Primera
Instancia e Instrucción número 1 de Illescas (9821019), Juzgado de
Primera Instancia e Instrucción número 5 de Avilés (9807061), Juzgado
de Primera Instancia e Instrucción número 1 de Benidorm (9810016),
Juzgado de Primera Instancia e Instrucción número 2 de La Línea de la
Concepción (9816228), Juzgado de Primera Instancia e Instrucción
número 5 de Fuenlabrada (9816605), Juzgado de Primera Instancia e
Instrucción número 2 de Valdemoro (9817074), Juzgado de Instrucción
número 23 de Madrid (9803364), Juzgado de Instrucción número 42 de
Madrid (9803494), Juzgado de Instrucción número 1 de Jaca (9803653),
Juzgado de Instrucción número 3 de Zaragoza (9800822), Juzgado de lo
Social número 2 de Ciudad Real (9807581), Juzgado de lo Social número
13 de Madrid (9801109), Juzgado de lo Social número 6 de Alicante
(9819925), Juzgado de lo Social número 2 de Lugo (9821291), Juzgado
de lo Social número 3 de León (9804214), Juzgado de lo Social número
7 de Madrid (9817069), Juzgado de lo Social número 2 de Sevilla
(9822582).
1.2. Disfunciones en el servicio público judicial que se presta a los
ciudadanos
1.2.1. Errores en el ingreso o devolución de fianzas
A lo largo del presente año el Defensor del Pueblo ha recibido quejas
de ciudadanos que planteaban su desacuerdo con la demora que se
estaba produciendo en determinados órganos judiciales a la hora de
proceder a la devolución de cantidades que les eran adeudadas y que
se encontraban depositadas como consecuencia de distintos
procedimientos.
Esta clase de disfunciones, son objeto de investigaciones por esta
Institución, ya que no se trata de actos jurisdiccionales, sino de
actuaciones que, por su naturaleza, forman parte del conjunto de
prestaciones que la Administración de justicia ofrece como servicio
público judicial. En este aspecto la citada Administración debe de
someterse a los mismos índices de eficacia y calidad que el resto de
Administraciones.
Uno de los casos investigados se refiere a un ciudadano que
compareció exponiendo que, en el mes de febrero del año 1992,
constituyó un fianza en un procedimiento abreviado, tramitado por el
Juzgado de Instrucción número 5 de Ibiza. Con posterioridad, la
Audiencia Provincial de Palma de Mallorca dictó sentencia absolviendo
hubiesen acordado. Según la persona que presentó la queja, a pesar de
haberlo solicitado, no se había procedido a la devolución de la
fianza.
En el informe remitido por la Fiscalía General del Estado se ponía de
manifiesto que no se había podido reintegrar la cantidad depositada
debido a que el interesado había cambiado de domicilio sin
notificarlo al Juzgado, lo que había hecho imposible su localización.
A la vista de esta información se procedió al cierre de la
investigación, no sin antes informar al promovente de la conveniencia
de contactar con el Juzgado a los efectos de llevar a cabo la
devolución interesada (9809305).
Fue necesario iniciar una investigación ante la Fiscalía General del
Estado como consecuencia de la comparecencia de un ciudadano que
indicaba que se vio implicado en un procedimiento ejecutivo tramitado
por el Juzgado de Primera Instancia número 2 de Alicante, en el que
tuvo que consignar la cantidad de 1.402.052 pesetas. Dicho
procedimiento, al parecer, fue suspendido por existir una causa penal
en trámite. Una vez finalizada ésta, en el año 1995, la persona
promovente de la queja instó la devolución de la cantidad consignada,
si bien resultaron infructuosas todas las acciones llevadas a cabo
para recuperar la cantidad depositada. En el informe remitido por la
Fiscalía General se hacía constar que no se había reintegrado la
cantidad debido a que los autos se
habían extraviado, constando su remisión a la antigua Audiencia
Territorial, sin que se dispusiese de dato alguno que acreditara su
devolución al órgano de instancia. Con fecha 19 de mayo de 1998,
según el informe recibido, el Juzgado de Primera Instancia número 2
de Alicante acordó la devolución al interesado de la cantidad antes
mencionada (9801084).
Una ciudadana manifestaba que el Juzgado de Primera Instancia número
1 de Benidorm tramitaba su procedimiento de separación, procedimiento
en el que se había acordado en el año 1996 la retención directa del
sueldo que percibía su ex-esposo como trabajador de una determinada
entidad bancaria. Al parecer, la retención correspondiente al mes de
junio de 1998 se había ingresado erróneamente en la cuenta del
Juzgado de Primera Instancia número 1 de Benidorm, hecho éste que
motivó que la compareciente se dirigiese a dicho órgano judicial
solicitando la devolución de la cantidad indebidamente ingresada, ya
que debió de haberse ingresado directamente en la cuenta corriente
designada por la compareciente, siendo informada de que no se podía
efectuar el mandamiento de devolución al haber sido remitidas las
actuaciones a la Audiencia Provincial de Alicante, que conocía de una
apelación interpuesta en las actuaciones de referencia.
Por último, comunicaba a la Institución que al tener conocimiento el
Juzgado de Primera Instancia número 1 de Benidorm, de los hechos
relatados en su queja, había procedido a abrir un expediente
gubernativo. Admitida la queja a trámite ante la Fiscalía General del
Estado, por parte de la misma se ha emitido el correspondiente
informe en los primeros meses de 1999 (9820596).
Se inició una investigación ante el Ministerio de Justicia, tras
haber comparecido una ciudadana exponiendo que después de haberle
sido reconocido, en virtud de sentencia firme dictada en segunda
instancia en el año 1986, el derecho a percibir una determinada
indemnización, ésta fue indebidamente ingresada en la cuenta
corriente perteneciente a la Junta Central de Tasas y Exacciones, en
lugar de en la del Juzgado de Instrucción número 1 de Durango, órgano
judicial que había tramitado el procedimiento.
En el informe remitido por el Ministerio se manifestaba que dicho
Juzgado se había dirigido a la Subdirección General del Tesoro
solicitando la transferencia, a la cuenta de depósitos y
consignaciones del juzgado, de la cantidad ingresada erróneamente en
la cuenta de la Junta Central de Tasas y Exacciones del Ministerio de
Justicia. Debido a que la titularidad de dicha cuenta corresponde a
la Dirección General de Relaciones con la Administración de Justicia,
la Subdirección General del Tesoro se dirigió a ese centro directivo
con el fin de tramitar la devolución interesada, todo ello según se
establece en el Real Decreto 1163/1990, de 21 de septiembre, por el
que se regula el procedimiento de devolución de ingresos indebidos.
Desde la Dirección General de Relaciones con la Administración de
Justicia se manifestó al juzgado la imposibilidad de proceder a la
devolución solicitada, por existir contradicción en los documentos.
No obstante se indicó a esta Institución que se reconsideraría la
procedencia
de la devolución en el supuesto de que se aportasen los documentos
interesados. Tras poner estos antecedentes en conocimiento de la
ciudadana se procedió al cierre de la investigación llevada a cabo,
haciendo saber a la interesada que si aportaba nuevos datos o
elementos de juicio distintos de los que inicialmente había remitido,
se podría estudiar de nuevo la cuestión planteada (9711919).
1.2.2. Instalaciones y equipamientos informáticos en los órganos
judiciales
Otro de los aspectos sobre los que se ha practicado alguna actuación
desde el Defensor del Pueblo ha sido el de las instalaciones y
dependencias judiciales. En concreto, se abrió una queja al tener
noticias de que existían barreras arquitectónicas en determinadas
dependencias de algunos órganos judiciales de la ciudad de Salamanca.
Esas barreras arquitectónicas afectaban al Palacio de Justicia, al
Juzgado de Menores y a los Juzgados de lo Social números 1 y 2.
Solicitado a la Secretaría de Estado de Justicia el oportuno informe,
en el mismo se señalaba que, efectivamente, el Palacio de Justicia
presentaba dificultades de acceso debido a la diferencia de nivel
entre la calle y el vestíbulo general, al igual que el Juzgado de
Menores.
Por el contrario, el local sede del Juzgado de lo Social número 1
estaba situado a nivel de calle, por lo que el acceso al mismo no
presentaba dificultades. En cuanto al local del Juzgado de lo Social
número 2, se encontraba distribuido entre una planta baja y una
primera planta por lo que en caso de necesidad, se atendía al público
en los despachos de la planta baja.
A continuación, en el informe se indicaba encontrarse en tramitación
un convenio de colaboración entre el Ayuntamiento de Salamanca y el
Ministerio de Justicia para la construcción de un nuevo edificio
judicial que albergara al conjunto de órganos judiciales
unipersonales de Salamanca, lo que supondría la mejora de todas las
instalaciones. Además, en ese convenio se acordaría también la
ejecución de las obras necesarias de remodelación y adaptación del
Palacio de Justicia.
Por último, se alegaba que se adoptarían en el planteamiento del
nuevo edificio judicial las medidas previstas en la normativa vigente
para que las personas con deficiencias físicas pudieran acceder a los
citados órganos judiciales. En atención a la información
suministrada, esta Institución estimó conveniente dirigirse de nuevo
a la Administración a los efectos de que continuase informando de las
actuaciones que se practicasen hasta lograr la definitiva eliminación
de las barreras arquitectónicas (9712375).
Con ocasión de una investigación abierta para conocer la situación de
retraso que padecía la Sala de lo Contencioso- Administrativo del
Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León, con sede en
Valladolid, esta Institución recibió un informe del Consejo General
del Poder Judicial en el que se ponía de manifiesto, entre otras
consideraciones, que se había advertido en la inspección llevada a
cabo ante dicho órgano judicial que el mismo se encontraba ubicado en
unas instalaciones totalmente obsoletas y anticuadas, carentes del
espacio mínimo
y necesario para llevar a cabo la actividad específica propia del
órgano jurisdiccional, y que la citada sala no contaba con medios
informáticos.
Por ello, esta Institución se dirigió a la Secretaría de Estado de
Justicia que puso de manifiesto que eran conocidas las deficientes
instalaciones del edificio de referencia y que en la actualidad se
encontraba en ejecución una obra para la remodelación de su planta
baja por un importe de 115 millones de pesetas, a los efectos de que
en dicha planta se ubicara la Audiencia Provincial a lo largo del año
1998. Se añadía que posteriormente, en 1999, se acometería el
proyecto y ejecución de la obra en su segunda fase, que afectaría a
la primera planta para acondicionarla para el Tribunal Superior de
Justicia, mejorando de esta manera la instalación de todas sus Salas.
Igualmente el informe remitido señalaba que los medios informáticos
se instalarían una vez se hubiera terminado la obra de remodelación.
A la vista de esa información se dio por concluida la investigación
abierta (9509826).
Ha continuado la investigación que se inició en 1994, de la que queda
constancia en los informes que el Defensor del Pueblo presentó a las
Cortes Generales en los años 1996 y 1997, respecto a la implantación
y utilización de equipamientos informáticos en los Juzgados de
Vigilancia Penitenciaria.
En este sentido, el Consejo General del Poder Judicial informó que
como órgano con competencia en esta materia, había adoptado un
acuerdo sobre las líneas esenciales que debían reunir los sistemas
informáticos con respecto a su compatibilidad, a la normalización y
unificación de documentos y a los mecanismos de control y seguimiento
que debe servir de base para los futuros desarrollos informáticos
cuya puesta en marcha corresponde al Ministerio de Justicia y a los
Consejos de Gobierno de las distintas Comunidades Autónomas que hasta
la fecha han recibido traspasos en materia de Administración de
justicia.
Igualmente se puso de manifiesto que el Libro Blanco de la Justicia
estableció, como una de sus prioridades para lograr la prestación de
un mejor servicio para los ciudadanos, la instalación de una red
informática integral e integrada no solamente para los Juzgados de
Vigilancia Penitenciaria, sino para todos los órganos al servicio de
la Administración de justicia.
Se solicitó al Ministerio de Justicia el correspondiente informe,
toda vez que de acuerdo con el artículo 37 de la Ley Orgánica del
Poder Judicial, es el Ejecutivo a quien compete facilitar a los
juzgados y tribunales los medios precisos para el desarrollo de su
función. Desde el mencionado Ministerio se indicó que, en el orden de
prioridades establecido para la implementación informáticade los
órganos jurisdiccionales, se relegaba la informatización de los
Juzgados de Vigilancia Penitenciaria a un momento posterior.
No obstante, el citado Departamento, consciente de las necesidades
que deben atenderse de manera urgente en este ámbito, señaló que
estaba realizando un esfuerzo suplementario que permitiría completar
el desarrollo de la aplicación informática antes del 1 de septiembre
de1998 y que, dentro del último cuatrimestre, se dotaría a
todos los Juzgados de Vigilancia Penitenciaria de las instalaciones
de cableado y equipamiento necesarios para la utilización de la nueva
aplicación, y se impartirían también cursos de formación a los
usuarios.
Por último, añadió que el diseño de la aplicación garantiza que pueda
existir una conexión informática entre los juzgados y los centros
penitenciarios. A la vista de la informaciones recibidas se dio por
concluida la investigación iniciada al efecto (9405917).
Igualmente se procedió de oficio a la apertura de la correspondiente
investigación ante la Secretaría de Estado de Justicia a raíz de
publicarse, en un diario de información nacional, un reportaje en el
que se señalaba que en el Tribunal Superior de Justicia de Madrid no
se utilizaban ordenadores por falta de electricidad y que tres de los
cuatro equipos informáticos del Juzgado de Guardia de Madrid estaban
averiados.
Del mismo modo, en la citada información se hacía constar que los
ordenadores instalados en los despachos de los Jueces de Instrucción
de la Plaza de Castilla, carecían de impresoras y se destacaba que en
el Juzgado de Guardia los funcionarios no sabían utilizar los equipos
porque nadie les había enseñado su manejo. Respecto de este Juzgado,
se añadía que de los cuatro equipos informáticos instalados, tres de
ellos se hallaban averiados.
En otro apartado del reportaje se decía que 100 ordenadores donados
por la Comunidad de Madrid al Tribunal Superior de Justicia de
Madrid, permanecían desde hacía 10 meses almacenados en cajas en un
sótano, toda vez que la instalación eléctrica era obsoleta e incapaz
de generar la potencia necesaria para que pudieran funcionar. También
se hacía constar que no existía conexión informática entre el Juzgado
de Guardia y la oficina de reparto penal.
En el caso concreto del Juzgado de Instrucción número 38 de Madrid,
se añadía que, el 15 de marzo de 1998, se saturó la memoria de los
equipos informáticos y en el mes de noviembre del citado año no se
había solucionado tal deficiencia.
A la vista de los hechos descritos, el Defensor del Pueblo estimó
oportuno dirigirse al Ministerio de Justicia para conocer si eran
ciertos los hechos descritos y además, si en ese Departamento
existían planes de informatización para los órganos judiciales de la
Comunidad de Madrid, con expresa indicación de si, dentro de esos
planes, estaban previstos cursos de formación para los funcionarios,
así como la existencia de un servicio de mantenimiento permanente.
En el momento del cierre del presente informe se está a la espera de
recibir el informe solicitado (F9800150).
1.2.3. Cumplimiento y control del horario en la Administración de
Justicia
A lo largo del año 1998 se continuó con la investigación iniciada en
1995, respecto al cumplimiento del horario por parte del personal que
presta sus servicios en la Administración de justicia. Uno de los
motivos por los que ha permanecido abierta tal investigación es que,
el Juzgado Decano de la ciudad de Valencia hizo llegar a esta
Institución una serie de consideraciones en relación
con el cumplimiento y control horario dentro de aquella oficina
judicial. Además, se remitieron desde el mencionado juzgado una serie
de listados en los que se apreciaba que las personas que prestaban
sus funciones en determinados servicios del Decanato de Valencia no
cumplían las 37 horas y 30 minutos semanales que la ley exige.
A la vista de todo lo anterior, y con objeto de poder conocer cuál
era la realidad del problema en el ámbito de la Comunidad Autónoma de
Valencia, se solicitó un informe a la Consejería de Bienestar Social
para saber si, como consecuencia de los Reales Decretos 293/1996, de
24 de febrero, 1949/1996 y 1959/1996, de 23 de agosto, se había
dotado a las oficinas judiciales de medios materiales para
posibilitar el control en el cumplimiento del horario y si se había
adoptado alguna medida para el cumplimiento efectivo del horario, en
los términos establecidos en la Regla 8.a de la Instrucción de 12 de
junio de 1997, de la Secretaría de Estado de Justicia.
La citada Consejería comunicó que había optado por llevar a cabo un
control del horario no mecanizado debido a los problemas habidos con
el sistema de control mecánico, el cual se comprobó que no funcionaba
adecuadamente. Del mismo modo informó que en el ámbito de las
oficinas judiciales de la Generalitat Valenciana, el control del
cumplimiento de horario se ajusta a la instrucción dictada por la
Secretaría de Estado de Justicia en fecha 12 de junio de 1997, de tal
forma que tras el previo control interno en cada oficina judicial,
desde la Subsecretaría de Justicia de la Generalitad Valenciana se
lleva a cabo el control a posteriori de las incidencias habidas en el
cumplimiento del horario.
Señaló igualmente que, de forma esporádica, algún Secretario Judicial
ha puesto en conocimiento de la citada Subsecretaría alguna
incidencia en el cumplimiento del horario laboral de sus
funcionarios, lo que se ha traducido en un requerimiento al
funcionario en cuestión para que completase la parte de horario que
le faltaba por cumplir. Posteriormente el Secretario Judicial
correspondiente comunicó que la jornada laboral había sido
completada. Por todo ello esta Institución dio por concluida la
investigación abierta ante la Consejería de Bienestar Social
Valenciana.
También se solicitó la colaboración de la Secretaría de Estado de
Justicia, tras comparecer ante esta Institución una asociación
exponiendo el importante número de horas que se pierden en la
Administración de Justicia, debido a la falta de controles de la
jornada laboral. En concreto se hacía constar que no se habían puesto
en funcionamiento los relojes de control de horario instalados y que
no se habían actualizado las bases de datos sobre las que actúan
tales sistemas de control, sin que se hubiera producido descuento
alguno de retribuciones, como consecuencia de sanciones por el
incumplimiento del horario.
Desde la Secretaría de Estado de Justicia se remitió informe
señalando que la Dirección General de Relaciones con la
Administración de Justicia era consciente de que a pesar de tener un
marco normativo en el que se regulaba tanto la jornada laboral como
el control de la misma, el horario se seguía incumpliendo en algunos
órganos jurisdiccionales. Este hecho motivó que, con fecha 30 de
marzo de 1998, se recordara a todas las
direcciones generales de las Comunidades Autónomas con competencia en
materia de personal y a las Gerencias Territoriales dependientes del
Ministerio de Justicia que el marco legal vigente obligaba a cumplir
el horario y, además, a dejar constancia de cada entrada y salida de
la sede judicial mediante el fichaje o la firma.
También se participó que se habían dirigido constantes escritos a las
Gerencias Territoriales que tienen sistemas de control mecánico para
que los pongan en correcto funcionamiento y actualicen las bases de
datos, si bien este último trabajo ha contado con la dificultad de
que en el último concurso hubo un movimiento de más de 4.000
funcionarios. Por último, se añadía que se iba a elaborar una
correcta estadística sobre el cumplimiento del horario en la
Administración de Justicia.
A la vista del contenido del informe se solicitó al Ministerio de
Justicia que remitiese a esta Institución aquellas medidas que desde
ese Departamento se acordasen a lo largo del año 1999 con objeto de
lograr que el cumplimiento y el control horario sean una realidad en
la Administración de Justicia (8810195).
1.3. Ejecución de la sentencia del síndrome tóxico
La presente investigación, a la que ya se hizo referencia en el
informe correspondiente al pasado año, se inició como consecuencia
del escrito presentado por dos abogados que actuaban en
representación de los intereses de aproximadamente 7.000 afectados en
el proceso judicial que se ha seguido ante la Audiencia Nacional por
el síndrome tóxico del aceite de colza.
Como ya se hacía constar en el anterior informe, los comparecientes
solicitaron la intervención de esta Institución con la finalidad de
evitar dilaciones en la ejecución de la sentencia dictada en el
proceso judicial antes mencionado, que fue iniciado por hechos
ocurridos hace casi dieciocho años, y que afectaban a más de 20.000
personas. A la vista de las alegaciones que aparecían en el escrito
presentado, se inició la oportuna investigación ante la Fiscalía
General del Estado, el Consejo General del Poder Judicial, el
Ministerio de Justicia y el Ministerio de Economía y Hacienda,
habiéndose desarrollado tal investigación durante los años 1997 y
1998.
De nuevo los dos abogados que inicialmente se habían dirigido a esta
Institución volvieron a remitir otros escritos en los que se exponían
una serie de consideraciones acerca de aquellas personas que habiendo
sido afectadas en su momento por el síndrome tóxico, no aparecían
oficialmente relacionadas en las carpetas o listas que al efecto
existen en la Sala correspondiente de la Audiencia Nacional.
En relación con esta cuestión, la sentencia dictada en su día por el
Tribunal Supremo disponía que tenían derecho a indemnización todos
los afectados por el consumo de aceite de colza desnaturalizado que
se hallen comprendidos en las correspondientes listas o anexos.
Teniendo en cuenta este pronunciamiento, se informó a los interesados
de que la decisión sobre la clase de listas o anexos que van a
determinar la condición de afectado, es algo que sólo podrá resolver
el Tribunal que ejecuta la sentencia y que, por tanto, deberán
plantear su
recomendación ante la Sala todos aquellos que se consideren con
derecho a percibir algún tipo de indemnización.
No obstante, se ha hecho saber a los comparecientes, representantes
de gran número de perjudicados, que en el supuesto de que recibieran
una respuesta judicial denegatoria respecto a su pretensión de ser
incluídos entre los afectados, esta Institución permanece a su
disposición para continuar estudiando el asunto y, en su caso, para
dar traslado a la Administración de cuantas alegaciones estimen
oportunas, con la finalidad de lograr una posible solución que
resulte satisfactoria para todos los afectados por el síndrome tóxico
(9619643).
Por otra parte, los representantes de una asociación de afectados por
el síndrome tóxico exponían, igualmente, que a pesar de llevar más de
dieciocho años litigando para recibir las indemnizaciones que les
pudieran corresponder como consecuencia del consumo de aceite de
colza desnaturalizado, todavía no se había ejecutado en su totalidad
la sentencia dictada en el procedimiento que les afectaba.
También expresaban que habían presentado ante la Secretaria General
Técnica del Ministerio de Economía y Hacienda un informe-proyecto
sobre el anticipo de las indemnizaciones a los afectados por el
síndrome tóxico sin que hubieran recibido ningún tipo de respuesta a
dicho informe-proyecto. Pretendían con esa oferta no gravar los
Presupuestos Generales del Estado pero, al mismo tiempo, conseguir
las cantidades que legítimamente tenían reconocidas.
A la vista de las manifestaciones de los comparecientes se solicitó,
por una parte, la colaboración de Ministerio de Economía y Hacienda
en orden a conocer la respuesta que desde dicho Departamento
ministerial se pensaba dar a la solicitud planteada por los
representantes de la asociación compareciente. Asimismo se solicitó
información sobre las previsiones presupuestarias que se hubieran
adoptado para que las personas afectadas por el mencionado
procedimiento judicial pudieran recibir cuanto antes las
indemnizaciones que les correspondían.
Por otra parte, en el escrito remitido por los comparecientes se
hacía constar que diferentes miembros de la asociación, todos ellos
afectados por el consumo de aceite de colza desnaturalizado, habían
presentado en la Oficina de Gestión de Prestaciones Económicas y
Sociales del Síndrome Tóxico, dependiente del Ministerio de Trabajo
y Asuntos Sociales, una solicitud para que se les expidiera la
correspondiente certificación, necesaria para cuantificar las
indemnizaciones a las que judicialmente pudieran tener derecho, sin
que la citada oficina, hubiera expedido los certificados solicitados.
Los hechos mencionados anteriormente, fueron puestos en conocimiento
del Ministerio de Asuntos Sociales a quien se pidió su colaboración
en orden a conocer si, efectivamente, por la Oficina de Gestión de
Prestaciones Económicas y Sociales del Síndrome Tóxico no se estaban
emitiendo los certificados que se le solicitaban y, en su caso, los
motivos de dicha negativa. Respecto de las cuestiones jurídicas que
afectaban al proceso, se solicitó el correspondiente informe a la
Fiscalía General del Estado.
Durante el transcurso del año 1998 se han recibido los informes
solicitados y, así, el Ministerio de Economía y Hacienda remitió una
comunicación en la que indicaba -en relación al posible acuerdo entre
determinadas entidades financieras y los afectados, para que por
parte de aquéllas se anticipara el importe íntegro de la
indemnización- que dicho Ministerio no tenía ningún criterio que
emitir dado que se trataba de una relación contractual (afectados-
entidades financieras) sometida por tanto al derecho privado en la
que la Administración no tiene competencia.
No obstante, se hacía constar desde el mencionado Departamento
ministerial que para poder realizar la citada operación de anticipo
se hacía necesario, de manera previa, determinar las cuantías exactas
de indemnización que le corresponden a cada uno de los afectados,
atendiendo a las reglas o criterios fijados por la Audiencia Nacional
en el auto del 13 de marzo de 1998, en el que se establecían las
reglas que han de ser observadas para instar la ejecución de la
sentencia dictada en su día por el Tribunal Supremo.
Según el informe recibido, tampoco eran conocidas las cuantías
adelantadas por el Estado y que deberán ser deducidas de las
indemnizaciones, por lo que resultaba necesario estar, igualmente, a
cada uno de los incidentes de ejecución individual para conocer su
cuantía exacta, determinada en el propio incidente de ejecución
individual.
Por último, se exponía que el Ministerio de Economía y Hacienda,
desde la defensa de los intereses patrimoniales del Estado, prestaba
una total colaboración, trabajando de manera coordinada con la
Audiencia Nacional para facilitar la calificación de todos los
afectados y la determinación de las cuantías de las indemnizaciones a
pagar y se estaba contemplando la posibilidad de poder hacer frente a
las cantidades que correspondieran con cargo a los Presupuestos
Generales del Estado para 1999.
El Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales remitió el
correspondiente informe en el que se exponía que la Oficina de
Gestión de Prestaciones Económicas y Sociales del Síndrome Tóxico,
dependiente del Instituto Nacional de la Seguridad Social, estaba
expidiendo, en el ejercicio de sus competencias, las certificaciones
que le solicitaban los afectados por dicho síndrome.
También se hacía constar que no siendo firmes las resoluciones
dictadas en ejecución de la sentencia recaída en el proceso penal y
debiendo pronunciarse el Tribunal Supremo sobre las prestaciones y
ayudas que finalmente pudieran ser deducidas de las indemnizaciones,
las certificaciones a emitir por la Oficina de Gestión de
Prestaciones Económicas y Sociales del Síndrome Tóxico no podrían ser
incorporadas al procedimiento de ejecución, que ordena e impulsa la
Audiencia Nacional.
Finalmente se indicaba en el informe remitido que, una vez se
iniciaran las correspondientes actuaciones, la Oficina de Gestión de
Prestaciones del Síndrome Tóxico, teniendo en cuenta la posible
demanda de aproximadamente 19.000 ó 20.000 solicitudes de
certificaciones de cuantías, procedería en los plazos más razonables
posibles a emitir tales certificaciones en los términos y
con los requisitos que fije el órgano jurisdiccional competente para
la ejecución de la sentencia.
A la vista de los informes remitidos, se ha suspendido la
investigación iniciada ante dichos ministerios, hasta tanto se
resuelvan los recursos planteados en fase de ejecución ante el
Tribunal Supremo. No obstante, se ha hecho saber a los interesados
que prosigue la investigación ante la Fiscalía General del Estado y
que esta Institución queda a su disposición para que puedan remitir a
cuantas alegaciones estimen pertinentes.
Por su parte, la Fiscalía General del Estado remitió un informe en el
que se daba cuenta de las diversas actuaciones procesales que se
habían practicado en el procedimiento que se sigue en relación con la
intoxicación por consumo de aceite de colza.
Fundamentalmente, se hacía referencia a que la Sala había dictado una
serie de Autos, de carácter instrumental, que tenían por objeto,
primordialmente, establecer el marco o ámbito de actuación del
Tribunal en la fase de ejecución de la sentencia dictada por la Sala
Segunda del Tribunal Supremo, Resoluciones que habían sido recurridas
ante el Tribunal Supremo, tanto por la Abogacía del Estado, como por
las diversas asociaciones de afectados por el síndrome tóxico.
Por último, se indicaba que la Sala había dictado un Auto por el que
se concedía un plazo de doce meses para que aquellos afectados que
estimasen que su situación había variado en relación a la que les fue
reconocida en la sentencia, presentasen escrito instando la
liquidación con la modificación de su estado. Una vez transcurrido
dicho plazo sin presentar tal solicitud, se entendería que el
perjudicado, o en su caso sus herederos, estarían conformes con la
clasificación que consta y a ella se tendrían que atener en su día
cuando solicitaren la liquidación.
En conclusión, la ejecución de la sentencia estaba suspendida hasta
que el Tribunal Supremo resolviera los recursos interpuestos contra
los autos a los que se ha hecho mención anteriormente.
Dado el contenido de dicho informe se ha considerado oportuno
solicitar de nuevo la colaboración del Ministerio Fiscal en orden a
conocer el estado en el que se encuentran los recursos interpuestos
ante el Tribunal Supremo. Igualmente, y dadas las especiales
circunstancias que concurren en este caso, se ha instado a la
Fiscalía General del Estado para que se sirva disponer cuantas
órdenes estime oportunas con el fin de agilizar la tramitación de los
citados recursos (9813176).
1.4. Actuaciones relativas a los registros civiles
En el informe del pasado año se realizó una amplia exposición de la
investigación que desde 1993 se ha venido efectuando ante la
Dirección General de los Registros y del Notariado, con motivo de las
importantes demoras detectadas en la resolución de los expedientes de
nacionalidad de numerosos ciudadanos.
Al finalizar el año 1997, la Dirección General de los Registros y del
Notariado remitió una extensa comunicación en la que refería la
adopción de concretas medidas para la agilización de los expedientes
de nacionalidad, haciendo alusión al aumento de medios personales con
la
dotación de un nuevo puesto de trabajo y la creación de diez plazas
de Notarios y Registradores de la propiedad y mercantiles destinados
a esa Administración, subrayando asimismo la importante reducción en
el plazo medio de calificación y despacho de dichos expedientes, que
en el mes de diciembre de 1996 había pasado a ser de cuatro meses,
con la previsión de conseguir un plazo de tres meses para ese mismo
mes del año 1997.
De igual modo, indicaba el referido centro directivo que, según datos
estadísticos, el plazo de expedición de informes por parte de la
Dirección General de la Policía había experimentado una importante
reducción, rebajándose a diez u once meses, tiempo en el que se
expedían los referidos informes.
La Dirección General de los Registros y del Notariado finalizaba su
informe señalando que la documentación requerida a los solicitantes
de nacionalidad se encontraba en el nivel mínimo de exigencia,
actuando de oficio esa Dirección General al facilitar el complemento
de dicha documentación, solicitando el informe de la policía y los
certificados que no eran presentados o no lo habían sido en forma por
los propios interesados, a fin de evitar con ello denegaciones y
demoras en la obtención de la nacionalidad, con lo que se dio por
concluida la investigación iniciada al efecto.
No obstante lo anterior, en el curso del año 1998 se ha podido
constatar que, lejos de producirse la deseada disminución de quejas
relacionadas con esta materia, ha habido un notable incremento de las
mismas respecto de años anteriores.
En consecuencia, y dado que las concretas actuaciones efectuadas en
este año 1998 han demostrado que continúan produciéndose preocupantes
retrasos en la tramitación de estos expedientes, se ha reiniciado la
investigación general antes expuesta, interesando una vez más
información de la Dirección General de los Registros y del Notariado
acerca de la actual situación en que se encuentra la tramitación de
los expedientes relativos a la adquisición de la nacionalidad, con
indicación del tiempo medio de calificación y subsiguiente despacho
de dichos expedientes, así como de las previsiones que, en su caso,
pudieran existir para conseguir una mayor celeridad en su resolución.
Dicho requerimiento se ha llevado a cabo a finales del año 1998, por
lo que esta Institución permanece a la espera de la información que
al respecto haya de remitir el correspondiente órgano administrativo
(9505317).
En este sentido, cabe destacar el supuesto de una súbdita peruana que
manifestaba haber solicitado en el año 1995 la adquisición de la
nacionalidad española por motivo de matrimonio, sin que a la fecha de
remisión de su queja hubiera tenido conocimiento de la resolución de
su expediente de nacionalidad.
De la información facilitada por la Dirección General de los
Registros y del Notariado se deduce que dicho expediente continúa en
tramitación, pese a haber transcurrido tres años desde su inicio,
habiendo sido devuelto en fecha 1 de diciembre de 1998 al Registro
Civil de Mollet del Vallés, para una nueva ratificación de la
exponente, a la que se interesó aportase determinada documentación
(9819164).
De igual modo, se encuentra todavía en curso la actuación iniciada
ante la Dirección General de los Registros y del Notariado, a raíz de
la petición de un súbdito marroquí que exponía haber promovido su
solicitud de adquisición de nacionalidad en el año 1994, informando
la Administración que dicho expediente se encontraba pendiente de la
recepción de un informe aclaratorio solicitado a la Delegación del
Gobierno de Melilla el día 17 de abril de 1997, habiéndose por ello
requerido desde esta Institución la urgente conclusión de tales
trámites (9703234).
Otra de las quejas a reseñar guarda relación con la reclamación de un
particular que indicaba que su expediente de nacionalidad, instado en
el año 1996, había permanecido nueve meses paralizado en espera de
que se recibiera el certificado de residencia que debía facilitar la
policía, pese a que, conforme exponía el interesado, dicho
certificado constaba ya entre la documentación que él mismo había
adjuntado en el momento de presentar su solicitud inicial.
La puntual actuación respecto de esta queja ha finalizado al
recibirse contestación de la Secretaría de Estado de Justicia en la
que se participa que en el mes de septiembre de 1998 le fue concedida
la nacionalidad española por residencia al reclamante (9809681).
Por último, ha de concluirse este apartado haciendo expresa alusión a
una investigación que ya fue relatada en el informe del pasado año, y
que traía causa de la queja enviada por una asociación sindical de
Ceuta, en la que se hacía mención a posibles irregularidades en la
tramitación de expedientes de nacionalidad en esa localidad.
En líneas generales, los comparecientes se lamentaban de que tales
expedientes fuesen instruidos previamente por la Delegación de
Gobierno en Ceuta en lugar de tramitarse en el Registro Civil, sin
que en ocasiones se entregase resguardo de su solicitud a los
interesados, así como de la demora en la expedición de los
correspondientes informes gubernativos.
En el curso del año 1998 se ha recibido la información interesada a
la Secretaría de Estado de Justicia, constando en la misma que
mediante acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 4 de diciembre de
1985, se aprobó que la tramitación de los expedientes gubernativos
sobre solicitud de nacionalidad española por residencia se llevase
ante la Delegación de Gobierno, dado el contingente de población de
origen musulmán existente en esa ciudad, acordándose asimismo la
constitución de una Comisión Interministerial para la elaboración y
seguimiento de un plan de dotaciones básicas para las localidades de
Ceuta y Melilla.
Se señalaba en dicho informe que, el 13 de enero de 1987, tuvo lugar
la constitución de una Oficina dependiente de la Delegación de
Gobierno para la tramitación y asesoramiento jurídico de los
expedientes de nacionalidad de toda índole a favor del colectivo
musulmán, desempeñando dicha oficina esas funciones hasta finales del
año 1996, fecha en la que comenzó a recogerse la documentación de
modo directo en el Registro Civil de Ceuta.
Asimismo, se aclaraba en la aludida comunicación que la mencionada
Oficina se limitaba a recoger la documentación
entregada por los interesados dictando el oportuno informe dentro del
ámbito de su competencia, relativo a la trayectoria de residencia
legal y, en su caso, constancia de antecedentes policiales de los
peticionarios, si bien la tramitación legalmente establecida se
llevaba a efecto ante las correspondientes dependencias de ese
Registro Civil.
Por otra parte, y en relación a la entrega de resguardos de las
solicitudes, se señalaba que cuando las mismas eran presentadas por
escrito ante el correspondiente órgano registral, se entregaba al
interesado copia debidamente firmada y sellada. En el supuesto de no
presentar escrito en el que formalizase su petición, mediante la
oportuna comparecencia se facilitaba al interesado un resguardo en el
que constaba el número de asunto gubernativo y fecha de incoación.
Concluía exponiéndose que la tramitación de las solicitudes se estaba
llevando en forma legal y en un tiempo razonable, en consonancia con
el volumen de trabajo soportado por el Registro Civil de Ceuta. A la
vista de esa información se dio por terminada la actuación de esta
Institución (9712674).
1.5. Actuaciones realizadas en relación con los colegios de abogados
y procuradores
Un ciudadano mostró su disconformidad con el hecho de que, para
formalizar su petición del beneficio de asistencia jurídica gratuita,
se le exigieran una serie de documentos y certificados, cuya
expedición correspondería a las administraciones central y local,
obligándosele a pagar unas tasas a las que no podía hacer frente por
la situación de insolvencia por la que atravesaba.
En el Real Decreto 2103/1996, de 20 de septiembre, por el que se
aprobaba el Reglamento de Asistencia Jurídica Gratuita, se establece
la obligatoriedad de aportar una serie de certificados expedidos por
las citadas administraciones, no contemplándose en la norma la
gratuidad en la obtención de dichos certificados para las situaciones
como la expuesta por el compareciente, por lo que se solicitó informe
al Ministerio de Justicia y al Consejo General de la Abogacía
Española.
El Ministerio de Justicia hizo constar que, en relación con esta
materia, se estaban llevando a cabo diversas actuaciones encaminadas
a facilitar la instrucción de los procedimientos de reconocimiento
del derecho a la asistencia jurídica gratuita en lo que se refiere a
la presentación de documentos acreditativos de la situación económica
de los solicitantes. Ainstancia de distintos Colegios de Abogados, el
Ministerio de Justicia tuvo conocimiento de la dificultad económica
que suponía para algunos ciudadanos la obtención de certificados
catastrales.
Por ello, el citado Ministerio procedió a cursar comunicación a la
Dirección General del Catastro, dependiente del Ministerio de
Economía y Hacienda, planteando consulta sobre las posibilidades de
exención de esa tasa. Dicho centro directivo informó de la
imposibilidad legal de la exención, apuntando como solución
alternativa la posibilidad de proporcionar directamente los datos
catastrales a los órganos encargados del reconocimiento del derecho
de asistencia jurídica gratuita. Asimismo se informaba que se hallaba
pendiente de determinar si
dicha solución podría ser operativa en la práctica, dado que los
órganos encargados de requerir documentación a los interesados, así
como de decidir provisionalmente sobre las solicitudes, son los
Colegios de Abogados.
Finalmente, tras una serie de consideraciones, el Ministerio de
Justicia hacía constar que se estaba tramitando un proyecto de Orden
Ministerial para afrontar casos semejantes al planteado encontrándose
dicho proyecto a la espera del oportuno informe de la Abogacía del
Estado del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, requisito
necesario para su posterior aprobación.
Por su parte, el Consejo General de la Abogacía Española remitió un
amplio informe que concluía haciendo constar que se había adoptado el
acuerdo de instar al Ministerio de Justicia para que elevase al
Ministerio de Economía y Hacienda la suspensión directa de alguna de
las tasas solicitadas en tanto en cuanto se resuelva el expediente de
justicia gratuita. Asimismo y cuando algún solicitante del beneficio,
manifestara no poder aportar los certificados por carecer de recursos
económicos para sufragarlos, debería continuarse la tramitación del
procedimiento, suspendiéndose, en su caso, el abono de las tasas que
pudieran devengarse. Por todo cuanto antecede se ha solicitado, tanto
al Ministerio de Justicia como al Consejo General de la Abogacía, que
mantengan a esta Institución informada de las posibles modificaciones
normativas que se efectúen en relación con los hechos (9800895).
Tras la aparición de una noticia en distintos medios de comunicación
en el verano de 1996, en la que se manifestaba que determinados
letrados ofrecían sus servicios a las víctimas de accidentes,
normalmente de tráfico, aprovechándose de la confusión de las
víctimas y de sus familiares en los momentos posteriores del
siniestro, esta Institución llevó a cabo una investigación de oficio,
ante el Consejo General de la Abogacía Española y ante el Consejo de
los Ilustres Colegios de Abogados de Cataluña, investigación que
quedó reflejada en el informe anual del Defensor del Pueblo del año
1996. Los informes remitidos no permitieron conocer la realidad de
los hechos, motivo por el cual se dio por finalizada la investigación
iniciada.
Afinales de 1998 se tuvo noticia de que el Colegio de Abogados de
Almería había efectuado un llamamiento a todos los letrados,
organismos, empresas y ciudadanos para que colaboraran en la
investigación que la corporación estaba realizando en torno a varios
abogados que podían estar pagando comisiones a empleados de
hospitales y funerarias, con ánimo de captar clientes que previamente
se habían visto implicados en accidentes de tráfico. Ello provocó que
esta Institución reabriera la investigación anterior, dirigiéndose al
citado Colegio, a fin de que informara del resultado de sus
investigaciones. En el momento de elaborar este informe todavía no se
ha recibido la información pedida (F9600089).
Se dirigió a la Institución un ciudadano manifestando que, cuando se
encontraba en su centro de trabajo, dependiente de la Junta de
Extremadura, compareció en él una persona portadora de un oficio
emitido por un órgano judicial, dirigido a un departamento
administrativo de la citada Junta. En el oficio se solicitaban
determinados
datos relativos a la nómina del promovente de la queja, siendo
exhibido el mandamiento a los funcionarios que allí se encontraban,
lo que provocó que la mayor parte de los compañeros de trabajo
tuvieran conocimiento de la existencia del procedimiento judicial en
el que era parte. Asimismo, cuando solicitó a la persona portadora
del oficio que se identificase, la misma contestó que era una
empleada del Procurador interviniente en el procedimiento.
Admitida la queja a trámite, en el informe remitido por la Fiscalía
General del Estado se relataban de forma pormenorizada las
incidencias que se habían producido como consecuencia de los hechos
que habían dado lugar a la queja del ciudadano, teniendo su origen en
un procedimiento ejecutivo en el que se había acordado remitir
distintos oficios, uno de ellos con objeto de certificar la cantidad
neta mensual que percibía el interesado.
Como consecuencia del contenido del informe recibido, teniendo en
cuenta la obligación legalmente establecida que tienen los
Procuradores de guardar secreto profesional, y en cumplimiento de lo
acordado en el artículo 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril,
se consideró conveniente dirigir una recomendación al Consejo General
de los Ilustres Colegios de Procuradores de España para que por el
mismo se hiciera saber a los Colegios de Procuradores que lo
integran, que deben dictar las instrucciones necesarias con el fin de
que todas las actuaciones que practiquen los Procuradores, derivadas
del ejercicio de su profesión respecto de quienes son parte en el
proceso, se realicen con las garantías necesarias para salvaguardar
el derecho fundamental a la intimidad personal y familiar,
constitucionalmente garantizado por el artículo 18.1.
Por su parte el citado Consejo General contestó mostrando su
disconformidad con el relato de los hechos que se le habían remitido
desde esta Institución. No obstante hacía constar que en las
ocasiones que considerase más propicias y oportunas reiteraría su
atención a los aspectos apuntados por el Defensor del Pueblo en orden
a la más perfecta observancia del secreto profesional y a la
salvaguarda de los derechos constitucionales de los ciudadanos
(9710106).
Numerosos ciudadanos se han dirigido a la Institución manifestando su
disconformidad con la actuación de los Colegios de Abogados y
Procuradores a los que se dirigieron, exponiendo su desacuerdo con la
actuación de los profesionales a los que habían encomendado su
asunto. En estos supuestos, y dado el carácter de Corporaciones de
derecho público de los citados organismos, el Defensor del Pueblo ha
llevado a cabo alguna de las investigaciones previstas en su Ley
Orgánica reguladora 3/1981, de 6 de abril, cuando ha encontrado
motivo justifiado para ello.
En este sentido, una ciudadana exponía en su escrito de queja que el
Colegio de Abogados de Barcelona había tramitado un expediente,
iniciado como consecuencia de su denuncia contra la actuación
profesional de la letrada designada para su defensa, por el turno de
oficio. En el expediente se dictó resolución, declarando el archivo
de la información previa al considerar correcta la actuación de la
letrada. Contra esa resolución se había interpuesto por la
compareciente, un año antes de dirigirse a la Institución,
un recurso ante el Consejo de Colegios de Abogados de
Cataluña, el cual le había informado que, a la vista de su recurso,
procedía a reclamar del Colegio de Abogados de Barcelona el
expediente incoado, no habiendo recibido, a pesar del tiempo
transcurrido, ninguna nueva comunicación al respecto. Admitida la
queja a trámite se solicitó el oportuno informe del citado consejo,
el cual ha remitido dicho informe en los primeros meses de 1999
(9821289).
En otro caso, una ciudadana se dirigió a esta Institución, en el mes
de enero de 1998, exponiendo que había denunciado, el 18 de agosto de
1997, ante el Colegio de Procuradores de Madrid, la actuación
profesional del Procurador que había asumido su representación en un
procedimiento en el que había sido parte. En la fecha de dirigirse a
la Institución no había recibido ninguna comunicación en relación al
expediente incoado como consecuencia de su denuncia, a pesar de los
distintos escritos presentados ante la Corporación de referencia. En
los sucesivos informes remitidos por el Colegio de Procuradores de
Madrid, se pudo constatar que las diligencias informativas, abiertas
como consecuencia de los hechos puestos de manifiesto por la
promovente, se encontraban paralizadas, pendientes únicamente de
resolución de la comisión de deontología del órgano colegial. Por
ello, el Defensor del Pueblo, habida cuenta de que ha transcurrido
más de un año y medio desde que se incoaron las diligencias, sin que
el órgano pertinente haya resuelto las mismas, ha estimado
conveniente dirigirse al Colegio de Procuradores de Madrid, para
conocer las razones que han motivado dicho retraso, así como las
previsiones existentes en orden a la conclusión del expediente
incoado (9800839).
1.6. Actuaciones relativas a posibles modificaciones legales
1.6.1. Legislación relativa a la responsabilidad de los profesionales
de la construcción y vicios en las edificaciones
El Consejo General de Colegios Oficiales de Aparejadores
y Arquitectos Técnicos remitió un escrito en el que exponía la actual
situación en la que se encuentra ese colectivo profesional, que en la
actualidad supera los 33.000 colegiados, fundamentalmente debido al
sistema de responsabilidades que el ordenamiento jurídico vigente
prevé para los mismos.
El problema planteado por el citado Consejo General no es nuevo para
esta Institución. En el año 1987 se formuló una recomendación al
Presidente del Gobierno de la nación, en la que entre otros extremos
se solicitaba la urgente aprobación parlamentaria de la Ley de
Ordenación de la Edificación, con objeto de llenar las insuficiencias
actividad edificatoria libre. En aquella recomendación se abordaba
buena parte de las cuestiones planteadas ahora por el Consejo General
de Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos Técnicos.
Las responsabilidades derivadas de cualquier tipo deconstrucción se
establecen en los artículos 1591, 1593,
1907
recoge los problemas que actualmente plantea este sector. La
existencia de esos profesionales y la aparición de técnicas e
instrumentos de trabajo nuevos, prácticamente desconocidos hace unos
años, configuran un proceso complejo, cuyo marco legal aparece
configurado de forma eminentemente rígida, caracterizada por la
existencia de un plazo de garantía de diez años, común para los todos
vicios y defectos que puedan aparecer en la construcción, abarcando
desde los defectos de terminación o acabado hasta la ruina real o
funcional de los edificios, llegando incluso estos profesionales a
verse obligados en algunos casos, dada la línea jurisprudencial
existente orientada hacia la objetivación del daño y el resarcimiento
de los perjuicios ocasionados, a soportar las consecuencias derivadas
de siniestros producidos por la falta de conservación o mantenimiento
de los edificios.
La solución que el ordenamiento ofrece a estas situaciones se aleja
mucho de la que se ofrece en países europeos, donde la respuesta
legal a los problemas que se derivan de la construcción se ajusta a
la situación actual del sector, no sólo en cuanto a la
responsabilidad de los profesionales, sino también en cuanto a las
garantías que reciben las personas contratantes de sus servicios. En
términos generales, el periodo de garantía para las edificaciones en
otros países europeos es de cinco años, periodo dentro del cual el
constructor o contratista responde únicamente durante un año de los
vicios o defectos menores, así como de los trabajos de
infraestructura. Esas legislaciones han establecido también un
sistema de garantías cuya característica fundamental es la
obligatoriedad del aseguramiento, fijada en el año 1978 , cuya
finalidad principal es remediar de forma inmediata la reparación de
los daños o perjuicios, dejándose para un segundo momento la
depuración de responsabilidades y su correspondiente reclamación.
Según el Consejo General de Colegios Oficiales de Aparejadores y
Arquitectos Técnicos lo verdaderamente acuciante es optar por alguno
de los sistemas establecidos en legislaciones europeas, sino la
regularización con criterios actuales de las responsabilidades que se
derivan del hecho de la construcción.
Por último, hacía constar que, en la práctica, se observa que el
ordenamiento jurídico no contempla las responsabilidades en que
pueden incurrir buena parte de los agentes intervinientes en un
proceso de construcción y además es frecuente la desaparición de
empresas promotoras y constructoras, una vez comercializada la
edificación, lo que supone que las responsabilidades tengan que ser
asumidas obligatoriamente por los técnicos del proyecto y la
dirección facultativa que, ante tales previsiones, están soportando
el pago de importantes primas para asegurar responsabilidades que no
siempre les corresponden.
Ante la situación descrita, se valoró la conveniencia de dirigirse a
los Ministerios de Fomento y Justicia para conocer las posibles
iniciativas legislativas que pudieran existir o se encontrasen en
preparación, ya que una deficiente regulación de esta materia afecta
no sólo a las profesiones que intervienen en la construcción, sino
también
al conjunto de los ciudadanos que en algún momento tienen la
necesidad de adquirir una vivienda.
En su comunicación, el Ministerio de Fomento manifestó que, habida
cuenta de que la cuestión planteada era un tema de interés general
relacionado con las responsabilidades y garantías vinculadas a la
calidad de la edificación, tenía el propósito de retomar próximamente
la tarea de articular un texto con rango de ley formal que
contribuyese a una mejor ordenación del sector. También informó de
que se hallaban en fase de elaboración distintas iniciativas
normativas en relación con esta materia. En este sentido, la Ley del
Suelo y Valoración culminó su tramitación parlamentaria a finales del
primer trimestre de 1998, y fue publicada en el Boletín Oficial del
Estado el 14 de abril; y el Real Decreto que establecía la
financiación de un nuevo plan de vivienda para el periodo de 1998 a
2001, concertado con todas las Comunidades Autónomas, había sido
publicado en el Boletín Oficial del Estado de 26 de junio de 1998,
habiéndose acordado, asimismo la remisión a las Cámaras legislativas
de un proyecto de ley de ordenación de la edificación, en el que se
regulen las actividades y responsabilidades de los agentes
intervinientes en el proceso edificatorio, contemplándose asimismo un
marco efectivo de garantías para el usuario.
Por su parte, desde el Ministerio de Justicia se participó que la
Sección Civil de la Comisión General de Codificación había elaborado,
a petición de dicho Ministerio, un borrador de anteproyecto relativo
a la modificación de la legislación civil en materia de contratos de
arrendamientos de obras y servicios, con aportaciones de la Dirección
General de los Registros y del Notariado. Igualmente y, para evitar
la duplicidad de regulaciones, los dos Ministerios mencionados se
encuentran trabajando para redactar un único texto en el que se
contengan las reformas necesarias que demanda la sociedad en materia
de obras y construcción de edificios (9706582).
1.6.2. Posible reforma de la legislación que regula el tratamiento y
protección que reciben en el procedimiento penal los menores víctimas
de delitos
Acudió al Defensor del Pueblo la madre de dos niñas de 6 y 10 años de
edad, las cuales fueron víctimas de delitos de abuso sexual, poniendo
de manifiesto que la Audiencia Provincial de Barcelona dictó
sentencia con fecha 18 de octubre de 1996, en la que fueron
condenadas dos personas a 40 y 14 años de prisión, siendo uno de los
condenados el padre de las menores. Dicha sentencia fue recurrida en
casación ante el Tribunal Supremo que, con fecha 16 de junio de 1998,
declaró la nulidad de la resolución aludida, ordenando la celebración
de un nuevo juicio. En concreto el Tribunal Supremo declaraba en su
resolución entre otros extremos que: «... la declaración de la hija
debió celebrarse en condiciones de verdadera contradicción de la que
fue privado al evitar que la niña fuera confrontada con su padre...».
A la vista de lo resuelto por el Tribunal Supremo, la compareciente
expresaba su preocupación por el hecho de que sus hijas tuvieran que
someterse de nuevo a las sesiones de un juicio oral, en el que muy
probablemente
tendrían que declarar en presencia de las personas que en su día,
según ella, fueron quienes las agredieron sexualmente.
Esta Institución tuvo en cuenta, en el momento de iniciar la presente
investigación, que el problema sobre el que se había pronunciado el
órgano jurisdiccional afectaba de forma directa a la intervención y
al tratamiento que en los procedimientos penales debe otorgarse a los
menores cuando éstos han sido víctimas de algún delito. Igualmente se
valoró la circunstancia de que los artículos 9.1 y 11.2, d), de La
Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del
Menor, establecen respectivamente que, en los procedimientos
judiciales, las comparecencias de los menores deben realizarse de
forma adecuada a su situación y desarrollo evolutivo y cuidando de
preservar su intimidad; y en segundo lugar que el principio rector de
la actuación sobre los menores por parte de los poderes públicos
consistirá en la prevención de situaciones que pudieran perjudicar su
desarrollo personal.
Se entendía, pues, que, a pesar de las referencias normativas que se
han enumerado, los hechos ponen de manifiesto que el tratamiento
jurídico que se da a este tipo de situaciones no es el adecuado y
que, tal vez, sea necesario introducir algunas modificaciones legales
para adaptar las actuaciones que se realizan en la investigación
penal a los derechos y circunstancias que concurren en los niños.
A la vista de todo ello el Defensor del Pueblo estimó necesario,
desde el profundo respeto que merecen el contenido de las decisiones
jurisdiccionales, hacer uso de lo dispuesto en el artículo 17.2 de la
Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, e iniciar una investigación de
carácter general ante la Secretaría de Estado de Justicia, con el fin
de conocer si existe alguna iniciativa legal presentada o si se tiene
previsto algún tipo de reforma en la que se aborde la intervención y
el trato que debe recibir el menor víctima de delitos, especialmente
cuando son de tipo sexual. En concreto, se solicitaba informe sobre
si existía alguna previsión para evitar que el menor y su agresor
puedan coincidir en la fase de instrucción o en la fase de juicio
oral; todo ello sin perjuicio de recibir el testimonio de la víctima
a través de sistemas de comunicación que permitirían contar con la
versión de la víctima sin que ésta tenga necesariamente que ver a su
agresor. Igualmente se interesaba conocer si el citado Departamento
se había planteado la conveniencia de que las declaraciones que
presten los menores tengan en todo momento el debido apoyo y se hagan
en presencia no sólo de las partes y del tribunal, sino también de un
técnico con preparación especializada suficiente para evitar que el
interrogatorio pudiera perjudicar el desarrollo personal de dicho
menor.
Por otra parte, se solicitó a la Fiscalía General del Estado la
remisión de un informe en el que se expresase si estimaba oportuno
proponer al órgano jurisdiccional que de nuevo tenía que celebrar la
vista oral, la adopción de todas aquellas medidas que pudieran
disminuir las consecuencias perjudiciales que para el desarrollo y la
integridad de las menores provocaría el hecho de tener que comparecer
de nuevo ante el tribunal.
La investigación continúa abierta en el momento del cierre del
presente informe (9821509).
1.6.3. Problemas detectados en relación con la respuesta penal que se
ofrece al fenómeno de la ocupación de viviendas desocupadas
El Defensor del Pueblo ha venido prestando siempre una especial
atención a la evolución de los problemas que ocasiona la ocupación de
viviendas deshabitadas por grupos de personas y a las consecuencias
que este fenómeno produce en los diversos ámbitos de la sociedad,
sobre todo en aquellos casos en los que, con ocasión de los
desalojos, se producen desórdenes públicos e intervenciones de las
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. Esta Institución es
consciente de que el fenómeno de la ocupación esconde también una
denuncia frente a un grave problema social como es la dificultad de
acceder a una vivienda, sobre todo para la población más joven, o por
parte, de aquellas familias sin recursos económicos que no ven otra
vía para canalizar sus pretensiones.
Como consecuencia de una serie de quejas, que se iniciaron en el año
1997, se advirtió que en algunos de esos desalojos la preparación de
la propia intervención policial y la forma de llevarse a cabo
incrementaba el grado de violencia, que en todo caso también era
naturalmente achacable a la resistencia de las personas que habían
ocupado el inmueble. Igualmente se advirtió la descoordinación entre
las administraciones a la hora de proceder a la propia desocupación y
el hecho de que sólo hubiese como respuesta, al propio movimiento de
ocupación, la de la fuerza policial.
El Defensor del Pueblo, mediante este seguimiento, dedicó todo su
esfuerzo a evitar precisamente este aumento de la violencia, de
manera que las intervenciones policiales se llevasen a cabo con
arreglo al vigente ordenamiento jurídico, para lo que buscó aproximar
posturas, partiendo de la dificultad que esta tarea en sí misma
encierra.
A la vez, el Defensor del Pueblo invitó a la Administración
a resolver el problema de la ocupación tratando de que se abriese un
mínimo diálogo, no ya tanto con el movimiento «okupa», sino con
quienes en cada caso practican la ocupación, por si del análisis de
la situación en que las personas que allí se encontrasen se pudiera
dar la oportuna respuesta social, a través de los servicios sociales
correspondientes.
Se trata, pues, de un asunto que, teniendo también unas implicaciones
constitucionales y de actualidad, no puede resultar ajeno a esta
Institución, sobre todo si se tiene en cuenta que los propios
tribunales de justicia, en el ejercicio de la función jurisdiccional
que les reconoce la Constitución, interpretan el delito de usurpación
recogido en el artículo 245.2 del Código Penal de forma muy desigual,
existiendo pronunciamientos dispares en relación con dicho precepto.
En el año 1998 se recibió un informe elaborado por la Comisión de
Defensa de los Derechos de la Persona del Colegio de Abogados de
Barcelona que concluía indicando la necesidad de la despenalización
de la ocupación pacífica de inmuebles, actualmente tipificada en el
artículo 245.2 del vigente Código Penal, y solicitaba la intervención
del Defensor del Pueblo para que adoptase todas aquellas iniciativas
que fueran pertinentes dentro
del ámbito de competencias que la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril,
le reconoce, toda vez que se estimaba que dicho precepto vulnera
diversos preceptos constitucionales.
El citado artículo castiga la ocupación sin autorización debida de un
inmueble, vivienda o edificio ajeno que no constituya morada o el
mantenimiento en ellos contra la voluntad del titular, con la pena de
multa de tres a seis meses. Según el informe, dicha regulación
colisiona directamente con los principios de intervención penal
mínima y de tutela proporcionada del bien jurídico, atentando además
contra el principio de seguridad jurídica que deben inspirar el
derecho penal moderno propio de los estados sociales y democráticos
de derecho tal y como reconoce el Tribunal Constitucional.
Sostiene además que el principio de intervención penal mínima supone,
por un lado, que el Derecho penal -instrumento jurídico de
trascendental importancia, toda vez que permite al Estado imponer
sanciones privativas de libertad- se aplique para proteger no todos
los bienes jurídicos que por una u otra razón han sido lesionados,
sino únicamente aquellos calificados como más importantes y, por
tanto, merecedores de una tutela coactiva.
En tercer lugar, y a partir del principio de última «ratio», el
Derecho penal solamente debe hacer acto de presencia para proteger
determinados bienes jurídicos frente a los ataques más graves,
siempre y cuando se revelen como inservibles para esa finalidad todos
los demás medios de reacción con los que cuenta el ordenamiento
jurídico.
Según la Comisión antes mencionada es al menos discutible que el
legislador haya recurrido al instrumento más grave del ordenamiento
jurídico para resolver un conflicto que ya tiene una solución más
proporcionada y eficaz en la vía civil a través de los interdictos de
recobrar la posesión y de las correspondientes acciones registrales.
Igualmente señala que, de acuerdo con el principio de
proporcionalidad, las intervenciones penales deben guardar proporción
con el contenido y finalidad de cada uno de los derechos en
conflicto, tal y como recoge la doctrina y el propio Tribunal
Constitucional en la sentencia 5/1992, de 8 de julio, en su
fundamento jurídico cuarto.
En este caso los comparecientes mantenían que los derechos en
conflicto son, por un lado, el derecho a la propiedad privada y, por
otro, el derecho a la vivienda. La acción de criminalizar las
conductas de ocupación pacífica para proteger bienes inmuebles
deshabitados es desequilibradora de ambos derechos y desproporcionada
con el contenido y la finalidad de cada uno de ellos.
Los reclamantes entendían que es excesivo proteger penalmente el
derecho a la propiedad cuando éste se ejercita precisamente dejando
abandonado el inmueble, obviando, de este modo, la función social que
nuestra carta magna reconoce a la propiedad privada.
Llegados a este punto los promoventes sostenían que el artículo 245.2
del vigente Código Penal prolonga la protección a la propiedad de
forma innecesaria respecto de la realidad que persigue, creando
situaciones de conflicto social que podrían evitarse con los propios
mecanismos
legales que nuestro ordenamiento tiene, concretamente en la
vía civil a través de los interdictos de retener o de recobrar
(artículos 1.651 y siguientes de la Ley de Enjuiciamiento Civil), el
juicio de desahucio por precario, y en caso de pérdida de la posesión
por más de un año la acción reivindicatoria.
Por otro lado, la Comisión de Defensa de los Derechos de la Persona
del Colegio de Abogados de Barcelona pone de manifiesto igualmente
que la conducta de los «okupas» encuentra encaje legal en la
legislación civil. Más exactamente destacan el hecho de que el
Derecho civil reconozca a sus acciones efectos jurídico-civiles a
través de la figura de la prescripción adquisitiva, toda vez que los
artículos 609, 1.930 y 1.959 del Código Civil configuran la usucapión
-posesión ininterrumpida sobre bienes inmuebles durante treinta años
sin necesidad de título ni buena fe- como un modo legítimo de
adquirir la propiedad o el dominio.
Tras esta exposición puntualizaban que el principio de seguridad
jurídica recogido en el artículo 9.3 de la Constitución española
impide que sean castigadas por el Código Penal conductas que están,
sin embargo, amparadas por otras ramas del derecho, ya que lo
contrario supone ir contra los criterios de unidad y coherencia en
los que debe inspirarse todo ordenamiento jurídico.
Esta Institución, al iniciar la presente investigación tuvo en cuenta
la proposición de ley de modificación de la Ley Orgánica 10/1995, de
23 de noviembre, del Código Penal, presentada por diversos grupos
parlamentarios y que fue votada en el Congreso de los Diputados el 29
de septiembre de 1998. Dicha proposición fue desestimada, aunque tras
la intervención de los diversos partidos representados en esa Cámara
se pusieron de relieve algunos aspectos del problema que, por su
trascendencia, se ha estimado conveniente traer a colación. Por un
lado, se señaló la necesidad de delimitar más y mejor el tipo penal a
los efectos, principalmente, de distinguir el tipo de vivienda
abandonada, para que no en todos los casos su desocupación y
posterior ocupación sea digna de ser tutelada penalmente. Por otro,
se puso igualmente de manifiesto la disparidad de criterios que se
estaba produciendo no sólo a nivel doctrinal, sino incluso judicial,
toda vez que algunos tribunales no están aplicando el artículo 245.2
ante las conductas de ocupación calificadas de usurpación,
principalmente la Audiencia Provincial de Gerona que, tras
interpretar el Código Penal de acuerdo con los principios
inspiradores del Derecho penal, está acordando la absolución de los
imputados, lo mismo que algún juzgado de lo penal de Madrid, que se
ha pronunciado también en igual sentido.
Por todo ello se estimó conveniente dirigir un escrito al Ministerio
de Justicia con el fin de conocer cuál es el criterio o valoración
que ese departamento tiene en relación con las consideraciones
expuestas y, en concreto, si en estos momentos existe en estudio
alguna iniciativa legal encaminada a modificar el artículo 245.2 del
Código Penal, habida cuenta de las importantes repercusiones
sociales, legales y jurídicas que provoca la aplicación de dicho
precepto.
Sin perjuicio del pronunciamiento definitivo que serealizará una vez
se conozca el informe solicitado al citado
Ministerio, es necesario hacer constar que teniendo en cuenta los
razonamientos anteriormente expuestos, esta Institución considera que
ha de ser la jurisdicción civil, con sus correspondientes acciones,
la más adecuada para reponer a los propietarios en la posesión de sus
inmuebles y que en el supuesto de que esas acciones civiles no
ofrezcan unas respuestas eficaces y rápidas, deberán ser modificadas
para lograr que dichos propietarios reciban la protección y tutela
que merecen. El Derecho penal y las sanciones que de él se derivan,
deberían quedar reservadas para supuestos muy limitados y para
aquellos casos en los que el derecho civil se haya mostrado
inoperante. La utilización de ese Derecho penal debe ser siempre la
excepción, ya que por su naturaleza y efectos el mismo habrá de
aplicarse como última alternativa para reponer a los propietarios en
la posesión de sus inmuebles (9812164)
1.7. Actuaciones practicadas en relación con las recomendaciones que
se efectuaron en el informe sobre la violencia doméstica contra la
mujer
Como consecuencia del número de quejas que comenzaron a recibirse a
finales de 1997 y especialmente la queja procedente de la Asociación
Lobby de Dones de Mallorca, esta Institución estimó necesario
elaborar un estudio monográfico acerca de los malos tratos, las
agresiones y las lesiones que sufren las mujeres dentro del ámbito
doméstico, con el título «La violencia doméstica contra las mujeres»,
siendo presentado ante la Comisión Mixta Congreso-Senado para las
Relaciones con el Defensor del Pueblo el día 3 de noviembre de 1998.
En este estudio se analizaron los distintos aspectos jurídicos del
problema, así como las prestaciones y las actuaciones llevadas a cabo
por las distintas Administraciones públicas, dando lugar a 51
recomendaciones, agrupadas en aspectos jurídicos y de organización
judicial; cuestiones relativas a la educación; aspectos sociales
y asistenciales y, finalmente, cuestiones relativas a las viviendas de
protección pública. Durante la investigación se pudo comprobar la
existencia de varios proyectos y líneas generales de actuación, en
concreto las comunidades autónomas de Andalucía y Castilla-La Mancha
por haberse creado en ellas una amplia y completa red de asistencia a
las mujeres que han sufrido malos tratos, que incluye tanto las casas
de acogida como los pisos tutelados. Por ello, no fue necesario
realizar ninguna recomendación a estas dos Comunidades Autónomas
sobre el tema objeto del informe, destacando entre ellas, por el
interés y sensibilidad en el desarrollo jurídico de las medidas de
protección, la Comunidad de Castilla-La Mancha con la Ley de
Solidaridad y del II Plan de Igualdad de Oportunidades, así como por
su preocupación en adaptar la información que facilita para la
prevención de los malos tratos y su denuncia a las necesidades y
peculiaridades de las mujeres de acuerdo con el ámbito al que
pertenecen (por ejemplo, el colectivo de mujeres dedicadas a las
labores del campo).
De las recomendaciones realizadas hasta el momento se ha recibido
contestación a veintitrés de ellas. En términos generales las
diferentes administraciones han
aceptado prácticamente la totalidad de las medidas y líneas de
actuación propuesta por el Defensor del Pueblo.
Agrupando las citadas recomendaciones, según el tema, puede señalarse
que en materia de educación se efectuaron nueve recomendaciones con
un contenido similar, que fueron dirigidas al Ministerio de Educación
competencia sobre dicha materia. Solamente faltan por contestar el
Ministerio de Educación y Ciencia y las Consejerías de Educación de
las Comunidades Autónomas de Canarias y de Andalucía. Todas las
comunidades que han contestado han aceptado íntegramente la
recomendación. En unos casos los currículos previstos en las
autoridades educativas ya contemplaban los planteamientos sugeridos
desde esta Institución y, en otros, se ha participado que se
favorecerá la implantación de materias optativas que incluyan
contenidos en los que se haga referencia a los papeles sociales de
hombres y mujeres. En todos los casos se ha informado también de los
cursos de formación que se imparten a los profesores y que,
esencialmente, engloban contenidos dirigidos a la erradicación de la
violencia y al logro de la efectiva igualdad entre los sexos,
otorgando especial importancia a valores tales como el de la
tolerancia, el respeto y la solidaridad.
Otra de las materias importantes sobre la que también se realizaron
recomendaciones, fue la relativa a los aspectos jurídicos y de
organización judicial. En este punto faltan por contestar las
recomendaciones que se realizaron al Ministerio de Justicia, al
Consejo General del Poder Judicial y a la Dirección General de
Servicios Penitenciarios y de Rehabilitación de la Generalidad de
Cataluña.
Desde el Ministerio del Interior se ha ofrecido una exhaustiva
información, en la que se indica la localización de los servicios de
atención a la mujer que se encuentran funcionando en toda la
geografía española dependientes tanto del Cuerpo Nacional de Policía
como de la Guardia Civil. También se incluye en la información
recibida las próximas aperturas que se irán produciendo de este tipo
de servicios para los años 1999 y 2000, estando previsto que al
terminar el año 2000 se encuentren destinados en los mencionados
servicios de atención a la mujer 364 funcionarios, de los cuales 300
serán mujeres policías.
En otro de los apartados, el mencionado ministerio señala la
existencia de una comisión interdisciplinar que se encuentra formada
por el Instituto de la Mujer y el propio Ministerio del Interior.
Además informa de la existencia de dos instrucciones (6/1997 y 2/
1998) en las que de forma directa el Ministerio del Interior trata el
problema de la violencia doméstica, estableciéndose las medidas de
prevención, investigación y tratamiento que deben ser adoptadas por
las fuerzas de orden público.
Finalmente, se ha comunicado a esta Institución la relación de cursos
de formación que han sido organizados desde el citado ministerio, el
cual también se encuentra elaborando nuevas estadísticas con el fin
de que reflejen finalmente el número de casos existentes y las
circunstancias que han concurrido en cada uno de ellos.
ha interesado al Ministerio del Interior la remisión de las
instrucciones anteriormente mencionadas, así como de los nuevos
módulos estadísticos para poder tener una información real de la
evolución que ha tenido este problema a lo largo de 1998.
Otra de las contestaciones recibidas fue la remitida por la Fiscalía
General del Estado, la cual ha comunicado la próxima elaboración de
una circular, que ha sido solicitada por esta Institución, con objeto
de conocer el tratamiento jurídico que desde la citada Fiscalía se
hace de los delitos relativos a los malos tratos en el ámbito
familiar. También se han solicitado los últimos datos estadísticos
que obren en su poder, al objeto de completar la información de que
dispone esta Institución.
Respecto de la contestación recibida del Consejo General de la
Abogacía, cabe destacar que, en próximas fechas, se remitirá a esta
Institución el informe elaborado por dicho Consejo una vez que el
mismo tenga conocimiento de los correspondientes informes solicitados
a cada uno de los colegios de abogados en relación con cada uno de
los puntos que contiene la recomendación que se le hizo llegar.
Por su parte, la Dirección General de Instituciones Penitenciarias ha
comunicado que está diseñando un programa específico para aplicar a
aquellas personas que son condenadas por actos violentos realizados
en el ámbito doméstico, indicando además que la Central Penitenciaria
de Observación está trabajando en varios estudios y proyectos de
investigación con los que se pretende definir el perfil criminológico
de las personas que cometen este tipo de delitos. En concreto, uno de
esos estudios tiene como muestra los 900 internos que se encuentran
en prisión cumpliendo condenas que han sido impuestas por cometer
delitos violentos en el ámbito familiar. También se ha preparado
desde la Dirección General un programa para la formación de
profesionales en la denominada «delincuencia sexual». Todos los
programas mencionadas han sido reclamados desde esta Institución con
objeto de conocer las características y las circunstancias que
concurren en las personas que son autoras de este tipo de delitos.
Otro grupo de recomendaciones fueron las relativas a los aspectos
sociales y asistenciales. Sobre esta materia se han recibido, al
finalizar 1998, las contestaciones de las recomendaciones dirigidas
al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, a la Consejería de
Bienestar Social de la Junta de Castilla-León, a la Dirección General
del Instituto Canario de la Mujer, al Cabildo Insular de Lanzarote
y al Cabildo Insular de Fuerteventura.
Desde el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales se han aceptado, en
términos generales, cada uno de las propuestas que se le hicieron
llegar, y ha informado de las partidas presupuestarias destinadas a
ejecutar las diferentes medidas previstas en el tercer plan de
igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres. Como quiera que
buena parte de esas medidas previstas se irán ejecutando a lo largo
de 1999, se ha interesado del citado Ministerio que continúe
informando a esta Institución de aquellas medidas que son
definitivamente ejecutadas en
el citado año o, en su caso, comunique las circunstancias que impiden
o entorpecen la implantación de las mismas.
Dos aspectos en concreto no han sido aceptados en la recomendación
remitida a dicho ministerio. Uno de ellos es el relativo al número de
casas refugio. Se estima que el criterio para cuantificar el número
de esas casas refugio no debe ser el número de habitantes, sino que
deben determinarse por criterios de auténtica necesidad, allí donde
las circunstancias lo requieran. El segundo de los aspectos no
aceptados es el relativo a las posibles reformas para que las mujeres
que acrediten haber sufrido malos tratos puedan ser cambiadas de
puesto de trabajo sin que dicho traslado reciba ninguna publicidad.
Se considera desde el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales que
esta posible reforma tendría poca utilidad, porque en nuestro país la
mayoría de las empresas son de reducido tamaño, lo que haría, en
muchos casos, prácticamente imposible el traslado de las
trabajadoras. Se estima por tanto que la solución a este problema ha
de encontrarse a través de soluciones prácticas que puedan ir
adoptando los empresarios de común acuerdo con las trabajadoras,
siendo muy positivo en este punto las campañas de información para
sensibilizar a la clase empresarial.
Desde la Consejería de Sanidad y Bienestar Social de la Junta de
Castilla-León se han comunicado a esta Institución las actuaciones
realizadas y las que están previstas para 1999. En relación con todas
las previstas se ha solicitado que periódicamente se nos facilite
información sobre la ejecución de las mismas, especialmente en lo que
se refiere a las medidas relativas a la inserción laboral de las
mujeres, así como a cuantos convenios y protocolos se vayan firmando
a lo largo del mencionado año.
En otra de las contestaciones recibidas, el Instituto Canario de la
Mujer ha comunicado a esta Institución las actuaciones realizadas
para lograr mejores condiciones laborales para las mujeres. Por otra
parte, se ha hecho constar desde el citado organismo, que las medidas
que contenía la recomendación que se les hizo llegar deben ser
ejecutadas por los cabildos insulares, ya que el mencionado instituto
carece de competencias para llevar a la práctica tales medidas. Se ha
hecho llegar al Instituto Canario de la Mujer que, desde el Cabildo
Insular de Lanzarote se ha solicitado mayor colaboración de ese
instituto ya que, en su momento, se solicitó su asesoramiento para la
creación de un piso de emergencia, asesoramiento que no fue
dispensado.
En cuanto a la información recibida desde el Cabildo Insular de
Fuerteventura, cabe destacar que la actuación más importante de dicha
isla es la elaboración de un convenio con una congregación religiosa
para crear una casa de acogida en la isla, también existe un proyecto
para el año 1999 relativo a la formación y reinserción de mujeres.
Sobre ambos aspectos se ha solicitado al cabildo que continúe
informando a lo largo de 1999.
También se ha recibido información del Cabildo Insular de Lanzarote,
acerca de las actuaciones que se han realizado en la isla y, en
concreto, se ha conocido la aprobación de una normativa por la que se
regula un piso de acogida para casos urgentes existentes en la isla.
El último de los grupos de recomendaciones fue el relativo al acceso
a las viviendas de promoción pública
de aquellas mujeres que, habiendo sufrido malos tratos y
encontrándose en casas de acogida tienen la necesidad de acceder a
una vivienda de promoción pública.
Estas recomendaciones han sido contestadas por las siguientes
comunidades autónomas: Asturias, Canarias, Valencia, Extremadura,
Melilla, Castilla-León, País Vasco y Galicia. Las cuatro citadas en
primer lugar han aceptado las recomendaciones que se les efectuó; el
resto de comunidades mencionadas, en términos generales, reconocen
que su legislación de forma expresa no recoge como un supuesto
específico para acceder a las viviendas de promoción pública,
aquellos casos en los que la solicitante ha sido víctima de malos
tratos. No obstante, se indica por parte de la mayoría de las
Comunidades que, en estos casos, se suelen adjudicar las viviendas
haciendo uso de las posibilidades que la propia normativa establece,
bien al incluir estos supuestos dentro de las familias monoparentales
o bien al incluir a estas mujeres dentro de las personas socialmente
marginadas.
A la vista de lo anterior se ha solicitado a las cuatro Comunidades
citadas en último lugar que remitan a esta Institución el número de
solicitudes recibidas y el número de viviendas adjudicadas en los
supuestos referidos.
Por otra parte, continúan recibiéndose quejas relativas a los
problemas que provoca la violencia doméstica contra las mujeres. Los
problemas son recurrentes y en la mayor parte de las cuestiones que
se plantean la Institución no puede intervenir por tratarse de
cuestiones jurídico privadas, en cuyo caso se informa a las
interesadas de las vías adecuadas para la defensa de sus intereses
(9709597, 9709920, 9710042, 9710797, 9820538); o bien el problema se
encuentra sub iudice y la Institución tiene que interrumpir su
posible intervención, de conformidad con lo dispuesto en el artículo
17 de la Ley Orgánica que la regula (9822274, 982038, 9820942).
No obstante, se dan otro tipo de quejas que sí son admitidas porque
denuncian las demoras producidas en un procedimiento judicial, como
es el caso de la queja que señala el retraso en la adopción de unas
medidas provisionales de separación que se siguen en el Juzgado de
Primera Instancia número 9 de Móstoles, mientras que la interesada se
encuentra viviendo en un piso de acogida para mujeres maltratadas.
Sobre esta cuestión se está teniendo un seguimiento con el Fiscal
General del Estado (9821001).
Durante 1998, debido a la información ofrecida por los medios de
comunicación social se han iniciado tres investigaciones de oficio
sobre problemas surgidos como consecuencia de los malos tratos contra
las mujeres en el ámbito doméstico.
En dos de estos supuestos, las mujeres, según la información
publicada, habían sido objeto de agresiones por sus respectivas
parejas, produciéndose incluso en un caso la muerte de una de ellas.
Estas agresiones eran repetición de otras anteriores, que habían sido
previamente denunciadas. En el curso de las investigaciones se ha
dado traslado de los hechos al Fiscal General del Estado, a fin de
conocer la situación procesal de las denuncias y si en algún momento
se había solicitado protección policial. En el momento de cierre de
este informe estas quejas se encuentra en trámite (F9800121 y
F9800129).
La otra queja abierta de oficio se refiere a la solicitud de
investigación presentada en el Consejo General del Poder Judicial por
una asociación de mujeres sobre la actuación de un juez de vigilancia
penitenciaria de Valladolid que informó a una mujer de Zamora de la
concesión de un permiso penitenciario a su ex-marido al que, al
parecer le había sido denegado otro permiso anterior por la Junta de
Tratamiento de la Prisión de Topas (Salamanca) por tratarse de un
recluso con alto nivel de riesgo. Se ha dirigido un escrito al
Consejo General del Poder Judicial para conocer la realidad de los
hechos y el resultado de las diligencias informativas iniciadas. A la
vista del informe recibido desde el Consejo General del Poder
Judicial, se procedió al cierre de la investigación abierta, ya que
la actuación del juez se había ajustado en todo momento, según dicho
consejo, a sus funciones y competencias jurisdiccionales (F9800138).
Por último, se ha presentado una queja sobre la facilitación de los
datos del padrón al marido de la interesada, lo que permitió su
localización, cuando se encontraba legalmente separada de él debido a
los malos tratos infringidos por el mismo. Teniendo en cuenta la
privacidad de estos datos, se ha solicitado la emisión del
correspondiente informe al Ayuntamiento de Madrid, que se ha recibido
en los primeros meses de 1999, y del que cual se dará cuenta en el
próximo Informe (9823644).
2. ADMINISTRACIÓN PENITENCIARIA
2.1. Visitas efectuadas e infraestructuras penitenciarias
Los centros penitenciarios visitados durante 1998 han sido los
siguientes:
Acebuche (Almería), Foncalent (Alicante), Puerto de Santa María I y
II (Cádiz), Daroca (Zaragoza), Palma de Mallorca, Mansilla de las
Mulas (León), Santander, El Dueso (Santander), Madrid IV
(Navalcarnero), Madrid III (Valdemoro), Algeciras (Cádiz), Ceuta,
Ocaña II (Toledo), Alcalá-Meco (Madrid), Herrera de la Mancha (Ciudad
Real), Alcalá II (Madrid), Valladolid, Huelva, Segovia, Madrid V
(Soto del Real), Dueñas (Palencia), Madrid VI (Aranjuez), Bilbao,
Nanclares de la Oca (Alava), Picassent (Valencia), Albacete, Topas
(Salamanca), Córdoba, Badajoz y ALama (Pontevedra).
Un año más es preciso señalar que continúa sin entrar en
funcionamiento el centro penitenciario de Zuera, cuyas obras
concluyeron en el año 1996. Esta situación viene perjudicando a los
internos de los centros penitenciarios de Zaragoza y Huesca, cuyas
instalaciones son obsoletas para el cumplimiento de los fines
atribuidos a las penas privativas de libertad. A su vez, la falta de
uso de la cárcel de Zuera está produciendo graves deterioros en sus
instalaciones, ocasionando nuevos gastos (F9600064).
Una de las prisiones que más directamente se ve afectada por la falta
de funcionamiento de la prisión de Zuera es la de Huesca de la que
una asociación ciudadana aragonesa describe sus condiciones de
habitabilidad en términos tales como muy vieja, hacinada, con escasa
luz,
con corrientes de aire, mucha humedad, falta de calefacción, cocina
muy sucia y dos patios muy pequeños.
Al parecer, este centro se ha visto afectado por el cierre del centro
penitenciario de Carabanchel, de modo que ahora acoge a unos 220
reclusos, lo que obliga a que en cada una de las celdas individuales
habiten hasta tres presos a los que se les obliga a tener sus ropas y
pertenencias debajo de la cama por carecer de armarios.
Asimismo, se hace referencia a la escasez de duchas ya que sólo hay 9
para 220 presos. El sistema de calentamiento del agua, al parecer,
sólo permite ducharse con agua caliente a los diez primeros que
llegan a los dos turnos diarios de media hora, y en poco tiempo el
calentador se ha averiado dos veces.
Según se indica en la queja presentada por la citada asociación
aragonesa, resalta la suciedad de la cocina y en alguna ocasión se
han visto roedores y reptiles merodeando en ella. Los dos patios son
de pequeño tamaño y se encuentran en mal estado de conservación.
La asociación informa además de que apenas existen destinos
remunerados; sólo quienes tienen destino en cocina reciben unas 4.000
ptas/mes. Como única actividad productiva existe un taller en el que
se cosen balones, lo que reporta a algunos presos unas 100 ptas/
balón; pero tampoco hay muchas plazas, por lo que se da un alto
índice de indigencia entre la población reclusa.
Por lo que se refiere al tratamiento, en el informe de referencia se
contienen valoraciones muy críticas de la actuación de la
Administración penitenciaria. Así, se señala que la separación de los
reclusos según su grado penitenciario no es total, como ordena la
ley. Ni siquiera presos preventivos y penados se hallan totalmente
separados. También hay presos que se quejan de que pese a haber
alcanzado el tercer grado se encuentran en un régimen muy similar al
cerrado.
En relación con la asistencia sanitaria, se señala que la enfermería
no dispone de instalaciones adecuadas ni equipamiento, ya que
únicamente hay un botiquín y una camilla y se indica que hay muchas
personas enfermas, la mayoría infectada con el VIH, y las
excarcelaciones por adelantamiento de la libertad condicional son muy
pocas. Se pone asimismo de manifiesto que se percibe entre los
internos el temor a contraer infecciones. En concreto, se señala que
no se concede importancia a las enfermedades dermatólogicas,
produciéndose situaciones de alto riesgo de contagio.
Por lo que respecta al tratamiento de las drogodependencias, se
expresa que el grupo de atención a drogodependientes se reduce
básicamente a un psicólogo. Por último, se hace referencia a que
algún preso toxicómano que en otra prisión seguía el programa de
tratamiento de una asociación al llegar a Huesca se ha encontrado
desatendido.
Junto a la carta de la asociación se ha recibido un escrito de los
internos del centro penitenciario de Huesca, los cuales efectuaron
una protesta los días 1 y 2 de octubre de 1998 por las condiciones de
vida del centro. En ella ponen de manifiesto cuestiones ya expuestas
por la asociación compareciente. A la vista de todo lo anterior
y como quiera que esta Institución, en visita realizada en el mes de
abril de 1997, pudo comprobar las malas
condiciones generales que presentaban las instalaciones del centro
penitenciario de Huesca, se ha estimado la conveniencia de reflejar
de nuevo este hecho en el presente Informe, al tiempo que se ha
solicitado de la Dirección General de Instituciones Penitenciarias el
correspondiente informe sobre todos y cada uno de los puntos que se
han relacionado anteriormente (9822958).
En 1998 se han inaugurado las nuevas prisiones de Texeiro y A Lama en
Galicia, y Aranjuez en Madrid y han sido clausuradas las de A Coruña,
Vigo, Carabanchel hombres y Carabanchel mujeres.
En la actualidad, continúa en construcción un grupo de nuevas
prisiones cuyas obras se encuentran en diversos grados de ejecución,
como Mansilla de las Mulas en la Comunidad de Castilla-León y las
prisiones de Algeciras y Córdoba en la de Andalucía.
Por otra parte, concluyeron las obras de la prisión de Palma de
Mallorca, en la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares: este centro
sustituirá a la vieja prisión que se encuentra actualmente en
funcionamiento, y que fue visitado en 1998, pudiéndose apreciar que
si bien la capacidad para la que fue proyectado era de 300 internos,
en aquel momento estaba ocupado por unos 715 internos. La falta de
espacio se ve agudizada por la carencia de luz natural y la
ventilación insuficiente. Todo ello provoca que la intimidad de los
presos se vea seriamente comprometida.
Los patios de la prisión son muy pequeños para el volumen de
población al que dan uso, particularmente durante los fines de semana
que no funcionan los talleres. Su perímetro es irregular, fruto de
sucesivas reformas, lo que ha supuesto la disminución del espacio
disponible para expansión de los internos.
A la vista de las inadecuadas condiciones de vida apreciadas se
trasladó a la Administración penitenciaria una sugerencia para que
fueran inaugurados a la mayor brevedad posible los módulos
residenciales de la nueva prisión, cuya gestión resultara posible con
las dotaciones de personal disponibles en el centro a clausurar,
acudiendo, si fuera preciso para la prestación de los servicios
mínimos, a los mecanismos de provisión temporal de funcionarios que
la normativa reguladora de la función pública prevé para casos de
necesidad del servicio.
La Administración informó que no resultaba posible la inauguración
con los efectivos disponibles y que estaba prevista la inauguración
de este centro para principios de 1999 (F9700072).
En 1998 también fue visitado el centro penitenciario de Algeciras.
Esta prisión está situada en el casco urbano de la ciudad y su
construcción data de 1959. Es de reducido tamaño y su estructura muy
anticuada y obsoleta para la realización de actividades de cualquier
tipo. El departamento de hombres estaba ocupado por 250 internos y el
de mujeres por 30 presas.
Los departamentos de aislamiento y de jóvenes tienen celdas con tres
presos cada una y el resto de los presos son alojados en brigadas de
más de cincuenta internos. Las dotaciones de aseos y duchas son
escasas para la población que alberga, con unas instalaciones todavía
deficientes, pese a que años atrás se realizaron obras de
ampliación y reparación para paliar una situación todavía peor.
El artículo 19 de la Ley Orgánica General Penitenciaria consagra el
principio de alojamiento en celda individual aunque, en caso de
necesidad, podrá alojarse de forma temporal a más de un preso por
celda. Esta previsión está en línea con las disposiciones de las
reglas mínimas del Consejo de Europa. Desde esta Institución se
destaca periódicamente la situación en que se han encontrado los
centros penitenciarios visitados, por ello este año se ha de insistir
nuevamente en que, además de las situaciones claramente inadecuadas
que presentan los centros de Huesca, Algeciras y Palma de Mallorca,
persiste todavía, como práctica generalizada en la mayoría de las
prisiones, la convivencia de forma obligada de dos presos por celda.
Se pudieron apreciar celdas con más de dos internos en las prisiones
de Almería, Alicante, Puerto de Santa María II, Daroca, El Dueso,
Algeciras, Ceuta, Bilbao y Albacete.
En el informe correspondiente a 1996 se dio cuenta de la
recomendación efectuada a fin de que se racionalizara la gestión de
los traslados de internos.
Se proponía, en síntesis, que se dotara a la Administración de un
sistema que permitiera conocer qué internos se encuentran en
situación de poder ser trasladados en un momento determinado, y qué
orden de prelación ocuparían en una hipotética lista de espera de
traslados. Se pretendía, en suma, una gestión administrativa más ágil
que la actual para lo que se recomendaba el apoyo de las modernas
tecnologías informáticas.
El sistema actual vincula generalmente la valoración de un posible
traslado al estudio sobre la clasificación del interno. Este hecho en
la práctica ocasiona, por su carácter rígido, perjuicios indeseables
para el interno ya que factores aleatorios juegan un papel muy
destacado en la resolución del traslado.
El sistema propuesto persigue un triple objetivo: que el interno vea
satisfecha su petición de traslado con mayor rapidez; que sean
excluidos factores aleatorios y, por último, que se descargue parte
del creciente trabajo puramente burocrático que tanto condiciona la
actividad cotidiana de los equipos de tratamiento en las prisiones.
La Administración penitenciaria, por su parte, plantea que el
problema de los traslados de centro quedará paliado con la entrada en
funcionamiento de los nuevos centros en construcción y de los
proyectados. Por lo que se refiere a la puesta en práctica de las
medidas de racionalización recomendadas se informa que no es posible
de momento ya que aún se encuentra pendiente de entrar en
funcionamiento el denominado sistema de información penitenciaria.
Por ello, antes de entrar en el estudio de los razonamientos
contenidos en su escrito en relación con la recomendación de esta
Institución, y al objeto de valorar la trascendencia de este hecho
desde la perspectiva de la mejora de la gestión de los traslados de
internos entre centros, se solicitó información respecto de las
características generales de tal sistema y las fechas previstas para
su entrada en funcionamiento, que todavía no se ha recibido
(9503603).
2.2. Aspectos higiénicos, alimentarios y sanitarios
Desde 1995 se viene reflejando en los informes de esta Institución la
situación de la depuradora del centro penitenciario de Daroca. En
aquel año la Administración penitenciaria, reconociendo las
deficiencias manifestadas, informó de la necesidad de hacer obras en
su depuradora. En septiembre de 1996 se comunicó que aún no se habían
iniciado las obras, pero que ya estaba previsto presupuestariamente
el gasto, y que comenzarían en breve. En la visita efectuada a este
centro en 1998 se ha podido apreciar que, si bien las obras estaban a
punto de finalizar, todavía no habían concluido del todo. Por ello se
ha de efectuar una vez más el recordatorio a las administraciones
públicas en el sentido de que han de desarrollar políticas
respetuosas con el medio ambiente, y que no parece justificado que la
ejecución de la obra referida se haya demorado como ha quedado
expuesto (F9500041).
El informe del pasado año ponía de manifiesto que la Administración
penitenciara no siempre muestra una suficiente sensibilidad en
materia de protección medioambiental.
Esta Institución fue informada por la Administración penitenciaria
sobre la realización de un estudio al objeto de analizar las posibles
actuaciones acerca de la gestión de los residuos que generan los
centros penitenciarios y la recogida selectiva de basuras. También se
mostró interés por conocer si se disponía de estudios de auditoria
energética que permitieran conocer si resultaba posible la
racionalización de consumos energéticos y la eventual sustitución
racional de fuentes de energía.
En relación con la recogida selectiva de basura, la Administración
entiende que tal cuestión no es considerada urgente ni existe ninguna
obligación legal alguna de realizar actuaciones concretas. Dado el
contenido del informe recibido, se estimó la conveniencia de llamar
de nuevo su atención sobre esta materia, toda vez que el hecho de que
no sean legalmente exigibles actuaciones concretas, o que se
considere precisa la previa intervención de las comunidades autónomas
y ayuntamientos, no obsta para que en la actualidad, la gestión de
determinados residuos sea un problema.
En este sentido, se señaló que es significativo que en desarrollo de
la Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos, es previsible que en un
corto espacio de tiempo todos los generadores de residuos deban
entregarlos a los respectivos ayuntamientos de forma separada, al
objeto de que la Administración local competente los recoja de forma
selectiva para dar cumplimiento a las previsiones normativas antes
citadas.
Por otro lado, la Ley 11/1997, de 24 de abril, de Envases y Residuos
de Envases asigna igualmente obligaciones a los poseedores finales de
los residuos de envases, tales como la entrega en condiciones
adecuadas de separación por materiales al objeto de facilitar su
recogida selectiva.
La preocupación de este Institución, por tanto, es una llamada de
atención a la necesaria sensibilidad de la que las administraciones
públicas han de disponer para la
conservación del medio ambiente y la mejor gestión de los recursos
naturales. Íntimamente unida a esta materia se encuentra la
infrautilización en los centros penitenciarios de las posibilidades
que ofrece un país como España para el aprovechamiento de fuentes
energéticas no contaminantes, fundamentalmente la energía solar.
Algunos centros disponen de colectores para el calentamiento de agua,
pero no se tienen noticias de que estos sistemas estén en uso, ni
tampoco de que en algún centro de los muchos en los podría ser
técnicamente viable por las horas de exposición solar que soporten,
se encuentren instaladas placas fotovoltáicas para el aprovechamiento
de la energía solar.
Esta Institución es consciente tanto de la inexistencia de un deber
jurídico que obligue a la Administración en estas materias como del
costo inicial que conllevan. No obstante la Administración debe
promover el uso de estas energías y, por ello, no resulta indiferente
cualquier iniciativa que pueda desarrollarse desde la perspectiva de
la sustitución racional de fuentes energéticas y la derivación, en la
medida de lo posible, hacia el consumo de energías renovables. La
futura construcción de 24 nuevos centros de inserción social, puede
ser una ocasión para tener en cuenta las consideraciones efectuadas
(F9500041).
El importe económico destinado a la alimentación de los internos de
los centros penitenciarios permanece invariado desde noviembre de
1990, según señaló esta Institución en el informe del año 1995,
iniciando una investigación de oficio para conocer las soluciones que
podrían adoptarse. En ella se propugnaba la implantación del sistema
de compras centralizadas para centros de gran tamaño, solución
finalmente adoptada por la Administración en 1998. Junto a esta
cuestión se informó de que se estaban realizando gestiones a fin de
lograr la modificación de la Orden Ministerial de 1 de noviembre de
1990, en la cual se establece el importe de las cantidades asignadas
para la alimentación de los internos. El informe solicitado se ha
recibido en los primeros meses de 1999 (F9500041).
Al igual que en anteriores informes, se ha de señalar que el problema
existente en la asistencia sanitaria a presos en instalaciones
extrapenitenciarias continúa sin ser definitivamente resuelto, debido
a la ausencia o inadecuación de unidades de custodiados en los
hospitales de la red pública, que operan como hospitales de
referencia para los distintos centros penitenciarios. Durante 1998 ha
sido aprobada en Consejo de Ministros la construcción de 40 de estas
unidades en lugares a determinar por la Administración penitenciaria,
de común acuerdo con las autoridades sanitarias competentes en cada
caso. En el presente año han sido inauguradas la del hospital General
de Cuenca, la del Hospital Txagorritxu de Álava, la del Hospital
Infanta Elena de Huelva y la del Hospital General Universitario
Gregorio Marañón de Madrid.
Por consiguiente, se debe recordar que persiste el esfuerzo que en lo
que se refiere a efectivos policiales supone el mantenimiento del
actual sistema. En este sentido, se hace preciso incrementar el
actual ritmo de inauguraciones de unidades de custodiados. Según
datos de la Administración, más de la mitad de la actuaciones
propuestas es considerada de carácter urgente. Ante tal
información continúa en tramitación la presente investigación
(9600107).
El Defensor del Pueblo ha señalado en reiteradas ocasiones la
necesidad de que la Administración penitenciaria posibilite que los
internos tengan acceso a tratamientos rehabilitadores.
Progresivamente se va extendiendo y generalizando la puesta a
disposición de los internos de programas de apoyo, información,
tratamiento y rehabilitación de toxicómanos, no obstante, se debe
continuar trabajando en la línea de ampliar los tratamientos y
facilitar que lleguen a un mayor número de internos. En la actualidad
continúan existiendo centros en los que no se prescriben tratamientos
con sustitutivos. El panorama apreciado durante las visitas del
presente año presenta gran disparidad, pues mientras hay centros con
más de un 20 por ciento de su población incluida en programas de
tratamiento con sustitutivos, hay otros en los que no se llega
atender a un 5 por ciento. Así, Daroca trata con metadona a un 10 por
ciento de su población; Algeciras al 20 por ciento; Dueñas al 5 por
ciento; El Dueso al 15 por ciento; Huelva al 18 por ciento; Madrid
III está por debajo del 10 por ciento; Madrid IV en torno al 18 por
ciento; Ocaña II no llega al 10 por ciento y Puerto I en torno al 5
por ciento.
Junto a una mayor variedad de tratamientos y la extensión a un mayor
número de usuarios, también se ha de hacer hincapié en la necesidad
de que se establezcan los controles precisos para evitar que
puntuales fracasos de estos programas pongan en peligro su
continuidad. Asimismo, se hace preciso que estas actuaciones, que van
dirigidas fundamentalmente a la protección de la salud de los
internos, estén incardinadas en su programa de tratamiento
penitenciario como un factor más del mismo.
En el último informe anual se dio cuenta del programa de intervención
con toxicómanos en el centro penitenciario de Villabona. En esta
ocasión se ha de hacer referencia al centro penitenciario de Madrid V
(Soto del Real). En un módulo de dicho centro, y gracias a la
intervención de una asociación privada, se atiende a un máximo de 60
presos, 15 con carácter interno y 45 que tienen fijada su residencia
en otro módulo y acuden a este como «centro de día». La finalidad del
trabajo desarrollado en este departamento es suministrar información
y tratamiento a internos que, clasificados en segundo grado, hayan
mostrado su deseo de abandonar el consumo de drogas y se hayan
comprometido en tal sentido.
La mencionada asociación ha destinado, con carácter fijo, a seis
personas durante los siete días de la semana, en horario de mañana y
tarde, además de un grupo de colaboradores discontinuos para
distintas actividades. Los 60 presos están divididos en tres grupos.
Cada uno de ellos ha de pasar por una fase inicial de motivación,
cuya duración es de unos 6 meses, aproximadamente, y una posterior de
tratamiento en comunidad. En la actualidad el programa tiene carácter
experimental, de cara a estudiar su posible implantación en otras
prisiones una vez que se posean elementos de juicio suficientes sobre
su eficacia, conveniencia y viabilidad.
Todos los centros penitenciarios tienen alguna clase de servicio que
garantiza la atención psiquiátrica a aquellos internos que la
precisen. No obstante, en el curso de las visitas se ha constatado
una gran preocupación de los
facultativos penitenciarios en relación con la atención a la salud
mental, que entienden necesita un importante colectivo de las
personas privadas de libertad. Esta preocupación es compartida por
parte del personal no sanitario, como puedan ser técnicos y otros
miembros de los equipos de tratamiento.
Según esos facultativos, existiría una necesidad de intervención
mucho mayor que la que actualmente se realiza en las prisiones y que,
en ocasiones, consiste, por carencia de medios, en la mera derivación
a un recurso extrapenitenciario, o la prescripción y dispensa de un
psicofármaco, sin que este tratamiento se integre en la práctica en
el tratamiento penitenciario como actividad global
y multidisciplinar. Estas valoraciones adquieren una nueva perspectiva
tras los sucesos ocurridos en una prisión en los que estaba implicado
un interno con patología psiquiátrica.
El informe de la Administración permitió dar por finalizada la
intervención, ya que se hacía constar que la asistencia psiquiátrica
a los internos estaba cubierta de forma suficiente considerando,
además, que la atención de los especialistas se veía reforzada con
los médicos de la sanidad penitenciaria, los cuales poseen
experiencia y conocimientos psiquiátricos, ya que los temas
correspondientes a esta especialidad forman una parte importante del
programa de su oposición (9700132).
Por otra parte, se aprecia la progresiva aplicación a los internos de
los modernos tratamientos combinados contra el sida. Puede afirmarse
que el hecho de encontrarse en prisión no supone una limitación para
su adecuado tratamiento. En este sentido, debe destacarse una vez más
el esfuerzo económico que viene realizando la Administración
penitenciaria y debe recordarse que el tratamiento de este problema
debe ser abordado conjuntamente con el sistema de salud pública.
2.3. Mujeres en prisión
El número de mujeres en establecimientos penitenciarios es
aproximadamente de 4000, cifra que se ha mantenido durante los dos
últimos años.
En 1998 fueron visitados los departamentos y módulos de mujeres de
las prisiones de Almería, Alicante, Puerto de Santa María II, Palma
de Mallorca, Santander, Algeciras, Alcalá II, Ceuta, Valladolid,
Huelva, Soto del Real, Nanclares de la Oca, Picassent, Albacete,
Topas, Córdoba y Badajoz.
La apertura de nuevos centros en el año al que se contrae el presente
Informe ha supuesto la mejora de las condiciones de vida de las
mujeres que se encontraban destinadas en ciertas prisiones,
particularmente las de A Coruña. En informes anteriores fueron
puestas de manifiesto las inadecuadas condiciones que presentaban sus
instalaciones, deficiencias que eran más llamativas en el
departamento de mujeres. Baste señalar que en ocasiones llegaron a
dormir algunas presas en el suelo de las celdas o se vieron obligadas
a compartir colchón en un misma litera. Estas presas han sido
destinadas al nuevo centro penitenciario de Texiero, en A Coruña,
donde sus condiciones de vida han mejorado sustancialmente. Por otra
parte, la apertura de este centro ha permitido reducir el
número de presas destinadas en otras prisiones de la zona noroeste
(Orense, Villabona, Bonxe).
En 1998 ha sido cerrado el centro penitenciario de mujeres de Madrid,
situado en el complejo penitenciario de Carabanchel. Gran parte de
las presas que estaban allí destinadas fueron trasladadas al centro
que hasta ese momento era conocido como Alcalá II y que a partir de
ahora se denomina Madrid I.
En los departamentos de mujeres de los centros más antiguos,
particularmente Algeciras, Ceuta, Palma de Mallorca y Santander, la
falta de espacio es muy acusada. Las carencias que se han mencionado
respecto de los centros de Algeciras y Palma de Mallorca, se ven
acrecentadas en sus respectivos departamentos de mujeres.
Otros centros, pese a ser de más reciente construcción, también
presentan problemas, fundamentalmente por falta de espacio suficiente
y de instalaciones adecuadas, como las prisiones Córdoba, Almería,
Badajoz, Puerto de Santa María II, Alicante y Albacete.
El departamento de mujeres de la prisión de Badajoz está situado en
uno de los extremos del establecimiento. El espacio disponible en las
dependencias comunes y patio es escaso, motivo por el cual no es
posible agrupar a las internas según sus características. Las
actividades son insuficientes, situación que se ve agravada por el
hecho de que las internas no salen con frecuencia del departamento.
Dispone de una pequeña aula, que es utilizada con regularidad.
El departamento de mujeres del centro penitenciario de Córdoba se
encuentra también en uno de los extremos del establecimiento y las
dependencias que lo conforman son de pequeño tamaño para la población
allí albergada. En el momento de la visita había 28 mujeres. Las
internas son alojadas en dos dormitorios colectivos o brigadas en los
que la falta de espacio es muy acusada, lo cual obliga al empleo de
literas. Las condiciones de vida son mejorables, ya que este tipo de
alojamiento limita su intimidad. La falta de espacio impide que
puedan agruparse las internas teniendo en cuenta las características
de cada una. Dentro del mismo hay dos habitaciones de reducidas
dimensiones que son denominadas «sección abierta», donde ocho camas
en literas ocupan todo el espacio disponible en estas dos estancias.
Como puede apreciarse, persisten en muchos centros las deficiencias
apuntadas en informes anteriores respecto a los departamentos de
mujeres situados en la cárceles de hombres. Así, estos departamentos
están dotados, por norma general, de espacios inferiores y de peores
instalaciones, por lo que las presas sufren en mayor medida la
escasez de actividades y de trabajo retribuido, y no son
adecuadamente separadas entre sí conforme a los criterios de la
legislación penitenciaria. En definitiva, sus posibilidades de
acceder al tratamiento penitenciario se ven menoscabadas.
Por ello, si bien es cierto que han mejorado las condiciones de vida
y las posibilidades de acceso a actividades de muchas mujeres en
prisión, no es menos cierto que todavía quedan departamentos, entre
los que se encuentran los referidos en el presente informe, que hacen
necesario continuar con el esfuerzo realizado para que las mejoras
obtenidas se extiendan a la totalidad de las internas.
Frente a esta situación, los módulos de mujeres de los centros
recientemente construidos tienen unas instalaciones correctas,
pudiéndose mencionar entre otros los de Madrid V, Madrid VI,
Picassent y Topas.
2.4. Fallecimientos en prisión
En 1995 esta Institución inició ante la Dirección General de
Instituciones Penitenciarias una investigación dirigida a conocer la
actuación que se venía desarrollando en materia de prevención de
suicidios en prisión, de la que se ha ido dando cuenta en sucesivos
informes.
La citada investigación tiene su origen en una serie de datos que
ponían de manifiesto la existencia de deficiencias en el sistema de
detección de grupos de riesgo y mecanismos de prevención de
suicidios. En consecuencia, se instó a la Administración que
estudiara los motivos por los que el protocolo de prevención de
suicidios vigente no daba los resultados esperados, así como que se
valoraran nuevas medidas a adoptar para una mejor prevención de
conductas suicidas en prisión, todo ello desde la perspectiva de la
obligación que vincula a la Administración a velar por la vida y
seguridad de los internos en centros penitenciarios.
En el curso del año 1998 se recibió un nuevo informe entre cuyas
conclusiones se confirmaba que en el periodo de 1995-1997 la tasa de
suicidios consumados se mantenía relativamente constante, continuando
la tendencia general que señala a los internos jóvenes como más
proclives al suicidio. Los internos acusados o condenados por la
comisión de delitos de homicidio y contra la libertad sexual
presentan un índice mayor de suicidios que el resto de la población
reclusa, dato que ya era conocido por la Administración. La tasa de
suicidios en internos varones es muy superior a la de mujeres y se
incrementa la proporción de suicidios, en relación a años anteriores,
de internos sin antecedentes penales.
Se sigue considerando variable de riesgo la situación de preso
preventivo. En cuanto al tiempo de internamiento, de los datos
disponibles se desprende la necesidad de un seguimiento de los
internos de mayor riesgo más allá de los primeros días de
internamiento.
Las causas del suicidio en prisión hay que buscarlas en la
interconexión de factores personales, sociales y ambientales. No
obstante, se aprecia la presencia de desencadenantes de origen
psicopatológico, sociopersonal y/o regimental. El horario nocturno
continúa siendo la franja horaria de mayor riesgo y el ahorcamiento,
la forma más típica de suicidio.
Por lo que se refiere a la presencia de datos de interés en los
internos que consumaron el suicidio en el año 1997, se señala que un
grupo significativo de ellos -alrededor del 50 por ciento-
encontraron dificultades para desenvolverse en la vida penitenciaria
diaria y en su vida social exterior.
El programa de prevención de suicidios vigente en el momento de la
realización de este estudio, no preveía la valoración de factores que
tuvieran en cuenta cómo se desarrollaba la vida del interno en
prisión, tales como participación en actividades, trabajo
desempeñado, disfrute de permisos, sanciones, apoyo social,
autolesiones o hechos sobrevenidos de trascendencia social, penal o
penitenciaria que pueden ayudar a identificar, con mayor precisión, a
aquellos internos más vulnerables al suicidio o que encuentran más
dificultades para afrontar la vida penitenciaria diaria.
Hasta ese momento los programas genéricos de prevención del suicidio
sólo contenían medidas tales como entrevista psicológica diaria,
seguimiento sanitario y asignación al interno de apoyo y vigilancia
especial. No obstante, los programas de intervención con cada interno
concreto quedaban al arbitrio de los profesionales de los centros.
Al finalizar el año 1998, la Administración penitenciaria ha remitido
un nuevo escrito y copia de la Instrucción 16/1998 de la Dirección
General de Instituciones Penitenciarias sobre el programa de
prevención de suicidios, en la que se establecen nuevas pautas de
actuación en la detección y contención de conductas suicidas en el
ámbito penitenciario, conforme había sido interesado por esta
Institución en el año 1997.
La citada instrucción, partiendo del análisis de los casos de
suicidios, ya sea en grado de tentativa o consumación, producidos en
prisión durante los últimos años, ha permitido establecer un
prototipo de interno potencialmente suicida, al tiempo que define
situaciones que aumentan la probabilidad de que estas conductas
tengan lugar.
El interno potencialmente suicida es varón y soltero. Su actividad
delictiva está relacionada con la autoría de delitos contra las
personas o contra la libertad sexual. Está en situación de prisión
preventiva y es primario. El momento crítico son los primeros días de
internamiento. Consuma el suicidio mediante el ahorcamiento con ropa
de cama, cordones o cinturones durante el horario de permanencia en
celda. Suele presentar antecedentes de conductas autolesivas. Es
solitario o rechazado y recibe poco apoyo del exterior.
Entre los factores ambientales se destaca la existencia de rupturas o
desavenencias familiares o pérdidas personales. Entre los factores
personales han de ser tenidos en cuenta los antecedentes familiares
de suicidio, la presencia de sintomatología grave depresiva, o la
historia de consumo abusivo de alcohol, fármacos o drogas.
La reciente entrada en vigor de la Instrucción 16/1998 no permite
conocer todavía su grado de eficacia de cara a evitar un número mayor
de conductas suicidas que el logrado con el protocolo anteriormente
vigente. No obstante, se debe resaltar positivamente el esfuerzo
investigador que ha supuesto para la Administración penitenciaria la
realización de este estudio. Por otra parte, esta Institución confía
en que la utilización de un instrumento de detección más depurado que
el que venía utilizándose hasta el momento, así como una mayor
implicación de todos los profesionales penitenciarios permitirá
reducir las tasas de suicidio en prisión. No obstante, es evidente
que las insuficientes dotaciones de profesionales del área de
tratamiento en las plantillas de muchas prisiones pueden dificultar
la consecución de este objetivo (9403490, 9400917).
En una queja, la madre de un interno del centro penitenciario de
Alicante compareció ante esta Institución manifestando su
preocupación por el fallecimiento de su
hijo. La Administración penitenciaria informó que efectivamente
ingresó en el centro penitenciario de Alicante el hijo de la
compareciente, y tras cumplimentar los trámites de rigor, fue alojado
en una celda del departamento de ingreso sobre las 16 horas. A las 18
horas aproximadamente, un funcionario de este departamento descubrió
que estaba colgado de la parte superior de la litera con los cordones
de unas zapatillas de tenis. Practicada la autopsia se determinó que
la muerte era de etiología suicida. Se solicitó a la Administración
penitenciaria informe relativo a las normas internas existentes en el
departamento de ingresos de este centro penitenciario en relación con
la retirada de objetos potencialmente peligrosos a internos recién
ingresados.
Del informe recibido se desprendía que no fue adoptada ninguna medida
de protección personal (retirada de cinturones, mecheros, cordones de
zapatos u otros objetos).
La regulación que el Reglamento Penitenciario vigente efectúa de las
visitas a internos recién ingresados establece que para los servicios
médicos este plazo es de 24 horas como máximo, mientras que para la
entrevista del educador y trabajador social, no se establece plazo
alguno (tendrá lugar «a la mayor brevedad posible»). Por ello
trascendiendo de este caso concreto, se recomendó que mediante una
instrucción se concretara con mayor precisión el momento en que estos
profesionales han de efectuar su visita, posibilidad que fue
rechazada por entender que ello suponía una innovación de
ordenamiento jurídico para el que la Administración penitenciaria
carecía de competencias. Se precisó, que a nuestro juicio no existía
tal impedimento, puesto que no se operaba ninguna modificación
reglamentaria con la instrucción propuesta, sino que únicamente se
concretaba el contenido del artículo 20 del Reglamento Penitenciario
resaltando su contenido tuitivo. En posterior escrito, la Dirección
General de Instituciones Penitenciarias manifestó su criterio según
el cual entendía procedente la interpretación analógica de lo
previsto en el artículo 214 en relación con el 20.1 del Reglamento
Penitenciario. De este modo, las entrevistas que mantenían
trabajadores sociales y educadores con los presos, en todo caso
tendrían que tener lugar dentro de las 24 horas siguientes a su
ingreso.
Por otra parte, y pese al contenido del escrito antes referido en el
que no se estimaba conveniente concretar el momento preciso en el que
los profesionales penitenciarios tenían que visitar a los recién
ingresados, la Dirección General de Instituciones Penitenciarias en
la comentada Instrucción 16/1998 ha establecido que la visita de
estos profesionales (educador y asistente social) en todo caso, ha de
producirse dentro del plazo de 24 horas desde el ingreso del preso.
De esta forma se considera aceptada la recomendación efectuada desde
esta Institución.
También se recomendó que los funcionarios de servicio en los
departamentos de ingreso retiraran a los internos recién ingresados
aquellos objetos potencialmente peligrosos para su seguridad, como
mecheros, cordones, cinturones etc., durante las primeras horas de su
estancia en prisión y en tanto superan el trauma inicial que en
muchos casos supone el ingreso en un establecimiento penitenciario.
Esta parte de la recomendación también ha
sido recogida en la citada Instrucción 16/1998 de la Dirección
General de Instituciones Penitenciarias. Aceptada la recomendación,
se estimó la conveniencia de dar por concluida la presente
investigación (9617860).
Durante el año 1998 se han iniciado 14 nuevas investigaciones por
fallecimiento de internos de las cuales continúan en tramitación 13
debido a que los hechos ocurrieron a finales del año y además por
encontrarse pendientes los correspondientes procedimientos
judiciales.
Uno de los casos iniciados en 1998 fue conocido por noticias
aparecidas en los medios de comunicación. Según las mismas, un
interno del centro penitenciario de Carabanchel, Madrid-1, había
fallecido debido, al parecer, a los golpes que le había dado otro
interno. Este último había sido ingresado en aquel centro como
presunto autor de la muerte de una anciana mientras permanecía
ingresada en un hospital de Madrid. Según se indicaba en los medios
de comunicación, el presunto homicida estaba aquejado de una grave
enfermedad psíquica. Por este motivo se solicitó información acerca
de las medidas de seguridad adoptadas por la Administración
penitenciaria, habida cuenta de los antecedentes del agresor. La
Administración indicó que se había iniciado una información reservada
cuya tramitación se encontraba pendiente debido a que en un juzgado
de instrucción se mantenían abiertas actuaciones judiciales que, al
momento de concluir el presente informe, no habían finalizado.
(9800015).
Asimismo se tuvo conocimiento, por noticias aparecidas en los medios
de comunicación, del fallecimiento de dos internos del centro
penitenciario de Soto del Real. Ambos sucesos tuvieron lugar en menos
de 24 horas. Se daba cuenta del fallecimiento de una mujer mientras
se encontraba en el departamento de tránsitos. Al parecer, esta
interna llegó al centro penitenciario de Madrid V procedente del de
Valencia, estando prevista su conducción a la cárcel de Ávila en el
transcurso de la siguiente semana. Fue encontrada muerta a la hora de
la comida.
También daban cuenta los medios de comunicación del fallecimiento de
otro preso, en este caso en la enfermería de ese centro, donde se
encontraba desde hacía dos días por haber sufrido un desmayo. Ambos
casos comenzaron a ser investigados por un juzgado.
Junto a estos dos fallecimientos, la noticia ponía de manifiesto que
desde que fue inaugurada la prisión de Soto del Real, en marzo de
1995, treinta y un internos habían perdido la vida en ese centro por
distintas causas, fundamentalmente por suicidios y sobredosis.
Asimismo, se aludía al elevado número de internos alojados en esta
prisión. En la actualidad hay unos 1.500 presos, lo que supone un
incremento cercano al 50 por ciento respecto de la capacidad para la
que fue proyectada. Este hecho origina una serie de perjuicios tanto
para los internos como para los funcionarios que prestan allí
servicio. En concreto, respecto de estos últimos, se informaba que,
en un mes, cinco funcionarios habían causado baja al ser agredidos
por internos. A la vista de estos antecedentes se inició una
investigación ante la Administración penitenciaria respecto de
aquellos aspectos no relacionados con asuntos pendientes de
pronunciamiento judicial, con objeto de conocer la situación que, en
términos
generales, presentaba la prisión antes mencionada y ante el Fiscal
General del Estado a fin de conocer el estado de tramitación de
dichos procedimientos. La investigación continúa en trámite
(F9800158).
En otro caso, la madre de un interno expuso que su hijo se encontraba
cumpliendo condena en el centro penitenciario El Acebuche, en
Almería, donde, al parecer, sufrió una agresión por parte de otro
interno, resultando heridos ambos. Con motivo de este incidente, y
teniendo en cuenta que no se trataba de un altercado aislado, sino de
una rencilla entre familias que arrancaba de varios años atrás que
había producido con anterioridad enfrentamientos entre ambos cuando
coincidieron en el centro penitenciario de Picassent, la interesada
manifestaba que solicitó al centro penitenciario de Almería y a la
Dirección General de Instituciones Penitenciarias que cambiaran a su
hijo de prisión.
El interno fue trasladado al centro penitenciario de Soto del Real,
en el que se encontraba uno de los hermanos del herido en el
altercado sufrido en Almería. En cuanto tuvo conocimiento de esta
circunstancia, y temiendo esta vez por la vida e integridad física de
su hijo, volvió a pedir su traslado urgente, rogando que no fuera
trasladado a un centro en el que se encontrara interno alguno de los
hermanos del herido en Almería.
De nuevo fue trasladado, esta vez al centro penitenciario de Puerto
de Santa María I, pero no fueron atendidos sus planteamientos, dado
que allí permanecía ingresado otro de los hermanos del herido. Este
hecho motivó que una vez más tuviera que solicitar el traslado
urgente de su hijo a otro centro. La Administración, al parecer,
informó a la familia que únicamente sería posible el traslado al
centro penitenciario de Villabona.
Una semana después de ser trasladado a ese centro, el hijo de la
compareciente apareció muerto en su celda en circunstancias que se
califican de extrañas y por causas que, según la información
disponible, continúan sin estar aclaradas, por lo que entendía que la
Dirección General de Instituciones Penitenciarias había actuado
incorrectamente por la lentitud que mostró a la hora de adoptar las
decisiones de los traslados. El informe pedido se recibió en los
primeros meses y de él se dará cuenta en el próximo Informe anual
(9819906).
2.5. Malos tratos en prisión
Durante el curso del año 1998 se ha iniciado 18 nuevas
investigaciones por presuntos malos tratos en centros penitenciarios
(9800637, 9802532, 9804846, 9807176, 9807744, 9808031, 9809576,
9811144, 9811137, 9813470, 9814192, 9815601, 9815593, 9816243,
9818460, 9821173, 9821887, 9822120, F9800161).
Se ha seguido con la tramitación de una queja cuya investigación se
inició en 1995 a instancia de la madre de un interno del centro
penitenciario de Las Palmas, quien expresó su alarma por las lesiones
que había detectado en su hijo durante una comunicación oral. Este le
informó que había sido objeto de una agresión por parte de dos
funcionarios del centro. Iniciada la oportuna investigación, la
Administración penitenciaria comunicó que el director del centro
penitenciario de Las Palmas
tuvo conocimiento de estos hechos por un escrito recibido de un
juzgado en el que se le requerían partes de incidencias y lesiones
del día de los hechos y que informó al juzgado que no existía parte
alguno por estos hechos, pero que, a tenor de la denuncia,se
procedería a investigar lo ocurrido.
Fue dictado auto de sobreseimiento de las diligencias penales. No
obstante, debido al contenido de la investigación administrativa
interna, que se encontraba suspendida hasta ese momento, se acordó la
apertura de expediente disciplinario contra los dos funcionarios
presuntamente implicados. Ala vista de las consideraciones de la
investigación, el instructor administrativo propuso, y el órgano
competente así lo acordó, remitir las actuaciones al ministerio
público por entender que los hechos pudieran ser constitutivos de
delito. Se solicitó la colaboración de la Fiscalía General del Estado
desde donde se ha participado que el procedimiento se encuentra en el
Tribunal Supremo pendiente de resolución el recurso de casación
(9511021).
En una de las quejas iniciadas en 1997 el compareciente manifestaba
que a su llegada a la prisión de El Dueso, procedente de otro centro,
se produjo un incidente en el departamento de ingresos con motivo de
la retención de determinados objetos personales. Como consecuencia de
este incidente se utilizaron medios coercitivos contra el preso que
le ocasionaron diversas lesiones que pese a su gravedad, al parecer,
no fueron tratadas en el hospital hasta dos días después. También
manifestaba haber solicitado reiteradamente su traslado al hospital
pero únicamente le fue suministrado algún tranquilizante. Terminaba
el interesado haciendo constar que, a consecuencia de este incidente,
el único durante toda su estancia en prisión, le habían quedado
graves secuelas en los oídos decía que, efectivamente, se había
producido un incidente con motivo de la retirada de determinados
objetos personales, que hizo necesario el empleo de fuerza física y
posterior aislamiento provisional. Por estos hechos presentó el
interno denuncia por lesiones contra los funcionarios del centro,
quienes fueron absueltos en juicio de faltas. El juez de vigilancia
penitenciaria supervisó la corrección de los medios coercitivos
utilizados. A la vista de la información recibida se ha dado por
concluida esta queja (9706015).
En otra de las quejas, se ha podido conocer cómo un juzgado de
Colmenar Viejo (Madrid) está instruyendo un procedimiento penal, en
relación con unos hechos ocurridos a un interno del centro
penitenciario de Soto del Real (Madrid), cuando éste iba a tener una
comunicación que tenía prevista con su familia. Al parecer, por
motivos ajenos a su voluntad, no pudo salir del módulo en su momento,
solicitando la presencia del jefe de servicios a fin de que le
informara de lo que sucedía, toda vez que el tiempo para su
comunicación ya estaba consumiéndose. A partir de ese momento, el
compareciente manifiesta que fue objeto de malos tratos,
permaneciendo tres días en celda de aislamiento y descalzo, por lo
que no pudo salir siquiera al patio en su hora de paseo.
Tres horas después el médico fue a reconocerle, limitándose, al
parecer, a pedirle que sacara el brazo por la
reja de la puerta de la celda, sin hacerle, pese al estado en que se
encontraba, ninguna otra revisión.
Posteriormente, asesores de esta Institución giraron visita al centro
penitenciario de Soto de Real, donde se mantuvieron entrevistas con
el equipo directivo del establecimiento, con el funcionario
presuntamente implicado, y con el preso.
Posteriormente se tuvo conocimiento de que estos hechos también
fueron denunciados ante el juzgado de vigilancia penitenciaria por el
compareciente. Por este motivo se suspendió ante la Administración la
tramitación de la presente queja, solicitando al Fiscal General del
Estado un informe sobre el estado de tramitación de la denuncia del
compareciente. En el informe recibido se hacía constar que el Juzgado
de Vigilancia Penitenciaria número 1 de Madrid acordó deducir
testimonio de esta denuncia y remitirlo al Juzgado Decano de Colmenar
para su reparto, por si los hechos fueran constitutivos de infracción
penal. Al finalizar el presente informe se espera la conclusión de
las actuaciones judiciales (9713150).
Por diversas noticias aparecidas en medios de comunicación, se tuvo
conocimiento de que un interno del centro penitenciario Ocaña I había
sido objeto de malos tratos por dos funcionarios de la prisión en la
que se encontraba. La información periodística citaba como
responsables a dos funcionarios, quienes habrían entrado en la celda
del preso por la noche y le habrían trasladado por la fuerza a otra
dependencia donde le dieron una paliza. El interno presuntamente
agredido presentaba numerosos hematomas, habiendo precisado atención
médica.
Al parecer, pese a la gravedad de estos hechos, que motivaron la
denuncia del director del establecimiento al juzgado de guardia, la
Administración penitenciaria no tomó ninguna medida cautelar respecto
a los funcionarios presuntamente responsables de los medios, a los
que únicamente el director del centro penitenciario prohibió el paso
al interior de la prisión.
El conjunto de actuaciones realizadas por esta Institución ha puesto
de manifiesto que la Administración penitenciaria no había utilizado
las medidas cautelares contempladas en el artículo 48 de la Ley de
Funcionarios Civiles del Estado, texto articulado aprobado por el
Decreto 315/1974, de 7 de febrero. La adopción de estas medidas
cautelares en casos concretos no entra en contradicción con el
principio de presunción de inocencia, que se mantiene intacto en
tanto se sustancien las vías penales y administrativa. A criterio de
esta Institución, no es razonable que, para evitar un hipotético
perjuicio futuro a unos funcionarios, no se adopten las medidas
cautelares que el ordenamiento confiere a los gestores públicos,
sobre todo en aquellos casos en los que existen indicios claros que
ponen de manifiesto una actuación irregular de unos funcionarios
públicos, y que tal situación irregular no ha sido denunciada por un
tercero, sino que fue detectada desde el principio por la propia
Administración.
Como quiera que esta Institución no compartía las valoración
realizadas desde la Administración penitenciaria para no aplicar con
carácter cautelar las medidas previstas por la ley, se remitió una
nueva comunicación en la que se recordaba que los hechos investigados
tenían
apariencia de ser malos tratos, acerca de cuya autoría habían
realizado investigaciones los servicios de inspección de la
Administración penitenciaria, se estaba tramitando un procedimiento
judicial y además, esta Institución había recibido denuncia directa
de la víctima.
Aducía la Administración que no procedía la adopción de la suspensión
provisional de los funcionarios por entender que, sin ella, ya se
habían garantizado los genéricos fines que el ordenamiento atribuye a
las medidas cautelares en el ámbito disciplinario, a saber,
protección del servicio público y garantía del expediente.
El concepto de servicio público, a juicio de esta Institución, es muy
amplio por definición; por ello, y al efecto de vislumbrar si un acto
administrativo incide o no en su normalidad, es preciso previamente
adjetivarlo. En este supuesto se ha de hablar de servicio público
penitenciario y, más concretamente, de si la normalidad de este
servicio público puede garantizarse, con los antecedentes conocidos,
sin la adopción de la suspensión provisional de funciones respecto de
los funcionarios implicados.
Esta Institución comparte con la Dirección General de Instituciones
Penitenciarias el criterio de que la medida de suspensión provisional
es una medida extrema y excepcional. Pero en el caso que se expone
existió una mínima actividad probatoria que permitía desvirtuar la
presunción de inocencia de que gozan los funcionarios encartados.
Esta afirmación se apoyaba en el contenido del informe de inspección,
que consideraba que, de lo actuado en su investigación interna, podía
desprenderse responsabilidad penal para los funcionarios
intervinientes, dando por ello traslado de sus averiguaciones y
conclusiones al ministerio público y proponiendo la suspensión
provisional de los presuntos responsables.
En todos los casos en los que se tramitan quejas por presuntos malos
tratos, y respecto de los cuales se siguen actuaciones judiciales y
administrativas en orden a depurar posibles responsabilidades de
funcionarios públicos, esta Institución entiende, y así lo ha venido
manifestando retiradamente, que los gestores públicos deben deslindar
claramente las responsabilidades penales de las administrativas y,
paralelamente, separar con nitidez las competencias de la
jurisdicción penal para acordar las medidas cautelares a las que se
refiere el artículo 790 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, de la
competencia administrativa, para también adoptar las medidas
cautelares que entienda que son procedentes. En este sentido, no es
admisible que la Administración no adopte en el momento oportuno, y
en aquellos casos que resulten necesarias, medidas cautelares
argumentando que el órgano jurisdiccional que entiende del
procedimiento penal no lo ha hecho.
Por todo lo anterior, y a la vista de lo preceptuado en los artículos
47, 48 y 49 de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado, texto
articulado aprobado por Decreto 315/1964, de 7 de febrero, en el
artículo 33 del Reglamento de Régimen Disciplinario de los
Funcionarios de la Administración del Estado, aprobado por Real
Decreto 33/1986, de 19 de enero, en los artículos 21 y 22 del
Reglamento de situaciones administrativas de los Funcionarios de la
Administración del Estado, aprobado por Real Decreto 730/1986, de 11
de abril, y al amparo del
artículo 30 de la Ley orgánica reguladora de esta Institución, se
valoró la conveniencia de sugerir a la Administración penitenciaria
que en el ejercicio de sus competencias se acordara la medida
cautelar de suspensión de funciones respecto de los funcionarios del
centro penitenciario de Ocaña I encartados en el expediente
disciplinario que se seguía por malos tratos a un preso. Dicha
sugerencia no ha sido aceptada.
Dado que la tramitación de la denuncia continuaba su curso en la vía
penal se decidió suspender la tramitación de la presente queja ante
la Administración, si bien continúa abierta con la Fiscalía General
del Estado. No obstante, se señaló que la trascendencia de los hechos
puestos de manifiesto en la queja motivarían que en el presente
Informe anual a las Cortes Generales esta Institución diera puntual
y cumplida cuenta de su tramitación (9700096).
La hermana de un preso exponía que éste, se encontraba en el centro
penitenciario de Daroca pendiente de ser trasladado a la prisión de
Huesca cuando fue requerido por los funcionarios del módulo I para
que recogiera sus pertenencias. Al parecer, le facilitaron un petate
en el que debía de meter todos sus objetos personales. Continuaba
manifestando la compareciente que mientras su hermano realizaba esta
operación solicitó la presencia del jefe de servicio para exponerle
que deseaba le fuera entregada una bolsa que se encontraba en el
departamento de objetos retenidos, que ya había sido transportada por
la Guardia Civil junto con sus demás pertenencias sin que entonces se
planteara ningún problema.
A continuación, el interesado se presentó ante el jefe de servicios
en la oficina de centro y se produjo un cruce de palabras que
desembocó, según el interno, en unos malos tratos en los que habrían
participado además del jefe de servicios otros dos o tres
funcionarios. Posteriormente fue llevado al módulo de aislamiento.
Una vez allí, según las manifestación del preso, fue desnudado y
agredido. Se le practicaron curas por las heridas sufridas, tanto en
el centro penitenciario de Daroca como en la prisión de Huesca. Del
informe de la Administración se desprendía que en el Juzgado de
Instrucción de Daroca se procedió a la apertura de diligencias
previas en relación con esos hechos. En consecuencia, se suspendieron
las actuaciones ante la Administración penitenciaria y se solicitó
información sobre el curso de precedimiento penal. En el momento de
finalizar el presente informe no habían concluido las precitadas
diligencias judiciales (9809576).
Una asociación ciudadana presentó un escrito en el que se exponían
las deficiencias que, a su modo de ver, aquejaban al entonces
recientemente inaugurado centro penitenciario de Huelva. Junto a
estas valoraciones los comparecientes referían tres casos de malos
tratos.
El primero de ellos se refería a que, con motivo de un registro
personal se produjo un incidente que concluyó, según los
comparecientes, con una agresión injustificada. Asimismo manifestaban
que, posteriormente, al parecer, el mismo interno fue también
agredido por dos funcionarios, en el interior de su celda.
En el segundo caso, un preso acogido al artículo 75.2 del Reglamento
Penitenciario se tragó unas cuchillas lo que provocó que fuese
trasladado a enfermería, esposado,
en volandas y golpeado innecesariamente con las porras de goma,
circunstancias que provocaron las protestas -aporreamiento de las
puertas y las ventanas de las celdas y lanzamiento de objetos por las
ventanas- de los internos de otros módulos.
Estos hechos quedaron en ese momento sin ningún tipo de sanción, sin
embargo, a la mañana siguiente, grupos de unos quince funcionarios
fueron entrando en cada uno de los módulos en los que se produjeron
las protestas, abrieron algunas de las celdas seleccionadas de manera
arbitraria golpeando a sus ocupantes y trasladándoles esposados al
módulo de aislamiento, donde estuvieron dos días. Uno de los presos,
al parecer, se encontraba prácticamente desnudo y esposado a la cama.
En total fueron de 15 a 20 presos los afectados por estas medidas.
En el tercer caso, un interno fue sometido a un cacheo por un
funcionario y posteriormente, fue requerido por el mismo funcionario
e introducido en el «rastrillo» donde estaban esperando cuatro
funcionarios más. Una vez allí, al parecer, fue insultado,
coaccionado, y agredido por los funcionarios. Después, según el
relato de los hechos recibido, fue esposado y trasladado a las
dependencias de aislamiento y maltratado. Una vez en el interior de
la celda, al parecer, fue de nuevo maltratado por el mismo
funcionario.
Del informe de la Administración se desprendía que los dos primeros
casos referidos se encontraban pendientes de procedimientos
judiciales por lo cual se solicitó a la Fiscalía General del Estado
información que se encuentra pendiente de recibir al cierre del
presente informe.
Por lo que se refiere al último incidente puesto de manifiesto, se
informó que a causa de la negativa de este interno a ser cacheado y
posteriores actitudes amenazadoras, fue preciso el empleo de los
medios coercitivos previstos en el artículo 72 del Reglamento
Penitenciario de 1996. Tanto los hechos motivadores del empleo de
esta medida como su efectiva aplicación fueron puestos inmediatamente
en conocimiento del juez de vigilancia penitenciaria, debido a lo
cual se cerró esta parte de la investigación, continuando la
tramitación tal y como se ha indicado, en cuanto a los dos primeros
incidentes (9811137).
Se tuvo conocimiento de un incidente acaecido en la prisión de Topas
(Salamanca), al ser trasladado un interno a este centro desde el de
Villabona, en Asturias. Al parecer, a su llegada solicitó que se le
entregara el informe médico correspondiente a su revisión de ingreso
en esa prisión para que quedara constancia de las lesiones que
manifestaba haber sufrido por la actuación de ciertos funcionarios
del centro penitenciario de procedencia (Villabona), informe que no
le fue entregado.
Esta Institución tuvo conocimiento de que el preso había presentado
denuncia ante el juzgado de guardia. Por ello se solicitó a la
Fiscalía General del Estado información en relación con el curso de
las posibles actuaciones judiciales derivadas de la denuncia. En el
momento de finalizar el presente informe continúan en tramitación las
diligencias previas incoadas (9814192).
En otro de los casos iniciados en 1998, una asociaciónciudadana
comunicó un incidente acaecido en el
centro penitenciario de Huelva en el que se vio implicado un interno
de esa prisión. Según se informaba, la queja motivó que a un interno
que protestó por haber recibido el desayuno en malas condiciones, le
fueran aplicadas medidas coercitivas. Informaban los comparecientes
que este preso fue golpeado innecesariamente y posteriormente
trasladado a una celda del departamento de aislamiento, donde
permaneció en condiciones inapropiadas.
Por una posterior comunicación del interno afectado se tuvo
conocimiento de que, cuando se produjo el incidente de referencia,
uno de los jefes de servicio presentes portaba un palo envuelto en
una bolsa negra de basura con el que manifiesta que fue golpeado. Su
solicitud para que le entregaran una copia del informe de la
exploración médica que le acababan de efectuar no fue atendida.
Asimismo reiteró que, una vez que le fue retirada la sujeción
mecánica, permaneció hasta el día siguiente sin ropa para cambiarse,
y estuvo durante cerca de 12 horas permanentemente inmovilizado.
El juzgado de vigilancia penitenciaria, a través de la resolución del
expediente disciplinario 870/1998, declaró que en este supuesto
resultaba acreditada la necesidad del empleo de medios coercitivos
por los funcionarios del centro penitenciario de Huelva. No obstante
lo anterior, se solicitó informe sobre si la existencia del palo de
madera al que hizo referencia el compareciente, que fue empleado como
medio coercitivo, fue investigada por la inspección penitenciaria y
sobre la conclusión obtenida al respecto. También se solicitó
información sobre la aplicación de sujeciones mecánicas y sobre si le
fue entregada ropa que le permitiera cambiarse tras el levantamiento
de la medida de inmovilización.
Por otra parte, se pidió que se evacuara informe acerca de la entrega
a los internos que así lo requieran, de los informes médicos que
efectúan los facultativos penitenciarios tras el empleo de medios
coercitivos y el seguimiento de las lesiones que pudieran presentar.
También se interesó informe para conocer si en el departamento de
régimen especial del centro penitenciario de Huelva existía circuito
interno del vídeo que posibilitara que en caso de incidentes
regimentales que impliquen el empleo de medios coercitivos, estos
queden registrados. El citado informe se recibió en los primeros
meses de 1999 y de él se dará cuenta en el próximo Informe anual
(9816243).
Compareció ante esta Institución un preso del centro penitenciario de
Badajoz, quien manifestaba que dos días antes de ser trasladado a
este centro penitenciario, fue objeto de malos tratos por parte de
funcionarios del centro penitenciario de Ocaña I.
Según relataba, salió de conducción del centro penitenciario de Ocaña
I sin haber sido reconocido por ningún médico. Al llegar al centro
penitenciario de Valdemoro, solicitó ser atendido por un facultativo,
pero se le informó de que ya sería asistido cuando llegara a su
centro de destino. Al parecer, durante la conducción, uno de los
guardias civiles que le vigilaban se percató de su malestar y se
interesó por su estado. Como quiera que el autocar en que se estaba
efectuando su conducción a Badajoz hizo escala en el centro
penitenciario de Cáceres,
el guardia civil antes referido solicitó que fuera atendido,
a lo que al parecer se le respondió que lo mejor sería que fuera
atendido en el centro de destino. Ya en el centro penitenciario de
Badajoz protagonizó de nuevo otra autolesión a fin de ser atendido en
consulta hospitalaria extrapenitenciaria, pues tenía una hemorragia.
Esta queja se encuentra pendiente de la remisión por parte de la
Administración penitenciaria del informe que se le ha solicitado
(9821173).
Una letrada informó de que un preso del centro penitenciario de Topas
había recibido malos tratos por parte de funcionarios de esa prisión.
Tras haber disfrutado de un permiso ordinario de salida de seis días,
este interno debía reingresar en prisión. Ese mismo día, y tras haber
sido requerido por el Juzgado de Vigilancia Penitenciaria número 1 de
Castilla-León, se personó en sus dependencias para realizar diversas
gestiones. En el juzgado de vigilancia penitenciaria se le hizo
entrega de una providencia en virtud de la cual se acordaba ampliar
el plazo de entrada en prisión.
Cuando llegó al centro, inicialmente no le fue permitido el acceso
por haber llegado tarde. Finalmente y después de insistir en varias
ocasiones, le fue permitido pasar a la prisión siendo llevado a la
zona de ingresos. Cuando ya estaban todo los presos en sus celdas, le
metieron en una celda y a los pocos minutos, aparecieron varios
funcionarios con porras y, sin mediar causa que lo justificara,
comenzaron a golpearle en la cabeza, espalda, brazos y manos. Como
resultado de esta paliza fue llevado al Hospital Universitario de
Salamanca, donde se le diagnosticaron diversas lesiones.
Se ha solicitado información a la Administración penitenciaria y a la
Fiscalía General del Estado para conocer la posible existencia de
procedimiento judicial y actuar en consecuencia (9821887).
También a través de una letrado se recibió una queja relativa a un
preso del centro penitenciario de Soto del Real presuntamente
maltratado. En síntesis, manifestaba que un interno fue despertado
temprano por dos funcionarios, quienes le indicaron que se levantara
para acudir a practicar diligencias judiciales. Por tratarse de un
día de fiesta y tener ya fijada la fecha de su juicio para otro día,
el interno respondió que no era posible que hubiera nuevas
diligencias en su causa y se levantó para enseñarles la notificación
judicial. Sin atender a sus razones fue golpeado en los brazos y
cabeza, arrojado al suelo y sacado a rastras de la celda.
Posteriormente, y debido a los golpes que había recibido, fue
trasladado al departamento de ingresos, donde fue atendido por un
facultativo. Con la misma ropa se le trasladó al furgón en donde
esperaban otros seis internos, quienes vieron como era nuevamente
golpeado por los funcionarios. El viaje a Madrid lo realizó en manga
corta y con chanclas, siendo ese un día muy frío. En los juzgados
formó parte de una rueda de reconocimiento.
Desde que regresó ese día a prisión, manifiesta la letrada, fue de
nuevo agredido por los funcionarios, sometido a un cacheo diario y
cada 5-6 días trasladado de módulo para presionarle psicológicamente.
Al parecer, había presentado varias instancias sin que se hubiera
dadotraslado de las mismas al juez de vigilancia penitenciaria.
Asimismo, se devuelven injustificadamente a su origen todas las
cartas y paquetes con periódicos y facturas que recibe desde su país.
El interno es extranjero y no habla prácticamente castellano. A la
vista de todo lo anterior se solicitó informe a la Administración
penitenciaria que permanece pendiente de ser recibido (9822120).
En otra ocasión, durante la tramitación de una queja se comunicó a la
Administración el hecho de que junto a las quejas de malos tratos, en
algunas ocasiones, los internos ponían de manifiesto la existencia de
determinados funcionarios que con frecuencia mantienen posiciones de
excesivo rigor, que no necesariamente implican malos tratos, aunque
sí podrían llevar aparejadas extralimitaciones en el empleo de los
medios coercitivos legalmente previstos.
La Administración penitenciaria informó que, con motivo de una
inspección efectuada al centro penitenciario Madrid V, se realizaron
100 entrevistas a internos aleatoriamente seleccionados, concluyendo,
que no se recibió ni un sólo caso de denuncia verbal de malos tratos.
Este dato fue presentado de forma aislada y carente de cualquier otra
consideración, por ello se hubo de insistir en que esta Institución
había recibido y continuaba recibiendo quejas por malos tratos.
También se matizó que la recepción de quejas sobre esta materia, ha
de producirse, en todo caso, en un clima propicio de confianza para
su exposición. Por ello, a criterio de esta Institución, en la
investigación interna de estas denuncias, la Administración ha de
proceder al detallado análisis de las situaciones que han concurrido
en aquellos casos en los que han sido empleados medios coercitivos.
En este sentido, resulta imprescindible valorar si eran posibles
conductas alternativas que implicaran un menor grado de violencia por
parte de los funcionarios encargados de mantener el orden y, en todo
caso, se ha de enjuiciar críticamente la oportunidad de una
intervención violenta poniéndola en relación con los bienes jurídicos
protegidos.
Por ello, con independencia de que los internos planteen
espontáneamente sus quejas de malos tratos a la Administración, o
cualesquiera otras instancias de control externo, es razonable
entender que la Administración penitenciaria, en la medida en que
estas quejas afectan a su reputación y empañan su imagen pública,
debería mantener unos sistemas de control sobre la existencia de
malos tratos o el mantenimiento de posiciones de excesivo rigor en el
empleo de los medios coercitivos legalmente previstos,
suficientemente efectivos como para no depender de la confianza que
los presos depositen en los funcionarios de la Administración
penitenciaria que se entrevisten con ellos. Se encuentra pendiente de
recibir la correspondiente contestación de la Administración
(9712359).
2.6. Situación de las dependencias en las que se cumplen las penas de
arresto de fin de semana
A lo largo de 1998 se han continuado realizando actuaciones en
relación con la situación en la que se encuentran las dependencias en
las que se cumplen las penas de arresto de fin de semana, por lo que
se ha interesado
información tanto de ayuntamientos como de la Dirección
General de Instituciones Penitenciarias.
Ha sido objeto de investigación el depósito de detenidos de Santiago
de Compostela, a raíz de la queja presentada por un ciudadano en la
que hacia constar que se trataba de unas dependencias extremadamente
frías, en las que además las paredes aparecían completamente
pintadas. También expresaba su malestar con el hecho de no haber
recibido una manta y una colchoneta hasta las 10 de la noche.
Solicitado el correspondiente informe al Ayuntamiento de Santiago de
Compostela, se pudo conocer que el depósito cuenta con calefacción
central, que se suministra a todas las dependencias municipales.
Respecto de las pintadas hechas en las paredes, se reconocía la
existencia de las mismas, si bien se indicaba que éstas habían sido
realizadas por los propios internos. El citado Ayuntamiento hacía
constar que cada celda contaba con servicios propios y agua
corriente. En cuanto a la entrega de la manta y del colchón se ha
comunicado que estos útiles se proporcionan a los internos una vez
que acaban de cenar y se le retiran al recibir el desayuno para
evitar que con ellos puedan causarse algún tipo de lesión. A la vista
de la información recibida se dio por concluida la investigación
(9808593).
Otro de los ayuntamientos a los que se pidió información fue el de
San Sebastián de la Gomera, con motivo de la queja presentada por un
ciudadano que cumplió la pena de tres arrestos de fin de semana en el
depósito de detenidos de la cita localidad y que indicaba que durante
los seis días que permaneció en las dependencias municipales no salió
de la celda que le fue asignada, la cual se encontraba en un sótano,
con humedad y careciendo de luz natural, y además la litera carecía
de barandilla de seguridad y de escalera.
En el informe recibido se hace constar que el depósito municipal se
encuentra en las dependencias policiales en la planta primera del
ayuntamiento y no en un sótano, teniendo ventilación a través de las
dependencias policiales. Respecto a las literas se informó que se
trata de literas de obra y que estaban todavía ultimando detalles y
accesorios. El informe confirmó que las dependencias carecen de
patio, si bien a la persona que cumple el arresto se le permite que
disponga de aparatos receptores de televisión y radio. La información
recibida permitió dar por finalizada la investigación (9813448).
Otra de las quejas iniciadas lo fue de oficio, como consecuencia de
la visita efectuada por asesores de esta Institución a la localidad
de Barbate. En las dependencias correspondientes al depósito de
detenidos se pudo comprobar que carecían de ventilación, que la
instalación eléctrica era deficitaria y que, dada la situación del
depósito, en el centro de la ciudad, era muy frecuente que el
traslado de los detenidos fuera presenciado por un buen número de
curiosos, por lo que era difícil preservar la intimidad de dichos
detenidos.
Desde el Ayuntamiento de Barbate se reconoció que la falta de
ventilación es absoluta, la capacidad es reducida, el forjado
presenta fisuras, las instalaciones eléctricas son insuficientes y
que la iluminación no era suficiente.Finalizaba su informe el
ayuntamiento participando que
para financiar las obras de reparación y adecuación se había
solicitado a la Junta de Andalucía una subvención de ocho millones
quinientas mil pesetas.
A la vista de esa circunstancia se interesó del Ayuntamiento de
Barbate que continuara informando sobre la ejecución de las obras
necesarias. En el momento de realizar este informe, se está a la
espera de recibir la información solicitada (F9800038).
Una de las investigaciones iniciadas en años anteriores es la
relativa al depósito municipal de detenidos de la localidad de
Ciudadela. En el informe del Defensor del Pueblo de 1997, se hacía
mención a las especiales circunstancias que concurren en este caso
así como al estado que presentaban las instalaciones del mencionado
depósito. La novedad más importante que se ha producido en relación
con este problema ha sido la información recibida desde la Dirección
General de Instituciones Penitenciarias en la que se participa que el
Ayuntamiento de Mahón se comprometió, en el mes de octubre de 1998,
a poner a disposición de la Administración penitenciaria un edificio en
un complejo militar, para la ubicación de un centro de inserción
social, una vez que el Ministerio de Defensa formalice la cesión de
los terrenos a favor del ayuntamiento. Se añadía que la empresa
encargada de la construcción disponía ya de los planos del edificio.
A la vista de cuanto se expone, se solicitó a la dirección general
antes citada que continuara informando acerca de la construcción del
centro de inserción social para Menorca (9618491).
Respecto a actuaciones realizadas en centros penitenciarios, se han
realizado en el centro penitenciario de Zaragoza y en el centro
penitenciario de Córdoba. En el primero de ellos, la investigación se
inició a instancias de una asociación de padres, que indicaba que en
las celdas destinadas al cumplimiento de las penas de arresto de
fines de semana coincidían los que cumplían esas penas, con internos
conflictivos o peligrosos y con los que se encontraban en situación
de tránsito. Además se decía que las celdas eran frías, con cristales
rotos. sin calefacción y con suciedad.
Desde la Dirección General se comunicó que las celdas en las que se
cumplían estas penas de arresto de fin de semana no disponían de un
patio propio y, por ello, los internos utilizaban de forma común un
patio existente en el departamento de tránsitos, pero que nunca
coincidían en él internos que estaban en tránsito con los que estaban
arrestados. También se hacía constar en el informe recibido que no
existían humedades y que todas las celdas estaban dotadas de inodoro
y de lavabos.
La información recibida fue trasladada a la asociación de padres que
propició el inicio de la investigación, sin que por la misma se
realizara ningún tipo de alegación, motivo por el cual se dio por
cerrada la queja (9703483).
La situación de las dependencias habilitadas para los arrestos de fin
de semana en el centro penitenciario de Córdoba no era la correcta,
según se hizo constar en el informe de esta Institución del año 1997.
Debido a ello, se continuó a lo largo de 1998 con la investigación
abierta. Las novedades más importantes que se han producido han sido
la disminución del número de mujeres que ocupaban las dependencias
destinadas a la sección abierta de
esa prisión que, a su vez, eran utilizadas para cumplir las penas de
arresto de fin de semana. Este hecho ha sido posible gracias a la
inauguración del centro penitenciario de Albolote en Granada. La
situación mejorará de forma definitiva cuando se inaugure la nueva
prisión de Córdoba, cuya construcción está prevista que finalice a
finales de 1999. Todo ello ha propiciado que se haya dado por
concluida la investigación (F9700058).
A lo largo de 1998, algún ayuntamiento, como por ejemplo el de San
Javier, comunicó el cierre de las dependencias dedicadas al depósito
municipal de detenidos, al presentar graves deficiencias las
instalaciones y carecer de partida presupuestaria para repararlas.
Ala vista de las diferentes actuaciones efectuadas a lo largo de 1997
y 1998, al finalizar este último año se ha considerado conveniente
solicitar de nuevo la colaboración de la Dirección General de
Instituciones Penitenciarias para conocer, entre otros aspectos el
número de plazas proyectadas en los centros de inserción social para
poder cumplir en ellos los arrestos de fin de semana, y también se ha
solicitado a dicho órgano de la Administración el informe-propuesta
elaborado por el grupo de trabajo que ha venido trabajando en los
últimos meses bajo la coordinación de la Federación Española de
Municipios y Provincias. Igualmente se ha solicitado a la citada
dirección general un informe sobre el destino que va a asignar al
próximo presupuesto dedicado a sufragar los gastos que se originan
con la ejecución de las penas de arrestos de fin de semana, el cual
al parecer será incrementado en un 76,6 por ciento (F9700038).
También se ha interesado de la referida Dirección General,
información acerca de la pena relativa al trabajo en beneficio de la
comunidad, especialmente en cuanto a su grado de implantación y a la
naturaleza y características de los trabajos que con mayor frecuencia
se cumplen, todo ello teniendo en cuenta que la investigación
iniciada hace dos años tuvo que ser suspendida habida cuenta de que
no existían entonces datos suficientes que permitieran valorar la
incidencia práctica de esta pena (S9700393).
3. SEGURIDAD PÚBLICA
3.1. Intervenciones de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad
3.1.1. Presuntos malos tratos
Durante este año se han venido tramitando diversas quejas en relación
a presuntos malos tratos a ciudadanos, en los que han intervenido
miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y vigilantes de
empresa de seguridad privada.
De entre las quejas tramitadas resaltan, por su complejidad a la hora
de obtener una información suficiente, aquellas en relación a la
actuación de miembros de las policías locales de distintos
ayuntamientos, como los de Cartagena, Torrevieja, Palma de Mallorca,
Coslada, Madrid, Escalona, Valladolid, Oviedo y Sevilla. En la
mayoría de los casos los ciudadanos no sólo acudieron al Defensor del
Pueblo, sino que también formularon la oportuna denuncia ante la
autoridad judicial, procediéndose
penal.
Como se ha señalado, el elemento común a gran parte de estas quejas
es la reticencia de algunos ayuntamientos a la hora de investigar los
hechos denunciados, amparándose precisamente en el hecho de estar
aquéllos sometidos a un procedimiento judicial en trámite, dejando de
promover la oportuna investigación interna para el esclarecimiento de
lo sucedido.
Otro común denominador de este tipo de quejas lo constituye el tono
despectivo que suelen utilizar los agentes de estos cuerpos de
policía local con los ciudadanos, desde el mismo momento en que éstos
cuestionan la orden dada por el agente, el hecho que ha motivado la
denuncia o. simplemente. la llamada de atención de que son objeto por
parte del policía.
En todo caso lo que más preocupa al Defensor del Pueblo es ver cómo
año tras año se va incrementando la intervención de los agentes de
policía local en labores de seguridad ciudadana, que implican la
adopción de medidas como el desnudo integral del detenido, sin
razones de peso que lo justifiquen, y cómo la falta de la oportuna
cobertura legal para este tipo de actuaciones, con arreglo a la Ley
Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad,
sitúa a estos agentes y a sus intervenciones en el límite de las
competencias que les atribuye la citada norma.
Pero, sin lugar a dudas, los tipos más significativos de malos tratos
a ciudadanos los realizan los vigilantes de seguridad privada, según
se desprende no tanto del número como de las características de las
quejas tramitadas. En este sentido, es habitual que los vigilantes
practiquen cacheos superficiales, identifiquen y guarden datos de
esas identificaciones y, sobre todo, retengan a personas que ni son
presuntos delincuentes, ni han cometido hechos sancionables.
La extensión y número de empresas de seguridad privada, prestando
servicios que, en muchas ocasiones, deberían corresponder a las
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, y la necesidad de obtener
resultados por parte de estas empresas, hace absolutamente necesario
que el Ministerio del Interior ejercite las competencias de control y
tutela de la actividad desarrollada por los vigilantes de seguridad
que vienen determinadas en la Ley 23/1992, de 30 de julio, de
Seguridad Privada.
En otro orden de cosas, hay que aludir a la queja remitida por el
Ararteko, trasladando una relación de personas detenidas durante 1998
por su presunta participación en delitos de terrorismo, quienes
manifestaban haber sufrido malos tratos durante los interrogatorios
inmediatos a su detención. Esta relación había sido confeccionada
a raíz de las reuniones mantenidas en la sede del Ararteko con
familiares de los detenidos.
En sendos escritos, dirigidos a la Secretaría de Estado de Seguridad
y a la Consejería de Interior del Gobierno Vasco, se señalaba que un
gran número de casos habían sido denunciados ante la autoridad
judicial, según manifestaciones de los interesados, desconociéndose
el resultado de la denuncia, por lo que se consideró necesario
iniciar una investigación general, para conocer tanto la actuación de
los miembros de las fuerzas y cuerpos de
seguridad del Estado y de la policía autónoma vasca, como conocer la
tramitación de las oportunas denuncias efectuadas ante la autoridad
judicial.
La Consejería de Interior del Gobierno Vasco remitió un amplio
informe en el que refería el modo en que habían sido tratados los
detenidos en razón de su presunta participación en delitos de
terrorismo, señalando que en cada caso se tenían en cuenta diversas
variables y circunstancias relevantes a fin de garantizar el respeto
de la dignidad personal del detenido, y que dichas variables se
analizaban desde el punto de vista de su ajuste a los requerimientos
de la legislación y de la normativa interna aplicables, teniendo en
cuenta los estándares y recomendaciones formuladas por el Comité
europeo para la Prevención de la Tortura. El aludido informe señalaba
que la Consejería de Interior del Gobierno Vasco no había recibido
noticia ni requerimiento alguno relacionado con las posibles
denuncias de los detenidos ante el órgano jurisdiccional competente.
La Secretaría de Estado de Seguridad remitió igualmente sendos
informes de la Dirección General de la Guardia Civil y de la
Dirección General de la Policía negando la existencia de malos
tratos.
Asimismo y como consecuencia de operaciones antiterroristas llevadas
a cabo por la policía en Navarra y en Andalucía, se han tramitado
varias quejas en relación al trato recibido por los detenidos durante
su permanencia en calabozos de la guardia civil y en comisarías de
policía. A tal efecto se ha procedido a realizar las oportunas
informaciones reservadas que han sido suspendidas al incoarse los
procedimientos judiciales en averiguación de los hechos denunciados
(9804694, 9809284, 9809285).
3.1.2. Detenciones
Las distintas garantías que engloba el artículo 17 de la
Constitución, en muchas ocasiones no llegan a desplegar toda su
eficacia en favor del detenido, a consecuencia de problemas como las
deficientes condiciones que presentan los calabozos de las
comisarías, a los que son trasladados los detenidos, o la falta de
previsión que muestran los responsables policiales ante operativos de
gran envergadura, en los que el número de detenidos resulta
especialmente elevado.
Así, con motivo de la detención de que fue objeto un numeroso grupo
de jóvenes en el distrito Centro de Madrid, tras los incidentes
ocurridos al finalizar una manifestación, varios familiares de éstos
señalaron las condiciones de la detención de sus hijos, y la
desinformación respecto de la comisaría a la que habían sido
conducidos.
Por ello, se procedió a visitar la comisaría de la calle de La Luna,
situada en el distrito Centro, a la que había sido conducida la
mayoría de los detenidos, concluyéndose que, si bien inicialmente, la
actuación policial respondía a necesidades de prevención y
restablecimiento del orden público, en el transcurso de la operación
no se habían previsto con suficiente antelación las necesidades
logísticas para detenciones a gran escala que garantizasen
precisamente los derechos de los detenidos.
Como consecuencia de la visita se recomendó a la Delegación del
Gobierno en Madrid el inmediato cierre de los calabozos de la
comisaría de la calle de La Luna, por no reunir las mínimas
condiciones de higiene y salubridad para albergar a detenidos.
Igualmente, se recomendó que se adoptasen medidas de prevención, ante
eventuales actuaciones de este tipo, que permitiesen facilitar a los
familiares de aquéllos una información suficiente sobre su situación,
fundamentalmente en el caso de que se tratase de jóvenes. Ambas
recomendaciones han sido aceptadas y puestas en práctica (F9800033).
En otro supuesto una mujer drogodependiente que se encontraba en
tratamiento por padecer el síndrome de inmunodeficiencia adquirida
falleció en los calabozos del Registro Central de Detenidos de
Moratalaz (Madrid). Según la queja presentada por su esposo, en el
momento de la detención coincidieron en su domicilio la policía y el
servicio de urgencia médica, sin que los funcionarios de policía
intervinientes atendieran el requerimiento del servicio médico para
que su mujer fuera trasladada a un centro hospitalario.
Tras la investigación practicada se ha procedido a dar traslado de
los hechos al Fiscal General del Estado por considerar que los mismos
pudieran ser constitutivos de infracción penal (9804721).
Se ha investigado la posible irregularidad cometida por la Jefatura
Superior de Policía de las Islas Baleares, a través de la orden de
servicio dictada sobre detenciones de ciudadanos por simples faltas
penales, concluyéndose que la citada orden se ajusta a la legalidad
vigente, toda vez que la misma, sin apartarse de lo previsto en la
Ley de Enjuiciamiento Criminal, recuerda el principio general de que
por la comisión de faltas no se podrá detener a una persona, y que
únicamente se podrá llevar a cabo la detención por tal causa, cuando
el presunto autor no tenga domicilio conocido, o no afiance, a juicio
del agente actuante, su comparecencia ante la autoridad judicial
(9811560).
Cabe señalar, asimismo, la investigación practicada con motivo del
fallecimiento de una ciudadana nigeriana, en avanzado estado de
gestación, en los calabozos de la comandancia de la Guardia Civil de
Ceuta.
Esta persona, tras haber sido detenida en la zona fronteriza con
Marruecos y atendida en un centro hospitalario fue, al parecer,
trasladada a los calabozos antes señalados, por estimar los
responsables de la Guardia Civil que no era apropiada su conducción
al campamento de Calamocarro, donde se alojan los inmigrantes que
llegan a Ceuta en situación de ilegalidad.
Sin perjuicio de las actuaciones judiciales seguidas por estos
hechos, se solicitó un informe motivado a la Delegación del Gobierno
en Ceuta para conocer las causas por las que esta persona no había
sido puesta a disposición del Cuerpo Nacional de Policía, dada su
condición de extranjera en situación ilegal. Tras la inicial
información remitida por la Delegación del Gobierno, se procedió
a solicitar una ampliación de la investigación a fin de conocer si
dentro de las diligencias practicadas por la 410 Comandandancia de la
Guardia Civil, se había procedido a tomar declaración a las seis
personas que se
encontraban en los calabozos la noche en que se produjo el
fallecimiento de la ciudadana nigeriana.
A la vista de la información recabada. se ha podido constatar que de
las declaraciones de estas personas no se desprenden indicios sobre
una posible responsabilidad de terceros respecto a la muerte de esta
persona (F9800162).
Finalmente, cabe señalar la apertura de diligencias previas por el
Juzgado de Instrucción número 7 de Leganés, incoadas en virtud de
querella del Ministerio Fiscal, contra tres policías municipales de
esa localidad, quienes practicaron una posible detención ilegal de un
menor de edad con el solo objeto de averiguar la persona responsable
de un incidente con la hija de uno de los agentes.
Si bien inicialmente la información remitida por el Ayuntamiento de
Leganés no permitía el esclarecimiento de los hechos, se procedió a
ampliar la investigación remitiendo por separado un cuestionario a
los tres agentes, de cuyas contradicciones, así como de las
declaraciones de varios testigos que presenciaron la actuación
policial, se dedujo la posibilidad de que en estos hechos existiesen
indicios de delito, en virtud de la previsión recogida en el artículo
25 de la Ley Orgánica 3/1986, de 6 de abril del Defensor del Pueblo,
por lo que se remitieron las actuaciones al Fiscal General del
Estado, quien ha instado el oportuno procedimiento (9712646).
3.1.3. Identificaciones y cacheos
Desde la entrada en vigor de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de
febrero, de Protección de la Seguridad Ciudadana, la negativa de los
ciudadanos a identificarse y las consecuencias que tal hecho tiene
con arreglo al artículo 20 de la citada ley, provoca todos los años
la tramitación de varias quejas, sobre la consideración arbitraria de
los motivos por los que se solicita la identificación, o sobre la
improcedencia de la conducción a dependencias policiales para
practicar la identificación.
Sigue pues viva la denuncia, ya formulada en otros informes, de que
la pervivencia de este precepto de la Ley Orgánica de Seguridad
Ciudadana, tras la interpretación de que fue objeto por parte del
Tribunal Constitucional, no es la mejor forma de ofrecer seguridad
jurídica a los ciudadanos en un tema de tan especial sensibilidad,
que lleva en algunos casos a tener que solicitar la intervención de
la Fiscalía General del Estado para esclarecer las presuntas
responsabilidades penales por estos hechos.
Y así lo demuestra el caso de una ciudadana y su hermana, que
trataron de ser identificadas por miembros de la policía en Barcelona
y terminaron finalmente siendo conducidas esposadas a una comisaría
de policía, donde se procedió a un cacheo personal consistente en
desnudar a una de ellas y quitar la blusa a otra, poniéndolas en
libertad cuando su padre se presentó en la comisaría.
La Dirección General de la Policía informó que las ciudadanas
afectadas se habían negado a identificarse en la vía pública, por lo
que fueron conducidas a dependencias policiales para su
identificación, estimando correcta la actuación policial.
Solicitado nuevo informe, la Dirección General de la Policía reiteró
la corrección de la actuación policial, indicando que se trató de una
simple diligencia de identificación,
que el cacheo se practicó en busca de documentos que permitieran la
identificación de las afectadas y que éstas permanecieron
voluntariamente en la comisaría una vez finalizadas las diligencias
practicadas.
Sin embargo, los hechos relatados en el informe de la Dirección
General de la Policía contenían unos indicios más que razonables de
una mala aplicación del artículo 20 de la Ley Orgánica 1/1992, de 21
de febrero, de Protección de la Seguridad Ciudadana, por falta de
garantías, al haber practicado un cacheo, en lo que era una simple
identificación, y porque la permanencia de las afectadas, en
dependencias policiales, una vez finalizada la diligencia de
identificación, parecía innecesaria.
Trasladados estos antecedentes a la Fiscalía General del Estado, ésta
ha informado que instruyó unas diligencias, en el curso de las cuales
recibió declaración de los participantes en los incidentes, tras lo
cual ha presentado denuncia ante el juzgado de guardia para la
iniciación del correspondiente procedimiento penal (9712779).
En otro caso, un matrimonio exponía que cuando se encontraba en las
cercanías del centro penitenciario de Zaragoza para visitar a sus dos
hijos, internos en dicho centro, fueron detenidos y sometidos a un
cacheo con desnudo integral, tras lo cual fueron puestos en libertad
por no encontrarse indicios del delito.
En el informe de la Dirección General de Instituciones Penitenciarias
se justificó la intervención por la sospecha de que pretendieran
introducir sustancias estupefacientes en el centro penitenciario, lo
que se comunicó a las autoridades policiales, siendo éste el motivo
de la detención.
El Reglamento Penitenciario establece mecanismos para evitar, en la
medida de lo posible, la introducción de sustancias estupefacientes
en los centros penitenciarios. A tal fin se regula en el artículo
45.7, en relación con el 68, del citado reglamento no sólo la
posibilidad de cacheo de los internos, sino la posibilidad de
efectuar cacheos con desnudo integral a los visitantes de presos,
exigiéndose en ambos casos la existencia de razones individuales y
contrastadas que justifiquen la adopción de la medida, recogiendo el
criterio sentado por el Tribunal Constitucional en su sentencia 57/
1994. En el caso del visitante, éste puede no acceder a la práctica
del cacheo, en cuyo caso se suspenderá la comunicación.
Esta Institución ya expuso su criterio en relación con la posibilidad
de efectuar cacheos a los visitantes de los internos con motivo de
las comunicaciones reguladas en el artículo 45.7 del Reglamento
Penitenciario, señalando que parece excesivo que, ante la sospecha de
introducción de sustancias susceptibles de causar daño a la salud
o la integridad física de las personas o alterar la seguridad
o convivencia ordenada de los establecimientos, la primera medida que
se adopte sea el empleo de cacheo con desnudo integral.
La Administración penitenciaria está obligada a prevenir el tráfico
de estupefacientes en los centros penitenciarios. Pero es también su
obligación utilizar los medios de detección que menos atenten contra
la intimidad de las personas. Por tanto, tras constatar la existencia
de razones individuales y contrastadas que hagan pensar que en una
concreta comunicación se pretende introducir
droga, está obligada a agotar todos los mecanismos posibles antes de
adoptar una medida tan gravosa como es la prevista en el artículo
45.7 del Reglamento Penitenciario, que supone un cacheo con desnudo
integral a personas respecto de las que no existe una relación
especial de sujeción.
Resulta evidente que la medida de cacheo con desnudo integral se ve
agravada si además está precedida de una detención policial, con el
consiguiente traslado a dependencias policiales y constancia en los
archivos policiales de la detención y cacheos practicados. Por ello,
se considera que, aunque existan razones individuales y contrastadas
que hagan pensar que en una comunicación se van a introducir drogas,
la Administración penitenciaria no puede, en ningún caso, comunicar
esta información a las autoridades policiales obviando la práctica de
la medida prevista en el artículo 45.7 en perjuicio del visitante, al
que la autoridad policial no ofrece la posibilidad de negarse al
cacheo que, por tanto, se le va a imponer de modo coactivo y sin
posible negativa.
Todo ello ha llevado a recomendar a la Dirección General de la
Policía y a la Dirección General de Instituciones Penitenciarias que
se impartan las instrucciones oportunas a fin de que la medida de
cacheo con desnudo integral regulada en el artículo 45.7 del
Reglamento Penitenciario se realice únicamente una vez agotados
cuantos mecanismos prevé la legislación penitenciaria para la
prevención del tráfico de estupefacientes, habida cuenta de la
intromisión que dicha medida supone en la intimidad de personas no
unidas a la Administración por una relación especial de sujeción, sin
que en ningún caso pueda evitarse la aplicación de la medida mediante
la comunicación de la información que obre en poder del centro
penitenciario a las autoridades policiales, a fin de que sean éstas
la que practiquen el cacheo, agravando indebidamente la situación de
la persona afectada por dicha medida. La Dirección General de la
Policia ha manifestado compartir la recomendación del Defensor del
Pueblo, en tanto que la detención y el cacheo de un ciudadano deben
estar motivados en hechos objetivos o indicios racionales,
individualmente contrastados, respecto de las personas objeto de
dichas medidas.
La Dirección General de Instituciones Penitenciarias comparte el
criterio del Defensor del Pueblo respecto a que el director de un
centro penitenciario no puede sustituir la medida prevista en el
artículo 45.7 del Reglamento Penitenciario por la solicitud de
actuación de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, lo que no
impide al Defensor dar cuenta a éstas de que existen sospechas
fundadas sobre la posible comisión de un delito en el centro
penitenciario (9709428).
La muerte por arma blanca de dos jóvenes, en un corto periodo de
tiempo, suscitó una viva polémica en torno a la necesidad de
erradicar de los lugares de ocio y esparcimiento la posesión de este
tipo de armas, lo que propició la puesta en marcha de un dispositivo
especial por parte de la Delegación del Gobierno en Madrid en el que
se intensificaron las intervenciones policiales, mediante
identificaciones y cacheos selectivos en la vía pública, lo que en
las tres primeras semanas del depósito llevó al decomiso de un
importante número de armas
prohibidas que, sin embargo, no impidió la muerte de un joven
seguidor de un equipo de fútbol a consecuencia del apuñalamiento de
que fue objeto en las proximidades de un estadio de fútbol en Madrid,
con la consiguiente alarma social que produjo tal hecho.
Sin embargo, en el transcurso de estas operaciones, la policía
irrumpió de madrugada en un local público en el que sospechaba que
podía estar produciéndose algún tipo de pequeño tráfico con
sustancias estupefacientes, y que en reiteradas ocasiones había sido
denunciado por incumplimiento del horario de cierre, además de las
denuncias de los vecinos a consecuencia de los ruidos y molestias en
general que el local generaba.
Tras contrastar la información facilitada por la Jefatura Superior de
Policía en esta operación, se pudo concluir que este tipo de
actuaciones no logran un objetivo concreto, dentro de los planes de
erradicación de la tenencia de armas prohibidas y del pequeño tráfico
de estupefacientes y, en cambio, originan una excesiva alarma social,
puesto que la actuación policial supuso, en este caso, el desalojo
del local y el cacheo de la mayoría de los clientes que en él se
encontraban, resultando finalmente detenidos dos ciudadanos
extranjeros que carecían de documentación y encontrándose escasos
restos de hachís en el suelo del local (F9800154).
3.1.4. Sanciones por desobediencia a agentes de la autoridad
El artículo 26.h) de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, de
Protección de la Seguridad Ciudadana, tipifica como infracción el
desobedecer los mandatos de la autoridad y sus agentes cuando ello no
constituya infracción penal.
Esta Institución ha constatado que mediante dicho precepto se han
sancionado conductas que no constituían desobediencia alguna, sino
disconformidad con la actuación de los agentes o trato irrespetuoso.
Con ocasión de la tramitación de una queja en la que se ponía de
manifiesto la falta de tipicidad de la conducta sancionada, el
Ministerio del Interior ha remitido una proposición de ley de un
grupo parlamentario, en la que se da nueva redacción al artículo. 26.
h) de la ley orgánica citada, quedando redactado de la siguiente
forma: «Desobedecer los mandatos de la autoridad o de sus agentes,
dictados en directa aplicación de lo dispuesto en la presente ley,
así como conducirse con los mismos cuando actúen en el ejercicio de
sus funciones, sin el respeto y consideración debidos, siempre que
tales conductas no constituyan infracción penal».
Esta Institución, desde el más absoluto respeto al ejercicio de la
potestad legislativa de las Cortes Generales, ha dado traslado al
Ministerio del Interior de una serie de consideraciones en relación
con la proposición de ley citada. En efecto, se ha indicado que el
ejercicio de las funciones que deben desempeñar los miembros de las
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado exige que el ordenamiento
proteja el principio de autoridad, sancionando las conductas que
impliquen ofensa o menoscabo de dicho principio.
El Código Penal tipifica tales conductas en distintos preceptos,
atendiendo a su mayor o menor gravedad, sancionando como delito el
atentado, la resistencia a la autoridad o desobediencia grave, y como
falta en su artículo 634 la conducta de los que faltaren al respeto y
consideración debida a la autoridad o sus agentes, o los
desobedecieran levemente.
La nueva infracción que pretende incorporarse a la Ley Orgánica 1/
1992 sanciona la misma conducta ya castigada penalmente como falta
cuando no constituya infracción penal, esto es, cuando por su menor
gravedad no pueda considerarse merecedora de reproche penal.
Habida cuenta que el artículo 634 del Código Penal considera falta la
falta de respeto y consideración hacia los agentes de la autoridad y
la desobediencia leve, difícilmente puede admitirse la existencia de
una falta de respeto o una desobediencia que, por tener un carácter
menor que leve, sea merecedora de sanción administrativa.
En este sentido, no parece congruente que la falta penal se refiera a
desobediencia leve, y el ilícito administrativo no haga referencia a
la gravedad de la desobediencia, que en todo caso debería ser menor.
De otro lado, se ha señalado que entre la infracción administrativa y
la penal parece existir identidad de hecho, sujeto y fundamento, por
lo que, en principio, sería necesario comunicar cualquier actuación
practicada en el orden administrativo al Ministerio Fiscal,
suspendiendo las actuaciones administrativas en tanto no recaiga
resolución judicial, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 7
del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el
reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad
sancionadora.
Por último, esta Institución ha considerado necesario señalar que al
amparo de lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley Orgánica 1/1992,
de Protección de la Seguridad Ciudadana, las denuncias de los agentes
gozan de presunción de veracidad.
La imparcialidad es el fundamento de la presunción de veracidad de
las denuncias (STS de 26 de noviembre de 1996). En el caso en el que
es el propio agente denunciante quien resulta sujeto pasivo de la
conducta ofensiva del ciudadano pueden surgir ciertas dudas sobre su
imparcialidad, lo que no parece aconsejar que estas denuncias gocen
de la presunción de veracidad.
Por todo lo anterior, esta Institución considera que el ordenamiento
penal recoge y sanciona debidamente y de modo congruente las
conductas de falta de respeto y desobediencia a los agentes de la
autoridad en el ejercicio de sus funciones, por lo que introducir
este nuevo tipo sancionador administrativo crearía una mayor
inseguridad jurídica, al no permitir predecir con suficiente grado de
certeza el tipo de sanción susceptible de ser impuesta, como exige el
Tribunal Constitucional (9621175).
3.1.5. Ficheros policiales
La falta de una fluida comunicación entre los órganos judiciales y la
Dirección General de la Policía impide la cancelación de oficio de
los denominados antecedentes policiales. Con este motivo se ha podido
comprobar que a pesar de que los procedimientos judiciales finalicen
mediante auto de sobreseimiento libre, sin embargo, los antecedentes
policiales permanecen vivos sin que se produzca la correspondiente
cancelación.
Así, en una de las investigaciones practicadas se acreditó que una
persona a la que se le había seguido un procedimiento judicial que
había finalizado mediante auto de sobreseimiento libre, con ocasión
de ser detenido por su presunta participación en una falta de
maltrato de obra, tuvo constancia de que figuraban vivos los
antecedentes policiales relativos al asunto sobreseído.
Sin perjuicio de indicar al interesado que podía solicitar la
cancelación de dichos antecedentes mediante la oportuna certificación
judicial en la que se declarase su falta de responsabilidad y el
carácter firme de la resolución, se ha interesado de la Dirección
General de la Policía conocer en qué medida existe una normalizada
relación entre los órganos judiciales y la policía que permita la
cancelación de oficio de datos personales, al amparo precisamente de
lo dispuesto en el punto 2.3 del apartado tercero de la Resolución de
30 de junio de 1996, de la Dirección General de la Policía, por la
que se dictan instrucciones sobre determinados aspectos de los
ficheros policiales de datos de carácter personal (9813133).
En otro caso, un ciudadano extranjero permaneció detenido por la
policía municipal de Bilbao más de 48 horas a la espera de que el
Cuerpo Nacional de Policía de dicha localidad informase sobre los
posibles antecedentes del detenido.
Según la información facilitada por la Dirección General de la
Policía la identificación de detenidos extranjeros obliga a solicitar
los oportunos datos de identidad al Servicio Automático de
Identificación Dactilar. La gestión se lleva a cabo mediante dicho
sistema informático, introduciendo los datos y las impresiones
digitales de las personas consultadas, siendo su búsqueda automática
requeridos por los diferentes servicios policiales del resto de
España.
Al parecer, en el caso investigado la respuesta desde el Sistema
Automático de Identificación se obtuvo transcurridas 40 horas desde
su petición, debido a numerosas peticiones de identificación en esa
fecha. Según esta información el retraso no puede atribuirse a falta
de diligencia de los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía,
sino a las limitaciones técnicas del sistema (9816909).
3.1.6. Interrogatorio a menores en centros escolares
En el curso del presente año se han presentado varias quejas poniendo
de manifiesto que, con motivo de hechos presuntamente delictivos
acaecidos en distintos centros escolares, funcionarios de policía y
miembros de la Guardia Civil se personaron en dichos centros, tomando
declaración a varios alumnos, todos ellos menores de edad, con la
sola autorización del director del centro respectivo.
El artículo 40.2.ii) de la Convención sobre los Derechos del Niño,
adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 20 de
noviembre de 1989 y ratificada por España el 6 de diciembre de 1990,
determina la obligación de los Estados parte de garantizar que todo
niño
del que se alegue que ha infringido las leyes penales o a quien se
acuse o se declare culpable de haber infringido esas leyes será
informado sin demora y directamente o, cuando sea procedente, por
intermedio de sus padres o representantes legales, de los cargos que
pesen contra él y que dispondrá de la necesaria asistencia jurídica.
El artículo 9 de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de
Protección Jurídica del Menor, garantiza el derecho del menor a ser
oído en cualquier procedimiento administrativo o judicial en el que
esté directamente implicado y dispone que las comparecencias en los
procedimientos judiciales se realizarán de forma adecuada, debiéndose
garantizar que el ejercicio de este derecho sea por sí mismo o a
través de la persona designada para representarle. En todo caso, el
artículo 520 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal señala que el hecho
de que haya un menor detenido presupone la notificación a quien
ejerza la patria potestad o tutela respecto a su situación, a fin de
que se halle presente en el momento de la toma de declaración,
garantizándose el resto de derechos.
Del conjunto de estos preceptos se desprende el refuerzo en las
garantías generales cuando se produce la presunta participación de un
menor en hechos delictivos y, fundamentalmente, la necesidad de la
presencia de sus padres o representantes legales ante una eventual
intervención policial en el esclarecimiento de estos supuestos.
Con la sola presencia de los responsables de los centros docentes no
puede considerarse cumplida la garantía exigida en los preceptos
anteriormente citados, ya que éstos exigen la presencia de los
representantes legales, de los menores.
Esta exigencia es esencial, ya que ante todo se hace preciso
distinguir lo que puede ser una mera declaración voluntaria por parte
de una persona requerida por la policía, en su condición de mero
testigo de los hechos, y lo que puede ser una declaración que llegue
a convertirse en suficiente para imputar al declarante su
participación en los hechos.
La condición de menor de edad del declarante puede determinar que no
se encuentre suficientemente preparado para discernir esta
diferencia, y poder, en su caso, acogerse al derecho constitucional
de negarse a declarar, no encontrando argumentos jurídicos, en el
marco de la normativa vigente, que autoricen a establecer la
distinción entre interrogatorios en sentido estricto y otras
actuaciones preliminares en que funcionarios de las Fuerzas y Cuerpos
de Seguridad del Estado interrogan igualmente a determinadas personas
en relación con hechos objeto de una denuncia, ni a deducir de tal
distinción que, en relación con estas últimas, es legítima la
actuación de los directores de los centros que permiten su
realización obviando las cautelas necesarias para preservar la
integridad de los derechos de los alumnos menores de edad.
Según entiende esta Institución, los ciudadanos pueden colaborar en
las investigaciones policiales prestando su testimonio voluntario, o
negarse a ello cuando fuesen requeridos por los correspondientes
funcionarios. En ningún caso puede olvidarse que nadie está obligado
a declarar a requerimiento de las fuerzas policiales y menos aún en
aquellos supuestos en los que por cualquier
circunstancia inherente al caso tal declaración pudiera ser
inculpatoria para quien la realiza. Consecuencia inmediata de lo
expuesto es que un menor, por propia voluntad, no puede decidir si
resulta conveniente y adecuado a sus intereses el prestar o no
declaración ante funcionarios policiales, por lo que en tales
supuestos, sea cual sea el carácter de las pesquisas que estén
llevando a cabo las fuerzas del orden, la decisión de declarar o no
debe ser adoptada por los padres o tutores legales de los menores de
edad.
Es el interés del menor, principio básico que inspira todos los
textos normativos nacionales e internacionales, el que propició la
Ley Orgánica 4/1992, de 5 de junio, sobre Reforma de la Ley
reguladora de la Competencia y Procedimiento de los Juzgados de
Menores. Con ella se produjo una profunda reforma de la Ley de
Tribunales Tutelares de Menores, aprobada por Decreto de 11 de junio
de 1948, pasando a llamarse Ley Orgánica reguladora de la Competencia
y Procedimiento de los Juzgados de Menores.
Este texto ha consolidado la idea de un procedimiento personalista,
en el que las actuaciones que se practican están presididas por el
interés del menor y donde el Ministerio Fiscal es su mayor garante,
junto a los Juzgados de Menores, que determinan las medidas
aplicables a los menores que hayan realizado hechos susceptibles de
ser tipificados como infracciones penales. En consecuencia, el
análisis sobre la actuación de las autoridades o funcionarios, debe
de pasar necesariamente por el estudio de la adecuación de sus actos
al procedimiento establecido en dicha ley.
Con arreglo a la Ley Orgánica, 4/1992, de 5 de junio,sobre Reforma de
la Ley reguladora de la Competencia y Procedimiento de los Juzgados
de Menores y, en concreto, a lo establecido en su artículo 9.1.o, la
competencia para conocer hechos cometidos por mayores de doce años y
menores de edad fijadas en el Código Penal a efectos de
responsabilidad criminal, tipificados como delitos o faltas, será de
los jueces de menores, mediante los oportunos expedientes y con
arreglo al procedimiento establecido en esta ley.
Precisamente, el artículo 15.1.1.a determina que quienes por razón de
su cargo tengan noticia de hechos que pudieran estar comprendidos en
el número 1 del artículo 9 antes señalado, deberán ponerlo en
conocimiento del Ministerio Fiscal, que acordará la incoación del
expediente y dará cuenta al juez de menores.
Será el fiscal con arreglo a lo dispuesto en el apartado 2.o del
artículo 15 quien dirigirá la investigación de los hechos, ordenando
que la policía judicial practique las actuaciones que estime
pertinentes para su comprobación, residiendo en el Ministerio Fiscal
la defensa de los derechos del menor.
Parece pues oportuno estimar que en los casos investigados, la
intervención de la Guardia Civil o del Cuerpo Superior de Policía a
requerimiento de los responsables de un centro escolar ante la
existencia de indicios de participación de menores en un hecho
delictivo, no ha respetado el procedimiento que antes hemos señalado.
Por todo ello, se ha recomendado a la Secretaría de Estado de
Seguridad que en los supuestos en que se tenga
conocimiento de hechos delictivos, en los que presumiblemente
hubieran participado menores de edad, se adecúe la actuación, tanto
del Cuerpo Superior de Policía como de la Guardia Civil, a lo
previsto en la Ley Orgánica reguladora de la Competencia del
Procedimiento de los Juzgados de Menores, en los términos que
previene el artículo 15 del referido texto legal.
En la contestación facilitada por la Secretaría de Estado de
Seguridad se señala que por parte de la Dirección Geneal de la
Guardia Civil se han dado las órdenes oprtunas para que, por su
servicio de seguridad judicial se elaboren las correspondientes
normas a tener en cuenta por todas las unidades del cuerpo, tendentes
a asegurar los derechos y garantías de los menores de edad. Asimismo,
la Dirección General de la Policia adecuará las actuaciones de sus
funcionarios a lo previsto en la ley Orgánica 4/1992, reguladora de
la competencia y procedimiento de los Juzgados de Menores (9713828 y
9711837).
3.1.7. Derecho de reunión y manifestación
Sin que pueda afirmarse que existe obstaculización al libre ejercicio
del derecho de reunión y manifestación, no obstante, se hace preciso
llamar la atención sobre algunos casos aislados en los que se pone de
manifiesto las dificultades que entraña el seguimiento de la
actuación de la Administración respecto al modo en que, a veces,
entiende el ejercicio de este derecho en sus justos límites.
Un numeroso grupo de funcionarios de prisiones participó en una
manifestación que se celebró ante la sede de la Subdelegación del
Gobierno en Alicante. En el transcurso de la misma, miembros del
Cuerpo Nacional de Policía procedieron a realizar fotografías de los
concentrados.
Posteriormente, la aludida Subdelegación inició el correspondiente
expediente sancionador contra el promotor de la manifestación, por
considerar infracción administrativa el tono de determinadas frases
coreadas por los manifestantes.
Tramitada la oportuna queja, la Subdelegación del Gobierno dictó la
correspondiente resolución señalando que al no estar probados los
hechos se había acordado el sobreseimiento del expediente con archivo
de lo actuado (9812639).
Por otra parte, se ha iniciado una investigación por la queja de una
determinada corporación municipal que ha mostrado su desacuerdo con
la actuación policial llevada a cabo el día 22 de octubre en la
localidad de Treviño (Burgos), donde un grupo de personas se
concentró en el pueblo, a pesar de haberse prohibido esta
concentración expresamente el día antes, permitiendo los agentes que
se encontraban presentes que los concentrados coreasen gritos y
proclamas contra el orden constitucional.
En el informe remitido por al Subdelegación de Gobierno en Burgos se
señala que el día 24 de octubre estaba prevista una concentración en
la localidad de Treviño de un grupo de personas, pertenecientes a un
movimiento político, a las que la guardia civil retuvo a la entrada
de la villa, indicándoles que el acto estaba suspendido, por lo que
penetraron sólo en la ciudad 19 personas,
es decir, una menos de aquéllas que la Ley Orgánica 9/1985, de 15 de
julio, reguladora del Derecho de Reunión, señala como limite para que
se entienda como reunón la concurrencia consentida y temporal de
varias personas con una finalidad determinada.
Estas 19 personas recorrieron Treviño, sin que fueran escoltadas por
la guardia civil, limitándose la fuerza impedir incidentes entre
aquéllas y los vecinos de la localidad. (9822445).
3.1.8. Mendicidad
En el informe correspondiente al año 1996 se dio suficiente
publicidad a esta cuestión con el fin de que los distintos
ayuntamientos asumiesen con plena consciencia su falta de competencia
y la ilegalidad de aprobar ordenanzas en las que se prohibiese el
ejercicio de la mendicidad pública, y se persiguiese ésta con medidas
como la retirada del dinero a los mendigos.
No se trata de un tema menor, pues en torno a la mendicidad se
esconden muy variadas situaciones, que pueden acabar siendo la base
para actos, incluso, de racismo, por lo que su seguimiento es
especialmente obligado con el fin de erradicar dichas conductas.
Y así, durante el presente año, esta Institución ha tenido
conocimiento de que en los Ayuntamientos de Reus y de Cartagena se
han vuelto a repetir situaciones como las denunciadas en el informe
de 1996, sin que se pueda afirmar que estos hechos son aislados, y
que no existen en otros ayuntamientos del territorio nacional,
ordenanzas en las que la mendicidad es sancionada con la retirada del
dinero o incluso con la expulsión física de los mendigos del término
municipal.
En concreto, el Ayuntamiento de Reus ha aprobado una ordenanza
prohibiendo expresamente el ejercicio de la mendicidad pública en su
término municipal, sin que al concluir el año 1998 se haya obtenido
respuesta a la petición de informe realizada a la corporación.
Por otra parte el artículo 8 de la ordenanza sobre prevención
y erradicación de la mendicidad del Ayuntamiento de Cartagena prevé la
retirada y depósito de los fondos obtenidos por quien practica la
mendicidad cuando este sea persistente o reincidente en dicha
actividad (F9800134, 9805200).
En otro orden de cosas, al haber tenido conocimiento, a través de los
medios de comunicación, de que un grupo de cabezas rapadas había
atacado a unos indigentes que se encontraban refugiados en las
instalaciones de una estación de metro en Madrid, se inició una
investigación de oficio. Según la información con la que se contaba
en principio, la violencia empleada por los atacantes indicaba una
intención de causar daño a las personas que allí se encontraban, lo
que, al parecer, fue evitado por la intervención de dos vigilantes de
seguridad que se encontraban en el interior del recinto.
En el informe remitido por la Fiscalía General del Estado se señaló
que se habían iniciado las oportunas diligencias previas en las que
estaban implicadas cuatro personas, dos de ellas con edad inferior a
los 18 años, pero que debido a como se habían producido los hechos,
existían serias dificultades para probar que los imputados habían
intervenido
activamente en los mismos. Concluía el informe señalando que se
solicitarían todas las diligencias tendentes a esclarecer en lo
posible los hechos y a exigir las responsabilidades dimanantes de los
mismos (F9800011).
3.2. Derechos y libertades de los extranjeros
3.2.1. Entradas en territorio nacional
Durante este año un gran número de personas han llamado al servicio
de guardia de la Institución manifestando que se encontraban en la
sala de rechazados del aeropuerto de Barajas (Madrid) y que, a pesar
de cumplir con los requisitos para la entrada en territorio nacional,
la policía se lo impedía alegando, en la mayoría de los casos,
desconocer el motivo último de la denegación.
Iniciadas las oportunas investigaciones ante los responsables de la
comisaría de Barajas, en colaboración con la Comisaría General de
Extranjería y Documentación, se puede concluir, en términos
generales, que la aplicación del Convenio de Schengen ha motivado un
importante aumento de las intervenciones de rechazo en frontera, pues
la policía española no sólo rechaza a ciudadanos que desean entrar en
territorio español, sino también a otros que se dirigen a terceros
países firmantes del acuerdo.
Los rechazos más numerosos se producen en personas procedentes de
Colombia y Ecuador, si bien en los últimos meses del año se ha visto
incrementado el número de ciudadanos cubanos que, se dirigen a
terceros países, fundamentalmente del este de Europa y, en tránsito,
solicitan asilo. El final de su andadura suele ser territorio
español, pues una vez enviados al país al que se dirigían, tras la
denegación del asilo, éste también los rechaza reenviándolos a
España, donde finalmente se les permite la entrada por razones
humanitarias.
En otro orden de cosas, es preciso resaltar la mejora que se ha
producido en el documento donde queda constancia de las actuaciones
policiales en virtud de las cuales se acuerda el rechazo, resolución
que se notifica al interesado. No obstante, no parece que tenga una
utilidad práctica el recurso administrativo ante el Director General
de la Policía, que se indica en el documento que se notifica al
rechazado De las quejas investigadas se desprende que la motivación
final del rechazo se basa en la apreciación subjetiva del
funcionario, quien, una vez interrogada la persona en cuestión,
decide que se producen determinadas contradicciones en su declaración
que no permiten aceptar que el motivo inicialmente declarado por el
interesado como justificativo de su venida a España coincida con la
finalidad real del viaje, que es el establecimiento en España sin
haber obtenido las autorizaciones administrativas preceptivas.
Finalmente, se debe señalar que se han dirigido sendos escritos al
Ministro del Interior y al Ministerio de Fomento indicándoles que,
desde hace aproximadamente cuatro años, se vienen realizando
gestiones infructuosas ante diversos organismos dependientes de sus
respectivos departamentos, con el objeto de poder determinar la
autoridad responsable del buen funcionamiento de la salade rechazados
del aeropuerto de Barajas.
El interés de esta Institución en este tema radica en el hecho de que
en esas dependencias permanecen privadas de libertad personas de
distintas edades, desde niños a ancianos, durante bastantes días, lo
que hace necesario que estas instalaciones cuenten siempre con el
material sanitario e higiénico y la alimentación precisa que
garantice que la privación de libertad se desarrolle en condiciones
dignas.
En los escritos remitidos a ambos departamentos, se alude a que
durante todo el tiempo, tanto el Ente Público Aeropuertos Españoles y
Navegación Aérea, como la Dirección General de la Administración de
la Seguridad, la Dirección General de la Policía o la dirección del
aeropuerto de Barajas han eludido la responsabilidad última sobre
estas instalaciones y, en consecuencia, se solicita de ambos
ministerios que adopten las medidas de coordinación que consideren
más oportunas para que, finalmente, se determine la autoridad
responsable del buen estado y funcionamiento de las instalaciones de
la sala de rechazados del aeropuerto de Barajas En la contestación
facilitada tanto por el Ministerio del Interior como por el
Ministerio de Fomento se manifiesta su total disposición a la
resolución definitiva de los problemas de carácter logístico que
pudieran plantearse en la sala de rechazados del aeropuerto de
Madrid-Barajas, indicando una serie de medidas, en ambos casos, que
han sido adoptadas hasta el momento en orden a evitar que en el
futuro puedan repetirse situaciones de descoordinación, como las
apuntadass por el Defensor del Pueblo (F9500017).
3.2.2. Inscripción de matrimonios en los consulados de España
El llamado consentimiento matrimonial se configura, a juicio de la
doctrina civilista, como un elemento básico del matrimonio, y la
doctrina también considera que es totalmente ajena a la validez del
matrimonio cuáles fueron los motivos que llevaron a los contrayentes
a prestar ese consentimiento.
Según esta doctrina, el consentimiento matrimonial es válido en
función de cualquier interés, siempre que no suponga una
extralimitación del propio consentimiento, es decir, sólo podrá
considerarse que no hay consentimiento matrimonial genuino, si es
condicional, a término o modal, y que la posible nulidad del negocio
jurídico que constituye el matrimonio, está en función de la
existencia de condiciones ilícitas, siempre que de ellas dependa el
propio negocio jurídico.
Por otro lado, es importante tener presente que en la reforma de 1991
del Código Civil, tanto en los trabajos preparatorios como en el
proyecto de ley enviado a las Cortes, se introdujo de forma expresa
la declaración de nulidad del matrimonio simulado, que fue finalmente
suprimido.
La simulación del matrimonio no puede ser un elemento a valorar
simplemente por el funcionario encargado de la inscripción registral
en el expediente que al efecto se tramite, ya que los efectos de la
simulación deben serlo sólo con relación a las partes contrayentes y
a sus intereses en el negocio que contraen.
No parece, por tanto, razonable el uso del trasfondo último del
propio consentimiento matrimonial para, a través de él, proteger
intereses supraindividuales, en este caso, intereses del Estado en
materia de extranjería, cuando dicha protección está garantizada por
un procedimiento posterior de declaración de nulidad, ante la posible
existencia de matrimonios fraudulentos.
Con estos argumentos y otros atinentes al procedimiento utilizado
para acreditar la realidad del matrimonio celebrado, se solicitó de
la Dirección General de los Registros y del Notariado la nulidad de
la resolución del Consulado General de España en Santo Domingo, que
denegaba la inscripción de matrimonio de un ciudadano español y una
ciudadana colombiana, al considerar que dicho matrimonio se había
llevado a cabo en fraude de ley.
La resolución del consulado, que carecía de fundamento jurídico
alguno, y que fue confirmada en vía de recurso por la Dirección
General de los Registros y del Notariado, se basaba en la Instrucción
de 9 de enero de 1995, cuya finalidad es, como se señala en su
preámbulo, encarecer a los encargados de los registros civiles que,
sin mengua de la presunción general de buena fe, se cercioren de la
veracidad del consentimiento de los contrayentes dentro de las
posibilidades que ofrece la regulación actual del expediente previo
al matrimonio. Sin embargo, esta Institución ha comenzado a detectar
que la aplicación de la instrucción pudiera estar produciendo serias
intromisiones innecesarias en la intimidad de las personas que
contraen matrimonio, coartando su derecho al ius nubendi (9818396).
3.2.3. Protección de menores
Se ha prestado una especial atención durante este año a aquellas
quejas en las que, si bien la investigación inicial tenía como
fundamento las disposiciones en materia de extranjería, sin embargo
el fondo último era la protección o no de un menor extranjero dentro
del territorio nacional.
Se ha tomado en consideración que la Convención sobre los Derechos
del Niño, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidad el
20 de noviembre de 1989, y ratificada por España en 1990, obliga a
los Estados parte a resolver cualquier conflicto de intereses,
siempre a favor del menor de edad. Por ello, se ha intervenido no
sólo prestando protección en general a aquellos menores en situación
de abandono, como en el caso de los polizones, sino a menores bajo
custodia de distintos organismos públicos, en donde se ha podido
advertir una determinada inercia respecto a las medidas a adoptar con
el menor que en nada favorecían una eficaz custodia del mismo.
En este sentido, una familia española se negaba a entregar a su
tutora legal en Ucrania a un menor de aquella nacionalidad que se
encontraba residiendo en una localidad burgalesa, y que había venido
a nuestro país incluido en un programa de acogimiento temporal,
gestionado por una asociación y autorizado por la Diputación Foral de
Vizcaya sin conocimionto de la entidad competente en protección de
menores de la Junta de Castilla y León. Se realizaron distintas
gestiones ante los responsables de la Comunidad Autónoma de Castilla-
León,
así como con la Subdelegación del Gobierno de Burgos, el Fiscal
General del Estado y el Ministerio de Asuntos Exteriores, al haberse
detectado la confusión de las distintas administraciones implicadas
respecto a la situación del menor y la necesaria urgencia con que
debía de ser abordada esta cuestión.
En las primeras investigaciones se constató que las autoridades
ucranianas habían reiterado la necesidad de que el menor regresase a
su país, así como la posible responsabilidad en que la tutora
ucraniana podía incurrir como consecuencia de haber facilitado a este
menor una prórroga de estancia en España, fuera del tiempo por el que
había sido otorgado el visado, al no haber regresado aquél con el
resto del grupo.
La negativa de la familia española a devolver el menor se debía a la
intención de adoptarlo, aunque no había iniciado ningún tramite en
este sentido y, por tanto, se acudía a una vía de hecho como era la
de evitar su regreso. Finalmente, los servicios de atención de
menores de la Junta de Castilla-León procedieron a hacerse cargo del
menor poniéndolo a disposición del consulado ucraniano para su
traslado de regreso a su país (9820275).
Tres policías locales de Ceuta denunciaron que integrantes de este
cuerpo detenían a menores de origen marroquí que deambulaban por
aquella ciudad y los entregaban a las autoridades marroquíes, sin
intervención del Cuerpo Nacional de Policía.
Tras la investigación practicada se puede aseverar que,
efectivamente, la policía local de Ceuta procede, con relativa
asiduidad, a recoger menores marroquíes que cruzan diariamente la
frontera de España con Marruecos para devolverlos al país de origen,
sin que se haya podido acreditar con exactitud qué tipo de medidas
preventivas adopta la policía local en orden a garantizar la
seguridad de estos menores.
Los informes emitidos consideran esta situación como una
manifestación del carácter fronterizo de dicha ciudad autónoma, que
unido a su especial condición derivada de su situación geográfica
hace que secularmente las relaciones sociales, culturales y
económicas se hayan producido y se produzcan con especial fluidez y
desprovistas de las rigideces formales exigidas en otros ámbitos
territoriales, justificando por estas razones la intervención de la
policía local en la recogida y devolución de menores marroquíes.
Según se señala, la circulación diaria entre las poblaciones de Ceuta
y las marroquíes limítrofes es incesante, cruzando la frontera muchos
menores, acompañados de sus familiares, para menesteres tan
cotidianos como comprar el pan o visitar a parientes residentes en
Ceuta. Asimismo, muchos de estos menores que cruzan a diario la
frontera permanecen solos en la ciudad con el fin de practicar la
mendicidad, o dedicarse al pequeño hurto. Como consecuencia de este
tráfico, en numerosas ocasiones, algunos residentes en los pueblos
marroquíes vecinos vuelven a sus hogares sin los menores que les
acompañaban a la entrada, con la certeza de que éstos volverán más
tarde, dada la proximidad existente.
Continúan indicando los informes que muchos de estos menores se
dirigen a la frontera, donde las autoridades españolas, previa
comprobación de que sus familiares
los aguardan en el puesto marroquí o, en su caso, de que las
autoridades marroquíes se hacen cargo de ellos para entregarlos a sus
familias, les permiten el cruce de la frontera y, en todo caso,
existe la imposibilidad material de acoger en Ceuta a todo menor
indocumentado que allí se encuentre.
Esta Institución entiende que, sin perjuicio de reconocer la
singularidad de la vida diaria de la Ciudad Autónoma de Ceuta y el
trasiego de ciudadanos marroquíes que cruzan a diario la frontera, es
evidente la obligación que tienen las autoridades españolas de velar
por la protección de cualquier menor que se encuentre en territorio
español, con independencia de su nacionalidad. Una protección que en
el caso de Ceuta puede presentar efectivamente particularidades muy
singulares y, en concreto, la dificultad de determinar si estos
menores están o no desamparados.
El Estado español no puede permitir que miembros de las Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad actúen fuera del ordenamiento jurídico. La
denuncia que esta Institución hace en otro apartado de este informe
relativa al aumento de competencias de determinadas policías locales,
más allá de lo previsto en la ley, se refleja en el presente caso por
cuanto el único hecho susceptible de valoración es que menores de
edad de otra nacionalidad son devueltos sin que se pueda tener la
seguridad y certeza de que tales devoluciones se practican con las
garantías suficientes para la debida protección de éstos (F9800140).
Próximo a concluir el año, los Ministerios de Asuntos Exteriores y
del Interior, previo informe favorable de la Comisión
Interministerial de Extranjería, han aprobado una resolución por la
que se dictan instrucciones generales sobre la repatriación de
menores extranjeros en situación de desamparo en España. Estas
instrucciones aclaran qué autoridades son las competentes para una
efectiva tutela del menor en situación de desamparo, en concreto, en
las ciudades de Ceuta y Melilla, determinando además un procedimiento
para la repatriación de estos menores.
3.2.4. Retirada de pasaporte
En el curso de las investigaciones practicadas se ha advertido una
práctica policial que esta Institución no considera que se ajuste a
la legalidad vigente. Se trata de la retirada del pasaporte a
aquellos ciudadanos extranjeros a los que se les incoa un expediente
de expulsión y se les deja en libertad durante la tramitación del
expediente. No existe precepto alguno en el ordenamiento que prevea
dicha medida, pero sobre todo y fundamentalmente, que pueda ser
acordada por la policía sin motivación alguna.
Aeste respecto, en una investigación practicada ante la Subdelegación
del Gobierno de Málaga, se ha analizado si resulta posible la
retención temporal por parte del Ministerio del Interior sólo de los
pasaportes expedidos por las autoridades españolas o también de los
expedidos por las autoridades extranjeras, en suma, cuál es el
alcance de lo previsto en el artículo 7 del Real Decreto 3129/1977,
de 23 de septiembre, por el que se regula la expedición depasaportes
ordinarios a los españoles, y en el que se afirma
que en casos excepcionales, el Ministro del Interior podrá dictar
resolución motivada, disponiendo la retirada, retención o suspensión
temporal del pasaporte, cualquiera que sea su clase, a toda persona.
En este sentido, la expresión toda persona, que recoge el precepto
examinado, es precisamente la recogida en el artículo 12 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos hecho en Nueva York el
19 de diciembre de 1966, y ratificado por España por Instrumento de
13 de abril de 1977.
De la literalidad del artículo 7 del citado Real Decreto 3129/1977,
en el que se contrapone a la expresión toda persona la de súbditos
españoles, parece desprenderse que el Ministerio del Interior puede
retener temporalmente a cualquier persona su pasaporte, con
independencia de cuál sea su nacionalidad, requiriéndose en todo caso
resolución motivada.
Por otra parte, el artículo 11 de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de
febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana, en conjunción
con el artículo 3 del Real Decreto 196/1996, de 2 de febrero, por el
que se regula el documento nacional de identidad puede justificar,
incluso, la retención temporal del permiso de residencia a aquellos
extranjeros que disfrutaran de residencia legal en España, pero
siempre mediante resolución motivada (9805958).
3.2.5. Internamientos
La reciente aprobación mediante Orden Minsiterial de 22 de febrero de
1999 de las normas de funcionamiento y régimen interior de los
centros de internamiento de extranjeros, no ha impedido que durante
1998 la falta de una regulación expresa de esta materia haya seguido
siendo uno de los principales problemas de estos centros (F9600031).
Por otro lado se ha detectado a lo largo del año, en el que se ha
solicitado por la policía autorización para internar, y ha sido
concedida por la autoridad judicial, a pesar de tratarse de un
supuesto claro de devolución. En este sentido, con fecha 17 de
febrero de 1998, la Comisaría General de Extranjería y Documentación
dictó una circular, a requerimiento del Defensor del Pueblo, en el
sentido de recordar a todos los funcionarios intervinientes en
cuestiones de extranjería, la prohibición expresa, que recoge el
artículo 123, apartado 4 del Reglamento de Ejecución de la Ley
Orgánica 7/1985, de Derechos y Libertades de los Extranjeros en
España, aprobado por Real Decreto 155/1996, de ingresar a un
extranjero que vaya a ser devuelto, y en consecuencia, la prohibición
de solicitar de la autoridad judicial dicho internamiento; la
devolución en todo caso, según esta circular, habrá de efectuarse en
el plazo máximo de 72 horas y si no se pudiera llevar a cabo en este
plazo, el extranjero habrá de ser puesto en libertad (F9800001).
Asimismo, es reseñable el informe elaborado por dos letrados miembros
del Servicio de Orientación Jurídica para Extranjeros del Ilustre
Colegio de Abogados de Madrid sobre los centros de internamiento,
destacando entre las recomendaciones que constan en el mismo la
necesidad de que la normativa de régimen interno de los centros debe
de regularse mediante ley orgánica, y no
mediante orden ministerial, como al parecer se pretendía; la
necesidad de aplicar el derecho a la tutela judicial efectiva de modo
eficaz a los extranjeros que ingresen en estos centros y, finalmente,
varias recomendaciones más sobre el funcionamiento de los centros y
sobre los derechos de los internos, entre las que cabe resaltar la
mejora de la atención sanitaria en los mismos, la atención a los
internos por funcionarios no pertenecientes al Cuerpo Nacional de
Policía, o la implantación de los correspondientes servicios
sociales.
3.2.6. Expulsiones
La actual regulación de esta materia en la Ley Orgánica 7/1985, de 1
de julio, sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en España
continúa siendo la materia que mayores controversias origina entre
esta Institución y la Administración, pues siguen sin resolverse
aspectos, esencialmente jurídicos como la dificultad de delimitar la
medida de expulsión, como acto sancionador o como situación de
privación de libertad lo que suele provocar múltiples situaciones de
indefensión.
Téngase presente que ya en el informe correspondiente al año 1996 se
advertían las deficiencias en el procedimiento administrativo de
expulsión de extranjeros, algunas de las cuales hoy en día no sólo no
han desaparecido sino que incluso se han acentuado, como por ejemplo,
la expulsión del extranjero amparada exclusivamente en la existencia
de un atestado policial.
En el año 1994, una ciudadana china fue sancionada mediante la
oportuna resolución decretando su expulsión, sin que la misma se
llevase a efecto, al existir un procedimiento judicial en trámite.
Cuatro años más tarde fue detenida procediéndose a ejecutar la
expulsión.
El Defensor del Pueblo considera que la Administración debería haber
iniciado los trámites oportunos para ejecutar la expulsión en 1994,
solicitando, en primer lugar, la oportuna autorización al juzgado
interviniente.
Sin embargo, al no haber iniciado ningún trámite en este sentido en
el año 1994 y no haberse llevado a cabo la expulsión, es evidente que
se dejó transcurrir el plazo de 3 años que establece el artículo 101
del Real Decreto 155/1996, de 2 de febrero, y que la expulsión había
prescrito. Hecha la oportuna sugerencia a la Subdelegación del
Gobierno de Córdoba en este sentido, la Administración procedió a
ordenar el archivo de la expulsión (9805897).
La Subdelegación del Gobierno de Huelva dejó sin efecto la expulsión
acordada contra una ciudadana colombiana por estancia ilegal,
aceptando la sugerencia del Defensor del Pueblo al constatar que esta
persona se encontraba casada con un ciudadano español y, en
consecuencia, no podía ser expulsada por dicha causa, al serle de
aplicación la normativa comunitaria.
Sin embargo, es necesario resaltar que en el momento de la detención
los funcionarios policiales hicieron caso omiso a las manifestaciones
de la detenida, en el sentido antes señalado, incluso cuando la
interesada aportaba el libro de familia.
Según se ha podido constatar en la investigación, los funcionarios
anunciaron su propósito de mantener la
detención y proceder a su expulsión, por el procedimiento de urgencia
en un plazo inferior a 72 horas (9810276).
En otro caso un ciudadano fue internado y expulsado posteriormente
por la Subdelegación del Gobierno de Zaragoza, sin solicitar de la
autoridad judicial que había acordado el internamiento, el cese de
éste para proceder a la expulsión.
En el momento en que se ejecutó la orden de expulsión, el interesado
había recurrido una anterior denegación de asilo, y solicitado la
suspensión de la salida obligatoria del territorio español. Asimismo,
había recurrido ante la Audiencia Provincial de Zaragoza el auto de
internamiento.
Esta Institución recordó a la Subdelegación del Gobierno de Zaragoza
la obligación de las autoridades policiales de solicitar a la
autoridad judicial que hubiera acordado un internamiento,
autorización para el cese de dicho internamiento con carácter previo
a proceder a la expulsión, como exige el artículo 107.1.e) del Real
Decreto 155/1996, de 2 de febrero.
El cumplimiento de esta exigencia es preceptivo en todos los
supuestos de internamiento, siendo esencial en este caso, habida
cuenta la pendencia de distintas decisiones judiciales. Por ello,
esta Institución solicitó igualmente a la citada Subdelegación del
Gobierno la apertura de una investigación interna para el
esclarecimiento de lo acaecido en este caso.
La Subdelegación del Gobierno aceptó el recordatorio de deberes
legales formulado y procedió a la apertura de una información
reservada, que concluyó con la estimación de que los hechos podrían
calificarse como infracción leve por haberse producido con carácter
involuntario y no intencional, si bien no procedió a la imposición de
sanción por entender prescrita la infracción (9808221).
Continúa la constatación de la inseguridad jurídica que provoca la
existencia como causa de expulsión de un concepto jurídico
indeterminado como es «estar implicado en actividades contrarias al
orden público», causa recogida en el artículo 26.1.c) de la Ley 7/
1985, de 1 de julio, ya citada, precepto cuya falta de concreción da
lugar a su aplicación de modo indiscriminado. Al amparo del mismo
y con la sola tramitación de unas diligencias policiales, por un
presunto delito, se incoó un expediente de expulsión a un ciudadano
natural de Afganistán, lográndose finalmente la revocación de dicho
decreto al haberse demostrado ante los responsables policiales que
las diligencias previas correspondientes habían sido sobreseídas
provisionalmente al amparo de los artículos 789 y 641.1 de la Ley de
Enjuiciamiento Criminal, por no aparecer debidamente justificada la
perpetración del delito que había dado motivo a la formulación de la
causa (9805898).
Por otro lado, conviene destacar la circular dictada en junio de 1998
por la Comisaría General de Documentación y Extranjería, en
cumplimiento de una recomendación del Defensor del Pueblo, señalando
que la notificación de las resoluciones sobre expulsión se habrán de
practicar a la mayor brevedad posible desde que éstas fuesen
adoptadas por la autoridad competente, que dicha notificación se
llevará a cabo sin necesidad de agotar el plazo legalmente
establecido de diez días y que, si el extranjero no se encontrase
interno, la práctica de la notificación
se efectuará bien a él, bien a su representante, siempre que
dicha representación conste debidamente acreditada (9715178).
Finalmente, es necesario poner de manifiesto la prudente sensibilidad
de la Administración al aceptar la recomendación de esta Institución
para que se suspendiese temporalmente la ejecución de las expulsiones
dictadas contra ciudadanos de Honduras, Nicaragua, El Salvador y
Guatemala, en atención al estado de práctica devastación de gran
parte de su territorio por los efectos de un huracán, así como las
actuaciones llevadas a cabo por la Delegación del Gobierno en Murcia
para lograr una rápida solución a la situación de un numeroso grupo
de ecuatorianos, residentes en la localidad de Totana, quienes, a
pesar de su situación irregular, desarrollan una significativa
aportación laboral a las actividades agrícolas de esa zona, que les
ha convertido en un referente obligado para el trabajo diario de
muchos agricultores (F9500170).
3.2.7. Personal legitimado para el uso de la compulsión física en la
práctica de rechazos en frontera
El uso de la compulsión física para reenviar a sus países de origen a
aquellas personas que son rechazadas en frontera, pero sobre todo
quién está legitimado para el uso de la fuerza, es una cuestión
especialmente sensible por el significado que tiene a la hora de
valorar si se produce una efectiva protección de los extranjeros en
virtud del artículo 13 de la Constitución, ya que el respeto a la
dignidad de la persona sólo se preserva si existe una efectiva
aplicación de los derechos fundamentales con arreglo al artículo 10
del mismo texto legal.
En el curso del presente año se ha constatado que, al menos en el
aeropuerto de Madrid-Barajas, la conducción de las personas que son
objeto de rechazo en frontera desde la sala de rechazados al avión no
la realiza la autoridad policial, sino las empresas de seguridad
contratadas al efecto por la compañía transportista.
El Defensor del Pueblo considera de dudosa legalidad la utilización
de vigilantes de empresas de seguridad en tareas que se consideran
propias de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.
Al margen de la ficción jurídica de si esa persona ha entrado o no en
el territorio nacional, al ser rechazado en la frontera, lo cierto es
que en la práctica hay una privación de libertad y que, por tanto,
con arreglo a la legislación española sólo las Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad pueden actuar y usar, con arreglo a criterios de
proporcionalidad y racionalidad, la fuerza física para el
cumplimiento de sus fines legalmente establecidos (9823297).
3.2.8. Visados
Este apartado ha constituido el más numeroso en cuanto a quejas
tramitadas durante el año 1998 referidas, fundamentalmente, a
retrasos injustificados en la concesión del visado solicitado o a la
falta de motivación o justificación suficiente en la denegación de
visados por reagrupaciónfamiliar.
De estos dos grupos, el segundo ha sido el más significativo, por
cuanto en alguna queja la negativa a la concesión del visado, a pesar
de reiteradas consideraciones hechas por esta Institución, se ha
terminado basando simplemente en el carácter discrecional que tiene
la concesión del mismo y en el principio de inmediación del cónsul
a la hora de su concesión.
Esta Institución no pone en duda la importancia que tiene la
inmediación de la persona que ha de tomar decisiones en el
expediente, ya que esta inmediación permite que pueda valorar los
hechos y circunstancias que concurren en un solicitante de visado.
Sin embargo, en muchas ocasiones se advierte que prevalece la
presunción de mala fe del solicitante, basándose en argumentos
difíciles de asumir desde la importancia que tiene el derecho a la
reagrupación familiar. Y así, en un informe de un consulado se afirma
la imposibilidad de acceder a la reagrupación familiar de unos
cónyuges por el hecho de que entre ellos había una diferencia de edad
muy significativa, y que entre las costumbres del país de origen se
encuentra la de resultar prácticamente imposible todo matrimonio en
el que la mujer sea, como era el caso, sensiblemente mayor que el
hombre (9819879).
3.2.9. Situación de los inmigrantes subsaharianos en Ceuta y Melilla
Ha continuado el seguimiento de los problemas relativos a la
acumulación de extranjeros en ambas ciudades autónomas con el fin de
lograr trasladarse a la península, habiendo realizado el Defensor del
Pueblo una visita oficial a Melilla, donde pudo comprobar la
situación de las instalaciones del campamento de La Granja, así como
las obras del perímetro fronterizo y las que se habían iniciado para
la instalación de un campamento de acogida, precisamente en las
proximidades del perímetro.
A consecuencia de esta visita se tramitó un número elevado de quejas
de todas aquellas personas que se encontraban en el campamento y que,
de una u otra forma, pidieron a la Institución su mediación con el
fin de impulsar la tramitación de sus solicitudes de asilo o de
acogimiento, con un resultado en términos generales positivo.
Sin embargo, a lo largo del año se ha detectado un problema en
relación con los programas de acogimiento. En este sentido, tanto en
Valencia como en Málaga, distintas organizaciones no gubernamentales
han denunciado el hecho de que grupos de personas, procedentes de los
campamentos, han sido trasladadas a estas ciudades sin ninguna
documentación que les permitiese iniciar un paulatino proceso de
regularización.
Esta circunstancia ha propiciado el aumento de la bolsa de
marginalidad en ambas localidades, por lo que la Institución se ha
dirigido a los delegados y subdelegados del gobierno respectivos,
solicitando que se procediese a conceder las oportunas cédulas de
inscripción para que estos ciudadanos tuvieran, al menos, un
documento justificativo de su estancia en la península que les
evitase detenciones innecesarias, y les permitiese asimismo tener
opción al desempeño de determinados trabajos.
Por otro lado, continúa sin encontrarse una solución eficaz al
problema de aquellos ciudadanos procedentes de Marruecos que llevan
residiendo en Ceuta y Melilla desde hace varios años. La cuestión
fundamental es la validez de las tarjetas de residencia, más allá de
la zona de influencia de ambas ciudades autónomas, así como la
posibilidad de su renovación fuera de este entorno (9808356 y
9805963).
3.2.10. Polizones
En respuesta a la recomendación de esta Institución, para que se
revisase el contenido de la Instrucción 5-bis a)/94 de la entonces
Secretaría de Estado de Interior de 21 de julio de 1994, se ha
publicado la Instrucción 3/1998, de 17 de noviembre de la Secretaría
de Estado de Seguridad, sobre tratamiento a polizones.
En esta nueva Instrucción parece haberse establecido un procedimiento
más detallado respecto al modo de operar de la policía con los
polizones, las medidas a adoptar para garantizar en todo caso el
derecho a solicitar asilo, la presencia de médico e intérprete a
bordo del buque y, en última instancia, sobre el destino final de
estas personas.
En la nueva Instrucción se recoge la asunción de responsabilidades en
esta materia por los subdelegados del gobierno, consecuencia de la
reestructuración de la Administración del Estado, y se detalla un
simple procedimiento en garantía de los derechos de estas personas.
Sin embargo no ha previsto en qué modo debe facilitar la autoridad
gubernativa el acceso de las organizaciones no gubernamentales a los
barcos, a fin de constatar la situación de los polizones, por lo que
es previsible que continúen produciéndose problemas cuando estas
organizaciones intenten mantener contacto con los polizones, y ante
la obstaculización de esta actuación por parte de la autoridad
gubernativa se podría examinar la conveniencia de que la presencia de
representantes de dichas organizaciones se articulase a través de la
figura de los dos testigos que deben concurrir en el interrogatorio
que los funcionarios policiales lleven a cabo para conocer la
situación de los polizones.
Asimismo se advierte un gran vacío respecto al tratamiento de
polizones menores de edad, a pesar de ser esta circunstancia cada vez
más habitual en los casos de polizonaje, lo que origina una gran
laguna legal en la instrucción. Se considera que ésta no es más que
un instrumento de procedimiento, y que naturalmente la Ley Orgánica
1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, prevalecerá
en todo caso como garantía de los derechos de los polizones menores
de edad, con la especial salvedad de considerar esa minoría de edad
hasta los 18 años (9800575).
3.2.11. Modificación del Código Penal para una efectiva persecución
del tráfico de inmigrantes
Durante el año 1998, al igual que ocurrió en 1997, los medios de
comunicación han publicado innumerables noticias en relación al
tránsito de ciudadanos marroquíes en pateras entre las costas del
norte de África y la Península.
En unos casos el resultado de estas travesías ha sido la muerte de
las personas embarcadas y, en otros, la detención de las mismas, para
su posterior devolución, procediéndose en varias ocasiones, a la
detención del transportista y de personas encargadas de propiciar el
tráfico ilegal de inmigrantes hacia España o el resto de Europa.
En relación con la persecución de quienes favorecen la inmigración
clandestina resalta el caso que se produjo en la frontera de La
Junquera, en marzo de 1997, y en el que 11 ciudadanos magrebíes
murieron al volcar el camión en el que eran transportados en
dirección a la frontera francesa. El Juzgado de lo Penal número 2 de
Girona dictó sentencia absolviendo a las personas supuestamente
autoras del delito del que venían siendo acusados por el Ministerio
Fiscal, de tráfico ilegal de mano de obra, tipificado en los
artículos 312 y 313 números 1 y 2 del Código Penal, por considerar
que no existía tipo penal para sancionar esta conducta.
Posteriormente la Audiencia Provincial de Girona revocó la sentencia
condenando a los autores del delito. Sin embargo, a juicio de esta
Institución y del Síndic de Greuges de Cataluña, no existe un claro
tipo penal que persiga el tráfico de inmigrantes en el contexto
generalista ante el que nos encontramos a diario.
Los citados artículos del Código Penal, que se encuentran recogidos
dentro del Título XV, bajo el epígrafe De los delitos contra los
derechos de los trabajadores, suponen una restricción de su ámbito de
aplicación a los casos en que se acredite la cualidad de trabajadores
de las víctimas, a lo que ha de añadirse que su destino ha de ser
España en su condición de inmigrantes. Por tanto parece excluirse la
inmigración o que el tráfico de estas personas sea ajeno al concepto
de trabajador o que este tráfico se produzca con destino a terceros
países.
La naturaleza del derecho penal que impide la analogía y considera
sólo susceptible de castigo, por virtud del principio de legalidad,
aquellos tipos expresamente previstos en el propio Código, induce a
pensar en la necesidad de introducir una figura que, como también el
Síndic de Greuges señala, contuviese como elementos definitorios el
ánimo de lucro, la ocultación a las autoridades y el engaño a las
víctimas con riesgo para la integridad física o psíquica de las
mismas. A ello habría que añadir, naturalmente, la persecución de las
organizaciones dedicadas a estos fines.
Sin perjuicio de lo anterior, y dada la gran trascendencia que está
teniendo no sólo el tráfico de inmigrantes dirigidos hacia la
península, sino también el tránsito hacia el resto de Europa, se ha
considerado oportuno conocer con exactitud aquellos datos que
permitan una evaluación de la situación, por lo que se ha interesado
un informe al Fiscal General del Estado y al Ministerio del Interior,
sobre el número de casos producidos entre 1997 y 1998 de tráfico
ilegal de personas, distinguiendo las detecciones de pateras del
resto de las intervenciones llevadas a cabo, así como el número de
personas detenidas en relación a estos hechos, especificando quiénes
han pasado a disposición de la autoridad judicial por los delitos
tipificados en los artículos 312 y 313 del Código
Penal, en relación a la inmigración ilegal, y cuántas han sido
devueltas.
En la respuesta de la Administración se indica que durante 1997 se
desarticularon un total de 100 redes dedicadas al tráfico ilegal de
inmigrantes, y hasta mediados de noviembre de 1998, se habían
desarticulado 89. El número de embarcaciones tipo patera detectadas
durante el año 1997, había sido de 340, mientras que, hasta el 31 de
septiembre de 1998, el número se elevaba a 443. Igualmente se indica
en este informe el aumento del número de detenidos por su presunta
participación en los delitos tipificados en los artículos 312 y 313
del Código Penal, siendo de 148 en 1997 y de 169 hasta septiembre de
1998.
3.2.12. Asilo
Es probable que los innumerables conflictos, cada vez más violentos,
de carácter étnico que se están viviendo en el mundo, obliguen a los
Estados miembros de la Unión Europea a tener que reavivar el
ejercicio positivo del derecho de asilo, si no se quiere entrar en
una enorme contradicción entre lo que son las constituciones europeas
garantistas y las prácticas diarias de los ejecutores de las
políticas inmigratorias que, de forma tan señalada, vienen en los
últimos años afectando al derecho de asilo.
En este sentido se hace necesario llamar de nuevo la atención sobre
la importancia que tiene en el ordenamiento jurídico el procedimiento
de admisión o no a trámite de las solicitudes de asilo, que viene
siendo fuente de conflicto desde su instauración, al permanecer
pendiente de resolución, desde agosto de 1994, el recurso de
inconstitucionalidad interpuesto por el Defensor del Pueblo, contra
el apartado 8 del artículo único de la Ley 9/1994, de 19 de mayo, de
modificación de la Ley 5/1984, de 26 de marzo, reguladora del Derecho
de Asilo y de la Condición de Refugiado, en la redacción dada al
párrafo tercero del apartado 7 del artículo 5 de la Ley 5/1984, de 26
de marzo, por vulnerar el artículo 17, apartado 2, de la Constitución
al no respetar el contenido esencial del derecho fundamental a la
libertad Varias organizaciones no gubernamentales presentaron queja
ante el Defensor del Pueblo señalando que la Brigada Provincial de
Documentación y Extranjería de Madrid procedía a la detención de las
personas a las que les había sido denegada la solicitud de asilo en
el momento de personarse en las dependencias de dicha brigada, para
solicitar la correspondiente cédula de inscripción, que les
permitiese posteriormente pedir el permiso de residencia por razones
excepcionales.
En el informe remitido por la Consejería de Extranjería
y Documentación, se señala que en ningún caso se ha procedido a
practira detenciones con carácter general a pesrosnas que le han sido
denegadas su solicitud de asilo, cuando se han pesonado en las
dependencias de la Brigada Provincial de Madrid para solicitar un
permiso de residencia por razones excepcionales.
No obstante, se indica en el informe que las personas a las que se
les ha denegado su petición de asilo, tienen obligación de salir del
territorio nacional, por lo que en el supuesto de ignorar la orden de
salida, incurren en una
infracción prevista en el artículo 98.2 del vigente reglamento de
extranjería, pasando en consecuencia a encontrarse ilegalmente en
territorio nacional, por lo que cabe la incoación de un expediente de
expulsión y, en su caso, proceder a su detención e internamiento por
orden judicial (9820892).
Con independencia del tratamiento específico de los polizones, es
necesario señalar que durante este año se han tramitado varias
quejas, en este ámbito, cuyo fondo ha sido precisamente las
dificultades para tramitar las solicitudes de asilo formuladas por
aquéllos. Así, en el caso de los polizones embarcados a bordo de un
buque de bandera maltesa que arribaron al puerto de Sagunto
(Valencia), se tramitó la oportuna queja al haberse puesto en
conocimiento de la Institución que los representantes de una
organización que habían recibido la solicitud de asilo de los cuatro
polizones, no habían logrado hacer entrega de las mismas a la policía
de la comisaría del puerto de Sagunto.
Puestos en contacto con la Oficina de Asilo, ésta negó tener
conocimiento alguno de aquellas solicitudes, informando a la
Institución que al dirigirse el buque al puerto de Villagarcía de
Arosa (Pontevedra), se esperaba poder en ese momento tramitar dichas
solicitudes.
El Defensor del Pueblo recordó a la Administración la obligación de
tramitar cualquier solicitud de asilo hecha en frontera, con carácter
inmediato y sin ninguna dilación así como la aplicación de la
Instrucción 5-bis a)/94, de la Secretaría de Estado de Interior,
sobre tratamiento a polizones vigente en el momento en que acaecieron
los hechos y recientemente derogada (9813741).
De nuevo se hace necesario señalar un problema otras veces analizado,
que no encuentra una respuesta positiva por parte del Ministerio del
Interior, referido al modo de computar el tiempo transcurrido desde
que se formula una solicitud de asilo en frontera, a los efectos de
computarlos como silencio positivo. El hecho de que la Administración
no estime que la permanencia bajo custodia policial en frontera
mientras se tramita una petición de asilo es una situación de
privación de libertad, cuestión no resuelta hasta la fecha por el
Tribunal Constitucional en el recurso presentado por esta Institución
contra la vigente Ley de Asilo, se traduce en que aquélla computa los
plazos desde que se formula la solicitud de asilo como días hábiles,
excluyendo los festivos, en aplicación de las normas de derecho
administrativo.
A juicio del Defensor del Pueblo, precisamente la situación de
privación de libertad obligaría a computar esos plazos con los
criterios de cualquier detención y, en consecuencia, incluyendo los
días festivos (9820635) Finalmente se hace necesario recoger una
serie de propuestas que han sido elevadas ante esta Institución y
ante diversos organismos de la Administración por parte de una
organización no gubernamental, las cuales contemplan de una forma
amplia la problemática que en materia de asilo viene siendo
constatada por la citada organización.
En este sentido, se considera necesario establecer un mecanismo que
permita solicitar la reagrupación en España de los familiares de las
personas autorizadas a permanecer al amparo de lo dispuesto en el
artículo 17.2
de la Ley de Asilo, de manera análoga a lo dispuesto para la
extensión familiar del derecho de asilo. Dicha solicitud deberá poder
presentarse ante la representación diplomática o misión consular
española en el país de origen y dará lugar a la instrucción del
oportuno expediente por la Oficina de Asilo y Refugio. Corresponderá
a la Comisión Interministerial de Asilo y Refugio la elaboración de
la correspondiente propuesta a la luz de las circunstancias que
motivaron la concesión de la autorización de permanencia al
reagrupante.
Asimismo deberían fijarse con claridad los criterios que deben regir
la renovación de los permisos de residencia por circunstancias
excepcionales, y asegurar su conocimiento y cumplimiento por los
organismos encargados de la renovación. En dichas directrices debe
quedar clara la posibilidad de acceder al régimen general de
residencia una vez que se consideren desaparecidas las razones que
motivaron la concesión inicial de la autorización de permanencia, así
como el plazo y los requisitos para dicho cambio de situación. En
todo caso, debería facilitarse el mantenimiento de las situaciones
adquiridas y de los beneficios que en lo tocante a residencia legal y
habilitación para trabajar correspondan por antigüedad.
Por otro lado, parece oportuno el que deba de concederse dispensa
expresa del acta notarial para acreditación de la imposibilidad de
documentación a las personas autorizadas a permanecer al amparo del
artículo 17.2 de la Ley de Asilo en los casos de apatridia legal,
ausencia de representación o procedencia de países de los que es
conocida la negativa de embajadas o consulados a expedir pasaporte, o
siempre que existan razones de seguridad que lo aconsejen. Debe
corresponder a la oficina instructora estudiar la conveniencia de
esta medida y proponerla a la consideración de la Comisión
Interministerial de Asilo y Refugio, que la incluirá en su propuesta
de inscripción correspondiente.
Por último, esta organización ha solicitado en su informe modificar
la Orden Ministerial de 25 de febrero de 1998 a fin de conceder valor
de autorización para trabajar a los permisos de residencia por
circunstancias excepcionales, con carácter general y sin necesidad de
ulterior trámite.
El Defensor del Pueblo hace suyas todas estas propuestas por
considerar que mejorarían sustancialmente la buena marcha del
procedimiento respecto de la solicitud de asilo, y harían más
efectivo el ejercicio del derecho.
3.3. Servicio de documentación
Durante el presente año, como en anteriores, se ha recibido un número
significativo de quejas que hacen referencia a la duplicidad en el
número asignado al documento nacional de identidad, error que se
producía al efectuarse las renovaciones en años en que no estaba
implantado un programa informático, que es el que ha permitido
detectar y subsanar los errores padecidos La actuación de esta
Institución ha consistido en estos casos, en solicitar de la
Dirección General de la Policía una rápida subsanación y la
comunicación a distintos organismos de la Administración del cambio
producido
en el número del documento, con la finalidad de causar los mínimos e
inevitables perjuicios a los ciudadanos (9713064, 9714590, 9814597).
El sistema informático implantado en la actualidad permite detectar
duplicidades en la asignación del número del documento nacional de
identidad, no obstante, plantea otros problemas, como son la
imposibilidad de anotar en el documento expedido todas las letras que
puede contener un apellido extenso, debido a la limitación del campo
numérico, lo que se soluciona con la anotación manual del apellido
(9800712).
Otro de los problemas detectados durante el presente año fue la
imposibilidad de que la aplicación informática para la expedición de
pasaportes imprimiera los llamados caracteres especiales y acentos
graves existentes en determinadas lenguas oficiales del Estado. De la
información facilitada al respecto por la Dirección General de la
Policía se desprende que la más reciente aplicación informática, que
se encuentra en fase de implantación y funcionará en todo el
territorio español en el año 1999, permitirá subsanar esta
deficiencia (9817114).
Finalmente, en el curso del año 1998, se constató que la exención de
las tasas de expedición del documento nacional de identidad fijadas
en la Ley 84/1978, de 28 de diciembre, para las personas que
acreditaran insuficiencia de medios económicos, carecía de
virtualidad, por cuanto se exigía estar incluido en los padrones
municipales de beneficencia y éstos han desaparecido paulatinamente
durante los últimos años.
Esta Institución ha dirigido una recomendación al Ministerio del
Interior, al objeto de que se establezcan mecanismos que, de
conformidad con la normativa vigente, permitan eximir del pago de
estas tasas a aquellas personas que acrediten la carencia de medios
económicos, a fin de garantizar la finalidad del precepto y su
adecuación al principio de capacidad económica proclamado en la Ley
8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos (9800470).
3.4. Tráfico
3.4.1. Demoras en la tramitación de los recursos ordinarios
La gran demora existente en la tramitación de los recursos pendientes
de resolución ante la Dirección General de Tráfico motivó que dicha
dirección general elevara a la Dirección General de la Función
Pública, del Ministerio de Administraciones Públicas, un borrador del
Plan Integral de Recursos Humanos para el período 1998-2000, que
contemplaba, entre otros aspectos, la creación de nuevas unidades y
nuevos puestos de trabajo.
La aprobación de dicho plan no ha sido considerada necesaria por
parte de la Dirección General de la Función Pública. No obstante, se
han adoptado medidas puntuales, como son la convocatoria de 280
plazas mediante pruebas selectivas para el ingreso en la escala
auxiliar y la reubicación de 25 funcionarios interinos de los Grupos
C y D del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación. Asimismo,
la Comisión Ejecutiva Interministerial de
Retribuciones está estudiando la aprobación de otras medidas
dirigidas a la modificación de puestos de trabajo y del catálogo.
La situación no puede considerarse óptima debiendo proseguirse los
esfuerzos al objeto de conseguir que los recursos ordinarios se
resuelvan en plazo, evitando que el número tan elevado que en la
actualidad existe provoque perjuicios a la propia Administración, al
prescribir las sanciones, por iniciarse el estudio de los recursos
interpuestos fuera de plazo (9714338, 9714703, 9714873).
3.4.2. Notificaciones
Como se señaló en el informe del pasado año, esta Institución dirigió
una recomendación a la Dirección General de Tráfico a fin de que
entre dicho organismo y el organismo autónomo de Correos y Telégrafos
se suscribiera un convenio específico en el que se estableciera la
obligación de dejar un aviso del intento de notificación de las
resoluciones que se adopten en los expedientes sancionadores, cuando
los interesados se encontraran ausentes de sus domicilios en las
horas de reparto, posibilitando el conocimiento de la existencia del
expediente y el ejercicio del derecho de defensa.
Dicha recomendación ha sido aceptada, suscribiéndose el oportuno
convenio, en el que se establece la obligación de realizar dos
intentos de entrega y la permanencia de la resolución en depósito en
la unidad de reparto durante 7 días naturales a disposición del
destinatario, al que se deja aviso del intento de notificación en el
buzón de su domicilio.
La Dirección General de Tráfico ha comunicado que esta nueva práctica
se implantará de forma paulatina en las distintas jefaturas,
implantación de la que esta Institución realizará el correspondiente
seguimiento (9708234).
3.4.3. Contenido de las denuncias
El artículo 75 de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a
Motor y Seguridad Vial y el artículo 5 del Real Decreto 320/1994, de
25 de febrero, por el que se aprueba el reglamento de procedimiento
sancionador en materia de tráfico, circulación de vehículos a motor y
seguridad vial, exigen la identificación del denunciante en la
notificación de la denuncia, bien mediante el nombre y apellidos, si
se trata de una denuncia voluntaria, esto es, formulada por
particular, bien mediante el número de identificación del agente
denunciante, si se trata de denuncia obligatoria.
Esta Institución ha constatado que en las denuncias notificadas desde
las jefaturas provinciales de tráfico se omite este dato, al no estar
prevista su constancia informáticamente.
Por ello, se remitió una recomendación a la Dirección General de
Tráfico, señalando la relevancia de que el interesado conozca el
carácter voluntario u obligatorio de la denuncia, dato esencial para
articular sus mecanismos de defensa, habida cuenta que sólo la
denuncia efectuada por un agente de la autoridad goza de la
presunción de veracidad. En el caso de la denuncia obligatoria,
la identificación del agente permitiría, en su caso, la recusación
del mismo.
La Dirección General de Tráfico ha aceptado el sentido de la
recomendación, pero de su informe no se desprende que haya adoptado
las medidas oportunas de carácter informático para subsanar esta
omisión, por lo que prosigue la actuación de esta Institución
(9714741).
3.4.4. Lengua de los procedimientos
Ha sido una cuestión especialmente sensible durante este año las
quejas de algunos ciudadanos respecto a su derecho a utilizar en sus
relaciones con los organismos de la Administración General del
Estado, con sede en un territorio de una comunidad autónoma, la
lengua que, junto con el castellano, sea cooficial en ella, así como
la obligación de que, en tal caso, el procedimiento se tramite en la
lengua elegida por el interesado, de conformidad con lo establecido
en el artículo 36.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común.
Así un ciudadano manifestaba que, en el expediente que le afectaba,
cuya tramitación correspondió a la Jefatura de Tráfico de Lleida,
había utilizado el catalán en la formulación de sus alegaciones y
proposición de prueba, pese a lo cual se le dio traslado de la
resolución adoptada en castellano.
La Dirección General de Tráfico informó que los escritos de
notificaciones de resoluciones, así como los de recursos por
infracciones a la circulación, son generados por el ordenador central
de la Dirección General de Tráfico, imposibles de modificar desde los
terminales que operan en las distintas jefaturas provinciales de
tráfico.
De esta información se desprendía que la citada dirección general no
ha establecido los mecanismos necesarios para garantizar que los
ciudadanos puedan relacionarse con las jefaturas provinciales de
tráfico con sede en Cataluña en la lengua por ellos elegida, en
ejercicio del derecho que les reconoce el artículo 36.1 de la Ley 30/
1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
Esta Institución consideró que nada impedía que desde la Dirección
General de Tráfico se redactasen los correspondientes formatos de
resoluciones en lengua catalana para su utilización en las jefaturas
de tráfico con sede en Cataluña, en caso de que dichas resoluciones
no puedan elaborarse desde las citadas jefaturas.
Por ello, se ha efectuado una recomendación al objeto de que se
arbitren las medidas oportunas a fin de que los expedientes de las
jefaturas provinciales de tráfico con sede en Cataluña se tramiten en
la lengua elegida por el ciudadano afectado, en ejercicio del derecho
reconocido en el artículo 36.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,
de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común, recomendación que está pendiente
de contestación (9712724).
3.4.5. Disfunciones observadas en la tramitación de expedientes
sancionadores
Como en años anteriores es significativo el número de quejas
relativas a los errores observados en las distintas fases del
procedimiento sancionador, como el hecho de tener por primera vez
conocimiento de la sanción a través de la resolución correspondiente,
sin ninguna notificación previa; el rechazo de las pruebas propuestas
por los interesados sin resolución motivada; o la falta de una
atención debida en la resolución de los recursos ordinarios a las
alegaciones que se formulan y a la documentación aportada por los
interesados.
Así, un ciudadano manifestaba haber tenido conocimiento de una
sanción cuando se le remitió la resolución sancionadora, sin haberse
notificado, previamente, la denuncia formulada en su contra.
La Dirección General de Tráfico comunicó en su informe que no
constaba acreditada en el expediente la notificación de la denuncia,
si bien consideraba que se trataba de un defecto formal, que no
produjo indefensión material ya que el interesado pudo efectuar las
alegaciones pertinentes en vía de recurso ordinario.
Esta Institución ha formulado una sugerencia, pendiente de
contestación, en el sentido de anular la sanción impuesta al haberse
incumplido la normativa que, sobre instrucción del procedimiento
sancionador, establece el Real Decreto 320/1994, de 25 de febrero,
por el que se aprueba el reglamento de procedimiento sancionador en
materia de tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad
vial.
En el informe remitido por la Dirección General de Tráfico se señala
que no hay razones suficientes para aceptar la sugerencia formulada
de dejar sin efecto la sanción impuesta, toda vez que la falta de
notificación de la denuncia a la sociedad titular del vehículo objeto
de la sanción, si bien es un defecto de forma, en ningún caso
supondría la nulidad de la resolución sancionadora impugnada, ya que
no se ha prescindido total y absolutamente del procedimento
legalmente establecido y tampoco en este caso, la anulación de la
resolución con devolución de las actuaciones, por el defecto de forma
alegado habría impedido las posiblidades de defensa del interesado
(9800534).
Del examen de los expedientes tramitados puede deducirse que la
apertura de período de prueba es excepcional, sin que se proceda a su
práctica aun en los casos en que la misma resulta necesaria para la
averiguación o calificación de los hechos, como exige el artículo 13
del Real Decreto 320/1994, de 25 de febrero, de procedimiento
sancionador en materia de tráfico.
Es asimismo excepcional el rechazo, mediante resolución motivada, de
las pruebas propuestas por los interesados cuando resultan
improcedentes.
En este sentido, no se procede a la práctica de la prueba solicitada
por el interesado, a pesar de que la misma podría desvirtuar la
presunción de veracidad de la denuncia formulada por el agente,
procediéndose a la práctica de la prueba y a la anulación de la
sanción, solamente tras la intervención de esta Institución
(9800036).
Finalmente, se ha constatado que, en ocasiones, los motivos en que se
apoyan los recursos ordinarios no son examinados con la debida
atención, confirmándose sanciones pese a que, de la documentación que
obra en el expediente, se deduce la falta de responsabilidad de los
sancionados.
Así, en un caso se procedió a sancionar a la propietaria de un
vehículo por no mostrar el conductor, a requerimiento del agente, el
seguro obligatorio, pese a haber demostrado la interesada que su
vehículo había sido sustraído con anterioridad (9802883).
En otra ocasión, se sancionó a una persona, identificada por el
titular del vehículo como conductora en el momento de cometerse la
infracción, pese a negar la persona sancionada haber conducido dicho
vehículo y reconocer posteriormente el titular el error en la
identificación (9706918).
En estos dos supuestos, sólo tras la intervención de esta Institución
la Dirección General de Tráfico procedió a anular las sanciones
impuestas.
3.5. Fuerzas y Cuerpos de Seguridad
Desde hace prácticamente dos años, se viene recibiendo un elevado
número de quejas de miembros de la Guardia Civil disconformes con las
restricciones impuestas a la libre elección de residencia,
incremetándose éstas tras la publicación de la Orden General número
37 de 23 de septiembre de 1997, sobre regulación del régimen de
prestación de servicios y la Orden General de 28 de julio de 1997, de
autorizaciones para residir en lugar distinto al del destino.
En las contestaciones que se han ido facilitando a los comparecientes
se ha indicado que ya el Defensor del Pueblo resolvió la solicitud de
interposición de recursos de inconstitucionalidad que en su momento
fue presentada contra la Ley 11/1991, de 17 de julio, del Régimen
Disciplinario de la Guardia Civil y, en concreto, contra los
artículos 7 y 8 de la aludida ley, por vulneración del artículo 19 de
la Constitución.
En la resolución adoptada por la Junta de Coordinación y Régimen
Interior del Defensor del Pueblo se señalaba que al establecerse como
infracción, en su condición de falta leve o falta grave, la ausencia
del destino o residencia sin el correspondiente permiso, tal
limitación a la libre circulación por el territorio nacional
resultaba procedente, al considerar que dicha limitación era en
realidad una obligación dimanante del régimen disciplinario
singularizado de la Guardia Civil, deducido de su condición de
instituto armado de naturaleza militar, dentro del cual la
disponibilidad para el servicio de sus miembros es un principio
consustancial de la dependencia y subordinación en que desarrollan su
labor.
Sin embargo, el Defensor del Pueblo manifestaba que las limitaciones
al ejercicio del derecho a circular libremente por el territorio
nacional que pudieran afectar a los miembros de la Guardia Civil,
deberían ser las imprescindibles para el ejercicio de las funciones
reconocidas en el estatuto, debiendo estar objetivadas, sin que las
normas sobre permisos pudieran suponer, por efecto del margen de
discrecionalidad de la autoridad correspondiente,
una prohibición al ejercicio del derecho a circular
libremente por el territorio nacional.
Analizadas las órdenes generales anteriormente citadas de la
Dirección General de la Guardia Civil, en las que se regulan las
restricciones a la libertad de residencia y circulación dentro del
territorio nacional a los miembros del cuerpo, se puede aseverar que
éstas no suponen una extralimitación o actuación contraria a ningún
derecho fundamental. Sin embargo, es necesario volver a incidir en la
importancia que tiene considerar en cada caso las circunstancias
personales y profesionales que puedan concurrir en los peticionarios,
con el único objetivo de evitar que un amplio margen de
discrecionalidad pueda suponer un agravamiento en las ya lógicas
limitaciones que sufre el derecho fundamental a la libre circulación
de los miembros de la Guardia Civil, dimanante de su condición de
instituto armado de naturaleza militar.
Asimismo se ha tramitado durante este año un número considerable de
quejas de miembros de la Guardia Civil que mostraban su
disconformidad con la Circular número 1 de 6 de marzo, de la
Subdirección General de Personal, por la que se determina el modo en
que han de ser computadas las horas de servicio prestadas en las
denominadas guardias combinadas, es decir, guardias de dedicación
exclusiva y guardia de presencia.
Según alegan los comparecientes, estos servicios se computarán por
servicios completos, no tomándose en cuenta las horas invertidas en
ellos, para el cómputo de exceso de horas, ni tendrán el tratamiento
de horas nocturnas y festivas.
En la información facilitada por la Dirección General de la Guardia
Civil se señala que el servicio de guardia de puertas responde a la
necesidad de mantener una atención permanente a los ciudadanos,
necesidad que se puso especialmente de manifiesto ante las demandas
de distintos ayuntamientos frente al plan de cierre de cuarteles
llevado a cabo por la anterior administración.
A efectos de compensación económica no son consideradas las horas
invertidas para el cómputo de un exceso de horas, ni como nocturnas o
festivas, debido a que los días de servicio de puertas de 24 horas
son distintos de los días del mes, para el cómputo del exceso de
horas y así compensar y favorecer dicho cómputo.
En la actualidad se abona por este servicio una cantidad fija por
cada veinticuatro horas que estará en función de las disponibilidades
prespuestarias de carácter anual.
Finalmente, el informe señala que la realzación de los distintos
servicios y su cómputo, no genera en si un derecho a la compensación
económica directa, como ocurre, por ejemplo, con las horas
extraordinarias en el régimen laboral, al no existir una normativa
aplicable a los guardias civiles (9816568).
Por otro lado, se ha investigado la resolución por la que se impuso a
un miembro de la Guardia Civil una sanción de cinco días de arresto
domiciliario como autor de una falta leve tipificada en el artículo
7, apartado cinco, de la Ley Orgánica 11/1991, de 17 de julio, de
Régimen Disciplinario de la Guardia Civil, esto es, falta de
puntualidad en los actos de servicio y las ausencias injustificadas
de los mismos, si no constituyesen infracción másgrave, confirmándose
en alzada dicha sanción.
En los hechos probados de la resolución sancionadora se recoge que el
agente tenía asignado servicio de vigilancia de carreteras y ese día
su hija, de 15 meses de edad, ingirió un bote de tinta, motivo por el
cual el agente y su mujer la llevaron al pediatra y seguidamente a
los servicios médicos de urgencias a fin de que se le realizara un
lavado de estómago, permaneciendo la niña en urgencias, en
observación, hasta el momento en el que se le dio el alta médica.
Consta en el expediente que el agente comunicó que no podría acudir
al servicio inmediatamente después del accidente sufrido por la niña,
mediante llamada telefónica recibida por un cabo primero del
destacamento. Asimismo consta que, al menos en dos ocasiones, llamó
por teléfono desde el hospital al destacamento para ponerse en
contacto con el teniente, a quien no localizó, reiterando la
imposibilidad de prestar el servicio al cabo primero ya citado.
En el recurso de alzada se confirmó la sanción impuesta por entender
que las cuatro horas que mediaron entre el accidente y la hora de
incorporación al servicio eran tiempo suficiente para que el agente
atendiera a su hija, por lo que transcurrido dicho período de tiempo
no era posible apreciar estado de necesidad.
En este sentido, la esposa remitió a esta Institución un informe del
servicio de pediatría del hospital en el que fue atendida su hija, en
el que se señala que, tras la realización del oportuno tratamiento,
se recomendó a los padres que permanecieran con la hija durante todo
el tiempo que ésta estuviese ingresada.
Esta Institución comprende la trascendencia que tiene la puntualidad
y la asistencia al servicio de todos los miembros de la Guardia Civil
para el cumplimiento de los fines que corresponden al cuerpo. No
obstante, pese a que probablemente la situación en que se encontró el
agente no podía calificarse de estado de necesidad, sí es cierto que
su falta de prestación del servicio tampoco puede calificarse de
injustificada, ya que existía una situación familiar de suficiente
entidad que reclamó su atención y varias comunicaciones al
destacamento. Ajuicio de esta Institución, la imposición de una
sanción en circunstancias como las vividas por el agente pudiera ser
desproporcionada y, en consecuencia, injusta.
Al no haber aceptado la Dirección General de la Guardia Civil la
revisión del expediente disciplinario, a pesar de reconocer la
crudeza de la sanción impuesta, se ha elevado una sugerencia al
Ministro del Interior reiterando una nueva valoración de los hechos,
por si se estima oportuno dejar sin efecto la sanción (9806080).
En relación al Cuerpo Nacional de Policía, cabe señalar la queja
tramitada durante 1998, referente a la situación de un grupo de
inspectores que se hallan desde hace tiempo en un largo proceso para
lograr ser ascendidos, cuyo problema tiene su origen en las
resoluciones de la Dirección General de la Policía de 30 de octubre y
30 de noviembre de 1989, por la que se ascendió a la categoría de
inspectores-jefes a diversos funcionarios, procedentes de los
extinguidos Cuerpo Superior de Policía y Cuerpo de Policía Nacional.
Esta Institución ha trasladado a la Dirección General de la Policía
las lógicas aspiraciones de un sindicato con
la intención de mediar en la resolución de un conflicto muy antiguo,
que sin lugar a dudas ha producido agravios comparativos, y que sólo
una decidida actuación por parte de los órganos administrativos puede
ir paliando ese estado de cosas (9701867).
Por otro lado, se ha tramitado igualmente la queja presentada por un
sindicato policial de Barcelona señalando su preocupación por el alto
índice de alteraciones psíquicas detectadas entre los miembros del
cuerpo nacional de policía, debido, entre otras razones, a la
actividad que diariamente desarrollan.
Si bien la Dirección General de la Policía ha informado que es una
preocupación constante la adopción de medidas sanitario-laborales que
contribuyen a disminuir la incidencia de estos indeseables
acontecimientos, mediante el desarrollo de los programas oportunos,
el sindicato no ha mostrado su satisfacción con esta respuesta al
considerar que la tasa de suicidios entre funcionarios del cuerpo
nacional de policía, en concreto, destinados en Barcelona, es casi
tres veces mayor que en el resto del Estado (9802935).
4. ADMINISTRACIÓN MILITAR
4.1. Servicio militar
4.1.1. Accidentes y fallecimientos
El artículo 47 del Real Decreto Ley 670/1987, de 30 de abril, que
aprueba el texto refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado,
dispone que dará origen a pensión extraordinaria de jubilación o
retiro la incapacidad permanente para el servicio siempre que la
misma se produzca, sea por accidente o enfermedad, en acto de
servicio o como consecuencia del mismo. Este mismo artículo indica
que, en todo caso, el personal beneficiario de estas pensiones será
declarado jubilado o retirado «en cuanto se incapacite o inutilice en
acto de servicio o como consecuencia del mismo».
El artículo 11 del Real Decreto 1234/1990, de 11 de octubre, por el
que se regula la concesión de pensiones y de indemnizaciones del
régimen de clases pasivas del Estado a quienes prestan el servicio
militar y a los alumnos de los centros militares de formación,
dispone que el plazo para la terminación de los expedientes que en el
mismo se regulan no podrá ser superior a seis meses.
La Dirección General de Reclutamiento y Enseñanza Militar considera
que, en todo caso, la fecha a partir de la cual procede señalar el
haber pasivo es el día primero del mes siguiente al de la resolución
que acuerde el retiro, en aplicación de lo previsto en los artículos
20.1.a) y 28.1 del Real Decreto Ley 670/1987, de 30 de abril, que
determinan que el hecho causante de la pensión es la jubilación
o retiro del personal correspondiente y que las pensiones se
devengarán
desde el primer día siguiente al de la jubilación o retiro del
funcionario.
En relación con un expediente que se había iniciado como consecuencia
del accidente de tráfico que sufrió un militar de reemplazo cuando se
dirigía a su acuartelamiento, y en el que había sido necesario el
transcurso de casi un año para establecer su pase a la situación de
retirado
por inutilidad física en acto de servicio, esta Institución sugirió a
la Dirección General de Personal que, puesto que se conocía la fecha
exacta desde la cual el interesado estaba incapacitado, y esta
incapacidad se había producido en acto de servicio, se considerase
esta fecha como inicio para el señalamiento de los haberes pasivos
que correspondían ya que si la inutilidad física del interesado se
produjo en el momento del accidente, no se podía comprender cómo
había sido necesario el transcurso de casi un año para establecer su
pase a la situación de retirado, a lo que no podía haber contribuido
la fecha en la que el interesado hubiese efectuado la solicitud de
las oportunas prestaciones, pues el expediente podía haber sido
iniciado conforme a lo dispuesto en el párrafo primero del artículo 5
del Real Decreto 1234/1990, de 11 de octubre.
La tramitación de los expedientes de inutilidad física está regulada
por la Orden Ministerial 21/1985, de 10 de abril, y el Real Decreto
1234/1990, de 11 de octubre, en los que se establece el procedimiento
a seguir para producir el acto administrativo de declaración del
retiro, y en dicho procedimiento se recogen una serie de actuaciones,
en garantía del interesado y de la propia Administración, que los
distintos órganos administrativos que intervienen han de evacuar en
el más breve plazo posible y, en todo caso, dentro de los plazos
previstos en la normativa vigente: seis meses en el supuesto de que
el expediente se tramite al amparo del Real Decreto 1234/1990, ya
citado.
No obstante, la Dirección General de Personal del Ministerio de
Defensa considera que, aunque en determinadas circunstancias este
plazo puede verse aumentado, no puede inferirse que hayan de darse
efectos retroactivos a las resoluciones de pase a la situación de
retiro, rompiendo así el principio general que se establece en la
legislación de clases pasivas.
El citado centro directivo argumenta que, si bien para el caso
analizado y otros en los que los interesados pudieran resultar
beneficiados económicamente, podría utilizarse la excepción de
retroactividad contenida en el artículo 57.3 de la Ley 30/1992, de 26
de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y
del Procedimiento Administrativo Común, ello supondría que se
correría el riesgo de convertirla, prácticamente, en un principio de
carácter general, lo que entrañaría una contravención del espíritu
del precepto citado, en el que, precisamente, la regla general es la
irretroactividad de los actos administrativos y la excepción la
retroactividad que, como todo derecho de carácter excepcional, debe
ser interpretado y aplicado con un sentido prudentemente restrictivo.
El Ministerio de Defensa manifestó su voluntad de paliar en lo
posible los perjuicios económicos que pudiera deparar la dilación en
la tramitación de los procedimientos de declaración de retiro, para
lo cual informó de que se están adoptando medidas normativas y de
otro orden dirigidas a reducir los tiempos de tramitación de estos
expedientes, sin que ello suponga una reducción de las garantías
procedimentales establecidas en favor de los interesados.
Ajuicio de esta Institución no existe un riesgo de convertir en un
principio de carácter general la excepción de
retroactividad contenida en el artículo 57.3 de la Ley 30/1992, de 26
de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y
del Procedimiento Administrativo Común, ya que para otorgar eficacia
retroactiva a un acto es necesario que se cumplan los requisitos
previstos en dicha norma, es decir que se produzcan efectos
favorables al interesado, que los supuestos de hecho necesarios
existan ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y
que ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas.
Por tanto, cuando se argumenta que la retroacción de efectos de las
declaraciones de retiro podía producir en determinados casos
perjuicios económicos a los interesados, ya que la cuantía de las
pensiones resulta, para determinados colectivos, inferior a los de
las retribuciones que perciben en activo, se está planteando un
supuesto que nada tiene que ver con el que motivaba la sugerencia
formulada y en el que no se cumpliría el primero de los requisitos
antes mencionados La posibilidad de retrotraer los efectos de un acto
administrativo a un momento anterior al de la fecha en que se dicta,
sin circunscribir dicha posibilidad a unos límites concretos,
supondría reconocer a la Administración un poder sobre el pasado que
destruiría la necesaria certeza y estabilidad de las relaciones
jurídicas establecidas. Sin embargo, cuando se cumplen los requisitos
del citado artículo 57, la retroacción de los efectos del acto
resulta, en muchos casos, una exigencia de justicia para no lesionar
los legítimos derechos de los ciudadanos. Por tanto, si no se otorga
eficacia retroactiva a determinados actos, la Administración podría
aprovechar de su propia negligencia, por lo que el legislador
pretende evitar ese riesgo autorizando a la Administración a
retrotraer los efectos de su resolución a la realidad del momento en
que ésta ha surgido.
En consecuencia, con independencia de las medidas que se adopten para
reducir los tiempos de tramitación de dichos expedientes, es
necesario garantizar, a quienes prestan el servicio militar y a los
alumnos de los centros militares de formación que sufran un accidente
en acto de servicio, que la fecha a partir de la cual se señale el
haber pasivo que, en su caso, corresponda, de acuerdo con lo previsto
en el Real Decreto 1234/1990, de 11 de octubre, no pueda demorarse en
función de la complejidad de cada expediente concreto o de la falta
de diligencia en su tramitación.
Teniendo en cuenta las consideraciones anteriores, se recomendó a la
Subsecretaría de Defensa que valorase la oportunidad de impartir las
instrucciones precisas para que en la resolución de los expedientes
tramitados al amparo de lo previsto en el Real Decreto 1234/1990, de
11 de octubre, por el que se regula la concesión de pensiones y de
indemnizaciones del régimen de clases pasivas del Estado a quienes
prestan el servicio militar y a los alumnos de los centros militares
de formación, la fecha a partir de la cual se señale el haber pasivo
no pueda ser posterior a la determinada por el transcurso del plazo
de seis meses desde la fecha en que se produjo el accidente.
En la respuesta de la Subsecretaría de Defensa se señala que no se
considera conveniente adoptar dicha recomendación,
toda vez que aplicarla a un solo colectivo, el del ámbito de
aplicación del Real Decreto 1234/1990, de 11 de octubre, y no al
resto de los pensionistas de clases pasivas del Estado, originaría
una discriminación y un agravio comparativo.
No obstante, para valorar adecuadamente la supuesta discriminación
que se generaría en el caso de adoptarse dicha recomendación debe
considerarse que los pensionistas de clases pasivas del Estado
durante la tramitación del expediente de incapacidad permanente para
el servicio o inutilidad, perciben unos derechos económicos que,
incluida la prestación complementaria por incapacidad transitoria
para el servicio, son equivalentes a sus retribuciones básicas y
complementarias, por lo que el perjuicio que, en su caso, se pudiera
producir como consecuencia de la posible dilación en la tramitación
del expediente de incapacidad no es comparable al perjuicio que se
deriva de dicha dilación en el caso del colectivo al que resulta de
aplicación el mencionado Real Decreto 1234/1990.
En consecuencia, esta Institución puso en conocimiento del
responsable del Ministerio de Defensa los antecedentes del asunto y
la recomendación planteada. En su respuesta se reitera lo manifestado
anteriormente por la Subsecretaría de Defensa y se señala que, no
obstante, se ha ordenado a la Dirección General de Personal que dicte
instrucciones a los mandos de personal de los Ejércitos para que los
jefes de unidades, centros y organismos inicien de oficio los
expedientes de inutilidad producida en acto de servicio del personal
que presta el servicio militar o alumnos de centros docentes
militares (9605116).
4.1.2. Procedimientos disciplinarios
La Ley Orgánica 8/1998, de 2 de diciembre, de régimen disciplinario
de las Fuerzas Armadas, publicada el 3 de diciembre de 1998, cuya
entrada en vigor será a los dos meses de su publicación, pretende
adaptar el régimen disciplinario militar a las necesidades derivadas
del proceso de reorganización y profesionalización de las Fuerzas
Armadas y superar la dispersión legislativa producida por las
distintas reformas parciales.
Por otra parte, la Ley Orgánica 12/1985, de 27 de noviembre, de
régimen disciplinario de las Fuerzas Armadas, en su artículo 34
establece que todo militar que observe o tenga conocimiento de un
hecho o conducta que constituya falta disciplinaria y tenga la
competencia requerida para ello, impondrá la correspondiente sanción,
si se trata de una falta leve, u ordenará la incoación del oportuno
procedimiento por falta grave. En otro caso dará parte por conducto
reglamentario a la autoridad o mando que sea competente para
sancionar la falta u ordenar la instrucción del oportuno expediente
disciplinario.
En el artículo 18 de la misma ley se establece que todo militar tiene
el deber de corregir las infracciones que observe en sus inferiores y
si además juzga que son merecedoras de sanción, lo hará por si mismo
si tiene potestad sancionadora, y si no dará parte inmediatamente
a quien la tenga.
No obstante, en el informe remitido por la Jefatura de Estado Mayor
de la zona militar de Baleares, en relación con la actuación de un
oficial que había sancionado, a pesar de no tener competencia para
ello, a diversos militares de reemplazo, se considera que la
autoridad o mando competente no debe ordenar la instrucción del
oportuno expediente disciplinario, o sancionar, cuando recibe un
parte que no contiene la imputación expresa de una falta
disciplinaria.
En relación con lo anterior, debe recordarse que la Ley Orgánica 12/
1985, de 27 de noviembre, de régimen disciplinario de las Fuerzas
Armadas, en el párrafo segundo del artículo 34 dispone que los partes
se cursarán por conducto reglamentario a la autoridad o mando
competente para sancionar u ordenar la instrucción del oportuno
expediente disciplinario, pero no establece que deba imputarse una
determinada falta disciplinaria, por lo que debe entenderse, a juicio
de esta Institución, que es suficiente referir un hecho o conducta
que constituya falta disciplinaria, pues entender lo contrario
privaría de sentido a lo dispuesto en el párrafo primero del mismo
artículo 34, cuando señala que todo militar que tenga conocimiento de
un hecho o conducta que constituya falta disciplinaria y tenga la
competencia para ello impondrá la correspondiente sanción, si se
trata de una falta leve, u ordenará la incoación del oportuno
procedimiento por falta grave.
Por tanto, esta Institución entiende que no sólo fue irregular la
conducta del oficial que sancionó a varios militares de reemplazo, a
pesar de no tener competencia para ello, sino que también fue
irregular la actuación de su superior jerárquico que no corrigió
dicha conducta conforme a lo previsto en la Ley Orgánica 12/1985, de
27 de noviembre, de régimen disciplinario de las Fuerzas Armadas.
En consecuencia, se sugirió que se adoptasen las medidas oportunas
para que, en el ejercicio de la potestad sancionadora se respete lo
previsto en la Ley Orgánica 12/1985, de 27 de noviembre, y para que
se corrijan aquellas conductas que ponen de manifiesto un ejercicio
irregular de dicha potestad.
No debe olvidarse que el deber de los mandos militares de mantener la
disciplina debe cumplirse dentro de la más estricta observancia de
las normas jurídicas y que, si bien la subordinación jerárquica y la
disciplina constituyen valores primordiales en el ámbito militar, no
pueden amparar conductas que supongan una vulneración de la normativa
vigente.
Dando contestación a dicha sugerencia, la Jefatura de Estado Mayor de
la Zona Militar de Baleares informó que para un exacto cumplimiento
del régimen disciplinario castrense y para el mantenimiento de la
disciplina, diariamente se publican en las correspondientes órdenes
de las bases, acuartelamientos y establecimientos de la zona militar,
preceptos concretos de la Ley Orgánica 12/1985, de 27 de diciembre.
Posteriormente, ha comunicado que se ha transmitido por la cadena
orgánica una orden relativa a la aplicación del régimen disciplinario
de las Fuerzas Armadas para que se fomente y exija el conocimiento y
aplicación de la Ley Orgánica 8/1998, de 2 de diciembre (9511765).
4.1.3. Condiciones de la prestación
En el artículo 24 de la Ley Orgánica 13/1991, de 20 de diciembre, del
Servicio Militar, y en el artículo 124 del Real Decreto 1107/1993, de
9 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Reclutamiento, se
establece que los españoles que deban incorporarse a las Fuerzas
Armadas para prestar el servicio militar efectuarán los viajes de ida
y regreso por cuenta del Estado.
Por otra parte, el artículo 49 del Real Decreto 1410/1994, de 25 de
junio, por el que se aprueba el Reglamento del Servicio Militar,
dispone que el militar de reemplazo tiene derecho a viajar con cargo
a los presupuestos generales del Estado para incorporarse al servicio
militar y regresar a su lugar de residencia una vez finalizado aquél,
así como con motivo del permiso ordinario y de los permisos
extraordinarios.
El Ejército de Tierra tiene suscrito un convenio con una compañía
para el desplazamiento por vía aérea del personal de reemplazo a las
islas Baleares y Canarias y, por su parte, la Armada también realiza
los desplazamientos del personal afectado entre la península y los
archipiélagos canario o balear por vía aérea y en aeronaves de dicha
compañía.
El transporte de militares de reemplazo se efectúa de acuerdo con lo
que de forma explícita dispone la Instrucción número 452/01/97,
indicando que los desplazamientos entre la península y los
archipiélagos canario y balear se realizarán por vía aérea y en
aeronaves de la misma compañía, salvo para el personal del Ejército
del Aire, que lo realizará en aviones de transporte de este ejército.
Esta disposición, a juicio del Cuartel General del Aire, es
congruente con los medios y formas de acción propias del Ejército del
Aire, así como con la situación presupuestaria actual.
En el informe remitido por la Subsecretaría de Defensa sobre esta
cuestión se manifiesta que las razones por las que los
desplazamientos del personal asignado al Ejército del Aire entre la
península y los archipiélagos se realizan en aviones del propio
ejército son de índole económica y de aprovechamiento de material
disponible.
En relación con las medidas que, en cumplimiento de lo previsto en la
Ley Orgánica 13/1991, de 20 de diciembre, del servicio militar, en el
Real Decreto 1107/1993, de 9 de julio, por el que se aprueba el
Reglamento de reclutamiento, y en el Real Decreto 1410/1994, de 25 de
junio, por el que se aprueba el Reglamento del servicio militar,
precisan la forma en la que se realizarán los viajes de los militares
de reemplazo por cuenta del Estado, esta Institución no tiene nada
que objetar, especialmente cuando se pretende mantener el gasto
presupuestado por este concepto dentro de unos límites razonables.
No obstante, el transporte de los militares de reemplazo que cumplen
su servicio militar en el Ejército del Aire se realiza, en
determinadas ocasiones, de forma que es necesario utilizar distintos
medios de transporte, resultando su duración excesiva y siendo
necesario pernoctar en el curso del viaje, lo que supone que las
condiciones en las que se realiza el transporte, además de ser más
gravosas que para los ciudadanos destinados en unidades del Ejército
de Tierra o de la Armada, deberían planificarse de manera que se
evitasen los inconvenientes descritos.
En consecuencia, se ha recomendado a la Administración militar que
valore la oportunidad de dictar las instrucciones oportunas para que
la planificación de los traslados de los militares de reemplazo del
Ejército del Aire destinados en unidades extrapeninsulares se realice
de forma que no resulten excesivamente gravosos los desplazamientos,
evitando en lo posible una excesiva duración, así como la necesidad
de utilizar diversos medios de transporte.
Atendiendo a la mencionada recomendación, la Jefatura del Estado
Mayor del Ejército del Aire ha adoptado diversas medidas, en relación
con la planificación de los traslados a unidades extrapeninsulares,
dirigidas a hacer menos gravosos los desplazamientos de los militares
de reemplazo (9701568).
4.1.4. Revisiones médicas
El Real Decreto 1234/1990, de 11 de octubre , reconoce el derecho a
percibir determinadas prestaciones del régimen de clases pasivas del
Estado en los términos previstos en el Real Decreto Legislativo 670/
1987, de 30 de abril, a quienes sufran accidentes en acto de servicio
mientras cumplen el servicio militar o sean alumnos de centros
docentes militares de formación, o a sus familiares en los supuestos
que contempla el citado real decreto.
El artículo 3.4 de dicha norma establece que cuando las lesiones que
padezca el accidentado no sean constitutivas de una incapacidad
permanente y absoluta para toda profesión y oficio y no se encuentren
especificadas en ninguno de los dos grupos del anexo, la calificación
de las lesiones se realizará por analogía con otros casos que figuren
en el mismo a efectos de determinar la pensión o indemnización que
corresponda.
Sin embargo, la Dirección General de Personal del Ministerio de
Defensa desestima, en numerosas ocasiones, las solicitudes de pensión
o indemnización sosteniendo que las lesiones que afectan a los
interesados no están incluidas, ni directamente ni por analogía, en
el Real Decreto 1234/1990, de 11 de octubre, pues así lo indican los
tribunales médicos que efectúan la revisión de los interesados.
A juicio de esta Institución, aunque los diagnósticos de los
interesados no encuentren acomodo literal en el listado de afecciones
incluidas en el citado anexo, procedería, en todo caso, realizar una
calificación analógica de las lesiones sufridas, por lo que se ha
solicitado a la Dirección General de Personal que explique el motivo
por el que se incumple el imperativo recogido en el citado precepto
del tantas veces citado Real Decreto 1234/1990, de 11 de octubre, sin
que en el momento de finalizar este informe se haya recibido la
preceptiva respuesta (9712746, 9809932, 9801626).
4.1.5. Prevención de la drogadicción en el interior de los cuarteles
En la Ley Orgánica 12/1985, de 27 de noviembre, de régimen
disciplinario de las Fuerzas Armadas, constituye falta leve
embriagarse o consumir drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias
psicotrópicas vistiendo uniforme,
constituye falta grave embriagarse o consumir drogas tóxicas,
estupefacientes o sustancias psicotrópicas durante el servicio o con
habitualidad.
Esta Institución ha sido informada por algunos militares de reemplazo
de que, en el ámbito de las campañas para la prevención de la
drogadicción en el interior de los cuarteles, los mandos de diversos
acuartelamientos, además de iniciar las actuaciones previstas en la
Ley Orgánica 12/1985, de 27 de noviembre, para sancionar las
infracciones disciplinarias, comunican a los padres de los soldados
que sus hijos consumen drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias
psicotrópicas.
Por ello, habida cuenta de que la práctica antes referida pudiera
vulnerar la intimidad personal de los soldados afectados, garantizada
constitucionalmente, se solicitó una información detallada sobre este
asunto al responsable del Ministerio de Defensa, que manifestó que no
se habían dado instrucciones a la comisión permanente de trabajo del
Plan General de Prevención de Drogas en las Fuerzas Armadas para que
la actuación de los mandos de los acuartelamientos fuera la descrita
anteriormente.
Según la Administración militar, en la Armada no se habían impartido
instrucciones en este sentido, ni existía constancia de que algún
mando hubiera obrado de tal forma. En el Ejército de Tierra tampoco
existían órdenes o instrucciones, si bien constaba que algunos jefes
de unidad habían establecido contacto por carta con los padres de
soldados implicados en asuntos de esta naturaleza, con el único
interés de colaborar con las familias en la posible superación del
consumo de estas sustancias. No obstante, los responsables del
Ejército de Tierra habían desaconsejado tales comunicaciones
indicando a los mandos que debían ajustar su actuación a las opciones
contempladas en la legislación vigente.
Por último, la Administración militar informaba de que en el plan
antidroga del Ejército del Aire se contemplaba como acción preventiva
mantener contactos con los familiares de los soldados mediante
cartas, conversaciones telefónicas o visitas personales y, aunque las
comunicaciones se habían realizado en escasas unidades y de forma
esporádica, se habían cursado instrucciones al Cuartel General del
Ejército del Aire para que la actuación de los mandos se ajustara a
lo dispuesto en la legislación vigente.
Esta Institución valora positivamente cualquier esfuerzo que realice
la Administración militar para erradicar el consumo de drogas tóxicas
o sustancias estupefacientes en el seno de las Fuerzas Armadas. Sin
embargo, se indicó al responsable del departamento de Defensa que
para evitar que actuaciones que podrían vulnerar derechos
fundamentales constitucionalmente reconocidos puedan volver a
repetirse, debían extremarse los controles precisos, y ajustar la
actuación de las Fuerzas Armadas a los dictados constitucionales
(F9700078).
Por último, conviene tener en cuenta que la tipificación de las
conductas y las correspondientes sanciones contenidas en la Ley
Orgánica 12/1985, de 27 de noviembre, han sido modificadas por la Ley
Orgánica 8/1998, de 2 de diciembre, de régimen disciplinario de las
Fuerzas Armadas, que considera falta grave la introducción,
tenencia y consumo de drogas tóxicas, estupefacientes
o sustancias psicotrópicas en acuartelamientos, bases, buques,
aeronaves, establecimientos y zonas de ejercicios, o consentir o
tolerar tales conductas, y, asimismo, el consumo de las citadas
sustancias fuera de dichos buques, aeronaves y lugares militares,
cuando se realice vistiendo uniforme o públicamente cuando afecte
a la imagen de la institución militar, siempre que estas conductas no
constituyan infracción más grave o delito.
4.2. Establecimiento penitenciario militar de Alcalá de Henares
En el mes de junio apareció en un medio de comunicación la noticia de
que se habían producido unos incidentes en el interior de la prisión
militar de Alcalá de Henares (Madrid), en los cuales un grupo de
internos condenados por delitos contra las personas agredió a cuatro
internos sujetos a procedimientos o condenados por delitos de
deserción.
Por ello, se realizó una visita al referido establecimiento durante
la que se mantuvieron entrevistas con los dos grupos de internos
involucrados en el incidente, así como con el equipo de tratamiento
del centro penitenciario.
En el curso de la visita pudo observarse que existía una cierta
hostilidad contra los cuatro ciudadanos agredidos, a los que los
demás internos responsabilizaban de cualquier cambio en las
condiciones del centro que, a su parecer, suponía la restricción de
alguno de los beneficios disfrutados con anterioridad, como podía ser
la supresión de una máquina expendedora de tabaco, la limitación en
las comunicaciones telefónicas o la retirada de una mesa de juego.
Esta creencia parecía fomentada por determinados celadores, tal como
se puso en conocimiento del director de la prisión al finalizar la
visita, a quien se le manifestó que, según todos los indicios,
resultaba más que previsible que ocurrieran nuevos incidentes.
Asimismo, se sugirió al director del establecimiento que, para evitar
situaciones similares a la ocurrida en días anteriores recabara
información de las soluciones adoptadas en las prisiones civiles tras
la entrada en vigor de la Ley 13/1998, de 4 de mayo, de ordenación
del mercado de tabacos y normativa tributaria.
Por la tarde del mismo día se recibió una llamada en la Institución
en la que se comunicaba que se había producido una nueva agresión.
Según la versión facilitada por la Administración militar, ésta se
produjo al abrir la puerta de la sección en la que estaban ingresados
los cuatro agredidos, que permanecía cerrada por motivos de
seguridad, para que éstos pudieran ir a las duchas, momento que
aprovecharon dos internos para abalanzarse sobre el celador e
irrumpir a la carrera en la sección, agrediendo a dos de los
internos, que fueron atendidos de lesiones leves por el médico del
centro.
Inmediatamente, la dirección del establecimiento adoptó la medida de
aislar en celdas a los agresores, y también la de mantener únicamente
en la sección a los cuatro internos sometidos a procedimientos o
condenados por delitos de deserción, desalojando a los que
voluntariamente habían permanecido con ellos, sin que
tal medida supusiera el aislamiento ni su incomunicación, ya que ese
mismo día pudieron recibir las visitas que tenían solicitadas y que
les habían sido autorizadas. Además, con objeto de garantizar su
seguridad, desde ese día acudían al comedor y al patio separados de
los demás internos y acompañados por un celador.
Esta Institución indicó al responsable del Ministerio de Defensa que
no podía por menos que lamentar que la Administración penitenciaria
militar no hubiese conseguido evitar unos incidentes que, dada su
previsibilidad, deberían haber podido evitarse, incumpliendo así los
deberes de velar por la vida, salud e integridad de los internos que
le atribuyen las normas vigentes. En todo caso, habida cuenta de que
la situación parecía haberse normalizado tras la puesta en libertad y
el traslado de los internos, se procedió al cierre de la
investigación (F9800075).
4.3. Tribunales militares
Las disfunciones advertidas en la organización y gestión de los
archivos de los juzgados y tribunales militares que, en parte, están
originadas por la insuficiencia de las plantillas de dichos órganos
jurisdiccionales, no sólo afectan a la celeridad en la tramitación de
los procedimientos, sino que también inciden negativamente sobre el
principio de seguridad jurídica.
El interés de un ciudadano en dejar sin efecto una orden de búsqueda
y captura acordada, en su día, por el Juzgado Militar número 1 de
Bilbao, en la actualidad inexistente, determinó que el 31 de octubre
de 1996 se dirigiese al Juzgado Togado Militar Territorial número 45
de Burgos.
Posteriormente, la Asesoría Jurídica del Cuartel General de la Región
Militar Pirenaica Occidental le comunicó que debía remitir su
solicitud al Almirante de la Zona Marítima del Cantábrico, por lo
que, en mayo de 1997, la reiteró a dicha autoridad, sin obtener
resultado alguno hasta julio de 1998, momento en el que, tras la
intervención de esta Institución, se procedió a dictar la oportuna
contrarrequisitoria a fin de dejar sin efecto la orden de búsqueda y
captura.
En el informe que remitió el Tribunal Militar Central se ponía de
manifiesto que una vez recibido, el 22 de mayo de 1997, en el
Tribunal Militar Territorial Cuarto el escrito del interesado, por el
que se solicitaba la retirada de una orden de búsqueda y captura
pendiente sobre su persona, se dispuso la localización del expediente
judicial que había dado origen a dicha orden.
Como el expediente no se encontró en el archivo de dicho tribunal,
cuya vigencia data del mes de mayo de 1988, se procedió a indagar su
paradero en los antiguos juzgados eventuales, en concreto en el
Juzgado Militar número 1 de Bilbao, actualmente desaparecido y donde
previsiblemente fue instruido el referido expediente.
También resultaron infructuosas las actuaciones llevadas a cabo por
el personal del Juzgado Togado Territorial número 45, con sede en
Burgos, por los centros de reclutamiento de Burgos y de Cantabria, y
por las jefaturas logísticas territoriales de Vizcaya y de Burgos-
Soria.
En consecuencia, transcurridos más de veinte meses desde la primera
solicitud del interesado, sin perjuicio de
las actuaciones que se siguen llevando a cabo a fin de localizar el
citado expediente, se procedió a dictar la oportuna
contrarrequisitoria a fin de dejar sin efecto la orden de búsqueda y
captura (9715101).
4.4. Instituto para la Vivienda de las Fuerzas Armadas
El proceso de profesionalización de las Fuerzas Armadas ha supuesto
la necesidad de modificar el régimen de su personal y la normativa
vigente reguladora de las viviendas militares. En noviembre de 1998
fue presentado para su tramitación parlamentaria el proyecto de ley
de medidas de apoyo a la movilidad geográfica de los miembros de las
Fuerzas Armadas, que prevé la derogación del Real Decreto 1751/1990,
de 20 de diciembre, por el que se crea el Instituto para la Vivienda
de las Fuerzas Armadas.
En dicho proyecto se establece que la prestación prioritaria a la que
tiene derecho el militar en servicio activo cuando cambia de destino
es la compensación económica, a diferencia del carácter subsidiario
que tiene en la normativa vigente, pasando la concesión de vivienda
en régimen de arrendamiento especial, derecho básico reconocido por
la legislación vigente, a ser un supuesto extraordinario previsto
para casos singulares.
Este cambio de criterio favorece la enajenación de la mayor parte del
actual parque de viviendas militares, para lo cual el citado proyecto
de ley establece unas normas dirigidas a regular el proceso de
enajenación de las viviendas militares de manera que, al menos en
parte, se puedan superar los conflictos que se han puesto de
manifiesto en las enajenaciones que se han realizado de acuerdo a la
normativa vigente.
Un caso singular, al que ya se hizo referencia en el informe del
pasado año, es el planteado por un colectivo de inquilinos que
manifestaban que el Instituto para la Vivienda de las Fuerzas
Armadas, al ofrecerles la adquisición de las viviendas que ocupan, no
consideraba la existencia de ninguna limitación legal para la
fijación del precio de venta a pesar del tratarse de viviendas
sometidas al régimen de protección oficial.
Según el citado Instituto, la Dirección General de la Vivienda de la
Comunidad de Madrid consideraba que, a pesar de que las cédulas de
calificación definitiva establecían un plazo de 30 años, dichas
viviendas estuvieron sometidas al régimen de protección oficial
únicamente durante un plazo de 20 años, por lo que, en el momento de
plantearse su enajenación, se trataba de viviendas libres a todos los
efectos.
Posteriormente, la citada dirección general reconoció, en el último
informe remitido a esta Institución, que las citadas viviendas están
sometidas durante el plazo de 30 años al régimen de protección
oficial, aunque considera que el precio de venta de las viviendas no
está sujeto a limitación por aplicación de lo previsto en el articulo
1 del Real Decreto 727/1993, de 14 de mayo, que dispone que el precio
de venta en segunda y posteriores transmisiones de las viviendas de
protección oficial de promoción privada acogidas a regímenes
anteriores al Real Decreto-Ley 31/1978, de 31 de octubre, será el que
libremente acuerden las partes.
Esta Institución no ha podido pronunciarse sobre la aplicación de lo
previsto en dicho real decreto a las citadas viviendas, al haber
tenido que suspender sus actuaciones por haberse iniciado un
procedimiento judicial sobre la misma cuestión debatida (9702013).
Otro problema que se ha planteado en relación con las enajenaciones
de viviendas militares es el relativo a su mal estado de
conservación, lo que ha inducido a muchos usuarios a considerar que
debería reducirse el precio de la oferta de venta que les ha
realizado el citado instituto.
El artículo 30 del todavía vigente Real Decreto 1751/1990, de 20 de
diciembre, que crea el Instituto para la Vivienda de las Fuerzas
Armadas, establece que serán de su cuenta y a su cargo las
reparaciones que resulten necesarias en los edificios y en las
viviendas como consecuencia de averías en las conducciones interiores
del agua, luz, gas, calefacción y bajantes de instalaciones
sanitarias y que igualmente serán por su cuenta la conservación de
ascensores, azoteas, escaleras, patios, sótanos y, en general, de
todos los locales de uso común, así como el revoco de fachadas.
Los integrantes de una coordinadora de afectados se dirigieron a esta
Institución para señalar que el mencionado instituto había procedido
a la oferta de venta de las viviendas que ocupaban en unas
condiciones que consideraban irregulares, entre otras cosas, por el
incumplimiento sistemático de lo previsto en el citado artículo 30
y por ser el precio de tasación de las viviendas superior al de otras
vendidas recientemente que eran más modernas y estaban en mejor
estado de conservación.
En el informe remitido por el Instituto para la Vivienda de las
Fuerzas Armadas se manifiesta que el procedimiento seguido para la
determinación del precio de las viviendas consiste en encargar a una
empresa, inscrita en el Banco de España como entidad especializada en
tasaciones, la valoración del inmueble con su correspondiente estudio
de mercado y a otra empresa especializada los trabajos relativos a la
división horizontal del edificio y en general todos los necesarios
para su inscripción en el Registro de la Propiedad. Por otra parte,
se analizan los precios de venta de otros edificios análogos situados
en la misma zona.
Con toda esta información se comprueba el estado de conservación del
edificio, el grado de ocupación de las viviendas, la situación
jurídica de los ocupantes y cualquier otra peculiaridad que se
considere interesante. También se analiza toda la normativa legal que
pudiera ser obligatoria para la determinación del precio de venta.
Ponderados todos los factores y circunstancias señaladas
anteriormente, se minoran estos precios al tener en cuenta, por un
lado, el derecho de ocupación permanente de los usuarios, establecido
en la normativa de viviendas militares y, por otro, el moderado
importe del canon de uso en relación con el precio medio de alquiler
de viviendas en la zona.
Señalaba, asimismo, el Instituto para la Vivienda de las Fuerzas
Armadas que era conocedor del estado en que
se encontraban las viviendas de los interesados como consecuencia de
su antigüedad y que esa circunstancia había sido tenida en cuenta en
la tasación y valoración de las mismas.
Por otra parte, la Comisión de Defensa del Congreso de los Diputados
en su reunión de 4 de noviembre de 1997 instó al Gobierno a que, de
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 30 del Real Decreto 1751/
1990, de 20 de diciembre, se iniciasen los correspondientes
expedientes para reparar los defectos graves de las citadas viviendas
que se considerasen responsabilidad del mencionado instituto.
Sobre esta cuestión, el Instituto para la Vivienda de las Fuerzas
Armadas manifestó que durante 1998 se han cumplimentado 43 partes de
mantenimiento de los 47 formulados y que, sin perjuicio de continuar
las obras de conservación, mantenimiento y reparación necesarias,
debe considerarse que la mayoría de los inmuebles han pasado a
regirse por la Ley 49/1960, de 21 de julio, sobre propiedad
horizontal, como consecuencia de haberse vendido un importante número
de viviendas, por lo que dicho instituto no puede llevar a cabo
actuaciones unilaterales en relación con los elementos, pertenencias
y servicio comunes de dichos inmuebles (9708559).
El artículo 17 del Real Decreto 1751/1990, de 20 de diciembre, exige
que el militar de carrera se encuentre en servicio activo para
acceder a una vivienda militar de apoyo logístico, pero, según el
Instituto para la Vivienda de las Fuerzas Armadas, ello no impide que
pueda ofrecerse vivienda a un peticionario que, siendo ya solicitante
de vivienda, pase a la situación de disponible.
Dicho Instituto considera que este hecho no supone la generación de
perjuicio alguno para los peticionarios, por cuanto de serle
conferido destino en la misma localidad tendría ya satisfecha su
necesidad de vivienda y, de ser destinado a localidad distinta,
tendría la posibilidad de formular renuncia a la misma e instar,
posteriormente, su inclusión en la lista baremada correspondiente a
esta última.
No obstante, el hecho de que ofrecer una vivienda y, en su caso,
adjudicarla a un militar que no reúna los requisitos para acceder a
la misma no conlleve la generación de perjuicio alguno para aquél, no
puede justificar el incumplimiento de lo previsto en el artículo 17
del Real Decreto 1751/1990, es decir, de los requisitos y condiciones
para acceder a una vivienda militar de apoyo logístico, ya que,
considerando la carencia de viviendas, dicha actuación supondría un
perjuicio para todos aquellos militares que reuniendo los requisitos
previstos en el citado artículo 17 no pudieran acceder a las mismas.
Por otra parte, en el caso concreto que había originado esta
actuación, también se había generado un perjuicio al interesado, ya
que el hecho de considerar que podía acceder a una vivienda de apoyo
logístico había justificado que, por su incomparecencia a un acto de
elección de viviendas, se hubiese procedido a cesar en el pago de la
compensación económica sustitutoria que venía percibiendo y que
podría haber seguido percibiendo al amparo de lo previsto en el
párrafo segundo del artículo 41 del real decreto tantas veces citado.
En consecuencia, se recordó al Instituto para la Vivienda de las
Fuerzas Armadas el deber que le incumbe de ajustar su actuación al
mandato legal que se deduce de los expresados artículos del Real
Decreto 1751/1990, de 20 de diciembre (9624112).
4.5. Instituto Social de las Fuerzas Armadas
La asistencia sanitaria que reconoce el Instituto Social de las
Fuerzas Armadas a los asegurados incluidos en su campo de aplicación
puede ser prestada, de acuerdo con las previsiones del artículo 75
del Reglamento General de la Seguridad Social de las Fuerzas Armadas,
aprobado por Real Decreto 2330/1978, de 29 de septiembre, con medios
propios o concertados, estableciéndose, para este último supuesto,
que los conciertos se lleven a cabo primordialmente con la sanidad
militar de los Ejércitos y, en su caso, con los servicios y centros
que sean precisos del régimen general de la seguridad social o de
otras instituciones públicas o privadas.
Un asegurado del Instituto Social de las Fuerzas Armadas, cuya esposa
permanecía ingresada desde el mes de julio de 1996 en el Hospital
Militar de Sevilla en estado de coma irreversible, expuso que dicho
centro hospitalario había acordado suspender la asistencia a la
paciente y remitirla a una residencia asistida concertada con dicho
instituto, que reuniera las debidas condiciones para proporcionarle
los cuidados que por su estado precisara, otorgándole para ello una
ayuda económica de acuerdo con lo establecido en la Instrucción 28/
1997, de 21 de febrero, por la que se regula la asistencia a la
tercera edad.
Sin embargo, el compareciente manifestaba que su esposa no fue
admitida en la residencia por no disponer dicho centro geriátrico del
material hospitalario adecuado, motivo por el que la enferma fue
trasladada de nuevo al hospital militar, donde le comunicaron que
desde ese momento debería abonar los días que permaneciera ingresada
en el mismo.
En el informe solicitado, el Instituto Social de las Fuerzas Armadas
puso de manifiesto que no existía concierto alguno con ningún centro
que pudiera prestar la asistencia que la paciente necesitaba pero
que, al encuadrarse el problema planteado dentro de la prestación de
asistencia sanitaria que dicho instituto tiene concertada con la
sanidad militar, procedía a remitir el expediente a la Dirección de
Asistencia Sanitaria del Cuartel General del Ejército de Tierra con
el fin de que se pronunciara sobre la asistencia a prestar a la
enferma.
Posteriormente, la comisión mixta Instituto Social de las Fuerzas
Armadas-Sanidad Militar, órgano encargado de resolver las
discrepancias e interpretar la Instrucción 140/1994, de 23 de
diciembre, reguladora del régimen de colaboración concertada de dicho
instituto con la sanidad militar para la prestación de servicios
sanitarios a sus asegurados, acordó que la sanidad militar
facilitaría asistencia a quienes padeciendo patologías crónicas
precisaran un régimen de hospitalización con independencia de la
naturaleza de la patología diagnosticada, (9709799).
5. OBJECIÓN DE CONCIENCIA
5.1. Consideraciones generales
La Ley 22/1998, de 6 de julio, reguladora de la objeción de
conciencia y de la prestación social sustitutoria, que deroga la Ley
48/1984, de 26 de diciembre, equipara la duración del periodo de
actividad de la prestación social sustitutoria y el servicio militar,
reduce a tres meses el tiempo en que el Consejo Nacional de Objeción
de Conciencia debe resolver las solicitudes del reconocimiento de la
condición de objetor y establece en tres años el tiempo límite de
espera entre el reconocimiento de la condición de objetor y el inicio
de periodo de actividad, superando así la situación de
indeterminación en la que se encontraban los objetores desde el
momento de su reconocimiento hasta su incorporación al periodo de
actividad.
Por otra parte, la Ley Orgánica 7/1998, de 5 de octubre, de
modificación del Código Penal, suprime las penas de prisión y multa
para los supuestos de no cumplimiento del servicio militar
obligatorio y de la prestación social sustitutoria, rebajando las
penas de inhabilitación para dichos supuestos.
Respecto a los resultados del plan de choque para la normalización de
la prestación social de 24 de julio de 1996, la Dirección General de
Objeción de Conciencia ha informado de que se ha doblado el número de
objetores de conciencia que se encontraban realizando el periodo de
actividad de la prestación social en el mes de mayo de 1998 respecto
a los del mes de mayo de 1996.
Asimismo, se señala que el número de puestos de actividad se ha
incrementado en el 63,36 por ciento en relación con los concertados
al 1 de mayo de 1996, de manera que el tiempo de espera de los
objetores de conciencia para realizar la prestación social se habría
reducido en más de un año respecto de 1996, aunque sigue sin
normalizarse la prestación social en determinados núcleos urbanos
como son Barcelona, Madrid, Bilbao o Málaga.
En desarrollo del convenio-marco entre los Ministerios de Asuntos
Exteriores, de Justicia, y de Trabajo y Asuntos Sociales relativo a
programas de prestación social de objetores de conciencia en el
exterior se han realizado actuaciones en distintos países para hacer
viable el cumplimiento de la prestación social sustitutoria a los
objetores que se ven obligados a salir de España, bien por razones de
trabajo, bien por razones familiares o de otro tipo.
Por lo que se refiere a la gestión de la prestación social, se señala
que se ha llevado a cabo la descentralización de algunos
procedimientos de gestión, como los cambios de adscripción, y se han
dotado de más medios materiales a las delegaciones territoriales, con
objeto de que asuman mayores funciones, principalmente sobre
información personalizada a todos los objetores y entidades.
También afirma la Dirección General de Objeción de Conciencia que con
la implantación de una nueva aplicación informática se ha producido
una decisiva agilización de trámites y un considerable ahorro de
tiempo en la actividad gestora que en este período ha sido necesario
consolidar.
que aún se considera insuficiente.
Para comprobar que la actividad desarrollada por los objetores de
conciencia, en las entidades colaboradoras, es adecuada al contenido
y finalidad de la prestación social y verificar las condiciones de su
cumplimiento, se han incrementado de forma importante el número de
visitas de inspección.
En relación con las posibilidades que ofrece la Ley 6/1996, de 15 de
enero, del voluntariado, relativas al reconocimiento de los servicios
de voluntario a efectos de la prestación social, señala la citada
dirección general que se ha facilitado y se está facilitando la más
amplia información, tanto de forma individualizada, como globalmente,
de comunicación. Además, se han editado dos folletos divulgativos,
uno sobre la prestación social sustitutoria y otro sobre la objeción
de conciencia y el voluntariado.
Otra innovación ha consistido en el sistema de adscripción por mutuo
acuerdo, que permite que los objetores de conciencia realicen la
prestación social en programas de su interés y que las entidades
colaboradoras destinen a sus programas a objetores que se presten
mejor, por sus características, a la realización de esas actividades.
Según el acuerdo-marco entre el Ministerio de Justicia y el
Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales relativo a la participación
de los objetores de conciencia en cursos de formación para el empleo,
de 12 de febrero de 1998, el tiempo destinado a formación se computa
como tiempo de prestación en el caso de que se acredite el debido
aprovechamiento.
En el citado acuerdo-marco se autoriza al Director General del
Instituto Nacional de Empleo del Ministerio de Trabajo y Asuntos
Sociales y al Director General de Objeción de Conciencia del
Ministerio de Justicia para la firma del convenio que instrumente la
aplicación del referido acuerdo-marco, así como para el desarrollo de
las acciones que se efectúen en ejecución del mismo, con los límites
que fijan la normativa aplicable, sus respectivos programas de
actuación y las disponibilidades presupuestarias existentes
(9503422).
No obstante, debe hacerse constar que, a pesar de los esfuerzos de la
Administración para mejorar la gestión de la prestación social
sustitutoria, siguen poniéndose de manifiesto graves disfunciones en
el incumplimiento reiterado de los preceptos sobre plazos de
tramitación de expedientes y de resolución de recursos, y en el
incumplimiento de la obligación de extender la certificación de actos
presuntos, lo que ha obligado a esta Institución a recordar
reiteradamente al Ministerio de Justicia lo que dispone sobre dichas
cuestiones tanto el Reglamento de la Objeción de Conciencia y de la
Prestación Social Sustitutoria, aprobado por Real Decreto 266/1995,
de 24 de febrero, como la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común (9700292, 9701738, 9701739, 9701740, 9702549 y
9712086).
5.2. Condiciones de la prestación
El Reglamento de la Objeción de Conciencia y de la Prestación Social
sustitutoria aprobado por Real Decreto 266/1995, de 24 de febrero,
que dispone en su artículo 60 que las entidades colaboradoras están
obligadas a cumplir, en relación con los objetores de conciencia, las
medidas de higiene y seguridad en el trabajo establecidas en la
correspondiente normativa, así como el artículo 56.2b) de la citada
norma señala que no podrá realizarse la prestación social en los
programas que no cuenten con la infraestructura y organización
necesarias para garantizar una atención, formación y ocupación de los
objetores acordes con las finalidades de utilidad pública y de
interés social de la prestación social sustitutoria.
El Procurador del Común de Castilla y León remitió a esta Institución
varias quejas relativas a las condiciones en que estaban realizando
la prestación social sustitutoria los objetores de conciencia
destinados en una sociedad protectora de animales y plantas, que
podían vulnerar lo que al respecto dispone la normativa reguladora.
Los comparecientes manifestaban que en dicho destino realizaban
tareas de limpieza y mantenimiento de los animales allí recogidos,
siendo para ello necesaria la utilización de ropa de trabajo
impermeable y calzado especial de goma. Asimismo, los objetores
exponían que no existían vestuarios o instalaciones en los que
cambiarse de ropa ni un lugar donde resguardarse de la lluvia o frío
ni tampoco aseos, lavabos o inodoros, lo que unido a la falta de
control sanitario sobre los animales, suponía un evidente riesgo para
la salud.
En la respuesta al informe solicitado la Administración puso de
manifiesto que, efectivamente, tras comprobar la inspección delegada
de la Dirección General de Objeción de Conciencia en Castilla y León
que la entidad en cuestión no reunía las condiciones mínimas de
seguridad e higiene, se adoptó la decisión de suspender la
adscripción de todos los objetores destinados en la misma y se
procedió a realizar los correspondientes cambios de adscripción.
Del mismo modo, el informe señalaba que la Subdirección General de
Administración e Inspección estaba llevando a cabo un seguimiento
constante de esta entidad y que, a raíz de los acontecimientos, se
habían iniciado las correspondientes obras de remodelación de sus
instalaciones de cara a posibilitar la reanudación del desarrollo de
la prestación social sustitutoria en las condiciones debidas.
No obstante, al comparecer de nuevo ante esta Institución varios
ciudadanos manifestando que en ningún momento habían dejado de
destinarse objetores de conciencia al aludido centro y que las
condiciones en las que éstos cumplían la prestación social no habían
mejorado, el Defensor del Pueblo consideró oportuno volver a
dirigirse a la Dirección General de Objeción de Conciencia en
solicitud de nuevos informes al respecto.
Como contestación a dicha solicitud, la Secretaría de Estado de
Justicia manifestó que, tras realizarse una nueva visita de
inspección a dicha entidad, pudo comprobarse que las instalaciones
reunían las condiciones
necesarias para el desempeño de las actividades encomendadas a los
objetores, tanto en lo referente a la infraestructura material como a
las condiciones higiénicosanitarias, encontrándose las obras de
remodelación finalizadas, destacando la pavimentación de la finca así
como el vestuario y aseo destinado al personal allí ocupado (9623145,
9703529, 9712774, 9712775, 9712776).
También en relación con las condiciones de cumplimiento de la
prestación social sustitutoria se recibió una queja en la que los
comparecientes ponían de manifiesto que un objetor de conciencia se
encontraba cumpliendo la prestación social sustitutoria en el
servicio municipal de recogida de basuras, entendiéndose que el
destino asignado al objetor podía incidir negativamente en el mercado
laboral al utilizarle en puestos de plantilla de empleados del
ayuntamiento o en su sustitución, poniéndose también de manifiesto
que el objetor padecía una enfermedad cutánea a la que afectaba
negativamente el contacto con el polvo o cualquier otra partícula en
suspensión. Al denunciarse públicamente tal situación, el objetor fue
destinado a la limpieza de alcantarillas, hecho que también fue
denunciado al considerarse que continuaban produciéndose las
circunstancias anteriores.
Asimismo los comparecientes manifestaban que la Dirección General de
Objeción de Conciencia declaró el pase del objetor a la situación de
reserva en el mes de julio de 1998, pero que no se le comunicó la
resolución hasta el mes de septiembre del mismo año, por lo que
continuó desarrollando su actividad hasta esa fecha.
Sin embargo, la Dirección General de Objeción de Conciencia puso de
manifiesto que el objetor abandonó el puesto de actividad que en un
primer momento le había sido asignado sin alegar motivo suficiente
que justificase dicho abandono por lo que se le iniciaron diligencias
en el régimen penal, no computándole el tiempo que permaneció ausente
de su puesto de actividad. Posteriormente, la citada dirección
general aprobó un acuerdo de reincorporación del objetor a la
prestación social, realizando actividades de apoyo al servicio
municipal de medio ambiente hasta el 24 de agosto de 1998, fecha en
la que el objetor presentó a la entidad un informe médico en el que
se indicaba que no le era aconsejable el contacto con residuos, pero
sin comunicar en ningún momento al responsable de la prestación
social sustitutoria que el 10 de julio de 1998 había recibido un
oficio de la Subdirección General de la Oficina para la Prestación
Social de los Objetores de Conciencia declarándole en situación de
reserva.
Por último, el informe exponía que resultaba cuando menos extraño que
el objetor manifestara que desconocía que se encontraba en situación
de reserva cuando dicha circunstancia le fue comunicada de forma
directa, en vez de efectuarlo a través de los responsables de los
programas de prestación social sustitutoria, como consecuencia de la
inmediatez de la aplicación de lo dispuesto en la nueva Ley 22/1998,
de 6 de julio, reguladora de la objeción de conciencia y de la
prestación social sustitutoria, al considerarse la conveniencia de la
notificación inmediata al propio interesado para evitar precisamente
que cumpliera más periodo del que le correspondía (9819800).
5.3. Reconocimiento de los servicios prestados como voluntario
La Ley 6/1996, de 15 de enero, del Voluntariado, dispone que el
tiempo prestado como voluntario, debidamente acreditado, podrá ser
convalidado total o parcialmente por el Consejo Nacional de Objeción
de Conciencia, por el tiempo de duración de la prestación social
sustitutoria que corresponda proporcionalmente, siempre que se trate
de actividades de voluntariado realizadas con posterioridad al
reconocimiento de la condición de objetor y cuando la prestación de
servicios se realice por un tiempo continuado de al menos seis meses,
integrado en una entidad u organización que tenga suscrito convenio
con el Ministerio de Justicia para la realización de la prestación
social sustitutoria.
Asimismo, el Real Decreto 1248/1997, de 24 de julio, por el que se
aprueba el Reglamento sobre Convalidación de Servicio Voluntarios a
efectos de la Prestación Social Sustitutoria, desarrolla el
procedimiento de convalidación, determinado los requisitos formales
de la solicitud, el tiempo de su presentación y la documentación que
se debe aportar por los interesados.
Entre las quejas recibidas que afectan a lo dispuesto en las normas
citadas destacan aquellas en las que los comparecientes manifiestan
que, habiendo presentado la solicitud de convalidación de servicios
prestados como voluntario acompañada de la documentación necesaria,
reciben sin embargo una notificación del Consejo Nacional de Objeción
de Conciencia requiriéndoles nuevamente la documentación ya aportada,
retrasándose por consiguiente la resolución del proceso y resultando
esta circunstancia especialmente gravosa para aquellos objetores que
han iniciado el período de actividad de la prestación social
sustitutoria, ya que el periodo cuya convalidación se solicita puede
ser mayor que el que les queda por cumplir.
Se han recibido también quejas en las que los objetores manifiestan
que habiendo solicitado al Ministerio de Justicia que les fuera
expedido el certificado oportuno en el que se hiciera constar
expresamente que tras convalidarse el tiempo prestado como
voluntarios se entendía realizada la prestación social sustitutoria,
el citado departamento ministerial les comunicaba que dicho
certificado no se podía facilitar hasta que transcurrieran dos o tres
meses, hecho que les perjudica al necesitar con urgencia tal
documento para la consolidación de un puesto de trabajo.
En los supuestos descritos, el Defensor del Pueblo ha practicado las
oportunas actuaciones ante la autoridad administrativa competente con
la finalidad de evitar los perjuicios que los interesados manifiestan
(9820597, 9822071, 9800343, 9802939).
La finalidad básica de toda notificación va dirigida a lograr que el
contenido del acto llegue realmente a conocimiento de su natural
destinatario, en toda su integridad sustantiva y formal y en una
fecha indubitada susceptible de efectuar sin dificultad el cómputo
del plazo previsto para que el interesado pueda actuar válidamente en
defensa de su derecho, de modo que la defectuosa realización de los
actos de comunicación procesal constituye
violación del art. 24.1 de la Constitución cuando tales defectos o
irregularidades impidan a las partes llegar al conocimiento real que
éstas necesitan para defender sus derechos en los procesos.
La Dirección General de Objeción de Conciencia consideró decaído en
su derecho a un objetor de conciencia al que, tras presentar una
solicitud de reconocimiento de servicios prestados se le había
requerido en dos ocasiones la ampliación de la documentación
aportada, sin recibir contestación alguna. No obstante, se reconocía
que en el caso concreto no había constancia en el expediente de la
acreditación de las notificaciones de los dos requerimientos de
ampliación de la documentación, si bien se consideraba que las
circunstancias concurrentes, tales como la relación del interesado
con el Ararteko, habían fundamentado la aplicabilidad por parte de la
Dirección General de Objeción de Conciencia de los artículos 58.3 y
76 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Publicas y del Procedimiento Administrativo Común.
Esta Institución puso en conocimiento del citado centro directivo que
no resultaba de aplicación al presente caso lo previsto en el
artículo 58.6 de la citada ley, ya que ninguna de las actuaciones del
interesado suponía el conocimiento del contenido del acto objeto de
notificación, y que un escrito dirigido por el Consejo Nacional de
Objeción de Conciencia al Ararteko no podía servir a la Dirección
General de Objeción de Conciencia para suponer que el interesado
había tenido conocimiento del contenido del acto que se pretendía
notificar y se considerase eficaz dicha notificación.
En consecuencia, se recomendó que en aquellos casos en los que la
Dirección General de Objeción de Conciencia practique las
notificaciones por un medio que no permita tener constancia de la
recepción por el interesado o su representante, así como de la fecha,
la identidad y el contenido del acto notificado, o no se incorpore al
expediente la acreditación de dicha notificación, se proceda a
practicar nuevamente la misma, conforme a lo previsto en el articulo
59 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Publicas y del Procedimiento Administrativo Común,
evitando considerar que la notificación defectuosa haya surtido
efecto, al amparo de lo previsto en el artículo 58.3 de la citada
norma, cuando de las actuaciones del interesado no cabe deducir de
forma inequívoca el conocimiento del contenido del acto. La
mencionada recomendación ha sido aceptada (S9500484).
5.4. Disfunciones entre organismos administrativos
Tanto en el artículo 2 de la Ley 48/1984, de 26 de diciembre,
reguladora de la Objeción de Conciencia y de la Prestación Social
Sustitutoria como en el artículo 6 del Reglamento que la desarrolla,
se señala que la solicitud de declaración de objeción de conciencia y
exención del servicio militar, dirigida al Consejo Nacional de
Objeción de Conciencia, se podrá presentar en cualquiera de las
oficinas mencionadas en el artículo 38.4 de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de Régimen Jurídico
de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común.
El problema se plantea porque junto a los impresos de solicitud de
reconocimiento de la condición de objetor de conciencia se incluye un
ejemplar para el centro de reclutamiento, que la Delegación del
Gobierno en Aragón se niega a aceptar en su registro. Este escrito,
que no es sino una reproducción de la solicitud dirigida al Consejo
Nacional de Objeción de Conciencia, no es de tramitación obligatoria
para el objetor, pero facilita la coordinación entre dicho consejo y
la Administración militar, ya que permite que el centro de
reclutamiento tenga constancia inmediata de la solicitud de
reconocimiento de la condición de objetor de conciencia, sin
necesidad de esperar a la comunicación que el Consejo Nacional de
Objeción de Conciencia, a través de la Dirección General de Objeción
de Conciencia, debe realizar a la Dirección General de Reclutamiento
y Enseñanza Militar.
El conocimiento inmediato por la Administración militar de la
presentación de una solicitud de reconocimiento de la condición de
objetor de conciencia es fundamental a los efectos previstos en el
artículo 8 del Real Decreto 266/1995, de 24 de febrero, por el que se
aprueba el Reglamento de la Objeción de Conciencia y de la Prestación
Social Sustitutoria. Dicho artículo dispone que cuando la solicitud
se presente, al menos, con dos meses de antelación a la fecha
señalada para la incorporación al servicio militar, suspenderá dicha
incorporación hasta tanto recaiga resolución firme del Consejo
Nacional de Objeción de Conciencia o, en su caso, de los órganos
jurisdiccionales competentes.
La Delegación del Gobierno en Aragón puso en conocimiento de esta
Institución el criterio general que seguía para la aceptación por su
registro general de documentos cuyo destinatario fuese la
Administración militar, según el cual no se admiten los escritos a
que se refiere el apartado 3.3 de la Instrucción de la Secretaría de
Estado de Administración Militar, de 18 de marzo de 1993, que
desarrolla respecto de la Administración militar la Ley 30/1992, de
26 de noviembre.
En dicho apartado se dispone que de conformidad con lo previsto en
las Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas, las solicitudes
relacionadas con la justicia y disciplina, con la orgánica y medios
de equipo y material, con la instrucción y formación militar y, en
general, aquellas otras vinculadas directamente con el servicio,
deberán ser cursadas por el conducto militar reglamentario, a cuyos
efectos deberán presentarse ante el jefe de la unidad, centro o
dependencia.
La no admisión en el registro de la Delegación del Gobierno en Aragón
de los escritos dirigidos a los centros de reclutamiento por los
objetores de conciencia que ejercen los derechos que la Constitución
y la Ley 48/1984, de 26 de diciembre, les reconoce, no hace sino
provocar una disfunción en la necesaria coordinación entre la
Administración militar y el Consejo Nacional de Objeción de
Conciencia, basándose en una argumentación jurídica que esta
Institución considera carente de todo fundamento.
En efecto, se restringe el derecho de los ciudadanos a presentar sus
solicitudes y escritos en cualquiera de los
registros previstos en el artículo 38.4 de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común, cuando el destinatario es la
Administración militar, basándose en una instrucción de la Secretaría
de Estado de Administración Militar que tiene como finalidad adoptar
unas medidas comunes para la tramitación de procedimientos
administrativos en el ámbito del Ministerio de Defensa.
La Instrucción número 25/1993, de 18 de marzo, se plantea la
necesidad de fomentar una nueva mentalidad en la actuación
administrativa y de adoptar las exigencias inherentes a los
principios de celeridad y eficacia que, con carácter prevalente, han
de regir en la actividad procedimental de la Administración. Para
cumplir dichos fines, considerando las facultades que la propia ley
reconoce a la Administración para la mayor agilización de los
procedimientos, se dictan las mencionadas instrucciones en orden a la
adopción de unas medidas comunes que, salvaguardando las
peculiaridades de las Fuerzas Armadas, principalmente manifestadas en
las Reales Ordenanzas, garanticen el cumplimiento de aquellos
principios.
En el apartado 3.3 de la citada instrucción se establece que, de
conformidad con lo previsto en las Reales Ordenanzas para las Fuerzas
Armadas, las solicitudes relacionadas con determinadas materias
deberán ser cursadas por el conducto militar reglamentario. Por
tanto, el citado apartado se limita a recordar un deber que para los
militares establecen sus ordenanzas, de lo que difícilmente pueden
derivarse tan graves consecuencias para la aceptación por el registro
general de aquella delegación de gobierno de los documentos cuyo
destinatario sea la Administración militar.
Según el criterio del Defensor del Pueblo, esa delegación debería
limitarse, en relación con la presentación de escritos en su registro
y la remisión posterior a la Administración a la que estén dirigidos,
a cumplir con lo establecido en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,
de Régimen Jurídico de las Administraciones Publicas y del
Procedimiento Administrativo Común, prescindiendo, por irrelevante,
de lo dispuesto en el citado apartado 3.3 de la Instrucción número
25/1993, y, en todo caso, deberá abstenerse de establecer criterios
generales basándose en normas que son de aplicación exclusivamente al
personal militar.
En este sentido, debe recordarse que la Ley 85/1978, de 28 de
diciembre, de Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas, cuyo ámbito
de aplicación está circunscrito a la institución militar, establece
obligaciones y derechos que se refieren exclusivamente a los miembros
de las Fuerzas Armadas, y por tanto no pueden aplicarse sus
disposiciones a los ciudadanos en general. A mayor abundamiento, el
artículo 205 de dicha norma se refiere exclusivamente a los militares
profesionales, cuando señala que podrán dirigirse al órgano superior
encargado de la gestión y coordinación de los asuntos sociales y de
personal de las Fuerzas Armadas para plantear asuntos referidos a su
profesión, siempre que no estén directamente relacionados con la
justicia y disciplina, con la orgánica y medios de equipo y material
ni con la instrucción y formación militar.
En consecuencia, si la restricción que, por razón de materia,
establece el artículo 205 de las Reales Ordenanzas afecta
exclusivamente a los militares profesionales, de la misma forma debe
entenderse lo previsto en el apartado tercero de la Instrucción 25/
1993, ya que se refiere al contenido de dicho artículo cuando realiza
una remisión expresa a lo previsto en las Reales Ordenanzas.
En consecuencia, se recomendó a la Delegación del Gobierno en Aragón
la modificación del criterio general adoptado para la aceptación por
su registro general de documentos cuyo destinatario sea la
Administración militar, según el cual no procede admitir los escritos
que traten sobre las materias mencionadas en el apartado 3.3 de la
Instrucción número 25/1993, de 18 de marzo, y se atenga en lo
sucesivo a lo dispuesto en el articulo 38.4 de la Ley 30/1992, de 26
de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y
del Procedimiento Administrativo Común, sin establecer restricciones
innecesarias y carentes de fundamento legal a los derechos de los
ciudadanos. La Delegación del Gobierno en Aragón ha aceptado la
recomendación formulada (9709120).
6. ADMINISTRACIÓN EDUCATIVA
6.1. Educación no universitaria
6.1.1. Instalaciones escolares y escolarización
La oferta de plazas de los distintos niveles y etapas educativas ha
dado lugar, como en anteriores ejercicios, a la formulación de quejas
cuyos promoventes cuestionan su suficiencia para atender la demanda
existente, su concreta ubicación geográfica o dentro de núcleos de
población determinados, o su adecuación a las condiciones mínimas que
se definen en la normativa reglamentaria sobre requisitos
imprescindibles de los centros que imparten enseñanzas de régimen
general no universitarias.
Así, por ejemplo, en el nivel de educación infantil, cierto número de
quejas han cuestionado el volumen de la oferta de plazas para alumnos
de tres años en centros docentes concretos, y demandado su ampliación
en términos que permitieran atender la totalidad de las solicitudes
formuladas en los correspondientes procesos de admisión.
Las actuaciones practicadas en relación con las citadas quejas,
localizadas en las ciudades de Soria y Madrid, han permitido
contrastar que en los supuestos planteados el Ministerio de Educación
y Cultura había procedido a una planificación de la oferta global de
plazas en la zona correspondiente que garantizaba la escolarización
de los alumnos, si no en el centro solicitado en primer lugar, en
otros ubicados en el entorno próximo de aquéllos y, en definitiva,
que no resultaba justificada la ampliación de la oferta en centros
determinados (9813762, 9811343).
En el mismo nivel, otras quejas han cuestionado las condiciones, a
juicio de los reclamantes, inadecuadas en que se produce la
escolarización de alumnos de la zona de Rivas-Vaciamadrid, a causa de
la falta de previsión de las autoridades educativas, al no abordar la
construcción de un nuevo centro que escolarice a alumnos de educación
infantil albergados provisionalmente en aulas prefabricadas
instaladas dentro de los recintos de otros centros docentes.
En el supuesto planteado la Gerencia de Infraestructuras
y Equipamientos de Educación y Ciencia, del Ministerio de Educación y
Cultura, ha informado a esta Institución que, de acuerdo con las
previsiones efectuadas, cuya efectividad resulta condicionada a la
formalización de un convenio en tramitación entre el Ministerio de
Educación y Cultura y el ayuntamiento de la localidad, el nuevo
centro necesario en la zona estará construido y disponible para su
utilización a partir del próximo curso 1999-2000 (9815898).
En el nivel de educación primaria cabe hacer referencia, entre otras
intervenciones, a las que ha continuado esta Institución en el
ejercicio 1998 en relación con la oferta de plazas del citado nivel
educativo en la zona de Valdebernardo (Madrid).
Ya en anteriores informes se ha hecho referencia al rápido proceso de
urbanización de la zona, y a los desajustes temporales que ello
determinó en la oferta de plazas del repetido nivel educativo. En
concreto, en el informe correspondiente al ejercicio 1997 se señalaba
que, de acuerdo con las previsiones de la Gerencia de
Infraestructuras y Equipamientos de Educación y Ciencia para el curso
1998-99, se encontraría disponible el nuevo centro de educación
infantil y primaria ya programado (9622683).
Las actuaciones reiniciadas en el año 1998 a raíz de la formulación
de una nueva queja, que apuntaba posibles retrasos en la ejecución de
las obras de construcción del nuevo centro, han permitido constatar
su entrada en funcionamiento a comienzos del curso escolar 1998-99,
así como que ante el considerable aumento de población escolar en el
barrio de Valdebernardo, se ha solicitado de la Junta Municipal de
Vicálvaro la reserva de una parcela con destino a un nuevo colegio de
infantil y primaria, cuya construcción, de confirmarse la tendencia
actual de crecimiento de la demanda, se programaría, según asegura la
citada gerencia, en próximos ejercicios (9816152).
En referencia a la educación secundaria y al bachillerato, la
determinación del número de unidades y de los niveles a que se
extenderá la oferta educativa de un nuevo centro programado para el
Valle del Jerte (Cáceres), y el retraso experimentado respecto de las
fechas inicialmente programadas para su construcción, han dado lugar
a la formulación de una queja cuya tramitación ante la ya mencionada
Gerencia de Infraestructuras y Equipamientos de Educación y Ciencia,
ha permitido conocer que la evolución del número de alumnos de la
zona, -en la que ya existe oferta de enseñanzas de bachillerato en el
municipio de Navaconcejo-, han aconsejado no implantar en el nuevo
centro, programado, en concreto, para la localidad de Cabezuela del
Valle, las enseñanzas del citado nivel, para el que no existiría
demanda suficiente que asegurase su impartición en condiciones de
calidad.
La misma tramitación ha permitido conocer los problemas existentes,
con motivo de la actual calificación urbanística de los solares
cedidos por el Ayuntamiento de Cabezuela del Valle, para la
construcción del nuevo centro,
y que dificulta el inicio del expediente de contratación
correspondiente; no obstante, una vez iniciadas actuaciones tendentes
a lograr el cambio de calificación del suelo, la Gerencia de
Infraestructuras y Equipamientos asegura en su último informe que se
va a proceder a la iniciación del expediente de contratación de las
obras, cuya ejecución está prevista en el presente ejercicio
(9818528).
Específicamente, en educación secundaria obligatoria la
escolarización de los alumnos del primer ciclo de dicha etapa
educativa en centros ubicados en localidades distintas de las de su
residencia, fórmula de escolarización que en años anteriores ha dado
lugar a la presentación de un cierto número de quejas, ha sido
también cuestionada en este ejercicio en referencia a los alumnos de
la localidad de Cañaveras (Cuenca) que, de acuerdo con la
programación efectuada por el Ministerio de Educación y Cultura,
deben cursar dichas enseñanzas en la sección de educación secundaria
existente en la vecina localidad de Priego.
La tramitación efectuada ante la Dirección Provincial del Ministerio
de Educación y Cultura, en Cuenca, ha permitido conocer todos los
términos de la planificación efectuada por el ministerio, que no ha
considerado posible el mantenimiento de los alumnos en su localidad
para cursar las referidas enseñanzas dado lo muy reducido de su
número y, dado asimismo que, de acuerdo con el informe emitido por el
servicio de inspección educativa competente, el centro docente de
Priego reúne los requisitos mínimos establecidos en la normativa
vigente (9813983).
Ya se ha señalado que en este ejercicio, y también en el anterior, se
aprecia una notable disminución de las quejas de padres de alumnos
afectados por decisiones de escolarización que les obligaban a
proseguir sus estudios fuera de sus localidades de origen. Es
evidente que, en la base de todo ello, está la medida adoptada por
las autoridades educativas de impartir el primer ciclo de la
educación secundaria obligatoria en numerosos centros de primaria
donde se cursaban anteriormente todos los cursos de la enseñanza
general básica.
En la medida en que esta línea de actuación responda a la exigible
sensibilidad administrativa hacia los deseos e intereses de un
importantísimo sector de la comunidad educativa como son padres y
alumnos, nada hay que objetar a ello. Pero dicho esto, también debe
afirmarse que la atención a estas demandas no puede, en ningún caso,
suponer una merma en la calidad de la educación ni una rebaja en las
exigencias materiales y personales del nuevo sistema educativo. Este
debe aplicarse con todos sus requisitos, incluso cuando se adoptan
medidas transitorias y provisionales como la aquí tratada, que no
pueden excusar so capa de su temporalidad la rigurosa implantación de
la reforma educativa. En este punto debemos remitirnos a lo expresado
en el informe anual correspondiente al pasado año en el que al aludir
a las condiciones de implantación de la educación secundaria
obligatoria, se mencionaba que las carencias detectadas afectaban a
los colegios de primaria en mayor medida que a los centros
específicamente destinados a la impartición de la educación
secundaria.
También en materia de escolarización se han iniciadovarias
intervenciones, la mayoría de ellas en el último
tramo del ejercicio 1998, en relación con problemas originados por la
concentración en aulas o centros concretos de alumnos que por
distintas causas presentan dificultades en cuanto a su integración
escolar.
La coincidencia en determinados grupos de alumnos con graves
problemas de conducta, y la concentración en algunos centros de
alumnos pertenecientes a minorías étnicas, han dado lugar a la
formulación de quejas o a la publicación de informaciones que aludían
al malestar que dichas situaciones generan entre los padres de los
alumnos y en el conjunto de las comunidades educativas afectadas, por
las distorsiones que determinan en el desarrollo de la actividad
educativa y por el incumplimiento que implican de previsiones de la
normativa legal -Ley Orgánica 9/1995, de 20 de noviembre, de la
participación, la evaluación y el gobierno de los centros- y
reglamentaria vigente, que contempla una distribución equilibrada de
los alumnos con necesidades educativas especiales o pertenecientes a
grupos sociales y culturales desfavorecidos entre los centros
sostenidos con fondos públicos, en condiciones que favorezcan su
inserción y adecuada atención educativa (9821629, 9821427 y
F9800003).
En relación con los supuestos indicados, todos ellos relativos al
ámbito de gestión de la Dirección Provincial del Ministerio de
Educación y Cultura, en Madrid, las tramitaciones efectuadas, en los
últimos meses del ejercicio, no han obtenido enn todos los casos
respuesta del citado órgano administrativo. No obstante, en relación
con el colegio público «Manuel Nuñez Arenas», de Madrid, la citada
dirección provincial ha explicado la situación existente en el mismo
-treinta y cinco por ciento de alumnos, en concreto, de etnia gitana-
como resultado de la existencia de una población considerable
perteneciente a la mencionada etnia en el barrio de Entrevías, en el
que está ubicado el colegio, que demanda y obtiene en los procesos de
admisión plazas escolares en los centros públicos de la zona, todos
los cuales, según se asegura, presentan un porcentaje similar de
alumnos de etnia gitana (F9800003).
La Dirección Provincial aseguró en su momento a esta Institución que,
a través de su servicio de inspección se velaría para que en
sucesivos procesos de admisión se llegara a una distribución más
racional y equilibrada de dichos alumnos entre todos los centros
sostenidos con fondos públicos de la zona.
No obstante, de la petición posterior de que se informara a esta
Institución de las medidas concretas adoptadas en el proceso de
admisión de alumnos para el presente curso 1998-99 con la finalidad
de lograr la escolarización de alumnos en centros privados
concertados, también comprendidos en la categoría de centros
sostenidos con fondos públicos, no se han derivado datos que indiquen
una actuación decidida en orden al cumplimiento de las previsiones
legales y reglamentarias sobre distribución del alumnado ya
mencionadas. Este hecho y algunas informaciones recientes dadas por
algunos medios de comunicación parecen indicar que, de un modo u
otro, algunos centros privados concertados eluden escolarizar a
alumnos con necesidades educativas especiales o con dificultades de
integración, lo que
debiera evitarse vigilando atentamente la resolución de los procesos
de admisión en estos centros.
Sin perjuicio de lo anterior, cabe valorar positivamente la
aplicación en el centro, declarado como de atención preferente en
convenio de cooperación suscrito entre el Ministerio de Educación y
Cultura, la Consejería de Educación y Cultura de la Comunidad de
Madrid y el Ayuntamiento de Madrid, de actuaciones dirigidas a
reducir el absentismo escolar, que constituye otro de los grandes
obstáculos para la integración escolar de los citados alumnos.
6.1.2. Admisión de alumnos
En materia de admisión de alumnos el Ministerio de Educación y
Cultura, tras muy dilatados períodos de tramitación de varias quejas,
ha expresado al Defensor del Pueblo la decisión finalmente adoptada
en relación con las recomendaciones formuladas en torno a distintos
aspectos del procedimiento de admisión de alumnos en centros docentes
sostenidos con fondos públicos (9212652, 9506473).
Esta Institución ha hecho referencias detalladas a la evolución
experimentada por la tramitación de las citadas resoluciones en
anteriores informes anuales, conteniéndose, en concreto, una
descripción de su sentido y del punto en que entonces se encontraba
su tramitación en el informe del Defensor del Pueblo correspondiente
al ejercicio 1997 al que parece oportuno remitirse con el objeto de
evitar reiteraciones. Baste pues decir aquí que una de ellas se
dirigía a garantizar la veracidad del dato del domicilio familiar
cuya proximidad puntúa para el acceso a centros sostenidos con fondos
públicos, y la otra a la toma en consideración de la segunda y
sucesivas opciones en el orden de petición de centros cuando no se
consigue la plaza solicitada en el primero.
Pues bien, no obstante haberse manifestado expresamente en distintos
momentos la aceptación formal de dichas resoluciones, el último
informe recibido en este año de la Secretaría General de Educación y
Formación Profesional permite deducir que dicho departamento no tiene
intención de llevar a la práctica en sus propios términos las citadas
recomendaciones, por entender que las modificaciones que se han
introducido recientemente en la normativa reguladora de la admisión
de alumnos, a través del Real Decreto 366/1997, de 14 de marzo, sobre
régimen de elección de centro educativo, ha dado ya lugar a
resultados similares a los que pretendían nuestras resoluciones.
Esta Institución ha manifestado al Ministerio de Educación y Cultura
su discrepancia ante la citada valoración, así como con los
argumentos concretos en que se basa la misma.
En efecto, el Ministerio de Educación y Cultura parece considerar que
el nuevo real decreto sobre régimen de elección de centro educativo
incorpora como novedad el que se tome en consideración, a efectos del
criterio de proximidad domiciliaria, el domicilio laboral de
cualquiera de los padres, o incluso, a partir de determinada edad y
de ciertos niveles educativos, el del propio alumno. Sin embargo, en
este punto, no se introduce innovación
normativa alguna, puesto que tal posibilidad ya existía en la
reglamentación anterior y, pese a ello, se producían las disfunciones
denunciadas por esta Institución y que dieron lugar a la formulación
de las recomendaciones antes referidas.
Como se ha mencionado, lo pretendido por el Defensor del Pueblo era
la adopción de medidas que garantizasen la veracidad del dato del
domicilio familiar alegado a efectos de aplicación del criterio de
proximidad domiciliaria, al haberse comprobado en numerosas ocasiones
su falseamiento mediante la obtención de certificados de
empadronamiento no coincidentes con la realidad. No se alcanza a
entender, por tanto, a través de qué razonamiento el Ministerio de
Educación y Cultura concluye que la toma en consideración del
domicilio laboral de los padres puede solventar el problema referido,
máxime si se tiene en cuenta que la alegación del domicilio laboral
-que se acredita a través de procedimientos diferentes del
certificado de empadronamiento- es porcentualmente minoritaria
respecto de la alegación del domicilio familiar.
Tampoco es aceptable la argumentación en que se apoya la decisión
final adoptada por el citado departamento en relación con la segunda
recomendación formulada por esta Institución, dirigida a obtener la
modificación del actual procedimiento de admisión de alumnos en los
términos necesarios para garantizar que los acuerdos de admisión sean
resultado estricto, en todos los casos, de la aplicación de los
criterios previstos en la Ley Orgánica reguladora del Derecho a la
Educación; y también en los supuestos en que los alumnos, al no
resultar atendidas sus solicitudes de admisión en los centros por los
que hubieran optado en primer lugar, ven derivadas sus solicitudes a
los centros demandados como segunda o tercera opción, en los que el
procedimiento cuestionado por el Defensor del Pueblo, y no modificado
por el Real Decreto 366/1997, de 14 de marzo, ya mencionado, da lugar
a resultados, a juicio de esta Institución, no acordes con la citada
regulación legal.
Aún admitido que la ampliación de las zonas de influencia de los
centros, consecuente a la aprobación de la nueva disposición
reglamentaria ya mencionada, haya permitido, según asegura el
Ministerio de Educación y Cultura, que el número de alumnos admitidos
en los centros de primera opción se aproxime al noventa y cinco por
ciento, lo anterior no modifica el hecho de que la admisión de un
cierto porcentaje de alumnos; el resto de los que no son admitidos en
el centro solicitado en primer lugar continúe decidiéndose, no por
aplicación de los criterios legalmente establecidos, sino en función
de otras variables y, en definitiva, en términos no acordes con la
normativa legal vigente en la materia, resultado éste que obviamente
no puede abonar esta Institución, cualquiera que sea el porcentaje o
número absoluto de alumnos a que afecte.
En el mismo epígrafe del informe correspondiente a 1997 mencionado
más arriba, se describían con detalle las actuaciones realizadas ante
el Ministerio de Educación y Cultura para obtener la adopción por el
citado departamento de medidas que hicieran posible que quienes
hubieran cursado enseñanzas de idioma inglés a distancia,
dentro del programa «Thats English», pudiesen continuar los
estudios del ciclo superior de dicho idioma, bien a través de la
implantación de enseñanzas de idioma inglés del citado ciclo en la
mencionada modalidad a distancia, o a través de cualquier otro
mecanismo.
En el presente ejercicio, el Ministerio de Educación y Cultura ha
dado respuesta a las reiteradas solicitudes de informe, formuladas
por el Defensor del Pueblo a lo largo del año 1997, manifestando que
el actual proceso de implantación del nuevo sistema educativo exige
prestar una especial atención a las enseñanzas de régimen general,
muy especialmente a la implantación de la educación secundaria
obligatoria, y obliga a posponer a un medio plazo la posible solución
del problema planteado, sin perjuicio de que el Ministerio dedique
toda su atención a estas enseñanzas. Parece pues, que las
expectativas de cursar el ciclo superior de quienes han iniciado el
aprendizaje del idioma inglés en la modalidad a distancia dentro del
programa «Thats English» se verán truncadas, pues el actual sistema
de admisión de alumnos en estas enseñanzas de régimen especial, y la
limitación de las plazas ofertadas, hacen altamente improbable la
continuación de sus estudios.
La Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del
Sistema Educativo, establece en su artículo 23, puntos 2 y 3, que las
administraciones educativas garantizarán una oferta suficiente de
programas específicos de garantía social, dirigidos a aquellos
alumnos que hayan abandonado la etapa de educación secundaria
obligatoria sin alcanzar los objetivos correspondientes. Establece
también que la finalidad de dichos programas es proporcionar a tales
alumnos una formación básica y profesional que les permita
incorporarse a la vida activa o proseguir sus estudios, especialmente
en la formación profesional específica de grado medio, a través de la
prueba de acceso a los correspondientes ciclos formativos.
Por su parte, el Real Decreto 1345/1991, de 6 de septiembre, dispone
que los programas específicos de garantía social serán regulados por
el Ministerio de Educación y Ciencia, en su territorio de gestión, y
fija en dieciséis años la edad mínima de los alumnos a los que están
destinados.
Aparte del requisito de edad mencionado, la normativa específica de
aplicación a los citados programas de garantía social señala que
podrán acceder a los mismos los alumnos que, no obstante haber
cursado programas de diversificación curricular dentro del segundo
ciclo de la educación secundaria obligatoria, no estén en condiciones
de alcanzar los objetivos de dicha etapa, así como excepcionalmente
otros alumnos que se encuentren en grave riesgo de abandono escolar,
y finalmente jóvenes desescolarizados que no posean titulación
académica superior a la de graduado escolar. Por lo demás, en esta
normativa no se contienen previsiones que autoricen el
establecimiento de preferencia alguna a efectos de admisión entre las
distintas categorías de alumnos potenciales de los programas de
garantía social mencionadas con anterioridad.
No obstante, según parece desprenderse de actuacionespracticadas en
el presente ejercicio, distintos órganos
periféricos del Ministerio de Educación y Cultura dan preferencia a
efectos de admisión en los citados programas a los alumnos que ya
hubieran cursado otras enseñanzas en el propio centro docente y,
dentro de éstos, a los que hubieran cursado los programas de
diversificación curricular ya mencionados.
Conviene precisar que, dadas las características y el volumen de la
actual oferta de programas de garantía social implantadas, en el
ámbito de gestión del Ministerio de Educación y Cultura, únicamente
en un número limitado de centros, el establecimiento y aplicación del
criterio preferencial mencionado determina, no ya que ciertos alumnos
no escolarizados con anterioridad en el centro en el que solicitan
plaza no puedan acceder a un concreto programa de garantía social en
dicho centro, sino que parece afectar a la posibilidad misma de que
estos alumnos cursen los citados programas que con frecuencia no
están implantados en otros centros distintos del solicitado, aún
cuando sea ésta la vía indicada, a juicio de sus educadores, para la
prosecución de sus estudios.
Tal parece ser el supuesto planteado en una queja, cuya tramitación
se ha iniciado ante la Dirección Provincial del Ministerio de
Educación y Cultura en Asturias, que hace referencia a un alumno, que
en el curso 1998- 99 no ha obtenido plaza en un programa de garantía
social de la modalidad de iniciación profesional, ni en la ciudad de
Gijón en la que reside, -al no estar implantadas en la misma, según
señala en la queja mencionada, enseñanzas de la rama profesional
solicitada-, ni en el único centro de Oviedo en que, según igualmente
manifiesta su promovente, están autorizadas dichas enseñanzas, cuyas
plazas, por aplicación del criterio preferencial mencionado, se
habrían asignado a alumnos que ya cursaban enseñanzas en el centro
(9820487).
Sin perjuicio de los datos que se obtengan como resultado de la
tramitación actualmente en curso en relación con la citada queja,
parece inicialmente derivarse tanto una posible insuficiencia de la
oferta de programas de garantía social, al menos en determinados
ámbitos geográficos dentro del territorio gestionado por el
Ministerio de Educación y Cultura que sería preciso corregir, como la
improcedencia de aplicar entretanto criterios de admisión que en la
situación actual privan de hecho a determinados alumnos de la
posibilidad de cursar dichas enseñanzas, en principio, sin soporte
normativo adecuado y en base o como resultado únicamente de la
circunstancia de que las mismas no se encuentren implantadas en el
centro en el que estuvieran cursando enseñanzas.
6.1.3. Atención específica a las necesidades de determinados alumnos,
y condiciones de desenvolvimiento de la actividad educativa en los
centros
Se han iniciado actuaciones ante la Secretaría General de Educación y
Formación Profesional en relación con el posible incumplimiento por
el profesorado que atiende a alumnos de educación infantil de tres
años de edad, de instrucciones dictadas por la entonces Secretaría de
Estado de Educación, para adecuar la oferta de escolarización para
niños y niñas de la citada edad, que
encomiendan a los maestros el cuidado de los alumnos en los aspectos
de higiene personal y en el cambio de prendas de vestuario.
De las quejas recibidas y de algunas informaciones de prensa se
desprende que en ciertos centros los profesores se niegan a asumir
dicho cometido, del que al parecer se hace cargo, a veces, personal
contratado por las asociaciones de padres de alumnos o, en ocasiones,
los propios padres de los alumnos que se turnan para atender, en el
aspecto mencionado, a los niños escolarizados en dichos centros.
Según denunciaba el promovente de una de las quejas formuladas, en el
centro de Rivas Vaciamadrid, en el que está escolarizado su hijo, se
llama telefónicamente a los padres de los alumnos que a lo largo de
la jornada escolar precisan un cambio de vestuario para que acudan al
centro y cuando no se localiza a ningún familiar se mantiene al
alumno apartado de la actividad de su grupo, como en una ocasión,
según manifestaba, había ocurrido con su hijo, quien permaneció
varias horas en la secretaría del centro hasta que un familiar se
personó en el mismo (9822206).
Además de información puntual sobre el concreto supuesto mencionado,
se ha interesado de la SecretaríaGeneral de Educación y Formación
Profesional la emisión de un informe, en relación con la situación
existente en los centros docentes y, en concreto, con el grado de
cumplimiento en los mismos de las instrucciones de la Secretaría de
Estado de Educación. Asimismo se solicita el parecer de dicho centro
directivo sobre la generalización del recurso por los centros a las
fórmulas de cuidado de los alumnos a que aluden las informaciones y
quejas mencionadas y, por último, respecto a las fórmulas de atención
alternativa de los alumnos que, en su caso, se estén estudiando en el
ámbito del Ministerio de Educación y Cultura (F9800142).
En el informe recibido de la Secretaría General que manifiesta no
disponer de datos sobre la utilización en el ámbito de los centros de
fórmulas para la atención de los alumnos de educación infantil
distintas de la prevista en las instrucciones de la Secretaría de
Estado de Educación oya mencionadas, insiste en la plena vigencia de
dichas instrucciones fundamentadas en el carácter educativo que
reviste la atención de los alumnos de educación infantil en el
aspecto a que se viene haciendo referencia.
En todo caso parece necesario llamar la atención sobre el aparente
incumplimiento de los deberes profesionales de algunos docentes que
tienen a su cuidado alumnos de educación infantil de cero a tres años
a los que debe atenderse hasta que alcancen «autonomía en sus
actividades habituales», que es uno de los objetivos que, según la
Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del
Sistema Educativo, corresponden lograr a la educación infantil. Los
padres pueden colaborar con los centros educativos en todo aquello
que beneficie a sus hijos y siempre y cuando no se entorpezca el
funcionamiento ordinario de los mismos. Pero no sería de recibo que
al amparo de esta colaboración o simplemente por una incorrecta
percepción del ámbito propio de la labor docente, se abandonasen
obligaciones profesionales evidentes por quienes, según mandato
expreso de la ley, artículo 9.2 de la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de
octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo, han de atender,
en los alumnos de la primera etapa de educación infantil « ... al
desarrollo del movimiento,
al control corporal, a las primeras manifestaciones de la
comunicación y del lenguaje, a las pautas elementales de la
convivencia y relación social y al descubrimiento del entorno
inmediato».
En otro orden de cuestiones, se han recibido en este ejercicio quejas
cuyos promoventes expresan su malestar ante las consecuencias
negativas que se derivan de la aplicación de la resolución de la
todavía Secretaría General de Educación y Formación Profesional, de
20 de marzo de 1997, por la que se determinan los plazos de
presentación y resolución de los expedientes que han de seguirse en
relación con las solicitudes de flexibilización del período de
escolarización obligatoria, en cuanto a la mejor y más inmediata
atención educativa de los alumnos que presentan condiciones de
sobredotación intelectual.
De acuerdo con lo establecido en el número quinto de la citada
resolución, los expedientes que resulten incompletos, son devueltos
al centro en el que estén escolarizados los alumnos junto con un
informe indicativo de las deficiencias advertidas en la documentación
aportada, remitiéndose, en tales casos, la adopción de resolución
sobre la petición formulada a la eventual reproducción de la
solicitud en un próximo curso.
Esta Institución entiende sumamente cuestionable el contenido de la
resolución de 20 de marzo de 1997, tanto desde el punto de vista de
la normativa procedimental vigente y, en concreto, de los preceptos
de la misma que imponen a la Administración las obligaciones de
advertir a los interesados de los defectos en que hubieran incurrido
al formular o documentar sus solicitudes y concederles plazo para su
subsanación, y de resolver expresamente sobre cuantas solicitudes se
le formulen por los interesados, como desde la perspectiva de las
consecuencias que se derivan de su aplicación, al posponer a un curso
siguiente, por razones meramente formales derivadas del carácter
incompleto de la solicitud formulada, la posible reproducción de la
solicitud y la eventual adopción de medidas de flexibilización del
período de escolarización.
A este posible, y parece que frecuente, retraso en la atención
específica a que, en principio, parecen acreedores determinados
alumnos, se suma el que, en todo caso, se deriva de la necesidad de
que las solicitudes de flexibilización se formulen en un período
determinado de cada curso, y del hecho de que su concesión surta
efectos académicos a partir del curso sucesivo.
En definitiva, la aplicación de las previsiones mencionadas puede
llevar a retrasar de manera muy considerable la escolarización de los
alumnos superdotados en el curso más apropiado a sus condiciones
específicas, cuando lo deseable, y lo que, de otra parte, impone la
normativa vigente -dejando siempre a salvo la necesidad de realizar
actuaciones que garanticen el acierto de la decisión educativa que se
adopte-, es que las medidas dirigidas a prestar atención específica a
los alumnos con necesidades educativas especiales se tomen, en todos
los casos, en la forma más inmediata y en el tiempo más próximo
posible al momento en que dichas necesidades especiales sean
detectadas y diagnosticadas.
Esta Institución ha solicitado de la Secretaría General de Educación
y Formación Profesional la emisión de un informe en relación con las
objeciones apuntadas con anterioridad, del que en el momento de
redacción de este informe se está todavía a la espera (9820355,
9823618).
Los resultados negativos que se han derivado de las solicitudes de
establecimiento de jornada escolar continuada en una serie de
colegios públicos, han suscitado igualmente un cierto número de
quejas cuyos promoventes, en representación de los consejos escolares
y de asociaciones de padres y madres de alumnos de los centros
afectados, fundamentaban inicialmente su desacuerdo ante las
resoluciones denegatorias recaídas en la consideración de que las
solicitudes de implantación de dicha jornada fueron en su momento
respaldadas por muy amplios porcentajes de padres de alumnos y
profesores de los centros, aún cuando no se alcanzase en los mismos
el ochenta por ciento de votos favorables, del total de padres y
profesores incluidos en el censo correspondiente, exigidos en
instrucciones elaboradas para su ámbito respectivo, por las distintas
direcciones provinciales del Ministerio de Educación y Cultura.
Esta Institución ha considerado, y así se ha manifestado a los
promoventes de las citadas quejas, que las instrucciones mencionadas
disponen, en el aspecto cuestionado, de una base normativa suficiente
en previsiones de la Orden de 29 de junio de 1994, por la que se
aprueban instrucciones que regulan la organización y funcionamiento
de las escuelas de educación infantil y de los colegios de educación
primaria, que establecen la jornada lectiva partida como la ordinaria
en los citados centros y configuran como excepcionales las facultades
que, no obstante, se reconocen a las direcciones provinciales para
autorizar horarios distintos del anterior, al tiempo que ha expresado
actuación que tiene legalmente atribuido, realizar actuaciones
basadas en una posible diferencia de criterio respecto de la
conveniencia de que se hubiera fijado en distintos términos la
mayoría necesaria para el establecimiento de dichos horarios
excepcionales en centros concretos (9820206, 9820208, 9820290 y
otras).
No obstante lo anterior, con posterioridad, otros formulantes de
quejas en la indicada materia han fundamentado su desacuerdo tanto en
las razones ya mencionadas como en el hecho de que determinadas
direcciones provinciales y la misma Secretaría General de Educación y
Formación Profesional, hayan dictado resoluciones denegatorias de sus
solicitudes, por no venir respaldada la solicitud por el porcentaje
mínimo de padres y profesores ya expresado y, al mismo tiempo, hayan
accedido a la implantación de la jornada continuada en otros centros,
que se mencionan puntualmente, en los que no se ha alcanzado el
porcentaje de votos antes precisado.
Estas quejas, de las que se deducen indicios de posibles
inobservancias por los distintos órganos del Ministerio de Educación
y Cultura de sus instrucciones, que se traducirían en agravio
comparativo para determinados centros, se encuentran actualmente en
tramitación ante distintas direccionesprovinciales y ante la
Secretaría General de Educación
(9820964, 9822319, 9823986 y otras).
Al margen de los resultados que se deriven de dichas tramitaciones, y
aún cuando la siguiente reflexión no afecta a la adecuación jurídica
de los contenidos de las instrucciones que cuestionan los
reclamantes, esta Institución se ve en la obligación de manifestar
que, a su juicio, la determinación de la jornada lectiva de los
alumnos debiera responder no tanto a las conveniencias o preferencias
expresadas por los padres y profesores o por un determinado
porcentaje de los mismos, como a otros planteamientos de índole
prioritariamente educativa.
La necesidad de que en los centros se imparta la totalidad de las
enseñanzas definidas en el currículo del correspondiente nivel
educativo, y de que se haga en las condiciones pedagógicamente más
adecuadas, debería ser la determinante fundamental al definir los
horarios de los centros, sin perjuicio de la consideración a los
mismos efectos de otras variables, entre ellas las derivadas del
entorno social de cada centro y, dentro de las mismas, de las
necesidades de los padres y de las características y posibilidades
organizativas de las fórmulas.
Por último parece necesario hacer referencia a la repercusión que en
distintos medios informativos han tenido situaciones existentes en
determinados centros, fundamentalmente institutos de educación
secundaria, como consecuencia del deterioro que determinan en el
clima de convivencia de dichos centros la existencia de alumnos que
por distintas causas recurren a la violencia como sistema de
resolución de conflictos dentro de los centros.
Según parece deducirse de las informaciones recibidas y de alguna
queja formulada en la materia, en el origen del problema podrían
concurrir diversos factores. Por un lado, el aumento del número de
alumnos que han experimentado algunos institutos al escolarizarse en
los mismos alumnos del tramo de edad de doce a catorce años que antes
realizaban los últimos dos cursos de la educación general básica en
los colegios, y que ahora cursan el primer ciclo de la educación
secundaria obligatoria de acuerdo con la nueva ordenación educativa.
Por otro, la elevación hasta los dieciséis años de la escolarización
obligatoria, que impone escolarizar en los institutos a alumnos, a
menudo escasamente motivados, que anteriormente hubieran finalizado
sus estudios a los catorce o que hubieran derivado ya hacia otras
enseñanzas no obligatorias. Asimismo, parece influir también en este
problema el elevado número de alumnos por grupo en ciertos centros y
la insuficiencia de su dotación de profesorado.
En fin, son éstos y algunos otros que podrían apuntarse, factores
relacionados con las condiciones en que se produce el desarrollo de
la actividad educativa, que - sin olvidar la indudable repercusión de
otros relacionados con la situación socioeconómica de los alumnos-
configuran un panorama que dificulta el desenvolvimiento adecuado de
la actividad en ciertos centros.
A una situación de las descritas ha aludido una queja formulada por
el consejo escolar de un instituto de la zona sur de Madrid capital,
refiriéndose a la problemática situación que afecta especialmente a
los grupos de
alumnos de tercer curso -comienzo del segundo ciclo- de la educación
secundaria obligatoria, repercutiendo negativamente en el clima de
convivencia detectable en el centro.
Esta Institución se mantiene a la espera de un último informe
solicitado de la Secretaría General de Educación y Formación
Profesional del Ministerio de Educación y Cultura respecto de los
términos en que finalmente se concrete la remodelación del citado
centro que, según previamente había manifestado la Secretaría
General, se encuentra en estudio, con la finalidad de dar solución a
la situación existente en el mismo (9822493).
En la misma materia, -es decir, en relación con la violencia en los
centros docentes en que se cursa la educación secundaria
obligatoria-, el Defensor del Pueblo, atendiendo al compromiso
adquirido en comparecencia ante la Comisión Mixta Congreso-Senado en
orden a la elaboración de un informe sobre violencia en los centros
docentes, ha realizado actuaciones dirigidas a la obtención de datos
de las distintas administraciones con competencias en materia
educativa que permitan la elaboración del informe solicitado, y ha
suscrito un convenio con UNICEF dirigido a obtener su colaboración a
efectos de la realización del citado informe (F9800143).
6.1.4. Transporte escolar
Las gestiones que se vienen realizando ante el Ministerio de Fomento
en orden a la modificación de la normativa vigente en materia de
transporte escolar y de menores, a las que se hacía ya mención en el
informe del año 1997, se han prolongado a lo largo de este ejercicio
y han dado lugar a la remisión por la Secretaría de Estado de
Infraestructuras y Transportes de sucesivos escritos de los que se
desprende que se ha llegado a la elaboración de un texto que
supondría avances significativos, en los aspectos de accesibilidad y
seguridad a que ha hecho referencia más específica la tramitación
efectuada por el Defensor del Pueblo.
En posterior escrito, la misma Secretaría de Estado informaba que,
una vez superadas las diferencias existentes entre los miembros del
grupo de trabajo, integrado por representantes de los distintos
departamentos ministeriales con competencias en la materia objeto de
regulación, se había iniciado la tramitación precisa para la
aprobación de la nueva disposición reglamentaria, señalándose además
que resultaba previsible que ésta se produjese dentro del año 1998.
Dicha aprobación no ha tenido lugar todavía en las fechas de
elaboración de este informe, con lo que se añade un nuevo compás de
espera a la considerable prolongación que han venido experimentando
las actuaciones previas y el proceso de elaboración del texto
reglamentario, no obstante las numerosas razones de toda índole que
ya desde el año 1993 aconsejaron la adopción por la Administración de
iniciativas dirigidas a la modificación de la normativa todavía
vigente (9506837).
La adopción de medidas en orden a la prestación gratuita del servicio
complementario de transporte, o la alternativa concesión de ayudas
económicas individuales para dicha finalidad a alumnos de educación
infantil que
precisen del mismo por no existir oferta de plazas en la localidad en
que residen, ha sido reiteradamente interesada por el Defensor del
Pueblo al Ministerio de Educación y Cultura, por entender esta
Institución que tanto la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de
Ordenación General del Sistema Educativo, en el título que dedica a
la compensación de las desigualdades en la educación, como la
normativa reglamentaria dictada en su desarrollo, ofrecen base
normativa para la articulación de actuaciones que, como las
propugnadas por esta Institución, faciliten la escolarización
temprana de alumnos residentes en pequeños núcleos rurales de
población, a quienes normalmente afectan condiciones de partida menos
favorables para acceder posteriormente a la educación obligatoria
y progresar en los otros niveles educativos.
La prolongada intervención del Defensor del Pueblo, que no ha
producido el resultado pretendido en orden a la articulación de
medidas que faciliten el transporte de todos los alumnos de educación
infantil en la situación indicada, ha dado lugar, sin embargo, a la
declaración por la Secretaría General de Educación y Formación
Profesional de que el Ministerio de Educación y Cultura tiene la
intención, en la medida de lo posible, de atender las necesidades de
transporte de los alumnos de educación infantil escolarizados fuera
de la localidad de su residencia. En concreto, el Ministerio de
Educación y Cultura tiene previsto facilitar el acceso al transporte
escolar gratuito a los alumnos de educación infantil en aquellos
supuestos en que existan rutas ya organizadas para los alumnos de
enseñanzas obligatorias entre sus localidades y los centros en que
estén escolarizados y siempre que existan además plazas libres una
vez transportados los alumnos de dichos niveles obligatorios
(9303520).
6.1.5. Otras cuestiones relacionadas con la educación en niveles no
universitarios
Se ha demandado la intervención del Defensor del Pueblo en orden a la
consecución de la gratuidad de los libros de texto y material
didáctico que deben utilizar los alumnos que cursan estudios
obligatorios. Esta Institución ha informado a quienes formulan dichas
quejas, que no se contienen prescripciones legales expresas que
impongan el deber público de proporcionar gratuitamente a los alumnos
los citados libros de texto, así como del sentido y fundamento de las
actuaciones ya practicadas ante el Ministerio de Educación y Cultura
en relación con el asunto.
Igualmente se ha dado cuenta a los reclamantes de las respuestas que
se han ido obteniendo sucesivamente de las autoridades del Ministerio
de Educación y Cultura. En ellas, después de insistirse en que no
está definida jurídicamente una obligación legal que vincule al
Ministerio de Educación y Cultura con la consecución de la gratuidad
de los libros de texto y material escolar, el citado departamento ha
aludido a los problemas presupuestarios que han impedido arbitrar
medidas que garantizaran dicha gratuidad para todos los alumnos de
niveles obligatorios, y ha apuntado otras posibles líneas de
actuación dirigidas, bien a la concesión de ayudas para los sectores
de menor renta familiar, bien a la dotación a
los centros de libros de texto y otro material, que pudiesen utilizar
los alumnos en cursos sucesivos.
Posteriormente, el Ministerio de Educación y Cultura, que en
definitiva parece haber optado por la primera de las vías
alternativas de actuación que se apuntaban en los informes antes
citados, ha aprobado convocatorias de ayudas para adquisición de
libros de texto y material didáctico complementario de los niveles
obligatorios de enseñanza, dirigidas a las familias de menores
niveles de rentas, a través de cuya concesión se reducirá sin duda,
para un cierto número de familias, el desembolso que se ven obligadas
a realizar para adquirir los citados libros de texto.
Aún cuando la anterior solución no resulta óptima, en la medida en
que ni cubre todo el coste de los libros adquiridos, ni alcanza, no
ya a todas las familias, sino ni siquiera a todas las que acrediten
determinados niveles especialmente reducidos de rentas, parecía ser
la única practicable en la situación presupuestaria alegada por el
Ministerio de Educación y Cultura, que en la última convocatoria
-Orden de 27 de mayo de 1998- ha incrementado sustancialmente el
número de ayudas para la adquisición de libros de texto.
De otra parte, se ha informado a los interesados de que se han
impulsado entretanto distintas modificaciones normativas, dirigidas,
por un lado, a liberalizar el precio de los libros de texto que se
concretaron ya en previsiones de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre,
de medidas fiscales, administrativas y del orden social, que
contemplaron para el curso 1998-1999 posibles descuentos sobre el
precio de venta de los libros de texto y, más recientemente, en la
Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de acompañamiento a la ley de
presupuestos para 1999 que establece dicha posibilidad ya como medida
de carácter permanente, y, de otro, a introducir en la normativa
reguladora del impuesto sobre la renta de las personas físicas una
reducción de la parte general de la base imponible en concepto de
mínimo familiar de 25.000 pesetas, en concepto de material escolar
por cada descendiente comprendido entre los tres y los dieciséis años
de edad.
Finalmente, en el presente ejercicio ha tenido lugar la tramitación
parlamentaria de una proposición de ley dirigida a obtener la
gratuidad de los libros de texto que, de acuerdo con la Ley Orgánica
3/1984, de 28 de marzo, reguladora de la iniciativa popular, ha
presentado ante el Congreso de los Diputados la Confederación
Española de Asociaciones de Padres de Alumnos. De acuerdo con los
datos de que dispone esta Institución la citada proposición no ha
obtenido un resultado positivo.
No obstante, a las medidas ya adoptadas deben sumarse iniciativas
emprendidas por administraciones autonómicas que previsiblemente
asumirán en breve plenas competencias en materia educativa que, de
ponerse en práctica, deben contribuir a la consecución del objetivo
de eliminar la carga económica que supone para las familias la
adquisición de los libros de texto (9511129, 9623625, 9704410,
9819379 y otras).
Una preocupación institucional se encuentra en la eficacia del
control de las autoridades educativas sobre los centros educativos
privados, tanto en lo que se refiere a
los aspectos docentes de su actividad como al cumplimiento de los
requisitos mínimos de sus instalaciones.
La disposición adicional sexta de la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de
octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo, da nueva
redacción al artículo 24 de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio,
reguladora del Derecho a la Educación, estableciendo en su punto 2
que: «por razones de protección a la infancia, los centros privados
que acogen de modo regular niños de edades correspondientes a la
educación infantil, quedarán sometidos al principio de autorización
administrativa».
El Real Decreto 1004/1991, de 14 de junio, por el que se establecen
los requisitos mínimos de los centros que impartan enseñanzas en
régimen general no universitarias, en su artículo primero señala la
necesidad de que los centros privados reúnan los requisitos mínimos
establecidos en dicho Real Decreto y el sometimiento de los mismos al
principio de autorización administrativa para su apertura y
funcionamiento.
Teniendo en cuenta que la autorización administrativa de los centros
docentes corresponde al Ministerio de Educación y Cultura y que el
citado Real Decreto 1004/1991 entró en vigor a partir del día 27 de
junio de 1991, hay que entender que a partir de esa fecha los centros
de educación infantil para su apertura y funcionamiento deberán
obtener la correspondiente autorización del Ministerio de Educación y
Cultura.
No obstante lo anterior, se producen supuestos en que, una vez ya en
vigor la citada normativa, tiene lugar la entrada en funcionamiento
de centros privados destinados a alumnos de educación infantil sin la
preceptiva autorización del Ministerio de Educación y Cultura, que en
ocasiones inician su actividad en base a la concesión por los
respectivos ayuntamientos de una mera licencia municipal de apertura.
Esta Institución viene realizando una prolongada tramitación, todavía
no culminada en el presente ejercicio, en relación con supuestos
planteados en relación con centros abiertos en las localidades de
Collado-Villalba y Galapagar (Madrid), en los que las autoridades del
Ministerio de Educación y Cultura que han remitido la solución del
problema a los ayuntamientos respectivos a quienes, según entienden,
compete en su caso la clausura de los establecimientos, no parecen
encontrar procedimientos eficaces para obviar el funcionamiento de
centros educativos que no se atienen al principio de autorización
legalmente establecido.
La tramitación efectuada ha permitido confirmar el funcionamiento de
centros privados de educación infantil en los citados municipios que,
a pesar de no haber instado su autorización del Ministerio de
Educación y Cultura o de haberla solicitado sin resultado positivo al
no reunir las condiciones mínimas establecidas en la normativa
vigente, continúan su actividad sin que la Dirección General de
Centros Escolares del Ministerio de Educación y Cultura haya
arbitrado, para evitarla, más vía que la solicitud a los
ayuntamientos respectivos de que adopten medidas en relación con
dichos centros.
Tal requerimiento en los supuestos mencionados ha tenido lugar, según
se deduce de un informe recibido de la citada dirección general,
mediado el año 1998, sin que
hasta el momento, a juzgar por el contenido de un informe fechado en
los últimos días del ejercicio, exista constancia de que los
ayuntamientos hayan adoptado las medidas interesadas (9501327).
Todo lo anterior preocupa a esta Institución, en la medida en que la
normativa vigente que encomienda a las administraciones educativas el
cometido de garantizar, a través del mecanismo de la autorización
administrativa, la adecuación de las condiciones en que los centros
privados imparten enseñanzas que se regulan en la Ley Orgánica 1/
1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo,
no parece, sin embargo, haber puesto en sus manos mecanismos que
permitan evitar situaciones como las que viene poniendo en evidencia
la tramitación de la queja, en las que determinados centros privados
vienen desarrollando su actividad sin atenerse al principio de
autorización, y por consiguiente, sin que previamente se haya
constatado que reúnen los requisitos mínimos establecidos para
salvaguardar la calidad de su actuación educativa.
En algún informe anterior a éste, se hizo mención de las dificultades
que las autoridades educativas tienen para corregir conductas
incorrectas de centros privados, concertados o no, cuando la
aplicación de la normativa vigente pudiera conducir a la rescisión
del concierto o a la revocación de la autorización administrativa de
funcionamiento. En este ejercicio se ha vuelto a plantear un problema
similar en relación con un centro educativo privado de Madrid que
acordó la expulsión irregular de dos alumnos a mitad de un curso
académico. La Administración educativa inicialmente advirtió al
centro que de no readmitir a los alumnos se procedería a la
revocación de su autorización administrativa, para finalmente, dando
un vuelco a su posición inicial, terminar considerando que la
relación que une a un centro privado con sus alumnos reviste un
carácter contractual privado que posibilita su finalización por
decisión unilateral de cualquiera de las partes.
Sin entrar a analizar el caso concreto, debe insistirse en que la
Administración educativa no puede estar desarmada frente a los
incumplimientos de los centros privados, y no sólo disponiendo de la
amenaza extrema de revocación de la autorización o de rescisión del
concierto -medidas éstas que implican perjuicios tanto para los
centros afectados como para toda la comunidad educativa- sino de
otras medidas intermedias, ágiles y eficaces, que garanticen el
respeto a la normativa vigente, no sólo en el momento en que los
centros inicien su actividad o suscriben los conciertos educativos,
sino a lo largo de toda su existencia (9714707, 9714763).
En el ámbito de las enseñanzas artísticas procede hacer de nuevo
referencia a la intervención practicada ante la Secretaría General de
Educación y Formación Profesional interesando información sobre las
iniciativas adoptadas para crear un marco legal que dote a los
centros superiores de enseñanzas artísticas de un nivel de autonomía
congruente con la equiparación universitaria de los estudios que
imparten.
Dicha actuación, referida en el informe de 1997, ha dado lugar a la
remisión por la Secretaría General de un informe en el que se da
cuenta de la adopción de iniciativas,
que en la fecha de su emisión se encontraban en una fase preliminar,
tendentes a la elaboración de un texto legal regulador de los centros
superiores de enseñanzas artísticas (9709049).
En relación específicamente con las enseñanzas musicales, materia en
la que la reiteración de quejas del mismo sentido parece indicar la
existencia de notables desajustes entre la demanda de plazas que se
dirige a los conservatorios públicos y su actual capacidad de oferta,
así como posibles insuficiencias de las plantillas de funcionarios de
los cuerpos que imparten enseñanzas en los mismos, esta Institución,
además de proceder al trámite puntual requerido por cada queja, ha
iniciado un trámite de carácter general también ante la Secretaría
General de Educación y Formación Profesional en relación con la
cuestión mencionada.
A través del mismo se ha pretendido la obtención de datos que
permitan cuantificar la demanda y la oferta de plazas musicales,
deducir el número de solicitudes de admisión que, no obstante reunir
los interesados los requisitos establecidos a efectos de acceso, no
pueden ser atendidas a causa de los límites que afectan a la
capacidad actual de los centros y, por último, conocer los proyectos
del ámbito de gestión del Ministerio de Educación y Cultura.
Igualmente y puesto que las quejas planteadas aludían a carencias de
profesorado cualificado para impartir enseñanzas determinadas en
conservatorios de música y al elevado porcentaje de profesores
interinos existentes en la plantilla de estos centros, se solicitó
información respecto de las previsiones existentes en cuanto a la
realización de procesos selectivos para acceso a los cuerpos de
catedráticos y profesores de música y artes escénicas, que no se
habían convocado desde el año 1990, no obstante las crecientes
necesidades de profesorado que ha determinado el proceso de
implantación progresiva de la nueva ordenación de las enseñanzas
musicales prevista en la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de
Ordenación General del Sistema Educativo.
Sólo en este último aspecto, la publicación a finales del curso 1997-
1998 de una convocatoria para ingreso en el cuerpo de profesores de
música y artes escénicas ha permitido que esta Institución disponga
de los datos concretos solicitados, mientras que en referencia al
resto de las cuestiones y a la vista de la insuficiencia de los datos
aportados en primera instancia por la Secretaría General de Educación
y Formación Profesional, se ha debido interesar de la misma el envío
de datos complementarios que permitan a esta Institución una
valoración de la situación existente (9813175).
Por último y en relación con las enseñanzas de danza, también
reguladas en la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación
General del Sistema Educativo, entre las enseñanzas de régimen
especial, la Secretaría General de Educación y Formación Profesional
ha informado a esta Institución del avanzado punto en que se
encuentra la tramitación de los dos proyectos de real decreto que
deben regular el grado superior de las citadas enseñanzas y las
equivalencias a efectos de docencia de los estudios de danza
anteriores a la citada Ley orgánica.
música y las del arte dramático, no existe disposición alguna,
anterior a la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación
General del Sistema Educativo, que haya establecido de modo expreso,
los títulos correspondientes a las enseñanzas de danza, ni regulado
los planes de estudios correspondientes a ellas. Esa situación ha
originado, según se desprende de la tramitación efectuada, que los
centros hayan ido desarrollando sus propios planes de estudios sin un
criterio unificado, y que los «títulos» expedidos por ellos sean
simples certificaciones acreditativas de haber realizado unos
estudios, pero careciendo de validez oficial.
Como consecuencia de lo expresado anteriormente, según ha manifestado
la secretaría general, no es posible aplicar a dichos estudios las
previsiones contenidas en la disposición adicional cuarta de la Ley
Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema
Educativo, en orden a la determinación reglamentaria de las
equivalencias entre los títulos regulados por la Ley Orgánica 1/1990,
de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo, y los
correspondientes a anteriores ordenaciones al no existir en rigor
títulos de danza anteriores a la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de
octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo.
Así pues, según se ha informado al Defensor del Pueblo, en el último
de los proyectos mencionados se establece una equivalencia de los
«títulos y diplomas acreditativos de haber cursado enseñanzas de
danza anteriores a la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de
Ordenación General del Sistema Educativo, exclusivamente a efectos de
docencia y no a todos los efectos, como para el título superior de
danza establece el artículo 42.3 de la misma. Así, los «títulos y
diplomas de danza expedidos por los conservatorios de música y las
escuelas de arte dramático, se declararían equivalentes a los de
licenciado, ingeniero o arquitecto, a los efectos previstos en el
artículo 39.3 de la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de
Ordenación General del Sistema Educativo.
Asimismo, a instancia de los interesados, el Ministerio de Educación
y Cultura estará facultado para expedir una credencial que surtiría
los mismos efectos que los títulos y diplomas, en los casos de
estudios de danza no refrendados por título o diploma con valor
académico, pero, igualmente, con efectos restringidos para la
docencia.
Por otra parte, en la normativa reguladora de las enseñanzas de grado
superior de danza establecidas en la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de
octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo, también en
trámite, está previsto, al parecer, considerar las situaciones
anteriores, tanto para acceder a dichas enseñanzas, como para valorar
estos estudios y la experiencia profesional y artística de los
bailarines con el fin de establecer posibles convalidaciones u otros
sistemas que conduzcan al título superior (9814289).
6.1.6. Educación especial
Los alumnos con necesidades educativas especiales tienen reconocido
el derecho a disponer de los recursos necesarios para alcanzar dentro
del sistema educativo los
objetivos establecidos con carácter general para todos los alumnos y
ello con arreglo a los principios de integración y normalización.
En cumplimiento de las previsiones contenidas en el artículo 36 de la
Ley Orgánica de Ordenación General del Sistema Educativo, la
escolarización de los alumnos con necesidades educativas especiales
está regulada por el Real Decreto 696/1995, de 28 de abril, y por la
Orden de 14 de febrero de 1996, por la que se establece el
procedimiento para la realización de la evaluación psicopedagógica
y el dictamen de escolarización, y se fijan los criterios para
escolarizar a este tipo de alumnos, normas ambas que convierten al
dictamen elaborado por el equipo de orientación en pieza básica para
determinar la modalidad de educación más adecuada.
Precisamente la disconformidad de los padres con el contenido de los
referidos dictámenes está en la base de muchas de las quejas
tramitadas, presentadas generalmente por padres que entienden que sus
hijos podrían educarse en un centro de integración y a quienes, según
el oportuno dictamen, se les ha orientado a un centro de educación
especial (9819848, 9823281).
Dicha disconformidad tiene a veces su fundamento en el hecho de que
el dictamen de escolarización se emite teniendo en cuenta la oferta
de plazas disponibles y los recursos con que cuentan unos y otros
centros y que esta circunstancia prevalece sobre las reales y
efectivas necesidades de los alumnos (9711983, 9714436, 9804882,
9823525).
También se quejan los padres de que los dictámenes iniciales no se
modifican con la suficiente flexibilidad de forma que, incluso cuando
los alumnos alcanzan unos niveles aceptables de desarrollo que les
posibilitarían su integración en un grupo ordinario, esto rara vez se
produce y normalmente la decisión inicial tiende a convertirse en
definitiva (9819848).
Especial relevancia tienen aquellas quejas que versan sobre la
existencia de barreras arquitectónicas que impiden la libre
deambulación de los alumnos con problemas motóricos, anomalía
especialmente grave si se tiene en cuenta que ya desde 1982 a partir
de la Ley de Integración Social de los Minusválidos se predica la
total accesibilidad en los centros educativos y más si se trata de
centros destinados a acoger a alumnos con necesidades especiales
(9622986, 9809623).
Digno de resaltar resulta el caso planteado en el instituto de Cangas
de Onís en el que la ausencia de un ascensor y la existencia de
diversas barreras se trató de paliar con una cuidadora para atender a
una alumna cuya discapacidad le obligaba a utilizar una silla de
ruedas para su desplazamiento. Esta situación fue denunciada tanto
por la alumna como por su madre por suponer una intromisión en su
vida privada y crear una dependencia contraria al principio de
integración y autonomía personal. Esta queja se encuentra en
tramitación todavía pues el ascensor no se ha instalado aún, a pesar
de que dicha instalación estaba programada ya para el ejercicio de
1997, y ello por insuficiencia de crédito según el informe recibido
de la Dirección Provincial del Ministerio de Educación y Cultura
(9622986).
Razones presupuestarias han sido alegadas también por la Dirección
Provincial del Ministerio de Educación y Cultura de Badajoz para
justificar la no realización de determinadas obras necesarias para la
conservación de un centro de educación especial de dicha capital, así
como para su debida accesibilidad, e incluso para la contratación de
un medio de transporte accesible para los alumnos del mismo, algunos
de ellos gravemente afectados en su movilidad (9803405).
A veces las barreras no afectan a las instalaciones del centro
escolar sino que se refieren al transporte escolar que no cuenta con
las adaptaciones precisas para su accesibilidad por determinado tipo
de alumnos. Esta deficiencia se da incluso en relación con centros
muy específicos como el Centro de Tratamiento Integral de la
Parálisis Cerebral de Madrid que hasta el presente curso no ha
contado con un vehículo adaptado para acceder a él en silla de ruedas
(9805536, F9800141).
Otras quejas inciden en la carencia del necesario personal de apoyo,
tanto docente como personal complementario, carencias que se refieren
lo mismo a los centros de integración que a los de educación especial
(9708258, 9713006, 9713531, 9823691).
Sirva como ejemplo el caso planteado el curso pasado ante la
Dirección Provincial del Ministerio de Educación y Cultura de Murcia
de cuyo informe final se deducía que la desatención denunciada por la
promovente de la queja tenía su origen en un cambio del perfil del
profesor de apoyo que hasta entonces era de especialista en pedagogía
terapéutica por otro de educación infantil. Dicho cambio que, según
el informe recibido, se había efectuado a propuesta del centro sin
ser comunicado al departamento de atención a la diversidad de la
citada Dirección Provincial, dio lugar a numerosas quejas de la madre
de la niña en cuestión sobre la insuficiencia de los apoyos recibidos
y finalizó con una nueva propuesta de escolarización para el curso
siguiente en otro centro escolar, esta vez no de integración como el
anterior, sino de educación especial (9708258).
La insuficiencia de la plantilla de profesores de apoyo, también
durante el pasado curso escolar, en un centro de integración de
Madrid fue reconocida en el informe emitido al respecto por la
correspondiente Dirección Provincial del Ministerio de Educación y
Cultura en el que se hacía constar que la dotación inicial de
personal de apoyo especializado había tenido que ser incrementada en
el mes de noviembre mediante una profesora compartida con otro
centro, y posteriormente con otro profesor especialista en pedagogía
terapéutica asignado al centro en el mes de enero (9713531).
Otro aspecto reseñable es el cumplimiento de las propuestas de
escolarización correspondientes a la etapa posterior a la enseñanza
obligatoria cuyo objeto es proporcionar la atención educativa más
acorde con las características personales del alumnado, con la
finalidad de facilitar su posterior integración laboral, y ello
fundamentalmente mediante la continuidad de sus estudios en los
denominados programas de transición a la vida adulta y programas de
garantía social.
El incumplimiento de estas previsiones ha sido planteado por los
padres de una alumna de cuarto curso de la
educación secundaria obligatoria de un instituto de Mahón, el cual
actúa como centro piloto de integración de Baleares, que reclamaban
una ampliación de la oferta de programas de garantía social existente
en dicho centro, alegando que las posibilidades que se le ofrecían a
su hija no eran acordes, ni a la específica formación que había
recibido, ni a las aptitudes acreditadas durante su proceso formativo
(9712995).
Sobre este mismo asunto resulta ilustrativo transcribir la
contestación recibida de la Consejería de Cultura Educación y Ciencia
de la Generalidad Valenciana a raíz de la tramitación de la queja de
los padres de una alumna ante la escasez de plazas de formación
profesional adaptada (9702152):
«Evidentemente, en la práctica, hay una laguna en el sistema de la
Ley 70 (Ley General de Educación de 4 de agosto de 1970) que la nueva
normativa cubre con los Programas de Garantía Social especialmente a
partir de la publicación del Real Decreto 696/1995 que dice que se
«garantizará una formación profesional adecuada a alumnos con
necesidades educativas especiales, las adaptaciones curriculares, y
otros recursos, todos ellos encaminados a propiciar la mejor
integración de los alumnos».
«...(la alumna) está en el último curso de un sistema que se extingue
y que aunque pretende la integración como objetivo, no ofrece
suficientes recursos. La nueva normativa ofrece más posibilidades
pero es necesario que la oferta sea suficientemente amplia para que
se garantice de modo real.» «A menudo en la práctica profesional nos
encontramos con que la oferta de formación para acceder al mundo
laboral y hacer efectiva la integración es insuficiente para alumnos
con necesidades educativas especiales».
6.2. Educación universitaria
6.2.1. Procedimientos de admisión de alumnos en la Universidad
El progresivo descenso demográfico de la población infantil y juvenil
que viene produciéndose en España, consecuencia de la baja tasa de
natalidad, ha incidido sensiblemente en el volumen de matriculación
de alumnos en los niveles universitarios en una etapa aún marcada por
claros desajustes entre la oferta y la demanda de plazas en
determinados estudios, lo que ha llevado nuevamente, y pese a la
circunstancia expuesta, a establecer, como en cursos precedentes,
límites de acceso en casi el ochenta por ciento de los centros
universitarios públicos españoles así como en la práctica totalidad
de los centros pertenecientes a algunos distritos universitarios,
como Madrid o Cataluña.
El actual sistema de valoración y ordenación de solicitudes de acceso
para los centros que tienen establecidos estos límites ha constituido
durante el ejercicio al que se contrae este informe el motivo de
numerosas quejas, cuyo análisis ha propiciado varias recomendaciones
dirigidas a la modificación de los procedimientos para el ingreso en
los centros universitarios.
Una de tales recomendaciones tuvo su origen en la aplicación por
parte de la Universidad de Murcia de uno de los preceptos contenidos
en el Real Decreto 1005/1991, de 14 de junio, por el que dichos
procedimientos se regulan, relativo al criterio de prioridad de
acceso cuando no se imparten los estudios elegidos en la universidad
que a cada alumno corresponda por razón de residencia. Esta actuación
de la universidad motivó la presentación de quejas cuyo planteamiento
inicial quedó reflejado en el informe correspondiente al pasado año
(9710226).
En el curso de las investigaciones se comprobó que la rigurosa
aplicación de tal precepto permite en la práctica rechazar las
solicitudes de alumnos que pretenden obtener una plaza para iniciar
estudios que únicamente se imparten en centros de titularidad
privada, adscritos a la universidad pública que les corresponde por
razón de su residencia.
Lo anterior provocaba situaciones de clara discriminación para los
alumnos afectados, ya que el especial régimen académico y económico
de los centros adscritos limita extraordinariamente las posibilidades
reales de incorporación de estos alumnos a la universidad, debido no
solo a los propios sistemas de acceso que en cada uno rige, sino
también al elevado coste de los gastos escolares, que no llegan a
cubrirse ni de forma aproximada con el importe de las becas que
anualmente convoca el Ministerio de Educación y Cultura para estudios
universitarios.
Por tanto se formuló una recomendación a la Secretaría de Estado de
Universidades, Investigación y Desarrollo, que ya ha sido aceptada,
en orden a que se efectuara la oportuna aclaración del artículo 4.1
del citado Real Decreto 1005/1991, de 14 de junio, promoviendo en su
caso la modificación de su texto, en orden a que para el acceso a los
centros universitarios en los que la demanda de plazas es superior a
la capacidad, las universidades consideren prioritariamente las
solicitudes de alumnos que deseen realizar estudios no impartidos en
ningún centro de la universidad que les corresponda, entendiendo
excluidos los centros docentes adscritos a la misma mediante
convenio.
Asimismo se sugirió al rectorado de la Universidad de Murcia que, en
lo sucesivo, la aplicación del mencionado precepto se efectúe de
conformidad con el criterio reflejado (9709279, 9708988, 9711542).
Otra de las fórmulas de ordenación de solicitudes derivadas de la
residencia del alumno que ha sido objeto de análisis a lo largo de
1998 es el recogido en el artículo 3.1) del repetido Real Decreto
1005/1991, según el cual, la universidad que inicialmente corresponde
superado las pruebas de aptitud, o en su caso, la universidad a la
que esté adscrito o que coordine el centro en el que aprobó el COU.
La aplicabilidad de este precepto resulta dudosa cuando se trata de
alumnos con residencia en el extranjero que han superado sus estudios
previos en centros de titularidad del Estado español ubicados en el
extranjero.
Este supuesto se analizó con motivo de una queja planteada por una
alumna residente en Tánger (Marruecos) a quien se le denegó la
admisión en la Universidad Complutense
de Madrid en base a que las pruebas de acceso a la Universidad las
había superado en la Universidad de Granada, a la que están adscritos
todos los centros docentes españoles en Marruecos.
Contra la opinión mantenida por la Dirección General de Enseñanza
Superior del Ministerio de Educación y Cultura en un primer momento,
al considerar aplicable a tal supuesto el criterio general en virtud
del cual a todos los alumnos residentes en Marruecos les
correspondería la Universidad de Granada, esta Institución estimó que
para estos supuestos debía atenderse a lo dispuesto en el artículo 13
del Real Decreto 1027/1993, de 25 de junio, que regula la acción
educativa en el exterior, donde queda proclamado el derecho para
cualquier alumno sin excepción, procedente de los centros de
titularidad del Estado español en el extranjero, de cursar sus
estudios universitarios en cualquier universidad española, sin otras
limitaciones que las establecidas en las normas que regulan el acceso
a las universidades españolas.
Debe igualmente entenderse, en estos supuestos, que las limitaciones
aplicables a estos alumnos son únicamente las de carácter académico
recogidas en el Real Decreto 1005/1991, de 14 de junio, por el que se
regulan los procedimientos para el ingreso en los centros
universitarios, por ser de imposible aplicación las de residencia,
que deben considerarse referidas a los alumnos que cursan sus
estudios en los distintos distritos universitarios españoles, todo lo
cual ha sido ya sometido al criterio de la Dirección General de
Enseñanza Superior del Ministerio de Educación y Cultura (9819105).
En lo que afecta a la aplicación de los criterios de carácter
académico establecidos por el Real Decreto 1005/1991, de 14 de junio,
para adjudicar las plazas disponibles entre alumnos que se encuentren
en la misma fase, se ha planteado por un grupo de padres y tutores de
alumnos aspirantes a acceder a centros con limitación de plazas la
discriminación que puede producirse al realizar el cálculo de la nota
media del expediente académico de los alumnos que provienen de BUP y
COU, frente a los que han cursado el bachillerato establecido en la
Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General de
Sistema Educativo. Los alumnos del primer grupo citado obtienen la
expresión del nivel alcanzado en cada materia con las calificaciones
cualitativas de sobresaliente, notable, bien y suficiente, debiendo
producirse posteriormente su reconversión a la calificación
cuantitativa -sobresaliente 9, notable 7,5, etc.-. En cambio, los
alumnos que provienen del bachillerato LOGSE obtienen ya directamente
en sus informes de evaluación las calificaciones de carácter
cuantitativo, en cifras de 1 a 10, sin decimales, todo ello en virtud
de lo previsto en la Resolución de 2 de febrero de 1972, de la
Subsecretaría de Educación y Ciencia, y en la Orden de 12 de
Noviembre de 1992.
Lo anterior supondría que la calificación media máxima que podría
obtener un alumno de COU sería un 9, mientras un alumno de
bachillerato LOGSE sería un 10, lo que redundaría en un perjuicio
para aquél a la hora de efectuar el cálculo de la puntuación
definitiva de las pruebas de acceso a la universidad, pese a ser tal
puntuación decisiva en la aplicación de los criterios de valoración
para adjudicar las plazas universitarias disponibles entre
alumnos que se encuentren en la misma fase del orden de prelación
determinado en el artículo 4 del Real Decreto 1005/1991, de 14 de
junio, por el que se regulan los procedimientos para el ingreso en
los centros universitarios, todo lo cual ha sido trasladado ya a la
Dirección General de Enseñanza Superior e Investigación Científica
(9815837).
También en relación con la trascendencia de la exacta configuración
de las fórmulas para el cálculo de la nota media del expediente
académico de los alumnos, se mencionaba en el anterior informe la
necesidad de que por el Ministerio de Educación y Cultura se fijaran
los criterios académicos adicionales que debían aplicar las
universidades en los supuestos en los que resultaban insuficientes
los vigentes procedimientos de desempate entre varias solicitudes con
similares méritos académicos que establece la Resolución de 25 de
abril de 1996 de la Dirección General de Enseñanza Superior, a la
hora de adjudicar el treinta por ciento de las plazas disponibles que
en virtud de lo dispuesto en el artículo 7.1.d) del repetido Real
Decreto 1005/1991, de 14 de junio se reserva a los titulados de
formación profesional de segundo grado en las ramas o especialidades
que faculten para el acceso a determinadas escuelas universitarias.
La situación que entonces se denunciaba quedó posteriormente
solventada mediante la publicación en el Boletín Oficial del Estado
de 18 de junio de 1998, de la Resolución de 3 de junio de 1998, de la
Dirección General de Enseñanza Superior e Investigación Científica,
por la que se establece que en los supuestos en los que existan
varios alumnos con la misma nota media final y a los únicos efectos
del acceso a la universidad, se hallará una segunda puntuación
obteniéndola de la nota media aritmética de la totalidad de las
materias cursadas, y si persistiera el empate entre los alumnos, se
efectuaría un sorteo público para obtener la letra del primer
apellido de los solicitantes a partir del cual determinar la
distribución de plazas (9712171, 9819532).
Deben mencionarse también en esta sección las dificultades de acceso
a la Universidad a través del citado cupo de reserva para los alumnos
que han realizado estudios de artes aplicadas por el plan de estudios
de 1963, como consecuencia de que ninguna de las órdenes de
desarrollo del Real Decreto 1005/1991, de 14 de junio, asigna tales
estudios a una rama concreta de formación profesional a efectos del
acceso directo a los estudios universitarios. En el momento de
elaborar este informe se permanece a la espera de los datos
requeridos sobre este problema a la Secretaría General de Educación y
Formación Profesional del Ministerio de Educación y Cultura
(9708929).
Situación similar se produce como consecuencia de la falta de
desarrollo normativo del artículo 35.4 de la Ley Orgánica 1/1990, de
3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo, que prevé
el acceso directo de los técnicos superiores de formación profesional
a los estudios universitarios que se determinen y que han de
concretarse en función de su relación con los estudios deformación
profesional correspondientes.
La disposición transitoria primera del Real Decreto 777/1998, de 30
de abril, por el que se desarrollan determinados aspectos de la
ordenación de la formación profesional en el ámbito del sistema
educativo, estableció que hasta que se modifique el Real Decreto
1005/1991, de 14 de junio, para adaptarse a lo dispuesto en el
mencionado artículo 35.4, los títulos de técnico superior permitirían
el acceso directo a los estudios universitarios que se detallaban en
su anexo X, de acuerdo con el catálogo de títulos universitarios
oficiales y las sucesivas incorporaciones al mismo, sin perjuicio de
la necesaria superación de las pruebas de aptitud específicas para el
acceso a estudios universitarios que con carácter general así lo
tengan establecido.
Sin embargo, esta previsión no parece suficiente según se desprende
de sendos informes remitidos por la Consejería de Educación, Cultura
y Deportes de Canarias y por la comisión interuniversitaria de
Madrid, que consideran imprescindible que en el Real Decreto 1005/
1991 se establezca el procedimiento concreto de acceso de estos
titulados que permita ordenar y valorar sus solicitudes de acceso
para adjudicarles las plazas disponibles o que se reserven para
ellos.
Esta cuestión ha sido ya trasladada a la Dirección General de
Enseñanza Superior e Investigación Científica, con el fin de que sin
mayor dilación se dicten por dicho departamento las, al parecer
imprescindibles, normas reguladoras del procedimiento de acceso a la
universidad de estos titulados (9821027, 9816382).
6.2.2. Sistemas de evaluación académica
La falta de homogeneidad y la ausencia de tablas de conversión de los
sistemas de valoración del rendimiento académico de los alumnos
establecidos por las universidades en el ámbito de su autonomía
tiene, a menudo, perjudiciales consecuencias para quienes participan
en procesos selectivos de cualquier índole en los que las
calificaciones de sus expedientes académicos resulten evaluables para
obtener una prelación en los mismos.
Ya en el informe correspondiente al año 1997 se hacía mención de las
actuaciones iniciadas sobre este asunto con motivo de diversas quejas
que planteaban la posible discriminación que afectaba a los alumnos
que aportaban expedientes académicos que habían sido puntuados con un
baremo cualitativo, frente a los que procedían de otras universidades
que habitualmente utilizaban baremos cuantitativos.
Se señalaba entonces que había sido rechazada por la Dirección
General de Enseñanza Superior la posibilidad apuntada de articular un
sistema de calificación homogéneo entre las distintas universidades
partiendo de los postulados establecidos por el Real Decreto 1497/
1987, de 27 de noviembre, en el que se incluyen los criterios a los
que las universidades deben ajustarse en materia de convalidación de
estudios cursados en centros universitarios españoles, en uno de los
cuales se establece una tabla de equivalencias tendentes a
homogeneizar las distintas calificaciones, así como una fórmula para
ponderar las calificaciones que la tabla de equivalencia señala.
Teniendo en cuenta las funciones de ordenación, coordinación,
planificación, propuesta y asesoramiento en materia de educación
superior que la Ley de Reforma Universitaria atribuye al Consejo de
Universidades, se dio traslado de esta problemática a la secretaría
general de dicho órgano, desde donde se negó la posibilidad de
establecer criterios para coordinar los sistemas de calificación de
las distintas universidades, aludiendo para ello a la autonomía que
la Constitución española reconoce a las universidades.
A juicio de esta Institución, el ineludible respeto que exige la
previsión constitucional de reconocer la autonomía de las
universidades «en los términos que la ley establezca» no queda en
absoluto alterado al pretender que una de las funciones que a las
universidades corresponde desarrollar «en régimen de autonomía y de
coordinación entre todas ellas» -artículo 3.1. Ley de Reforma
Universitaria-, como es la verificación de conocimientos de los
estudiantes -artículo 3.2.h- se efectúe empleando elementos formales
comunes para todas ellas o, al menos, articulando algún mecanismo de
conversión o equivalencia, de manera que se eviten las situaciones de
discriminación denunciadas.
No parece rechazable pretender que las valoraciones que efectúe cada
universidad en el ejercicio de sus funciones, de los conocimientos de
sus estudiantes, se lleven a cabo de manera mínimamente coordinada de
acuerdo a elementos formales básicos previamente establecidos y
comunes a todas ellas, y que cuando menos se establezca una tabla de
equivalencias que permita ponderar las calificaciones obtenidas,
siempre que fuera necesario para garantizar el derecho de los
ciudadanos a participar en condiciones de igualdad en procesos
selectivos en los que las calificaciones de los expedientes
académicos de los titulados universitarios resultan evaluables para
obtener una prelación en los mismos (9709391, 9710327, 9710355).
Junto al derecho analizado de los estudiantes universitarios a ser
valorados en su rendimiento académico subyace el de impugnar las
calificaciones obtenidas, derecho éste que también es proclamado
expresamente en la mayoría de estatutos universitarios, aunque pocos
de ellos regulen suficientemente el procedimiento para hacerlo
efectivo, remitiendo para tal fin a los reglamentos de régimen
interno de cada centro universitario.
La ausencia de rigor en la aplicación de estas normas, su contenido,
o las demoras en la tramitación de los procedimientos de revisión, ha
constituido el motivo de la presentación de varias quejas durante
1998 (9802525, 9804743, 9806253, 9806421, 9815879, 9818557, 9817142,
9821408, etc.).
Uno de los supuestos a los que debe hacerse mención es el que se
deriva de la actual normativa revisora de la Universidad de
Extremadura, aprobada por su Junta de Gobierno en fecha 23 de
septiembre de 1987. En dicha normativa, y en base a un erróneo
entendimiento de la libertad de cátedra de los docentes que evalúan
exámenes escritos, cuando se impugnan las calificaciones otorgadas
a éstos y se acepta la impugnación, se anula no sólo la calificación
sino el examen mismo, procediéndose al nombramiento de tribunal y a
nueva evaluación de
los conocimientos a través de la celebración de nuevo examen.
Está claro que no cabe discutir la capacidad, competencia
y discrecionalidad técnica propia y exclusiva del profesor de la
asignatura que valora; pero ello no puede ser obstáculo para su
revisión por otro órgano, posibilidad ésta que, además de coincidir
con la postura jurisprudencial mayoritaria, no debe entenderse contra
el productor de la resolución inicial sino como la normal aplicación
de un principio tan general como el revisor.
En este sentido debe además precisarse que la calificación de
exámenes académicos constituye un auténtico acto administrativo,
susceptible por tanto de impugnación y revisión. El ordenamiento
jurídico prevé la existencia de una instancia revisora de las
calificaciones emitidas por el órgano calificador, e incluso de
varias instancias revisoras de la calificación emitida por aquel
órgano en vía administrativa -Universidades de Vigo, Valladolid,
Alicante y Murcia, entre otras-, y contemplándose no sólo la mera
rectificación de errores, sino también que el resultado del proceso
revisor sea la modificación de la calificación en sí, o bien la
repetición del examen para el supuesto de que se alegue infracción de
los derechos reconocidos con carácter general y particularmente del
principio de igualdad (artículo 148.2 Estatutos de la Universidad de
Valladolid), o en caso de que concurran en uno de los profesores
evaluadores algunas de las causas de recusación (artículo 234.2
Estatutos de la Universidad de Vigo).
En virtud de este parecer se recomendó al Rectorado de la Universidad
de Extremadura la modificación de las normas de reclamación de
exámenes de dicha Universidad, para que en las mismas se distingan
los efectos que correspondan a las impugnaciones que tengan como
objeto los exámenes realizados y las que se refieran exclusivamente a
las calificaciones otorgadas a dichos exámenes (9804743).
También en materia de revisión de exámenes y calificaciones
académicas deben citarse las actuaciones efectuadas ante el Rectorado
de la Universidad de Alcalá de Henares tras comprobar que el Centro
de la Fundación para la Formación de Altos Profesionales, adscrito a
la mencionada Universidad y a cuya inspección está sometido, no había
respetado en toda su integridad los derechos que los estatutos de la
misma proclaman respecto a la revisión de las calificaciones
académicas, al no responder a las solicitudes de revisión presentadas
por una alumna. En este supuesto se instó al rectorado de la citada
Universidad para que fueran adoptadas en el centro adscrito las
medidas precisas para que en lo sucesivo se respeten con el máximo
rigor los derechos de sus alumnos, reconocidos en los estatutos de la
universidad (9618557).
En el mismo sentido se ha iniciado una investigación para analizar el
procedimiento seguido por los órganos correspondientes de la
Universidad Nacional de Educación a Distancia y de la Universidad de
Alicante en los procesos de evaluación y revisión de las
calificaciones otorgadas a distintos alumnos a los que se les había
suspendido un examen, por considerar el profesor que evaluó las
pruebas, que en las mismas se apreciaban indicios racionales de
copia, pese a que al parecer no se habían
respetado los requisitos formales que deben observarse con carácter
previo a la adopción de esta medida, requisitos que en el Reglamento
sobre pruebas presenciales de la Universidad Nacional de Educación a
Distancia, aprobado por su junta de gobierno el 20 de diciembre de
1993, exigen que cuando un alumno sea sorprendido utilizando medios
no autorizados para el examen o comunicándose con otro alumno, el
tribunal debe hacerlo constar en el acta (9806253, 9806421, 9815879).
Por último, y en cuanto a la vigencia del mencionado reglamento sobre
pruebas presenciales debe recordarse aquí la recomendación formulada
en 1997 al Rectorado de la Universidad Nacional de Educación a
Distancia en orden a que con ocasión de la revisión que ya se había
iniciado del actual reglamento, se modificara la previsión contenida
en su artículo 44 que prohibía a los alumnos abandonar el aula hasta
pasada media hora desde el inicio del examen, y que se incluyera
expresamente en su articulado la posibilidad excepcional de efectuar
las pruebas presenciales en el curso académico posterior a aquél en
el que el alumno formalizó la matrícula, cuando justifique
debidamente no haber podido concurrir a las pruebas presenciales ni a
las de reserva cuando fueron convocadas.
Pese al tiempo transcurrido desde el inicio de tal revisión, en el
momento en el que se elabora este informe aún no se habían recibido
de dicha Universidad datos que permitieran considerar puesta en
práctica la recomendación formulada (9710568, 9625597).
Debe significarse, sin embargo, la buena disposición del rectorado de
la mencionada universidad para corregir con la máxima celeridad el
supuesto denunciado por un alumno de tercer ciclo, que profesaba la
religión adventista del séptimo día y reclamaba su derecho a observar
el sábado bíblico, en el marco del acuerdo de cooperación firmado
entre el Estado español y la Federación de Entidades Religiosas
Evangélicas de Enseñanza, derecho que significaba no asistir a clase
ni a la celebración de exámenes en el séptimo día de la semana, y que
se lo impedía la fijación como días lectivos para seguir los cursos
de doctorado en jornadas coincidentes con las de dicho precepto
(9800879).
6.2.3. Previsiones de gratuidad de la enseñanza universitaria
La Ley 13/1982, de 7 de abril, sobre Integración Social de los
Minusválidos, reconoce en su artículo 30 el derecho de éstos a la
gratuidad de la enseñanza en las instituciones de carácter general,
en las de atención particular y en los centros especiales, de acuerdo
con lo que dispone la Constitución y las leyes que la desarrollan.
A través de diversas noticias publicadas en la prensa se tuvo
conocimiento de la negativa de la Universidad Complutense de Madrid a
conceder la exención de los precios de las matrículas que un alumno
minusválido había solicitado al amparo de lo dispuesto en el citado
precepto, lo que motivó la apertura de oficio de una investigación de
carácter general con el fin de conocer si en las universidades
españolas se estaba aplicando la previsión
de gratuidad de la enseñanza de los alumnos minusválidos
universitarios (F9800055, 9713261).
De los datos recabados se desprende que únicamente se aplica tal
previsión de gratuidad en la Universidad Nacional de Educación a
Distancia y en las universidades de cuatro comunidades autónomas
-Castilla La Mancha, Extremadura, Murcia y Andalucía-. Del resto de
universidades, las pertenecientes a tres Comunidades Autónomas
basaban su negativa a aceptar la obligación de asumir el coste de
aplicar tal exención, al no ser éste asumido ni por el Ministerio de
Educación y Cultura ni por la Comunidad Autónoma correspondiente, y
las de dos mantenían que la gratuidad establecida en la Ley 13/1982
no se refiere a la enseñanza superior por no ser ésta un nivel
obligatorio, limitándose las demás universidades a manifestar la
inaplicabilidad de tal exención por no contemplarse entre las que
prevén las normas que en cada Comunidad Autónoma establecen las tasas
y precios públicos.
La Constitución española reconoce para todos los españoles el derecho
a la educación, encomendando a los poderes públicos la promoción de
las condiciones y la supresión de los obstáculos en orden a que el
derecho así atribuido pueda ser disfrutado por todos los ciudadanos
en condiciones de igualdad, lo que implica la adopción de medidas de
carácter compensador para paliar las situaciones de desigualdad de
las que parten determinados alumnos.
El establecimiento del sistema de becas y ayudas al estudio para los
niveles de la enseñanza no obligatoria, basados en medidas de
compensación en virtud de las dificultades de carácter económico,
social o de residencia del alumno, resultan esenciales para que en
ningún caso el acceso y continuidad a dichos estudios resulte
inalcanzable para quienes, demostrando aptitudes, carezcan de medios
económicos suficientes.
Sin embargo, no debe olvidarse que la educación y la formación en
determinados niveles post obligatorios adquieren una decisiva
importancia para lograr la plena integración en la sociedad de las
personas que sufren cierto nivel de minusvalía, lo que justificaría
el establecimiento de medidas de discriminación positiva que pueda
hacer efectiva la supresión de desigualdades que, en tantos ámbitos
sociales padecen las personas discapacitadas.
En consecuencia, se demanda desde este informe a los órganos
competentes que aporten los recursos de toda índole que sean precisos
para garantizar que el acceso a la educación universitaria no se vea
impedido por factores relacionados con la situación que origina
sufrir cualquier tipo de minusvalía, medidas que deberían incluir el
reconocimiento, por parte de todas las universidades, del derecho a
la gratuidad de la enseñanza universitaria de los minusválidos en los
términos recogidos en el artículo 30 de la Ley de Integración Social
de los Minusválidos, de 7 de abril de 1982.
En lo que afecta también a la reducción o exención de precios
públicos por servicios académicos universitarios, se planteaban en el
informe de 1997 diversos problemas derivados de la aplicación de la
normativa vigente en materia de protección a las familias numerosas a
través de tales beneficios.
Uno de dichos problemas lo constituía la dificultad financiera que
para las universidades constituía la disminución de ingresos
producida por la aplicación de la disposición final cuarta de la Ley
42/1994, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y
de orden Social, al ampliar el concepto de familia numerosa
establecido en la Ley 25/1971, hasta comprender a las familias que
tengan tres o más hijos, y una vez publicado el Real Decreto 1801/
1995, de 3 de noviembre, en el que se señala que la familia numerosa
de tres hijos tendrá derecho a los beneficios de exención o reducción
de derechos y tasas académicas y administrativas previstos en la Ley
25/1971.
Finalmente fueron adoptadas diversas medidas de compensación,
contenidas en la aprobación, por ley 17/1998, de 15 de junio, de un
crédito extraordinario por importe de siete mil millones de pesetas,
con aplicación presupuestaria 18.11.423 A 489, de competencia de la
Dirección General de Formación Profesional y Promoción Educativa.
Como se señalaba entonces, eran también razones presupuestarias las
aludidas por las universidades de la Iglesia Católica consultadas
para mantener su negativa a asumir actualmente por sí mismas el coste
derivado de la aplicación a sus alumnos de los derechos de exención
que establece la citada Ley 25/1971, del 19 de junio, máxime cuando
han venido haciéndolo voluntariamente hasta que fue ampliado el
concepto de familias numerosas (9622663, 9622664, 9713075, 9800757,
9822527).
Habiendo dado traslado de esta problemática a la Secretaría de Estado
de Universidades, Investigación y Desarrollo del Ministerio de
Educación y Cultura, así como del criterio manifestado por las
Comunidades Autónomas en las que están radicados algunos centros
universitarios establecidos por la Iglesia Católica, contrarios a
admitir su competencia en la materia, dicho departamento mantiene que
la Ley 25/1971, debe ser interpretada en el sentido de que los
derechos y precios académicos y administrativos a que alude a efectos
de exención son sólo los que percibe la administración pública, y no
los precios privados que en concepto de honorarios puedan percibir
las universidades de la Iglesia.
En el momento de elaborar el presente informe la investigación sobre
esta problemática, y las actuaciones y resoluciones que de la misma
se deriven, se encuentran pendientes de la emisión de diversos
informes complementarios solicitados a autoridades con competencias
en la materia y del análisis en profundidad de los ya recibidos. Sin
embargo debe recordarse aquí que, partiendo de la protección social,
económica y jurídica de la familia, que quedó expresamente prevista
en el artículo 39.1 de la Constitución, esta Institución, en
reiteradas ocasiones, ha denunciado que buena parte de la legislación
vigente en la materia, que data de 1971, está alejada de la actual
realidad educativa, institucional y social, por lo que en ocasiones
resulta inaplicable, y en muchas otras no produce los efectos que
cabe esperar de una legislación específicamente protectora. Por ello
debe reiterarse desde aquí, una vez más, la necesidad de una
actualización normativa de la legislación en materia de familias
numerosas
compatible con el entorno actual y con las necesidades reales de
estas familias.
6.2.4. Procedimientos de concesión de becas y ayudas al estudio de
carácter general
En lo que afecta a los procedimientos de concesión de becas y ayudas
al estudio de carácter general se analizan a continuación algunos de
los aspectos más frecuentemente reflejados en las quejas recibidas
durante 1998 y relativos a los requisitos académicos y económicos
exigidos a los solicitantes, así como a los defectos de carácter
procedimental detectados en la tramitación de los expedientes
administrativos para la concesión de estas becas.
El artículo 5 del Real Decreto 2298/1983, de 28 de julio, por el que
se regula el sistema de becas y otras ayudas al estudio de carácter
personalizado dispone que tendrán tal consideración las que se
destinen a los alumnos de los niveles no obligatorios de enseñanzas
posteriores a la Educación General Básica y se adjudiquen en función
de renta familiar y aprovechamiento académico, ponderadamente
considerados.
Para la valoración de tales factores, el económico y el académico, el
Ministerio de Educación y Cultura establece anualmente una serie de
criterios que incluye en la convocatoria de becas de carácter general
que cada curso académico hace pública, con la intención de garantizar
que los beneficios que estas ayudas suponen los reciban quienes no
dispongan de rentas familiares suficientes para afrontar los gastos
de educación de sus miembros, siempre que se hayan hecho acreedores
de ellos por haber conseguido el aprovechamiento académico mínimo
exigible.
A lo largo de 1998 se ha apreciado cierto incremento respecto a
pasados ejercicios en el número de quejas en las que se discrepaba de
la aplicación de alguno de los requisitos de carácter académico que
se precisan para obtener una beca, siendo el más cuestionado el
exigido para el primer curso de la carrera en facultades, escuelas
técnicas superiores y colegios universitarios, de haber obtenido al
menos cinco puntos de nota media en los ejercicios de que consten las
pruebas de acceso a la universidad. Ello implica que quienes sean
declarados aptos para acceder a la universidad al resultar así de la
media obtenida entre su expediente académico y las pruebas de acceso,
si en estas últimas no han obtenido al menos media de cinco puntos
pierden toda opción a ser beneficiarios de una beca aunque reúnan los
restantes requisitos económicos para ello (9802302, 9816574, 9802123,
9805587, 9801341, 9805540, 9809104, 9809560, 9812546, 9813186,
9817091, 9813970, 9816830, etc.).
La tramitación de algunas de las quejas sobre la aplicación de los
requisitos de carácter académico incluidos en las últimas
convocatorias -Ordenes Ministeriales de 30 de junio de 1997 y 15 de
junio de 1998- han puesto de manifiesto la dificultad que casi
siempre supone para los solicitantes el reconocimiento de las
situaciones excepcionales que justifican el incumplimiento de algún
requisito de este carácter, aunque las acrediten suficientemente
junto a los impresos de la solicitud, dado que en
raras ocasiones son valoradas en su momento por los órganos de
gestión encargados de evaluar las solicitudes y proponer la concesión
o denegación de las becas.
Se comprobó que, en la práctica, la valoración o no de las
circunstancias justificativas de tal incumplimiento se deja al
criterio de tales órganos -lo que como ya se ha visto conduce a que
en la mayoría de los supuestos no se tomen en consideración, al menos
en primera instancia-, actuación que desde la Dirección General de
Formación Profesional y Promoción Educativa se justificó aludiendo a
las dificultades para regular todos los supuestos que pueden darse.
Sin embargo, resultaría suficiente y así se recomendó al órgano
informante, hacer expresa mención en las órdenes de convocatoria de
la posibilidad de ponderar las circunstancias excepcionales que por
causa justificada puedan alterar el exacto cumplimiento de los
requisitos académicos por parte de los solicitantes, complementando
tal medida con cualquier otra que se estime oportuno adoptar,
dirigida a garantizar que las circunstancias suficientemente
acreditadas y justificativas del incumplimiento de algún requisito,
sean valoradas oportunamente por los repetidos órganos de gestión, y
evitando así que los solicitantes que intentan hacer valer
documentalmente su situación excepcional al iniciar la tramitación de
su solicitud de beca deban necesariamente acudir para lograrlo a las
vías de impugnación que las órdenes de convocatoria prevén.
Por otra parte, analizados los preceptos que las convocatorias
recogen acerca de los criterios para decidir sobre el aprovechamiento
académico que debe exigirse al alumno para concederle una beca de
carácter general, se ha detectado que ninguno de ellos contempla las
especificidades de los alumnos que por sus circunstancias personales
están sujetos a los programas de diversificación curricular que, al
amparo del artículo 23.1 de la Ley 1/1990 de Ordenación General del
Sistema Educativo, de 3 de octubre de 1990, del artículo 18 del Real
Decreto 1345/1991, y de lo dispuesto en el capítulo quinto de la
orden de 28 de febrero de 1996, están establecidos en los centros
educativos situados en el ámbito territorial de gestión del
Ministerio de Educación y Cultura, sin que puedan considerarse las
necesidades de estos alumnos cubiertas por ninguna de las ayudas
públicas de carácter individual destinadas a la educación especial de
discapacitados, cuestión ésta que ha sido ya trasladada a la
Dirección General de Formación Profesional y Promoción Educativa
(9816574).
Al margen de lo anterior, debe precisarse que el mayor número de
quejas que en materia de becas y ayudas al estudio de carácter
general para estudios universitarios y medios se recibieron durante
1998, se referían a la aplicación de las fórmulas que las órdenes por
las que se convocaron determinan el nivel de renta y patrimonio del
solicitante, con el fin de decidir sobre su concesión o denegación en
virtud de unos parámetros previamente fijados (9801161, 9812854,
9820213, 9801102, 9809801, 9817254, 9819281, 9803287, 9803713,
9804663, 9805532, 9805961, 9806637, 9807910, 9807911, 9808349,
9810533, 9810536, 9810602, 9811380, 9812043, 9812245, 9812634,
9814215, 9815000, 9815007, 9815666, 9816727, etc.).
En el origen de varias quejas ha estado lo dispuesto en el artículo
4.3 de la Orden Ministerial de 30 de junio de 1997 por la que se
convocan becas y ayudas al estudio de carácter general, para estudios
universitarios y medios para el curso académico 1997-98, precepto ya
cuestionado por esta Institución en el informe de 1997, y en virtud
del cual, en la práctica, hasta aquel curso académico se denegaba la
ayuda compensatoria a los alumnos cuya familia se encontraba en
posesión de cualquier elemento patrimonial distinto de la vivienda
familiar, aunque su valor ponderado fuera escaso o ínfimo, lo que se
consideró incompatible con la finalidad última de la ayuda
compensatoria, que es el componente de beca de mayor cuantía y
dirigido a compensar el perjuicio económico que supone la no
percepción de salario por dedicarse el solicitante a estudiar.
Sin embargo, el mencionado precepto ha sido suprimido en la Orden
Ministerial de 15 de junio de 1998, por la que se convocan becas y
ayudas al estudio de carácter general para estudios universitarios y
medios para el curso académico 1998-99, lo que permite considerar
aceptados los criterios mantenidos por esta Institución al respecto,
así como solventada la problemática en la que han coincidido cierto
número de quejas (9809103, 9819281, 9802773, 9807911, 9813495,
9814809, 9816987, 9817803, 9818392, etc.).
Por otra parte el Real Decreto 2298/1983, de 28 de julio, por el que
se regula el sistema de becas analizado en este epígrafe, menciona en
su artículo 6 el término único de domicilio familiar al referirse a
los criterios que deben presidir la fijación anual de la cuantía de
la ayuda que deberá atender los gastos derivados de la situación del
centro docente respecto del domicilio del solicitante de una beca.
A partir de la convocatoria de 1987-1988, los criterios aplicables
precisaron que, a los efectos de la concesión de la ayuda por razón
de distancia -única entonces para cubrir los citados gastos-, «los
órganos de selección de becarios podrán considerar como domicilio
real de la familia el habitual, cuando éste no coincida con el
domicilio legal» -artículo 4.3 de las Ordenes Ministeriales de 27 de
mayo de 1987, 27 de abril de 1988 y 16 de junio de 1989-.
Con motivo de la convocatoria de 1989-1990, se creó la ayuda por
razón de residencia fuera del domicilio familiar, diferenciándose de
la ayuda de desplazamiento de más de 50 kilómetros, y exigiéndose
para su obtención «que, el solicitante acredite que por razón de la
distancia entre el domicilio familiar y el centro docente y los
medios de comunicación existentes, tiene que residir fuera del
domicilio familiar durante el curso» -artículo 6.1 de las Ordenes
Ministeriales de 16 de junio de 1989 y de 8 de junio de 1990-.
A este requisito se le añadió desde la convocatoria del curso
académico 1991-92, la precisión de que a efectos de la adjudicación
de las ayudas de residencia, los órganos de selección de becarios
podrían considerar como domicilio de la familia el más próximo al
centro docente, aunque no coincida con el domicilio legal - artículo
7.1 de las Ordenes Ministeriales de 31 de mayo de 1991, 12 de junio
de 1992, 17 de mayo de 1993, 15
de junio de 1994, 15 de junio de 1995, 30 de junio de 1996 y 30 de
junio de 1997-.
Es indudable que los términos utilizados para dar cumplimiento al
mandato contenido en el artículo 6 del Real Decreto 2298/1983 tantas
veces repetido, se vienen empleando por las sucesivas órdenes de
convocatoria, evidentemente, para evitar la adjudicación de esta
ayuda a quien no la merezca, por suponer que no soporta los gastos
añadidos que habitualmente se derivan de tener que residir en un
domicilio ajeno al familiar -gastos de alquiler, agua, luz, etc.-.
Sin embargo, esta Institución entiende que el criterio que la
Dirección General de Formación Profesional y Promoción Educativa
viene manteniendo, al considerar como domicilio familiar a los
efectos de la concesión de la ayuda de residencia, cualquier
domicilio que, siendo propiedad de algún familiar, radique en la
localidad donde el solicitante realice sus estudios -sin distinguir
para ello si los propietarios forman o no parte de la unidad
familiar, e independientemente del porcentaje de propiedad que
pudieran corresponderles-, podría llevar a situaciones incompatibles
con el espíritu del Real Decreto 2298/1983, en el que lo pretendido
era disponer la previsión de un componente de beca para atender los
gastos concretos generados por la situación del centro en el que se
cursen los estudios.
Por tanto parece necesario que las órdenes ministeriales que en
cumplimiento del Real Decreto 2298/1983, de 28 de julio, fijen
anualmente la cuantía de las becas o ayudas de carácter general
determinen en una forma más explícita qué debe entenderse por
domicilio de la familia, ya que tal figura resulta decisiva, como
queda expuesto, a los efectos de la concesión de la ayuda para gastos
de residencia del alumno que deba residir fuera de su domicilio
legal, y en tal sentido se ha formulado una recomendación a la
Dirección General de Formación Profesional y Promoción Educativa, que
ha sido posteriormente aceptada (9705213).
Por último, se mencionan a continuación diversos supuestos relativos
a los trámites procedimentales cuyo incumplimiento por los órganos
competentes en la materia han sido más frecuentemente denunciados en
las quejas recibidas durante 1998, referidas la mayoría a la
inobservancia de los plazos y de los requisitos de carácter formal
que resultan exigibles a la Administración pública en la tramitación
de las solicitudes de beca o de la vía de reclamación iniciada por el
solicitante (9805521, 9812649, 9819397, 9819832, 9800583, 9802426,
9805311, 9809298, 9810362, 9814078, 9819034, 9819526, etc.).
El artículo 56 de la Orden de 15 de junio de 1998, por la que se
convocan becas y ayudas al estudio de carácter general, para estudios
universitarios y medios para el curso académico 1998-99, en similares
términos que las convocatorias precedentes, fija el trámite
procedimental que sigue a la confección de los listados de candidatos
seleccionados, señalando que éstos se remitan a las administraciones
educativas y a las universidades para que puedan expedir las
correspondientes credenciales de becario, documentos éstos que deben
contener determinados requisitos que también se precisan en el mismo
artículo (datos del destinatario, texto en el que se comunique su
selección como becario, determinación de la clase y cuantía de la
ayuda, indicaciones para hacerla efectiva e información sobre
procedimiento y plazo de alegaciones).
Los datos recogidos en esta notificaciones tienen un carácter
meramente provisional e indicativo, puesto que la relación definitiva
de los solicitantes a los que se concede la subvención es la recogida
en la resolución motivada del procedimiento, dictada por la Dirección
General de Formación Profesional y Promoción Educativa y publicada en
los tablones de anuncios de las administraciones educativas
competentes y de las universidades.
Sin embargo, es frecuente la confusión que a los solicitantes provoca
el texto de algunas de tales credenciales, en las que se suele
especificar, por ejemplo, que su sola presentación por el alumno en
su centro de estudios, dentro de los diez días siguientes a su
recepción, otorga el derecho a quedar exento de abonar los precios
públicos por servicios académicos universitarios, sin precisar su
carácter provisional en ninguna de las credenciales analizadas,
llegando en ocasiones a anularse una credencial en la que se indica
la concesión de una ayuda de cierta cuantía, con la sola notificación
de otra credencial al mismo titular algunos meses después, en la que
se señala que la ayuda concedida se limita a la exención de precios
públicos por servicios académicos (9811145).
Resulta preciso, por tanto, que los impresos por los que se comunica
al destinatario y titular de la credencial su selección como
candidato a becario incluya expresamente la advertencia de la
provisionalidad de los datos contenidos en la misma, debiendo
recogerse tal extremo, si para ello fuera necesario, en los preceptos
que regulan las reglas de procedimiento en las sucesivas órdenes de
convocatoria, y en este sentido se instará a la Dirección General de
Formación Profesional y Promoción Educativa.
También se tramitaron varias quejas que aludían al incumplimiento en
la notificación de las resoluciones administrativas en materia de
becas, del plazo de diez días que el artículo 58.2 de la Ley 30/1992,
de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común concede a la
administración para cursar las notificaciones a partir de la fecha en
que se dictó el acto, así como de los requisitos de carácter formal
que el artículo 59.1 de la misma ley dispone para la práctica de la
notificación, dirigidos a que quede constancia de su recepción por el
interesado, y de la fecha, identidad y contenido del acto notificado
(9714985, 9813208, 9813446, 9814072, etc.).
Debe destacarse que esta última irregularidad procedimental
constituyó ya en el año 1990 el origen de numerosas quejas que
motivaron la remisión a la Dirección General de Formación Profesional
y Promoción Educativa de diversas sugerencias, recordándole su deber
legal de cumplir tal precepto, habiendo sido además este problema
recogido en el informe correspondiente del mencionado año.
En el curso de las actuaciones seguidas durante 1998 para conocer el
estado actual de este problema, el órgano citado reconoció el
incumplimiento del plazo que fija el artículo 58.2 antes señalado,
sin aportar razones que justificaran
tal inobservancia, y en cuanto a la práctica de la
notificación a la que alude el artículo 59.1, informó que únicamente
se observa en los términos preceptivos cuando se trata de
notificaciones a través de las cuales se reclama a los solicitantes
la aportación de datos que se consideran decisivos para la resolución
de los recursos.
Como justificación de este último incumplimiento se alegaron por la
Dirección General de Formación Profesional y Promoción Educativa
diversas consideraciones respecto a las dificultades de orden
económico y práctico que comporta la aplicación rigurosa de algunos
preceptos de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico
de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común, en lo que afecta a la práctica de las notificaciones que en
materia de becas se remiten a los solicitantes.
Esta Institución ha insistido ya, ante las autoridades en la materia,
sobre el hecho de que pese a no ignorar las dificultades de orden
práctico que puedan añadir al complejo proceso de tramitación de tan
numerosas solicitudes de becas y ayudas al estudio de carácter
general, no debe olvidarse que la eficacia real del sistema
procedimental que regula el mencionado cuerpo legal, así como las
garantías que para los derechos de los solicitantes de beca supone la
práctica de la notificación, quedarían mermadas si la forma en la que
se practican las notificaciones en esta materia no respeta el plazo
señalado preceptivamente para ello, ni permite en todos los casos
asegurar su recepción por los interesados, así como conocer la fecha,
la identidad y el contenido del acto que se notifica.
Es preciso, por tanto, dejar constancia en este informe de esta
situación, expresiva de que, en algunos ámbitos, la aplicación de los
términos que recogen diversos preceptos de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común y que se mantienen en la Ley 4/
1999, de 13 de enero, que modifica la anterior, provoquen
dificultades de orden práctico que puedan afectar al principio de
eficacia exigible a toda actuación de la Administración Pública,
teniendo en cuenta, además, que tales dificultades originan en
ocasiones la inobservancia de las garantías procedimentales que
dichos preceptos comportan.
Tema conexo con el anterior, por tener su punto de origen en el
incumplimiento por parte de la Administración de trámites de
procedimiento en esta materia, lo constituye la tramitación de los
expedientes de revocación de becas que se siguen en virtud de lo
previsto en el artículo 15.1 del Real Decreto 2298/1983, de 28 de
julio.
Este precepto dispone que las adjudicaciones de todo tipo de becas y
ayudas al estudio podrán ser revisadas mediante expediente instruido
al efecto, cuya resolución podrá dar lugar a la pérdida del derecho a
la ayuda concedida y devolución total de las cantidades indebidamente
recibidas en tal concepto, cualquiera que sea la época en que la
ayuda o ayudas fueran disfrutadas y dentro del período legal de
prescripción.
Las irregularidades procedimentales en la tramitación de este tipo de
expedientes, particularmente en lo que afecta al plazo que debe
concederse al obligado a devolverla cuantía revocada, y en lo que
hace a la adecuada
notificación del acuerdo de revocación, que debe ser previa al inicio
de la vía de apremio, han sido relativamente frecuentes en los
últimos años, lo que ha motivado la remisión al Ministerio de
Educación y Cultura de numerosas resoluciones así como la inclusión
del asunto en varios informes.
Tales actuaciones provocaron que, ya en 1992, el titular del entonces
Ministerio de Educación y Ciencia remitiera instrucciones expresas a
la Dirección General de Formación Profesional y Promoción Educativa
en orden a que, en cumplimiento de una recomendación formulada,
fueran respetados los trámites procedimentales infringidos
habitualmente hasta entonces en esta materia.
Con posterioridad a ello, se han continuado recibiendo quejas que
reflejan que no siempre se siguen por la mencionada dirección general
las instrucciones recibidas, si bien debe señalarse que en todos los
supuestos irregulares detectados se han aceptado por su titular las
sugerencias formuladas para que fueran aquéllos corregidos, llegando
en alguna de las investigaciones a anularse el acuerdo de revocación,
tras comprobar que la Administración había prescindido del
procedimiento establecido (9601225).
Una de las últimas actuaciones efectuadas en esta materia finalizó a
comienzos de 1998 con el compromiso de la citada dirección general de
que, en lo sucesivo, los acuerdos de revocación de becas o ayudas
respetarían la normativa aplicable. Pese a ello, en algún expediente
posterior volvió a constatarse el olvido de los trámites
procedimentales previos tendentes a facilitar al interesado su deber
de devolución. En concreto, en el caso al que aquí se hace mención,
llegó a exigirse al titular de una beca parcialmente revocada el pago
de intereses de demora por no haber satisfecho en tiempo las
cantidades reclamadas cuando en su momento no había recibido
notificación formal del acuerdo de revocación parcial ni se le había
fijado plazo para proceder a la devolución.
Esta investigación quedó concluida una vez constatado que la persona
interesada finalmente fue eximida de la obligación de cargar con los
intereses de demora indebidamente exigidos, adoptándose por el
organismo educativo correspondiente medidas dirigidas a evitar en lo
sucesivo supuestos similares (9713745, 9714392).
Debe hacerse mención de la sensible reducción que continúa
produciéndose en el número de quejas relativas a las demoras en el
ingreso de las cuantías de las becas, cuestión ésta frecuentemente
denunciada hasta hace dos cursos académicos por los alumnos a los que
se había notificado ya la resolución favorable de su solicitud y que
motivó la formulación de una recomendación en 1995 que por la
evidencia de los resultados, ha sido aceptada y eficazmente puesta en
práctica por los órganos correspondientes.
Se destaca igualmente la correcta colaboración prestada por la
Dirección General de Formación Profesional y Promoción Educativa en
la mayor parte de las investigaciones iniciadas en esta materia
(9810570, 9813428, 9816459, 9818341, etc.).
Por último debe valorarse positivamente la publicación por el
Ministerio de Educación y Cultura de una convocatoria pública para la
concesión de créditos a los
estudiantes universitarios. Esta iniciativa, que complementa el
sistema general de becas y ayudas y que ya fue reclamada en su
momento por esta Institución en anteriores informes, responde a un
programa experimental de préstamos bancarios a bajo interés,
destinados a prestar apoyo financiero a los estudiantes
universitarios españoles o de la Unión Europea que estén matriculados
en el último curso de sus estudios de diplomatura o licenciatura en
una universidad española, pública o privada.
6.2.5. Obtención y homologación de títulos universitarios
Se hacía mención en el apartado correspondiente del informe de 1997
al incumplimiento por parte de la Universidad Nacional de Educación a
Distancia de los requisitos formales que estableció el Real Decreto
1496/1987, de 6 de noviembre, sobre obtención, expedición y
homologación de títulos universitarios, para confeccionar el formato
de los títulos propios expedidos por las universidades, y carentes
por tanto del carácter oficial y de los efectos académicos plenos que
caracterizan a los títulos universitarios oficiales establecidos por
el Gobierno, con el fin de evitar su confusión con éstos (9709679).
Según se comprobó, los títulos propios expedidos hasta entonces por
la Universidad Nacional de Educación a Distancia no incorporaban la
obligatoria mención de que no tenían el carácter oficial establecido
en el artículo 28.1 de la Ley de Reforma Universitaria, según dicta
el artículo 7.2 del Real Decreto antes citado, sino únicamente que
carecían del carácter establecido en el artículo 28.1 de la misma
Ley, sin hacer mayor precisión.
Efectuada una recomendación a la Universidad Nacional de Educación a
Distancia para que en lo sucesivo estos títulos especificaran
expresamente su carencia de tal carácter oficial, fue expresamente
aceptada, así como adoptadas las medidas para su cumplimiento,
unificando la redacción de todos los títulos propios expedidos por la
Universidad Nacional de Educación a Distancia.
Igualmente favorable fue la acogida que se dispensó por la Secretaría
General Técnica del Ministerio de Educación y Cultura a la sugerencia
efectuada respecto al procedimiento que venía siguiéndose para la
expedición de los duplicados de títulos de enseñanza superior, cuyo
planteamiento general también se incluyó en el informe
correspondiente al pasado año.
Se señaló entonces que para obtener el duplicado de un título
extraviado se venía exigiendo al solicitante la redacción del
correspondiente anuncio del extravío y su publicación en el Boletín
Oficial del Estado, así como comprobar personalmente su efectiva
publicación para dar cuenta de ello al Ministerio de Educación y
Cultura, quien sólo entonces expediría el duplicado solicitado. Este
sistema contradecía el procedimiento señalado al efecto en la Orden
de 8 de julio de 1988, para la aplicación de los Reales Decretos 185/
1985, de 23 de enero, y 1496/1987, de 6 de noviembre, en materia de
expedición de títulos universitarios oficiales, según el cual todos
los trámites de publicación del anuncio y de expedición del duplicado
corresponde asumirlas a la Administración, lo que desde luego no
impide la previa adopción
de las precisas medidas precautorias que garanticen el abono del
importe de la tasa por expedición del duplicado y de la publicación
del anuncio en el Boletín Oficial del Estado (9715266).
Por otra parte, la problemática específica de la obtención de títulos
de especialidades médicas, que en años precedentes ha supuesto el
objeto de varias quejas e investigaciones ante el Ministerio de
Educación y Cultura, ha motivado durante 1998 la presentación de un
número significativo de quejas fundadas en motivos varios, similares
a los ya tratados en informes anteriores, si bien se aprecia una
notable reducción, ya iniciada en el año anterior, con relación a
otros períodos (9800404, 9800654, 9801218, 9801819, 9805772, 9806718,
9816389, 9818989, 9819280).
Hay sin embargo un problema sobre el que se quiere tratar en este
informe y es el que afecta a quienes reuniendo todas y cada una de
las condiciones materiales para la obtención del título de médico
especialista, con anterioridad a la aprobación y entrada en vigor del
Real Decreto 127/1984, -que regula la formación médica especializada
y la obtención del título de médico especialista- no formalizaron la
correspondiente solicitud para la expedición del mismo dentro del
plazo establecido al efecto en la Orden Ministerial de 9 de julio de
1984. A quienes se hallan en tal situación se les deniega
sistemáticamente el derecho a obtener el título de médico
especialista, bien sea en virtud de una interpretación excesivamente
literalista del ya mencionado Real Decreto 127/1984 y su normativa de
desarrollo, o bien por la ausencia de una norma actualmente vigente
que posibilite la expedición del título a quienes cumplían en su
momento con todos los requisitos precisos para su obtención.
Entiende esta Institución que las potestades administrativas en la
materia deban orientarse a la constatación del cumplimiento exacto y
preciso de todos los requisitos exigibles para garantizar la adecuada
formación de quienes aspiran a la obtención de un título, máxime
cuando éste tiene inmediatas repercusiones, como ocurre en el caso de
las especialidades médicas, en la salud de los ciudadanos. Pero
contrastado el cumplimiento de los requisitos exigibles de acuerdo
con la normativa vigente en cada momento, debe existir siempre un
mecanismo a través del cual quienes acrediten la formación puedan
obtener el correspondiente título.
Trasladada esta situación a la Dirección General de Enseñanza
Superior e Investigación Científica, en un primer momento se negó la
posibilidad de expedir estos títulos a quienes no lo hubieran
solicitado en el plazo preceptivo, aduciendo que al no haberlo hecho
habría caducado su derecho.
Posteriormente, sin embargo, se obtuvo información acerca del
comienzo de la tramitación de un proyecto de real decreto en el que
se articularía un sistema excepcional de acceso al título de médico
especialista, que podría dar solución a supuestos como los
contemplados en la queja de referencia y a algunos otros tratados en
reiteradas ocasiones por esta Institución. Entre estos últimos se
encontraría el supuesto de los ciudadanos extranjeros que accedieron
a un título de especialización médica, carente de validez en España
según lo hasta ahora previsto
en el segundo párrafo del artículo 5.6 del Real Decreto 127/
1984 y posteriormente hubiesen adquirido la nacionalidad española o
la de alguno de los Estados miembros de la Unión Europea.
Dado que las quejas que habitualmente se reciben en esta materia
evidencian la existencia real del problema señalado, desde este
informe se animan actuaciones como la iniciada, reclamando la máxima
celeridad en la realización de todos los trámites necesarios para que
el proyecto de real decreto sea finalmente aprobado y produzcan los
efectos que de él se esperan, especialmente teniendo en cuenta que
son muy numerosos los médicos afectados por la carencia de titulación
de especialista (9806718).
Por último, y en cuanto a las quejas sobre la homologación de títulos
extranjeros de enseñanza superior por los correspondientes títulos
españoles, se ha apreciado un sensible incremento de las que se
centraban en las demoras para la tramitación de estos expedientes
(9800812, 9800872, 9800997, 9801056, 9801290, 9801667, 9801896,
9802182, 9802200, 9802993, 9804856, 9804879, 9810000, 9811617,
9813503, 9814507, 9814865, 9814902, 9815460, 9816061, 9817200,
9818122, 9820390).
El artículo 4 del Real Decreto 86/1987, de 16 de enero, por el que se
regulan las condiciones de homologación de títulos extranjeros de
educación superior, dispone que la concesión o denegación de la
homologación de estos títulos se adoptará previo informe de la
comisión académica del Consejo de Universidades. Este informe debe
emitirse por el órgano consultivo en el plazo máximo de tres meses.
Sin embargo, su reiterado incumplimiento durante el periodo analizado
ha provocado que nuevamente se haya incrementado el número de quejas
que denunciaban esta cuestión, a pesar de que, como se señalaba en el
pasado informe, la creación de la Subcomisión Permanente del Consejo
de Universidades con la misión de agilizar el trámite de evacuación
de estos dictámenes parecía haber sido el motivo de la sensible
disminución de quejas referidas a esta problemática.
Debe deducirse de lo anterior la ineficacia de tal medida, por lo que
resulta preciso que, por los órganos correspondientes, se replantee
esta situación, ya que no parece aceptable que resulte habitual, como
actualmente lo es, que los solicitantes de la homologación de títulos
extranjeros para los que se precisa el dictamen del Consejo de
Universidades deban esperar hasta un año para que les sea notificado
el dictamen emitido por el órgano consultivo, periodo que en
ocasiones puede llegar a duplicarse si el dictamen es desfavorable a
la homologación solicitada, y el interesado presenta alegaciones
contra el mismo, dado que éstas son nuevamente remitidas por la
Secretaría General Técnica del Ministerio de Educación y Cultura al
Consejo de Universidades para la reconsideración del dictamen
inicial.
6.3. Cultura
El volumen de quejas en las que se ha cuestionado alguna actividad
administrativa en materia de cultura ha sido muy escaso, habiéndose
apreciado un descenso, respectode años precedentes, de las quejas
relativas al mayor
mandatos sobre conservación del patrimonio histórico español que
contiene la Ley 16/1985, de 25 de junio, y sus normas de desarrollo,
así como las legislaciones que en el ámbito de sus competencias han
dictado las comunidades autónomas (9821998, 9801840).
La mayoría de las quejas se referían a aspectos relativos a los
servicios culturales concretos utilizados más frecuentemente por los
ciudadanos, como el funcionamiento de algunas bibliotecas públicas, o
las normas internas de visita de algunos museos de titularidad
estatal (9802740, 9809750, 9811587, 9817105, etc.).
Entre las quejas presentadas individualmente, y referidas a la misma
problemática debe hacerse referencia a las que cuestionaban el
sistema utilizado para la venta telefónica de abonos y localidades
para las representaciones de la primera temporada de ópera del Teatro
Real de Madrid.
En estas quejas se plantean dos problemas diferentes: por un lado el
acaparamiento masivo de localidades por parte de alguna asociación de
carácter cultural; y por otro la norma establecida por el propio
teatro, según la cual la adquisición del abono de temporada daba
derecho a su renovación para la temporada siguiente.
En el momento en el que se elaboraba este informe la investigación
iniciada ante la Secretaría de Estado de Cultura del Ministerio de
Educación y Cultura permanecía a la espera del informe solicitado
para conocer los motivos y fundamentos que alcancen a justificar el
derecho de preferencia que para la renovación de abonos se ha
ofrecido a los ciudadanos que lograron obtener un abono para la
primera temporada, así como el derecho de reserva de localidades que
según los datos obtenidos goza determinada asociación de amigos de la
ópera sobre el resto de ciudadanos, especificando si ha sido el único
colectivo beneficiario de tal derecho de reserva. Ambas
circunstancias, y aún a reserva de lo que resulte de las actuaciones
iniciadas, parecen suponer una restricción desproporcionada en el
derecho de acceso de los ciudadanos al uso y disfrute de actos y
espectáculos culturales que en su mayor parte están sufragados con
dinero público y que por lo tanto debieran estar abiertas a todos en
un régimen de igualdad de oportunidades (9713848, 9718026, 9717859,
9800236, 9800853, 9802099).
Se destaca por último un asunto relacionado con la Ley de Propiedad
Intelectual y que ha sido planteado por una federación de
asociaciones de artistas visuales y una fundación promovida por este
sector artístico que engloba a creadores plásticos, diseñadores
gráficos, ilustradores y fotógrafos.
Según acreditan los representantes de estos artistas visuales, la
mayor parte de las entidades e instituciones públicas que adquieren
obras de arte imponen sistemáticamente como condición para tales
adquisiciones la cesión plena, ilimitada e incondicionada de la
totalidad de los derechos de propiedad intelectual que correspondan
al creador sobre su obra.
Así, por ejemplo, los museos de titularidad pública a la hora de
adquirir obras para incorporarlas a sus colecciones, o las entidades
locales que con frecuencia convocan concursos, premios y certámenes
de arte cuya finalidad
última es la adquisición de la o las obras ganadoras, incluyen
cláusulas en los contratos o en las bases de sus convocatorias a
tenor de las cuales los artistas ceden en exclusiva la totalidad de
los derechos que les correspondan -y cuya cesión autorice la ley- con
lo que pierden el control sobre el uso posterior de la obra de arte y
la explotación que se haga de la misma.
En el mercado del arte, aunque exista un creciente y activo sector
privado, no cabe duda de que el sector público -entendido éste como
el conjunto de entidades e instituciones, culturales o no,
adquirentes habituales de obras de arte- ocupa una posición
dominante. Resulta trascendente, por tanto, la política contractual
que los adquirentes públicos sigan, y no sólo por el traslado que de
la misma pueda hacerse a otros ámbitos, sino especialmente porque
incide de manera indirecta en el ejercicio de una libertad
constitucional como es la de creación artística.
Es verdad que la cesión de los derechos de explotación que
corresponden al autor sobre su obra está expresamente permitida por
la ley, incluso cuando tal cesión tenga carácter exclusivo, aunque
con los límites que la propia norma impone y que convierten en nulas,
por ejemplo, las cesiones que impliquen al conjunto de las obras que
el autor pueda crear en el futuro o las que impliquen compromiso de
éste a la no creación ulterior de nuevas obras. Por otro lado, no
puede afirmarse que los términos en los que habitualmente se exige la
cesión de los derechos de explotación impliquen la introducción de
cláusulas contractuales abusivas o ilícitas, que desconozcan los
límites que establece la legislación vigente sobre condiciones
generales de la contratación. Tampoco cabe deducir, ni de la
legislación ya citada sobre condiciones generales de la contratación,
ni de la específica en materia de contratos del Estado o de propiedad
intelectual, que el legislador tuviera la intención de impedir las
cesiones de derechos de explotación cuando los cesionarios sean
administraciones públicas o agentes suyos.
Sin embargo, en un ámbito como el de la creación artística, protegido
constitucionalmente y que los poderes públicos deben promover y
defender, debe rechazarse la generalización de la exigencia de cesión
en exclusiva de la totalidad de los derechos de explotación que
corresponden al autor en las adquisiciones realizadas por
instituciones, entidades y organismos públicos diversos.
Si en la legislación vigente en materia de propiedad intelectual, y
en coherencia con las singulares características del objeto de esta
regulación, se prevé expresamente que corresponda al autor el
ejercicio exclusivo de los derechos de explotación de su obra y, en
especial, los derechos de reproducción, distribución, comunicación
pública y transformación, debiera mantenerse este estatus salvo
cuando fuese imprescindible en razón de la finalidad a la que se
destina la obra adquirida. Y en estos supuestos la cesión debiera
provenir de una negociación bilateral en plano de igualdad y no fruto
de la imposición sistemática por parte de quien ocupa una posición
dominante en el mercado del arte.
Cumpliendo, pues, con el compromiso adquirido con los promoventes de
la queja aquí tratada, se trata este asunto en este informe anual
para conocimiento de lasCortes Generales (9815568).
7. ADMINISTRACIÓN SANITARIA
7.1. Sistema de salud
7.1.1. Derechos de los usuarios del sistema nacional de salud
El mayor nivel educativo y cultural de la sociedad española propicia
el conocimiento y facilita el ejercicio, por parte de los usuarios
del sistema nacional de salud, de los derechos que tienen
reconocidos.
En relación con estos derechos, es preciso señalar que continúan
siendo objeto de queja aquellos supuestos en los que se desconoce el
derecho a disponer de la información clínica, en general, y de la
historia clínica, en particular, como reconocen la Ley 14/1986, de 25
de abril de 1986, General de Sanidad, en su artículo 10, y el Real
Decreto 63/1995, de 20 de enero, en su punto 5 del anexo I.
En este sentido, puede citarse una queja relativa a una intervención,
realizada en 1986, en el hospital «Miguel Servet» de Zaragoza,
respecto de la cual se había solicitado una copia de la documentación
clínica disponible sobre el proceso y las revisiones efectuadas en
dicho centro. Transcurridos varios meses desde que se formulase dicha
petición, sin ser atendida, el derecho del interesado pudo ser
satisfecho, al obtener, finalmente, la documentación solicitada
(9801243).
De otro lado, en ocasiones se deniega a los interesados la entrega de
copias de la documentación incluida en su historia clínica. Así
sucedió, en efecto, con una solicitud de copia de unas radiografías
realizadas en el hospital «Río Carrión», de Palencia, que fue
denegada, por el hecho de que no se pedían para ser examinadas por un
médico, sino por un quiropráctor, añadiéndose, por la Administración
Sanitaria, inconvenientes organizativos, como era la sobrecarga de
trabajo del servicio de radiología, y económicos, como era el propio
coste de la reproducción.
A la vista del derecho de la interesada a preservar su salud, no
repitiendo pruebas radiológicas de forma innecesaria, así como su
derecho insoslayable a disponer de las radiografías, no pudiendo la
Administración imponer una limitación que normativamente no existe,
se remitió a la Dirección Provincial del Instituto Nacional de la
Salud en Palencia una sugerencia para que se permitiera a la
interesada obtener copia de las radiografías que figuraban en su
historia clínica, sin perjuicio de que, en su caso, pudiera
transferirse a aquella el coste estricto de reproducción de las
mismas.
Esta sugerencia fue aceptada, acordándose entregar a la reclamante
copia de las radiografías solicitadas, sin perjuicio de repercutir a
aquella el coste estricto de la reproducción (9711960).
En un sentido similar, ante la negativa a la entrega de copias de
unas radiografías y de una resonancia magnética, que habían sido
realizadas a una usuaria del hospital «Virgen de las Nieves», de
Granada, se dirigió al Servicio Andaluz de Salud una sugerencia para
que se permitiera a la reclamante obtener dichas copias, sin
perjuicio de que pudiera, en su caso, transferirse a la interesada el
coste estricto de reproducción de las mismas. Ya en 1999, esta
sugerencia ha sido aceptada, por lo que se dará cuenta de la
contestación recibida en el próximo Informe, correspondiente a dicho
año (9804632).
En ocasiones, la Administración Sanitaria esgrime el argumento de la
insuficiencia de la dotación de personal y problemas estructurales de
los centros sanitarios para atender puntualmente todas las peticiones
de entrega de documentación. En este sentido, puede citarse, a título
ilustrativo, el caso de un usuario del hospital «La Fe», de Valencia,
quien solicitó su historia clínica para documentar un recurso en
materia de incapacidad permanente. En relación con ello, la
Consejería de Sanidad de la Generalidad Valenciana señaló que, dado
el volumen de solicitudes de documentación de pacientes del citado
hospital, se atendían prioritariamente las que procedían de
instancias judiciales y los informes de alta hospitalaria. Sin
perjuicio de que el interesado obtuviera, al fin, la documentación
solicitada, es criterio de esta Institución que no puede obstruirse
el ejercicio de los derechos de los ciudadanos por cuestiones
puramente instrumentales y que a la Administración le incumbe
disponer las medidas necesarias para facilitar dicho ejercicio
(9715097).
En algún supuesto, por desconocimiento del usuario, se formula la
solicitud en forma incorrecta, y la Administración Sanitaria le
contesta con una simple negativa, en lugar de encauzar debidamente
dicha solicitud. Tal fue el caso de una ciudadana que demandó la
documentación relativa a unas pruebas diagnósticas en la unidad de
urgencias del Hospital de Guadalajara, en donde había sido atendida.
La respuesta fue la negativa a la entrega, en lugar de orientar la
petición a la unidad de atención al paciente, si bien, tras la
intervención de esta Institución, fue atendido el pedimento
(9709884).
También se ha planteado la negativa al acceso a la información
clínica correspondiente a algún familiar fallecido. En tal sentido,
puede traerse a colación una información, solicitada al hospital «La
Fe», de Valencia, sobre la asistencia recibida por el hermano del
solicitante, así como acerca de la causa del fallecimiento del mismo.
En dicho centro hospitalario se facilitaron a la familia apenas unas
explicaciones verbales, lo que motivó la queja ante esta Institución,
tras cuya intervención los familiares pudieron conocer la información
clínica a la que pretendían acceder (9713813).
El derecho recogido en el artículo 10.5 de la Ley General de Sanidad
no sólo se reconoce al paciente, sino que se extiende además a sus
familiares o allegados. Si se trata de menores de edad, el padre o la
madre son los que usualmente solicitan la información, que reciben
sin problemas, salvo en alguna ocasión, en que fue negada dicha
información al padre de unos menores atendidos en el hospital
«Marqués de Valdecilla», de Santander, argumentando para ello que el
solicitante no tenía la guarda y custodia de sus hijos, por cuanto
los cónyuges estaban separados y aquellos se encontraban a cargo de
su madre.
En relación con ello, la Dirección Territorial del Instituto Nacional
de la Salud en Cantabria expresó su criterio, consistente en que, en
los casos de conflicto, real o aparente, habrá de estarse a lo que
determinen los órganos
judiciales o el ministerio fiscal. A la vista de ello, con fundamento
en el mantenimiento de la patria potestad por parte del cónyuge
separado que no tiene atribuida la guarda y custodia de sus hijos, se
remitió a la indicada Dirección Territorial una recomendación,
dirigida a que facilite la información solicitada a cualquier persona
que la demande respecto de sus hijos menores, mientras no tenga
suprimidas o limitadas las facultades inherentes a la patria
potestad. A esta recomendación, se acompañaba una sugerencia para que
se accediese a las peticiones de información sanitaria realizadas por
el promotor de la queja. Tanto la recomendación como la sugerencia
fueron aceptadas ya en 1999, por lo que en el Informe correspondiente
a dicho año se dará cuenta más extensamente del contenido de la
respuesta recibida (9707291).
Acerca del respeto a la confidencialidad de la información sanitaria,
se ha planteado su preservación durante la tramitación de la
incapacidad temporal. El problema, en concreto, se suscitaba al estar
confeccionados los partes de baja, de alta y de confirmación en papel
autocopiativo, por lo que, salvo en el caso de que el facultativo
adoptara precauciones especiales, la empresa tenía conocimiento del
diagnóstico, al estar el mismo reflejado en los indicados partes. El
asunto pudo ser resuelto tras la entrada en vigor de la Orden de 19
de junio de 1997, que aprobó los nuevos modelos de partes, los cuales
deben ser emitidos en cuadruplicado ejemplar, no figurando en el
correspondiente a la empresa el diagnóstico, ni la descripción de la
limitación funcional que motiva la incapacidad temporal, sino
únicamente la duración probable de la baja. Con ello, se preserva
adecuadamente la intimidad del paciente.
Por lo que se refiere a la incapacidad permanente, el documento
informativo que se hace llegar a la empresa menciona tan solo la
filiación del trabajador, el tipo de prestación que se reconoce, el
grado de incapacidad reconocido y la fecha de efectos. Unicamente,
cuando se trata de una empresa colaboradora, al ser parte interesada
en el procedimiento, se le remite copia de la resolución adoptada, en
la cual no consta el diagnóstico médico (9706870).
En este mismo orden de cosas, puede citarse un caso en el que, con
ocasión de una solicitud de incapacidad permanente, se hicieron
llegar, por la Dirección Provincial del Instituto Nacional de la
Seguridad Social en Pontevedra, a la empresa en la que trabajaba la
interesada, junto con la resolución administrativa, datos clínicos de
aquélla y sus limitaciones orgánicas y funcionales.
Respecto de ello, por la citada entidad gestora se reconoció la
improcedencia, en este caso y en otros similares, de haber hecho
llegar a la empresa la referida información, debiendo tan solo
remitirse a la misma el mero hecho del reconocimiento de la
incapacidad permanente, sin hacer mención a las lesiones que la
determinen. Reconocido lo anterior, se aducía, no obstante, que, en
razón de la escasa trascendencia de las dolencias, parecía difícil
que pudiera haberse perjudicado a la interesada de cara a la empresa.
Por último, se mencionaba la falta de intencionalidad en el personal
de la Administración en el asunto de referencia.
A la vista de ello, fue necesario poner de manifiesto a la citada
dirección provincial la necesidad ineludible de
respetar la confidencialidad de los datos médicos de los ciudadanos,
que obran en poder de la Administración. Con el precedente de la Ley
Orgánica 1/1982, de protección del derecho a la intimidad personal,
la protección de datos en el ámbito administrativo se encuentra
regulada en la Ley Orgánica 5/1992, de 29 de octubre, que, en su
artículo 7, incluye, precisamente, los datos sanitarios entre los
susceptibles de especial protección (9711899).
Las quejas tramitadas a lo largo del año 1998 también han hecho
referencia a la forma de obtener la asistencia demandada. En este
sentido, puede citarse una queja presentada por una paciente, a quien
no se permitió, en el hospital «Río Carrión», de Palencia, ser
acompañada por una persona de su confianza durante la práctica de una
ecografía. En relación con este asunto, se esgrimieron, para
justificar la citada negativa, circunstancias coyunturales de la
consulta de fisiopatología fetal del centro sanitario referido.
Finalmente, se manifestó la aceptación del criterio de permitir la
presencia de un acompañante en la dilatación y el futuro parto,
acogiéndose así el criterio ya sostenido anteriormente por esta
Institución en dicho sentido, al cual se ha acomodado, incluso,
alguna norma, como es el caso del Decreto 101/1995, de 18 de abril,
que implantó dicha medida en el ámbito del Servicio Andaluz de Salud
(9802330).
Continua recibiéndose alguna queja sobre el desconocimiento, por
parte de la Administración Sanitaria, del derecho del paciente a
emitir el consentimiento informado, que reconoce el artículo 10.6 de
la Ley General de Sanidad. En tal sentido, las actuaciones realizadas
con motivo de una queja, formulada por una paciente internada en su
día en el hospital «La Paz», de Madrid, permitieron constatar que en
su historia clínica figuraba la documentación relativa a la
prestación de consentimiento informado para el proceso anestésico,
sin que, por el contrario, se hubiese recabado el mismo para la
intervención quirúrgica. Ala vista de ello, teniendo en cuenta que la
anestesia tiene solamente una función instrumental respecto del
proceso principal, que es la intervención quirúrgica, para la cual es
necesario informar al usuario acerca de los objetivos, riesgos y
consecuencias, se remitió a la Dirección Provincial del Instituto
Nacional de la Salud el recordatorio del deber de recabar el indicado
consentimiento informado de los pacientes, con carácter previo a la
realización de las intervenciones quirúrgicas, debiendo quedar
constancia escrita de dicho consentimiento, de conformidad con lo
previsto en el precepto antes citado de la Ley 14/1986, de 25 de
abril.
En relación con el citado recordatorio, la Dirección Territorial del
Instituto Nacional de la Salud en Madrid, además de señalar el uso
habitual del consentimiento informado en el hospital «La Paz», indicó
que la comisión de bioética de dicho centro había elaborado un
documento sobre dicho consentimiento, en el que se detallaban los
requisitos que se debían cumplir. A su vez, los servicios
hospitalarios estaban desarrollando un documento por cada proceso,
que sería posteriormente validado por esta comisión (9700173).
El artículo 10.8 de la Ley General de Sanidad reconoce el derecho del
usuario a que se le extienda certificado
acreditativo de su estado de salud, cuando su exigencia se establezca
por una disposición legal o reglamentaria.
Interpretando este precepto, se ha considerado, por esta Institución,
que el mismo tiene la virtualidad de reconocer un derecho subjetivo,
del que son titulares los usuarios del sistema nacional de salud, y
que consiste en obtener el certificado acreditativo de su estado de
salud cuando el mismo sea exigido legal o reglamentariamente,
haciendo surgir el correlativo deber de las administraciones
sanitarias de establecer las medidas necesarias para satisfacer al
mismo. A la vista de ello, en 1992, tal y como se dejó constancia en
el informe correspondiente a dicho año, se dirigió al Ministerio de
Sanidad y Consumo una recomendación para que se adoptasen las medidas
necesarias para asegurar el disfrute del referido derecho por los
usuarios del sistema nacional de salud, lo que significaba que el
certificado en cuestión fuera emitido por los órganos
correspondientes de la Administración Sanitaria y de forma gratuita.
Esta recomendación ha seguido diversas vicisitudes, ya que, a la
discrepancia manifestada en su día por el Ministerio de Sanidad y
Consumo con el criterio que sustentaba la recomendación formulada, se
unió la suspensión de las actuaciones, al estar pendientes sendos
recursos contencioso-administrativos sobre el mismo asunto. Estas
actuaciones han concluido, al fin, en el año 1998, al expresar el
Ministerio de Sanidad y Consumo el criterio de que la expedición de
informes o certificados sobre el estado de salud distintos de los
previstos en el anexo I del Real Decreto 63/1995, de 20 de enero, se
considera como una prestación no financiable con cargo a la Seguridad
Social o fondos estatales destinados a la asistencia sanitaria, con
lo que se viene a sostener que el contenido del derecho reconocido en
el artículo 10.8 de la Ley General de Sanidad viene determinado por
los términos del Real Decreto 63/1995, de 20 de enero (8813817).
7.1.2. Prevención y promoción de la salud
Con ocasión del brote de meningitis que, en los comienzos del año
1997, afectó a la población infantil y juvenil, se remitió al
Ministerio de Sanidad y Consumo una recomendación, dirigida a que se
adoptasen las medidas necesarias para evitar que, ante otra
eventualidad semejante, no se repitiesen las dificultades que habían
existido para el abastecimiento de vacunas, para lo cual era
necesario que se estableciesen los mecanismos necesarios para
garantizar la puesta a disposición de la población de las unidades de
vacuna necesarias en el año epidemiológico en cuestión.
En la línea recomendada, el Ministerio de Sanidad y Consumo informó
que las medidas propuestas estaban en consonancia con las actuaciones
que se venían desarrollando. A tal efecto, añadía que, a partir de
las conclusiones alcanzadas en la conferencia de expertos, celebrada
en Oviedo en junio de 1997, la Comisión de Salud Pública del Consejo
Interterritorial del Sistema Nacional de Salud había elevado un
proyecto de actuaciones que fue aprobado por el Consejo
Interterritorial.
Se añadía que en el último trimestre de 1997 se había procedido a la
vacunación de la población comprendida
entre los dieciocho meses y los diecinueve años, inclusive, que no
habían sido vacunados con anterioridad, salvo en las comunidades de
Andalucía, Canarias y Navarra, al considerar sus autoridades
sanitarias que no era preciso vacunar masivamente a toda la
población, por lo que estas comunidades intervinieron tan solo en
casos individuales y brotes.
Para facilitar esta vacunación, se autorizó la importación de las
dosis de vacuna necesarias. La autorización alcanzó así el suministro
de 7,9 millones de dosis de vacuna, al tiempo que se agilizaron los
trámites para facilitar la comercialización de las vacunas
antimeningocócicas.
A la vista de todo ello, se dieron por concluidas las actuaciones
seguidas con motivo de esta recomendación, al considerarse que, desde
una perspectiva formal, la misma había sido aceptada (S9700139).
7.1.3. Listas de espera
Sin entrar en consideraciones acerca de la -según datos del
Ministerio de Sanidad y Consumo- al parecer positiva evolución global
de las listas de espera, se reflejan seguidamente las que, en
determinadas especialidades y centros sanitarios, han podido
detectarse a lo largo del año 1998, y que han dado lugar a
actuaciones de esta Institución.
En tal sentido, destacan las listas de espera existentes en las
mismas especialidades que en años anteriores, como es el caso de la
traumatología. Así, puede citarse el caso de una paciente que llevaba
más de un año inscrita en lista quirúrgica en la «Clínica Nuestra
Señora de la Concepción», de Madrid. No habiendo podido lograrse que
se realizara la intervención en dicho centro, tras las actuaciones de
esta Institución, se citó, por fin, a la interesada, en la Clínica
Universitaria de Navarra (9708896). De forma similar, obtuvo otro
ciudadano la intervención que precisaba, de la misma especialidad y
también en un centro concertado, en este caso la «Clínica Quirón», de
Valencia (9801406).
En esta misma especialidad, la Dirección Territorial del Instituto
Nacional de la Salud en Valladolid comunicó que en el servicio de
traumatología del Hospital Clínico de dicha ciudad se encontraban en
lista de espera 1.024 pacientes, con una demora máxima de un año y
una demora media de ciento cinco días. Las medidas arbitradas para
reducir la lista de espera han sido las habituales: incremento de la
actividad quirúrgica en horario de mañana, utilización de los
quirófanos en horario de tarde y envío a centros concertados
(9802096).
Abundado en esta especialidad, también puede citarse el caso de una
paciente, que fue incluida en lista de espera, en Albacete, para
implantarle una prótesis de cadera. Tras una dilatada espera, se le
comunicó que precisaba un injerto óseo y que, al no existir banco de
huesos en su ámbito asistencial, sería remitida al hospital «Gregorio
Marañón» de Madrid, en donde, tras ser incluida en lista de espera en
septiembre de 1996, iba a ser intervenida en el año 1998. Es de notar
que en febrero de 1998 se encontraban en la lista de espera del servi
cio
de cirugía traumatológica y ortopédica del referido hospital un total
de 1.464 pacientes (9712008).
También presentó queja una persona a la que se había informado de la
existencia de una demora aproximada de un año, para poder ser
intervenida en el hospital «Gregorio Marañón», de Madrid. Según
indicó la Consejería de Sanidad y Servicios Sociales de la Comunidad
de Madrid, en junio de 1998 se encontraban en espera para ser
intervenidos por el servicio de cirugía ortopédica y traumatología,
antes citado, un total de 1.400 pacientes, a quienes se ofrecía la
solución alternativa, para acortar la espera, de ser intervenidos en
el hospital «Cantoblanco». Esta posibilidad también fue ofrecida a la
promotora de la queja, siendo aceptada por la paciente (9807592).
Al problema de la enfermedad, agravado por la espera, pueden añadirse
problemas de índole familiar. A título de ejemplo, puede citarse el
caso de una persona que convivía con sus padres, de 87 y 97 años, y
que precisaba una intervención de cadera, siendo el único miembro del
grupo familiar que podía valerse por sí mismo. Este paciente fue,
finalmente, intervenido en el Hospital Universitario «Arnau de
Vilanova», de Lleida, en el que se encontraban, en febrero de 1998,
en lista de espera para artroplastia, un total de sesenta y dos
pacientes, habiendo sido incluido en dicha lista el más antiguo un
año antes (9713536).
En ocasiones, la satisfacción de la demanda de atención no se
consigue ni siquiera con la derivación a otro centro sanitario. Este
fue el caso de una paciente, que precisaba una intervención
maxilofacial, a cuyo efecto fue remitida al hospital «Virgen de las
Nieves», de Granada en 1993, posteriormente, al hospital «Virgen del
Rocío», de Sevilla, más tarde, al hospital «Doce de Octubre», de
Madrid, y, por fin, al hospital «La Paz», también de Madrid, siempre
con resultado negativo, por diversas causas. Respecto de ello, se
manifestó que el tratamiento de la paciente constaba de un
procedimiento quirúrgico y otro de ortodoncia, éste no incluido entre
las prestaciones sanitarias públicas. Finalmente, y al no poder darse
la solución en los dos ámbitos, se citó a la interesada a los
exclusivos efectos de estudiar la posible intervención quirúrgica,
comprometiéndose el primero de los hospitales citados a llevarla a
cabo, pero sin que constara la vía por la cual la interesada podía
acceder al tratamiento de ortodoncia que precisaba, al haber
resultado infructuosas las gestiones realizadas ante la Escuela
Universitaria de Odontología de Granada. Se trata, en consecuencia,
de un ejemplo de como la vinculación existente entre un tratamiento
cubierto por el sistema nacional de salud y otro no cubierto por el
mismo retrasa y obstaculiza la solución íntegra de un determinado
proceso patológico (9802116).
Parecida peregrinación hospitalaria hubo de realizar otra paciente
que, precisando una intervenión de neurocirugía, fue admitida por el
servicio correspondiente del hospital «La Princesa», de Madrid, en
abril de 1994, haciéndosele el estudio preoperatorio. Tras ello, fue
remitida, para ser intervenida al hospital «Puerta de Hierro»,
también de Madrid, pero en el mismo se le manifestó que no se
prestaba la técnica que precisaba. En relación con ello, se señaló
que el caso concreto es el de una epilepsia resistente a los
fármacos, que supone alrededor del 20 por 100 de las patologías
epilépticas y que solo un
corto número de ellas tiene solución quirúrgica, siendo muy escasa la
tecnología. Finalmente, la intervención solicitada fue realizada en
el hospital «La Paz», de Madrid (9708895).
También fue remitido, de uno a otro centro, un paciente que,
estudiado en el hospital «Reina Sofía», de Córdoba, precisaba la
aplicación de láser alejandrita. No disponiéndose en ese centro de
dicha técnica, se cursó solicitud de tratamiento al hospital «Ramón y
Cajal», de Madrid, quien la rechazó por excesiva demanda asistencial,
razón argüida, también, por el hospital «Juan Canalejo», de A Coruña
ante la misma solicitud, si bien el paciente fue finalmente atendido
en el mismo (9705985).
Las listas de espera no solo se refieren a intervenciones
y tratamientos, sino también a la aplicación de medios de diagnóstico y
a consultas, en algunos centros y especialidades.
Así, se actuó sobre la excesiva demora en la práctica de determinadas
pruebas (electromiografías y resonancias nucleares magnéticas) en el
servicio de neurología del hospital «Ramón y Cajal», de Madrid. Sobre
ello, por la Administración Sanitaria se informó que, respecto de las
electromiografías, había, en marzo de 1998, 299 pacientes con espera
superior a tres meses y 115 con demora inferior a dicho plazo. La
demora máxima era de nueve meses e inexistente para los pacientes
ingresados. Merced a las medidas adoptadas, en mayo siguiente el
número de pacientes en lista de espera se había reducido,
encontrándose en el primer grupo antes citado 141 y en el segundo
183. La demora máxima se había reducido a 5,5 meses, siendo la
perspectiva situar la demora citada en tres meses. En lo que respecta
a las resonancias nucleares magnéticas, había, en marzo de 1998,
2.563 pacientes pendientes de la práctica de dicha prueba. Sin
embargo, a dicho número había que añadir una acumulación mensual de
570 nuevas solicitudes. Como plan de choque, se preveía realizar,
dentro de la actividad ordinaria del centro (mañana y tarde, de lunes
a viernes), 5.112 pruebas, más mil adicionales en sábados y domingos
y otras mil en concierto con otras entidades. Con ello, a finales del
año 1998 la lista de espera se vería reducida a 1.150 pacientes, a
quienes afectaría una demora máxima de sesenta días (F9800064).
Igualmente, puede citarse la demora de seis meses para una consulta
de oftalmología y de catorce para la práctica de una mamografía, en
el centro de especialidades de Orcasitas, en Madrid. Solicitado
informe al Instituto Nacional de la Salud, éste indicó que, en
octubre de 1998, la demora para la atención en consulta de
oftalmología era de ciento once días, en casos como el de la
interesada, es decir, para consulta nueva, no urgente ni preferente,
debido a la alta demanda. Respecto de la práctica de mamografías, la
demora era de dieciséis meses para peticiones normales, período
reducido después muy considerablemente debido al concierto celebrado
con una asociación. No obstante, se manifestaba que se estaba
estudiando la forma de trasladar a las listas de espera de consultas
y pruebas diagnósticas los logros obtenidos en la reducción de la
extensión de las listas de espera quirúrgicas (9812968).
También se intervino en el caso de una paciente que había demandado
una consulta sobre metabolismo óseo en el Complejo Hospitalario de
León. Tras un año de espera, fue al fin satisfecha su petición.
Solicitada de la Dirección Provincial del Instituto Nacional de la
Salud en León información sobre tal demora, se indicó que la unidad
de metabolismo óseo no estaba incluida en la cartera de servicios del
centro, si bien contaba con 133 pacientes en la lista de espera, que
trataba de agilizarse mediante una comisión que, conforme a un
protocolo, remitía a los pacientes a las especialidades de
ginecología, endocrinología, reumatología y medicina interna, siendo
la demora final la existente en la correspondiente especialidad
(9801325).
Un caso singular de listas de espera es el que afecta a las técnicas
de reproducción asistida, concretamente a la fecundación in vitro, ya
que las mismas se solicitan con frecuencia en edades límite para el
embarazo. Es cierto que se establece un orden de prioridad de las
peticionarias en razón a su edad y que contar con más de treinta y
cinco años es motivo de preferencia, pero no es infrecuente que la
espera alcance los dos o tres años. A dicha espera, se añade el
problema de la limitación de los ciclos a dispensar, ya que no puede
hacerse de forma ilimitada, debido a la falta de respuesta
fisiológica, a partir de un cierto número, y a la necesidad de
distribuir equitativamente los recursos disponibles. En el caso
concreto que dio lugar a las actuaciones sobre este asunto, la
reclamante, de treinta y nueve años de edad, figuraba en lista de
espera en el hospital «Príncipe de Asturias», de Alcalá de Henares
(Madrid), desde noviembre de 1996, estando previsto que fuera citada
en el segundo semestre de 1998 (9704652).
7.1.4. Centros y servicios concertados
Se ha podido observar, en el año al que se refiere este informe,
alguna deficiencia en la atención a los usuarios por parte de
concesionarios de servicios del sistema nacional de salud, como
sucede con el transporte sanitario. A título de ejemplo, puede
citarse el caso de un viaje en ambulancia desde Caboalles de Abajo
(León) a Madrid. El viaje comenzó al recogerse, en su domicilio, al
paciente a las tres horas de la madrugada, trasladándole a Toreno, en
donde fue cambiado a otro vehículo, en el que se encontraba otro
paciente. Acudieron ambos a la consulta, transportados por la
ambulancia, y concluida aquella, a las once horas, el interesado hubo
de esperar dos horas más a que la persona antes referida terminara su
consulta, saliendo, así, de Madrid a las trece horas. Tras una parada
de una hora para comer, continuaron viaje, llegando a Ponferrada a
las dieciocho horas, y después de otro cambio de vehículo, fueron
llevados a una clínica a esperar, por espacio de tres cuartos de
hora, a tres pacientes que estaban dializándose, reanudando, después,
camino hacia Villablino, teniendo que parar nuevamente para que otra
ambulancia recogiese a los pacientes de diálisis, y llegando a su
domicilio a las nueve de la noche.
En relación con esta queja, la Dirección Provincial del Instituto
Nacional de la Salud en León, como responsable del servicio, estimó,
analizados los hechos, que
la conducta de la empresa concesionaria del transporte podía ser
constitutiva de falta grave. Se acordó, en consecuencia, la apertura
del correspondiente expediente sancionador, requiriéndose, además, a
la empresa para que hechos como los denunciados no volvieran a
suceder (9713395).
7.1.5. Actuaciones en el ámbito hospitalario
La demanda, por los usuarios del sistema nacional de salud, de una
dotación creciente de recursos es un denominador común de toda la
asistencia sanitaria, pero se muestra con mayor evidencia en la
atención especializada. Entre las quejas recibidas sobre este asunto,
puede citarse, en primer término, la relativa a la dotación de
especialistas, en el área de Denia (Alicante), para asumir la
atención de la diabetes, en cumplimiento de la normativa autonómica
(Decreto 74/1995, de 2 de mayo, del Gobierno Valenciano) sobre
dotaciones para esta patología. Respecto de ello, se informó acerca
de la contratación de un especialista en endocrinología en el
hospital «Marina Alta» y la acreditación de la unidad de diabetes de
la correspondiente área sanitaria (9802036).
Se ha planteado asimismo la inexistencia, en algunos centros
hospitalarios, de determinados especialistas de guardia. Así, se puso
de manifiesto que en el hospital «General Yagüe», de Burgos, no
existía ningún cardiólogo de guardia por las noches. Según se
manifestó por la Administración Sanitaria, las urgencias
cardiológicas no estaban desatendidas, pues se asistían por el equipo
de internistas de la unidad de urgencias, quienes, en caso necesario,
se ponían en contacto con el intensivista de guardia. No obstante, a
pesar de que este es el dispositivo asistencial habitual en
hospitales de similares características, se procedió a incorporar a
la plantilla a un nuevo cardiólogo y a estudiar la posibilidad de
implantar un sistema de guardias localizadas en cardiología
(9703582).
Dentro del ámbito hospitalario, quizá las unidades más conflictivas
en la relación entre los usuarios y los profesionales sean las áreas
de urgencias, debido al estado de ansiedad y desvalimiento que
frecuentemente embarga al usuario y al trabajo bajo presión que
afecta al profesional. Ello motiva, en algunas ocasiones, excesos
verbales y apreciaciones indebidas por ambas partes. A título
ilustrativo, puede citarse el caso de un ciudadano, que acudió a la
unidad de urgencias del Hospital Clínico «San Carlos», de Madrid, a
ser atendido de una agresión. Una vez asistido, en el informe médico
se hizo constar que presentaba una «intoxicación etílica». Al no ser
esto cierto, según el interesado, y basarse la apreciación transcrita
en el informe en una mera percepción olfativa de quien le atendió,
solicitó, posteriormente, la supresión de dicha mención, ya que al
tratarse de una agresión podría perjudicarle, accediéndose finalmente
a eliminar la referida expresión (9711650).
La fuerte presión asistencial en las citadas áreas de urgencias
ocasiona, en algunos casos, que, la hospitalización no se lleve a
cabo de forma adecuada.
En tal sentido, se siguieron actuaciones de oficio con motivo del
fallecimiento de una paciente en una sala de estar del Hospital
Clínico de Zaragoza. Solicitado el
informe descriptivo de la asistencia recibida y las circunstancias
que rodearon el óbito, se manifiestó, por la Dirección Territorial
del Instituto Nacional de la Salud de Zaragoza, que la ubicación de
la paciente en una sala de estar fue motivada por la insuficiencia de
camas de hospitalización en la fecha del ingreso, al coincidir un
aumento de la demanda asistencial con las obras de remodelación del
hospital, no derivándose a la usuaria a otro establecimiento por el
hecho de que contaba con numerosos antecedentes clínicos en el mismo
centro y por su buen estado y aceptable evolución, que hacían
impensable el fatal desenlace.
Analizada la información recibida, hubo de hacerse notar la falta de
idoneidad de las salas de estar para ubicar a pacientes en régimen de
hospitalización, al carecer de tomas de oxígeno, vacío, sistema de
llamada e iluminación adecuada. Se constató, por otra parte, el
elevado número de pacientes ingresados en estas salas, que
alcanzaron, en el primer trimestre de 1998, un total de doscientas
cincuenta, siendo de destacar que cincuenta y dos de ellos
correspondieron a ingresos programados. En relación con ello, se
informó, por la Administración Sanitaria, que desde entonces ya no se
utilizaban dichas salas con fines de hospitalización, al haberse
habilitado una sala de observación en las nuevas instalaciones del
área de urgencias (F9800037).
El motivo de las quejas atinentes a las áreas hospitalarias de
urgencias no se refiere, en algunas ocasiones, a la asistencia
recibida, sino a otras circunstancias. En tal sentido, resulta
comprensible que quienes están a la espera de ser atendidos en estas
áreas deseen comunicarse con sus familiares, en especial para
transmitirles noticias tranquilizadoras acerca de su estado de salud
cuando la demanda de asistencia urgente se deriva de eventos tales
como accidentes de circulación, que dichos familiares pueden llegar a
conocer por terceras personas. En estos casos, la rigidez de las
instrucciones para el uso de las líneas telefónicas existentes en el
centro hospitalario no se compadece con la legítima pretensión del
demandante de asistencia de tomar, con premura, contacto con sus
familiares o allegados.
Es ilustrativo, en tal sentido, un caso, en el que, tras sufrir un
accidente de tráfico, la persona accidentada fue trasladada al área
de urgencias del hospital de Calatayud (Zaragoza), sin que pudiera
utilizar el teléfono público existente en la unidad, por encontrarse
averiado, y sin que se le permitiera usar algún teléfono del centro
hospitalario para comunicarse con sus familiares, por cuanto las
instrucciones existentes no permitían la utilización del mismo antes
de que se prestara la asistencia, no pudiendo, en consecuencia,
realizar la correspondiente llamada telefónica hasta dos horas
después de acaecido el accidente.
A la vista de ello, se consideró conveniente remitir al Instituto
Nacional de la Salud una recomendación, para que se impartan
instrucciones al hospital de Catalatud, a fin de que se adopten
medidas alternativas que permitan a los pacientes, que se encuentren
en espera de ser atendidos en el área de urgencias, la comunicación
con sus familiares o allegados, cuando los teléfonos públicos
existentes se encuentren averiados, sin perjuicio de facturar
el coste de la llamada telefónica al usuario, si ello se estima
oportuno. Asimismo, se recomendó que también se instruyese al
referido centro hospitalario para que las normas internas del mismo
sobre la utilización de los teléfonos existentes en el
establecimiento se interpreten con la flexibilidad que requieran las
circunstancias concurrentes en cada caso. Habiéndose aceptado estas
recomendación ya en el año 1999, en el Informe correspondiente
a dicho año se incluirá una referencia al contenido de la contestacion
recibida (9714660).
Se ha planteado también la inadecuación de la ubicación de las
consultas externas y el presunto extravío frecuente de pruebas e
historias clínicas en el servicio de neurología del hospital «Ramón y
Cajal», de Madrid. En relación con ello, se reconoció que las
consultas externas adolecían de inconvenientes, debido a la
antigüedad y a la falta de funcionalidad del edificio. Estas
condiciones cambiarían cuando se trasladaran dichas consultas al área
actualmente ocupada por el servicio de urgencias, que a su vez
cambiaría de ubicación, para quedar situado en la nueva zona
remodelada en la parte posterior del edificio. En cuanto al extravío
de historias, una vez constatados los datos, se comprobó que el
porcentaje era inferior al uno por ciento sobre las circulantes, pues
las que no fueron encontradas en el período estudiado ascendieron a
cinco, respecto de un total de seiscientas cincuenta y cinco,
debiendo puntualizarse, por otra parte, que no se trataba de
historias perdidas, sino de clasificadas bajo el concepto de otras
contingencias (F9800064).
La falta de cobertura de vacantes, en determinadas categorías de
personal, y la disminución progresiva de la plantilla son
circunstancias que tienen una influencia en la atención prestada. Tal
hecho fue puesto de manifiesto en relación con el Complejo
Hospitalario de Segovia, respecto del cual, finalmente, tras una
definición de las cargas de trabajo del personal no sanitario del
centro, efectuada por la Inspección de Servicios del Instituto
Nacional de la Salud, se rediseñó la plantilla, con reconversión de
una plaza de jefe de personal subalterno en celador, de una de
telefonista en auxiliar administrativo y de otra de lavandera en
planchadora (9702322 y 9702327).
En este mismo orden de cosas, las circunstancias concurrentes en el
servicio de cirugía plástica del hospital «La Paz», de Madrid,
algunas de las cuales repercutían en la función asistencial,
aconsejaron remitir a la Dirección Territorial del Instituto Nacional
de la Salud una recomendación, para que se adecuase la dotación del
personal a la actividad asistencial prestada en las guardias médicas.
La citada recomendación se extendió asimismo a algunos aspectos
estructurales, y más en concreto a la realización de las actuaciones
necesarias para adecuar la salida de incendios existente en las
dependencias del citado servicio, y de dotar de las necesarias
condiciones de habitabilidad a la habitación que utiliza el personal
de guardia. Es menester dejar constancia de la aceptación de esta
recomendación que, por haberse producido ya en 1999, quedará
reflejada más extensamente en el Informe correspondiente a dicho año
(9705485).
Dentro de la variedad de cuestiones tratadas respecto de la atención
hospitalaria, también se planteó el problemade la insuficiencia de
camas para la atención de la
anorexia y la bulimia, así como la escasa dotación psiquiátrico-
psicológica para estas patologías en Madrid. Solicitada a la
Administración Sanitaria información sobre los recursos disponibles,
se indicó que la asistencia a este tipo de pacientes está
protocolizada (el Instituto Nacional de la Salud tiene un protocolo
editado en 1995). Así, la detección de la patología se efectúa por
los médicos de familia y los pediatras, quienes remiten al enfermo al
nivel especializado, fundamentalmente a los servicios de psiquiatría
y unidades de salud mental, que integran funcionalmente los recursos
de tres administraciones (Comunidad, Ayuntamiento de Madrid, e
Instituto Nacional de la Salud), cuya participación respectiva está
regulada en un convenio de marzo de 1997. La hospitalización de este
tipo de enfermos se hace a través del centro de referencia de su área
sanitaria, potenciándose actualmente la dotación de las unidades de
hospitalización psiquiátrica de agudos y las medidas de coordinación
de las unidades de salud mental en el nivel de asistencia primaria
(9805939), En el marco de la potenciación de la dotación de los
recursos hospitalarios destinados al tratamiento de la anorexia,
puede citarse la apertura de una unidad, próxima al área de
pediatría, en el Hospital Clínico «San Carlos», de Madrid, donde
podrán ser ingresados los pacientes de las edades en las que incide
preferentemente dicha patología, prestándose la atención por un grupo
interdisciplinar (9508710; 9508715; 9508716; 9508718; 9508719;
9509273; 9509835; 9509836; 9509837; 9509838; 9509839; 9509840; y
9509841) En el informe correspondiente al año 1997, se hizo
referencia a una recomendación, dirigida a la Dirección Provincial
del Instituto Nacional de la Salud en Madrid, para que se
estableciesen las medidas internas y de coordinación con la Comunidad
de Madrid, que fueran necesarias, para evitar trámites innecesarios a
quienes les fueran practicadas pruebas diagnósticas.
Esta recomendación fue aceptada, manifestándose, en la contestación
remitida por la referida dirección provincial que, en la actualidad,
las pruebas diagnósticas que habían dado lugar a la formulación de la
recomendación ya no se llevaban a cabo en el ámbito hospitalario,
sino en los servicios de radiología de dos centros de especialidades,
añadiendo que tanto para la realización de pruebas diagnósticas, como
para las consultas en el hospital «Gregorio Marañón», las solicitudes
desde los centros del área se realizaban por fax, de modo que no era
necesario el desplazamiento de los usuarios. No obstante, se indicaba
que se remitía la recomendación a la comisión paritaria del área
sanitaria, para que en el futuro no volvieran a repetirse las
situaciones que habían dado lugar a la recomendación (9601477).
Igualmente, en el informe del año 1997, se dejó constancia de la
contestación de las distintas administraciones sanitarias a las
recomendaciones efectuadas con ocasión del estudio que esta
Institución llevó a cabo en el año 1996 sobre la atención a las
personas con discapacidad, indicándose que se estaba a la espera de
recibir el informe del Instituto Nacional de la Salud. En el año 1998
se ha recibido este informe, en el que, aceptando las recomendaciones
que le afectaban, el citado Instituto
indicaba que se estaban elaborando dos protocolos, referidos,
respectivamente, a la relación entre los médicos de atención primaria
y los facultativos especialistas en rehabilitación, y a la relación
entre los fisioterapeutas de atención primara y de atención
especializada. De otro lado, y en cuanto a las deficiencias concretas
observadas en las visitas realizadas a los hospitales «Obispo
Polanco», de Teruel, y «Niño Jesús», de Madrid, se cursaban
comunicaciones a los mismos, para que subsanasen las citadas
deficiencias (F9500055).
7.1.6. Actuaciones en el ámbito extrahospitalario
También en el ámbito de la atención primaria los ciudadanos han
puesto de relieve la insuficiencia, a su juicio, de algunos recursos
sanitarios. Así, puede citarse una queja relativa a la situación
existente en la zona de Terradillos (Salamanca), por el aumento de
población de la misma, poniéndose de manifiesto la necesidad de otro
médico y de otro ATS, así como de la dotación de un nuevo
consultorio. Por las administraciones consultadas se emitió informe
descriptivo de la situación de la zona, que, con 15.187 habitantes,
cuenta con diecisiete médicos generales, un pediatra, doce
enfermeros, una matrona, tres farmacéuticos y tres veterinarios. Los
ratios resultantes, de 893 habitantes por médico y de 1.216 por cada
profesional de enfermería, cubren sobradamente, según la
Administración Sanitaria, las necesidades y se contrata, además,
personal de refuerzo, cuando es preciso.
Respecto de la necesidad de un nuevo consultorio, se informó de la
existencia de una subvención concedida al Ayuntamiento de Terradillos
por la Junta de Castilla y León y la Diputación Provincial de
Salamanca (9801217).
La insuficiencia percibida se circunscribe, en otras ocasiones, a
dispositivos sanitarios concretos. En tal sentido, se puso de
manifiesto la situación de masificación del centro de salud «La
Ñora», en Murcia. En este caso, la percepción del usuario era
correcta, pues el médico general al que estaba adscrito tenía
asignadas 2.184 tarjetas sanitarias, con una frecuentación anual de
16,21, siendo de 8,31 la media de la gerencia de atención primaria en
la que se ubica el centro y de 1.680 tarjetas por facultativo en la
zona de salud de «La Ñora». De todas formas, Murcia tiene uno de los
datos más altos en número de tarjetas por facultativo (el tercero en
el territorio de gestión del Instituto Nacional de la Salud), con
1.770 tarjetas y una media de 53,36 pacientes/día por médico. En el
citado centro de «La Ñora» es aún mayor dicha media, con 62,61
personas (9800598).
En ocasiones, el reajuste en los recursos disponibles ocasiona la
pérdida de determinadas prestaciones asistenciales, como es la
atención domiciliaria de enfermería. Una paciente de Badajoz,
insulinodependiente, venía recibiendo dos inyectables diarios en su
domicilio, a causa de sus limitaciones físicas, prestándose el
servicio por personal del Instituto Nacional de la Salud. Al serle
suprimido este servicio domiciliario, la paciente hubo de obtenerlo
de forma privada, por no poder desplazarse al centro de salud a
inyectarse. Finalmente, comprobada su necesidad, se repuso a la
interesada en el disfrute del citado servicio (9800766).
En informes anteriores, se ha hecho alusión a los problemas surgidos
en relación con la atención pediátrica en diversas zonas de salud,
adelantándose la previsión del establecimiento del pediatra
consultor, al cual se le encomendaría de la cobertura de varias
zonas. Pues bien, conforme a esta previsión, por Resolución de 23 de
julio de 1998, del Instituto Nacional de la Salud, se creó la figura
del pediatra de área en atención primaria y se ordenaron sus
funciones y actividades. Este profesional atiende varias zonas de
salud que no tienen, aisladamente consideradas, pediatra propio, al
no alcanzar determinados límites demográficos.
En otro orden de cosas, la accesibilidad de los centros sanitarios
debe ser garantizada, con el fin de permitir que puedan recibir
asistencia sanitaria las personas con dificultades de movilidad o
que, por diversas causas, se ven obligadas a utilizar los accesos
exentos de barreras arquitectónicas. La clausura, en sábado, de la
entrada habilitada para estos casos en un ambulatorio sito en El
Ferrol motivó que el padre de dos gemelas, que, por tal causa, debía
utilizar un coche gemelar, expresara su disconformidad con la
clausura de dicho acceso. Sin perjuicio de que el asunto se
solucionara, al volverse a abrir en sábado el acceso indicado, se
informó que, tras la realización de las correspondientes obras de
remodelación y mejora, se había instalado un elevador electromecánico
en las escaleras de la entrada principal (9808335).
Por último, continuando el seguimiento de la implantación del nuevo
modelo de atención primaria, es menester señalar que, según la
información disponible, la población adscrita a los equipos de
atención primaria asciende en 1998 al 86,51%, lo que significa un
incremento de 3,19 puntos sobre el porcentaje correspondiente al año
1997.
7.2. Salud mental
Siguen recibiéndose quejas en las que continúa poniéndose de
manifiesto la falta de suficientes recursos alternativos a la
hospitalización psiquiátrica, que puedan ofrecer una atención
adecuada a los enfermos mentales, a través de dispositivos tales como
centros de día, talleres ocupacionales y otros de naturaleza
sanitaria, social y sociosanitaria. En tales condiciones, ha de ser
la familia la que afronte, sin apoyo suficiente, la atención a estos
enfermos. Todo ello lleva, en ocasiones, a reclamar su internamiento
por parte de los familiares (9804596; 9804620; 9804820; 9807158;
9810386; 9811841; 9812804; 9816140; 9817021; 9817515; 9819241;
9820473; 9820983; 9822049; y 9822538).
A título ilustrativo de los problemas que comporta la
desinstitucionalización realizada en el marco de la reforma
psiquiátrica, puede traerse a colación el caso de una residencia
geriátrica, sita en Chiclana (Cádiz), que atendía a enfermos
procedentes del hospital psiquiátrico del Puerto de Santa María, como
consecuencia de la clausura de este centro, existiendo un periodo
inicial en que a dichos enfermos no se les prestó la atención
prioritaria que demandaban. En relación con ello, el Servicio Andaluz
de Salud manifestó que se reanudaba la asistencia, por un psiquiatra,
a los veinticuatro enfermos alojados,
con visitas programadas mensuales, efectuándose, además, todas
aquéllas que fueran precisas (F9800058).
De otra parte, en el año al que se refiere este informe, han sido
finalizadas las actuaciones iniciadas a consecuencia de una visita
realizada al hospital «Adolfo Díaz Ambrona», de Mérida, y atinentes a
la utilización de medios mecánicos de contención. En tal sentido, la
Diputación Provincial de Badajoz, además de enviar documentación
sobre los pacientes sometidos a este tipo de medidas, informó acerca
de la elaboración de un protocolo escrito para la aplicación de las
mismas. No obstante, y dado que no se había comunicado al juzgado la
adopción de estas medidas respecto de algún paciente, se puso la
situación en conocimiento del Ministerio Fiscal, a los efectos de la
autorización y del control periódico de los internamientos
psiquiátricos y de las restricciones de la libertad y de otros
derechos fundamentales de las personas internadas, que puedan venir
impuestas por la necesidad de proteger su vida, su salud o su
integridad física.
Con independencia de ello, la Diputación Provincial de Badajoz había
comunicado en su día que, tras las observaciones efectuadas con
motivo de la visita llevada a cabo, se había procedido a realizar,
con la separación necesaria, el almacenamiento de los productos
alimenticios y de los productos de limpieza y desinsectación, para
prevenir posibles riesgos, todo ello en aplicación de la
reglamentación técnico-sanitaria para comedores colectivos
(F9600072).
Por último, en los informes de 1996 y 1997 se hizo referencia a las
actuaciones llevadas a cabo en torno a los problemas de quienes,
estando internados en centros penitenciarios, estaban afectados por
enfermendades mentales y debían ser excarcelados, en aplicación de
las modificaciones introducidas en su día en el Código penal. Más en
concreto, en el apartado del informe de 1997, relativo a la
Administración de Justicia, se dio cuenta de las actuaciones
desarrolladas en dicho año, así como de la recomendación formulada
como consecuencia de las mismas. En relación con ello, la Dirección
General de Instituciones Penitenciarias ha informado acerca de las
medidas de coordinación establecidas entre los hospitales
psiquiátricos penitenciarios, los servicios de salud mental y el
Ministerio Fiscal, para llevar a cabo la excarcelación de estas
personas y asegurar la continuidad de la atención, ya en régimen
ambulatorio, ya en régimen de internamiento, con la correspondiente
autorización judicial, en este último caso, por aplicación del
artículo 211 del Código civil. Asimismo, se facilita a los familiares
información periódica sobre la evolución de la situación clínica del
interesado. No obstante, todas estas actuaciones se ven dificultadas
por circunstancias tales como la lejanía respecto del domicilio
habitual y la desvinculación familiar y social de los internos
(9620179).
7.3 Asistencia sanitaria
7.3.1 Asistencia sanitaria de la Seguridad Social
El reconocimiento del derecho a la asistencia sanitaria de la
Seguridad Social y la acreditación del mismo ha sido objeto de
diferentes interpretaciones por las entidades
gestoras con competencia en la materia (Instituto Nacional de la
Seguridad Social e Instituto Nacional de la Salud). Así, puede
citarse el caso de una persona que estuvo percibiendo, hasta su
agotamiento, la prestación por desempleo y, al solicitar información
acerca de su situación a efectos de la asistencia sanitaria, recibió
informaciones contradictorias por parte de las referidas entidades.
En concreto, por el Instituto Nacional de la Salud se le manifestó
que se encontraba en situación de baja, a pesar de lo cual
continuaría recibiendo asistencia, pero sin documentarse la
situación. Por el Instituto Nacional de la Seguridad Social, por el
contrario, se le expuso la necesidad de ser incluida, como
beneficiaria, en el documento de asistencia de un familiar. La
explicación de esta aparente contradicción reside en que la primera
entidad, que presta asistencia, pero no reconoce el derecho,
contempla aquella desde la óptica de la universalidad de la
prestación, en el sentido de que la interesada recibiría la misma,
bajo cualquier título que se le reconociera por el Instituto Nacional
de la Seguridad Social. Esta entidad, por su parte, informó
correctamente a la promotora de la queja que si no adquiría su
derecho a la asistencia por sí misma, habría de hacerlo como
beneficiaria, mediante su inclusión, como tal, en el documento de un
familiar (9805528).
También ha podido constatarse la falta de coordinación, en algún
supuesto, entre el Instituto Nacional de la Salud y el Instituto
Nacional de la Seguridad Social, para el reconocimiento del derecho a
la asistencia sanitaria. Es ilustrativo a este respecto el caso de
una española que, habiendo vivido largos años en el extranjero,
regresó a España en el año 1997 y solicitó, en julio de dicho año, el
reconocimiento del derecho a la asistencia sanitaria por la vía del
Real Decreto 1088/1989, de 8 de septiembre, que permite acceder a la
asistencia sanitaria de la Seguridad Social a las personas sin
recursos económicos suficientes. Dado el carácter subsidiario de esta
vía, la Dirección Provincial del Instituto Nacional de la Salud en
Burgos desestimó la solicitud formulada, al entender que la
interesada podía alcanzar el derecho a la asistencia sanitaria como
beneficiaria de un familiar suyo, titular de dicha asistencia.
Solicitada esta inclusión, la misma fue desestimada, sin embargo, por
la Dirección Provincial del Instituto Nacional de la Seguridad
Social, al no quedar acreditado el requisito de convivencia, exigido
para ello, dado que, entre otros extremos, el empadronamiento del
indicado titular en el domicilio de la interesada se había producido
con posterioridad a la primera de las solicitudes formuladas, como
tampoco se entendía demostrada la existencia de dependencia
económica. En consecuencia, la reclamante se vió obligada a acudir a
la vía del Real Decreto 1088/1989, de 8 de septiembre, para ver
reconocido, al fin, en el mes de enero de 1998, su derecho a
asistencia sanitaria de la Seguridad Social.
A la vista de todo ello, esta Institución estima que deberían
adoptarse las medidas de coordinación necesarias entre el Instituto
Nacional de la Salud y el Instituto Nacional de la Seguridad Social
para evitar que sucedan casos como el reseñado, en el que, tras
varios meses de trámites burocráticos, durante los cuales la
interesada no tuvo cubierta su necesidad de asistencia sanitaria,
pudo
reconocerse, al fin, el derecho precisamente a través de la vía a la
que inicialmente había acudido la reclamante. De ello se desprende,
por tanto, que una coordinación adecuada entre ambas entidades
gestoras evitaría a los ciudadanos eventuales perjuicios y molestias,
como acaeció en este caso (9714588).
En otro orden de cosas, se han planteado problemas relativos a la
asistencia sanitaria a los españoles durante sus estancias en el
extranjero. Así, puede citarse, en concreto, la restricción de la
cobertura del Seguro Escolar al terrritorio español, de manera que
los incluidos en su campo de aplicación, que no estén en alta o en
situación asimilada al alta en el sistema de Seguridad Social, o sean
beneficiarios de una persona que esté en tales circunstancias, no
pueden beneficiarse de la asistencia sanitaria prestada por otro
Estado miembro de la Unión Europea durante sus estancias en el mismo,
al no poderles ser expedido el documento E-111, que acredita el
derecho a prestaciones en especie durante la estancia en otros países
comunitarios (9802799).
Asimismo, se ha actuado en el caso inverso, es decir, el planteado
por un nacional de otro Estado miembro de la Unión Europea, al que en
su día le fue denegado el derecho a la asistencia sanitaria de la
Seguridad Social española, que había solicitado en virtud de lo
previsto en el Real Decreto 1088/1989, de 8 de septiembre, que
extendió el citado derecho a las personas sin recursos económicos
suficientes.
Estando fundamentada la denegación en el hecho de que el solicitante
no era de nacionalidad española, el asunto pudo al fin alcanzar una
solución, por aplicación de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, que
equiparó a determinados extranjeros a los españoles en cuanto a las
prestaciones contributivas y no contributivas de la Seguridad Social,
siempre que residan y se encuentren legalmente en España (9705762).
Por último, debe dejarse constancia de la recepción de quejas, a lo
largo del año 1998, en las que se solicita la inclusión de la cirugía
de cambio de sexo que no corresponda a estados intersexuales
patológicos en el ámbito de la asistencia sanitaria del sistema de
Seguridad Social, mediante su incorporación al catálogo de
prestaciones sanitarias del sistema nacional de salud. Sin perjuicio
de reconocer la limitación de medios del sistema, tal y como ha sido
reiteradamente manifestado por la jurisprudencia, podría ser
conveniente que se considerase la posibilidad de incluir la indicada
técnica quirúrgica en el catálogo de prestaciones antes citado, como
de hecho lo ha sido, ya en el año 1999, en el ámbito específico del
Servicio Andaluz de Salud (9709023; 9711939; 9717676; y 9801327).
7.3.2 Prestaciones ortoprotésicas
La limitación de los medios económicos impone restricciones en el
reconocimiento de las prestaciones ortoprotésicas. Un ejemplo de ello
son precisamente las sillas de ruedas. A partir de la actual
regulación de la dispensación de este material (Orden Ministerial de
18 de enero de 1996 y el subsiguiente catálogo de material
ortoprotésico) se excluyen las sillas llamadas ultraligeras. En rela
ción
con ello, se ha puesto en consideración del Instituto Nacional de la
Salud el hecho de que este tipo de vehículos potencian la
independencia e integración social de sus usuarios, al facilitar su
transporte, aumentando así su calidad de vida. Por la Administración
Sanitaria se ofrecen, como alternativa, las sillas plegables, tipo
paraguas, en aluminio, siempre que medie para ello una prescripción
facultativa en tal sentido. Se manifiesta, por otra parte, que la
Comisión Técnica Asesora del Ministerio de Sanidad y Consumo está
estudiando la inclusión, en la antes citada orden ministerial, de las
sillas ultraligeras, siempre que se den todas las condiciones
concurrentes para ello (9713003).
En el informe del año 1997, se dejó constancia de la recomendación
dirigida al reconocimiento, como prestación ortoprotésica, de la
dispensación de sillas de ruedas de tracción eléctrica, en todos
aquellos supuestos en que la situación del beneficiario así lo
aconseje, con independencia del diagnóstico y etiología de cada caso.
En respuesta a esta recomendación, el Ministerio de Sanidad y Consumo
comunicó que aceptaba la misma, añadiendo que se estaba procediendo a
establecer las bases necesarias para la posible revisión del
contenido de la Orden de 18 de enero de 1996, en cuanto afecta a los
vehículos de tracción eléctrica, si bien matizaba que el acceso a la
prestación no puede regularse, con carácter general, sin considerarse
las condiciones físicas efectivas de los pacientes, lo que puede
estar en relación directa con el diagnóstico y la etiología de cada
caso.
Según las últimas noticias, recibidas ya en el año 1999, el sunto
parece estar en vía de obtener una solución definitiva (9703432 y
9705438).
El procedimiento ordinario de adquisición del material ortoprotésico
supone que la prescripción facultativa preceda a la adquisición y,
por ello, a la factura del producto comprado. En el caso inverso, la
Administración no corre a cargo de la prestación, sin entrar en otras
consideraciones. Así sucedió en un caso, en el que se adquirió una
silla de ruedas, acudiéndose después al especialista, para obtener la
prescripción facultativa y formalizar, de esta manera, la solicitud
de pago de la cantidad prevista al efecto en concepto de prestación
económica del Sistema Nacional de Salud.
Tras el análisis del asunto, se consideró que el informe emitido por
el especialista, en el que se recoge la necesidad de la prescripción
del citado vehículo, es un elemento instrumental, que no debe
prevalecer frente al aspecto sustantivo, todo ello sin perjuicio de
que se justifique el motivo de la adquisición anticipada y de
comprobar la idoneidad entre lo adquirido y lo prescrito. Por ello,
se remitió a la Dirección Territorial del Instituto Nacional de la
Salud en Madrid una sugerencia, para que se revise la resolución
desestimatoria dictada en su día y se estime la solicitud de
reintegro de los gastos ocasionados por la adquisición de la silla de
ruedas, siempre que exista identidad entre el vehículo adquirido y el
prescrito y concurran los demás requisitos exigidos por las normas
aplicables. Ya en el año 1999 se recibió comunicación en el sentido
de que no se aceptaba la sugerencia formulada, por lo que en el
Informe correspondiente a dicho año se dará cuenta de los motivos
esgrimidos para ello (9704681).
7.3.3 Reintegro de gastos
Respecto de las solicitudes de reintegro de gastos presentadas a la
Administración Sanitaria, ha podido detectarse algún supuesto en que
los ciudadanos, ante las denegaciones de sus solicitudes en vía
administrativa, se ven compelidos, una y otra vez, a acudir a la vía
judicial para que se reconozca su derecho. Así, puede citarse el caso
de una persona, afectada del síndrome tóxico, que precisaba
determinados tratamientos periodontales, que realizaba a su cargo,
solicitando después su reembolso a la Dirección Provincial del
Instituto Nacional de la Salud en Valladolid. Dicha petición era
denegada una y otra vez por esta Dirección Provincial, siendo
reconocida, después, sistemáticamente, por los Tribunales de
Justicia. Tras las actuaciones llevadas a cabo por esta Institución,
el asunto pudo alcanzar una solución satisfactoria, al accederse a la
solicitud de la interesada (9713855).
La solicitud del reintegro se hace, algunas veces, por gastos
realizados en medios privados, que deberían incluirse en el amplio
concepto de urgencia vital, como grave perjuicio para la salud. En
tal sentido, puede citarse una solicitud de reintegro de gastos por
la asistencia sanitaria recibida en una clínica privada y relativa al
tratamiento de fecundación selectiva de sexo, para evitar la
transmisión hereditaria de una enfermedad, que aparecería en caso de
ser el feto del sexo femenino. Esta fecundación selectiva se había
intentado antes, infructuosamente, en dos hospitales del Instituto
Nacional de la Salud. Pues bien, el referido reintegro de gastos fue
desestimado, al considerarse que la paciente acudió de forma libre y
voluntaria a la medicina privada sin solicitar autorización previa a
la entidad gestora y sin que su situación clínica pudiera calificarse
como urgencia vital. En relación con ello, es preciso significar que
la interesada se sometió en todo momento a los tratamientos
prescritos por el Instituto Nacional de la Salud y trató de obtener a
través de dicha entidad la consecución del embarazo deseado y no
logrado. A tal efecto, sufrió dos interrupciones del embarazo y para
evitar una tercera experiencia traumatizante, física y psíquicamente,
hubo de acudir a medios externos al sistema público de salud. De este
modo, en el ámbito asistencial público no era posible satisfacer la
demanda de la interesada, si bien el actual estado de la ciencia
provee de soluciones a su problema, que pueden ser proporcionadas en
otro ámbito, al que acudió la promotora de la queja, una vez agotadas
las posibilidades en el sistema nacional de salud y en evitación de
las consecuencias que se han referido. En razón a todo ello se
sugirió de la Dirección Provincial del Instituto Nacional de la Salud
en Madrid, que había denegado el reintegro, que se reconsiderase tal
denegación, pese a lo cual no pudo obtenerse una solución favorable a
este asunto, al no aceptarse la sugerencia formulada, por lo que las
actuaciones fueron remitidas a la Presidencia Ejecutiva del citado
Instituto, la cual se ratificó en el criterio sustentado por la
Dirección Provincial antes citada (9704374).
El reintegro se solicita, otras veces, por la asistencia recibida en
condiciones peculiares, como es el caso de un aparatoso accidente,
sufrido por un menor que se encontraba de vacaciones, fuera de su
lugar de residencia,
que hizo demandar asistencia urgente en el centro sanitario más
próximo. Este centro resultó ser privado y la Administración
Sanitaria denegó el reintegro de los gastos, al no tratarse de un
supuesto de urgencia vital. En relación con ello, se puso de
manifiesto el hecho de lo alarmante de la herida del menor (en el
pecho, con sangrado abundante, de dieciocho centímetros de longitud y
profundidad hasta la parrilla costal) y su acaecimiento en una ciudad
que sus familiares no conocían con suficiente detalle. Todo esto
podía permitir que se interpretase que la asistencia tenía el
carácter de urgencia vital (peligro para la vida o de grave menoscabo
de la salud), como así había sido percibido por los padres del menor.
Finalmente, la Dirección Provincial del Instituto Nacional de la
Salud en Madrid reconsideró su inicial pronunciamiento desestimatorio
y accedió a reconocer el reintegro solicitado (9801909).
De otra parte, decisiones tomadas sin la intervención del interesado,
pueden causarle posteriormente perjuicios económicos. En tal sentido,
con ocasión de un accidente, al precisarse transporte sanitario, se
avisó, por un dispositivo de primeros auxilios, a una ambulancia.
Solicitado al Servicio Gallego de Salud el reintegro de los gastos
abonados, el mismo fue denegado, al tratarse de un vehículo no
concertado con la Administración. Puesto de relieve el hecho de que
no fue del usuario la elección de utilizar medios ajenos al sistema
nacional de salud y, que por tanto, no debía sufrir las consecuencias
de tal decisión, se reconsideró la resolución y se procedió a estimar
la pretensión del interesado (9811126).
Por último, en el informe correspondiente al año 1997 se recogió la
demora excesiva, manifestada por algunos usuarios, en el reintegro
del importe satisfecho, por desplazamientos en taxi, para recibir
diálisis. A este respecto, se manifestó, por la Dirección Provincial
del Instituto Nacional de la Salud en Madrid, que estaba en estudio
un nuevo procedimiento de gestión, que permitiría agilizar los pagos.
Ha continuado, sin embargo, presentándose alguna queja por el mismo
motivo (9806442).
7.3.4 Dietas por desplazamientos de enfermos
Las discrepancias entre dos órganos administrativos acerca de su
competencia para resolver una determinada solicitud pueden ocasionar
perjuicios a los ciudadanos. Este es el caso relatado en la queja de
una paciente, residente en Zamora que, desde el hospital de dicha
ciudad, fue trasladada al Complejo Hospitalario de León, en donde fue
intervenida, permaneciendo ingresada en el mismo y siendo acompañada
todo este tiempo por su esposo. Solicitó el abono de las dietas de
estancia en la Dirección Provincial del Instituto Nacional de la
Salud en Zamora, por indicación del Complejo Hospitalario de León,
siendo remitida por la citada dirección provincial al indicado
complejo hospitalario, en aplicación de la entonces vigente Circular
6/1981, del Instituto Nacional de la Salud, que establecía que sería
competente para el pago de los gastos solicitados el centro que
prestase la asistencia. Esta situación se repitió varias veces hasta
que el repetido complejo hospitalario acabó resolviendo la solicitud,
si bien en sentido desestimatorio.
Pues bien, siendo el motivo de la denegación el incumplimiento de
determinadas formalidades documentales, no se había dado ningún plazo
a la reclamante para su subsanación, sin expresarse tampoco los
recursos y plazo para impugnar la denegación mencionada. Por ello,
tras las actuaciones realizadas al efecto, se procedió a abrir un
plazo de quince días para la cumplimentación de los requisitos
exigidos (9704757).
7.3.5. Prestación farmacéutica de la Seguridad Social
En este ámbito, se han recibido quejas con ocasión de la aprobación
del Real Decreto 1663/1998, de 24 de julio, por el que se amplía la
relación de medicamentos a efectos de su financiación con cargo a
fondos de la Seguridad Social o a fondos estatales afectos a la
sanidad.
Tras poner en conocimiento de los promotores de estas quejas el
criterio de esta Institución en torno a la citada cuestión,
consistente en la necesidad de que se ofrezca por el sistema de
Seguridad Social una alternativa terapéutica, eficaz y conforme al
estado actual de la ciencia médica, a la enfermedad que pueda
presentar cada persona, de modo que los medicamentos excluidos deben
tener una alternativa terapéutica de similar o de mayor eficacia, se
realizaron actuaciones dirigidas a conocer el criterio general que
había fundamentado la elección de las listas de fármacos que
figuraban en los anexos del Real Decreto 1663/1998, de 24 de julio
(9802309 y otras).
Con independencia de esta intervención de alcance general, las
actuaciones llevadas a cabo trataron acerca de la existencia o no de
una alternativa terapéutica a los concretos medicamentos a los que se
referían cada uno de los promotores del contado número de quejas
recibidas sobre este asunto, tras aprobarse la referida norma
reglamentaria (9803674).
También se han recibido algunas quejas con motivo de la publicación
de la Orden de 30 de abril de 1997, por la que se regulan los
tratamientos dietoterápicos complejos, la cual vino a resolver
algunas situaciones concretas que eran objeto de soluciones
divergentes en ámbitos territoriales distintos. En tal sentido, puede
citarse una queja, en la que al interesado, que padecía acidemia
isovalérica y precisaba determinado alimento de dispensación
farmacéutica y muy elevado coste, se le facilitaba el mismo, en
principio, a través de la farmacia hospitalaria. Posteriormente, se
le indicó que lo adquiriese en una oficina de farmacia, abonando el
importe y solicitando, después, el reintegro. Manifestaba, sin
embargo, que en provincias limítrofes no era preciso acudir al
sistema de reintegro. Publicada la citada orden ministerial, al
incluirse el referido producto en la misma, se financia por el
sistema público el sesenta por ciento de su importe, porcentaje que
es ampliado posteriormente al cien por cien mediante resolución de 19
de diciembre de 1997, de la Presidencia Ejecutiva del Instituto
Nacional de la Salud (9712735).
Esta Institución ha venido ocupándose de los problemas que afectan a
los enfermos celíacos, habiéndose dejado constancia, en diversos
informes anuales, de las actuaciones realizadas. Pues bien, en el año
al que se contrae este informe también se han llevado a cabo
actuaciones
sobre este asunto, solicitándose informe al Ministerio de Sanidad,
expresivo de las acciones desarrolladas por el mismo en relación con
la enfermedad celíaca.
En el informe remitido se manifestó que la enfermedad celíaca
constituye un problema de salud pública, ligado a la alimentación,
respecto del cual existen numerosas e importantes dificultades para
el establecimiento de una dieta exenta de gluten, que cubra asimismo
las necesidades nutricionales de este tipo de pacientes.
Independientemente de las pautas a seguir en la elaboración de
alimentos en el hogar, existen en el mercado alimentos procesados sin
gluten, susceptibles de ser consumidos por estos pacientes, con la
consideración de preparados alimenticios para regímenes dietéticos o
especiales, regulados, desde 1976, por el Real Decreto 2685/1976, de
16 de octubre. De acuerdo con esta normativa los productos
alimenticios que reúnen los requisitos exigidos para poderse
comercializar como sin gluten deben inscribirse, preceptivamente, en
el Registro General Sanitario de Alimentos.
Con independencia de ello, el Ministerio de Sanidad y Consumo
anunciaba la adopción de las siguientes medidas: presencia de
representantes de las asociaciones que agrupan a los enfermos
celíacos en las sesiones preparatorias del Codex Alimentarius; censo
de enfermos celíacos diagnosticados en las distintas áreas
sanitarias, campañas de difusión y estudio de la incidencia de la
enfermedad; y medidas que eviten perjuicios sociales para el celíaco
(medidas fiscales, ayudas asistenciales y equiparación a prestación
farmacéutica). En lo que se refiere a la prestación sanitaria
complementaria con alimentos sin gluten, se indicó que habría de
trasladarse el problema a la Comisión Asesora para Prestaciones con
Productos Dietéticos, que se establecería con la aprobación del
proyecto de orden para la regulación de la nutrición enteral
domiciliaria. Dicha comisión propondría, en caso de considerarlo
oportuno, la modificación de la Orden de 30 de abril de 1997, sobre
tratamientos dietoterápicos complejos.
En relación con este asunto, debe recordarse que, en su día, por esta
Institución se propugnó que los productos especiales sin gluten que
precisan los citados enfermos celíacos fueran incluidos en la
prestación farmacéutica de la Seguridad Social, dando lugar a
actuaciones sobre este asunto, que se recogieron en los informes
correspondientes a los años 1993 y 1997 (9802791).
Determinados fármacos, por sus especiales características, precisan
un control especial por la Administración Sanitaria, lo cual hace
pensar, alguna vez, a los ciudadanos que no se dispensan con cargo a
la Seguridad Social. En tal sentido, exponía una persona que su
hermana, afectada de una enfermedad mental, obtenía efectos
particularmente beneficiosos de un concreto fármaco, pero en la
oficina de farmacia no se los despachaban con cargo al sistema
público. Solicitado informe del Instituto Nacional de la Salud, se
indicó que al efecto pretendido por la interesada era preciso que la
receta, al tratarse de un medicamento especial, fuera expedida por un
psiquiatra del sistema nacional de salud y visada, posteriormente,
por la Inspección Sanitaria, para su presentación final en la oficina
de farmacia. En tal sentido se informó a la interesada (9714724).
Por último, también se han recibido quejas en las que se expresa la
disconformidad con la forma en la que se dispensa la prestación
farmacéutica. Así, por una persona seropositiva se indicó que no
podía abonar el elevado importe de los medicamentos que precisaba,
solicitando que se le aplicara el mismo tratamiento, más beneficioso,
que a los enfermos de SIDA. Solicitada información al respecto, se
manifestó que el paciente se encontraba en estado B-3 de su
enfermedad y, por tanto, a efectos clínicos no se considera que ha
desarrollado aquella, por lo que no podía ser incluido en alguno de
los grupos de la categoría C. De esta forma, no pueden aplicársele
los beneficios del Real Decreto 1867/1997, de 17 de noviembre,
exclusivo para los enfermos de SIDA. La solución a su problema vino,
sin embargo, al declararse al interesado afecto de incapacidad
permanente y con ello acceder, como pensionista, a la gratuidad de la
prestación farmacéutica (9707612).
7.4 Actividad farmacéutica y control de medicamentos.
Para poder ser dispensados con cargo a la Seguridad Social,
determinados medicamentos precisan, como antes se ha indicado,
autorización previa. En otros casos, el rigor es aún mayor, pues no
se puede acceder a su utilización sin la autorización de la Dirección
General de Farmacia y Productos Sanitarios. En este orden de cosas,
pueden citarse las actuaciones realizadas respecto de un determinado
medicamento, que había sido solicitado por el servicio de farmacia
del hospital «Puerta de Hierro», de Madrid, al órgano antes citado,
como medicación extranjera. Sobre ello, se manifestó que se había
autorizado la dispensación solicitada, si bien ya no era precisa esa
concreta autorización, al estar comercializado el producto en España,
quedando afectado únicamente por las limitaciones derivadas de la
condición de medicamento de dispensación hospitalaria (9624539).
El efecto terapéutico de los fármacos depende, como es evidente, de
sus principios activos y, a veces, pueden prescribirse como
equivalentes medicamentos que realmente no lo son, siendo así
percibido por el consumidor de aquellos. En tal sentido, presentó
queja la madre de un menor, que venía tomando un determinado
medicamento que había sido retirado del mercado. Se le prescribió un
sustitutivo, con el que no obtenía, al parecer, los mismos efectos
beneficiosos que con la especialidad retirada. Sobre ello, la
Dirección General de Farmacia y Productos Sanitarios expresó que las
peticiones para la importación del primer fármaco utilizado habían
sido denegadas, al existir alternativas terapéuticas en España, de
las que no se había hecho uso. No obstante, se añadía que en el caso
de que se agotaran las posibilidades terapéuticas disponibles sin
obtener resultados clínicos satisfactorios, se reconsideraría la
utilización del principio activo en cuestión, siempre que se
mantuviera en el mercado internacional como monofármaco en una
especialidad farmacéutica (9708305).
7.5 Instalación de oficinas de farmacia
Continúan dando lugar a la presentación de quejas los expedientes de
solicitudes de apertura de oficinas de farmacia, siendo el principal
motivo de las reclamaciones la excesiva demora en resolver aquellos.
Así, puede citarse una de ellas, presentada por una farmacéutica, que
tuvo en trámite su expediente, ante los distintos organismos
implicados, durante cuatro años. Más en concreto, presentó solicitud
de apertura de una determinada oficina de farmacia ante el Colegio
Oficial de Farmacéuticos de Jaén, en noviembre de 1994. Dicha
solicitud fue denegada por el referido colegio y, después, por el
Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos. Contra la
resolución de este último, se interpuso recurso contencioso-
administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, en
diciembre de 1997, encontrándose el mismo pendiente de ser resuelto.
En junio de 1996, se volvió a solicitar la misma apertura, por la
misma persona, esta vez ante la Consejería de Salud de la Junta de
Andalucía, siendo al fin autorizada en septiembre de 1998 (9508530).
Por razón de una excesiva demora en la tramitación de los
expedientes, presentó también queja un farmacéutico de Burgos, que
había solicitado, ante el Colegio Oficial de Farmacéuticos, la
apertura de varias oficinas de farmacia, en diciembre de 1988, enero
de 1989, junio de 1989, mayo de 1991 y enero de 1993, sin que las
solicitudes hubieran sido resueltas en la fecha de interposición de
la queja. Solicitado informe a la Administración que gestiona en la
actualidad los expedientes (Consejería de Sanidad y Bienestar Social
de la Junta de Castilla y León), se detalló el estado de cada uno de
ellos, indicando que, en este caso, como en otros similares, la
dilación había sido motivada por el procedimiento anterior a la
atribución de las competencias en la materia a la Administración
autonómica (9600964).
En el año al que se contrae este informe, el Colegio Oficial de
Farmacéuticos de Badajoz ha contestado a la sugerencia que le fue
dirigida en su día respecto de la devolución de unas cantidades
exigidas en concepto de cobertura de gastos de tramitación de
expedientes de autorización de oficinas de farmacia, cuya competencia
fue asumida en su día por la Administración autonómica, como
consecuencia de la Ley 3/1996, de 25 de junio, de Atención
Farmacéutica de la Comunidad Autónoma de Extremadura.
En relación con esta sugerencia, el indicado colegio oficial informó
que, en consonancia con la asunción de las competencias en la materia
por parte de la Administración autonómica, procedería a liquidar la
provisión de fondos efectuada por el promotor de la queja, al igual
que se había hecho con los demás solicitantes, aceptándose así la
sugerencia formulada (9600830).
7.6 Práctica profesional
Las quejas sobre reclamaciones de responsabilidad patrimonial
interpuestas ante el Instituto Nacional de la Salud siguen teniendo
como motivo principal la demora en la tramitación de los
procedimientos, la cual, según el citado Instituto, venía motivada
por la falta de suficientes
recursos humanos de la unidad correspondiente, que no han sido
potenciados, pese a la recomendación formulada en dicho sentido,
tiempo atrás, por esta Institución (9801623).
En otras ocasiones, sin embargo, el problema no es la tardanza en la
tramitación de los expedientes, sino la falta de resolución expresa
de los mismos, como sucedió respecto de una reclamación por
responsabilidad patrimonial, interpuesta como consecuencia de una
intervención de cataratas. Ello motivó que se dirigiera a la
Consejería de Sanidad y Servicios Sociales de la Comunidad de Madrid
el recordatorio del deber de resolver de forma expresa cuantos
escritos y recursos sean presentados por los ciudadanos, conforme a
lo previsto en la Ley 30/1992, de 25 de noviembre (9622318).
Ha de destacarse también en este apartado, la solución ofrecida
respecto de una reclamación presentada por mala praxis de un
odontólogo. Más en concreto, se trataba de una reclamación ante el
Colegio Oficial de Odontólogos y Estomátologos de Coruña, por
presunta mala práctica de un colegiado. Desestimada aquella por la
citada corporación, se presentó recurso ante el consejo general
correspondiente, que confirmó la desestimación, si bien se ofreció
a la interesada la intervención de una tercera persona, designada por
el referido consejo general, la cual, actuando en concepto de
árbitro, emitiría un laudo, que obligaría a las partes interesadas
-denunciante y odontólogo denunciado-, previo compromiso de
aceptación por ellas. No se tienen noticias, posteriores a dicha
oferta, sobre si fue utilizada la vía ofrecida (9709195).
7.7 Colegios profesionales
Por los colegios profesionales se exige, en algunas ocasiones, la
utilización de documentos o la cumplimentación de trámites que son
innecesarios y que podrían incluso responder, al menos aparentemente,
a fines recaudatorios. En la provincia de Toledo, para la
autorización de los espectáculos taurinos, se venía exigiendo que la
certificación prevista en el artículo 28.2.b. del Real Decreto 145/
1996, de 2 de febrero, relativa a las condiciones mínimas y dotación
de elementos personales y materiales de las enfermerías de las plazas
de toros, fuera realizada en el modelo de certificado médico oficial,
debiendo, además, ser visada por el Colegio Oficial de Médicos, con
el abono de la consiguiente cantidad a dicha corporación.
En relación con ello, por la Consejería de Economía y
Administraciones Públicas de la Junta de Comunidades de Castilla-La
Mancha se aceptó el criterio, expresado por esta Institución, en
torno a la falta de fundamento jurídico de la exigencia del visado
antes referido, significándose al respecto que se cursaban
instrucciones a las delegaciones provinciales para que no exigieran
el visado en cuestión.
En cuanto a la necesidad de que, para la certificación, deba ser
utilizado el modelo oficial expedido por el Colegio de Médicos, se ha
dirigido a la indicada Consejería una recomendación para que deje de
exigirse que la certificación antes referida deba estar
necesariamente incorporada aun documento de certificado médico
ordinario (9625697).
7.8 Otros aspectos de la Administración sanitaria
7.8.1 Limitación de la venta y uso del tabaco
Pese a haberse cumplido diez años desde la aprobación de la normativa
de protección de la población no fumadora (Real Decreto 192/1988, de
4 de marzo), continúa desconociéndose, con excesiva frecuencia, el
derecho de los no fumadores a no inhalar el humo expedido por los
fumadores al consumir labores de tabaco.
De las quejas recibidas sobre este asunto, se desprende que son
lugares habituales de este incumplimiento las estaciones y
aeropuertos, así como las oficinas públicas. En este sentido, puede
citarse una queja relativa a la inobservancia de la prohibición de
fumar en las dependencias del Metro de Madrid, sucursales de Correos
y Aeropuerto de Madrid-Barajas.
Solicitados los informes correspondientes, se comunicó que por la
Consejería de Sanidad y Servicios Sociales de la Comunidad de Madrid
se había envíado a la Gerencia del Consorcio de Transportes un
apercibimiento para la implantación de medidas conducentes a
facilitar el cumplimiento del real decreto antes referido. Como
consecuencia del seguimiento de la observancia de la prohibición de
fumar en la red del Metro de Madrid, en 1996 se detectaron 24.314
infracciones a dicha prohibición; fueron advertidas 37.628 personas;
2.019 personas, de las anteriores, fueron filiadas por la infracción;
se tramitaron 1.575 actuaciones; y se instruyeron 479 expedientes
sancionadores.
Por su parte, la entidad Correos y Telégrafos informó que cada
oficina postal contaba con carteles con la leyenda «prohibido fumar»,
por lo que el incumplimiento de la normativa residía en algunos
ciudadanos, que hacían caso omiso de la prohibición. En cuanto al
Aeropuerto de Madrid-Barajas, se informó por Aeropuertos Españoles y
Navegación Aérea que se estaba elaborando un pliego de prescripciones
técnicas para dar cumplimiento a la vigente normativa, conteniendo
medidas como la instalación de señalización para delimitar las zonas
de fumadores y de no fumadores (9702537).
Otros lugares de frecuente incumplimiento parecen ser las oficinas
bancarias, como se exponía en una queja, en la que se indicaba que,
tras haberse constatado tal realidad en alguna de ellas y haberlo
manifestado a sus responsables, no había sido atendida la
reclamación. Tramitada la queja ante la Consejería de Sanidad y
Servicios Sociales de la Comunidad de Madrid, se envió por la misma,
a las dependencias bancarias denunciadas, un equipo de inspección del
Servicio de Prevención y Protección de la Salud, quien, comprobada la
infracción, concedió a la entidad denunciada un plazo de quince días
para la puesta en práctica de las medidas correctoras (9707186).
En lo que se refiere al transporte público, la costumbre de consumir
tabaco se mantiene en los autobuses interurbanos, en cuyo caso las
limitaciones legales son insuficientes. En efecto, en el interior de
estos vehículos, aún cuando existe una zona reservada a los no
fumadores, el humo, sin embargo, afecta a todos los ocupantes, al
tratarse de un espacio cerrado. En estas condiciones, no parece
posible cohonestar el derecho de los no fumadores
a no inhalar humo del tabaco con el deseo de los fumadores de
consumir labores de tabaco.
Teniendo en cuenta que el tabaco se declara por la Ley General de
Sanidad, en su artículo 25.2, sustancia nociva para la salud de las
personas y que, en caso de conflicto, prevalece siempre el derecho de
los no fumadores sobre el de los fumadores, se recomendó que se
adoptase la prohibición de fumar en el interior de los autobuses
interurbanos. Esta recomendación fue aceptada por el Ministerio de
Sanidad y Consumo, el cual comunicó que se procedería al estudio y
elaboración de un proyecto de real decreto, para establecer la
prohibición absoluta de consumir labores de tabaco, en los vehículos
citados, cuando se utilicen conjuntamente por fumadores y no
fumadores. Esta Institución efectuará el adecuado seguimiento del
correspondiente trámite legislativo hasta tanto se publique la
disposición anunciada (9622288).
Por último, no deja de resultar paradójico que la normativa de
protección a la salud de la población no fumadora se incumpla,
precisamente, en centros sanitarios. Así ocurrió en el caso
denunciado respecto de un centro de salud de León, en el que el
propio personal de la unidad de citaciones fumaba. Puestos estos
hechos en conocimiento de la Dirección Provincial del Instituto
Nacional de la Salud en León, se impartieron por la misma
instrucciones a las gerencias de Atención Primaria y Especializada,
en orden a la estricta observancia del Real Decreto 192/1988, de 4 de
marzo (9714025).
7.8.2 Drogodependencias
Destaca con particular relieve, en esta materia, el problema de la
dispensación de metadona a aquellas personas que lo necesitan. La
inclusión de estas personas en los programas establecidos les reporta
el beneficio directo, con el uso de la metadona, de aliviar el
síndrome de privación, pero, además, contribuye a su reinserción
social y les asegura un seguimiento sanitario. Los recursos
establecidos, sin embargo, son considerados como insuficientes por
los usuarios, a pesar de las medidas puestas en marcha al respecto
por el sector público. Es de destacar, en este sentido, el acuerdo
tripartito entre la Consejería de Sanidad y Servicios Sociales de la
Comunidad de Madrid, el Ayuntamiento de Madrid y Cruz Roja Española
(Asamblea Local de Madrid). Lamentablemente, existe con frecuencia
una fuerte oposición vecinal a la apertura de centros y dispositivos
de atención a drogodependientes (9704188; 9712648 y 9707075).
7.8.3 Proveedores de instituciones sanitarias
El persistente retraso en el cobro de los materiales suministrados a
las instituciones sanitarias ha seguido dando ocasión a la
formulación de quejas por los proveedores afectados. La demora en
percibir las cantidades adeudadas es tal que a veces se alcanzan los
ocho años desde el suministro por el proveedor. Así sucedió con una
empresa, a quien la Diputación Provincial de Málaga adeudaba cierta
cantidad, por suministros efectuadosal Hospital Civil de dicha
ciudad, y cuyos importes percibió
al fin, tras el transcurso de dicho lapso de tiempo, renunciando al
percibo de los intereses legales de demora (9506697).
7.8.4 Transporte sanitario
En el ámbito del transporte sanitario, se ha actuado en algún caso en
que el mismo no es que sea deficiente, sino que, simplemente, no
llega a producirse. En tal sentido, a raíz de un accidente de tráfico
acaecido en las proximidades de Cuenca, se personó, a los pocos
minutos, en el lugar del accidente, la guardia civil de servicio en
la zona, quien por vía radiofónica solicitó una grúa para retirar el
vehículo, así como una ambulancia, para transportar a las dos
personas accidentadas. Al transcurrir el tiempo y no aparecer este
último vehículo, los accidentados fueron evacuados en un vehículo
particular. Solicitada información a la Subdelegación del Gobierno en
Cuenca, se señaló que la ambulancia no llegó al lugar del accidente
ya que la persona que atendió la llamada anotó un destino erróneo,
del cual el conductor de aquella, una vez que llegó al mismo, volvió
a su lugar de origen, en la creencia de que se había tratado de una
broma. Por fortuna, el estado de las personas heridas permitió, sin
problemas, la espera y su posterior traslado en un vehículo no
sanitario (9712656).
7.8.5 Emergencias en toxicología
La demora o la falta de la prestación de un servicio sanitario puede
conducir a situaciones críticas, sin que, en ocasiones,
afortunadamente, se produzcan consecuencias irreparables, pero cuando
la tardanza es habitual y atañe a cuestiones como las intoxicaciones,
la situación puede tener una especial trascendencia. En relación con
ello, puede citarse una queja, en la que se expresaba que, a causa de
una intoxicación accidental, se había intentado, repetidamente,
comunicar por teléfono con los servicios del Instituto Nacional de
Toxicología, no teniendo éxito en los intentos, puesto que el
teléfono de estos servicios comunicaba de continuo.
En relación con ello, en el informe emitido al respecto se significó
que la misión del Instituto Nacional de Toxicología es atender
consultas telefónicas, tanto de particulares, como de centros
sanitarios (unidades de urgencias y de cuidados intensivos). Aparte
de esta función, le están atribuidas otras, consistentes en la
emisión de dictámenes y de estudios para distintas instancias
administrativas y judiciales. Se exponía, asimismo que, sin haberse
aumentado la plantilla, las llamadas telefónicas habían pasado de
25.086 en 1990 a 68.529 en 1996, con lo cual no era posible atender
debidamente tal demanda. Al quedar evidenciado el hecho de la
insuficiencia de medios y el objeto sobre el que recae la información
demandada, con repercusión directa en la vida y en la salud de las
personas, se interesó de la Secretaría de Estado de Justicia la
potenciación de los medios mencionados. Tras diversas actuaciones, se
comunicó la ampliación de líneas telefónicas y el aumento del
personal facultativo adscrito al servicio, cuyo número fue duplicado
(9708059).
7.8.6 Profesiones sanitarias
Durante el año al que se refiere este informe, se han realizado
también actuaciones respecto de la tramitación administrativa del
proyecto de norma por la que se crea y regula el título oficial de
psicólogo especialista en psicología clínica. En relación con ello,
el Ministerio de Sanidad y Consumo informó sobre dicha tramitación,
que culminó con la aprobación del Real Decreto 2490/1998, de 20 de
noviembre, alcanzando así una solución satisfactoria el problema
expuesto en la queja formulada al efecto (9714442).
8
8.1 Campo de aplicación, afiliación, altas y bajas
Las cuestiones suscitadas con mayor frecuencia, dentro de este
apartado, son las referidas a la inclusión en el campo de aplicación
de los distintos regímenes que integran el sistema de la Seguridad
Social y la formalización de las altas, especialmente en el régimen
general, dentro de los plazos establecidos.
En relación con el primero de los aspectos señalados, puede aludirse
a las dificultades encontradas por alguna persona de nacionalidad
extranjera para su inclusión en el ámbito subjetivo de aplicación del
sistema de Seguridad Social. Más en concreto, para ilustrar estas
dificultades, puede dejarse constancia del problema que afectaba a un
ciudadano de nacionalidad yugoslava para su inclusión en el campo de
aplicación del régimen especial de trabajadores autónomos y su
posterior afiliación y alta en el mismo, la cual, en principio, le
fue denegada por la Dirección Provincial de la Tesorería General de
la Seguridad Social en Santa Cruz de Tenerife, al carecer el
interesado del preceptivo permiso de trabajo, aunque, con
posterioridad, volvió a solicitar aquélla, aportando tarjeta familiar
de residente comunitario, al haber contraído matrimonio con una
ciudadana española, y declarando el comienzo del ejercicio de la
actividad por cuenta propia en fecha diferente. A la vista de la
disparidad de las fechas consignadas, se solicitó la intervención de
la Inspección Provincial de Trabajo y Seguridad Social, con base en
cuyo informe se regularizó la situación, acordándose el alta en el
régimen especial en la fecha que solicitó la tarjeta familiar de
residente comunitario y anulándose el acta de liquidación de cuotas
que había sido levantada (9804673).
En los informes correspondientes a los años 1993 y 1994 se hizo
mención a las actuaciones llevadas a cabo en relación con el cómputo
recíproco de cuotas entre el sistema de la Seguridad Social y la Caja
de Jubilaciones y Pensiones de Empleados de la Diputación Foral de
Navarra, quedando pendiente la solución definitiva del citado asunto
de la elaboración, por parte del Ministerio de Economía y Hacienda,
de la correspondiente disposición, para regular el mencionado
reconocimiento recíproco de cuotas.
La citada cuestión ha quedado definitivamente solucionada, puesto que
por la disposición adicional segunda
de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales,
Administrativas y del Orden Social, se ha previsto la integración del
personal de la Comunidad Foral y de las entidades locales de Navarra
en el régimen general de la Seguridad Social (9408618).
Asimismo, en los informes correspondientes a los años 1996 y 1997 se
incluyeron sendas referencias a las dificultades que, en orden al
acceso a las prestaciones contributivas del sistema de Seguridad
Social y a la cuantía de las pensiones, afectan a aquellas personas
que debieron en su día exiliarse por razones políticas y no pudieron
cotizar a la Seguridad Social. En el año 1998 ha vuelto a plantearse
el mismo problema respecto de quienes prestaron en su momento
servicios a organizaciones sindicales en situación de ilegalidad y
clandestinidad. La reiteración de estas situaciones podría aconsejar
la búsqueda de soluciones a las mismas, a través de la implantación
de las medidas correspondientes (9712703).
Por su parte, el deber de presentar las altas de los trabajadores en
el régimen correspondiente del sistema de Seguridad Social, en el
plazo establecido, se ha visto incumplido en algunas ocasiones. Así,
tuvieron que realizarse actuaciones ante la Delegación del Gobierno
en Cataluña, en relación con los retrasos producidos en la
formalización de las altas del personal funcionario y laboral de
dicha delegación y las áreas funcionales de los distintos
departamentos ministeriales, como consecuencia de la aplicación de la
Ley 6/1967, de 14 de abril, de organización y funcionamiento de la
Administración General del Estado, y las disposiciones de desarrollo
de la misma, al haber pasado a depender del Ministerio de
Administraciones Públicas la referida delegación. En la contestación
dada por el citado órgano administrativo, además de detallarse las
circunstancias concurrentes en el caso, se manifestaba que las
distintas situaciones habían quedado regularizadas (9806539).
Asimismo, en otra queja su promotora exponía el perjuicio que se le
había ocasionado, al no haberse formalizado en plazo su alta en el
régimen general de la Seguridad Social por parte de la Dirección
Provincial del Ministerio de Educación y Cultura en Valladolid, con
ocasión de un contrato suscrito como profesora interina durante
cuatro días para cubrir una sustitución, lo que había supuesto la
denegación de la prestación por incapacidad temporal, al no
encontrase en alta en la fecha del hecho causante. En el informe
emitido al respecto se señalaron las causas que habían motivado la
presentación fuera de plazo, añadiéndose que la citada prestación
había sido reconocida por sentencia del juzgado de lo social
(9711090).
En este mismo orden de cosas, una queja por el alta tardía en la
Seguridad Social de un trabajador contratado por la Consejería de
Educación de la Junta de Extremadura, cuya prestación de servicios se
inició con anterioridad, aconsejó, a la vista de la información
facilitada, dirigir a la citada consejería el recordatorio del deber
de comunicar la iniciación de la prestación de servicios de los
trabajadores para que sean dados de alta en el régimen de la
Seguridad Social en el que figuren incluidos, conforme establece el
artículo 100 de la vigente Ley General de la Seguridad Social,
aprobado por Real
Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, en relación con el
artículo 29 del Real Decreto 84/1996, de 26 de enero, por el que se
aprueba el Reglamento General sobre inscripción de empresas y
afiliación, alta, bajas y variaciones de datos de trabajadores en la
Seguridad Social (9710825).
Sobre este mismo aspecto, se han recibido asimismo algunas quejas, en
las que sus promotores mostraban su desacuerdo con la actuación
llevada a cabo por la Consejería de Educación, Cultura y Deportes del
Gobierno de Canarias, al haberse formalizado los partes de alta en el
régimen general fuera de plazo, por lo que en los informes de vida
laboral, emitidos por la Dirección Provincial de la Tesorería General
de la Seguridad Social en Santa Cruz de Tenerife, no figuraban los
días anteriores a la presentación del alta, aunque durante los mismos
se prestaron servicios, en calidad de profesores interinos.
A la vista de las alegaciones formuladas por los interesados, se
solicitó informe a la citada consejería, la cual puso de manifiesto
que, al objeto de dar una solución a la cuestión planteada, se habían
venido realizando gestiones ante la citada dirección provincial, con
la finalidad de que se dieran efectos retroactivos a las fechas de
alta en el régimen general, teniendo en cuenta que se habían
efectuado las cotizaciones correspondientes por todos los periodos.
Sin embargo, el mencionado servicio común había resuelto
desfavorablemente las solicitudes formuladas al efecto, ya que, de
acuerdo con lo establecido en la normativa reguladora de dicha
materia, las altas formalizadas fuera de plazo no tendrán efecto
retroactivo alguno. Además, se añadía que, al haber adquirido los
interesados la condición de funcionarios de carrera, se les habían
reconocido los servicios prestados, con lo que no se les ocasionarían
perjuicios a la hora de causar derecho a las prestaciones.
Analizado todo lo anterior, se dirigió a la Consejería de Educación,
Cultura y Deportes del Gobierno de Canarias el recordatorio del deber
de presentar las solicitudes de alta de los trabajadores por cuenta
ajena o asimilados en el régimen general de la Seguridad Social en el
plazo y con las formalidades establecidas en la normativa aplicable
en cada momento, por cuanto, en este caso, se había incumplido lo
establecido en el artículo 17.2 de la Orden de 28 de diciembre de
1966, en vigor en el momento en que acaecieron los hechos (9705385 y
9705386).
Acerca de esta misma cuestión, también se ha dirigido un
recordatorio, de contenido similar al que acaba de exponerse, a la
Universidad de Oviedo, al haberse formalizado fuera de plazo el alta
de un profesor contratado en régimen laboral (9623490).
La presentación tardía de las altas tiene, en ocasiones, una
repercusión en los informes de vida laboral emitidos por las
distintas direcciones provinciales de la Tesorería General de la
Seguridad Social, dando lugar a deficiencias, al no constar
determinados periodos, durante los cuales las personas interesadas
han prestado servicios. Este asunto ha dado lugar a la realización de
actuaciones ante distintas direcciones provinciales de dicho servicio
común. Entre estas, cabe señalar las practicadas ante la Dirección
Provincial de Vizcaya, que dieron como resultado la subsanación de
las anomalías existentes, una vez
efectuadas las gestiones correspondientes con la Delegación
Territorial de Educación de Vizcaya (9805586).
Igualmente, y también en relación con defectos observados en los
informes de vida laboral emitidos, pueden reseñarse las actuaciones
realizadas ante la Dirección Provincial de la Tesorería General de la
Seguridad Social en Santa Cruz de Tenerife, a efectos de que en
dichos informes se consignaran los periodos en alta inicialmente no
facilitados, así como el grupo de cotización que correspondía al
trabajador afectado (9803733).
8.2 Cotizacion y recaudación de cuotas
8.2.1 Cotización
Son escasas las quejas que se formulan sobre la aplicación de la
normativa reguladora de la cotización al sistema de la Seguridad
Social. Dentro de ellas, merece una referencia la relativa a la
disconformidad con el incremento del coeficiente para determinar la
cotización al régimen general de la Seguridad Social, en el caso de
tener suscrito convenio especial para la contingencia de jubilación,
al haber pasado a ser del 0,40 por ciento en el año 1997 al 0.51 por
ciento en 1998. En relación con este asunto, la Dirección General de
Ordenación de la Seguridad Social, tras detallar la normativa
reguladora de esta materia, especificó las causas que habían motivado
el incremento del coeficiente para la contingencia de jubilación,
entre las que cabe resaltar la relación que ha de existir entre la
financiacion por cuotas y el coste de las prestaciones contributivas,
además de que los nuevos coeficientes establecidos pueden suponer un
mayor o menor incremento de la cuantía de la cuota a ingresar, en
función de la base de cotización por la que opte el suscriptor del
convenio especial, siendo más reducida en los supuestos en que la
base de cotización elegida sea inferior a 125.000 pesetas mensuales
(9804654).
También dentro de las cuestiones relativas a los convenios
especiales, pueden traerse a colación los problemas originados por
los retrasos en el abono de ayudas para subvencionar las cuotas de
dichos convenios. En concreto, las demoras en el pago de las ayudas
concedidas por la Generalidad Valenciana a los trabajadores
recolocados de una determinada empresa, para subvencionar las cuotas
de estos convenios especiales, dieron lugar a que estos trabajadores
tuvieran dificultades para satisfacer en tiempo las cotizaciones.
En este sentido, ha de ponerse de manifiesto que, aún cuando el
compromiso de la subvención no incluye el abono en una determinada
fecha o en un plazo máximo de tiempo desde que se efectúan las
solicitudes, ello no excluye el deber de la Administración Pública de
actuar diligentemente, máxime cuando pueden originarse situaciones
perjudiciales para algunos ciudadanos. Por ello, se ha establecido el
compromiso de la Generalidad Valenciana de subvencionar los intereses
y los gastos de la suscripción de una póliza bancaria para adelantar
los pagos mensuales de los referidos convenios. Por último, ha de
añadirse que, en el caso concreto de la queja, que se toma como
ejemplo para ilustrar este asunto, se había efectuado el abono en la
cuenta y entidad bancaria designada
al efecto, así como la asunción del pago de las cantidades
adelantadas por la entidad bancaria con la que opera el interesado,
dándose así solución al problema referenciado (9607715).
En otro orden de cosas, un grupo de graduados sociales mostró su
desacuerdo con lo previsto en la disposición adicional décima, punto
dos, de la Orden de 26 de enero de 1998, sobre cotización a la
Seguridad Social, y en la Resolución de la Dirección General de la
Tesorería General de la Seguridad Social de 15 de abril de 1998,
sobre la obligatoriedad de la incorporación de dichos profesionales
al sistema de Remisión Electrónica de Datos RED (transmisión de
altas, bajas, variaciones, documentos de cotización, etc.), pues, de
no hacerlo, no podrían percibir el porcentaje de cuotas por
contingencias profesionales. A este respecto, se manifestaba el trato
desigual que se podía producir con otros profesionales, que
desarrollaban las mismas funciones y a quienes, sin embargo, no se
les obligaba a incorporarse al mencionado sistema. Respecto de este
asunto, la Tesorería General de la Seguridad Social manifestó que la
mayor parte de las gestiones relativas a las pequeñas y medianas
empresas se realizaban por estos profesionales, circunstancia que no
se producía con otros profesionales, tales como gestores, abogados y
economistas, aunque en la prevista modificación del Reglamento
General de Recaudación de Recursos del Sistema de la Seguridad Social
se establecía, con carácter general, la obligatoriedad de la
incorporación al repetido sistema RED, la cual ya se ha efectuado
mediante el Real Decreto 2032/1998, de 25 de septiembre (9811479,
9811629, 9811671, 9811672, 9812171, 9813146, 9813437, 9813438 y
9814912).
Por último, tras la intervención de esta Institución, la Dirección
General de la Tesorería General de la Seguridad Social impartió las
instrucciones precisas a su Dirección Provincial en Pontevedra, para
que tramitaran unos certificados de bases de cotización, respecto de
los cuales existían retrasos en su gestión, dada la complejidad de la
emisión de estos certificados, por el volumen de las solicitudes y la
variedad de datos a tratar en la aplicación informática que recoge
las bases de cotización. En tal sentido, en las quejas que dieron
lugar a las actuaciones que desembocaron en la adopción de la
referida iniciativa por parte de la Tesorería General de la Seguridad
Social, las solicitudes de expedición de copias certificadas de las
bases de cotización se habían presentado en enero de 1997, sin que en
febrero del año siguiente se hubieran expedido las certificaciones
solicitadas (9801507 y cuarenta y nueve más).
8.2.2 Recaudación
Sobre esta materia, se ha recibido un número considerable de quejas,
relativas a los procedimientos recaudatorios seguidos por la
Tesorería General de la Seguridad Social, fundamentalmente referidos
a la exigencia del pago de cuotas en descubierto a los distintos
regímenes, especialmente al régimen general y al régimen especial de
los trabajadores autónomos, así como, en menor medida, al régimen
especial agrario. Dado que los motivos dedisconformidad con las
actuaciones de la Administración
son muy diversos, para ilustrar la gama de asuntos tratados se
reseñan seguidamente algunas quejas.
Respecto del régimen general, se ha planteado la disconformidad con
el periodo de cuotas reclamado, por considerarse que el número de
días era ciento dieciseis y no cuatrocientos cincuenta. Las
actuaciones concluyeron, al subsanarse los errores denunciados,
efectuándose un nuevo cálculo de la deuda, para acomodarla a los días
reales de alta de los trabajadores afectados, con devolución de
oficio de la cantidad correspondiente (9812996).
Asimismo, han podido detectarse casos de reclamación de cuotas
prescritas. En tal sentido, se expresó en una queja la disconformidad
con las certificaciones de descubierto emitidas por la Dirección
Provincial de la Tesorería General de la Seguridad Social en
Barcelona, por considerarse que algunas de ellas se encontraban
prescritas. Como consecuencia de las actuaciones llevadas a cabo, y
teniendo en cuenta las reclamaciones planteadas por el interesado, se
anularon algunas de las reclamaciones de deuda efectuadas (9711085).
De otra parte, se han seguido recibiendo algunas quejas, en la que a
sus promotores, que habían estado en alta en el extinguido régimen
especial de representantes de comercio, se les efectuaban
reclamaciones de algunos periodos, en los que no habían ejercido la
actividad que daba lugar a la inclusión en el campo de aplicación del
mismo y, por lo tanto, procedía su baja. Las actuaciones llevadas a
cabo sobre este asunto han dado lugar a que, por las direcciones
provinciales de la Tesorería General de la Seguridad Social
correspondientes, se hayan adoptado las medidas pertinentes, al
comprobarse la improcedencia de las cantidades reclamadas (9505327,
9704572 y 9805998).
En el régimen especial de trabajadores autónomos, las cuestiones
suscitadas se refieren a que las notificaciones de deuda, en algunos
casos, se realizan con excesivo retraso, lo que puede dar lugar a la
prescripcion de la obligatoriedad del pago. Asimismo, el desacuerdo
consiste en que las cuotas exigidas fueron ingresadas en tiempo o
corresponden a periodos en los que las personas afectadas habían
causado baja. En relación con ello, han podido resolverse
satisfactoriamente los problemas expuestos en algunas quejas
(9705471, 9707684, 9801798 y 9803091).
En otra de las quejas relativas al mencionado al régimen especial, el
interesado ingresó la deuda reclamada en el momento en que estaba
anunciada la celebración de la subasta, por lo que se devolvieron los
bienes embargados en poder del depositario, y, además, teniendo en
cuenta que dichos bienes habían sufrido deterioro, se concretó el
mismo, a efectos de llevar a cabo las acciones procedentes (9800928).
En cuanto al régimen especial agrario, pueden destacarse las
actuaciones llevadas a cabo en relación con la devolución de un
recargo por mora, el cual finalmente fue objeto de devolución
(9710122). También, y en lo que se refiere a la exigencia del pago de
cuotas por períodos ya ingresados, o posteriores a la formalización
de la baja en dicho régimen, se han realizado actuaciones, que han
dado lugar a la rectificación de los errores padecidos, procediéndose
a anular la reclamación de deuda (9714781).
De otra parte, siguen planteándose problemas en torno a las
notificaciones realizadas a través de edictos publicados en los
boletines oficiales de las provincias correspondientes, cuando,
después de la publicación de aquéllos, se comprueba la improcedencia
de la deuda reclamada. A este respecto, se ponen de manifiesto, por
las personas afectadas, las consecuencias que de tal publicación se
derivan, por la utilización de los datos por parte de terceras
personas, sosteniéndose por la Tesorería General de la Seguridad
Social que, en estos casos, no existe responsabilidad por el uso que
de la repetida publicación hagan otras personas físicas o jurídicas.
Así se puso de manifiesto, en concreto, en un caso, en el que se
anuló, por haber sido satisfecha en su momento, la deuda reclamada,
cuya providencia de apremio había sido notificada por el
procedimiento antes señalado (9714509).
En cuanto a las solicitudes de devoluciones de cuotas, por considerar
que éstas han sido ingresadas indebidamente, se ha recibido un
reducido número de quejas, pudiendo reseñarse, entre ellas, la
formulada por una persona que tenía suscrito convenio especial de
emigrantes e hijos de emigrantes en el extranjero con la Dirección
Provincial de la Tesorería General de la Seguridad Social en Madrid,
habiendo ingresado cuotas con posterioridad a la extinción del mismo.
Las actuaciones realizadas concluyeron, al estimarse la petición de
devolución de cuotas indebidamente ingresadas (9707460).
8.3 Prestaciones económicas
8.3.1 Pensiones de jubilación
Como se indicó en el informe correspondiente al año 1997, la Ley 24/
1997, de 15 de julio, distinguió entre la jubilación anticipada de
carácter voluntario y la derivada del cese de trabajo como
consecuencia de causa no imputable al trabajador, a fin de paliar,
mediante la implantación de coeficientes reductores diferentes, los
perjuicios que recaen sobre la última ellas.
La aplicación rígida de dicha disposición ha dado lugar, en algunos
casos, a deficiencias administrativas, pudiendo citarse, a título
ejemplificativo, el reconocimiento de una pensión de jubilación con
un coeficiente reductor del 40 por ciento, al estimar el Instituto
Nacional de la Seguridad Social que a dicha prestación se accedía
desde una situación de convenio especial. Habiéndose comprobado que
el acceso a la jubilación se derivaba de la extinción del contrato de
trabajo por causa no imputable a la libre voluntad del trabajador, y
no de la situación de convenio especial, se revisó de oficio la
cuantía de la pensión, aplicándose un porcentaje definitivo del 65
por ciento sobre la base reguladora (9718033).
También puede hacerse mención a las actuaciones seguidas a resultas
de la denegación de una pensión de jubilación, cuya solicitud se
había efectuado una vez cumplidos los sesenta años, pues se
consideraba que, para acceder a la misma, el solicitante tenía que
tener cumplidos los sesenta y cinco años, al no acreditar su
condición de mutualista con anterioridad a 1 de enero de 1967, además
de no haberse producido el cese en el trabajo, al figurar el
interesado en alta en el régimen
especial agrario. La primera de las causas de denegación fue
solventada, pues para acceder al subsidio por desempleo se había
emitido certificación acreditativa de que el solicitante reunía los
requisitos para alcanzar derecho a la pensión anticipadamente,
manteniéndose la exigencia de que para el reconocimiento del derecho
a la repetida pensión era necesario que se produjera el cese en la
actividad agraria (9709850).
En menor medida, se reciben quejas en las que se muestra la
disconformidad con la denegación del derecho a la pensión solicitada,
por no tenerse cubierto, en la fecha del hecho causante, el periodo
mínimo de cotización exigido, así como sobre la determinación de su
cuantía.
En otro orden de cosas, durante el año 1998 se han aprobado las
normas necesarias para poner en práctica las previsiones recogidas en
la disposición adicional décima de la Ley 13/1996, de 30 de
diciembre, en relación con el cómputo, a efectos del reconocimiento
del derecho a la pensión de jubilación o del incremento de la cuantía
de la misma, del tiempo que los sacerdotes y religiosos de la Iglesia
Católica estuvieron ejerciendo su ministerio y no pudieron cotizar al
sistema de la Seguridad Social, por no estar incluidos en el campo de
aplicación del mismo.
Más en concreto, a través del Real Decreto 487/1998, de 27 de marzo,
se facilitó el acceso a la pensión de jubilación, siendo esta norma
completada por otro Real Decreto, aprobado por el Consejo de
Ministros del día 11 de diciembre de 1998, y cuya publicación tuvo
lugar ya en el año 1999 (9512886; 9625853; 9711844; 9712453; 9714582;
9714687; 9805123 y 9805534).
Sin embargo, en relación con este asunto, se ha recibido también
alguna queja, en la que se mostraba la desigualdad que pudiera, en su
caso, haberse producido como consecuencia de la solución dada a estos
sacerdotes y religiosos, poniéndose de manifiesto que no se aplica el
mismo tratamiento a los trabajadores autónomos, al no considerarse
como periodo cotizado a la Seguridad Social el tiempo de la actividad
por cuenta propia realizada con anterioridad al momento en que se
determinó la incorporación de cada sector de trabajadores al régimen
especial de trabajadores autónomos (9810035).
Se ha planteado también la posibilidad de que quienes acreditan
cotizaciones por un periodo superior a los treinta y cinco años que
la legislación vigente exige para alcanzar el porcentaje del cien por
cien de la base reguladora, puedan acceder anticipidamente a la
pensión de jubilación , sin aplicación de los coeficientes reductores
correspondientes. Esta medida se enmarcaría en la flexibilización de
la jubilación que inspira la Recomendación de la Comunidad Europea,
de 10 de julio de 1982, sobre principios de una política comunitaria
sobre la edad de jubilación (9821869).
8.3.2 Pensiones de incapacidad permanente
La mayor parte de las quejas sobre pensiones de incapacidad
permanente se refieren a la disconformidad de los interesados con las
resoluciones denegatorias dictadas por las direcciones provinciales
del Instituto Nacional
de la Seguridad Social, por considerarse que las lesiones
padecidas no son constitutivas de incapacidad permanente, por lo que
se cuestionan las propuestas efectuadas por los equipos de valoración
de incapacidades, constituidos en las mencionadas direcciones
provinciales, especialmente en lo que se refiere a la valoración de
los informes de antecedentes profesionales y médicos tenidos en
cuenta.
El procedimiento para el reconocimiento del derecho a las
prestaciones de incapacidad permanente experimentó un cambio
significativo a raíz de la constitución de los equipos de valoración
de incapacidades, que concentró en el Instituto Nacional de la
Seguridad Social las competencias sobre dichas prestaciones,
compartidas anteriormente por el Instituto Nacional de la Seguridad
Social, el Instituto Nacional de la Salud, el Instituto de
Migraciones y Servicios Sociales y los órganos correspondientes de
las comunidades autónomas con competencias transferidas.
Sin embargo, la constitución y puesta en funcionamiento de los
citados equipos de valoración de incapacidades ha dado lugar a
retrasos en las citas a reconocimiento a los solicitantes de
prestaciones de incapacidad permanente o de revisiones de grado ya
reconocido, en determinadas direcciones provinciales del Instituto
Nacional de la Seguridad Social.
Así, puede citarse un caso en el que instada, en fecha 3 de mayo de
1996, por agravación de las lesiones, la revisión del grado de
incapacidad permanente total para la profesión habitual reconocido en
su día, el dictamen del equipo de valoración de incapacidades, por el
que se proponía el reconocimiento del grado de incapacidad permanente
absoluta, se emitió el 20 de enero de 1998, tras la actuación de esta
Institución (9711871).
En otro orden de cosas, puede reseñarse el reconocimiento del derecho
a la pensión de incapacidad permanente absoluta a un enfermo de VIH,
una vez que se tuvieron en cuenta los periodos de cotización durante
la percepción de prestación contributiva de desempleo, y los
subsiguientes de incapacidad temporal, anteriormente anulados, de
manera que el solicitante acreditaba el periodo mínimo de cotización
exigido (9808307).
Por último, en el año al que se refiere este informe ha vuelto a
plantearse la desigualdad de tratamiento legal entre el régimen
general de la Seguridad Social y el régimen especial de trabajadores
autónomos, en cuanto a la falta de cobertura, dentro de la acción
protectora de este último, del grado de incapacidad doctrinalmente
denominado como incapacidad permanente total cualificada. En relación
con ello, puede significarse que esta Institución recomendó en su día
que se homogeneizara la acción protectora de los regímenes especiales
de la Seguridad Social con la del régimen general, llevándose a cabo
diversas actuaciones, que quedaron reflejadas en los informes
correspondientes a los años 1984 y 1985. Esta homogeneización ha sido
lograda en distintos aspectos, faltando, empero, conseguirla en
otros, entre los que figura el antes citado.
El Tribunal Constitucional, en su sentencia 291/1994, de 27 de
octubre, se pronunció sobre esta disparidadentre ambos regímenes, en
el sentido de no apreciar la
vulneración del artículo 14 de la Constitución, señalando al
respecto, desde un punto de vista general, que regímenes de Seguridad
Social distintos no son términos homogéneos de comparación a los
efectos del artículo 14 de la Constitución, y siendo causa
justificativa de la diferencia de trato la pertenencia a órdenes
normativos distintos. Añadía el Tribunal que el trabajador autónomo
mayor de cincuenta y cinco años, incapacitado permanente total, tiene
más favorables expectativas que el trabajador por cuenta ajena en
cuanto a la posible continuidad laboral después del reconocimiento de
la incapacidad, por la propia naturaleza de trabajo autónomo, lo que
justifica, para la jurisprudencia, que no se le reconozca el 20%
complementario de la pensión.
El inequívoco pronunciamiento del Tribunal Constitucional no empece
para que, de lege ferenda, pudiera considerarse la conveniencia de
homogeneizar ambos regímenes en el aspecto indicado (9819350).
8.3.3 Pensiones de supervivencia
Como se dejó constancia en el informe del pasado año 1997, la
exigencia del requisito de alta, para acceder a las pensiones de
viudedad y de orfandad, se flexibilizó por la modificación
introducida en los artículos 174 y 175 de la Ley General de la
Seguridad Social, al permitirse el acceso a dichas prestaciones si se
ha cumplido un periodo mínimo de cotización de veintidós años, aunque
no se reúna el requisito de estar en alta o en situación asimilada al
alta. En este sentido, ha de reseñarse que la Ley 50/1998, de 30 de
diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, ha
reducido el citado periodo a quince años, homogeneizando de esta
manera el periodo mínimo de cotización exigido para acceder a las
prestaciones de la Seguridad Social en el supuesto de no cumplirse el
citado requisito.
Igualmente, se ha establecido el citado periodo para el
reconocimiento de las prestaciones en favor de familiares, las cuales
no habían sido objeto de modificación por la Ley 66/1997, de 30 de
diciembre.
En este sentido, la necesidad de que el requisito de alta se aplique
de forma flexible y acomodada a las particularidades de cada caso, ha
dado lugar a que se tramiten distintas quejas, en las que se aducía
por los interesados la situación de enfermedad o drogodependencia de
los causantes, informándose al respecto, por el Instituto Nacional de
la Seguridad Social, que se han dictado instrucciones a las distintas
direcciones provinciales de dicha entidad gestora, para que, en
aquellos casos en los que se justifique la imposibilidad del causante
de personarse en las oficinas de empleo, ponderen las circunstancias
de hecho que impiden la personación en dichas oficinas, dotándose a
las referidas direcciones provinciales de un margen de
discrecionalidad para la correcta apreciación del requisito de alta o
de situación asimilada (9711590 y 9713931).
En otro orden de cosas, debe recordarse que la sentencia del Tribunal
Constitucional 126/1994, de 25 de abril, declaró que la convivencia
marital con otra persona no debía ser causa de extinción de la
pensión de viudedad.
Ello ha motivado que aquellas personas cuyas pensiones fueron
extinguidas por tal motivo, hayan pedido la rehabilitación de las
pensiones de viudedad extinguidas, y que se dejasen sin efecto los
cobros indebidos reclamados con anterioridad.
A este respecto, el Instituto Nacional de la Seguridad Social ha
informado que se había adoptado el criterio mantenido por el Tribunal
Constitucional en lo que respecta a la extinción de las pensiones de
viudedad por convivencia more uxorio, aún cuando no se habían dejado
sin efecto los cobros indebidos ratificados por sentencias de la
jurisdicción social, y ello al estimarse que la referida sentencia
del Tribunal Constitucional solo afectaba a la persona a quien se
había otorgado el amparo (9507423 y 9708626).
Como ya se ha planteado en otras ocasiones por esta Institución, debe
entenderse que el artículo 175.1 de la Ley General de la Seguridad
Social reconoce el derecho a la pensión de orfandad a cada uno de los
hijos del causante y que la circunstancia prevista en el apartado 3
del mismo artículo, relativa al abono de la pensión a quien tenga a
su cargo a los beneficiarios, no equivale a entender que la
titularidad de la pensión corresponde a esta última persona, ya que
no puede confundirse a quien le es abonada la pensión de orfandad con
el titular de la misma.
No obstante lo anterior, con ocasión de la tramitación de una queja,
ha podido comprobarse que algunas direcciones provinciales del
Instituto Nacional de la Seguridad Social proceden a efectuar el
reintegro originado por la percepción indebida de una prestación de
aquella naturaleza con cargo a la pensión de otra persona, en el caso
concreto de la queja que se trae a colación, a título de ejemplo, del
tutor de la persona titular de la pensión de orfandad.
Solicitado informe al Instituto Nacional de la Seguridad Social, esta
entidad gestora coincidió con la interpretación reseñada, señalando
que de las prestaciones indebidamente percibidas responde
directamente el titular de las mismas, por lo que la actuación de la
Dirección Provincial de dicho Instituto en León no se ajustaba a la
normativa vigente, ya que no procedería descontar de la pensión de
otra persona la deuda contraida. En consecuencia, se anularon las
actuaciones realizadas y se devolvieron las cantidades deducidas, al
tiempo que se remitió copia de la resolución definitiva, por la que
se declara la procedencia del reintegro, a la Tesorería General de la
Seguridad Social, al objeto de que dicha entidad inicie el
procedimiento de gestión recaudatoria, establecido en el artículo 102
del Real Decreto 1653/1995, de 6 de octubre (9712472).
Por último, debe reseñarse el significativo número de quejas en las
que se pone de manifiesto la disconformidad con el importe de la
pensión de viudedad, al estimarse que debía incrementarse el
porcentaje aplicable sobre la base reguladora, al suponer la
aplicación del actual porcentaje una notable disminución de los
ingresos que acreditaba el causante, sobre todo en aquellos casos en
que el pensionista de viudedad no alcanza derecho a pensión por
derecho propio o no dispone de ingresos de otra índole (9805056,
9805988, 9808576, 9809795 y 9811579).
8.3.4 Prestaciones por incapacidad temporal
En lo que se refiere a las prestaciones por incapacidad temporal,
puede hacerse mención al desacuerdo, manifestado en una queja, con el
criterio mantenido por la Dirección General de Ordenación de la
Seguridad Social, respecto del cálculo del importe y tiempo de
percepción del subsidio por incapacidad temporal para los
trabajadores fijos discontinuos. Solicitado informe a la citada
dirección general, la misma expuso los criterios sustentados en
relación con la cotización, cálculo de la base reguladora de la
prestación, abono de la misma y otros aspectos, los cuales se
concretaban en la consideración de que el trabajo fijo discontinuo es
trabajo a tiempo parcial, quedando esta circunstancia suficientemente
clarificada, de acuerdo con lo previsto en el Real Decreto 489/1998,
de 27 de marzo. En esta disposición, se prevé que la cotización ha de
efectuarse por las retribuciones efectivamente percibidas, se
determina el período mínimo de cotización exigido y el periodo para
el cálculo de la base reguladora, en función de las horas trabajadas,
percibiéndose la prestación económica durante los días contratados de
trabajo efectivo, en los que el trabajador permanezca en situación de
incapacidad temporal (9711554).
Sobre el control de las situaciones de incapacidad temporal se han
recibido algunas quejas, en las que también se ponía de manifiesto el
retraso en la contestación, por parte de las inspecciones médicas
afectadas, a las denuncias formuladas en relación con dicho control,
lo que ha motivado que se hayan realizado actuaciones ante las
direcciones provinciales del Instituto Nacional de la Salud
competentes (9812027 y 9812028).
8.3.5 Prestaciones familiares
La interpretación del artículo 184.3 de la Ley General de la
Seguridad Social, en cuanto establece que serán beneficiarios de la
prestación por hijo a cargo que, en su caso, y en razón de ellos,
hubiera correspondido a sus padres, aquellos huérfanos de padre y
madre, menores de dieciocho años o minusválidos en un grado igual o
superior al 65 por ciento, sean o no pensionistas de orfandad el
Sistema de la Seguridad Social, sin hacer precisión adicional alguna,
condujo a la Dirección Provincial del Instituto Nacional de la
Seguridad Social en Huelva a denegar una solicitud formulada por una
persona en situación de orfandad absoluta, mayor de dieciocho años,
y con una minusvalía congénita, por no cumplir la condición de ser
pensionista de orfandad, ni haber quedado probado que el último
progenitor fallecido -su madre, en 1980- fuese o hubiese podido ser
beneficiaria de la referida asignación familiar.
En relación con ello, el Instituto Nacional de la Seguridad Social ha
considerado que en el supuesto de que el huérfano absoluto reuniese
todos los requisitos para acceder a la asignación económica por hijo
a cargo, menos el de ser pensionista de orfandad, podría acceder
a aquella, siempre que el último de los progenitores en fallecer fuere
beneficiario de dicha prestación o «hubiese podido serlo -si la
hubiera solicitado o si la legislación actual fuera la de entonces-».
En consecuencia, con base
en este criterio, se revisó la resolución denegatoria, reconociéndose
el derecho a la prestación (9710624).
Por otra parte, puede reseñarse la solución favorable de un caso en
el que la interesada exponía que se había suspendido cautelarmente la
asignación por hijo a cargo, que venía percibiendo. La referida
suspensión fue levantada, una vez subsanado el error, que era debido
al cruce de datos efectuado con el Ministerio de Economía y Hacienda,
en el que figuraba una declaración anual del Impuesto sobre la Renta
de las Personas Físicas con ingresos en cuantía superior a la
establecida por la legislación vigente (9712315).
8.3.6 Prestaciones por desempleo
En el ámbito del ordenamiento jurídico comunitario, la recomendación
85/308/CEE, de 13 de junio de 1985, en su apartado A.2.g., establece
que la protección social de los voluntarios para el desarrollo deberá
abarcar la contingencia del paro sobrevenido después del regreso.
Por ello, al comprobarse que el Instituto Nacional de Empleo denegaba
el subsidio como emigrante retornado a dichos cooperantes, se
solicitó de la Secretaría General de Empleo que expresara cual era su
criterio sobre tal asunto, y si estaba prevista la elaboración y
aprobación de alguna norma en los términos recogidos en la citada
recomendación, informando la referida Secretaría General que no
existía ninguna previsión concreta para incluir a estas personas en
el ámbito de la prestación por desempleo.
En relación con ello, esta Institución considera que, aún cuando la
citada recomendación no tenga carácter vinculante, podría ser
conveniente que se adoptasen una serie de medidas de protección
social que incentivasen la participación en las acciones de
solidaridad que se desarrollen mediante la cooperación al desarrollo
(9511963).
En otro orden de cosas, en el informe de esta Institución
correspondiente al año 1997, se expresó que debía reconocerse como
responsabilidades familiares a los hijos del cónyuge del solicitante
del subsidio de desempleo, procedentes de uniones anteriores,
dejándose constancia de los argumentos que se citaban en apoyo de tal
tesis, que no era compartida por el Instituto Nacional de Empleo.
Dado que por sentencia de 23 de septiembre de 1997, recaída en
recurso de casación para unificación de doctrina, el Tribunal Supremo
se pronunció en el sentido propugnado por esta Institución, se
remitió una recomendación al Instituto Nacional de Empleo, a fin de
que se modifique el criterio seguido hasta el momento y se reconozca
como responsabilidades familiares, a los efectos de la adquisición
del derecho a dicho subsidio. La recomendación se extendió asimismo a
la revisión de los expedientes denegados en virtud del criterio que
se había venido manteniendo. Habiéndose concluidolas actuacioens ya
en 1999, al haberse aceptado parcialmente esta recomendación, en el
Informe correspondiente a dicho año se incluirá una referencia más
extensa a la contestación recibida (9618378).
En cuanto al subsidio por desempleo, se ha planteado el criterio a
seguir en los casos de denegación del mismo, en su modalidad de
mayores de cincuenta y dos años, por no permanecer los solicitantes
inscritos ininterrumpidamente como demandantes de empleo, cuando los
periodos en los que no se permaneció inscrito son de corta duración.
A este respecto, debe mantenerse el criterio de que no debe estimarse
la falta de inscripción como una negligencia grave del interesado,
toda vez que no existe una voluntad de apartarse del mundo laboral,
debiendo, en consecuencia, reconocerse los subsidios solicitados.
Al haberse tenido en cuenta, por el Instituto Nacional de Empleo, las
referidas consideraciones, se dieron instrucciones a las distintas
direcciones provinciales para su aplicación, reconociéndose, en
consecuencia, el derecho a los subsidios (9712521 y 9717421).
También se han planteado distintas cuestiones, relativas a la
denegación del citado subsidio por superar la unidad familiar las
rentas establecidas. Así, puede hacerse mención a un supuesto, en el
que se denegó dicho subsidio, por estimar el Instituto Nacional de
Empleo que las rentas familiares superaban el citado límite, toda vez
que se incluía, entre dichos ingresos, la prestación de invalidez no
contributiva reconocida a uno de los hijos de la interesada. Tras la
tramitación de la queja, se revisó de oficio la resolución
denegatoria, reconociéndose el derecho a percibir el subsidio por
desempleo solicitado (9804382).
En otro orden de cosas, también se ha actuado respecto de las
sanciones consistentes en la extinción de las prestaciones por
desempleo. Así, puede reseñarse la revocación de una resolución de la
Dirección General de Empleo, relativa a una sanción de la extinción
de dicha prestación, por compatibilizarse la misma con el trabajo por
cuenta ajena, una vez que se comprobó que existía una sentencia de un
Juzgado de lo Social de Avila, por la que se declaraba la
inexistencia de relación laboral entre la empresa y la interesada
(9702462).
En el mismo sentido, puede dejarse constancia de la anulación de la
propuesta de sanción de extinción de prestaciones por desempleo por
rechazo de una oferta de empleo, una vez que se constató que tal
circunstancia no se ajustaba a la realidad, puesto que la interesada
no había sido seleccionada por su estado físico (9712393).
8.3.7 Pensiones no contributivas
Dentro de las quejas que atañen a las pensiones no contributivas, se
ha recibido un número significativo de ellas, en las que se
manifiesta la disconformidad con la extinción de dicha pensión, por
superar los ingresos del titular, o los de sus familiares, las
cuantías establecidas legalmente. En este sentido, puede citarse un
caso paradigmático de la perceptora de una pensión de invalidez, con
un complemento del cincuenta por ciento, por necesidad de ayuda de
tercera persona, lo que suponía un importe mensual de 53.370 pesetas.
Al fallecer el esposo de la interesada, se le reconoció una pensión
de viudedad, en cuantía mensual de 35.580 pesetas, reconocimiento que
motivó la revisión de la pensión no contributiva de la que ella era
titular y su extinción, al disponer
de unos ingresos superiores a los previstos para el acceso a la
pensión no contributiva.
Esta extinción del derecho a la pensión de invalidez no contributiva
supone, igualmente, la pérdida del derecho a percibir el complemento
por ayuda de tercera persona, ya que este complemento no está
configurado, en la regulación de las pensiones no contributivas, como
una prestación independiente, en razón únicamente de la acreditación
de un determinado grado de minusvalía y de la necesidad de la
asistencia de otra persona, sino que, por el contrario, su percepción
está vinculada al reconocimiento o mantenimiento del derecho a la
pensión, que se podría denominar básica y, por tanto, al cumplimiento
de los requisitos de rentas, edad, residencia y grado de minusvalía
establecidos.
Puestos de manifiesto los antecedentes de este asunto al Instituto de
Migraciones y Servicios Sociales, se señaló que se encuentra en
estudio el establecimiento de un sistema de protección dirigido a dar
respuesta, con carácter global, a las necesidades sociales y
económicas de las personas dependientes que, en el plano económico,
no se centraría únicamente en los titulares de las pensiones de
invalidez no contributivas con derecho a complemento por necesidad de
ayuda de tercera persona, sino que, inicialmente, se plantearía como
una prestación independiente, que pueda estar en la línea del
derogado subsidio por ayuda de tercera persona, establecido por la
Ley 13/1982, de 7 de abril, de Integración Social de los
Minusválidos, y que iría dirigida a aquellos ciudadanos que requieran
la asistencia de otra persona para los actos esenciales de la vida
(9702003).
8.3.8 Renta mínima de inserción
En el informe correspondiente al año 1997 se daba cuenta de las
actuaciones seguidas en relación con la prestación de asistencia
social de la Ciudad de Melilla, adelantándose que en el mes de
diciembre de 1997 se había adoptado el acuerdo de modificar la norma
reguladora de dicha prestación, tomando en consideración la
recomendación formulada al efecto por esta Institución.
Como continuación de lo allí expuesto, puede señalarse que las
actuaciones se dieron por finalizadas tras recibirse un informe de la
Consejería de Bienestar Social y Sanidad de dicha ciudad autónoma, en
el que se ponía de manifiesto que, con el fin de evitar cualquier
posible discriminación de un nacional, por una circunstancia
personal, se ha procedido a la modificación parcial de la norma
reguladora de la prestación de asistencia social, la cual fue
publicada en el Boletín Oficial de Melilla, de fecha 9 de julio de
1998 (9609542).
Por otra parte, cabe reseñar que se han seguido actuaciones en
relación con el programa de solidaridad para la erradicación de la
marginación y la desigualdad de Andalucía. En la última información
remitida por la Consejería de Asuntos Sociales de dicha comunidad
autónoma se dejaba constancia de que, después de más de siete años de
aplicación del referido programa y analizadas las carencias
observadas, así como las transformaciones producidas en el colectivo
de sus posibles beneficiarios, se consideró conveniente acometer la
reforma de su normativa, al
objeto de adaptar la misma a la nueva realidad social y de sus
destinatarios, de forma que pueda promoverse de modo efectivo su
inserción social y laboral (9415310).
8.3.9 Otras prestaciones económicas
La excesiva rigidez formal, en la aplicación de los plazos
establecidos para que los interesados puedan formular sus alegaciones
ante la Administración, puede conducir a situaciones no deseadas. Así
se puso de manifiesto con ocasión de la tramitación de una queja, en
la que la interesada señalaba que le había sido extinguido el derecho
a la ayuda por ancianidad o enfermedad, con cargo al extinguido Fondo
Nacional de Asistencia Social, a causa de un error en el cálculo de
la cuantía de sus ingresos.
El recurso ordinario interpuesto por la interesada contra dicha
resolución fue inadmitido por extemporáneo, al haberse superado en
nueve días el plazo establecido por la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, y sin entrar a considerar el fondo del asunto, a través de
una resolución dictada cuatro meses más tarde, cuando además, según
alegaba la interesada, la propia trabajadora social que gestionaba la
tramitación del expediente había constatado la existencia de un error
en el cálculo de los ingresos.
Puesto de manifiesto el asunto ante el Instituto Andaluz de Servicios
Sociales, resaltando el perjuicio causado a la interesada, si se
tiene en cuenta la naturaleza asistencial de la pensión que venía
percibiendo y la imposibilidad de que vuelva a solicitarse, dado que
se trata de una prestación que, al corresponder a un régimen
extinguido, se conserva tan solo por quienes la tenían reconocida
antes de que se produjera dicha extinción, se revisó el expediente
administrativo, revocándose la resolución emitida con anterioridad y
rehabilitándose la prestación, además de realizarse el abono de las
cantidades devengadas por dicho concepto desde la fecha del cese de
su percepción (9715012).
Por otra parte, parece conveniente insistir en la necesidad de que se
facilite una información adecuada a los ciudadanos en materia de
prestaciones sociales. En este sentido, pueden traerse a colación las
manifestaciones expuestas por un ciudadano, al que se había informado
que podría tener derecho al complemento por mínimos de la pensión de
incapacidad permanente total para la profesión habitual, siempre que
renunciase a la prestación del extinto Fondo Nacional de Asistencia
Social, de la que era titular. Realizada la renuncia, al solicitar el
complemento por mínimos se le informó que no tendría derecho al mismo
hasta que hubiera cumplido los sesenta y cinco años de edad. El
asunto finalmente fue subsanado por el Instituto de Servicios
Sociales de la Región de Murcia, dado que, dentro del plazo para
interponer recurso contra la resolución, en la que se le aceptaba la
renuncia a la prestación del Fondo Nacional de Asistencia Social, el
interesado solicitó su reposición (9814296).
8.3.10 Incompatibilidad de pensiones
En relación con esta cuestión, se ha planteado la incompatibilidad
entre una pensión de incapacidad permanente parcial, reconocida
conforme al texto refundido
de accidentes de trabajo, de 22 de junio de 1956, y una pensión de
jubilación del régimen general de la Seguridad Social.
Respecto de este asunto, puede indicarse que el Instituto Nacional de
la Seguridad Social mantuvo en su día el criterio de la
compatibilidad de ambas prestaciones, hasta que la jurisprudencia del
Tribunal Supremo, recogida en las sentencias de 27 de octubre de
1986, 16 de diciembre de 1987 y 27 de junio de 1995, se inclinó por
la incompatibilidad. Según esta doctrina, se consideraba que la
pensión causada por el seguro de accidentes de trabajo, al haber
quedado comprendido el mismo en el ámbito de la acción protectora de
la Seguridad Social, debía someterse al principio de tendencia a la
unidad y de prestación única, del que se deriva la regla de la
incompatibilidad y el derecho de opción por la prestación que el
interesado considere más beneficiosa.
Dicho criterio había sido recogido en Resolución de la Dirección
General de Ordenación de la Seguridad Social, de 12 de septiembre de
1996, por la que se modificó el criterio anterior (9708260).
No obstante, el criterio contemplado en dicha resolución ha vuelto a
ser modificado posteriormente, dando lugar a que se haya actuado en
otro caso, en el que el interesado señalaba que se había revisado de
oficio la declaración de incompatibilidad de la pensión del repetido
seguro de accidentes de trabajo y la de jubilación del sistema de
Seguridad Social, por la que había optado en su momento. Dicha
revisión ha sido consecuencia del nuevo criterio adoptado por el
Instituto Nacional de la Seguridad Social, al volver a considerar
compatibles ambas pensiones, con base en la sentencia del Tribunal
Supremo de 22 de abril de 1997, mostrando el interesado su
disconformidad, al entender que los efectos económicos del abono de
la pensión de accidente de trabajo deberían retrotraerse al 15 de
mayo de 1997, en que surtió efectos la pensión de jubilación, y no al
1 de febrero de 1998, fecha en la que el Oficio Circular núm. 1/1998,
de 23 de febrero, de la citada entidad gestora, por el que se han
impartido instrucciones a las distintas direcciones provinciales,
para practicar la revisión de los expedientes correspondientes, ha
fijado los efectos de la revisión, cuando la misma se lleve a cabo de
oficio (9710659).
8.3.11 Revalorización de pensiones
Entre los aspectos relativos a la revalorización de las pensiones, se
ha planteado, en primer término, la aplicación de las normas sobre
concurrencia de pensiones del Seguro Obligatorio de Vejez e Invalidez
con el subsidio por ayuda de tercera persona, regulado por la Ley 13/
1982, de 7 de abril, de Integración Social de los Minusválidos. En
relación con ello, se hizo hincapié, por esta Institución, en la
distinta finalidad de ambas prestaciones, por lo que no parecía
justificada la aplicación de las normas sobre concurrencia. La
Secretaría General de la Seguridad Social manifestó su criterio de
proceder a modificar las normas aplicables en la materia, lo que ha
sucedido al admitir el artículo 42 de la Ley 49/1998, de 30 de
diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1998, la
revalorización de las pensiones del Seguro Obligatorio
de Vejez e Invalidez cuando entre en concurrencia con el subsidio por
ayuda de tercera persona (9709406, 9710831 y 9710849).
También puede destacarse el significativo número de quejas, en las
que los pensionistas muestran su disconformidad con la reducción o,
en su caso, supresión del complemento por mínimos, así como con el
reintegro de los importes que, por este motivo, les son reclamados.
De otra parte, por lo que se refiere a las distintas actuaciones
sobre esta cuestión, es necesario destacar las llevadas a cabo acerca
de unos escritos, dirigidos por el Instituto Nacional de la Seguridad
Social en Barcelona a los pensionistas, sobre la incompatibilidad del
complemento por mínimos aplicado a las pensiones con el hecho de
superar determinados niveles de renta.
El motivo básico por el que se realizaron las actuaciones era la
posible vulneración del derecho a la presunción de inocencia, al
exigirse a los interesados pruebas demostrativas de que no percibían
rentas por encima de los límites establecidos anualmente. A la vista
de ello, se solicitó informe de la citada entidad gestora, en cuya
contestación se resaltaba que, en principio, el procedimiento seguido
se ajustaba a lo establecido en la normativa vigente y, en especial,
a la reguladora de la revalorización de pensiones del Sistema de la
Seguridad Social, así como a la del reintegro de prestaciones
indebidamente percibidas.
No obstante, se añadía que, en atención a las consideraciones
efectuadas por esta Institución, se iba a proceder a sustituir
algunos términos empleados en los escritos remitidos a los
pensionistas, referentes al control del complemento por mínimos, en
especial para salvaguardar el derecho a la presunción de inocencia
(9813498).
Asimismo, se han realizado actuaciones, al objeto de esclarecer
determinados aspectos relacionados con la supresión o reducción del
complemento por mínimos, cuando se superan las cuantías establecidas,
por percepción de rentas de capital mobiliario, en el supuesto de
cotitularidad de los depósitos bancarios, cuentas corrientes
y libretas de ahorro, cuestión ésta suscitada en una queja en la que
se exponía que las mencionadas rentas correspondían a cuatro personas,
el propio titular de la pensión, esposa y dos hijas.
A este respecto, el criterio mantenido es que la cotitularidad no
significa copropiedad, aunque dichos depósitos y cuentas sean de
disposición indistinta o mancomunada (9805517).
Con independencia de ello, el control de la percepción del
complemento puede dar lugar al reintegro de las cantidades
indebidamente percibidas, lo que ha ocasionado algunos problemas.
Para ilustrar estas situaciones, parece oportuno citar algunas quejas
recibidas sobre dicho reintegro, con anterioridad a la entrada en
vigor del Real Decreto 148/1996, de 5 de febrero, regulador de este
procedimiento especial, pues, una vez dictada la resolución
correspondiente por el Instituto Nacional de la Seguridad Social, al
no ser satisfechas las cantidades reclamadas, se seguía procedimiento
recaudatorio por la Tesorería General de la Seguridad Social. Así, se
realizaron actuaciones con ocasión de algunas quejas, las cuales
quedaron solucionadas favorablemente,
bien porque el embargo de la cuenta corriente del interesado
era improcedente, bien porque ya se había satisfecho la cantidad
reclamada (9703531 y 9713366).
Igualmente, se han realizado actuaciones ante la Tesorería General de
la Seguridad Social, respecto de un caso en el que se exigía una
determinada cantidad por cobro indebido de prestaciones, alegándose
que esta exigencia iba en contra de lo resuelto en sentencia del
juzgado de lo social. En la contestación dada por el mencionado
servicio común se señalaba que se procedía a anular la reclamación de
la deuda, notificándose la resolución adoptada al interesado
(9808875).
Con independencia de ello, la aplicación estricta del Real Decreto
148/1996, de 5 de febrero, por el que se regula el procedimiento
especial para el reintegro de las prestaciones de la Seguridad Social
indebidamente percibidas, ha dado lugar a que los pensionistas sufran
una importante reducción en sus pensiones, las cuales no alcanzan los
mínimos vitales necesarios. Por tal motivo, se instó informe del
Instituto Nacional de la Seguridad Social sobre la conveniencia de
ampliar, en determinados casos, el periodo de amortización de las
deudas, indicándose que ello no era posible, en virtud de lo
establecido en el real decreto anteriormente reseñado.
Sin perjuicio de cuanto antecede, debe dejarse constancia de la
moción aprobada por el Congreso de los Diputados, en fecha 16 de
junio de 1998, en la que se instaba al Gobierno a modificar el
procedimiento en la materia. Conforme a ello, el Consejo de
Ministros, en fecha 11 de diciembre de 1998, aprobó el Real Decreto
2664/1998, sobre devolución de complementos por mínimos de las
pensiones de la Seguridad Social, en su modalidad contributiva,
indebidamente percibidos, donde se regulan los casos de los
pensionistas que tengan unos ingresos anuales inferiores a un millón
quinientas mil pesetas, respecto de los cuales la cantidad a devolver
será equivalente al 5 por ciento de la pensión, aunque ello de lugar
a superar el plazo máximo de cinco años previsto en el artículo 4 del
Real Decreto 148/1996, de 5 de febrero (9703836, 9704201 y 9708046).
Por último, puede señalarse que, en los ejercicios 1996 y 1997, al
llevarse a cabo el control de la percepción del complemento por
mínimos, se ha venido aplicando un plazo de retroactividad de dos
años en cuanto a las cantidades indebidamente percibidas, en lugar
del plazo de cinco años previsto con carácter general. En relación
con ello, pudo constatarse que en la Dirección Provincial del
Instituto Nacional de la Seguridad Social en Valladolid se había
aplicado un plazo de retroactividad de cinco años, procediéndose a
regularizar tal situación para lograr la igualdad de condiciones con
los demás pensionistas (9805953).
8.3.12. Aspectos procedimentales
Entre los aspectos a destacar dentro de este apartado, puede
aludirse, en primer término, al retraso que se produce en el trámite
y resolución de expedientes de las diferentes prestaciones
económicas. Todas estas quejas son admitidas a trámite, solicitándose
el correspondienteinforme del Instituto Nacional de la Seguridad
Social y
quedando los casos solucionados favorablemente, al dictarse la
pertinente resolución (9706611, 9708987, 9710786, 9711311, 9711912,
9714595, 9716601, 9801436, 9802718, 9803390, 9805725 y 9810144).
La puesta en funcionamiento de los equipos de valoración de
incapacidades ha motivado asimismo, en algún supuesto, la existencia
de retrasos en la resolución de reclamaciones previas. Así, puede
citarse una queja en la que se señalaba el retraso producido en la
resolución de la reclamación previa interpuesta contra el acuerdo
inicial denegatorio de la pensión de incapacidad permanente, lo que
había motivado que hubiera tenido que interponerse demanda ante el
juzgado de lo social competente, una vez agotados los plazos
establecidos al efecto. Sobre ello, el Instituto Nacional de la
Seguridad Social informó que las causas que habían motivado el
retraso en la resolución de la mencionada reclamación, por parte de
la Dirección Provincial del Instituto Nacional de la Seguridad Social
en Sevilla, eran debidas a que había coincidido con la puesta en
funcionamiento del equipo de valoración de incapacidades, habiendo
retrasado la tramitación de la reclamación, por estar a la espera de
ser analizada por el equipo ya constituido, el cual finalmente
propuso la calificación de incapacidad permanente, en el grado de
total, dictándose la oportuna resolución (9704458).
Se han tramitado también otras quejas sobre diferentes cuestiones,
tales como la emisión de certificación errónea, relativa a importes
de pensión percibidos, a efectos del Impuesto sobre la Renta de las
Personas Físicas, y el retraso en el envío de documentación obrante
en expediente de gestión recaudatoria, las cuales se han resuelto
favorablemente (9716046 y 9805745).
De otra parte, como en años anteriores, se sigue recibiendo un
significativo número de quejas sobre el excesivo retraso en la
tramitación de expedientes de pensiones, fundamentalmente de
jubilación, al amparo de los reglamentos de la Comunidad Europea en
materia de Seguridad Social y de convenios bilaterales celebrados con
diferentes países, en especial iberoamericanos.
En lo que se refiere a los expedientes señalados en primer lugar, hay
que significar que, finalmente, y una vez salvadas las dificultades
que se plantean, se dictan las oportunas resoluciones, por los
organismos competentes, tanto de España, como del país de que se
trate (9402560, 9624396 y 9803831).
Respecto de los expedientes de convenios bilaterales, cabe resaltar
las dificultades existentes en la resolución definitiva de los
mismos, como consecuencia de la excesiva tardanza, por parte de los
organismos competentes de los países extranjeros, en diligenciar los
formularios de enlace, lo que imposibilita, a veces, que se pueda
resolver con la debida diligencia el expediente por parte de la
Seguridad Social española (9506150, 9618675, 9706354, 9709933,
9710452, 9714527 y 9805737).
Asimismo, se ha comprobado tardanza en contestar a determinados
escritos por parte del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y,
más en concreto, a aquellos en los que los ciudadanos instaban de la
Administración el reconocimiento de su responsabilidad patrimonial,
al estimar que, a su juicio, había existido un anómalo funcionamiento
de los servicios públicos. Tal tardanza, de
acuerdo con la información facilitada, se deriva, al parecer, del
elevado número de expedientes que sobre dicha materia se tramitan,
por lo que parece necesaria la adopción de medidas que eviten los
retrasos existentes (9703531, 9712009, 9800962 y 9802198).
Entre estos asuntos, relativos a retrasos de diversa índole, puede
igualmente aludirse a la demora en la remisión de información al
Instituto Nacional de la Seguridad Social, sobre defunciones y
matrimonios, conforme a la Resolución de 10 de julio de 1989, por
parte de las direcciones generales de Registros y del Notariado y del
Instituto Nacional de Estadística, lo que dio lugar, en su momento, a
distintas disfunciones. Así, puede reseñarse un supuesto en el que se
continuó abonando la pensión alimenticia señalada en virtud de
sentencia del juzgado de familia correspondiente y retenida de la
pensión de invalidez del causante, pese al fallecimiento del mismo un
año antes.
Ello motivó que se plantease la necesidad de regular un procedimiento
similar al contemplado para las prestaciones no contributivas en
cuanto a un sistema de colaboración en la gestión de datos derivados
de las defunciones.
En este sentido, se informó por el Instituto Nacional de la Seguridad
Social que se había arbitrado un sistema de información a las
entidades gestoras de las prestaciones económicas de la Seguridad
Social. Tal sistema consiste en el envío de los datos informatizados
de las defunciones, así como de los matrimonios de las personas
viudas, por parte de los registros civiles, en colaboración con los
registros del Ministerio de Economía y Hacienda, y dentro de un plazo
de tres meses a partir de la fecha en que aparezcan los datos
respectivos, contemplándose tal medida en la Ley 66/1997, de 30 de
diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social
(9415981).
Desde la implantación, por la Ley 26/1990, de 20 de diciembre, de las
pensiones de jubilación y de invalidez, en su modalidad no
contributiva, se han venido realizando diversas actuaciones
encaminadas a procurar el cumplimiento, por parte de las
administraciones públicas competentes en la gestión de las referidas
prestaciones, del procedimiento y, especialmente, de los plazos
establecidos para su tramitación.
Debe tenerse en cuenta que las pensiones, en su modalidad no
contributiva, tienen como finalidad proveer a un ciudadano, que se
encuentra en situación de necesidad, de unos recursos mínimos para la
subsistencia. Precisamente por ello, la agilidad en la tramitación de
dichas prestaciones parece fundamental, ya que la tardanza priva al
ciudadano, durante el tiempo de demora, de su derecho, no sólo a la
renta económica, sino, en muchos casos, también, a la asistencia
médico-farmacéutica y a los servicios sociales que, en su condición
de pensionista, le corresponden.
Durante el año al que se refiere este informe, se ha hecho necesario
señalar a la Consejería de Bienestar Social de la Junta de
Extremadura que las solicitudes de pensión de jubilación, en su
modalidad no contributiva deben resolverse en el plazo previsto en el
artículo 42 de la misma ley. En efecto, con ocasión de la tramitación
de un expediente,
en el que el interesado ponía de manifiesto que su solicitud no había
sido resuelta en el tiempo señalado, la referida consejería señaló
que las causas que habían determinado la demora en la tramitación
venían determinadas por el proceso de funcionarización del personal
al servicio de la misma y por las tareas de digitalización, que
implicaron el traslado de todos los expedientes a la Comunidad
Valenciana, donde se desarrolla dicho proceso (9717457).
También se han planteado problemas respecto de la forma de producirse
las notificaciones. Así, de la tramitación de una queja derivada de
la falta de contestación a un escrito presentado ante la Dirección
Provincial del Instituto Nacional de Empleo en León, respecto de la
disconformidad con una resolución de cobro indebido de prestaciones
por desempleo, se constató que la Unidad de Recaudación Ejecutiva de
la Tesorería General de la Seguridad Social en dicha provincia, había
enviado al domicilio señalado para las notificaciones, sin acuse de
recibo, la resolución por la que se acordaba la prescripción de la
deuda reclamada a la interesada. Ello dio lugar a que se remitiese a
la citada dirección provincial el recordatorio del deber de acomodar
la notificación de las resoluciones a lo establecido en el artículo
105 del Real Decreto 1637/1995, de 6 de octubre, y en el artículo 59
de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, practicando las mismas por
cualquier medio que permita tener constancia de la recepción por el
interesado o su representante (9708650).
De otra parte, se ha podido observar, en determinados supuestos, una
tardanza en resolver las solicitudes de prestaciones por desempleo
presentadas, pudiendo constatarse que la misma obedece a la necesidad
de instar informes de otros organismos, tales como la Inspección de
Trabajo y Seguridad Social y ello por no presentar los interesados la
documentación requerida (9712113).
Igualmente, se ha detectado la tardanza del Instituto Nacional de
Empleo en contestar escritos en los que se plantean distintas
cuestiones relativas a la solicitud o denegación, en su caso, de las
prestaciones por desempleo, a la disconformidad con el reintegro de
prestaciones indebidas, y a la solicitud de información sobre
competencias atribuidas al citado Instituto, procediéndose, en todos
los casos, a dar contestación a los escritos, tras la intervención de
esta Institución (9716623, 9717653, 9802634, 9808890, 9810524 y
9810883).
Tal y como se indicaba en el informe correspondiente al año 1997, se
había remitido al Instituto Nacional de Empleo una recomendación, a
fin de que se acomodaran las notificaciones a lo establecido en el
artículo 59 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común. A este respecto, dicho instituto informó que
había considerado oportuno instar informe de la Inspección General de
Servicios de la Administración Pública, antes de pronunciarse sobre
la aceptación o no de la recomendación efectuada, y ello debido a la
especial tipología de los expedientes afectados. Este pronunciamiento
definitivo sobre la aceptación o no de la recomendación no se había
producido en la fecha de elaboración del presente informe (9508056,
9507980, 9510112, 9613204, 9618011, 9704633, 9705045, 9705719,
9711213, 9711778 y 9715158).
En el informe correspondiente al año 1997, se dejó constancia de una
sugerencia, dirigida al Ayuntamiento de Málaga, para que se
contestase de forma expresa un escrito, en el que se solicitaba la
expedición de un certificado acreditativo del periodo durante el cual
la solicitante había percibido una ayuda económica familiar y los
motivos de la falta de renovación de la misma.
Aceptando la sugerencia formulada, el Ayuntamiento de Málaga informó
que se habían comunicado, por escrito, a la interesada los motivos
del cese de la percepción de la ayuda, así como el periodo en que la
interesada percibió la misma (9512050).
8.3.13 Abono de prestaciones
No son numerosas las quejas recibidas en 1998 sobre esta cuestión,
las cuales se refieren fundamentalmente al abono de pensiones en el
extranjero. Entre estas, cabe mencionar, a título de ejemplo, la
formulada por una pensionista con residencia inicial en Venezuela y,
posteriormente, en Estados Unidos, en la que manifestaba la falta de
abono de la pensión de jubilación de los meses de septiembre de 1996
Seguridad Social, en el informe emitido al respecto, señalaba que la
cuestión había sido ya resuelta (9713808).
Se ha actuado, asimismo, en otro caso en que, sin causa aparente que
lo justificara, se había dejado de abonar una pensión de jubilación,
dándose de baja la misma, por lo que su perceptor se había dirigido a
la Dirección Provincial del Instituto Nacional de la Seguridad Social
en Madrid, solicitando información sobre la falta de pago. De las
actuaciones realizadas, pudo desprenderse que, periódicamente, y de
acuerdo con la normativa vigente, el Instituto Nacional de
Estadística facilita información a la Gerencia de Informática de la
Seguridad Social sobre pensionistas fallecidos, entre los cuales
figuraba, por error, el interesado. Al comprobarse su vivencia, se
rehabilitó el abono de su pensión, practicándose la liquidación
correspondiente (9810861).
En otro orden de cosas, problemas informáticos han motivado que no se
abonen en fecha las cantidades correspondientes a las mensualidades
extraordinarias, en aquellos casos en los que se efectúan retenciones
judiciales en las pensiones de la Seguridad Social, para satisfacer
pensiones alimenticias. En este sentido, se informó que, por parte de
la Dirección Provincial del Instituto Nacional de la Seguridad Social
en Vizcaya, se iban a poner todos los medios a su alcance para que no
se volvieran a producir irregularidades en dicho abono (9710663).
También pueden resaltarse las actuaciones seguidas con motivo de una
queja, en la que la interesada exponía su disconformidad con la
resolución adoptada por la Dirección Provincial del Instituto
Nacional de la Seguridad Social en Coruña, por la que se le reclamaba
el reintegro de la deuda contraida por su fallecido esposo, como
consecuencia de haber percibido indebidamente determinadas cantidades
de la pensión de incapacidad permanente, al haber concurrido ésta con
otra de jubilación del régimen especial de trabajadores autónomos. De
acuerdo con dicha resolución se habían propuesto reintegros
parciales, a descontar de la pensión de viudedad de la que era
titular.
En relación con ello, el Instituto Nacional de la Seguridad Social,
consideraba que había sido ajustada a derecho la resolución adoptada,
pues correspondía a la interesada el pago de la cantidad pendiente de
reintegro, en su calidad de heredera, de acuerdo con lo establecido
en el artículo 12 del Reglamento General de Recaudación de Recursos
del sistema de la Seguridad Social. Con posterioridad, la citada
entidad gestora puso asimismo de manifiesto que procedería a aplicar
a la interesada la figura de la compensación, prevista en el artículo
56 y siguientes del mencionado Reglamento General y en el artículo 38
y siguientes de la Orden de 8 de abril de 1992, de aplicación al
caso, confirmando la resolución adoptada por la Dirección Provincial.
Considerando que existían aspectos contradictorios, y que, por
tratarse de actos de gestión recaudatoria, la competencia para
resolver la cuestión de fondo correspondía a la Tesorería General de
la Seguridad Social y no al Instituto Nacional de la Seguridad
Social, se dirigió una sugerencia a este último, por entender que las
resoluciones dictadas eran nulas de pleno derecho, al objeto de que
se iniciara procedimiento revisorio para su revocación, suprimiéndose
el descuento mensual que se venía practicando en la pensión de
viudedad de la interesada, con la consiguiente devolución de las
cantidades descontadas hasta la fecha. Tras haber comunicado la
citada entidad gestora su criterio adverso a la sugerencia formulada,
las actuaciones concluyeron ya en el año 1999, al aceptarse la misma
por la Secretaría General de la Seguridad Social. En el Informe
correspondiente a dicho año se incluirá una referencia más extensa a
las contestaciones recibidas sobre esta sugerencia (9701348).
Se ha planteado también la falta de abono de la prórroga del subsidio
por incapacidad temporal, como consecuencia de la demora en la
notificación de una resolución denegatoria de la pensión de
incapacidad permanente, por parte de la Dirección Provincial del
Instituto Nacional de la Seguridad Social en Valencia, lo que había
motivado la incorporación del interesado a su puesto de trabajo con
retraso, por lo que le faltaban doce días de percepción. Efectuada la
investigación correspondiente ante la mencionada entidad gestora,
quedó solventada la cuestión suscitada en la queja, practicándose la
liquidación correspondiente (9714031).
Asimismo, puede reseñarse la tardanza en el abono de la prestación
económica de incapacidad laboral por parte de una mutua de accidentes
de trabajo, derivada de la tardanza en un procedimiento judicial, así
como de la presentación de un recurso de suplicación.
En este caso, se informó al interesado de la posibilidad de rescatar
el cincuenta por ciento de la cantidad depositada por la empresa para
recurrir la sentencia declarativa del derecho (9801796).
8.4 Servicios sociales
8.4.1 Menores
En relación con las actuaciones que afectan a los menores de edad,
puede hacerse mención, en primer lugar, a las realizadas de oficio,
al amparo de lo previsto
en el artículo 9 de la Ley Orgánica del Defensor del Pueblo,
supliendo con ello las mayores dificultades que tienen los menores,
por razones obvias, para para plantear por sí mismos sus problemas.
Estas actuaciones responden, en unos casos, a investigaciones de
carácter monográfico, dirigidas a obtener un mejor conocimiento de la
forma en que se desarrollan las actividades de las administraciones
públicas relacionadas con la infancia; mientras que, en otros, se
trata de proteger los derechos de los menores en casos concretos, de
cuya posible vulneración se ha tenido conocimiento, ya a través de
noticias publicadas en los medios de comunicación, ya por denuncias
formuladas por terceras personas, a las que, por aplicación de lo
previsto en el artículo 15.1 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de
abril, no procede informar de situaciones que puedan hacer referencia
a la intimidad de los menores implicados.
En este sentido, resulta pertinente hacer mención a las
recomendaciones dirigidas a diversas administraciones públicas, como
consecuencia de las deficiencias que pudieron observarse en el curso
de las visitas realizadas a distintos centros de internamiento de
menores, en el ámbito de la investigación de carácter general sobre
la aplicación de la futura ley de justicia de menores y la situación
de los centros para su aplicación, de la que se dio cumplida cuenta
en el informe correspondiente a 1997.
En concreto, las deficiencias detectadas en la visita efectuada a un
centro de la Junta de Castilla y León, situado en Valladolid,
aconsejaron que se dirigiera a la Consejería de Sanidad y Bienestar
Social una recomendación, en la que se detallaban los aspectos
susceptibles de mejora. La citada recomendación fue aceptada,
haciéndose hincapié, en la contestación recibida, en las obras en
curso, que supondrían la reconversión arquitectónica y organizativa
del centro, para poder adaptarse a las nuevas necesidades derivadas
de la aprobación de la futura ley. Se añadía que se habían dado las
instrucciones precisas para que fueran corregidas las deficiencias
detectadas, en especial en lo que afecta a las instalaciones de la
cocina, la utilización de las correspondientes prendas para la
elaboración y preparación de los alimentos y el almacenamiento de
éstos (F9800035).
Del mismo modo, se dirigieron recomendaciones a la Consejería de
Sanidad y Servicios Sociales de la Comunidad de Madrid, las cuales se
referían a las deficiencias, tanto de carácter estructural como
organizativo, detectadas en los centros «El Madroño» y «Renasco»,
ambos de Madrid. En relación con este último, se aludía a la falta de
adecuación del mismo, tanto por su ubicación, como por las
condiciones de las dependencias, por lo que se señalaba la
conveniencia de que fuera trasladado a unas instalaciones más
adecuadas, procediéndose, en su caso, a destinar el actual edificio a
otra finalidad que pudiera adecuarse a su estructura y
características. Se sugería, además, que, entre tanto, se afrontaran
las reformas necesarias para subsanar las deficiencias que precisaban
una actuación urgente. Por lo que se refiere a las cuestiones de
carácter organizativo, se señalaba la conveniencia de trasladar los
expedientes de carácter histórico de los menores que se encuentran en
el centro a un archivo dotado de las necesarias medidas de seguridad,
a fin de
garantizar la confidencialidad de los datos que pudieran obrar en
dichos expedientes.
Asimismo, y respecto de ambos establecimientos, se indicaba que se
informara a la máxima brevedad al ministerio fiscal y al juzgado de
menores sobre la imposición de las sanciones por faltas graves y muy
graves, y no tras el transcurso de un mes, cuando la sanción pudiera
haber sido ya ejecutada. Por último, y en referencia específica al
centro «El Madroño», se recomendó que se habilitara una estancia
donde los menores puedan recibir las visitas de sus familiares. Dado
que la aceptación de esta recomendación se ha producido ya en el año
1999, se dará cuenta de la contestación recibida en el Informe
correspondiente a dicho año (F9800034 y F9800046).
Las noticias aparecidas en los medios de comunicación sobre la
posible utilización de la red informática internet, desde entidades
públicas, para intercambio de pornografía infantil; la presunta
explotación infantil en la recolección del tomate; el fallecimiento
de un menor a consecuencia del incendio producido en su domicilio; y
los presuntos malos tratos infligidos a menores por el vigilante de
una residencia infantil, fueron objeto de investigación, si bien con
diverso resultado.
En cuanto al primero de los asuntos señalados, se pudo constatar la
inexistencia de datos concretos sobre el mismo y la colaboración, por
parte de las administraciones públicas, con las entidades
denunciantes, tanto en lo que se refiere a las investigaciones en
curso de realización por la policía judicial, como por parte del
Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, para encontrar posibles
soluciones a un asunto que, dada su complejidad y novedad, resulta
ciertamente preocupante (F9800006).
La denuncia aparecida en diversos medios de comunicación sobre la
posible explotación de menores de diez años en la campaña de recogida
del tomate en Extremadura, aconsejó dirigirse a la Inspección de
Trabajo y Seguridad Social, a fin de que, en el ámbito de sus
competencias, procurase verificar las referidas situaciones. En el
informe remitido se hacía constar la inexactitud de la citada
denuncia, señalando que no se había detectado explotación infantil
generalizada en la campaña de recolección del tomate, si bien se pudo
constatar la prestación de servicios remunerados por dos menores de
quince años, practicándose la correspondiente acta de infracción en
materia laboral. Asimismo, se señalaba que se vienen desarrollando,
desde hace quince años, campañas específicas para fiscalizar el
cumplimiento de la legislación laboral y de Seguridad Social en estas
tareas, sin detectarse irregularidades del tipo de las denunciadas
(F9800107).
Con independencia del procedimiento judicial seguido como
consecuencia de la denuncia de varios menores sobre presuntos malos
tratos infligidos por un vigilante en una residencia infantil y
juvenil, que finalizó al decretarse su archivo, se realizaron
actuaciones por esta Institución, que se dieron por concluidas, una
vez que se constató que se habían adoptado, por el Cabildo de Gran
Canaria, medidas para subsanar las deficiencias detectadas en dicha
residencia. Las citadas deficiencias hacían referencia a la falta de
personal en el turno de noche, para lo cual se contrataron los
servicios de un auxiliar-celador, al objeto de evitar otros
incidentes (F9800072).
Por otra parte, una investigación, iniciada a raíz del fallecimiento
de un menor como consecuencia del incendio producido en su domicilio,
ha permitido tener un mejor conocimiento de las circunstancias en las
que se desarrollan las condiciones de vida de algunos inmigrantes en
España y, en concreto, en la ciudad de Madrid, estando en curso las
actuaciones dirigidas a facilitar la adopción de medidas que puedan
redundar en la mejora de la protección de los derechos de los menores
afectados (F9800112).
Del mismo modo, se siguen actuaciones, de alcance general, en
relación con los recursos específicos que la Comunidad de Madrid
puede poner a disposición de los menores con problemas mentales,
asunto sobre el que ya se ha incidido en anteriores informes, si bien
haciendo referencia a casos concretos (F9800156).
Asimismo, se ha solicitado información sobre las circunstancias en
que se llevó a cabo la retirada de un menor del domicilio de sus
guardadores de hecho (F9800163).
En otro orden de cosas, la declaración de situaciones de desamparo,
con la consiguiente asunción de la tutela y guarda por parte del
órgano administrativo competente en materia de protección de menores,
sigue siendo objeto un número apreciable de quejas, presentadas por
los padres o por los abuelos de los menores. En relación con ello,
resulta necesario hacer hincapié en aspectos fundamentales, que
atañen al respeto de los derechos de los menores implicados y de sus
familiares, como es el derecho a una información completa sobre la
situación de aquellos, conforme a lo establecido en el artículo 22 de
la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de protección jurídica del
menor y de modificación parcial del Código Civil y de la Ley de
Enjuiciamiento Civil.
Respecto de este asunto, las actuaciones seguidas con ocasión de una
queja, en la que la interesada ponía de manifiesto que se había
llevado a cabo el acogimiento familiar de su hija por resolución de
un juzgado de primera instancia de Valencia, sin que ella, residente
en la Comunidad de Madrid, hubiera tenido conocimiento de la
tramitación del mismo, permitieron constatar que esta comunidad
autónoma, tras asumir la tutela de la referida menor y encomendar su
acogimiento a su abuela, había cesado en la tutela, dando traslado
del expediente a la Comunidad Valenciana, donde abuela y nieta habían
establecido su domicilio, sin que se notificara a la madre el
referido cese de la tutela y el traslado del expediente.
En consideración a todo ello, y recordando la importancia que el
Tribunal Constitucional concede a una información adecuada a los
padres biológicos, al objeto de disipar el riesgo de la falta de
conocimiento de los hechos determinantes para la defensa (STC 114/
1997, de 16 de junio), se dirigió una recomendación al Instituto
Madrileño del Menor y la Familia, a fin de que en los supuestos en
que se produzca el cese en la tutela de un menor y el traslado del
expediente a otra comunidad autónoma, se informe a los padres,
tutores o guardadores sobre la situación del menor, conforme a lo
establecido en el artículo 172.1 del Código Civil y en el artículo 22
de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero. La recomendación formulada
fue aceptada, comunicándose que se había recordado a todas las áreas
dependientes del referido Instituto
el deber de informar a los padres, tutores o guardadores sobre la
situación de los menores (9800362).
El derecho a relacionarse con los hijos menores de edad, con
independencia de que estos se encuentren tutelados y bajo la guarda
de la correspondiente entidad pública, o incluso, en acogimiento,
está recogido en los artículos 160 y 161 del Código civil, pudiendo
suspenderse únicamente de conformidad con lo dispuesto en resolución
judicial. No obstante, como se ha dejado constancia en los informes
de los años 1991 y 1995, en algunas investigaciones llevadas a cabo
por esta Institución, se pudo constatar que la Administración venía
limitando el régimen de visitas de los padres sin que existiera
pronunciamiento judicial sobre este aspecto y sin instarlo con
posterioridad, indicando, únicamente a los interesados, la
posibilidad de que ellos mismos plantearan su disconformidad ante el
juez. En dichos casos, se remitieron a los órganos administrativos
afectados recordatorios del deber de instar del órgano judicial
competente la restricción o suspensión del ejercicio de este derecho
de los menores y de sus padres.
Con las referidas actuaciones no se pretende realizar una valoración
de la conveniencia o no de las medidas que la Administración
considera necesario adoptar desde la perspectiva del interés superior
del menor, sino el cauce utilizado para la aplicación de estas
medidas, desde el momento en que esta Institución entiende que
corresponde al órgano judicial competente -y no a la Administración-
adoptar, conforme a lo previsto en nuestro Código civil, la eventual
decisión de armonizar el derecho reconocido a los padres y al menor y
el interés de este, procediendo, en su caso, a la restricción o
suspensión de aquel, en el supuesto de que así lo demande la
prevalencia del referido interés.
Durante el presente año, ha podido constatarse que, por parte de la
Consejería de Bienestar Social de la Junta de Extremadura, se
continuaba haciendo una interpretación en el sentido de que el
establecimiento de un régimen de visitas de treinta minutos al mes
por el tutor en los centros de acogida es una medida que se
consideraba amparada en las previsiones del artículo 160 del Código
civil, al existir justa causa para ello, sin perjuicio de la decisión
judicial que, por oposición de los padres, recayera, todo ello con la
conformidad del ministerio fiscal. A la vista de ello, esta
Institución se dirigió a la Fiscalía General del Estado, por si
estimase conveniente proceder al estudio de este asunto y a actuar en
consecuencia (9710814).
Con independencia de lo anterior, el número más significativo de
quejas en este ámbito hace referencia a la pretensión de los padres
de que se deje sin efecto la declaración de desamparo, para recuperar
la guarda de sus hijos. En muchos supuestos, los interesados habían
planteado su disconformidad ante la autoridad judicial, existiendo
resoluciones desfavorables a su pretensión, lo que motivó la
inhibición de esta Institución en el asunto (9612366, 9618576,
9705473, 9708721, 9800105, 9800889, 9809392 y 9811280).
En otros supuestos, fue posible constatar que la actuación de los
servicios sociales, dirigida a ayudar a la superación de las
situaciones de dificultad por las que atravesaba la familia, hizo
posible la vuelta de los menores a su
núcleo familiar. En este sentido, y a titulo de ejemplo, puede
mencionarse la actuación coordinada de la Consejería de Sanidad,
Consumo y Bienestar Social del Gobierno de Cantabria y del Instituto
Madrileño del Menor y la Familia, que facilitó el restablecimiento de
los derechos de guarda y custodia de una niña con su madre, una vez
iniciada la actividad laboral de ésta y lograda la estabilidad del
nuevo núcleo familiar; o la llevada a cabo, en un supuesto similar,
por la Consejería de Familia y Promoción del Empleo, Mujer y Juventud
de la Junta de Galicia y la Consejería de Servicios Sociales del
Principado de Asturias (9714608 y 9803844).
De otro lado, parece conveniente incidir, una vez más, en la
necesidad de que las entidades públicas competentes en materia de
protección de menores realicen sus actuaciones con la máxima
agilidad, a fin de evitar los posibles perjuicios que la tardanza
pudiera ocasionar en los menores afectados (9709024).
Durante el año al que se refiere este informe se ha recibido también
un número significativo de quejas, en las que los interesados ponían
de manifiesto los problemas de comportamiento de sus hijos y sus
dificultades para facilitarles una atención adecuada. En este
sentido, es ilustrativo el caso de una menor de quince años, que
rechazaba toda intervención de carácter voluntario propuesta por
diversos órganos de la Administración. El problema planteado no era
de fácil solución en el ámbito judicial, ya que se trataba de dar una
respuesta educativa y de control a la situación de la menor. No
obstante, las reiteradas negativas de ésta a recibir cualquier tipo
de ayuda y la constatación de la presunta comisión de hechos
tipificados en el Código penal dieron lugar a la incoación, al amparo
de lo establecido en la Ley Orgánica 4/1992, de un expediente ante el
Juzgado de Menores.
En relación con lo expuesto, esta Institución debe manifestar su
preocupación en torno a la necesidad de que se busquen fórmulas de
intervención desde el ámbito de las instituciones de protección de
menores, que permitan llevar a cabo actuaciones, sin duda difíciles,
pero necesarias, para ayudar a los adolescentes que, por diversas
causas, encuentran dificultades para su plena integración social
(9806031).
En cuanto a las actuaciones realizadas con ocasión de las solicitudes
de adopción por parte de ciudadanos españoles, se siguen poniendo de
manifiesto dificultades para acceder a la adopción de niños nacidos
en nuestro país, lo que está conduciendo a un notable incremento de
la de niños extranjeros. Tras la reforma introducida por la Ley
Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, de
Modificación Parcial del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento
Civil, la adopción constituida en el extranjero por adoptante español
no será reconocida en España mientras la entidad pública competente
no haya declarado la idoneidad del adoptante. En consecuencia, el
mayor número de las quejas recibidas se centra en la disconformidad
con las actuaciones para el reconocimiento de la referida idoneidad.
En este sentido, se ha podido constatar que, aún cuando en ocasiones
el procedimiento sigue siendo largo, las resoluciones administrativas
se producen con mayor agilidad (9623157, 9703426, 9704425 y 9712459).
Pese a ello, ha podido observarse que, en algún supuesto, se han
producido disfunciones en el procedimiento seguido para acreditar la
idoneidad. Así, debe dejarse constancia de un caso, en el que se
ponía de manifiesto que, habiéndose presentado solicitud de informe
de valoración de capacidad e idoneidad para llevar a cabo una
adopción en Colombia, únicamente se había informado del traslado de
dicha solicitud a los profesionales encargados de su valoración, sin
que, a pesar de haber transcurrido más de dos años, se hubiera
dictado resolución.
En la información remitida por el Departamento de Salud, Bienestar
Social y Trabajo de la Diputación General de Aragón, se hacía
referencia a la existencia de un error en la base de datos, por el
que se había dado indebidamente trámite a la solicitud del
interesado, a efectos de realizar una nueva valoración, ya que no
había transcurrido el plazo de tres años establecido en el Decreto 7/
1995. A la vista de ello, esta Institución, con independencia del
fondo del asunto, y al entender que un error de la propia
Administración no puede justificar la inactividad del órgano
administrativo en orden a resolver de forma expresa la solicitud
formulada, remitió a la Dirección General de Bienestar Social del
departamento antes citado una sugerencia para que se dicte resolución
expresa sobre la referida solicitud, así como el recordatorio del
deber de resolver expresamente cuantos escritos y reclamaciones se
presenten por los ciudadanos. Al haberse producido la aceptación de
esta sugerencia ya en 1999, en el próximo Informe se dará cuenta del
contenido de la respuesta recibida en tal sentido (9700308).
El incremento de adopciones de niños extranjeros conduce, por otra
parte, al planteamiento de nuevas necesidades por parte de los padres
adoptantes. En este sentido, se han puesto de manifiesto ante el
Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales los problemas que presenta
la normativa vigente sobre suspensión del contrato de trabajo, en el
supuesto de adopción, dado el notable incremento de adopciones de
niños mayores de nueve meses, respecto de los cuales, a las
dificultades ordinarias de adaptación, se añade, en ocasiones, la
exigencia, por parte de diversos países de origen de los niños, de
que los futuros adoptantes pasen un periodo de tiempo con el niño en
el país en cuestión.
La normativa vigente equipara el tiempo de los permisos, en el
supuesto de adopción, a los de maternidad biológica únicamente cuando
el niño es menor de nueve meses, concediendo un periodo de suspensión
de seis semanas cuando sea mayor de dicha edad y menor de cinco años.
De acuerdo con la información que ha sido facilitada a esta
Institución, el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales estaba
elaborando un anteproyecto de ley de medidas de fomento para la
conciliación de las responsabilidades profesionales y familiares de
los trabajadores, en el que se tenía intención de incluir la
equiparación de los permisos de adopción de menores de seis años a
los permisos por maternidad biológica.
Por otra parte, en relación con la limitación que conlleva el hecho
de que el artículo 46 del Estatuto de los Trabajadores y el artículo
29 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de
la Función Pública,
en la redacción dada por la Ley 4/1995, de 23 de marzo, adopten
el día del nacimiento del hijo como fecha de referencia para computar
el periodo de excedencia por un tiempo no superior a tres años, el
Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales comunicó que se propone
elevar de tres a seis años la edad del hijo que da derecho a la
excedencia, manteniendo su duración en tres años. De esta manera, se
introduciría una mayor flexibilidad en el ejercicio de este derecho.
En efecto, la puesta en práctica de la reforma anunciada, vendría a
confirmar el compromiso de hacer compatibles los diversos intereses
en juego, a la hora de permitir la conciliación de las
responsabilidades profesionales y familiares, la protección de la
familia y de los menores, la prestación del trabajo por cuenta ajena
y la inserción de las mujeres en el mercado de trabajo (9815136 y
9815656).
En el informe de 1997, se dejó constancia de las actuaciones
iniciadas respecto de la difusión y comercialización de unos muñecos
que representaban menores presuntamente maltratados. Como
consecuencia de las mismas, y tras señalarse que aquellos no podían
considerarse inseguros, al no ser susceptibles de generar per se un
daño a la salud mental de la infancia, con base en el acuerdo de la
Comisión Técnica para la Seguridad General de los Productos, y tras
diversos informes y dictámenes técnicos, se han elaborado,
finalmente, unas recomendaciones, referidas no sólo a los efectos que
sobre los menores pueden producir los denominados «muñecos
maltratados», sino, con carácter general, los juguetes que se ponen a
disposición de los niños.
De las recomendaciones citadas se dio amplia difusión, trasladándose
las mismas a las administraciones públicas competentes en la materia
y solicitándose expresamente su distribución a través de los centros
docentes de sus respectivos ámbitos territoriales. En estas
recomendaciones, se hace una llamada a los padres y adultos
responsables para que, antes de poner un juguete a disposición de un
menor, se pregunten si es apropiado para su edad; qué actividades y
representaciones puede favorecer o inhibir; si complementa los
juguetes que tiene a su disposición; y si resulta coherente con los
valores que se pretende que desarrolle.
En definitiva, en relación con el asunto de la posible inadecuación
de los juguetes puestos a disposición de los menores de edad, debe
aquí reiterarse que la protección de la infancia ha de provenir de
una combinación de actuaciones de los poderes públicos y de quienes,
directa o indirectamente, tienen encomendada la protección, defensa y
educación los menores, es decir, las madres y padres de familia, los
educadores y las asociaciones en que se agrupen (9624962).
También pueden mencionarse las actuaciones realizadas con motivo de
la disconformidad manifestada por diversas asociaciones y personas
físicas, en relación con la apertura de un sex-shop en las
proximidades de un centro escolar, sito en la ciudad de Madrid.
Dichas actuaciones finalizaron, al constatarse que la licencia
solicitada al efecto había sido denegada por la Administración
municipal (9711784 y 9712219).
En relación con las recomendaciones incluidas en elestudio sobre
seguridad y prevención de accidentes en
áreas de juegos infantiles, al que se hizo referencia en el informe
de 1997, en el año al que se contrae este informe se han ido
recibiendo las contestaciones a tales recomendaciones, habiendo sido
aceptadas las mismas, hasta el momento, por trece ayuntamientos, por
la Secretaría de Estado de Infraestructuras y Transporte del
Ministerio de Fomento y por el Consejo Superior de Deportes, quedando
pendientes de ser recibidas las respuestas de otros dieciséis
ayuntamientos (F9500115).
8.4.2 Personas con discapacidad
En los informes correspondientes a la gestión de los años 1996 y
1997, se ha dejado constancia del estudio de carácter monográfico
sobre la atención residencial a personas con discapacidad y otros
aspectos conexos, haciéndose alusión a las diversas recomendaciones
dirigidas a los organismos afectados y la acogida, en general
favorable, de las mismas por las distintas administraciones. Como
continuación a lo allí expuesto, resulta necesario hacer mención a
las actuaciones seguidas sobre la extensión a toda España de la
validez de las tarjetas de aparcamiento de vehículos que transportan
a personas con problemas de movilidad, pudiendo señalarse sobre ello
que, de acuerdo con la información proporcionada por el Ministerio
del Interior, se celebró en su día una reunión entre representantes
de la Dirección General de Tráfico, el Instituto de Migraciones y
Servicios Sociales y Federación Española de Municipios y Provincias,
con la finalidad de encontrar una fórmula que pudiera dar cabida a
esta pretensión. En la citada reunión se acordó estudiar la
posibilidad de elaborar una norma legal en el sentido expresado, o
bien intentar la modificación del artículo 38.4 de la Ley de
Seguridad Vial.
Siempre en relación con esta investigación monográfica, cabe
resaltar, entre las contestaciones recibidas, que tanto el Ministerio
de Justicia, como el Instituto de Migraciones y Servicios Sociales,
han informado sobre la existencia de trabajos para realizar algunas
modificaciones normativas. Así, se señalaba la incorporación, al
Proyecto de Ley de Enjuiciamiento Civil, de una previsión específica,
regulando el trámite concreto por el que se regirá el internamiento
en razón de trastorno psíquico, al tiempo que continuan los estudios
preliminares, de los que ya se daba cuenta en el informe del año
1997, en relación con los criterios inspiradores de las medidas
cautelares de urgencia que impliquen restricciones de la libertad.
Del mismo modo, el Instituto de Migraciones y Servicios Sociales,
informó que se estaba trabajando en la elaboración del borrador de
una norma legal que regulará el régimen sancionador aplicable a los
centros de dicho Instituto.
Por otra parte, debe citarse la aprobación, en Castilla y León, de la
Ley 3/1998, de 24 de junio, de accesibilidad y supresión de barreras
arquitectónicas, con lo que la totalidad de las comunidades autónomas
disponen ya de normas en la materia (F9500055).
También respecto de la eliminación de estas barreras, pueden
reseñarse las actuaciones seguidas tras tenerse conocimiento de las
dificultades existentes, en la estación de ferrocarril de Avila, para
acceder a los trenes. Sobre
este asunto, RENFE comunicó que se encontraba en fase de concurso el
proyecto de recrecido de los andenes, tanto el principal como el
secundario. Además, dentro del mismo proyecto, se contemplaba la
mejora de iluminación de los mismos, teniendo estas actuaciones un
plazo de ejecución de seis meses. No obstante, para paliar esta
situación de forma transitoria, se disponía de un servicio de
atención al cliente, por medio del cual se facilitaba la ayuda que
pudieran precisar los viajeros (9713391).
En este mismo ámbito, avanzado el año 1999, se ha puesto en práctica,
mediante su inclusión en la correspondiente norma, la medida
recomendada en su día para que los locales electorales fuesen
accesibles a las personas con limitaciones de movilidad, de la que se
dio cuenta en los informes de años anteriores. En el informe
correspondiente a 1999, se hará una referencia más extensa a este
asunto (9315169, 9408904 y 9502256).
Continúan siendo frecuentes las quejas relativas a la pretensión de
ingresar, ya sea en centros de carácter residencial, ya en centros
ocupacionales. Si bien ha sido posible constatar la solución
favorable de algunas situaciones y se ha tenido conocimiento de la
puesta en marcha de nuevos equipamientos, como es el caso de dos
centros ocupacionales en la ciudad de Valencia, resulta conveniente
insistir en la necesidad de contar con un número superior de plazas
para estas finalidades (9623173, 9705071 y 9712007).
Este problema se complica cuando la persona que solicita atención
residencial manifiesta, además, problemas psiquiátricos o
alteraciones de comportamiento, por lo que resulta imprescindible
insistir en la necesidad de contar con un espacio sociosanitario,
susceptible de prestar, en la medida adecuada, una atención coherente
a quienes necesitan ambas modalidades de intervención, sanitaria y
social. En este sentido, con ocasión de una queja, tramitada ante el
Instituto Navarro de Bienestar Social, se informó que el Gobierno de
Navarra estaba elaborando el plan de coordinación sociosanitaria,
previsto en la Ley Foral de Presupuestos de Navarra para 1998, plan
que contemplaría programas, iniciativas, proyectos y acciones de
coordinación entre el Instituto Navarro de Bienestar Social y el
Servicio Navarro de Salud, en el ámbito del espacio sociosanitario,
con especial incidencia en el campo de la salud mental (9618439,
9623563, 9709384, 9801389 y 9814077).
Por lo que se refiere a la información facilitada a los familiares de
los usuarios de los centros residenciales para personas con
discapacidad, puede traerse a colación una queja, en la que las
tutoras de un usuario recién fallecido manifestaban su disconformidad
con la falta de contestación a su solicitud de información sobre el
historial médico del residente y la atención que éste había recibido.
En la información remitida por la Consejería de Sanidad y Bienestar
Social de la Junta de Castilla y León, únicamente se señalaba que no
se había dado contestación a dicha solicitud ante las posibles
reacciones negativas que la misma pudiera provocar. Ello dio lugar a
la formulación de una sugerencia, en la que se señalaba que, tras las
actuaciones que resultaran necesarias, se procediera a contestar, de
forma expresa, al escrito presentado por las interesadas, dándose
cumplimiento con
ello a lo previsto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común. Habiéndose producido la aceptación de esta
sugerencia en 1999, en el Informe correspondiente a dicho año se dará
cuenta del contenido de la contestación recibida (9714800).
En cuanto a la calificación de la minusvalía, se ha podido constatar
que actualmente no existe una regulación acomodada al desarrollo
normativo que se ha producido en los últimos años en favor de las
personas con discapacidad. Esta situación se ha visto agravada, a
juicio del Instituto de Migraciones y Servicios Sociales, por el
hecho de que la gestión de los servicios sociales ha sido transferida
prácticamente en su totalidad a las comunidades autónomas.
Para resolver este problema, según la información que ha sido
facilitada, se ha elaborado un proyecto de real decreto, en el que se
establecen unos nuevos baremos y se definen las líneas esenciales del
procedimiento para la valoración del grado de minusvalía,
respetándose las competencias que tienen atribuidas las comunidades
autónomas. Por otra parte, para solventar los problemas de
interpretación de los referidos baremos, el Instituto de Migraciones
y Servicios Sociales ha previsto constituir una comisión para la
unificación de criterios de valoración, integrada por profesionales
de los equipos y responsables de las áreas administrativas dedicadas
específicamente a las personas con discapacidad en todas las
comunidades autónomas. No obstante, en la fecha de redacción del
presente informe, el citado real decreto no había sido publicado
(F9700118 y 9707928).
En el informe correspondiente al año 1997, se incluyó una referencia
a una recomendación, dirigida a la Consejería de Bienestar Social de
la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, y relativa a la
modificación del criterio seguido en torno a los recursos
interpuestos contra las resoluciones dictadas en materia de
valoración de minusvalías, en el sentido de admitir y tramitar estas
impugnaciones como reclamaciones previas a la via laboral, cuando
exista constancia de que la valoración se solicita para acreditar el
requisito exigido para acceder a una prestación de la Seguridad
Social.
La citada Consejería no ha aceptado la recomendación formulada,
argumentando que no resulta posible modificar los fundamentos de la
resolución al tratarse de un acto administrativo excluido del
ordenamiento social, así como el hecho de carecer de competencia para
el reconocimiento del derecho a la prestación a la que se refería la
queja y que dio origen a la formulación de la recomendación
(9621398).
8.4.3. Personas mayores
Como se ha puesto de manifiesto en los sucesivos informes de esta
Institución, pese al aumento paulatino de las plazas en centros
residenciales para personas mayores, viene siendo significativo el
número de quejas en las que se expresa la necesidad de ingresar en un
centro residencial y el largo periodo de tiempo que transcurre desde
que se formula la solicitud hasta que, efectivamente, es adjudicada
una plaza, en los casos en que ello sucede.
Resulta, por tanto, conveniente insistir en la necesidad de que se
incremente el número de plazas destinadas a la atención a estas
personas (9616646, 9804834, 9805147, 9809757, 9814555, 9815608,
9815890, 9818120, 9819226, 9819452, 9820384, 9820986 y 9821733).
En el informe de 1997 se daba cuenta de las dificultades que habían
encontrado un número considerable de ciudadanos que, siendo usuarios
de una residencia, deseaban trasladarse a otro centro residencial,
ubicado en otra comunidad autónoma. En concreto, se hacía referencia
a las actuaciones llevadas a cabo con la Comunidad de Madrid, la cual
había informado del establecimiento de un procedimiento transitorio
para dar una respuesta gradual a las peticiones de traslado de
quienes hubieran ingresado en centros del Instituto Nacional de
Servicios Sociales con anterioridad al 1 de enero de 1996. En efecto,
a lo largo del año 1998, se ha podido constatar que se ha producido
el referido traslado en un número considerable de casos planteados
ante esta Institución. No obstante, no parece que se haya adoptado
alguna fórmula de carácter general que permita eliminar los posibles
obstáculos a la movilidad de las personas mayores, usuarias de
centros residenciales públicos, cuando éstas, por las razones que
fueren (así, salud y traslado de sus familiares), pretendan acceder a
otra plaza en un centro de otra comunidad autónoma (9603363, 9620889,
9621566, 9706503, 9706595 y 9711445).
Por lo que se refiere a las condiciones materiales y al
funcionamiento de las residencias de personas mayores, la mayor parte
de las quejas recibidas hacen referencia a establecimientos de
titularidad privada. En estos casos, se han puesto las deficiencias
denunciadas en conocimiento de las administraciones públicas con
competencia para la inspección de estos centros. Respecto de ello, en
algunos supuestos se ha significado la falta de fundamento de las
denuncias; en otros, sin embargo, se pudo constatar el incumplimiento
de la normativa aplicable, lo que dio lugar a la emisión de
requerimientos o, en su caso, a la incoación de expedientes
sancionadores (9620534, 9710250, 9711851 y 9712658).
Por otra parte, en relación con el respeto de los derechos de los
usuarios de centros de la tercera edad, conviene dejar constancia de
la aprobación del Reglamento de Régimen Interno de los Hogares y
Centros de Día para Personas Mayores del Principado de Asturias, cuya
carencia se había puesto de manifiesto con ocasión de la tramitación
de una queja, en la que el interesado había sido sancionado sin las
debidas garantías (9507534).
Asimismo, algunos ciudadanos han manifestado su disconformidad con la
falta de respuesta favorable a su solicitud de prestación de ayuda a
domicilio, en unos casos debido a la insuficiencia de los recursos
para acceder a todas las solicitudes, lo que está dando lugar a la
existencia de listas de espera; y, en otros, por no proceder su
concesión, al no alcanzar los solicitantes las puntuaciones
establecidas en los baremos correspondientes, debido, en algunos
casos, a la cuantía de sus ingresos (9620759, 9713066 y 9715192).
Por otro lado, es necesario poner de relieve la valoración positiva
de la puesta en marcha de programas para el cuidado de ancianos desde
el ámbito familiar, cuyo objetivo fundamental es el de establecer
ayudas para las
familias que decidan tener a las personas mayores a su cuidado, con
el fin de garantizar la mejora de la calidad de vida de la población
en general y, en particular, de favorecer la integración de la unidad
familiar y la solidaridad con estas personas, es lo cierto que, en la
práctica, la gestión de las solicitudes presentadas, por su volumen,
ha planteado algunos problemas, si bien, de acuerdo con la
información remitida a esta Institución, los mismos tienden a
solucionarse (9800174).
En el informe del año 1996 se hizo referencia a una recomendación
tendente a que se dote de cobertura legal al régimen sancionador de
los centros para personas mayores del entonces Instituto Nacional de
Servicios Sociales, indicándose en el informe del año 1997 que se
había aceptado la misma. En relación con ello, se informó en el año
al que se contrae este informe que se había constituido un grupo de
trabajo para la elaboración del correspondiente borrador de
anteproyecto de ley, en el que se contemplan los derechos y
obligaciones de los usuarios y el régimen disciplinario (9415145).
Por último, resulta conveniente señalar que se ha iniciado una
investigación de carácter general sobre la atención sociosanitaria en
España, a través de la firma de sendos convenios con dos sociedades
científicas de reconocido prestigio, estando previsto disponer de los
resultados de dicha investigación en el curso del año 1999.
8.5 Protección a las familias numerosas
Como en años anteriores, debe dejarse constancia de que todavía no se
ha afrontado la reforma de la normativa de protección a las familias
numerosas, que viene propugnando esta Institución desde el año 1990.
No obstante, en el año 1998 el Ministerio de Trabajo y Asuntos
Sociales ha informado que la revisión y actualización de las medidas
de protección social a estas familias se incluirá en el anteproyecto
de Ley de Apoyo a las Familias, que se encuentra en base de
elaboración, al considerarse que las familias, con un elevado número
de hijos, requieren una atención específica.
En el mismo informe, se indicaba que el citado proyecto normativo
contempla todos los aspectos relativos a las familias en situación
especial -numerosas, monoparentales y otras-, atención a las personas
mayores y fondo por impago de pensiones.
Sin perjuicio de ello, y en tanto se produce esta modificación, cabe
señalar que, mediante la Ley 8/1998, de 14 de abril, de ampliación
del concepto de familia numerosa, se recogió parcialmente una de las
propuestas de esta Institución, al ampliarse el concepto de familia
numerosa a aquellas que teniendo dos hijos, al menos uno de ellos sea
minusválido o incapacitado para el trabajo (9509043).
9. ADMINISTRACIÓN LABORAL
9.1 Formación profesional
A lo largo del año al que se contrae el presente informe han sido
escasas las quejas que han hecho referencia a cuestiones relativas a
la formación profesional, constriñéndose
la mayoría de ellas a la falta de contestación a los escritos
presentados por los ciudadanos tanto ante el Instituto Nacional de
Empleo, como ante los órganos correspondientes de las comunidades
autónomas, que han asumido las competencias en la materia indicada.
En este sentido, se ha podido constatar que, en la mayoría de los
casos, se consideraban suficientes las explicaciones verbales
ofrecidas a los ciudadanos, habiéndose, no obstante, contestado
expresamente a los escritos presentados, una vez tramitadas las
quejas (9709065, 9710531, 9712606 y 9714555).
En este orden de cosas, puede reseñarse la aceptación, por el
Instituto Nacional de Empleo, de una sugerencia dirigida a que se
contestaran expresamente dos escritos relativos a un accidente
sucedido durante un curso del plan de formación e inserción
profesional, de la que dio cuenta en el informe correspondiente al
año 1997. En consonancia con dicha aceptación, el referido Instituto
informó que su Dirección Provincial en Asturias había procedido a
responder a los dos escritos mencionados, añadiendo que se habían
adoptado las medidas oportunas para evitar en el futuro este tipo de
disfunciones (9704763).
9.2 Colocación y empleo
9.2.1 Oficinas de empleo
El artículo 35.d) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común, establece que los ciudadanos tienen el derecho
a utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su comunidad
autónoma, de acuerdo con lo previsto en esa ley y en el resto del
ordenamiento jurídico, añadiendo el artículo 36.1 que la lengua de
los procedimientos tramitados por la Administración General del
Estado será el castellano, aún cuando los interesados podrán utilizar
también la lengua que sea cooficial en dicha comunidad autónoma.
En este sentido, pueden reseñarse las actuaciones tendentes a la
mejora de la formación de los funcionarios del Instituto Nacional de
Empleo en Guipúzcoa, en lo que respecta al euskera. Así, pudo
constatarse que se ha encargado a los euskalteguis municipales la
formación de dicho personal, de manera que la misma abarque a todo el
territorio y a todos los niveles de aprendizaje, así como la
concesión, al cien por cien, de todos los permisos solicitados por
los trabajadores para recibir cursos de formación en euskera,
contabilizándose la duración de los mismos como horario de trabajo.
Por último, se indicó que, por parte de la Dirección Provincial de
dicho Instituto en Guipúzcoa, se vienen subvencionando los cursos de
euskera para el personal destinado en labores de información y
atención al público (9814099).
En relación con lo anterior, se ha realizado, asimismo, actuaciones
respecto de una ciudadana que mostraba su disconformidad por haber
recibido un escrito del Instituto Nacional de Empleo en castellano.
Por parte del Instituto Nacional de Empleo se indicó que, en
aplicación de lo previsto en el artículo 36.1 de la Ley 30/1992, de
26 de noviembre, dicho Instituto, como organismoautónomo adscrito al
Ministerio de Trabajo y Asuntos
Sociales, utiliza el castellano como lengua de los procedimientos que
tramita, sin que tal actuación cause indefensión a la interesada.
No obstante, se añadía que, en atención a lo establecido en el primer
párrafo in fine del citado artículo 36.1 de la Ley 30/1992, con base
en el cual los interesados pueden dirigirse a los órganos de la
Administración General del Estado en la otra lengua oficial de su
comunidad autónoma, el Instituto Nacional de Empleo utiliza en el
País Vasco, para realizar traducciones de documentos, los servicios
de una empresa, así como los del departamento correspondiente de la
Subdelegación del Gobierno, concluyéndose que dichos medios habían
sido utilizados para traducir los escritos de queja presentados por
la interesada en su oficina de empleo (9713401).
Por último, y en cuanto a la accesibilidad de las oficinas de empleo
por las personas con dificultades de movilidad, asunto que fue objeto
de atención específica en el estudio de esta Institución sobre la
atención residencial a personas con discapacidad y otros aspectos
conexos, llevado a cabo en 1996, y sobre el cual se recomendó la
elaboración de un programa para la supresión de las barreras
arquitectónicas existentes, el Instituto Nacional de Empleo ha
informado acerca de la eliminación de estas barreras en cuarenta y
nueve oficinas de empleo y de la previsión de cambiar de local ocho
oficinas, al objeto de facilitar la circulación de las personas con
minusvalía, dado que no resulta procedente la remodelación de las
actuales para lograr este fin (F9500055).
9.2.2 Ofertas de empleo
La publicación de ofertas de empleo presuntamente discriminatorias en
los tablones de anuncios de las oficinas de empleo, así como en
distintos medios de comunicación, ha dado lugar a la realización de
diversas actuaciones. Así, se ha actuado ante la publicación, en una
oficina de empleo, de una oferta dirigida a varones entre veintidós y
veinticinco años, facilitándose a la interesada, tras la actuación
llevada a cabo por esta Institución, los datos de la empresa, para
que acudiera a la entrevista y pudiera optar al puesto ofertado con
las mismas posibilidades que los demás demandantes enviados. Al mismo
tiempo, se informó de la remisión, a todas las oficinas de empleo, de
un escrito en el que se instaba a las mismas a que no se permitiese
la publicación, en el tablón de anuncios, de ninguna oferta que
suponga cualquier tipo de discriminación (9805541).
Por otra parte, se llevaron a cabo actuaciones con ocasión de la
queja formulada por un ciudadano, en la que manifestaba que no había
recibido respuesta a la denuncia presentada ante la Inspección de
Trabajo y Seguridad Social en Madrid, derivada de la publicación, en
la prensa diaria, de ofertas de trabajo discriminatorias.
En relación con ello, la Dirección General de la Inspección de
Trabajo y Seguridad Social indicó que, a su juicio, tales ofertas, en
las que se establecen limitaciones por razón de edad, eran
contrarias, no solo al artículo 14 de la Constitución, sino también,
y de un modo específico, al artículo 4.2.c) del Estatuto de los
Trabajadores.
En cuanto a las actuaciones concretas realizadas, se indicaba que se
habían tramitado las denuncias relativas a diversos anuncios
publicados en el suplemento de negocios de un medio de comunicación
de ámbito nacional, sancionándose a las empresas anunciantes, al
entenderse que no procedía realizar actuaciones sobre los diarios, ya
que éstos solamente difunden lo que otros les encomiendan.
Por último, se finalizaba indicando que, al estar relativamente
generalizada la publicación de anuncios discriminatorios, podría ser
conveniente que se realizasen advertencias a las empresas de
selección de personal y a las que ofrecen el empleo, informándoles
sobre la ilegalidad de los anuncios en los que se contempla una
determinada edad para el acceso al empleo (9801443).
Por otra parte, puede reseñarse que un error en la transcripción del
número del documento nacional de identidad dio lugar a la baja de una
ciudadana como demandante de empleo, lo que motivó que no se le
incluyese en una selección para una oferta de trabajo.
Puesto de manifiesto el error ante la Dirección Provincial del
Instituto Nacional de Empleo en Zaragoza, por ésta se notificó dicha
circunstancia a la unidad competente, retrotrayéndose la fecha de
inscripción a aquélla en que se produjo el error, para evitar, en lo
posible, situaciones desfavorables a efectos de la posibilidad de
acceder al empleo o a otros servicios del Instituto Nacional de
Empleo, y manteniéndose contactos con la unidad administrativa
correspondiente, respecto de la convocatoria a la que no fue enviada
la exponente, a fin de intentar subsanar el problema que dio lugar a
la formulación de la queja (9711708).
9.2.3 Fomento del empleo
En lo que afecta a las subvenciones concedidas en el ámbito del
empleo autónomo, a lo largo del presente año han sido varias las
quejas, resueltas favorablemente, en las que se ponían de manifiesto,
entre otras cuestiones, la tardanza en el abono de las subvenciones
reconocidas con cargo al fondo de solidaridad para el empleo
(9802531); la falta de abono de la renta de subsistencia y subvención
financiera, en aquellos supuestos en los que se han transferido las
competencias a las comunidades autónomas (9705285 y 9813480); y por
último, la falta de pago de la bonificación del cincuenta por ciento
de las cuotas del régimen especial de trabajadores autónomos
(9716047).
En otro orden de cosas, siguen siendo frecuentes las quejas, en las
que se expresa la disconformidad con la exclusión de las ayudas al
empleo de los contratos celebrados por un empresario con parientes
con consanguinidad o afinidad hasta el segundo grado, inclusive.
En este sentido, como se puso de manifiesto en el informe
correspondiente al año 1993, esta Institución considera que, aún
cuando el Estatuto de los Trabajadores excluye de su ámbito de
aplicación los trabajos familiares, dicha exclusión se establece como
una presunción iuris tantum, que puede ser destruida al probarse la
efectiva existencia de relación laboral.
De igual modo, la Ley General de la Seguridad Social posibilita la
inclusión de los familiares del empleador en
el sistema de la Seguridad Social, cuando se demuestra la prestación
real del trabajo. Por todo ello, se considera que no existe
justificación para excluir de los beneficios para la contratación de
trabajadores a los casos en los que exista parentesco con el
empresario, si se demuestra la condición de asalariados de aquéllos
(9802539, 9805925, 9806622 y 9822093).
9.2.4 Permisos de trabajo a extranjeros
Las denegaciones de las solicitudes de renovación de permisos de
trabajo han dado lugar a diversas actuaciones, procediéndose a dejar
sin efecto aquéllas, al aportar los interesados ofertas de empleo
formuladas por el empresario correspondiente, así como los documentos
acreditativos de la inscripción y de la cotización de la empresa a la
Seguridad Social (9710671 y 9713674).
Igualmente, se dejó sin efecto el archivo de un expediente de
solicitud de permiso de trabajo, una vez que un nacional peruano
presentó el pasaporte y el certificado de sanción de
responsabilidades (9710588).
Por último, aún cuando se había denegado a un ciudadano chino la
renovación del permiso solicitado, se dictó nueva resolución,
concediéndose el permiso de trabajo inicial, una vez que obtuvo la
exención de visado (9711504).
En otro orden de cosas, a partir del informe correspondiente al año
1995, se han venido incluyendo, en los sucesivos informes a las
Cortes Generales, referencias a la tramitación de una recomendación
relativa a la adopción de las medidas oportunas para que el pago de
la tasa que han de abonar las empresas por la expedición y renovación
de permisos de trabajo a extranjeros sea satisfecha por las mismas,
erradicándose así la práctica administrativa consistente en exigir el
abono de dicha tasa al trabajador, en los casos en que no es
satisfecha por la empresa.
Según se expresó en el informe correspondiente al año 1997, la
Dirección General de Migraciones había comunicado en su día que en el
anteproyecto de orden por el que se regulan determinados aspectos de
la gestión recaudatoria de las tasas que constituyen deudas de la
Hacienda Pública, se preveía que las unidades de extranjería
realizarían liquidaciones independientes, con números distintos, para
el empresario y para el trabajador, además de emitirse dos cartas de
pago.
Pese al expresado anuncio, es lo cierto que del texto definitivo de
la Orden de 4 de junio de 1998, publicado en el Boletín Oficial del
Estado del siguiente día, no se desprende que se haya incluído
previsión alguna en el sentido indicado, por lo que prosiguen las
actuaciones, al objeto de conocer la situación de los trabajos
dirigidos al desglose de la documentación relativa a la exigencia del
abono de las tasas, que, según noticias recibidas ya en el año 1999,
parece encontrarse en una fase muy avanzada (9318169 y 9402637).
9.2.5 Empleo de trabajadores minusválidos
En el informe correspondiente a 1996 se hacía mención a las medidas
recomendadas al Instituto Nacional de Empleo, con motivo del estudio
sobre la atención residencial
a personas con discapacidad y otros aspectos conexos,
publicado en el mismo año 1996.
A este respecto, debe reseñarse la acogida favorable, por parte del
Instituto Nacional de Empleo, de las recomendaciones formuladas,
pudiendo destacarse, entre otras, la adopción de las medidas que a
continuación se mencionan.
En cuanto al registro de trabajadores minusválidos demandantes de
empleo, se indicó que se encuentra informatizado con carácter
nacional, empleándose, a fin de identificar la situación laboral de
los diferentes colectivos, una serie de claves. Se añadía que se iba
a proceder a la actualización del registro, de modo que se incentive
su utilización como instrumento para mejorar la intermediación en el
mercado de trabajo, mediante la recogida de información sobre las
características personales y perfil socioprofesional de la persona
con discapacidad. Dicha actualización se realizará no solo mediante
la entrevista individual con el trabajador discapacitado, sino
también a través de los datos obrantes en el Instituto de Migraciones
y Servicios Sociales.
En lo que afecta a la orientación y formación profesional de los
trabajadores discapacitados, se expresó que, aún cuando no existen
cursos dirigidos específicamente a ese colectivo, sí se tiene en
cuenta al mismo en las resoluciones en las que se recogen las
especificaciones técnicas, añadiéndose que existen entidades
colaboradoras que atienden exclusivamente a estos trabajadores. No
obstante, existe un proyecto piloto para realizar acciones
específicas de orientación profesional para demandantes de empleo con
discapacidad.
Respecto del incremento del conocimiento, por parte de las empresas,
de la contratación subvencionada de trabajadores discapacitados, se
ha realizado una campaña de difusión de folletos informativos sobre
tales subvenciones, que han sido distribuidas en las direcciones
provinciales del Instituto Nacional de Empleo, Instituto de
Migraciones y Servicios Sociales y sedes de asociaciones
empresariales y de asociaciones de personas con minusvalía.
En otro orden de cosas, se ha constituido un grupo de trabajo técnico
entre el Instituto Nacional de Empleo y el Instituto de Migraciones y
Servicios Sociales, con objeto de actualizar el modelo de
coordinación interinstitucional.
Por último, puede constatarse que, dentro del plan de acción para el
empleo, se recogen distintas medidas para favorecer la inserción de
los trabajadores minusválidos en el empleo (F9600055).
De otra parte, puede dejarse constancia de la finalización de unas
actuaciones iniciadas con el Banco de España, con motivo de una
queja, en la que se ponía de manifiesto la inexistencia de reserva de
plazas para las personas con discapacidad en las convocatorias de
nuevo ingreso de personal de la citada entidad. En el informe
remitido a esta Institución, se señalaba que históricamente el Banco
de España ha sido sumamente escrupuloso a la hora de admitir
a personas con minusvalía en sus pruebas de ingreso, en igualdad de
condiciones con los demás aspirantes. No obstante, consciente del
objetivo establecido en la Ley 13/1982, de 7 de abril, de Integración
Social de los Minusválidos,se comprometía a redoblar sus esfuerzos,
en aras
de lograr plenamente el cumplimiento de la citada disposición, al
tiempo que se hacía referencia a la futura adecuación de las
disposiciones del Reglamento de Trabajo, que en la práctica han
perdido vigencia (9616740).
9.3 Emigración
9.3.1 Convenios bilaterales de Seguridad Social
En el informe correspondiente al año 1996, se dejó constancia de la
publicación, en el Boletín Oficial del Estado, del instrumento de
ratificación del convenio de Seguridad Social entre el Reino de
España y la Federación de Rusia.
En el año al que se refiere el presente informe, se han recibido
quejas de ciudadanos en las que se exponía que no se había reconocido
el derecho a las pensiones solicitadas conforme al mencionado
convenio, pudiendo constatarse que la tardanza obedece a que si bien
el convenio entró en vigor el 22 de febrero de 1996, el organismo de
enlace ruso comunicó que no contestaría ninguna solicitud de pensión
hasta que no quedasen definitivamente aprobados los formularios
correspondientes, los cuales no fueron aceptados por la delegación
rusa en la reunión de la comisión mixta celebrada en el mes de junio
de 1996.
Por parte del Instituto Nacional de la Seguridad Social, se ha
indicado que, desde esa fecha, se ha intentado, en lo posible, la
agilización de la aprobación de dichos formularios, sin que se
hubiese producido ésta por parte de las autoridades rusas.
No obstante, se añadía que se ha establecido un procedimiento
provisional, pero únicamente para las personas que ya son
pensionistas de Rusia, lo que ha permitido la resolución de las
pensiones españolas por totalización de periodos de seguro, aún
cuando este proceso no permite resolver los problemas de los
solicitantes de pensión de los que se carece de justificación de las
cotizaciones acreditadas en la Federación Rusa (9709376, 9710064 y
9715299).
En el informe correspondiente al año 1998 se dejó constancia de las
actuaciones realizadas en torno al problema, que afectaba a
seiscientos trabajadores españoles contratados por una sociedad
pesquera marroquí y empleados en barcos de bandera de esta
nacionalidad, relativo a la posibilidad de que estos trabajadores
pudieran beneficiarse de las prestaciones de la Seguridad Social
española. Como se avanzó en dicho informe, el asunto pudo encauzarse
al fin satisfactoriamente, al procederse, en fecha 27 de enero de
1998, a la firma del convenio de Seguridad Social entre España y
Marruecos (9622263).
9.3.2 Prestaciones económicas
En el informe de 1997 se dejó constancia del criterio favorable de la
Secretaría de Estado de la Seguridad Social y de la Secretaría
General de Asuntos Sociales para resolver el problema de los
emigrantes españoles, que se encuentran percibiendo una pensión
asistencial por ancianidad, regulada por el Real Decreto 728/1993, de
14 de mayo, durante su estancia en el extranjero, y que, en cambio,
en caso de retornar a nuestro país, carecerían de recursos económicos
y no tendrían posibilidad
de acceder a una pensión no contributiva, por incumplir el requisito
relativo a la residencia previa en España.
Sobre este asunto, se informó que, dada la trascendencia económica
que puede suponer el mantenimiento transitorio de la citada pensión
asistencial hasta que el interesado reúna los requisitos para acceder
a otra pensión, se estaba efectuando el análisis y cuantificación de
los costes de la medida, para la elaboración del correspondiente
informe económico que permitiera determinar su viabilidad y, en su
caso, realizar la correspondiente previsión presupuestaria. Avanzado
el año 1999, el asunto se ha contemplado a través de la modificación
de la norma reguladora de estas pensiones, por lo que en el Informe
correspondiente a dicho año se dejará constancia más extensa de las
medidas adoptadas (9623802; 9713432 y 9713446).
Por otra parte, en relación con la tramitación de las pensiones
asistenciales antes citadas, con ocasión de las actuaciones iniciadas
a instancia de un ciudadano, que ponía de manifiesto la falta de
contestación a su solicitud, se pudo constatar la práctica
generalizada, consistente en notificar las resoluciones
desestimatorias de las pensiones asistenciales mediante la
publicación de los listados correspondientes en el tablón de anuncios
de la respectiva consejería laboral y de asuntos sociales, por ser
éste, según el criterio del órgano competente, el medio más eficaz
para asegurar dicha notificación a los interesados. No obstante,
cuando se trata de expedientes que se resuelven de forma estimatoria,
la Dirección General de Ordenación de las Migraciones emite
resoluciones individuales, que se envían a la Consejería laboral
correspondiente para su notificación a los interesados.
Al no compartirse el criterio expuesto en cuanto a la forma en que
deben practicarse las notificaciones desestimatorias, se consideró
oportuno remitir a la indicada dirección general un recordatorio del
deber de practicar todas las notificaciones conforme a lo establecido
en el artículo 9 de la Orden de 1 de julio de 1993, por la que se
regula el procedimiento para la gestión y reconocimiento de las
pensiones asistenciales por ancianidad en favor de emigrantes
españoles, intentando la notificación a los interesados de acuerdo
con lo dispuesto en los apartados 1 y 2 del artículo 59 de la Ley 30/
1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y procediendo a la
publicación en el tablón de anuncios de la respectiva Consejería
laboral y de asuntos sociales en el supuesto de que, intentada
aquélla, no se hubiese podido practicar (9715096).
En otro orden de cosas, resulta destacable la tardanza en dictarse
resolución sobre un recurso contra la denegación de una ayuda para la
promoción social de las familias emigrantes para el curso 1992/1993,
que no fue resuelto hasta el año 1997, es decir, cuatro años más
tarde, tras las actuaciones realizadas por esta Institución
(9710500).
9.4 Seguridad y salud en el trabajo
En los informes de los últimos años se han ido reseñando las
actuaciones realizadas en torno a las condiciones de protección
contra incendios, evacuación y seguridad de los
edificios judiciales de Sevilla. Estas actuaciones se venían llevando
a cabo ante el Ministerio de Justicia. Sin embargo, el traspaso de
funciones y servicios en materia de provisión de medios materiales y
económicos para el funcionamiento de la Administración de Justicia en
la Comunidad Autónoma de Andalucía (Real Decreto 142/1997, de 31 de
enero) ha hecho necesario que las referidas actuaciones sean
continuadas con la Consejería de Gobernación y Justicia de la Junta
de Andalucía, a quien se solicitó información sobre las posibles
medidas que hubieran podido ser adoptadas sobre el asunto referido
(9312328).
9.5 Otros aspectos relativos a la Administración laboral
Como se ha puesto de manifiesto en los últimos informes anuales, se
ha podido constatar la falta de contestación, en algunos casos, a los
escritos enviados por los interesados a la Inspección de Trabajo y
Seguridad Social.
A este respecto, la Inspección de Trabajo y Seguridad Social aplica
el criterio de que la fase de actividades previas al procedimiento
sancionador no tiene propiamente la consideración de procedimiento
administrativo, máxime cuando, de acuerdo con lo establecido en el
Real Decreto 396/1996, de 1 de marzo, actualmente derogado por la Ley
42/1997, de 14 de noviembre, y el Real Decreto 928/1998, de 14 de
mayo, el denunciante no tiene la consideración de interesado en la
actuación administrativa, no estando legitimado para la interposición
de recursos o reclamaciones en relación con los resultados de la
misma.
No obstante lo anterior, se añadía que, aún cuando no es de
aplicación la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, al establecer el
citado Real Decreto 928/1998, de 14 de marzo, que habrá de informarse
por escrito al denunciante de la iniciación o no del procedimiento
sancionador, en los casos en los que se hubiera solicitado dicha
iniciación deberán resolverse expresamente los escritos presentados
por los ciudadanos (9807538).
En este sentido, se ha dado contestación expresa a los escritos
enviados a las distintas inspecciones de trabajo y seguridad social,
informándose al efecto de las actuaciones realizadas (9709061 y
9804209), y en un caso concreto se ha procedido, ante la inactividad
del inspector actuante, a la disminución del complemento de
productividad del mismo por parte de la Dirección General de la
Inspección de Trabajo y Seguridad Social (9713362).
Dentro de este apartado, puede hacerse mención asimismo al
recordatorio del deber de resolver de forma expresa cuantos escritos
y reclamaciones sean presentados por los interesados, dirigido a la
Delegación Territorial de Trabajo de la Junta de Castilla y León, en
León, al constatarse que, por parte de la misma, no se había dado
contestación a un escrito, en el que se solicitaba la intervención de
la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, respecto de distintos
hechos relativos a una cooperativa comarcal, y ello al estimar la
citada Delegación territorial que nada de lo planteado en dicho
escrito presentaba novedad alguna respecto de lo expuesto en los
anteriormente presentados (9619937).
10 HACIENDA PÚBLICA
10.1 Tributos estatales
10.1.1 Impuestos
Las quejas recibidas respecto a los impuestos estatales se centran en
el impuesto sobre la renta de las personas físicas, especialmente, en
las dificultades surgidas en su aplicación, pero también en diversos
aspectos de su regulación.
No obstante, hay que señalar que esta Institución ha continuado con
diversas actuaciones iniciadas en 1997 que ya constaron en el informe
correspondiente, a fin de flexibilizar los medios de pago en las
devoluciones del referido impuesto.
El problema, como se recordará, fue planteado por un ciudadano que se
veía obligado a abrir una cuenta corriente bancaria cada año,
únicamente para que la Administración tributaria le abonase la
devolución del impuesto sobre la renta de las personas físicas.
La Agencia Estatal de Administración Tributaria y la Dirección
General del Tesoro y Política Financiera comunicaron no haber
obstáculo desde el punto de vista de la normativa reguladora del
régimen de pagos efectuados por el tesoro público para la
introducción de una modificación en el Reglamento del Impuesto sobre
la Renta de las Personas Físicas que habilitara un medio de pago
distinto al cheque cruzado o la transferencia bancaria en aquellos
casos en que el contribuyente no tenga abierta una cuenta corriente
en una entidad bancaria.
De conformidad con ello, el Real Decreto 1909/1997, de 19 de
diciembre, por el que se modifican determinados artículos de los
reglamentos del impuesto sobre la renta de las personas físicas e
impuesto sobre sociedades, así como el real decreto sobre devolución
de ingresos indebidos en materia de comedores de empresa, derechos de
imagen y devoluciones mediante cheque, habilita «atendiendo a las
razones expuestas por el Defensor del Pueblo» la devolución mediante
cheque nominativo, modificando así el artículo 66 del Reglamento del
impuesto sobre la renta de las personas físicas (9507085).
En el contexto de la citada flexibilización, se han realizado,
igualmente, actuaciones ante la Dirección General de la Agencia
Estatal de Administración Tributaria originadas por la imposibilidad
técnica de practicar una devolución del impuesto, por transferencia
bancaria, a un residente en Ceuta, cuando previamente se había
emitido un talón caducado.
Dicha imposibilidad se debe, según ha comunicado la Administración, a
la aplicación informática de gestión de devoluciones, ya que fue
programada teniendo en cuenta la norma quinta de la Resolución 1/
1992, de 2 de enero, de la Dirección General de la Agencia Estatal de
Administración Tributaria, por la que se dictan instrucciones sobre
procedimiento de devolución de ingresos, y que establece que:
«El Banco de España justificará a la Delegación de la Agencia las
transferencias no abonadas, las cuales serán
anuladas y sustituidas por cheques que se incorporarán a un nuevo
proceso de ordenación del pago.
En cuanto a los cheques, mensualmente el Banco de España remitirá una
relación de aquellos que, teniendo fecha de revocación hasta el
último día del mes inmediato anterior, no hayan sido pagados. Estos
cheques se considerarán anulados en el sistema informático, pero se
podrá emitir uno nuevo previa petición del interesado, incorporándolo
a un nuevo proceso de pago.»
La citada resolución se ha visto afectada por numerosos cambios
acaecidos en la normativa tributaria, por lo que la Dirección General
de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, aceptando los
planteamientos de esta Institución, resolvió elaborar otra que
sustituyese la actualmente en vigor y que contemplase las medidas de
flexibilización aludidas.
Sin embargo, y a pesar de que el proyecto de resolución se concluyó
en julio de 1998, su aprobación ha quedado en suspenso debido a la
imposibilidad de desarrollar la aplicación correspondiente por el
departamento de informática tributaria, inmerso en la resolución de
problemas de gran envergadura: el denominado efecto 2000, la
implantación del euro, el proyecto de datos único, el nuevo impuesto
sobre la renta de las personas físicas, los nuevos servicios de
presentación telemática de declaraciones, colaboración con otras
administraciones y cambios derivados de novedades legislativas.
A ello se une que el nuevo impuesto sobre la renta de las personas
físicas afectará considerablemente al procedimiento de devolución de
ingresos.
En consecuencia, la Dirección General de la Agencia Estatal de
Administración Tributaria ha considerado necesario postergar la
reforma del procedimiento de devoluciones a la entrada en vigor del
nuevo impuesto sobre la renta de las personas físicas. La citada
reforma se ha iniciado estando actualmente en tramitación un nuevo
proyecto de resolución. Al mismo tiempo, se está desarrollando la
aplicación informática que resulta imprescindible para que el
procedimiento resulte operativo.
Como igualmente se indicó en el informe presentado a las Cortes
Generales el año pasado, se formuló a la Dirección General de
Tributos una recomendación al objeto de que se modificara la
redacción del entonces vigente artículo 28 de la Ley 18/1991, de 6 de
junio, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas de forma
que contemplase expresamente como gasto deducible de los rendimientos
del trabajo las cuotas colegiales obligatorias.
Ello se justificaba en el hecho de que el artículo 42 de la
mencionada ley recogía como gasto deducible de los rendimientos de
actividades profesionales y empresariales las cuotas satisfechas a
colegios profesionales. Sin embargo, el artículo 28 no citaba
expresamente como deducibles de los rendimientos del trabajo las
cuotas abonadas en los casos en que la colegiación es obligatoria
y resulta imprescindible para la percepción de rendimientos de este
tipo.
La recomendación no fue aceptada por el citado centro directivo
basándose en la distinta naturaleza de los tipos de renta y
significación de la diferente cuota colegial
en la ordenación de los medios de producción. Explicaba además
la administración que, a su juicio, no podía afirmarse que la norma
no contemplase la posibilidad de deducir las cuotas colegiales de los
rendimientos del trabajo, pues precisamente el porcentaje a tanto
alzado que en concepto de otros gastos establecía el artículo 28
englobaba aquellos otros gastos que pudiera producir la obtención de
estos rendimientos.
Por último, indicaba que introducir la citada modificación en aquel
momento, en que se hallaba en marcha la reforma del impuesto sobre la
renta de las personas físicas, no era conveniente, no sólo porque su
aplicación se limitaría a un ejercicio sino también porque era mejor
que una propuesta como la formulada se estudiara en el seno de los
trabajos que se estaban llevando a cabo para reformar el impuesto.
Pues bien, en el trámite parlamentario de la Ley 40/1998, de 9 de
diciembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, el
legislador ha introducido en el artículo 17 d), tal y como solicitaba
esta Institución, la consideración de gasto deducible de los
rendimientos del trabajo a las cuotas satisfechas a sindicatos y
colegios profesionales cuando la colegiación tenga carácter
obligatorio, en la parte que corresponda a los fines esenciales de
estas instituciones, con el límite que reglamentariamente se
establezca (9708823 y 9708878).
En otro orden de consideraciones, deben destacarse los problemas que
han surgido en la determinación de la retención que debe practicarse
en los casos en que el perceptor de rendimientos de trabajo deba
satisfacer, en virtud de resolución judicial, una pensión
compensatoria a su cónyuge.
Un contribuyente que cumplía todos los requisitos establecidos en el
artículo 46 del Reglamento del Impuesto sobre la Renta de las
Personas Físicas, solicitó de la Dirección Provincial del Instituto
Nacional de la Seguridad Social en Vizcaya, la minoración en su
retribución de la pensión que satisface a su cónyuge a los solos
efectos de cálculo de la retención, aportando para ello toda la
documentación reglamentariamente exigida incluído el testimonio de la
resolución judicial determinante de la pensión.
Denegada la petición sobre la base de que el artículo 46 del
reglamento sólo prevé tal posibilidad en los casos en que el propio
pagador de rendimientos del trabajo retiene, por orden judicial, el
importe de la pensión, el mencionado centro directivo ha rectificado,
tras la tramitación de la queja, el error cometido, considerando
ajustada a derecho la petición efectuada (9810284).
La ausencia de medidas de coordinación y cooperación entre la
Hacienda estatal y la de las comunidades autónomas, tanto forales
como de régimen común, para aclarar disparidades de criterio entre
ellas, ha dado lugar a algunos problemas de importancia.
Así, en el País Vasco la controversia surgida entre la Administración
del Estado y la Hacienda Foral de Guipúzcoa respecto a la naturaleza
jurídica de una operación efectuada por una sociedad -compraventa de
usufructo o arrendamiento de negocio-, de cuya definición depende el
momento del devengo del impuesto sobre el valorañadido, ha impedido
desde el año 1988 hasta la fecha
determinar ante cuál de las dos Administraciones corresponde efectuar
la compensación del citado impuesto.
Sintéticamente la polémica se refiere a lo siguiente: si la
naturaleza jurídica de la operación fuera una transmisión de
usufructo, el devengo se habría producido en 1988, por lo que
correspondería devolver el impuesto sobre el valor añadido a la
Hacienda estatal, mientras que si fuera arrendamiento de negocio, el
impuesto se habría devengado entre 1989 y 1994, años en que la
sociedad tributaba en cifra relativa en Guipúzcoa, por lo que la
deducción debía hacerse en ambas Administraciones.
Si bien las diferentes resoluciones dictadas por las administraciones
implicadas han sido recurridas ante los tribunales de justicia, esta
Institución considera poco razonable que la falta de coordinación
entre ambas obligue al contribuyente a soportar los costes derivados
hasta la resolución en vía judicial, máxime teniendo en cuenta la
obligación de las dos administraciones concernidas de coordinarse
debidamente, disponiendo a tal efecto de medios legales y técnicos
tales como las conferencias sectoriales y demás mecanismos
específicos, contemplados en los artículos 39, 40 y 45 del Concierto
Económico con el País Vasco.
El balance que resulta de los informes solicitados por el Defensor
del Pueblo para resolver el problema ha sido desolador. La Dirección
General de Coordinación con las Haciendas Territoriales, órgano
encargado de coordinar la Hacienda estatal con la de las comunidades
autónomas, y de prestar asistencia y evacuar consultas en relación
con el régimen presupuestario, financiero y tributario de los entes
territoriales, ha indicado que los únicos informes que posee sobre el
problema son uno de la Dirección General de Inspección Financiera y
Tributaria del Ministerio de Economía y Hacienda, y otro de la
Delegación Especial de la Agencia Estatal de Administración
Tributaria de Navarra, sin comunicar nada sobre las medidas de
coordinación adoptadas para solucionar el problema.
En informe posterior requerido por esta Institución ha señalado que
no era competencia suya erigirse en árbitro para dirimir los
conflictos que pudieran suscitarse en la aplicación práctica de los
regímenes tributarios especiales vigentes en la Comunidad Autónoma
País Vasco.
Por su parte, la Diputación Foral de Guipúzcoa ha comunicado que
había planteado el supuesto en marzo de 1997 ante la Comisión
Coordinadora con el Estado, órgano de composición paritaria entre
representantes de la Administración del Estado y de los territorios
históricos, cuya función consiste, entre otras, en facilitar a ambas
administraciones criterios uniformes de actuación. Esta comisión debe
reunirse, según el artículo 40 del Concierto Económico con la
Comunidad Autónoma del País Vasco, al menos dos veces al año y,
además, cuando lo solicite alguna de las administraciones
representadas. Sin embargo, a pesar de lo indicado y del tiempo
transcurrido, la comisión aún no se ha pronunciado, ya que, según ha
indicado la citada Diputación Foral, no se ha reunido desde entonces.
Por último, la junta arbitral que ha de entender de los conflictos
que surjan entre las dos administraciones como consecuencia de la
interpretación y aplicación del
convenio en los casos de concretas relaciones tributarias
individualizadas, a la que, igualmente, se ha dirigido esta
Institución, tampoco ha contestado a la fecha de cierre de este
informe (9624614).
Otro caso concierne a Navarra, donde un pensionista solicitó, tras la
sentencia del Tribunal Constitucional 134/1996, que declaró nula e
inconstitucional la letra c) apartado 1 del artículo 9, de la Ley 18/
1991, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, la
rectificación de las autoliquidaciones correspondientes a los
ejercicios 1994, 1995, y 1996, presentadas en dicha comunidad foral,
a fin de que le fueran devueltas las retenciones indebidamente
practicadas.
Las correspondientes al año 1996 fueron devueltas, pero no así las
correspondientes a los ejercicios 1994 y 1995, ya que, de la
documentación aportada por el reclamante, se deduce que la Diputación
Foral de Navarra entiende que, en virtud de lo previsto en el
artículo 9.2 a) del convenio económico suscrito entre el Estado y la
comunidad foral, dichas retenciones corresponden a la Administración
del Estado, al haber sido ingresadas en la Agencia Estatal de
Administración Tributaria, debiendo reclamarse ante dicha
Administración el reintegro de las cantidades retenidas.
Por el contrario, la Agencia Estatal de Administración Tributaria
entiende que carece de competencia para rectificar las
autoliquidaciones presentadas en Navarra, y que el importe de las
retenciones que corresponden al Estado ya ha sido compensado,
minorando la aportación de Navarra a las cargas del Estado, por lo
que ha de ser esta comunidad la que soporte la carga de la
devolución. Añade la agencia que si la comunidad foral mantiene su
posición, debe ser la junta arbitral la que dirima el conflicto.
A la vista de todo ello, se ha dado traslado de la información
proporcionada a la Diputación Foral de Navarra, a fin de que se
pronuncie al respecto (9807023) En cuanto a las Comunidades Autónomas
de régimen común, como ya se hizo constar en el anterior informe
anual, diversos contribuyentes expresaron su perplejidad ante la
circunstancia de que un solo hecho imponible, la transmisión de un
inmueble, supusiera en la práctica la exigencia de dos impuestos:
impuesto sobre transmisiones patrimoniales e impuesto sobre el valor
añadido, incompatibles entre sí, tal y como establecen los artículos
4.4 de la Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del Impuesto sobre el
Valor Añadido y 7.5 del Real Decreto Legislativo 1/93, de 24 de
septiembre, que aprueba el texto refundido del Impuesto sobre
Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados.
Los diferentes criterios interpretativos seguidos en la aplicación de
las normas mencionadas por las administraciones implicadas en la
gestión de los citados impuestos (autonómica y estatal) y la
insuficiencia de coordinación entre ambas, ha motivado que existan
casos en que se ha producido la expresada doble imposición.
Por ello, esta Institución formuló una recomendación a la Dirección
General de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, que fue
aceptada, sobre la necesidad de establecer medidas de coordinación
entre sus delegaciones territoriales y los órganos de gestión de las
comunidades
autónomas que han asumido competencias en la gestión del impuesto
sobre transmisiones patrimoniales, iniciándose, en su caso, de
oficio, los correspondientes expedientes de devolución de ingresos
indebidos, a fin de que en el futuro no se produzcan situaciones como
las planteadas. Asimismo, ha ido solicitando información a la Agencia
Tributaria sobre la solución dada a los problemas concretos deducidos
de las quejas recibidas.
Entre las medidas concretas adoptadas por la Agencia Estatal de
Administración Tributaria se encuentran, por una parte, una solicitud
a la Inspección General del Ministerio de Economía y Hacienda, para
que, al amparo de la competencia que le otorga el artículo 12.2 de la
Ley 14/1996, de 30 de diciembre, de Cesión de Tributos de las
Comunidades Autónomas, analice la situación en su programa de
actuaciones para 1998 y rinda un informe sobre el problema en su
dimensión global. Igualmente, ha impartido instrucciones a los
Consejos Territoriales de Dirección para la Gestión Tributaria, con
el fin de articular una coordinación previa a la notificación al
contribuyente del inicio de las actuaciones de comprobación.
Finalmente, la Agencia Estatal de Administración Tributaria prevé
someter a la comisión mixta de coordinación de la gestión tributaria,
las conclusiones obtenidas del informe de la inspección, y de las
actuaciones de los consejos.
En cuanto a los casos concretos suscitados por quejas ante el
Defensor del Pueblo, la Administración ha concluido cuatro, en tanto
que otros cuatro están pendientes de la resolución que adopte el
órgano territorial correspondiente.
Por último hay que indicar que la Secretaría de Estado de Hacienda ha
enviado el informe en el que comunica que la Secretaría Técnica
Permanente de la Comisión Mixta, en el ejercicio de sus tareas de
impulso y apoyo a los trabajos de la comisión, como órgano permanente
de relación entre la Administración tributaria estatal y la de la
Comunidad Autónoma competente, ha iniciado las actuaciones tendentes
a armonizar y solventar los problemas de solapamiento práctico de los
impuestos sobre transmisiones patrimoniales y sobre el valor añadido.
Estas actuaciones son complejas al requerirse, de una parte, opinión
de la Inspección General del Ministerio de Economía y Hacienda sobre
el problema expuesto y, de otra, su consideración por los Consejos
Territoriales de Dirección para la Gestión Tributaria, según
establecen los artículos 34.1 de la Ley 14/1996, de 30 de diciembre,
de Cesión de Tributos del Estado a las Comunidades Autónomas y 3.1.a)
y b) del Reglamento de Organización y Funcionamiento interno de los
Consejos Territoriales.
En aplicación de estos preceptos la Secretaría Técnica Permanente de
la referida comisión mixta ha dirigido un escrito a los consejos para
incluir, como tema a tratar, la coordinación entre administraciones
autonómicas y estatal para evitar situaciones de doble imposición en
los impuestos sobre transmisiones patrimoniales y sobre el valor
añadido, y el contenido de las actuaciones que deberán acordarse para
resolver los posibles conflictos con la apremiante necesidad de
resolver los que se hayan planteado hasta el momento.
Tales instrucciones se refieren en esencia a tres líneas de
actuación:
Primera. Dar solución rápida y eficaz a los supuestos concretos de
conflicto del impuesto sobre transmisiones patrimoniales con el
impuesto sobre el valor añadido.
Segunda. Atajar, a partir de ese momento, la posibilidad de que
surjan nuevos casos de doble imposición en los impuestos sobre
transmisiones patrimoniales y sobre el valor añadido, al insistirse
en la conveniencia de crear un órgano permanente de relación Estado-
cada una de las Comunidades Autónomas, que evite la emisión de
liquidaciones a los contribuyentes que ya hayan tributado por el otro
impuesto.
Tercera. Aprovechar, en beneficio de todas las comunidades autónomas,
la experiencia en la resolución de los casos concretos que los
consejos territoriales, en los que están representados la
administración de la Agencia Estatal de Administración Tributaria
junto con la de la Comunidad Autónoma respectiva, obtengan.
Finalmente, indica que, hallándose en vía de solución buena parte de
los casos suscitados, y habiéndose atajado la posibilidad de que
proliferen los mismos como consecuencia de lo actuado por los
Consejos territoriales, procede ahora que el Pleno de la Comisión
Mixta estudie los trabajos realizados y apruebe, en su caso, las
soluciones que se propongan (9409876, 9512794, 9608989, 9707314,
9708099, 9711106, 9712050, 9801060, 9814815).
Con posterioridad al cierre del informe, la Dirección General de la
Agencia Tributaria ha comunicado que a propuesta del Secretario de
Estado de Hacienda, la Secretaría Permanente viene impulsando los
trabajos de la Comisión Mixta de Coordinación para la Gestión
Tributaria con la finalidad de diseñar un procedimiento de
coordinación interadministrativa tendente a evitar en el futuro y en
su caso solucionar en el presente los problemas de los que ha tenido
conocimiento el Defensor del Pueblo, relativos a la tributación por
IVA e ITP. A tal fin, se ha elaborado un documento denominado
Procedimiento de Coordinación Interadministrativa en la resolución de
conflictos ITP-IVA (que en la actualidad está muy avanzado), que está
pendiente de aprobación por la Comisión Mixta.
No obstante, hay que precisar que no puede entenderse totalmente
aceptada la recomendación ya que el citado artículo 80 establece unas
condiciones realmente gravosas para que proceda la reducción de la
base imponible del sujeto pasivo por créditos incobrables, entre
otras, el transcurso de dos años desde el devengo del impuesto
repercutido sin que se haya obtenido el cobro del crédito y que el
sujeto pasivo lo haya reclamado judicialmente al deudor (9623409).
Por otra parte, como se expresó en el informe de 1997, la Dirección
General de Tributos aceptó la recomendación de estudiar la aplicación
del tipo superreducido del impuesto sobre el valor añadido a los
servicios de asistencia a la tercera edad que llevan a cabo entidades
o establecimientos privados que, aun no cumpliendo los requisitos
exigidos por el apartado 3 del artículo 20 de la Ley del Impuesto
sobre el Valor Añadido, esto es, que el
servicio prestado no es llevado a cabo por profesionales médicos o
sanitarios, realizan un indudable servicio social de interés general,
sobre todo dada la carencia e insuficiencia de plazas en residencias
públicas.
Sin embargo, y a pesar de que la Dirección General de Tributos
comunicó que tendría en cuenta la citada recomendación en el momento
de hacer las propuestas de modificación de los tipos impositivos en
el proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1998,
tras su publicación por la Ley 65/1997, de 28 de diciembre, el tipo
ha permanecido invariable.
La Dirección General de Tributos ha informado al respecto que el
Gobierno no ha considerado oportuno hacer propuesta alguna de
reducción del tipo impositivo en el impuesto sobre el valor añadido
en la proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1998
a la vista de las numerosas solicitudes de aplicación de este tipo
para diversos bienes y servicios y la necesidad de presentar un
proyecto de presupuestos riguroso que respondiera a la necesidad de
cumplir los criterios para la implantación de la moneda única
(9700997) Por último hay que señalar que un particular ha expresado
su disconformidad con la actuación de la Hacienda pública, ya que la
mera presencia de su firma en el impreso 036, a los efectos de dar de
alta una sociedad en el censo de actividades económicas y solicitar
el número de identificación fiscal, supuso que la Administración
tributaria practicara una notificación en su domicilio.
En relación con la citada cuestión es preciso indicar que, por
razones de seguridad jurídica y eficacia en la gestión, la
identificación del domicilio fiscal en el que han de producirse las
notificaciones tiene gran importancia en el procedimiento tributario.
Así, el artículo 45 de la Ley General Tributaria, establece que el
domicilio a efectos tributarios será para las personas jurídicas el
de su domicilio social, siempre que en él esté efectivamente
centralizada su gestión administrativa y la dirección de los
negocios.
A mayor abundamiento, el apartado 2 del citado artículo 45, sanciona
con la ausencia de efectos la falta de comunicación expresa a la
Administración del cambio de domicilio, hasta que se presente
declaración tributaria expresa en la que se ponga en conocimiento de
la Administración el nuevo domicilio fiscal.
El Tribunal Supremo ha declarado que el objeto de toda notificación
administrativa y de las formalidades de que ha de estar revestida
para tener validez, es el de garantizar que el contenido del acto,
llegue a conocimiento del obligado, lo que en el caso de las personas
jurídicas supone que se entregue en el domicilio social si consta
declarado expresamente o, si no consta, en otro donde se encuentren
las personas dependientes de la empresa que, razonablemente pueda
presumirse, estén en condiciones de hacerlo llegar al responsable de
la entidad. Todo ello antes de recurrir al procedimiento de
notificación por edictos, ya que, además, la obligación de la
Administración de dirigir sus comunicaciones al domicilio social o de
efectiva dirección de los negocios debe coordinarse con el propio
cumplimiento por parte de la sociedad del deber de declarar dicho
domicilio.
Todo ello ha motivado que se formulara a la Delegación Especial de la
Agencia Estatal de Administración Tributaria de Madrid la
recomendación para que proceda a cumplir lo previsto en los artículos
42 y 45 de la Ley General Tributaria, y 59 a 61 de la Ley 30/1992, de
26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas
y del Procedimiento Administrativo Común y, por tanto, efectúe las
notificaciones, en el caso de personas jurídicas, en el domicilio
social si le consta declarado expresamente o, en otro caso, en el de
efectiva dirección de los negocios.
Dicha recomendación ha sido aceptada y en cumplimiento de la misma se
ha procedido a notificar el acto objeto del expediente en el
domicilio social declarado expresamente por la entidad y sólo en el
caso de que resulte infructuosa dicha notificación, se practicará en
el domicilio de quien según el registro ostente la representación
legal de la entidad (9712795).
En los impuestos sobre sucesiones y sobre transmisiones patrimoniales
y actos jurídicos documentados, el valor de los bienes a efectos de
la cuantificación de la base imponible es, con carácter general, el
valor real. Este concepto jurídico, abierto y no definido
normativamente, ha dado lugar a que el Tribunal Supremo lo haya
delimitado asimilando valor real a valor de mercado, ya que conforme
al principio de seguridad jurídica haya establecido los requisitos
que debe cumplir.
Algunas comunidades autónomas han elaborado tablas de precios medios
a partir de unos estudios de mercado con el objetivo de introducir el
máximo nivel de seguridad jurídica.
No obstante, y a pesar de ello, es muy frecuente la disconformidad de
los sujetos pasivos de ambos impuestos con la falta de concreción del
valor real y con el hecho de que los expedientes de comprobación de
valores no cumplan los requisitos exigidos, lo que ha dado lugar a
que la discrepancia en estas cuestiones, lejos de disminuir, haya
aumentado. Ello incrementa, a su vez, el número de reclamaciones que
se presentan en los tribunales económico-administrativos, dato
particularmente preocupante tanto por los retrasos que acumulan estas
instancias, como por el hecho de que un alto porcentaje de los
recursos presentados sean estimados.
Por otra parte las disfunciones citadas se producen no sólo en la
esfera del contribuyente, sino también en la de los órganos de
gestión de las administraciones autonómicas, encargados de comprobar
si el valor consignado por el interesado como base imponible es el
citado valor real.
En efecto, los trámites inevitables del procedimiento y la gran
dificultad y complejidad en la concreción de la base imponible de
estos impuestos, originan notables dilaciones en la tramitación de
los expedientes de comprobación de valores.
Esta problemática que, como se ha expresado, conlleva la comprobación
de valores, unido a una solicitud del Defensor del Pueblo Andaluz
sobre la conveniencia de sustituir el concepto de valor real por otro
determinado de manera objetiva, ha motivado una investigación de
oficio.
A juicio de la Secretaría de Estado de Hacienda las cuestiones que se
plantean se centran fundamentalmente
en determinar si en un sistema tributario debe haber un valor dado
por normas de carácter objetivo o, si por el contrario, es
conveniente que dicho valor sea fijado de forma individualizada en
atención a su valor real o a otros atributos del bien o derecho de
que se trate, lo que va ligado a saber si el valor de cada elemento
debe ser único para todos los tributos del sistema o debe
singularizarse para cada una de las figuras que componen el sistema
tributario.
El sistema fiscal, tal y como dispone la exposición de motivos de la
Ley 19/1991, de 6 de junio, del Impuesto sobre el Patrimonio,
pretende, por un lado, acercarse lo más posible al valor real en
función de los fines y objetivos de cada impuesto para gravar la
auténtica capacidad contributiva en relación con el mismo y, por
otro, intenta buscar una vía intermedia entre los dos extremos,
valoración única y valoración individual, sin conexión entre valores.
En cuanto a las formas de valoración y su posterior comprobación por
la Administración, la Secretaría de Estado de Hacienda reconoce que
su objetivación confiere una mayor seguridad jurídica y permite una
gestión tributaria más sencilla; por contra, la tendencia histórica
de estos tributos a la valoración individual referida al valor real
sigue siendo considerada como responsable de una mayor adecuación a
la capacidad económica que todo tributo debe gravar, resultando que
aunque el término «valor real» sea de difícil definición y
cuantificación, existen medios para lograrlo, -fundamentalmente la
valoración por peritos-, siendo la tasación pericial contradictoria
la garantía para el contribuyente de que el citado valor es el
verdadero.
Teniendo en cuenta todo lo anterior, dicha Secretaría de Estado ha
iniciado ya los estudios necesarios para intentar cohonestar la
necesidad de seguridad jurídica de los contribuyentes con la
inexcusable adecuación de la valoración de los bienes al principio
constitucional de contribuir de acuerdo con la capacidad de cada
ciudadano.
En consecuencia, para tratar de las posibles soluciones al problema,
se ha creado grupos de trabajo integrados por representantes de las
Direcciones Generales de Tributos, de Coordinación con las Haciendas
Territoriales, del Catastro, el Tribunal Económico-Administrativo
Central y la Secretaría Técnica Permanente de la Comisión Mixta de
Coordinación de la Gestión Tributaria. No se descarta ninguna posible
solución, como pueden ser una orden ministerial de precios medios de
inmuebles, establecer un registro de valores de bienes inmuebles
ligado o no al catastro o, incluso, la modificación legal de la
determinación del valor fijándolo en un valor objetivo como puede ser
el catastral, directamente, o mediante referencia al mismo.
Esta Institución espera de la citada Administración el traslado de
los estudios con previsión de plazos y etapas en la solución que se
adopte, evitando la sobrecarga de litigiosidad que hoy soportan los
tribunales económicoadministrativos.
Además de ello, se ha indicado a la Secretaría de Estado que el
actual sistema no garantiza al contribuyente que el valor comprobado
por la Administración sea el real, como lo acredita el hecho de poder
acudir en la última
fase del procedimiento de comprobación de valores a la tasación
pericial contradictoria de la que se obtiene un verdadero valor real
y objetivo.
En consecuencia, se entiende que la valoración previa a través de
peritos independientes de los colegios profesionales en los que se
delega el ejercicio de esta función pública, o incluso el propio
valor catastral directamente, una vez que se haya producido su
actualización o, entre tanto, a través de una referencia al mismo,
puede alcanzar el valor real objetivo, evitando a las Comunidades
Autónomas los problemas de gestión que la actual regulación ha
originado (F9800043).
Con posterioridad al cierre del ejercicio, la citada Secretaría ha
enviado las conclusiones adoptadas por los grupos de trabajo, que se
centran en desechar cualquier solución consistente en modificar el
sistema de valoración actual, que se basa en el valor real,
determinado según los métodos previstos en el artículo 52 de la Ley
General Tributaria, ya que se podrían introducir una gran rigidez en
la gestión, una pérdida de justicia tributaria y una disminución de
la recaudación.
Entre las posibles soluciones debatidas se decanta dentro de la
aplicación de los diversos sistemas de fijación del valor real del
artículo 52, en el desarrollo del previsto en el apartado 1.b), es
decir, el de precios medios de mercado que ya se utiliza con éxito
con los vehículos y embarcaciones. A juicio de la secretaría, este
sistema permitiría las siguientes ventajas: ser un método voluntario
y que permitiría la adhesión no obligatoria de las Comunidades
Autónomas que seguramente se producirá; fijar dichos precios medios
mediante su referencia al valor catrastral; y, predeterminar de
manera fácil los valores a aplicar, facilitando el cumplimiento de
las obligaciones de la Administración y la gestión de estos
impuestos.
A la vista del citado informe, esta Institución está a la espera de
que se envíe información adicional al respecto.
10.1.2 Tasas
Dentro ya del capítulo de las tasas, primera de las figuras
tributarias contemplada por el artículo 26 de la Ley General
Tributaria, debe destacarse la aprobación en el presente ejercicio de
la Ley 25/1998, de 13 de julio, que en cumplimiento de lo establecido
en la sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995, de 14 de
diciembre, modifica el régimen legal de las tasas estatales y locales
y reordena las prestaciones patrimoniales de carácter público.
Según la sentencia citada, que declaró inconstitucionales las letras
a), b) y último inciso de la letra c) del artículo 24 de la Ley 8/
1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos, la utilización
privativa o el aprovechamiento especial del dominio público por
particulares autorizados o concesionarios no puede dar lugar a la
contraprestación pecuniaria denominada por la mencionada ley de
precio público, puesto que la situación de monopolio administrativo
sobre el demanio excluye los principios de libertad y voluntariedad
del vínculo contractualque informan el precio: si el particular
quiere acceder a
la utilización o aprovechamiento especial, tiene que acudir
forzosamente a ellos.
Esta nota de coactividad que implica, según el Tribunal
Constitucional, la aplicación del principio de reserva de ley, supone
en el contexto del vigente ordenamiento tributario, así lo ha
entendido el legislador, la reordenación de esta prestación
patrimonial de Derecho público como tasa.
A su vez, toda contraprestación patrimonial que deban satisfacer los
particulares, como consecuencia de actividades o servicios
administrativos impuestos legal o reglamentariamente, bien
solicitados a la Administración al ser imprescindibles para su vida
personal o social, posee también la nota de coactividad, lo que
excluye su consideración como precio público. De nuevo el legislador,
en aplicación de la doctrina del Tribunal Constitucional ha
conceptuado esta contraprestación como tasa, dado su carácter
obligatorio.
Desde la fecha de su publicación, esta sentencia obligaba a todos los
poderes públicos, teniendo efectos generales y valor de cosa juzgada.
Ello significa que desde la fecha de publicación de la sentencia, el
12 de enero de 1996, ningún poder público debía, en aplicación de la
sentencia, exigir un precio público tanto por la utilización
privativa o el aprovechamiento especial, como por la realización de
una actividad o servicio administrativo impuesto legal o
reglamentariamente o, que siendo de solicitud voluntaria, tal
actividad o servicio fuera imprescindible para la vida personal o
social del peticionario.
Pero lo cierto es que diversos entes públicos han continuado
imponiendo, según se desprende de las diversas quejas recibidas,
precios públicos sin, a juicio de esta Institución, cobertura legal
válida.
Debe precisarse, además, que el problema reflejado en este capítulo
atañe, como se verá en otros lugares de este informe, a la totalidad
de las administraciones públicas, incluida la Administración General
del Estado y los entes públicos y organismos de ella dependientes.
Así, por ejemplo, cabe destacar que el ente público Aeropuertos
Españoles y Navegación Aérea ha venido exigiendo al menos hasta el
mes de mayo de 1998 la tarifa E-3 correspondiente al precio público
«por servicio de retirada de vehículos y carruajes por razones de
seguridad» de los aeropuertos españoles.
Conforme a la doctrina anteriormente expuesta el referido servicio no
podía dar lugar ni a un precio público, puesto que el afectado,
propietario del vehículo, no solicitaba actividad ni servicio alguno
que diera lugar a un vínculo contractual, libremente establecido, ni
tampoco a una tasa, puesto que, de pretenderse que lo fuera, carecía
de cobertura en norma de rango de ley que contuviera además los
elementos esenciales de esta figura tributaria.
Por esta razón se ha sugerido a la Presidencia de Aeropuertos
Españoles y Navegación Aérea la declaración de nulidad de la orden de
retirada del vehículo que dio lugar a la formulación de la queja y la
suspensión de la aplicación del referido precio público, en tanto se
pronuncia sobre su validez el Ministerio de Fomento, sugerencia que
no ha sido aceptada (9815149).
10.2 Tributos locales
10.2.1 Impuestos
La variedad de figuras tributarias contempladas por la Ley 39/1988,
de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, junto a la
enorme pluralidad de entidades locales con ámbitos territoriales y
competenciales diversos, impide que se puedan generalizar los
problemas en materia de tributos locales, si bien, nuevamente, el
mayor porcentaje de actuaciones realizadas se refieren al impuesto
sobre bienes inmuebles.
Respecto a la gestión catastral del citado tributo, encomendada al
Centro de Gestión Catastral y Cooperación Tributaria, es muy
frecuente la disconformidad con el valor catastral asignado a los
inmuebles por las gerencias territoriales, dado que dicho valor
incide directamente en la cuantía del citado impuesto. No obstante,
en la mayoría de las quejas que demandan una minoración del valor
catastral asignado, se ha podido comprobar que el procedimiento de
fijación del mismo se ha acomodado a lo establecido en la Ley
reguladora de las Haciendas Locales y normas técnicas de desarrollo
para determinar el valor catastral de los inmuebles de naturaleza
urbana (9623591, 9714760, 9800899, 9801135, 9804110).
En otras ocasiones, sin embargo, se han detectado errores en lo que
se refiere a la titularidad catastral de bienes inmuebles, bien
porque nunca habían pertenecido a los reclamantes, bien porque habían
sido transmitidos a terceros (9710856, 9712260, 9805202, 9812520,
9816327).
Es el caso, por ejemplo, de la propietaria de una plaza de garaje a
la que la Gerencia Territorial en Madrid atribuía la titularidad de
dos, por lo que, consecuentemente con la información proporcionada
por el mencionado organismo, el Ayuntamiento de Tres Cantos (Madrid)
exigía el pago del impuesto de bienes inmuebles por la plaza de la
que la afectada no era titular. Lo destacable de este caso estriba en
que aunque la interesada había deducido la oportuna reclamación y el
informe técnico obrante en el expediente reconocía que la reclamante
sólo tiene a su nombre un garaje y no dos, la resolución, de modo
incongruente con lo solicitado, desestimaba dos años más tarde la
reclamación.
Por ello se ha sugerido la anulación de la resolución dictada y su
sustitución por una nueva que tenga en cuenta tanto las alegaciones
de la formulante como los informes técnicos del expediente. La
sugerencia ha sido aceptada (9711314, 9800615, 9806015).
El Informe de 1997 reflejó la finalización de una investigación de
oficio relativa a las demoras en las reclamaciones y recursos ante
las distintas Gerencias Territoriales del Centro de Gestión Catastral
y Cooperación Tributaria, al haberse constatado el resultado
favorable del plan especial establecido al efecto para determinadas
gerencias.
No obstante, se han detectado en el período al que se contrae el
presente informe nuevas demoras reseñables, destacando las de la
Gerencia Territorial en Guadalajara que justifica retrasos de más de
dieciocho meses en la resolución de recursos en la falta de personal
técnico del área de urbana para atender el volumen de recursos pen
dientes,
solicitudes de alteración de bienes de naturaleza urbana (9804604,
9711247, 9711465).
De otra parte, persiste el problema relativo a la falta de
coordinación administrativa entre los órganos con competencia en la
gestión catastral y los que tienen encomendada la gestión tributaria
del impuesto sobre bienes inmuebles, ya que los primeros, en
ocasiones, no comunican a los segundos los datos catastrales
rectificados en las resoluciones estimatorias de reclamaciones de los
contribuyentes, los cuales, ante liquidaciones mal practicadas, se
ven obligados a comunicar a las entidades locales los nuevos datos
(9705145, 9708347, 9800510, 9801061).
Debe destacarse igualmente la falta de agilidad en la tramitación de
las solicitudes de exención de pago de cuotas del impuesto de bienes
inmuebles de naturaleza rústica en los casos previstos por las normas
que anualmente se aprueban para paliar los daños causados por
accidentes meteorológicos, sobre todo, inundaciones y temporales.
Como quiera que la solicitud tiene carácter rogado y no produce
efectos suspensivos sobre el procedimiento de recaudación, cuando la
exención finalmente se aplica, rara vez satisface la urgencia que, en
definitiva, dio lugar a la aprobación del beneficio. Por ello, se ha
formulado una recomendación para que el Ministerio de Economía y
Hacienda articule a través de la Dirección General de Coordinación
con las Haciendas Territoriales los mecanismos jurídicos necesarios
para suspender la recaudación del impuesto mientras se tramita la
solicitud de exención.
El mencionado centro directivo, en la contestación emitida, ha
destacado los problemas de coordinación que la aplicación de las
normas de exención generan por la pluralidad de administraciones que
intervienen en su reconocimiento, por lo que hasta la fecha no se ha
dado solución al problema planteado.
Esta Institución es consciente de la complejidad del procedimiento
citado, si bien entiende que es necesario aunar esfuerzos para hacer
posible que la medida establecida sea eficaz en relación con el fin
propuesto. En este sentido, se ha comprobado que todavía existen
pendientes de resolver solicitudes de reconocimiento de la exención
del ejercicio de 1992 (9617986, 9619972, 9702222).
Asimismo, se han detectado algunas irregularidades en la exigencia
del impuesto sobre bienes inmuebles a propietarios que han adquirido
el bien con posterioridad al ejercicio cuyo pago se reclama. En estos
casos, aunque por mandato de la ley el bien está afecto al pago de la
deuda tributaria según establece el artículo 41 de la Ley General
Tributaria, para poder derivar la responsabilidad al adquirente es
precisa la previa declaración de insolvencia del anterior propietario
tras el correspondiente procedimiento ejecutivo.
El incumplimiento de este procedimiento dio lugar a la formulación de
una sugerencia a la Diputación Provincial de Valencia para que dejara
sin efecto la vía ejecutiva iniciada contra el nuevo propietario,
continuando el procedimiento contra el primer titular. La sugerencia
ha sido aceptada (9812815).
El artículo 124.3 de la Ley General Tributaria contempla el método de
recaudación por recibo para los tributos
de cobro periódico, en los que una vez formulada la declaración
inicial por el sujeto pasivo determinante de su alta o inclusión en
el padrón o matrícula, se produce, en el período correspondiente, la
primera liquidación, que se le notifica personalmente. Realizada la
primera notificación, las sucesivas podrán notificarse mediante
edictos que así lo adviertan.
Sin embargo, en Cantabria, el Ayuntamiento de Santoña reclamó a una
contribuyente por vía ejecutiva el pago del impuesto sobre bienes
inmuebles, al considerar válida la notificación de la primera
liquidación, la cual no llegó a su conocimiento al ser devuelta por
el servicio de correos y, tampoco fue notificada mediante edictos o
a través de los boletines oficiales. Según la Corporación municipal, la
publicación no hubiese garantizado el conocimiento real por la
interesada.
En efecto, la publicación edictal y en boletines oficiales no implica
necesariamente el conocimiento del acto por parte del administrado,
porque no se trata de una verdadera notificación sino de una ficción
jurídica mediante la que se otorgan los efectos de la notificación
personal a la simple difusión pública de la liquidación tributaria.
Esta sustitución de la notificación personal por la publicación, en
los casos de no haberse podido practicar la primera, según prevé el
artículo 59.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común, constituye el presupuesto de la eficacia del
acto luego, no habiéndose notificado ni publicado la liquidación,
privándola así de eficacia, menos aun podía procederse a su ejecución
forzosa.
De otra parte, considerando no realizada la primera notificación, las
posteriores notificaciones realizadas colectivamente al amparo de lo
dispuesto en el artículo 124.3 de la Ley General Tributaria, debían
quedar invalidadas, lo que implica asimismo la nulidad del
procedimiento ejecutivo para el cobro de la deuda tributaria, ya que,
como ha venido estableciendo la jurisprudencia, el respaldo último de
la vía ejecutiva se encuentra en la existencia y validez tributaria,
por lo que se ha sugerido a la corporación municipal que declare la
nulidad de las liquidaciones del impuesto sobre bienes inmuebles al
no considerarse válidas las notificaciones y declare la nulidad del
procedimiento ejecutivo, retrotrayendo las actuaciones de cobro de la
deuda al período voluntario de pago. La sugerencia ha sido aceptada.
(9808358).
Los sujetos pasivos del impuesto sobre actividades económicas están
obligados a presentar las declaraciones de alta en el plazo de diez
días hábiles inmediatamente anteriores al inicio de la actividad,
según dispone el artículo 91 de la Ley reguladora de las Haciendas
Locales y el artículo 5 del Real Decreto 243/1995, de 17 de febrero,
por el que se dictan normas de gestión del citado tributo.
Este plazo se alteraba, sin embargo, con motivo de lo establecido en
la ordenanza reguladora de la tasa por prestación de servicios
urbanísticos del Ayuntamiento de San Sebastián de los Reyes (Madrid),
que establecía como requisito para solicitar la licencia de apertura
dellocal en el que se desarrollen actividades empresariales,
profesionales y artísticas, el pago de la cuota del impuesto sobre
actividades económicas.
En efecto, al vincular el pago del impuesto a la solicitud de
licencia, se establecía una carga para el solicitante sin cobertura
legal alguna y no habilitando tal petición el inicio de la actividad,
se adelantaba de hecho la obligación de pago del impuesto cuando el
hecho imponible que determina el nacimiento de la obligación de pago,
es decir, el ejercicio de la actividad, todavía no se ha producido,
teniendo en cuenta, además, que con toda frecuencia la tramitación de
la licencia de apertura es bastante superior a los diez días
señalados.
La Corporación municipal entendía, sin embargo, que los perjuicios al
contribuyente no eran irreparables porque en cualquier momento podía
solicitar la devolución de ingresos indebidos. Sin embargo, es
evidente por lo anteriormente expuesto que ambos tributos, impuestos
de actividades económicas y tasa por licencia de apertura, obedecen a
supuestos de hecho diferentes y que no se trata de reparar perjuicios
sino de evitarlos con un ingreso indebido, se recomendó al
ayuntamiento la modificación de la Ordenanza citada, en el sentido de
no supeditar el alta en el impuesto sobre actividades económicas, ni
el pago de la cuota a la solicitud de licencia de apertura de
actividades empresariales, profesionales y artísticas, sugiriéndose,
además, la instrucción de un expediente de devolución de ingresos
indebidos a favor de la reclamante. La recomendación y sugerencia han
sido aceptadas (9711956).
En cuanto a los beneficios fiscales en el impuesto sobre actividades
económicas debe citarse el caso de una contribuyente a la que el
Ayuntamiento de Madrid no aplicó el beneficio fiscal consistente en
una bonificación del 95% de la cuota de la antigua licencia fiscal de
actividades comerciales e industriales, como venía aplicando con el
resto de los contribuyentes que realizaban la misma actividad, lo que
motivó que tampoco se le reconociera dicho beneficio en el impuesto
sobre actividades económicas, por aplicación de lo establecido en la
disposición transitoria tercera dos de la Ley 39/1988, de 28 de
diciembre, reguladora de las Haciendas Locales.
Aclarado por la Administración tributaria estatal que se había
producido un error censal y que la contribuyente tenía derecho al
beneficio fiscal indicado, el Ayuntamiento, que había tardado cuatro
años en resolver la reclamación de la afectada, persistió en mantener
las liquidaciones practicadas, denegando el derecho a la exención
fiscal legalmente aplicable y rechazando los datos censales
corregidos por la Administración estatal.
Es obvio que en esta, como en otras ocasiones, se había producido una
falta de coordinación entre la Administración estatal, competente en
material de gestión censal, y la Administración local, competente en
materia de liquidación y resolución de recursos. Pero, con ser ello
importante, lo menos justificable de este caso reside en la tardanza
municipal en resolver y en la negativa a rectificar las liquidaciones
practicadas. La sugerencia efectuada en el sentido de que se
modificaran las liquidaciones en base a los nuevos datos censales, no
ha sido aceptada por el Ayuntamiento de Madrid, encontrándose
actualmente la cuestión pendiente de resolución judicial
tras el recurso de la interesada. También el Defensor del Pueblo ha
recordado el deber que incumbe a la Administración local de resolver
las reclamaciones en los plazos establecidos en la Ley 30/1992, de 26
de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y
del Procedimiento Administrativo Común y en el Real Decreto 2568/
1986, de 28 de noviembre, de Reglamento, Organización y
Funcionamiento de Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales
(9618275).
Respecto al impuesto sobre vehículos de tracción mecánica, persiste
el problema de las liquidaciones que se giran a particulares que ya
no son sujetos pasivos, conforme a lo establecido en el artículo 95
de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas
Locales, bien porque han transferido el vehículo a un tercero, bien
porque éste ya no es apto para circular. En las quejas planteadas se
ha resuelto satisfactoriamente el problema tras la intervención de
esta Institución (9620730, 9714583, 9805736, 9814415).
También son frecuentes los casos de doble pago del impuesto por
sujetos pasivos que al cambiar de residencia sin comunicarlo en los
registros públicos correspondientes, ingresan la cuota en el
ayuntamiento de su nuevo domicilio, recibiendo, además, liquidación
del impuesto por el ayuntamiento del domicilio que figura en el
permiso de circulación, competente para su exacción, según dispone el
artículo 98 de la mencionada Ley reguladora de las Haciendas Locales.
Además de ello, se ha observado que algunos ayuntamientos emiten las
liquidaciones del impuesto sobre vehículos de tracción mecánica con
base en datos que no han sido aportados por las jefaturas
provinciales de tráfico, a las que legalmente corresponde la gestión
de la matrícula o listas cobratorias.
Es el caso, por ejemplo, del Ayuntamiento de Guadarrama (Madrid) que
reclamó por vía de apremio el impuesto ya abonado en el municipio que
constaba en el permiso de circulación. La corporación municipal
indicó que el padrón del tributo se había elaborado con arreglo a los
datos aportados por la Dirección General del Patrimonio de la
Comunidad Autónoma de Madrid, referentes al censo de vehículos del
municipio y en el que aparecía el automóvil propiedad de la
reclamante. La corporación municipal alegó, además, que la Jefatura
Provincial de Tráfico de Madrid no facilita convenientemente las
modificaciones y altas en las titularidades de los vehículos que
debieran estar censados en el municipio, por lo que es preciso
recurrir a otras fuentes para elaborar el padrón del tributo.
A juicio de esta Institución, el dato relativo al domicilio del
permiso de circulación debe ser facilitado inexcusablemente por las
jefaturas provinciales de tráfico como órganos encargados legalmente
de elaborar el censo que sirve como padrón del impuesto para evitar
la doble imposición que resulta de acudir a otras fuentes para la
obtención del citado dato. En consecuencia, el problema descrito sólo
puede resolverse impulsando las medidas de coordinación
administrativa entre las administraciones afectadas, posibilitando
una adecuada gestión del tributo.
En todos los casos descritos en que la queja suele plantearse ante el
Defensor del Pueblo iniciada ya la vía
ejecutiva, el problema se ha resuelto satisfactoriamente tras su
intervención (9801732, 9812871, entre otras).
Finalmente, dentro de este epígrafe sobre impuestos, se reseñan dos
quejas referidas al gravamen por incremento del valor de los terrenos
de naturaleza urbana; el carácter voluntario en cuanto a su
implantación de esta figura tributaria, que sólo se exige en aquellos
municipios que en el ejercicio de su autonomía así lo acuerden,
determina que se produzcan pocas quejas al respecto.
La primera de las quejas se refiere al Ayuntamiento de Murcia que
liquidó el impuesto con un 5% de recargo por presentación de la
declaración por el sujeto pasivo fuera de plazo. Sin embargo, pudo
comprobarse que dicho plazo no se había sobrepasado desde el momento
del devengo -en este caso la fecha de fallecimiento del causante- por
lo que tras la intervención de esta Institución se le devolvieron al
contribuyente las cantidades indebidamente ingresadas por recargo más
los intereses legales correspondientes, según establece el Real
Decreto 1163/1990, de 21 de septiembre, por el que se regula el
procedimiento para la realización de devoluciones de ingresos
indebidos de naturaleza tributaria (9800861).
Cuando, como en el caso anterior, los ayuntamientos establecen el
sistema de autoliquidación del impuesto, la Administración municipal
deberá comprobar que las citadas autoliquidaciones se han efectuado
mediante la aplicación correcta de las normas reguladoras del
tributo, y de no hallarse conforme, practicará una liquidación
definitiva rectificando los elementos o datos mal aplicados y los
errores aritméticos, calculando los intereses de demora y, en su
caso, las sanciones procedentes. Pues bien, se ha detectado que, en
ocasiones, las corporaciones municipales demoran excesivamente la
labor de comprobación y la consiguiente liquidación definitiva, lo
que se traduce en un incremento de la cuantía de intereses de demora
que deben satisfacer los contribuyentes.
En un caso concreto, segundo de los reflejados en este informe, el
Ayuntamiento de Madrid tardó tres años en girar la liquidación
definitiva, alegando que las causas de dicho retraso se debían al
volumen de autoliquidaciones. Al respecto, esta Institución viene
reiterando a la corporación municipal la necesidad de que se dote,
con arreglo a sus disponibilidades presupuestarias, de los medios
personales y materiales necesarios para evitar situaciones como la
descrita (9708841).
10.2.2 Tasas y contribuciones especiales
En el epígrafe dedicado a las tasas estatales, se efectuaba un
análisis de la incidencia de la sentencia 185/1995, de 14 de
diciembre, del Tribunal Constitucional, en la delimitación conceptual
de las tasas y los precios públicos, dando lugar a la necesidad de
reordenar las prestaciones patrimoniales de Derecho público. Tal
necesidad no se ha visto colmada hasta la aprobación, dos años y
medio más tarde, de la Ley 25/1998, de 13 de julio, de modificación
del régimen legal de las tasas estatales y locales, cuya disposición
transitoria segunda permite, no obstante, que las entidades locales
continúen hasta el primero de enero de 1999, exigiendo tasas y
precios públicos con arreglo a la normativa anterior.
Esta normativa anterior, según expresión literal de la mencionada
disposición transitoria, es lógicamente para tales entidades, la Ley
39/1988 de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, no
por tanto, la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios
Públicos.
Sin embargo, debe tenerse en cuenta que el artículo 41 de la primera
de las leyes citadas contiene una regulación de los precios públicos
locales completamente idéntica a la del artículo 24 de la Ley 8/1989,
de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos, declarado
inconstitucional en los términos analizados anteriormente.
Desde esta perspectiva no puede compartirse, aunque sólo sea por un
argumento de coherencia del sistema normativo, que una norma -el
artículo 41 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las
Haciendas Locales- se siga aplicando cuando su contenido es el mismo
que el de otra -el artículo 24 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de
Tasas y Precios Públicos- declarada inconstitucional. Por lo mismo,
tampoco, que una ley -la ley 25/1998, de 13 de julio, de modificación
del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación
de las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público- permita,
siquiera sea transitoriamente, que el citado artículo 41 siga
aplicándose.
Las sentencias del Tribunal Constitucional vinculan a todos los
poderes públicos no sólo en estricto pronunciamiento o fallo, sino,
también, en su razón de decidir, esto es, en su función
interpretativa de la Constitución: si la delimitación por el
legislador de las prestaciones patrimoniales de Derecho público no se
ha ajustado a la Constitución, el efecto de la invalidez tiene
carácter general, se comunica a todo el ordenamiento y tiene valor de
cosa juzgada.
Por esta razón tampoco puede compartirse que los órganos de
determinadas entidades locales se hayan acogido al artículo 41 de la
Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales,
para aprobar ordenanzas en fecha posterior a la de la publicación de
la sentencia del Tribunal Constitucional y que legitiman la exigencia
de un precio público por la utilización privativa o el
aprovechamiento especial del dominio público local. Es el caso, por
ejemplo, de la ordenanza reguladora de los precios públicos por
aprovechamientos privativos y especiales del vuelo, suelo y subsuelo
de la vía pública, del Ayuntamiento de Madrid, aprobada el 29 de
noviembre de 1996 a la que más adelante se hará referencia.
Hecha esta consideración preliminar, casi resulta innecesario señalar
que uno de los problemas de mayor significación en el campo de las
tasas, como por lo demás en cualquier otra figura tributaria, es el
de la determinación de su cuantía.
Pues bien, para su determinación, deberán tenerse en cuenta criterios
genéricos, dice el artículo 24 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre,
reguladora de las Haciendas Locales, de capacidad económica de los
sujetos obligados a satisfacerlas. Así, el principio de capacidad
económica constituye un principio inspirador del ordenamiento
tributario recogido en el artículo 31 de la Constitución española,
que se proyecta sobre los demás que dicho precepto contiene:
justicia, igualdad y progresividad.
Sin embargo, algunas ordenanzas fiscales reguladoras de las tasas de
servicios de cementerios municipales establecen una cuantía distinta
según el criterio del empadronamiento en el momento del óbito, siendo
sensiblemente superior la cuantía establecida para los no
empadronados. Esta diferencia de trato no responde, a juicio de esta
Institución, a criterios de capacidad contributiva y, además, puede
constituir una discriminación contraria el principio de igualdad,
consagrado en el artículo 14 de la Constitución, en relación con el
artículo 31.1, reconocedor del principio de igualdad tributaria.
Sobre esta misma cuestión, el Tribunal Superior de Justicia de
Castilla-La Mancha, en sentencia de 10 de abril de 1991, estimó la
impugnación de una ordenanza reguladora de la tasa por el servicio de
cementerio municipal por señalar distintas cantidades en función de
si las personas se encontraban empadronadas o no, ya que dicha
desigualdad de trato no era objetiva ni razonable y contraria a lo
establecido en el artículo 24 de la citada Ley reguladora de las
Haciendas Locales.
Con base en lo anterior, se ha recomendado a los Ayuntamientos de
Bercimuelle (Salamanca) y Uclés (Cuenca) la modificación de las
referidas ordenanzas fiscales que señalan distintas cuantías según la
vecindad, respetando los principios contenidos en los artículos 14 y
31 de la Constitución y en el artículo 24 de la Ley 39/1988, de 26 de
diciembre, reguladora de las Haciendas Locales. El Ayuntamiento de
Uclés ha modificado la ordenanza fiscal acorde con los planteamientos
de esta Institución. Por su parte, el Ayuntamiento de Bercimuelle no
ha contestado a la recomendación (9710113 y 9712287).
A lo largo de 1998, los medios de comunicación han venido dejando
constancia del malestar existente entre los automovilistas por la
tasa por retirada de vehículos de la vía pública establecida por el
Ayuntamiento de Madrid, cuyo importe es el más elevado de toda
España.
Al comprobarse además que la referida cuantía excede sensiblemente
del precio que cobran algunas entidades privadas por el mismo
servicio, se iniciaron actuaciones para determinar si la cantidad
fijada por el ayuntamiento tenía por objeto cubrir el coste de
mantenimiento del servicio o actividad, límite máximo establecido por
el artículo 24 de la mencionada ley para determinar la cuantía de las
tasas, o tenía además una finalidad disuasoria en la comisión de
infracciones de tráfico.
El Ayuntamiento ha indicado que el coste del servicio se compone de
lo que la empresa concesionaria factura en concepto de prestación de
servicio, más el trabajo realizado por el personal funcionario
perteneciente a la entidad local. A juicio de la Corporación
municipal no es adecuada, además, la comparación del importe de la
tasa con el de otras grandes ciudades, por las peculiaridades que
concurren en el municipio de Madrid, ni con la que efectúan las
entidades privadas, porque el servicio municipal comprende, además,
el servicio de guardia y custodia de los vehículos retirados, que no
realizan aquellas.
Esta Institución debe mostrar su discrepancia con las consideraciones
aludidas, puesto que las peculiaridades de Madrid no son, por sí
solas, justificativas del incremento de la tasa respecto de otras
grandes ciudades. Tampoco acepta la diferenciación del servicio
apuntada
respecto de las entidades privadas: uno y otro servicios coinciden en
trasladar un vehículo mediante grúa de un lugar a otro de la ciudad,
y no cabe justificar el encarecimiento del coste en el hecho de que
el servicio municipal incluya la guardia y custodia de los vehículos,
ya que el artículo 5 de la ordenanza fiscal correspondiente determina
que, junto con la cuota tributaria que se cobra por la retirada de
vehículos, se abonarán, asimismo, las cuotas correspondientes al
depósito y guardia de los vehículos desde su recogida.
En todo caso, si la cuantía de la tasa coincide con el coste real del
servicio, esta Institución entiende que es necesario buscar fórmulas
que permitan cumplir el principio de eficiencia que posibilite
gestionar dicho servicio al menor coste posible. No obstante, desde
el inicio de las actuaciones hasta su culminación, se ha reducido el
importe de la tasa (9707824).
Como en ejercicios anteriores, se han realizado actuaciones con
algunas corporaciones municipales que exigen una tasa por servicios
no prestados. Para que nazca la obligación de pago, no basta con la
existencia de un servicio municipal, es necesario que éste sea
utilizado por el llamado a su pago, como han señalado los Tribunales
Superiores de Justicia de Galicia y de Canarias, entre otras, en
sentencias de 13 y 17 de febrero de 1995, respectivamente.
A pesar de ello, el Ayuntamiento de Siero (Asturias) ha reclamado el
pago de la tasa por el servicio de alcantarillado, con informe del
funcionario encargado del servicio acreditando que el inmueble de la
afectada no dispone del mismo. Al no existir la actividad que
constituye el hecho imponible, no procedía su exacción, según
establece en el artículo 20 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre,
reguladora de las Haciendas Locales, y los artículos 2 y 6 de la
Ordenanza fiscal reguladora del servicio de alcantarillado del
referido Municipio.
La sugerencia dirigida a la Corporación municipal para que anulara
las liquidaciones giradas por ser contrarias a los preceptos
anteriormente citados y acordara iniciar de oficio un expediente de
devolución de ingresos por las cantidades abonadas por la reclamante
en concepto de las referidas tasas ha sido aceptada (9802692).
El artículo 44 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de
las Haciendas Locales, en su redacción anterior a la Ley 25/1998, de
13 de julio, de modificación del Régimen legal de las Tasas Estatales
y Locales y de Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de
Carácter Público, establecía los límites en la definición de los
sujetos pasivos de los precios públicos locales. En concordancia con
dicho precepto, el artículo 2 de la Ordenanza reguladora de los
precios públicos por aprovechamientos privativos de vuelo, suelo y
subsuelo de la vía pública del Ayuntamiento de Madrid determina que
están obligados al pago quienes disfruten, utilicen o aprovechen
especialmente el dominio público en beneficio particular.
Alo largo de 1998 se ha podido constatar que el citado Ayuntamiento
ha exigido por vía de apremio el pago de los precios públicos por
entrada de carruajes a vecinos que ya no disfrutaban del dominio
público, porque los inmuebles
adyacentes de los que habían sido propietarios fueron transmitidos
con anterioridad al ejercicio correspondiente.
La Corporación municipal ha rechazado sistemáticamente los recursos
presentados contra las providencias de apremio, al no fundarse en
ninguno de los motivos contemplados en el artículo 138 de la Ley
General Tributaria y en el artículo 99 del Reglamento General de
Recaudación.
Aunque para una correcta ponderación de las circunstancias
concurrentes en los casos de los que se ha tenido conocimiento deba
reseñarse que los afectados no habían formalizado la correspondiente
baja en el padrón, es claro que el Ayuntamiento tenía conocimiento de
la enajenación de las fincas, bien con la liquidación del impuesto
sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana,
bien a través de los datos existentes en el padrón del impuesto sobre
bienes inmuebles, debiendo operar en estos supuestos el principio de
personalidad única de la Administración y coordinación de las
administraciones públicas, consagrado en el artículo 103 de la
Constitución española.
Puesto que los interesados no habían disfrutado del dominio público
por haber transmitido las viviendas, no podían considerarse sujetos
pasivos, según las normas contenidas en el artículo 44 de la citada
Ley reguladora de las Haciendas Locales y en el artículo 2 de la
ordenanza fiscal reguladora correspondiente. En este sentido se ha
pronunciado el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en sentencia
número 613, de 16 de julio de 1996, según la cual, los precios
públicos constituyen contraprestaciones pecuniarias de la utilización
privativa del suelo local y de nada vale argüir simples generalidades
derivadas de la ordenanza correspondiente, porque en modo alguno
puede imponerse la obligación de continuar en el disfrute del uso
privado del suelo público, ni pretender prolongarlo más allá del
momento en el que el usuario declina su utilización.
De otra parte, si el obligado al pago no es sujeto pasivo del precio,
las liquidaciones giradas son nulas de pleno derecho, vicio que se
comunica a la providencia de apremio, pues el respaldo último a la
vía ejecutiva se encuentra en la existencia y validez de la
liquidación tributaria, según ha establecido el Tribunal Supremo en
sentencia de 17 de junio de 1987. En este mismo sentido, ha de
tenerse en consideración como ha señalado el tribunal, entre otras,
en sentencia de 20 de febrero de 1988, que la nulidad de la
providencia de apremio no se desvirtúa por el carácter tasado de los
motivos de la oposición cuando el procedimiento de apremio tiene su
origen nulo.
Todo ello ha dado lugar a una sugerencia dirigida a la corporación
municipal, para que revisara las resoluciones desestimatorias de los
recursos presentados contra las providencias de apremio por ser
contrarias al artículo 44 de la Ley reguladora de las Haciendas
Locales, y al artículo 2 de la Ordenanza fiscal reguladora de los
precios públicos por aprovechamientos privativos y especiales de
vuelo, suelo y subsuelo de la vía pública, y declarara la nulidad de
las liquidaciones correspondientes. Estas sugerencias han sido
aceptadas (9714089, 9806443, 9807627, 9814904).
En otro orden de consideraciones, las contribuciones especiales han
dado lugar a que algunas de las personas
beneficiadas por la realización de obras o por la ampliación de los
servicios municipales que se han visto obligadas a contribuir al pago
del coste de las obras o los servicios, hayan mostrado su
disconformidad con el establecimiento de dicha figura tributaria, con
la base imponible tomada en consideración, o con la existencia del
nexo de causalidad directo entre la realización de las obras o
ampliación de los servicios y el beneficio especialmente obtenido por
los sujetos pasivos.
Sin embargo, se ha podido comprobar que en la mayoría de las quejas
planteadas, las actuaciones municipales se han acomodado a las normas
contenidas en los artículos 28 y siguientes de la Ley 39/1988, de 28
de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, pese a lo gravoso
que resulta en varios de los casos planteados hacer frente al pago de
este tributo (9707518, 9713111, 9800642).
La excepción ha tenido lugar con ocasión de una investigación sobre
posibles irregularidades en el procedimiento de apremio seguido
contra un contribuyente, por ampliación de un tributo denominado
arreglo de caminos que el Ayuntamiento de Sabiote (Jaén) calificaba
como tributo de cobro periódico por recibo. Estudiada la ordenanza
fiscal reguladora de este tributo, se constató que la corporación
municipal exigía una tasa por reparación y mejora de las vías
públicas rurales, que beneficiaran de modo particular a los
propietarios de fincas rústicas enclavadas en el término municipal.
Resulta evidente que los ayuntamientos están habilitados para
realizar actividades de conservación de caminos según establece el
artículo 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases
de Régimen Local, pero el ejercicio de esta competencia necesaria no
puede entenderse como una actividad que se refiera, afecte o
beneficie de modo particular a un sujeto pasivo y, por consiguiente,
encuadrable dentro del concepto de tasa que contempla el artículo 20
de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas
Locales, en su redacción anterior a la modificación de la Ley 25/
1998, de 13 de julio, de modificación del Régimen Legal de las Tasas
Estatales y Locales y de Reordenación de las Prestaciones
Patrimoniales de Carácter Público, sino, según ha señalado el
Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, en sentencia de 23 de
diciembre de 1996, dictada en un supuesto análogo, precisamente como
competencia general y necesaria en el mantenimiento de sus vías
públicas.
Los elementos que para la Corporación municipal configuraban la tasa
de reparación y mejora de las vías públicas rurales se acomodaban en
realidad a la figura de las contribuciones especiales, según lo
establecido en el artículo 28 de la citada Ley reguladora de las
Haciendas Locales, por lo que se advirtió una falta de adecuación del
tributo elegido a la financiación de dicho gasto municipal. El sujeto
pasivo debía definirse, consiguientemente, en atención a las personas
que se benefician con la ejecución de las obras y, la cuota
tributaria no puede venir determinada por la aplicación de una tarifa
por cada hectárea de terreno como establecía la Ordenanza municipal,
sino que debe establecerse en función del coste de ejecución de las
obras, teniendo en cuenta que la base imponible no puede superar,
según el artículo 31 de la
mencionada Ley reguladora de las Haciendas Locales, el 90% del coste
que soporte la entidad local. La recomendación al Ayuntamiento de
Sabiote (Jaén) sobre modificación de la ordenanza y financiación de
las obras citadas en el sentido expuesto, ha sido aceptada (9622287).
En el ámbito de los tributos locales, persisten las quejas relativas
a embargos seguidos en procedimientos de recaudación en vía ejecutiva
de apremio que no han respetado los límites de inembargabilidad de
ciertos bienes contemplados en los artículos 1449 y 1451 de la Ley de
Enjuiciamiento Civil, según los cuales son inembargables, entre
otros, el salario, pensión o retribución que no exceda de la cuantía
del salario mínimo interprofesional.
Para ilustrar esta aseveración pueden citarse las actuaciones con la
Delegación en Murcia de la Agencia Estatal de Administración
Tributaria, que ordenó el embargo de los fondos de la cuenta
corriente de una contribuyente cuyos ingresos procedían
exclusivamente de una pensión de jubilación de la que era
beneficiaria y cuyo importe no superaba el salario mínimo
interprofesional. Por tal motivo, se recordó el contenido de los
referidos preceptos de la Ley de Enjuiciamiento Civil y del artículo
120.7 del Reglamento General de Recaudación.
Para la Administración tributaria era de aplicación el artículo 132.3
de la Ley General Tributaria, según el cual cuando en la cuenta
afectada por el embargo se efectúe habitualmente el cobro de sueldos,
salarios o pensiones, el límite de la cantidad embargable afecta
únicamente al importe de sueldo, salario o pensión, considerándose
como tal el último importe ingresado por ese concepto. Dado que el
último ingreso efectuado en la cuenta correspondía a la pensión y
existía un saldo en el momento del embargo inferior a dicha cuantía,
la traba había de considerarse correcta.
Este planteamiento de la Agencia Estatal de Administración
Tributaria, no puede aceptarse porque en la actualidad, cuando el
dinero se abona en una cuenta corriente, pierde su individualidad,
convirtiéndose en un apunte aritmético más. Por ello, de no
identificarse el origen de los ingresos, dejarían de operar las
estrictas limitaciones a la embargabilidad establecidas en la Ley de
Enjuiciamiento Civil cuya finalidad estriba en la necesidad de
salvaguardar económicamente las necesidades básicas del sujeto
embargado.
En este sentido, el Tribunal Constitucional, en sentencia 113/1989,
establece que entre las varias razones que motivan las declaraciones
legales de inembargabilidad, destaca la social de impedir que la
ejecución forzosa destruya por completo la vida económica del
ejecutado, y se ponga en peligro su subsistencia personal y la de su
familia.
De otra parte, determinar cuando lo embargado en una cuenta corriente
es una pensión, se circunscribe a un problema de identificación del
origen de los fondos, que pudiera quedar acreditado cuando el saldo
existente coincide con el saldo o pensión del deudor. A mayor
abundamiento, en el supuesto de la reclamante, el saldo existente en
el momento del embargo era inferior al importe de su pensión que
había constituido el último ingreso en la cuenta y, dado que la
cuantía de dicha prestación no superaba el salario mínimo
interprofesional, se sugirió a
la agencia estatal que ordenara el inmediato levantamiento de la
traba por ser contraria al artículo 120.7 del Reglamento General de
Recaudación y a los preceptos señalados en la Ley de Enjuiciamiento
Civil. La sugerencia ha sido aceptada (9800122).
También se destacan las actuaciones con el Ayuntamiento de Burgos,
que ordenó el embargo de un salario sin que previamente se hubiese
comunicado al contribuyente de qué débito se trataba, y sin que se
hubiese notificado acto administrativo alguno del procedimiento de
recaudación. La recaudación ejecutiva municipal informó que en dos
ocasiones se había intentado notificar la deuda al domicilio del
contribuyente, con resultados infructuosos al haberse producido un
cambio de residencia sin comunicación a la Administración.
Al respecto, el artículo 103.3 del Reglamento General de Recaudación
dispone que cuando no haya resultado posible la notificación
personal, y como consecuencia, la misma se tenga que efectuar
mediante anuncios, transcurridos ocho días desde dicha publicación en
el boletín oficial sin personarse el interesado, se le tendrá por
notificado de todas las sucesivas diligencias, hasta que finalice la
sustanciación del procedimiento. En el presente supuesto no se había
practicado la notificación del modo establecido en el precepto
citado, por lo que el Ayuntamiento de Burgos devolvió al
contribuyente las cantidades embargadas de su salario (9708876).
De otra parte, debe dejarse constancia de las actuaciones realizadas
con el Ayuntamiento de Herradón de Pinares (Avila) tras la queja de
una particular disconforme con el hecho de que se le hubiese
reclamado por vía de apremio una deuda tributaria teniendo
domiciliado en su entidad bancaria el pago de los tributos
municipales desde 1989. La corporación comunicó que había asumido de
forma directa la recaudación de sus impuestos desde el ejercicio de
1995 cuando resolvió las competencias que tenía delegadas con la
Diputación Provincial de Avila. En el expediente remitido por este
último organismo no había constancia de dicha domiciliación, ni
justificante de la misma, aportado por la interesada, a pesar de que
durante seis años se estuvieron pagando los tributos a través de la
entidad bancaria. A juicio del Ayuntamiento, las posibles
responsabilidades, de existir, corresponderán a la Diputación.
Esta Institución considera que la resolución de las competencias
delegadas para la recaudación no puede tener consecuencias negativas
para los contribuyentes, obligándoles a efectuar nuevamente una orden
de domiciliación del pago de los tributos municipales. A mayor
abundamiento, los administrados no tienen porqué conocer cuando se ha
efectuado la resolución de las competencias delegadas (9708346).
Finalmente, se han examinado otros supuestos en los que la
Administración ha reclamado por el procedimiento ejecutivo de apremio
deudas tributarias prescritas, de conformidad con lo establecido en
el artículo 64 de la Ley General Tributaria, al haber transcurrido
más de cinco años para ejercitar la acción para exigir el pago de las
deudas tributarias liquidadas.
A modo de ejemplo, el Ayuntamiento de Barcelona había ordenado la
traba de una cuenta corriente por una
deuda correspondiente al impuesto sobre vehículos de tracción
mecánica del ejercicio de 1989, habiéndose notificado la providencia
de apremio el 29 de septiembre de 1994. Dado que el período
voluntario de pago del tributo finalizó el 30 de abril de 1989,
cuando se notificó la citada providencia de apremio había
transcurrido el plazo que establece el referido precepto de la Ley
General Tributaria, por lo que procedía devolver al reclamante las
cantidades embargadas. La corporación municipal ha aceptado las
indicaciones de esta Institución (9701255).
11
11.1 Seguros. Planes de pensiones
En este año se ha recibido un importante número de quejas formuladas
por trabajadores y empleados de entidades financieras que muestran su
desacuerdo con las consecuencias discriminatorias que, a su juicio,
se derivan de la excepción contenida en el número 2 de la disposición
transitoria decimocuarta de la Ley 30/1995, de 8 de noviembre, de
Ordenación y Supervisión de los Seguros Privados.
La expresada disposición obliga a las empresas, con carácter general,
a exteriorizar los compromisos por pensiones con trabajadores y
empleados mediante su instrumentación a través de contratos de
seguro, con la formalización de planes de pensiones o combinando
ambas fórmulas.
De esta obligación se excluye a las entidades de crédito, las
entidades aseguradoras y las sociedades y agencias de valores, que
podrán mantener los compromisos por pensiones en la forma en que lo
venían haciendo hasta ahora, es decir, mediante planes internos.
Según manifiestan los interesados, la situación descrita les
perjudica al ver reducidos a meras expectativas lo que para el resto
de los trabajadores constituyen verdaderos derechos. Asimismo,
indican que con esta excepción no se contempla la individualización
de tales expectativas, con lo que el trabajador no tiene posibilidad
de conocer cuál será su complemento de pensión. Por último, señalan
que la repetida excepción tampoco contempla la transferibilidad o
movilidad de derechos, de forma que si un trabajador extingue su
contrato de trabajo antes de la jubilación, por cambio de empleo o
por cualquier otro motivo, pierde toda posibilidad de disfrutar de
una pensión complementaria o de causar derechos en favor de sus
familiares en caso de fallecimiento.
De todo lo expuesto, los promoventes concluyen que su situación es
discriminatoria en la medida en que reciben un trato desigual sin
causa razonable y objetiva que lo justifique, además de suponer una
vulneración del derecho a la libre circulación de trabajadores en los
ámbitos nacional y comunitario.
La Dirección General de Seguros emitió un informe en relación con
este asunto en el que, en el marco de la legislación sobre ordenación
de seguros, reconocía la necesidad de medidas que garanticen la
percepción efectiva de las pensiones complementarias privadas,
teniendo en cuenta, además, que la normativa comunitaria
impone a los Estados miembros la obligación de implantar sistemas de
garantía, so pena de aplicación del principio de responsabilidad
subsidiaria.
El problema, pues, está en determinar si la legislación actual
garantiza la efectiva percepción por los trabajadores de las
referidas pensiones complementarias, aseverando afirmativamente la
dirección general, puesto que los fondos internos que a estos efectos
constituyen las entidades de crédito están sometidos al control
financiero, actuarial y contable del Banco de España, sin que una
exteriorización de los mismos suponga una mejora en la situación de
los trabajadores; el sistema hasta ahora seguido se ha demostrado
eficaz para la finalidad perseguida.
Aun en el caso de que la Ley 30/1995, de 8 de noviembre, de
Ordenación y Supervisión de Seguros Privados, hubiera obligado a
exteriorizar a las entidades de crédito sus compromisos por
pensiones, nada garantizaría la conversión de la expectativa en un
derecho; una vez llevada a efecto la exteriorización, seguiría
habiendo trabajadores con meras expectativas.
Dado que, según lo expuesto con anterioridad, el mecanismo de
exteriorización no garantiza la consolidación de derechos, no podría
hablarse en rigor de transferibilidad de derechos o movilidad de los
trabajadores, por lo que el principio comunitario de libre
circulación de trabajadores no resulta afectado.
Contrastado el escrito de queja con el enviado por el referido centro
directivo, parece claro que, sin embargo, en lo que se refiere a los
compromisos por pensiones con los trabajadores, la ley permite un
doble régimen jurídico.
En primer lugar un régimen que podría denominarse de derecho común,
referido a la generalidad de las empresas, que exige la formalización
de esos compromisos, bien mediante contrato de seguro en el que se
individualicen las inversiones correspondientes a cada póliza, con
previsión de derechos económicos en caso de cesación laboral
anticipada a la contingencia, y con limitación de los derechos de
rescate y reducción por el tomador como garantía de la adecuada
cobertura de los compromisos, bien mediante la formalización de un
plan de pensiones, cuyos principios de capitalización,
irrevocabilidad de aportaciones y atribución de derechos a los
partícipes, vienen a traducir en el ámbito de los planes de pensiones
garantías virtualmente idénticas a las de los contratos de seguro.
Por otra parte, un régimen excepcional para las entidades de crédito,
de seguro y sociedades y agencias de valores, que posibilita que los
compromisos asumidos con los trabajadores sean formalizados mediante
planes internos.
Si bien el criterio expuesto por la Dirección General de Seguros al
ponderar el riguroso control que ejerce el Banco de España sobre las
entidades de régimen excepcional y su tradicional solvencia permite
convenir que la satisfacción de los compromisos por pensiones esté
también en este caso seguramente garantizada, no es menos cierto que
desde la perspectiva de los trabajadores -3.486 quejas así lo
avalan-, la formalización de estos compromisos en contratos de seguro
o planes de pensiones les reportaría ventajas que los planes internos
seguramente no conllevan.
derechos subjetivos perfectos, sino en derechos en curso de
adquisición, no parece que deba tomarse como criterio justificativo
de la dualidad de regímenes, puesto que, al fin y al cabo, si se
admite que se trate de derechos de los trabajadores en curso de
adquisición, tal naturaleza será predicable tanto en el caso de que
los compromisos se instrumenten mediante contratos de seguro o planes
de pensiones en régimen de Derecho común, como si se hace a través de
planes internos de la empresa en régimen de excepcionalidad.
Por otro lado, no puede ignorarse que cuando el legislador ha
establecido dos regímenes jurídicos posibles para formalizar
compromisos por pensiones con los trabajadores, según sea el tipo de
empresa que los asume, deben cabalmente presumirse razones objetivas
para ello, pero, dicho esto, lo cierto es que el mismo legislador ha
considerado la posibilidad de mantener planes internos por
determinadas empresas como excepcional, siendo además transitoria
-que como toda transitoria implica un régimen sólo provisional- la
disposición que lo permite.
Por las razones expuestas, el Defensor del Pueblo ha instado la
evacuación de un informe complementario al Ministerio de Economía y
Hacienda solicitando su criterio sobre los problemas planteados y,
teniendo en cuenta la provisionalidad de los dos regímenes descritos,
establecida en la disposición transitoria decimocuarta de la Ley 30/
1995, de 8 de noviembre, de Ordenación y Supervisión de Seguros
Privados, sobre las previsiones departamentales de unificación del
régimen jurídico de los compromisos por pensiones contraídos por las
empresas con sus trabajadores.
En relación con este asunto, se debe resaltar que la disposición
adicional decimotercera de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de
Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, ha ampliado el
plazo para la adaptación de los compromisos por pensiones,
estableciendo que el mismo se extenderá hasta el 1 de enero del año
2001. En la contestación recibida se ha confirmado que la
excepcionalidad del régimen de las entidades citadas tiene un
carácter transitorio, de acuerdo con el proyecto de real decreto por
el que el Gobierno aprobará su desarrollo reglamentario, cuya
tramitación se está demorando por el deseo del departamento de lograr
el consenso de todos los sectores implicados (9713815 y otras).
También debe significarse dentro del régimen aplicable a los planes y
fondos de pensiones, la problemática creada por contingencias que,
pese a su gravedad, no permite hacer efectivos los derechos
consolidados. Es el caso de suscriptores de planes cuando ellos
mismos o familiares directos a su cargo se encuentran enfermos o
llevan varios años sin trabajo, mostrando su malestar por el hecho de
no poder disponer del dinero invertido.
Algunos de los afectados apelan a la modificación operada en la Ley
de Planes y Fondos de Pensiones mediante el artículo 119 de la Ley
66/1997, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y
del Orden Social, que prevé la posibilidad de hacer efectivos los
derechos consolidados en los supuestos de enfermedad grave o
desempleo de larga duración, si bien remite
el establecimiento efectivo de dicha posibilidad a un posterior
desarrollo reglamentario.
El Defensor del Pueblo dirigió a la Dirección General de Seguros
interesando información en relación con la cuestión expuesta y, en
concreto, sobre el estado de tramitación del proyecto de reglamento
que, se estaba elaborando, así como sobre la fecha en la que,
previsiblemente, se podría proceder a su aprobación.
En un primer momento, el centro directivo comunicó que ya estaba
redactado el borrador del reglamento que regulaba dicha posibilidad,
encontrándose en fase de discusión con los agentes sociales
afectados. Posteriormente ha emitido un nuevo informe en el que se
manifiesta que el proyecto de real decreto sobre la instrumentación
de los compromisos por pensiones de las empresas con los trabajadores
y beneficiarios y otras disposiciones relativas a los planes de
pensiones se había remitido a la Junta Consultiva de Seguros para ser
analizado por la misma en su reunión de 10 de septiembre de 1998.
En la reunión del 7 de octubre siguiente, ese mismo órgano aprobó un
dictamen sobre el proyecto, remitiéndose a la Secretaría General
Técnica del Ministerio de Economía y Hacienda para su informe,
trámite que se ha cumplido con fecha 13 de octubre de 1998,
acompañando el proyecto con la correspondiente memoria justificativa.
Con posterioridad al cierre del presente Informe el proyecto ha visto
finalmente la luz mediante la aprobación del Real Decreto 215/1999,
de 5 de febrero, por lo que su valoración se efectuará en el Informe
correspondiente al próximo año.
Esta Institución continuará recabando de la Administración
información periódica sobre este asunto, a fin de que el reglamento
mencionado se apruebe a la mayor brevedad posible (9804849 y otras).
11.2 Regulación del sector financiero.
En el ejercicio al que se refiere el presente informe, la Secretaría
de Estado de Economía ha informado de la tramitación y aprobación de
varias disposiciones que afectan a la regulación del sector
financiero, manifestando que se encuentra entre sus prioridades la
protección del cliente, dentro del juego lógico de una economía de
mercado como la española.
Destaca en este punto la reforma de la Ley del Mercado de Valores
que, en aplicación de la Directiva 97/9/CE, prevé un mecanismo de
garantía que permita reparar parcialmente los perjuicios ocasionados
a los inversores como consecuencia de la pérdida o indisponibilidad
de los valores o fondos en caso de insolvencia de las sociedades
y agencias de valores.
También ha comunicado modificaciones en el régimen jurídico de las
transferencias transfronterizas que permitirá que las mismas puedan
efectuarse de manera rápida y fiable dentro de la Unión Europea,
modificaciones del dinero electrónico en el cambio de moneda
extranjera en establecimientos distintos de las entidades de crédito,
y medidas destinadas a regular la transición a la moneda única.
Por lo que se refiere a la transposición de la Directiva 97/9/CEE al
ordenamiento español, la crisis financiera
sufrida en 1998 por una agencia de valores y una entidad bancaria,
frustrando la disponibilidad de las inversiones realizadas por un
significativo número de personas, ha puesto de manifiesto la ausencia
de un mecanismo de garantía o protección de los inversores en fondos
que la citada directiva exige y cuyo plazo de transposición vencía el
26 de septiembre de 1998.
No obstante la aprobación, el día 16 de noviembre, de la Ley 37/1998,
de reforma de la del Mercado de Valores, ha venido a colmar esta
laguna mediante la introducción de un título VI denominado Fondo de
Garantía de Inversiones. En dicho título se prevé la creación de uno
o varios fondos de inversiones para asegurar el reembolso de las
cantidades de dinero o la restitución de valores o instrumentos
confiados a empresas de servicios de inversión.
Traspuesta la directiva comunitaria al ordenamiento español, el
problema reside actualmente en determinar cuando se constituirán
efectivamente los fondos, puesto que de acuerdo con la nueva
redacción del número 8 del artículo 77 de la Ley 24/1988, de 28 de
julio, del Mercado de Valores, corresponde al Gobierno regular «el
régimen de funcionamiento de los fondos de garantía de inversiones y
el alcance de la garantía que vayan a proporcionar».
Asimismo por lo que se refiere al concreto problema de los
inversores, hay que señalar que, según la disposición final primera.2
de la Ley 37/1998, de 16 de noviembre, de Reforma de la Ley 24/1988,
de 28 de julio, del Mercado de Valores, las previsiones establecidas
en relación con los fondos de garantía de inversiones entrarán en
vigor en fecha coincidente con la de vigencia de la directiva 93/22/
CEE de 10 de mayo, respecto de los supuestos a los que le es
aplicable.
Esta mención, transcrita aquí casi literalmente, plantea el problema
de a qué supuestos son aplicables retroactivamente las garantías del
fondo o fondos que se constituyan, y por tanto, si la mencionada ley
está extendiendo el mecanismo de garantía que se establezca a los
inversores afectados por la crisis de 1998. Sobre estas cuestiones se
mantienen abiertas actuaciones con el Ministerio de Economía y
Hacienda (F9800030, 9805313, 9805858, 9805915, 9805931, 9805933,
9805999, 9806000, 9806004, 9806295, 9807916).
La Secretaría de Estado de Economía ha dado, asimismo, respuesta a
las consideraciones que, en relación con el Servicio de Reclamaciones
del Banco de España, se realizaban en el informe de esta Institución
correspondiente al pasado ejercicio. Se hacía referencia entonces a
las limitaciones a las que se enfrentaría dicho servicio, principal
cauce de las reclamaciones de los usuarios de las entidades
financieras, como consecuencia de la naturaleza esencialmente privada
de las relaciones bancarias, con las consiguientes dificultades para
delimitar su competencia en materia de disciplina y buenas prácticas
y usos bancarios, respecto de la de los jueces y tribunales, llamados
a interpretar el alcance de los contratos y pactos suscritos entre
los particulares y las entidades financieras. Si a ello se suma, se
decía entonces, que las conclusiones del servicio no son vinculantes,
podría generarse cierto grado de frustración en los ciudadanos que se
dirigen al mismo buscando un procedimiento de
resolución de conflictos más rápido y barato que el judicial, en la
incorrecta expectativa de encontrarse ante un órgano de mediación o
arbitraje.
En el presente año la Secretaría de Estado de Economía ha informado
del abandono del proyecto, estudiado en su momento, para reorientar
las funciones de dicho servicio hacia un modelo de mediación o
arbitraje, sin que esté prevista, para el futuro, modificación alguna
en este sentido (F9500043).
11.3 Suministro de energía eléctrica
El artículo 48 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector
Eléctrico, establece que la Administración General del Estado
determinará unos índices objetivos de calidad del servicio, así como
unos valores entre los que estos índices pueden oscilar, a cumplir
tanto a nivel de usuario individual, como para cada zona geográfica
atendida por un único distribuidor. Sin embargo, estos valores que se
encontraban establecidos por el artículo 71 del Real Decreto 1075/
1986, fueron dejados en suspenso por el Real Decreto 162/1987.
La demora que se está produciendo en el establecimiento reglamentario
de estos parámetros de control impide exigir a las empresas
suministradoras la prestación de un servicio normalizado en todo el
territorio nacional, así como la realización de reducciones de
facturación en aquellas zonas, especialmente rurales, donde el
servicio se sigue prestando de forma defectuosa, por lo que se acordó
recomendar a la Dirección General de la Energía del Ministerio de
Industria y Energía que procediera, a la mayor brevedad posible, a la
elaboración y tramitación de los correspondientes proyectos de
reglamentos que, de conformidad con las previsiones contenidas al
efecto en la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico,
permitan determinar los correspondientes índices de calidad del
servicio por zonas geográficas, así como regular las reducciones de
facturación en el caso de deficiencias en el suministro.
La Dirección General de la Energía ha aceptado esta recomendación,
informando de que el correspondiente proyecto de reglamento se
encuentra en avanzado estado de elaboración (9501769, 9618842,
9623997).
El problema de los índices de calidad en el suministro de energía no
sólo se manifiesta en el vacío normativo actual, sino además en la
percepción que los usuarios tienen del servicio; las frecuentes
subidas y caídas de tensión e incluso, corte del suministro,
constituyen una vulneración del derecho de los consumidores,
reconocido por el artículo 10 de la Ley del Sector Eléctrico, al
suministro de energía en condiciones de calidad y seguridad y un
perjuicio económico palmario en los frecuentes casos de averías de
electrodomésticos.
Ejemplos de esta situación se producen en diversas zonas de la
geografía española. Así, en la localidad de Boadilla del Monte en
Madrid, donde la investigación llevada a cabo por queja de un
particular ha culminado en la propuesta de importantes inversiones de
la Consejería de Economía y Empleo para normalizar el servicio
(9803411).
También se han realizado actuaciones sobre deficiencias en el
suministro de energía eléctrica en las localidades de Azuel
(Córdoba), Las Aguilas (Murcia) y Brenes (Sevilla), y sobre demoras
en la atención de nuevos abonos en Cartes (Cantabria) y Miño (A
Coruña). (9508221, 9205395, 9821470, 9623058, 9818844)
11.4 Agricultura y ganadería
En relación con la actividad agrícola y ganadera, se reciben en esta
Institución quejas referentes a demoras en el reconocimiento de
ayudas y subvenciones de la política agraria común o disconformidad
con los criterios de concesión de las mismas, así como a otros
problemas, de muy diversa índole, relacionados con el sector.
Carácter singular tiene la investigación, iniciada en el pasado
ejercicio, sobre la comercialización de soja manipulada
genéticamente. Los Ministerios de Sanidad y Consumo y de Medio
Ambiente informaron que, mediante decisión de la Comisión 96/281/CE,
se autorizó la comercialización del producto en el espacio económico
europeo, sin que las autoridades españolas observaran la existencia
de riesgo real o potencial para la salud humana o el medio ambiente,
por lo que no fue invocada la cláusula de salvaguarda prevista en la
Directiva 90/220/CEE. Asimismo, han informado de que tras la entrada
en vigor de la Directiva 97/35/CEE, la comercialización de este tipo
de soja a granel está sometida a etiquetado (F9700051).
La determinación de los coeficientes técnicos utilizados para el
cálculo de las subvenciones del sector olivarero, ha dado lugar a la
formulación de una queja basada en la discriminación de Almadén
(Ciudad Real) frente a otras zonas de Castilla-La Mancha El informe
solicitado a la Consejería de Agricultura y Medio Ambiente de la
Junta de Castilla-La Mancha, explica que cada provincia se encuentra
dividida en zonas homogéneas de producción, determinándose, en cada
campaña oleícola, los rendimientos de estas zonas mediante los
correspondientes estudios técnicos, en los que se tienen en cuenta
las condiciones específicas de la campaña, la ubicación de los olivos
y demás factores productivos (9800022).
La muerte, en el municipio de Arenas de Iguña (Cantabria), de
numerosas vacas, como consecuencia, al parecer, de un lote defectuoso
de vacunas contra el carbunco suministrado por los servicios
correspondientes de la Consejería de Ganadería, Agricultura y Pesca
de la Diputación Regional de Cantabria, ha originado la
correspondiente investigación, comunicando dicha consejería la
resolución de 132 expedientes de responsabilidad patrimonial y el
abono de las indemnizaciones correspondientes (9809572).
Una asociación ecologista ha planteado su disconformidad con la
celebración, en los municipios de Guijuelo (Salamanca) y Palazuelo de
Vedija (Valladolid), de matanzas de cerdos concebidas como
espectáculos públicos para la promoción turística de tales
localidades, aportando, en este sentido, copia de un escrito del
Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación en el que se
solicitaba la intervención de los servicios correspondientes de la
Junta de Castilla y León para garantizar en estos actos
la correcta aplicación del Real Decreto 54/1995, de 20 de enero sobre
protección de los animales en el momento de su sacrificio. Tras
solicitar el correspondiente informe, la Consejería de Agricultura y
Ganadería ha comunicado que tales celebraciones habían sido
autorizadas, debiendo observarse en las mismas el contenido del
artículo 3 del citado real decreto que establece que no se causará a
los animales agitación, dolor o sufrimiento evitables durante las
operaciones de traslado, conducción y estabulación, sujeción,
aturdimiento, sacrificio y matanza (9804556).
11.5 Industria
Las conclusiones, ampliamente recogidas en los medios de
comunicación, de un estudio efectuado por una organización de defensa
de los consumidores, según el cual de un total de veintiuna
estaciones de servicio de la Comunidad de Madrid visitadas por dicha
organización, seis suministraron entre un 4´3% y un 7% menos de
combustible del que registraban los aparatos medidores, dieron lugar
a la correspondiente investigación sobre la regulación y ejercicio de
las funciones de control por las consejerías competentes en materia
de industria de las diecisiete comunidades autónomas más Ceuta y
Melilla, en garantía de los legítimos intereses económicos de
consumidores y usuarios ante un posible fraude de considerables
dimensiones.
Asimismo, se planteó en los medios de comunicación la posibilidad de
que algunas de estas estaciones de servicio estuvieran utilizando
sofisticados medios electrónicos de manipulación de sus contadores
volumétricos, que no resultarían detectables en el curso de las
inspecciones que periódicamente realizan los servicios competentes de
la Administración, al estar incorporados al mecanismo interno de
tales aparatos.
Al cierre de este informe se ha recibido la totalidad de los informes
en los que se proporcionan datos sobre el número de estaciones de
servicio y surtidores en cada comunidad autónoma, así como sobre el
número de inspecciones realizadas en 1997, metodología empleada e
irregularidades detectadas, así como sobre las medidas
extraordinarias adoptadas como consecuencia de la denuncia.
De su contenido se deduce que, con anterioridad a la citada denuncia,
el método de inspección utilizado en la práctica totalidad de los
casos comprendía, básicamente, la inspección visual del estado de los
precintos y la medición, mediante probetas reglamentarias, de la
cantidad de combustible suministrado. Se llega a reconocer, por
alguna de las Administraciones consultadas, la debilidad del sistema
de control y verificación periódica utilizado hasta ese momento, dado
que se ha estado actuando sin procedimientos de inspección
debidamente formalizados, resultando sumamente compleja la detección
de manipulaciones técnicas altamente sofisticadas.
Para intentar afrontar estos problemas, el Ministerio de Fomento ha
aprobado la Orden de 27 de mayo de 1998, por la que se regula el
control metrológico del Estado sobre los sistemas de medida de
líquidos distintos del agua destinados al suministro de carburantes y
combustibles líquidos, en sus fases de verificación después
de reparación o modificación y de verificación periódica. Esta nueva
norma establece unos procedimientos de verificación más rigurosos que
los que se venían aplicando hasta el momento de su aprobación con
objeto de dificultar al máximo la pervivencia de prácticas de fraude
en el suministro de combustible (9800740, 9800590).
11.6 Turismo
A lo largo de las investigaciones efectuadas, se ha podido observar
una cierta reticencia de las administraciones públicas a la hora de
resolver afirmativamente sobre la posible incoación de expediente
disciplinario a los distintos agentes turísticos, alegándose por
aquellas con cierta asiduidad la imposibilidad de contar con pruebas
suficientes en el momento de estudiar la denuncia, con lo que se
procede de ordinario a su archivo.
Esta situación fue apreciada en algunas quejas de las que se dió
cuenta en el último informe y cuya tramitación se ha venido
desarrollando durante 1998. Así sucedió en la relativa a las
irregularidades detectadas en un hotel de Cáceres, que dió lugar a
actuaciones ante la Consejería de Medio Ambiente, Urbanismo y Turismo
de la Junta de Extremadura, que se había inhibido en un principio en
favor de la Junta de Andalucía, toda vez que la agencia que había
contratado el servicio tenía su domicilio en la comunidad autónoma
correspondiente.
A lo largo de 1998 se ha proseguido la investigación con la
mencionada consejería, al haber considerado esta Institución que las
actuaciones de la Junta de Andalucía habían resultado respetuosas con
el ordenamiento jurídico, toda vez que el servicio en cuestión no
podía considerarse como viaje combinado. Por ese motivo se efectuó
una sugerencia a la Consejería de Medio Ambiente, Urbanismo y Turismo
de la Junta de Extremadura en el sentido de que se procediese a
tramitar la denuncia del interesado o a iniciar procedimiento de
responsabilidad patrimonial, para que éste se viese resarcido de los
perjuicios sufridos.
Dicha sugerencia ha sido reiterada ante la alegación de la
Administración implicada de carecer de norma aplicable en el momento
de los hechos, argumentándose por el Defensor del Pueblo la
inexistencia de tal laguna, ya que la asunción de competencias
efectuada con motivo de la aprobación del Estatuto de Autonomía fue
seguida de las correspondientes transferencias de bienes y servicios,
mediante Real Decreto 2805/1983, de 1 de septiembre, habiéndose
dictado por la comunidad los Decretos de 1 de abril de 1985, sobre
procedimiento sancionador de la Junta, y de 8 de febrero de 1994, que
continúa en vigor en tanto no se oponga a la vigente Ley de Turismo
de la Comunidad, 2/1997, de 20 de marzo.
Dicho decreto establecía que tanto la tipificación de las
infracciones como la especificación y graduación de las sanciones
eran los recogidos en las diferentes leyes de carácter general de
ámbito autonómico o estatal, por lo que resultaban de aplicación en
los momentos en los que se produjo el hecho denunciado tanto la Ley
26/1984, de 14 de julio, General para la Defensa de los Consumidores
el que se regulan las infracciones y
sanciones en materia de defensa del consumidor y de la producción
agroalimentaria, cuya legalidad y constitucionalidad ha sido
reiteradamente declarada por la jurisprudencia del Tribunal Supremo y
del Tribunal Constitucional. Hasta el momento no se ha recibido
contestación a la citada resolución (9708417).
Una situación similar se produjo en relación con una queja presentada
en 1998, que ponía de manifiesto el archivo por la Consejería de
Industria, Comercio y Turismo de la Generalitat de Cataluña de una
denuncia presentada ante la Oficina Municipal de Información al
Consumidor del Ayuntamiento de Madrid, y remitida a la Generalitat
por razones de competencia territorial. Dicha consejería informó a
esta Institución de la razones del archivo, consistentes básicamente
en la afirmación de que corresponde a los servicios hoteleros
egipcios la responsabilidad por incumplimiento de las condiciones
relativas a alojamiento y alimentación establecidas en el contrato,
en el que tampoco constaba la obligatoriedad de ofrecer servicios
tales como aire acondicionado en hoteles y barco.
A la vista de dicho informe, el Defensor del Pueblo solicitó una
ampliación al mismo recordándole a la Administración implicada el
contenido de la Ley 2/1995, de 6 de julio, reguladora de viajes
combinados, en relación con la responsabilidad de organizadores y
detallistas en el correcto cumplimiento de la obligación del
contrato. La tramitación continúa a la vista de que con el archivo
del expediente se ha provocado un perjuicio al interesado al no
permitirle la presentación de pruebas en relación con sus alegaciones
-básicamente el testimonio de otros integrantes del grupo turístico-,
sin haberse valorado en el momento de la denuncia defectos tales como
el que la mera calificación de un viaje como de lujo conlleva el
compromiso de ofrecer determinadas prestaciones, a tenor de lo
establecido en el artículo 8 de la citada Ley 26/1984, sin necesidad
de que sean especificadas, lo que al menos, debería haber causado la
iniciación del procedimiento (9800814).
En ese mismo sentido se ha presentado una sugerencia, aún no
contestada, a la Consejería de Economía y Empleo de la Comunidad de
Madrid, con motivo de una queja en la que se ponía de manifiesto el
archivo por ésta de la denuncia de diversas irregularidades sufridas
durante la realización de un viaje a Botswana y Namibia, al entender
que no existían pruebas que las justificasen, cuando en realidad el
interesado había sido informado en un primer momento de que tales
pruebas, que había ofrecido aportar desde un primer momento y que
consistían en fotos y diapositivas, básicamente, podrían ser
presentadas con posterioridad (9813229).
Evidentemente, con esta actuación, y otras similares, se está
impidiendo que el interesado pueda obtener una prueba de indudable
valor en el supuesto de que decida instar el correspondiente
procedimiento judicial o extrajudicial, cual es una resolución
sancionadora, debiendo, a este respecto, reiterarse una vez más la
necesidad de que las administraciones públicas tomen conciencia de
que el interés que se defiende en estos supuestos transciende el
meramente individual, presente en la cuestión controvertida, para
inscribirse en la protección de unos
intereses generales, que son los que presiden las normas dictadas en
materia de consumo.
Por último, conviene hacer referencia a las actuaciones seguidas
durante el pasado año en relación con las quejas presentadas por
medio de la Comisión de Peticiones del Parlamento Europeo ante esta
Institución, con motivo del incumplimiento de determinadas medidas de
seguridad en la prestación del servicio de gas en establecimientos
turísticos de la Comunidad Autónoma de Canarias, que motivaron varios
accidentes, dos de ellos mortales.
Pues bien, debe señalarse que la Consejería de Industria y Comercio
ha comunicado que la resolución recaída en el expediente sancionador
a la empresa responsable, y que pone fin a la vía administrativa, ha
sido recurrida ante la jurisdicción contencioso-administrativa, por
lo que se ha procedido a suspender la investigación (9510472 y
9510473).
No debe concluirse esta apartado sin mencionar la escasa presencia de
quejas relativas al actualmente denominado derecho de aprovechamiento
por turno de bienes inmuebles de uso turístico, que anteriormente
respondía a la denominación impropia de multipropiedad, así como la
aprobación de su norma reguladora, la Ley 42/1998, de 15 de
diciembre, sobre derechos de aprovechamiento por tuno de bienes
inmuebles de uso turístico y normas tributarias, con lo que se da
cumplimiento a la obligación de incorporar al ordenamiento jurídico
español la Directiva 94/47/CE, de 26 de octubre, sobre la protección
de los adquirentes en lo relativo a determinados aspectos de los
contratos de adquisición de un derecho de utilización de inmuebles en
régimen de tiempo compartido. Los próximos años podían ofrecer
ejemplos de la virtualidad de la norma y su aplicación por las
Administraciones públicas.
11.7 Consumo
Gran parte de las quejas recibidas durante 1998, al igual que ya
ocurrió en años anteriores, no han podido ser investigadas al no
haber existido actuación administrativa.
Por razón del asunto concreto, debe significarse que las quejas se
refieren en su mayoría a irregularidades relativas a vehículos
automóviles: el incumplimiento de determinadas cláusulas de los
contratos de compraventa de vehículos, especialmente las referidas a
la garantía, defectos en las reparaciones de vehículos nuevos o
antiguos, etc. Otras muchas se refieren a publicidad presuntamente
engañosa, deterioros sufridos en tintorerías, etc. Ahora bien,
únicamente han podido investigarse aquellas en las que ha habido
dudas sobre la existencia de una actuación administrativa ajustada al
ordenamiento jurídico.
Como ejemplo cabe mencionar la queja presentada por un interesado que
había acudido a la Oficina Municipal de Información al Consumidor del
Ayuntamiento de Leganés (Madrid) en denuncia de ciertas
irregularidades en el cumplimiento del contrato de compraventa de un
vehículo -en concreto, el retraso en la entrega del mismo, cuyo
precio se mantendría en tanto no se hubiese modificado a la fecha de
la entrega, habiendo implicado
dicho retraso su incremento- suscrito con un concesionario de la
localidad, sin que hubiese sido objeto de actuación hasta que,
reiterada la reclamación, recibió un escrito del responsable de la
citada oficina en el que se contenía un informe con una serie de
consideraciones de tipo jurídico, sin constituir una resolución
jurídica propiamente dicha que pudiese ser objeto de recurso por el
interesado, constatándose, de otra parte, que no se incluía
información sobre la posibilidad de que el interesado solicitase la
celebración de arbitraje al amparo de lo establecido en el artículo
31 de la Ley 26/1984, de 19 de julio General para la Defensa de los
Consumidores y Usuarios y Real Decreto 636/1993, de 3 de mayo, por el
que se regula el sistema arbitral de consumo, razón por la cual esta
Institución se dirigió al citado ayuntamiento, sin que éste haya
remitido aún el preceptivo informe.
Por el contrario, sí se ha pronunciado sobre el particular la
Consejería de Economía y Empleo de la Comunidad de Madrid, a la cual
también se había dirigido el interesado en un primer momento y que se
había considerado no competente en razón de la existencia de un
pronunciamiento sobre el mismo asunto por otra Administración.
En el citado informe, se admite la posibilidad de tramitar la
denuncia del interesado, a la vista de que las competencias de las
administraciones implicadas no son coincidentes, según se había
indicado por esta Institución, informando que, habida cuenta de que
no existe distribución competencial en el sistema arbitral, dicha
Junta Arbitral Regional actúa con carácter supletorio con el fin de
evitar duplicidad de actuaciones y si bien no existe obstáculo para
su actuación, se pone en duda la viabilidad de iniciar actuaciones de
carácter sancionador, valoración de la que discrepa esta Institución,
a la vista de que la cláusula contenida en el contrato podría
considerarse abusiva conforme a lo establecido en el artículo 10 de
la Ley 26/1984, de 14 de julio, ya citada, se prosigue la tramitación
de la queja (9816726).
En otro supuesto, el interesado ponía de manifiesto las vicisitudes
sufridas por la reclamación que presentó ante la Oficina Municipal de
Información al Consumidor del Ayuntamiento de Madrid contra una
empresa concesionaria de automóviles, en relación con los defectos
encontrados en un coche de su propiedad durante el período de
garantía, solicitando se efectuasen las reparaciones necesarias y la
entrega de un vehículo de cortesía durante el tiempo de duración de
aquéllas o la devolución del importe del vehículo.
La situación se vio complicada por el hecho de que la citada empresa
presentó una denuncia policial contra el interesado por apropiación
de un vehículo de su propiedad, que éste devolvió en el acto pese a
que se trataba del que había recibido «de cortesía», toda vez que la
empresa le anunció que no procedería a ninguna reparación al no haber
detectado defectos.
Informado el colegio arbitral que estudiaba el asunto de la
mencionada denuncia, decidió inhibirse en favor de las instancias
judiciales, pese a que el objeto del procedimiento judicial era
claramente diferente, lo que fue puesto de manifiesto por esta
Institución.
Al haberse comprobado que, por razón de la materia, podía
corresponder el asunto a la Junta Arbitral Regional, el Defensor del
Pueblo, al tiempo que finalizaba sus actuaciones con el ayuntamiento
se dirigió a la Consejería de Economía y Empleo de la Comunidad de
Madrid, la cual informó que había intervenido al apreciar, a
instancias del interesado, la existencia de una posible publicidad
engañosa, encontrándose el expediente en período probatorio conforme
a lo previsto en el Decreto 77/1993, de 26 de agosto, por el que se
aprueba el reglamento para el ejercicio de la potestad sancionadora
por la Administración pública de la Comunidad de Madrid, de todo lo
cual se estaba informando puntualmente al interesado.
Una vez que se tuvo constancia de que el procedimiento se estaba
desarrollando conforme a lo establecido en la normativa vigente, la
Institución dio por finalizadas sus actuaciones (9710869).
La publicidad engañosa y las actuaciones administrativas relacionadas
con la misma ha sido motivo de diversas actuaciones del Defensor del
Pueblo. Así, el silencio de algunas administraciones públicas ante la
reclamación presentada contra la comercialización de un determinado
videojuego, por considerar que incitaba a la violencia, ha motivado
que el Defensor del Pueblo se dirigiese a las mismas: Dirección
General de Tráfico, Secretaría General de Asuntos Sociales del
Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales e Instituto de la Juventud,
del mismo departamento. La investigación ha permitido llegar a la
conclusión de que, ante la citada denuncia, aquellas no permanecieron
inactivas, como tampoco la Consejería de Economía y Empleo de la
Comunidad de Madrid, a la que se remitió el expediente por la Junta
de Andalucía - que recibió la denuncia en un primer momento- por
razones de competencia territorial.
Así, la Dirección General de Tráfico, al constatar que se trataba de
un asunto que escapaba a su competencia, por constituir una presunta
publicidad ilícita, había remitido la denuncia al Instituto Nacional
de Consumo, el cual, a su vez, lo dirigió a la Comunidad de Madrid.
De otra parte, tanto la Secretaría General de Asuntos Sociales como
el Instituto de la Juventud informaron sobre la creación de un grupo
de trabajo constituido por expertos, con el fin de estudiar las
posibles actuaciones de prevención de la violencia y fomento de la
solidaridad y tolerancia, al objeto de efectuar propuestas concretas
al respecto. Ello debido a la imposibilidad de tomar otras medidas,
en el marco de las respectivas competencias, en razón de la falta de
tipificación de la conducta denunciada y ante la dificultad de probar
un nexo causal entre el juego y futuribles actuaciones delictivas
como consecuencia del mismo, pese a considerar que existía una clara
incitación a la violencia.
La Consejería de Economía y Empleo de la Comunidad de Madrid, informó
a esta Institución que, tan pronto tuvo conocimiento del asunto por
distintas vías, se dirigió a la empresa distribuidora instando el
cese de toda actividad publicitaria, a tenor del artículo 25 de la
Ley 34/1988, de 11 noviembre, General de Publicidad, por estimar que
era claramente atentatoria contra la dignidad de la persona,
vulneraba los valores y derechos constitucionales y menospreciaba
directamente a las autoridades de tráfico. Asimismo, la citada
Administración informó que no se habían remitido las actuaciones al
Fiscal General del Estado por tener constancia de que ello ya se
había producido, pese a lo cual continuaba sus actuaciones, habiendo
encargado un estudio al Colegio Oficial de Psicólogos de Madrid, con
el fin de verificar la posible incidencia del juego en la población.
Como consecuencia de todo lo anterior, y a la vista de que todas las
administraciones públicas implicadas habían actuado con completa
diligencia en el problema detectado, el Defensor del Pueblo dio por
finalizadas sus actuaciones, sin que ello implique el cese en el
seguimiento del problema, así como de las medidas que se vayan
adoptando para evitar que hechos como el mencionado puedan volver a
producirse (9716421).
En otra queja que ha venido desarrollándose a lo largo de los años
1996 y 1997 sin poder obtenerse un pronunciamiento concreto de las
administraciones implicadas hasta el pasado año, la interesada
denunció la situación de impotencia en que se encontraba por la
imposibilidad de actuar contra quienes consideraba responsables de un
accidente sufrido por su hijo, que le ha causado un cierto grado de
invalidez, mientras realizaba una actividad de tipo deportivo en un
parque de atracciones, indicando que el Ayuntamiento de Leganés
(Madrid), al que se había dirigido previamente, se había negado a
intervenir en el asunto.
De igual forma ponía de manifiesto la actuación irregular de la
letrada que presentó ante el juzgado una querella contra la empresa
titular de la atracción, ya que no había comunicado a sus
representados el contenido de la sentencia por la que se archivaron
las actuaciones al no encontrar indicios penales, pero en la que se
especificaba la posibilidad de ejercitar las acciones civiles que
pudieran corresponder al perjudicado, lo que no pudo efectuar como
consecuencia de dicha omisión. Pues bien, en el curso de la
investigación se ha podido comprobar, de una parte, la competencia
del Ayuntamiento de Leganés en el asunto, por cuanto la atracción
implicada carecía de la preceptiva licencia, solicitándose del mismo
información sobre este aspecto, así como sobre las inspecciones
realizadas por los servicios del ayuntamiento en orden a verificar la
situación de dicho establecimiento recreativo, en cumplimiento de las
funciones establecidas en el Real Decreto 2816/1982, de 27 de agosto,
por el que se aprueba el Reglamento General de Policía de
Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas.
Asimismo, el Defensor del Pueblo realizó distintas actuaciones ante
la Consejería de la Presidencia de la Comunidad de Madrid, la cual
había manifestado no haber intervenido en el asunto por entender que
no existe ninguna norma en la que se determine su competencia,
insistiendo en el hecho de que, ante la preocupación existente, se
iba a preparar una normativa al respecto.
Contrariamente a lo afirmado por la mencionada Administración, esta
Institución consideró que dicha competencia se encontraba recogida en
la Ley Orgánica1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la Segu
ridad
Ciudadana, disposición final segunda. De otra parte, el artículo
27.22 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid contempla
la asunción de competencias en la materia, habiéndose efectuado el
correspondiente traspaso de funciones y servicios de la
Administración del Estado a la misma mediante Real Decreto 2371/1994,
de 9 de diciembre. Así pues, en uso de dicha competencia, la Asamblea
de Madrid aprobó la Ley 17/1997, de 4 de julio, sobre normas
reguladoras de los espectáculos públicos y actividades recreativas,
en la que, sin perjuicio de las que corresponden a los ayuntamientos,
se establecen las de la Comunidad de Madrid y muy especialmente la
que se refiere a la inspección y régimen sancionador, si bien
evidentemente dicha Ley no podía resultar de aplicación al haber sido
sancionada con posterioridad a los hechos.
Por último, como consecuencia de la citada queja, la Institución se
dirigió al Colegio de Abogados de Madrid con el fin de que se le
informase sobre la denuncia presentada por la interesada en relación
con la actuación de la letrada que había llevado la dirección de su
asunto. Se espera que, una vez recabadas las distintas
contestaciones, la Institución pueda adoptar la correspondiente
resolución sobre el asunto (9623286).
En otra de las quejas ya citadas en el Informe correspondiente a 1997
e iniciada de oficio por el Defensor del Pueblo, en relación con la
presunta importación de carne de vacuno procedente de países de la
Unión Europea que podía estar afectada por una encelopatía
espongiforme, comúnmente denominada «enfermedad de las vacas locas»,
pudo constatarse la rápida actuación de las administraciones
implicadas, habiendo informado el Ministerio de la Presidencia de la
conclusión del procedimiento abierto por la Comisión Europea, al
haberse constatado la inexistencia del riesgo que dio lugar a su
inicio, razón por la cual también la Institución procedió al cierre
del asunto (F9700069).
Por último, debe señalarse la conclusión de otra queja, en la que se
había puesto en entredicho por el Departamento de Industria, Comercio
y Turismo de la Generalidad de Cataluña, la condición de interesado
en un procedimiento sancionador de un denunciante cuya actuación
había dado lugar a la incoación del mismo. Tal conclusión fue posible
al aceptar el citado departamento la argumentación esgrimida por el
Defensor del Pueblo, entendiendo que en el supuesto estudiado el
denunciante es, al mismo tiempo, el perjudicado (9713507).
No debe finalizarse este apartado sin hacer mención de la aprobación
de una norma de especial trascendencia en materia de consumo, cual es
la Ley 7/1998, de 13 de abril, sobre Condiciones Generales de la
Contratación, que ha venido a incorporar al ordenamiento jurídico
español la Directiva 93/13, de 5 de abril, sobre cláusulas abusivas
de los contratos, si bien desde una perspectiva más amplia que la
correspondiente a una nueva transposición, al regular con carácter
general las cláusulas de los contratos, modificando algunas de las
disposiciones de la Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la
Defensa de los Consumidores y Usuarios.
12. TRANSPORTES Y COMUNICACIONES
12.1. Servicio público telefónico
El proceso de liberalización del mercado de las telecomunicaciones
y la entrada de nuevos operadores en la prestación del servicio público
telefónico, así como la creciente importancia de la telefonía móvil
configuran una nueva realidad que ha quedado lógicamente reflejada en
las quejas recibidas y tramitadas a lo largo del presente ejercicio.
En este contexto, constituye el principal interés de esta Institución
velar por la garantía, en esta etapa irremediablemente ligada a la
reducción del control de la Administración en favor del juego de la
competencia entre operadores, de los derechos básicos de los usuarios
del servicio público telefónico y que, tal como se ha indicado en los
informes de años anteriores, exige la vigilancia de la calidad del
mismo, su efectiva universalización mediante la atención de las
solicitudes de servicio procedentes del ámbito rural -incluso las no
rentables económicamente para los operadores-, la provisión de
teléfonos de uso público suficientes, así como el establecimiento de
sistemas de facturación detallada realmente fiables y de mecanismos
eficaces de reclamación por los usuarios y de supervisión por los
órganos administrativos competentes en materia de telecomunicaciones.
Así, hay que indicar que se ha venido produciendo, en los últimos
ejercicios, una reducción muy significativa de las quejas que hacen
referencia a deficiencias en la calidad del servicio telefónico,
consecuencia lógica de las mejoras tecnológicas introducidas en la
red. Por lo que se refiere a la atención de solicitudes, si bien la
total ejecución de los planes operacionales de extensión del servicio
en el medio rural garantizan, en teoría, las mismas condiciones,
plazos de instalación y calidad, independientemente de la
localización del domicilio, siguen detectándose algunas demoras
derivadas de dificultades técnicas para prestar el servicio en
determinados emplazamientos (9801413, 9814861, 9808341).
Asimismo, ha culminado en el presente ejercicio el proceso de
extensión de la factura detallada a la totalidad de los usuarios de
Telefónica, proceso que fue objeto, en su día, de varias
recomendaciones del Defensor del Pueblo y de cuyos avances la citada
compañía ha ido informando periódicamente (9201305).
No obstante, y pese al incremento de la información facilitada en las
facturas, continúan recibiéndose quejas relativas a disconformidad
con el servicio medido por los operadores, así como, en algunos
casos, a demoras en la resolución de los procedimientos de
reclamación por dicha discrepancia (9802156, 9806302, 9812042,
9811237, 9816464).
En relación con ello debe reseñarse la modificación de los
procedimientos de reclamación por disconformidad con las cantidades
facturadas y otras posibles discrepancias en materia de telefonía, al
suprimirse, de acuerdo con lo previsto en el Real Decreto-Ley 6/1996,
la Delegación del Gobierno en Telefónica, órgano administrativo
tradicionalmente encargado de la resolución de los conflictos entre
los usuarios y la Compañía.
En este sentido, el artículo 61 del Real Decreto 1736/1998, de 31 de
julio, establece que las reclamaciones de los abonados al servicio
telefónico deberán dirigirse a las oficinas comerciales del operador,
pudiendo acudir, en el caso de no obtenerse respuesta satisfactoria
en el plazo de un mes, a las Juntas Arbitrales de Consumo o a la
Secretaría General de Comunicaciones del Ministerio de Fomento. Este
procedimiento es de aplicación tanto a la telefonía fija como móvil,
en sus versiones analógica y digital, aclarándose definitivamente las
dudas planteadas en su día, como consecuencia de una resolución de la
antigua Delegación del Gobierno en Telefónica, a la que se hizo
referencia en el informe correspondiente al pasado ejercicio, en la
que se consideraba que el conocimiento de las discrepancias en
materia de telefonía móvil únicamente correspondía a los jueces
y tribunales (9609974, 9819796, 9818256).
Se han realizado, asimismo, actuaciones en relación con diversos
aspectos de la actividad de promoción comercial realizada por
Telefónica de España, tanto por lo que se refiere a los denominados
planes personales, como a la importante campaña publicitaria
emprendida por dicha compañía, a principios del ejercicio, en la que
anunciaba la aplicación de descuentos en sus tarifas.
En el primero de los casos, la compañía ofreció a sus clientes
preferentes, mediante llamadas telefónicas efectuadas por sus
comerciales, determinadas condiciones especiales personalizadas que
permitirían hacer uso de los servicios telefónicos mediante la
aplicación de tarifas inferiores a las aprobadas por el Ministerio de
Fomento y que pudieran considerarse no compatibles con el derecho a
la igualdad en el acceso de los ciudadanos a los servicios públicos.
Asimismo, la contratación de estos planes personales se producía de
modo telefónico, sin que sus condiciones quedaran recogidas en
documento alguno, con la consiguiente inseguridad ante un eventual
incumplimiento de los términos pactados. Tras la iniciación de las
correspondientes investigaciones, la Secretaría General de
Comunicaciones y la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones
acordaron la suspensión, por parte de la compañía, de la
comercialización de estos planes (9712610, 9713000).
La difusión masiva, a través de los medios de comunicación, de una
campaña publicitaria mediante la que Telefónica de España anunciaba
la inminente aplicación de una serie de descuentos en sus tarifas
generó preocupación ante la posibilidad de que el contenido de estos
mensajes pudiera producir confusión entre los usuarios, al no
especificar con claridad las condiciones de tales ofertas y sugerir
la aplicación de tarifas diferenciadas dependiendo de la edad de los
abonados y otros factores personales como sus relaciones de
convivencia o el lugar de residencia, sin que, por otra parte, dichos
descuentos hubieran sido debidamente autorizados por el Ministerio de
Fomento. Como consecuencia de la investigación de oficio iniciada,
dicho departamento confirmó a esta Institución la decisión de
suprimir varios de estos descuentos y la aprobación de un plan
alternativo (F9800016).
Por otro lado debe destacarse la preocupación de un amplio colectivo
de usuarios de Internet, que hicieron llegar sus quejas mediante
correo electrónico, por la
modificación de las tarifas telefónicas, aprobada mediante Orden de
31 de julio de 1998 del Ministerio de Fomento. De conformidad con los
datos que manejaba el colectivo, las nuevas tarifas se traducían en
un incremento importante de los precios de las llamadas urbanas de
más de seis minutos de duración, precisamente las más habituales en
las conexiones a Internet, lo que podría tener efectos muy negativos
para el futuro desarrollo de dicha red, utilizada en España por más
de 1.500.000 personas. Ante esta situación el Ministerio de Fomento
ha comunicado al Defensor del Pueblo su disposición a considerar
alternativas de servicio adecuadas para estos usuarios, como el
establecimiento de varios tipos de bonos-descuento para acceso a
Internet, ofertas especiales que facilitarán los nuevos operadores de
cable, e incluso la incorporación de la tecnología ADSL (bucle de
abonado digital asimétrico) que podría permitir, en un futuro
próximo, el acceso generalizado a la red mediante tarifa plana.
Asimismo, se iniciaron actuaciones en relación con la difusión de un
estudio que señalaba la existencia de entorno a un 8% de errores en
la conexión con Internet a través de Infovia, errores que se
traducían en llamadas fallidas de duración inferior al minuto, cada
una de las cuales daría lugar a la indebida facturación de 11,4
pesetas, más el correspondiente impuesto sobre el valor añadido.
La Secretaría General de Comunicaciones informó de que, dada la
naturaleza cooperativa de los diferentes servicios que proporcionan
acceso a Internet, los problemas de conexión pueden ser ocasionados
por cualquiera de los eslabones que componen la cadena de acceso,
tales como el equipamiento del usuario final y su correcta
configuración, el rechazo de autentificación debido al uso de una
clave incorrecta, saturación del servidor o congestión en los nodos.
Asimismo, se indica que las pruebas realizadas por sus servicios de
inspección confirman un alto grado de efectividad en este tipo de
llamadas cifrando, la disponibilidad media de los nodos de Infovía,
durante los meses de julio, agosto, septiembre y octubre de 1998 en
el 99,46&.
También se indica que la Orden del Ministerio de Fomento de 11 de
febrero de 1999 prevé que las llamadas no completadas por causa
imputable al operador de la red pública telefónica fija no serán
facturadas por dicho operador (9815512, 9821004, 9819357, etc.).
12.2. Correos
Han entrado en vigor, durante el ejercicio al que se refiere el
presente informe, la Directiva 97/67/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo, relativa a las normas comunes para el desarrollo del mercado
interior de los servicios postales y la mejora de la calidad del
servicio y la Ley 24/1998, de 13 de julio, del Servicio Postal
Universal y de Liberalización de los Servicios Postales.
En la citada directiva se valora la importancia de los servicios
postales para la cohesión económica y social de la Unión Europea,
considerándolos un instrumento esencial para la comunicación y el
comercio, en un contexto de progresiva liberalización. Establece que
los Estados miembros adoptarán normas homogéneas que permitan
evaluar la calidad del correo nacional y su comparación entre países,
así como procedimientos transparentes, simples y poco costosos para
la tramitación de las reclamaciones de los usuarios, en particular en
caso de pérdida, robo, deterioro o incumplimiento de las normas de
calidad del servicio.
La Ley 24/1998, de 13 de julio, en desarrollo de la directiva
mencionada, distingue entre servicio postal universal, encomendado a
la entidad pública empresarial Correos y Telégrafos, que en los
últimos años ha sufrido en su naturaleza jurídica profundas
transformaciones, órgano departamental, organismo autónomo y,
finalmente, entidad pública empresarial, y otros servicios postales
de interés general, reservando al primero la consideración de
servicio público y el sometimiento a las obligaciones que el mismo
conlleva y permitiendo la prestación de los segundos en régimen de
libre competencia. Asimismo, la citada ley apodera al Gobierno para
que mediante real decreto apruebe los parámetros de calidad del
servicio, que deberán valorar la extensión de la red, las facilidades
de acceso, las normas de distribución y entrega, los plazos y
regularidad, estableciendo que las controversias que se susciten
entre los operadores y los usuarios podrán ser sometidas a
conocimiento de las Juntas Arbitrales de Consumo o al órgano
competente del Ministerio de Fomento.
Esta Institución confía en que la reordenación del sector emprendida,
con la adopción de los citados parámetros de medición de la calidad y
su comparación con los obtenidos en el resto de los países miembros,
permita, en los próximos ejercicios la mejora de las insuficiencias
que siguen detectándose en la prestación del servicio de correos y
que se reflejan en las múltiples quejas recibidas que, como en
ejercicios anteriores, hacen referencia, básicamente, a demoras en el
reparto de correspondencia y falta de cobertura de este servicio,
especialmente en zonas rurales y urbanizaciones.
En efecto, la tramitación de quejas sobre demoras en el reparto de
correspondencia en determinadas zonas como Dos Hermanas (Sevilla),
Castelldefels y Sant Feliu de Codines (Barcelona), Cambrils
(Tarragona), Tías (Lanzarote), Collado Villalba (Madrid), ha dado
lugar a que Correos y Telégrafos haya comunicado la adopción de
medidas para la normalización del servicio (9801298, 9801478,
9711425, 9805314, 9705040, 9714672).
Por lo que se refiere a los problemas para la extensión del servicio
en zonas rurales y urbanizaciones, y como se hacía constar en el
informe del pasado ejercicio, Correos y Telégrafos reconoce la
imposibilidad de plantearse el reparto integral a domicilio en todas
y cada una de las urbanizaciones del territorio español, al no
disponer de los recursos humanos y materiales necesarios, por lo que
considera que sigue siendo necesaria la entrega de correspondencia
mediante casetas o buzones rurales, de conformidad con lo establecido
en el Real Decreto 772/1980, de 29 de febrero, de Servicios de
Correos en el Medio Rural.
Incluso en casos de invalidez como el de un matrimonio residente en
un caserío de Sumbilla (Navarra), que manifestaba su disconformidad
con la utilización de este procedimiento de entrega, al no poder
desplazarse hasta
el lugar de ubicación del buzón rural, Correos y Telégrafos ha
insistido en que cualquier modificación del criterio seguido
provocaría la inmediata petición en otros caseríos de la zona, muy
aislados y con accesos difíciles, a los que habría que llegar con
vehículos especiales de los que no se disponía (9804069).
En relación con este problema, el artículo 3 de la Directiva 97/67/
CE, anteriormente citada, establece que los Estados miembros velarán
porque el proveedor del servicio universal postal garantice, al menos
cinco días por semana, salvo en circunstancias o condiciones
geográficas excepcionales que valorará la autoridad nacional de
reglamentación, una distribución al domicilio de cada persona física
o jurídica y, como excepción, en condiciones que quedarán a juicio de
dicha autoridad, una distribución en instalaciones adecuadas. El
citado artículo concluye indicando que cualquier excepción o
autorización de inaplicación reconocida por una autoridad nacional de
reglamentación deberá comunicarse a la Comisión.
En todo caso, y mientras no sea posible la completa universalización
del servicio, parece razonable, que en el caso de personas aquejadas
de minusvalías que tienen reducida de forma importante su movilidad,
se estudien soluciones flexibles que permitan garantizar, de modo
efectivo, el derecho a recibir su correspondencia a domicilio.
A este respecto, se han tramitado quejas relativas a falta de reparto
a domicilio en determinadas zonas y urbanizaciones de Gelves
(Sevilla), Sant VicenÁ de Montalt (Barcelona), Montserrat (Valencia),
Chiclana (Cádiz) y Gélida (Barcelona). En los dos primeros casos,
tras el estudio efectuado, Correos acordó la atención del servicio de
reparto a domicilio; en los restantes se estudiaron fórmulas de
atención mediante casetas o buzones rurales (9800726, 9710328,
9803835, 9801003, 9714439).
La recepción, por parte de una usuaria del servicio de correos, de un
paquete postal abierto, del que faltaba parte de su contenido, sin
que el personal de la oficina postal le ofreciera la posibilidad de
presentar la oportuna reclamación, dio lugar a que tras la
tramitación de la queja, Correos y Telégrafos reconociera que los
daños se habían producido en el transcurso del transporte y que no se
había levantado acta en la mera suposición de que los desperfectos
que presentaba la envoltura del envío se habían ocasionado de modo
fortuito y no como consecuencia de intento de expolio. En
consecuencia, se formuló la sugerencia de que se iniciara de oficio
el oportuno expediente a fin de determinar la posible
responsabilidad, sugerencia que fue aceptada, abonándose a la
interesada la indemnización reglamentaria (9709249).
12.3. Renfe
Las quejas recibidas en el Defensor del Pueblo, sobre la actividad
que viene desarrollando Renfe hacen referencia, principalmente, a
desacuerdos con el cierre de líneas y servicios, a problemas e
incidencias presentadas en viajes concretos, demoras, averías, falta
de información o insuficiente atención a los viajeros, etc, y a la
peligrosidad que presentan determinados pasos a nivel en la vía
férrea.
El problema de la reducción de servicios ferroviarios se viene
presentando en los últimos ejercicios y afecta normalmente a pequeños
municipios del ámbito rural, al acordar Renfe el cierre de líneas
deficitarias o la supresión de las paradas que venían realizando los
trenes de dicha empresa pública en sus estaciones o apeaderos. En
estos casos, esta Institución solicita a Renfe los datos de subidas y
bajadas de viajeros en dichas estaciones, en los que se apoya la
medida, y, si resulta necesario, informe a la comunidad autónoma
correspondiente sobre las comunicaciones por autobús con esas
localidades, con la finalidad de que quede, en todo caso, garantizada
suficientemente la prestación de un servicio público de transportes
en las mismas (9816908, 9713309).
La avería sufrida por un tren de Renfe, que cubría el trayecto
Barcelona-St. Quirze de Besora motivó largas paradas en Granollers y
Les Franqueses, desde donde se trasladó a los pasajeros por carretera
hasta La Garriga (Barcelona), siendo posteriormente embarcados en un
nuevo tren, llegando a su destino tras siete horas de viaje en las
que, al parecer, no se les ofreció información suficiente. Renfe
informó que la avería fue motivada por un problema en el pantógrafo
del tren que dejó sin tensión un tramo de la línea de cercanías,
reconociendo que las demoras producidas fueron consecuencia de la
imposibilidad de obtener medios para trasladar por carretera a los
pasajeros de los distintos trenes de la línea, realizándose
finalmente dicha operación mediante tres microbuses (9817167).
También se solicitó información sobre el funcionamiento del tren
Ribera do Miño, que cubre el trayecto Madrid-Vigo como consecuencia
de las quejas de un grupo de usuarios habituales, quienes ponían de
manifiesto el deterioro de los coches, así como retrasos e
insuficiente atención al usuario, comunicando Renfe que se trataba de
un charter cuyo funcionamiento y tarifas fueron negociadas con un
colectivo de usuarios habituales, confirmando que se estaban
cumpliendo las condiciones pactadas (9810002).
La situación de peligrosidad de determinados pasos a nivel, puesta de
manifiesto en las quejas recibidas, ha quedado reflejada también en
los últimos informes anuales. En los correspondientes a 1994 y 1995
se recogen las conclusiones de una investigación general realizada
sobre los pasos a nivel existentes en toda la red ferroviaria
española, tanto en el ámbito rural como urbano. Se facilitaban
entonces datos numéricos de los pasos a nivel existentes. También se
hacía referencia a la normativa en materia de supresión y protección
de pasos a nivel y a la clasificación de los mismos según su momento
de circulación, factor que determina el tipo de protección que deben
tener.
Con posterioridad a la citada investigación se han realizado
actuaciones concretas sobre determinados pasos a nivel cuya falta de
seguridad era puesta de manifiesto por los firmantes de quejas
dirigidas a esta Institución. A lo largo del presente ejercicio se
han solicitado, entre otros, informes sobre la situación de
peligrosidad de la línea férrea a su paso por los núcleos urbanos de
Alfafar, Benetusser y Sedavi (Valencia), así como sobre los pasos
a nivel situados en el punto kilométrico 122/782 de la
línea férrea Palencia-A Coruña y en el camino de RaicesTarrio de la
localidad de Ames (A Coruña).
Respecto al primer caso citado, el Ministerio de Fomento informó del
contenido de un proyecto, realizado en coordinación con la
Generalitat Valenciana, para mejorar la permeabilidad de la línea
férrea a su paso por dichas localidades, proyecto que se encontraría
paralizado por la oposición de uno de los ayuntamientos implicados.
El Ministerio de Fomento comunicó, asimismo, el inicio de
conversaciones con la Junta de Castilla y León y el Ayuntamiento de
León para la elaboración de un convenio de colaboración para la
futura supresión del paso situado en la línea Palencia-A Coruña.
También se informó de que el paso de Ames se encontraba debidamente
protegido, según su clasificación, no estando incluido en ningún plan
de supresión, si bien se acordó solicitar información al ayuntamiento
sobre las medidas de señalización del camino (9717444, 9804883,
9806638).
12.4. Aviación civil
Los problemas detectados en el funcionamiento del aeropuerto de
Madrid-Barajas que ocasionaron retrasos generalizados y cancelaciones
masivas de vuelos, así como la pérdida de cientos de equipajes dieron
lugar a la apertura de una investigación de oficio ante el Ministerio
de Fomento.
El Defensor del Pueblo pudo comprobar personalmente el día 25 de
junio la inadecuada atención a los pasajeros y la falta de
información sobre las demoras que se producían y posibles
alternativas de transporte. Especialmente grave parecía, asimismo, la
incapacidad demostrada para hacer frente a los lógicos problemas que
se derivarían de la puesta en marcha de los nuevos sistemas de
control de tráfico aéreo, cuyo inicio debió haber sido cuidadosamente
planificado y comunicado a la opinión pública.
También se planteó al Ministerio de Fomento el problema de los
extravíos de equipajes y el hecho de que aproximadamente 15.000
maletas fueran entregadas a sus propietarios con una semana de
retraso, en algunos casos cuando ya habían regresado de sus viajes.
En este sentido, se solicitó información sobre el posible
establecimiento de un sistema de indemnización automática que
cubriera los supuestos de retraso en los vuelos y demora en la
entrega del equipaje, con objeto de que el viajero pueda hacer frente
a los primeros gastos derivados de la ineficacia del transportista.
El Ministerio de Fomento confirmó que los problemas descritos fueron
consecuencia de la puesta en operación de los nuevos sistemas del
centro de control del tráfico aéreo de Torrejón y de la transición
operativa de nuevas posiciones de control en el área terminal de
Madrid-Barajas, describiendo, asimismo, las medidas que, en previsión
de tales problemas, fueron adoptados los días previos a su puesta en
marcha. Se ha solicitado de dicho departamento un informe
complementario que incluya la evaluación de los nuevos sistemas de
control aéreo y los niveles actuales de puntualidad en las
operaciones, así como las previsiones existentes para establecer el
sistema de indemnizaciones descrito (F9800093, 9815684).
12.5. Ordenación del transporte por carretera
Las quejas referentes a la actividad del transporte por carretera
hacen referencia a disconformidad con algún aspecto concreto de la
regulación normativa del sector y, principalmente, a desacuerdo con
las sanciones impuestas por infracción de dicha normativa.
Así, por ejemplo, la Consejería de Fomento del Principado de
Asturias, en contra del criterio de un dictamen del Consejo de Estado
y de los informes de su propio Servicio de Transportes, resolvió
desestimar la petición por un particular, de revocación parcial de
una sanción por infracción de la normativa de ordenación de los
transportes terrestres, sin que, por otra parte, la resolución
desestimatoria contuviera argumentación alguna respecto a las causas
por las que se separaba de dicho dictamen, lo que podía entrar en
contradicción con el art. 54.1.c) de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común, que exige la motivación de
aquellos actos que se separen del criterio seguido en actuaciones
precedentes o del dictamen de órganos consultivos.
En este sentido, se acordó sugerir a dicha consejería que redujera el
importe de la sanción impuesta en la cuantía indicada en el dictamen
del Consejo de Estado, aceptándose la referida sugerencia (9705649)
La Consejería de Ordenación Territorial, Obras Públicas y Transportes
en Aragón impuso una sanción a un particular por infracción de la Ley
de Ordenación de los Transportes Terrestres cometida con un vehículo
que el interesado había transferido legalmente con anterioridad al
hecho denunciado, lo que quedaba acreditado documentalmente en el
propio expediente, siéndole embargada, por esta causa, una cantidad
próxima a las cuatrocientas mil pesetas. Tras la intervención de esta
Institución se procedió a revocar la sanción y a devolver la cantidad
indebidamente recaudada (9710308).
12.6. Telecomunicaciones
La reserva de cualquier frecuencia del dominio público
radioeléctrico, que otorga el derecho a su uso privativo o especial,
determina la obligación de los titulares de la concesión o
autorización de satisfacer el canon recogido en la Ley 31/1987, de 18
de diciembre, de Ordenación de las Telecomunicaciones, modificada por
la Ley 32/1992, de 3 de diciembre. Dicho canon cuando se autorice el
uso especial, tiene carácter quinquenal e indivisible, según las
sucesivas órdenes que han fijado su cuantía.
La discrepancia con la exigencia de dicha prestación por el
quinquenio 1998 a 2002 ha motivado numerosas quejas en materia de
telecomunicaciones remitidas por titulares de licencia de
radioaficionados CB-27 que, no utilizándola, tampoco han formalizado
la baja correspondiente, reclamándoseles por vía de apremio el pago
de dicho quinquenio.
Esta Institución expresó, en su momento, su disconformidad con la
entonces Dirección General de Telecomunicaciones acerca de la
conveniencia de que el referido
canon se configurara como una prestación de carácter quinquenal e
indivisible. Para el citado centro directivo la periodicidad
quinquenal de la cobertura del canon permitía reducir casi a la
quinta parte el trabajo de gestión y evitar la distorsión económica
entre el coste de la gestión del cobro en vía de apremio y la deuda
contraida. A juicio de esta institución, las dificultades de gestión
o cobro de la Administración no deben resolverse por el radical
procedimiento de imponer a los titulares de las reservas del dominio,
una periodicidad del canon quinquenal e indivisible en lugar de
anual. En supuestos como los que motivaron las quejas, los titulares
de las autorizaciones se veían abocados a pagar por un nuevo período
de cinco años cuando en realidad ni siquiera la aprovecharon de modo
completo el quinquenio anterior.
Por ello, se ha recordado a la Secretaría General de Comunicaciones
que, en su momento, se formuló una recomendación para que en las
licencias de estación de radioaficionado se hiciese constar
claramente y de forma expresa que es necesario solicitar la baja de
las mismas, aún cuando no se abone el canon, puesto que, en este
caso, no se hace de oficio (9705476, 9806463, 9809092, 9810277,
9810549).
En el informe de 1997 se dejó constancia de las actuaciones iniciadas
con el Ministerio de Fomento por las reclamaciones de un amplio
sector de la población sobre las alteraciones de volumen que se
producen en las emisiones de anuncios de las televisiones públicas y
privadas, ya que la citada práctica podría vulnerar la Ley 25/1994,
de 12 de julio, por la que se incorpora al ordenamiento jurídico
español la Directiva 89/552/CEE del Consejo, sobre la coordinación de
disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los
estados miembros relativas al ejercicio de actividades de
radiodifusión televisiva.
En el transcurso del ejercicio a que se contrae el presente informe,
el ministerio se ha reunido con los responsables de las cadenas,
habiendo efectuado diversos estudios y exploraciones que han
permitido concluir que las alteraciones de volumen que se producen en
las emisiones de los anuncios de las televisiones públicas y privadas
se han reducido sustancialmente. Esta Institución continuará sus
actuaciones hasta la confirmación de que el problema ha encontrado
solución satisfactoria (9619574).
13. MEDIO AMBIENTE
13.1. Medio ambiente y biodiversidad
La pérdida de biodiversidad es un hecho comprobable en las últimas
décadas en las que el hombre ha acelerado el ritmo de extinción de
especies, hipotecando los recursos futuros. La contaminación, las
alteraciones climáticas, la conversión de los hábitats naturales en
cultivos, la desertización, la desforestación, la invasión de
especies foráneas y la caza incontrolada son retos ecológicos a los
que deben enfrentarse, cada vez con mayor energía, los poderes
públicos. En nuestro país, el rápido crecimiento económico y la
construcción de infraestructuras por todo el territorio han venido
acompañados deun aumento de las presiones ejercidas sobre el medio
ambiente, tanto por la utilización excesiva de los recursos naturales
hasta su agotamiento como por la contaminación de la atmósfera, el
agua y los suelos. Por ello, es cada vez mayor la necesidad de
desarrollar estrategias para conseguir una gestión y un desarrollo
sostenibles de todos los recursos naturales.
En la actualidad se dispone de más instrumentos jurídicos para el
desarrollo de políticas de protección del medio natural. Por ejemplo,
la constitución de redes internacionales de espacios naturales
protegidos, las reservas de la biosfera y los humedales de
importancia internacional. Así, el Convenio de Ramsar, de 2 de
febrero de 1971, relativo a Humedales de Importancia Internacional,
promueve la protección de zonas húmedas, estableciendo una lista en
la que los Estados que suscriben deben incluir alguno de estos
espacios. Este Convenio, ratificado por España por Instrumento de 18
de marzo de 1982, obliga a los Estados a desarrollar determinadas
tareas sobre estos espacios como pueden ser la planificación e
información, conservación y gestión.
Todavía existen carencias en lo que se refiere a la conservación de
los espacios naturales y de la flora y fauna silvestres, pues la Ley
4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los espacios naturales y
de la flora y fauna silvestres, regula aspectos esenciales de la
biodiversidad, pero hay otras cuestiones que no están todavía
recogidas jurídicamente, como los sistemas de recuperación de
especies, recursos genéticos, etc., por lo que resulta necesario, tal
como prevén los convenios internacionales en los que España es parte,
entre ellos el de Ramsar antes mencionado, el diseño y puesta en
práctica de una estrategia de biodiversidad, para lo que está siendo
elaborado el correspondiente proyecto de ley por el Ministerio de
Medio Ambiente.
En la misma situación se encuentra el futuro plan estratégico
nacional de humedales que, pese a los compromisos asumidos por España
tras la firma del indicado tratado de Ramsar y de las obligaciones
que sobre el particular igualmente impone la mencionada Ley hasta la
fecha actual aún no ha visto la luz. El artículo 25 de la disposición
anterior dispone que el Ministerio de Agricultura, Pesca y
Alimentación, con la información suministrada por las Comunidades
Autónomas en cuyo territorio se encuentren, elaborará y mantendrá
permanentemente actualizado un inventario nacional de zonas húmedas,
a fin de conocer su evolución y, en su caso, indicar las medidas de
protección que deben recoger los planes hidrológicos de cuencas.
Hay que tener presente que estos ecosistemas acuáticos fluviales
tienen un valor ambiental especialmente significativo en el conjunto
de la biodiversidad, por lo que es esencial la realización del citado
inventario de humedales ordenado por la ley, dada su estrecha
vinculación con el ciclo hidrológico y el papel que representa el
aporte hídrico a los mismos. Piénsese tan sólo en las marismas del
Guadalquivir, integradas casi en su totalidad en los espacios
protegidos del Parque Nacional y del Parque Natural de Doñana. Como
se viene expresando en los sucesivos informes parlamentarios anuales,
debe prevalecer la variable ambiental sobre todas las restantes
políticas sectoriales, por lo que la política de protección
de los humedales ha de integrarse en otras políticas medioambientales
como son la hidrológica, la urbanística y la agrícola.
Entre otras actuaciones de la Institución, en este campo, se puede
citar la investigación de oficio sobre la conservación de los
humedales del Parque Nacional de las Tablas de Daimiel en Ciudad Real
y la regeneración hídrica del mismo (F9700114).
En el año 1998 se ha celebrado el IV Congreso Nacional de Medio
Ambiente, en el que se han puesto de manifiesto los problemas más
graves que atentan contra el entorno natural de España. En este foro,
administraciones públicas, particulares, empresas y científicos han
puesto en común sus aportaciones sobre las distintas materias que
integran lo que generalmente se conoce como medio ambiente: espacios
naturales y biodiversidad, aguas, residuos, sistemas de información
ambiental, etc. En las conclusiones del congreso se recoge un
llamamiento a los poderes públicos para que hagan efectivo el deber,
no sólo de conservar y proteger el medio ambiente, sino de acometer
todas aquellas medidas de prevención del entorno precisas para una
verdadera calidad de vida y se hace especial hincapié en la necesidad
de una actuación coordinada y eficaz entre las distintas
administraciones, estatal, autonómica y local, coordinación sin la
cual no resulta posible la adecuada defensa de los bienes y recursos
naturales (9822173).
13.2. Espacios naturales y flora y fauna silvestres
Se observa una inquietud creciente por la protección de los espacios
naturales y su gestión. Las quejas recibidas revelan, todavía, la
ausencia de una verdadera actuación planificadora sobre los espacios
naturales y problemas de gestión de difícil solución, no sólo por la
falta, en muchos casos, de suficiente financiación en los
correspondientes programas presupuestarios, sino por la inexistencia
de los instrumentos de gestión adecuados y por una deficiente
coordinación administrativa en el diseño de las líneas esenciales
para gestionar estos espacios protegidos.
La ya citada Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los
Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, y las
correspondientes normas autonómicas crean una serie de figuras
jurídicas de protección muy variadas, tanto que, en ocasiones, se ha
puesto de manifiesto que hay en torno a más de 30 categorías de
espacios naturales protegidos, lo que da idea de la complejidad del
esquema proteccionista, por lo que se reclama desde distintos
sectores su sistematización.
Por tan sólo citar los instrumentos de planificación y gestión
establecidos en la expresada ley estatal, además de las figuras de
planificación como pueden ser los planes de ordenación de los
recursos naturales y los planes rectores de uso y gestión, existen
igualmente otros instrumentos de gestión como son los planes anuales
de trabajo, los planes de recuperación, los planes de conservación
del hábitat y los de conservación en general.
Como ejemplo, en las quejas que se investigan sobre espacios
naturales, se evidencia que se sigue prescindiendo de la
planificación y también de las posibilidades que
ofrecen los distintos planes o instrumentos de gestión de los
espacios y recursos naturales previstos en la ley antes citada
(9711928, 9713232, 9806639, 9822320).
Otro problema importante es la presencia de espacios naturales
protegidos en territorios sobre los que ejercen competencias
diferentes administraciones públicas, como el Parque Nacional y
Parque Regional de Picos de Europa, Parque Nacional y Parque Natural
de Doñana, o aquéllos cuyo área de influencia afecta a diversos
municipios. El esquema de declaración de espacios naturales diseñado
por la citada ley otorga la facultad para su declaración al Estado, o
a las comunidades autónomas, pero no a los entes locales, lo que pone
de relieve la escasa presencia de la Administración local en la
gestión de los espacios naturales protegidos e impide, en gran número
de casos, que los ayuntamientos puedan gestionar los mismos desde el
punto de vista ambiental y urbanístico. No obstante, los entes
locales pueden utilizar sus potestades urbanísticas para proteger los
espacios naturales. En conclusión, a través de la clasificación de
los terrenos, se pueden establecer prohibiciones y autorizaciones
y delimitar áreas de especial protección, bien de protección especial
integral, bien de protección especial compatible.
Sin perjuicio de lo anterior, el nuevo modelo de gestión de los
espacios naturales previsto en la Ley 41/1997, de 5 de noviembre, que
modifica en este aspecto la Ley 4/1989, de 27 de marzo, en aplicación
de la sentencia del Tribunal Constitucional 102/1995, de 26 de junio,
ordena una gestión compartida de los parques nacionales por la
Administración General del Estado y las comunidades autónomas,
creándose para tal fin las comisiones mixtas de gestión, integradas
por las administraciones estatal y autonómicas implicadas.
En este sentido, puede citarse la denuncia de los proyectos de
explotación minera que se intentan llevar a cabo por varias compañías
mercantiles en la Sierra de la Encina de la Lastra. En 1989, la Xunta
de Galicia declaró espacio natural protegido a la citada sierra en su
vertiente gallega. Con posterioridad, la Junta de Castilla y León
acordó incorporarla al plan de espacios naturales protegidos de esta
comunidad autónoma. Por tales motivos, la Administración ambiental de
ambas comunidades autónomas, ha informado negativamente los proyectos
de explotación de calizas para su aprovechamiento como áridos dentro
de la Sierra de la Encina de la Lastra, con el objeto de preservar
sus valores ambientales, emitiendo a tal efecto una declaración de
impacto ambiental en sentido negativo sobre los proyectos extractivos
presentados.
Según afirmaba el promovente de la queja, dado que la competencia
final para la evaluación de impacto ambiental recae en la
Administración estatal, parece ser que por la Dirección General de
Calidad y Evaluación Ambiental del Ministerio de Medio Ambiente, se
va a emitir en sentido positivo, con lo que el promovente de la queja
se mostraba disconforme, habida cuenta del pronunciamiento al
respecto de las Comunidades Autónomas en las que está ubicado el
espacio natural (9814698).
En otras ocasiones, las diferencias de criterios van más allá y se
producen, incluso, dentro de una misma
Administración pública, por ejemplo, entre las Consejerías
competentes sobre distintos sectores de actividad.
Buena muestra de lo hasta ahora aquí mencionado es la ya citada
gestión del Parque Nacional de Doñana en la que coexisten dos figuras
de protección colindantes, parque nacional y parque natural, con
diferentes administraciones públicas responsables de los mismos, todo
lo cual se ha puesto en evidencia tras el accidente ocurrido en abril
de 1998 por la rotura de una balsa de residuos mineros en la
localidad de Aznalcóllar (Sevilla).
Esta Institución tuvo conocimiento de la rotura del depósito de
almacenamiento de residuos mineros que ocasionó el vertido altamente
contaminante de, aproximadamente, unos cinco millones de metros
cúbicos de aguas residuales en una amplia franja del Parque Natural
de Doñana, y en el límite del Parque Nacional, invadiendo decenas de
kilómetros del cauce de los ríos Guadiamar y Agrio, afluentes del río
Guadalquivir.
Según las informaciones de que en un principio se disponía, la franja
dañada a lo largo de 20 kilómetros a ambos lados del cauce de dicho
río, quedó prácticamente quemada debido al contenido de las aguas
ácidas vertidas, pobres en oxígeno y saturadas de metales pesados,
como plomo, cobre, cadmio y zinc, además de azufre.
La rotura de la presa de embalsamiento de lodos tóxicos se debió,
según parece, a una brecha que se abrió en los muros de contención de
la misma. Los lodos almacenados eran producto del agua utilizada para
el lavado de los minerales, la cual contiene un alto grado de acidez.
Ello originó que, al anegarse unas 2.000 hectáreas de terrenos
agrícolas, se provocara un enorme daño ecológico cuyas consecuencias
son aún difíciles de evaluar.
Al parecer, la explotación minera ubicada en Aznalcóllar había
superado recientemente los controles e inspecciones de seguridad de
este tipo de instalaciones. Sin embargo, existieron en su momento
denuncias formuladas ante las distintas administraciones públicas
implicadas en relación con las condiciones de seguridad y respecto
del sistema de eliminación de residuos de la explotación minera, el
cual resultaba indebido por la mala ejecución de las presas de
embalsamiento. Igualmente se tuvo conocimiento de que en el Juzgado
de Sanlúcar de Barrameda (Cádiz) se habían tramitado diligencias por
anteriores vertidos tóxicos.
En concreto, las denuncias administrativas formuladas en años
anteriores ante la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de
Andalucía versaban sobre la ausencia de tratamiento de las aguas
residuales y las condiciones del almacenamiento de las mismas en unas
presas que se consideraban mal construidas y permeables.
Este accidente motivó que se iniciase una investigación de oficio por
el Defensor del Pueblo. Tras el inicio de la misma se consideró
procedente el desplazamiento a la zona afectada de personal asesor de
esta Institución, al objeto de comprobar in situ el alcance del
suceso y contrastar con los organismos públicos implicados los datos,
de los que en ese momento se disponía, sobre la rotura de la presa,
así como obtener información sobre las actuaciones de urgencia que en
aquel momento se estaban llevando a cabo.
Esta catástrofe ha puesto de manifiesto que, dada la división
competencial existente entre el Estado y las Comunidades Autónomas,
en situaciones de esta índole deben reforzarse al máximo los
mecanismos administrativos de coordinación y cooperación. En efecto,
por un lado, el Estado es competente para la legislación básica en
materia de medio ambiente y para la legislación de aguas y la gestión
del dominio público hidráulico. En consecuencia, y dado que gran
parte de las tierras contaminadas por el vertido tóxico forman parte
del cauce del río Guadiamar, su limpieza y la retirada de lodos era,
en principio, competencia de la Confederación Hidrográfica del
Guadalquivir, con independencia de que el Estado, a través de la
confederación sea un damnificado más, y con independencia, asimismo,
de las responsabilidades civiles o penales a las que la empresa
causante de los vertidos deba hacer frente.
Igualmente, la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir es
responsable de la vigilancia de la contaminación de las aguas
subterráneas provenientes de la balsa o en general de las aguas
residuales producidas por dicha empresa, así como es la competente
para autorizar el vertido de éstas al cauce público.
Por su parte, la Comunidad Autónoma tiene asumida la competencia del
control de la actividad minera y de todas las autorizaciones precisas
para su funcionamiento, así como de la supervisión del ejercicio de
dicha actividad. En consecuencia, también le corresponde la
vigilancia sobre el estado de seguridad de la balsa.
Esta diferente atribución de competencias entre distintos entes
territoriales desdibuja, en cierto modo, la finalidad esencial de la
legislación medioambiental cual es la preservación de los valores
ambientales, de la fauna y de la flora de todo un espacio físico, al
margen de las barreras o límites creados por la titularidad de unos
terrenos por el citado reparto competencial. En este sentido la
investigación realizada ha puesto de manifiesto que cada
Administración pública defiende con mayor interés la preservación de
los valores ambientales que corresponden a su parcela de competencia,
sin tener en cuenta que el daño o perjuicio causado lo ha sido sobre
una comarca que debe ser entendida como un todo, lo que sin duda
vulnera el derecho de todos los ciudadanos a disfrutar de un medio
ambiente adecuado sin distinción de límites de vecindad o residencia
municipal o autonómica. Esta reflexión ya se hacía con motivo de la
anterior investigación de oficio llevada a cabo con ocasión de la
construcción de un complejo turístico en el municipio de Sanlúcar de
Barrameda y la modificación del Plan Director Territorial de
Coordinación por el ejecutivo de la Comunidad Autónoma de Andalucía
(9623888) Por otra parte, se ha solicitado a la Secretaría de Estado
de Energía y Recursos Minerales un informe sobre la regulación y
control de los distintos embalsamientos y presas de residuos mineros
e industriales existentes en España, ya que, en la actualidad, se
dispone de escasos datos sobre su seguridad y estabilidad.
Entre los abundantes datos y documentación remitidos por el
Ministerio de Medio Ambiente se encontraba el plan de actuaciones
para la recuperación del entorno de Doñana, en el cual se ponía de
relieve, entre otros
extremos, la existencia de un inventario nacional de balsas
y escombros, realizado en el periodo 1984 a 1988 por el Instituto
Tecnológico Geominero de España, sin que hasta la fecha dicho
inventario hubiera sido actualizado, desconociéndose respecto de
numerosos embalsamientos mineros de España, su impacto ambiental, sus
condiciones de estabilidad o los riesgos que presentan de
contaminación de los acuíferos.
El citado plan de actuaciones incluía, como acciones más urgentes, la
retirada de lodos del río Guadiamar, un plan de regeneración de los
suelos contaminados y un plan de regeneración hídrica de las cuencas
y cauces vertientes a las marismas del Parque Nacional de Doñana,
denominado proyecto Doñana 2005.
Igualmente, la catástrofe de Doñana ha acelerado los trabajos de
preparación de anteproyectos de diversas normas, como el que afecta a
la responsabilidad civil derivada de actividades con incidencia
ambiental, que traerá consigo la modificación de la legislación civil
y procesal actualmente vigente, y el anteproyecto de ley de
evaluación de impacto ambiental, en el cual, por imperativo de lo
preceptuado en la nueva Directiva comunitaria 97/11/CE, se prevé
incluir entre los proyectos que requieren estudio de impacto
ambiental las canteras y la minería a cielo abierto, cuando la
superficie del terreno abierto supere las 25 hectáreas, y la
extracción de turba, cuando la superficie del terreno de extracción
supere las 150 hectáreas.
La comunidad autónoma andaluza ha remitido, igualmente, una amplia
documentación referida a las medidas adoptadas tras la rotura de la
balsa, las de contención de la riada, las medidas de organización y
coordinación de las labores, las de vigilancia de la contaminación
y de protección de la fauna, así como otras de carácter normativo.
La Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía inició la
apertura de un expediente sancionador a la empresa causante del
vertido, por su afección a un espacio natural protegido gestionado
por la comunidad, el Parque Natural de Doñana, y a muy diversos
elementos de su flora y fauna silvestres. El asunto se encuentra sub
iudice, habiendo sido remitidas todas las actuaciones al Juzgado de
Primera Instancia e Instrucción número 2 de Sanlúcar La Mayor, en
cuyo proceso se ha personado el citado departamento.
Con independencia de las medidas adoptadas por las Administraciones
públicas competentes estatal y autonómica, tras el suceso ocurrido en
la localidad de Aznalcóllar (Sevilla), como esta Institución debe
respetar la independencia judicial y atenerse a lo que en su día
decidan los tribunales sobre las responsabilidades a depurar en el
caso del vertido tóxico, la investigación iniciada en su momento ha
quedado suspendida, en estos aspectos.
Al margen de las cuestiones sometidas a la jurisdicción, de las
actuaciones realizadas se deduce que está plenamente justificada la
alarma producida y el interés social suscitado por este accidente
minero, no sólo por la entidad y magnitud del vertido tóxico, sino
por el valor ecológico del territorio afectado.
Lo ocurrido en Aznalcóllar debe suponer un punto de inflexión en la
gestión de los espacios naturales y de las actividades económicas e
industriales ubicadas en el
entorno de los mismos, de forma que se analicen las posibilidades
e impactos ambientales de los distintos proyectos y obras de una
manera rigurosa y con especial atención a los riesgos, al objeto de
minimizar al máximo los posibles daños al medio ambiente.
Con pleno respeto, pues, al principio de independencia judicial, el
Defensor del Pueblo ha efectuado una llamada de atención a las
Administraciones públicas competentes, tanto a la ambiental de la
Comunidad Autónoma, como a la Administración hidráulica estatal sobre
las carencias observadas, fundamentalmente, en los momentos más
inmediatos al accidente, en la aplicación de los necesarios
principios de cooperación y asistencia activa, ya que si se hubiera
actuado con mayor coordinación, cada una de las citadas
Administraciones hubiera podido desarrollar el ejercicio de sus
competencias de forma más eficaz.
En este sentido, la Constitución proclama que las actuaciones de la
Administración pública han de regirse, entre otros, por el principio
de coordinación, lo que posteriormente se recoge en la Ley 30/1992,
de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común que, en su artículo
3 se refiere a estos principios como los generales que han de regir
la actividad administrativa, por lo que no se pueden dejar de
constatar los déficits de coordinación interadministrativa que se han
observado en el presente supuesto (9623888, F9800051).
No se puede finalizar este epígrafe sin hacer mención a la
conservación de las especies y en concreto, las de la fauna
silvestre. En cumplimiento de lo dispuesto en la indicada Ley 4/1989,
de 27 de marzo, las Administraciones públicas han de adoptar las
medidas necesarias para garantizar la conservación de las especies,
atendiendo preferentemente a la preservación de sus hábitats,
debiendo establecer regímenes específicos de protección para las
especies, comunidades y poblaciones cuya situación así lo requiera,
catalogándolas en algunas de las categorías establecidas en la ley en
peligro de extinción, sensibles a la alteración de su hábitats,
vulnerables y de interés especial, lo que implica la adopción de
medidas específicas para cada una de ellas.
Las alteraciones de los hábitats, la caza incontrolada, las
invasiones de especies exóticas y la contaminación química del medio
son algunas de las causas principales del retroceso de la fauna,
tanto de los mamíferos como de las aves. Al menos tres cuartas partes
de las especies de aves amenazadas tienen problemas debido a la
transformación y fragmentación de los bosques, los humedales y los
pastos derivadas de actividades humanas como la agricultura y la
ganadería intensiva, la explotación comercial de los bosques y el
crecimiento de las ciudades.
En relación con estas agresiones a la fauna y flora silvestres, y con
la actuación de las Administraciones públicas competentes en su
preservación, se ha registrado un aumento significativo de quejas. En
algunos casos, la construcción de infraestructuras terrestres, como
carreteras o líneas de ferrocarril puede significar un grave impacto
para la destrucción de los hábitats de las especies.
Como ejemplo se pueden citar las reclamaciones recibidas al hacerse
público el estudio informativo del proyecto
de nuevo acceso ferroviario al norte y noroeste de España,
elaborado por el Ministerio de Fomento, sobre el proyecto de tren de
velocidad alta que unirá Madrid con Valladolid.
A juicio de los afectados, las distintas alternativas o corredores
previstos en el proyecto atravesaban espacios protegidos y zonas de
nidificación del águila imperial, siendo inviables desde el punto de
vista del cumplimiento de la legislación medioambiental por existir
graves afecciones tanto para las especies animales como para las
vegetales.
El Ministerio de Fomento comunicó que, una vez concluido el período
de información pública, se estaba llevando a cabo el análisis de las
alegaciones presentadas, debiendo formularse la declaración de
impacto ambiental a resultas de la cual se tomaría una decisión firme
en relación con el trazado. El aspecto más significativo de la
tramitación de esta queja fue que quedó descartada la alternativa más
agresiva para el entorno por lo que, en tanto no sea adoptada una
decisión final al respecto, la investigación ha de mantenerse en
suspenso (9802932).
En otros supuestos, son las infraestructuras hidráulicas, como por
ejemplo los embalses, las que pueden afectar a importantes
ecosistemas y poner en peligro especies de animales catalogados que
habitan en el entorno.
Así, la construcción de un funicular que comunicará la aldea
asturiana de Bulnes con Pocebos, como acceso al núcleo de Bulnes,
ubicado dentro del Parque Nacional de los Picos de Europa constituía
una infraestructura que, en principio, parecía contravenir la
normativa tanto urbanística como ambiental vigente, dando lugar al
inicio de una investigación. La Consejería de Fomento del Principado
de Asturias informó, en relación con la construcción del indicado
funicular, que se había promovido la elaboración de este proyecto de
acceso teniendo en cuenta el análisis ambiental realizado sobre las
diversas alternativas barajadas para el acceso por carretera, del que
se concluyó que, de todos los posibles trazados estudiados, el que
atravesaba el túnel resultaba, a priori, el mejor. No obstante, ello
debía ser corroborado mediante el procedimiento de evaluación de
impacto ambiental.
El proyecto técnico de construcción y su correspondiente estudio de
impacto fueron sometidos, posteriormente, a información pública
habiéndose aprobado la correspondiente declaración de impacto
ambiental.
La Administración autonómica informó igualmente de que no se había
vulnerado tampoco lo dispuesto en la Ley 16/1995, de 30 de mayo, de
Declaración del Parque Nacional de los Picos de Europa y en su plan
de ordenación de los recursos naturales aprobado por Real Decreto
640/1994, de 8 de abril, y que el organismo autónomo Parques
Nacionales en el informe evacuado sobre la propuesta de acceso al
núcleo rural de Bulnes, expresó que la descrita era una alternativa
menos impactante que la del acceso rodado, al estimar que este plan
especial de acceso al núcleo rural de Bulnes cumplía con el espíritu
que impera en toda la legislación aplicable, que se trataba de una
infraestructura de carácter social, por el actual aislamiento de la
población, y que la construcción dedicho tren no se veía afectada por
ninguna limitación
específica del plan de ordenación de los recursos naturales
(F9800165, F9800084, 9801634, 9806639, 9802404).
Con motivo del hallazgo en el aeropuerto de Barajas de animales
tropicales procedentes de Nicaragua, que fueron retenidos en el
citado aeropuerto al carecer de la documentación prevista en el
Convenio de Washington, de 3 de marzo de 1973, que fueron enviados
posteriormente a las instalaciones del safari de Madrid, el Defensor
del Pueblo inició una investigación de oficio, habiéndose tramitado
igualmente otras quejas cuyo motivo fundamental es el tráfico de
especies amenazadas en nuestro país y la ausencia de control, por
parte de las Administraciones públicas competentes, respecto de los
especímenes que una vez introducidos en España, sus dueños liberan en
el entorno de forma impune, con los consiguientes peligros que muchas
de estas especies pueden significar para las personas. Tales hechos
suscitan, como no puede ser de otro modo, una inquietud ciudadana por
la ausencia de controles sanitarios, ambientales y administrativos.
La tramitación, tanto de la referida queja como de otras anteriores,
pone de manifiesto la confluencia de diferentes Administraciones
públicas con competencias en esta materia, lo que dificulta, en
muchos casos, una actuación ágil y eficaz cuando se producen estos
hallazgos o se denuncia la tenencia ilegal de especímenes amenazados
Así, y al margen de las facultades que ostentan las direcciones
generales de Aduanas e Impuestos Especiales y la de Comercio Exterior
del Ministerio de Economía y Hacienda, como autoridades competentes,
en virtud del citado Convenio, para expedir la documentación
referente a la importación y exportación de los animales acogidos a
dicho convenio, hay que tener presente al antiguo Instituto para la
Conservación de la Naturaleza -hoy Dirección General de Conservación
de la Naturaleza del Ministerio de Medio Ambiente- como autoridad
científica en nuestro país, en el marco del mismo Convenio.
Por su parte, el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación
ostenta las competencias propias de sanidad animal y el Ministerio de
Sanidad desarrolla la competencia general en sanidad ambiental, sin
olvidar que las Comunidades Autónomas han asumido igualmente
competencias en materia de sanidad vegetal y animal (9813597).
Respecto de las actuaciones de la Administración forestal, se han
recibido diversas quejas relativas a supuestas talas irregulares en
diferentes localidades: así, la tala de más de cien pinos centenarios
en el monte Abantos del municipio de San Lorenzo de El Escorial
(Madrid) en una zona declarada urbanizable por el plan general de
ordenación urbana de dicha localidad, las talas irregulares de
especies protegidas, como hayas y acebos en los Valles de Ansó y
Hecho en la provincia de Huesca, siendo el acebo una especie
catalogada como de interés especial por la Comunidad Autónoma de
Aragón, las actuaciones emprendidas por la Comunidad Autónoma de
Madrid en la gestión de los bosques de roble, en especial, en el
Valle del Lozoya, plantaciones irregulares de eucaliptos en la
localidad de Güemes (Cantabria) que incumplen la normativa
autonómica de impacto ambiental, toda vez que la primera
repoblación se estaba realizando careciendo de los preceptivos
estudios de impacto ambiental, así como el incumplimiento de las
previsiones contenidas en la ordenanza municipal reguladora de las
plantaciones, explotaciones y repoblaciones arbóreas en el municipio
asturiano de Soto del Barco en las plantaciones de eucaliptos
(F9800152, 9817304, 9818027, 9820146).
13.3. Contaminación atmosférica
La Decisión 2179/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de
septiembre de 1998, relativa a la revisión del V Programa comunitario
de política y actuación en materia de medio ambiente y desarrollo
sostenible, aún teniendo en cuenta que durante el plazo de vigencia
del citado programa no podrán lograrse que las actuaciones y el
desarrollo sean sostenibles, y que, por lo tanto, quizá se necesiten
medidas aún más progresivas después del año 2000 para mantener el
impulso de la acción comunitaria, establece una serie de prioridades
en distintos sectores a fin de lograr una protección más adecuada del
medio ambiente.
Las prioridades en relación con la industria son mejorar la
legislación y otros instrumentos para un control coherente y general
de la contaminación atmosférica de las instalaciones industriales,
desarrollar opciones para lograr un control integrado de la
contaminación de las instalaciones de menor tamaño, teniendo en
cuenta los problemas específicos de las mismas y favorecer así una
mayor integración de los costes externos. En este sentido, la
Decisión considera necesario que los Estados miembros adopten medidas
para mejorar la aplicación de las normas existentes y prevean
sanciones en caso de incumplimiento de las disposiciones que tienen
como objetivo reducir las emisiones y la contaminación de las
instalaciones industriales, para garantizar una mayor integración en
la legislación comunitaria, del principio de que quien contamina
paga.
Como se ponía de manifiesto en el anterior Informe anual al
Parlamento, los compromisos asumidos por los países firmantes de la
cumbre mundial de Kioto imponen una reducción significativa de las
emisiones contaminantes a la atmósfera hasta el horizonte del año
2012. En consecuencia, la actuación de la Unión Europea, en el marco
de esta posición común, exige la elaboración, en nuestro país, de un
plan estratégico para limitar las emisiones de gases de efecto
invernadero. Sin embargo, hasta la fecha dicho plan estratégico
nacional no ha sido elaborado, siendo esencial que el mismo vea la
luz para cumplir con los indicados objetivos internacionales y
comunitarios.
En España sigue vigente, hasta la fecha, la Ley 38/1972, de 22 de
diciembre, de Protección del Ambiente Atmosférico, ya que no se ha
traspuesto todavía la Directiva 96/61/CE, del Consejo de 24 de
septiembre, relativa a la prevención y al control integrados de la
contaminación.
En cualquier caso, a través de las quejas recibidas sobre
contaminación atmosférica, esta Institución constata las todavía
múltiples deficiencias en las laboresadministrativas de vigilancia y
control de las emisiones e
inmisiones contaminantes. En este aspecto, hay que tener en cuenta
que los focos potencialmente contaminantes provienen principalmente
de las actividades industriales y mineras, o de los medios de
transporte, por lo que la legislación aplicable para el control de
las citadas en primer lugar no viene constituida únicamente por la
expresada Ley, sino que, al tratarse de actividades industriales
clasificadas, les afecta, igualmente, el reglamento de actividades
molestas, insalubres, nocivas y peligrosas, y las leyes sobre
actividades clasificadas emanadas de las Comunidades Autónomas.
Ello origina desfases competenciales, en la medida en que la
legislación preconstitucional sobre protección del medio ambiente
atmosférico asignaba las competencias sobre prevención, vigilancia y
corrección de las situaciones de contaminación atmosférica a la
Administración del Estado, habiendo sido éstas asumidas en el momento
actual por las comunidades autónomas. Por lo que respecta a las
actividades clasificadas, la concesión de licencias, su vigilancia,
control y sanción corresponde, de manera primordial, a la
Administración local. Por tanto, es necesaria en ésta como en otras
materias, una eficaz coordinación administrativa para lograr un
correcto funcionamiento de los focos potencialmente contaminadores
a la atmósfera.
Buena muestra de lo hasta aquí expuesto es que en las quejas
recibidas sobre situaciones de atmósfera contaminada, es necesario
solicitar, de forma simultánea informe a las dos Administraciones
implicadas: la local y la autonómica. En primer lugar, con el fin de
conocer si la actividad cuenta con la preceptiva licencia de
funcionamiento en la que se pueden incluir una serie de condicionados
los titulares de los focos emisores de contaminantes a la atmósfera,
respetan los niveles de emisión establecidos. Este sería el caso de
la queja motivada por la existencia en el municipio de Villalobar (La
Rioja) de una planta de fabricación de asfaltos que carece de
licencia de actividad. Pese a tal carencia, y a haberse iniciado las
actuaciones pertinentes para la legalización de la actividad tanto
por el ayuntamiento como por la Consejería de Obras Públicas,
Transportes, Urbanismo y Vivienda de La Rioja no se ha decretado
todavía la paralización cautelar de la misma, a la vista de las
molestias y emisiones contaminantes que dicha industria llevaba
originando (9804700).
Situación similar es la queja planteada en las denuncias por las
perturbaciones ambientales causadas por una planta de fabricación de
hormigones preamasados ubicada en Beniel (Murcia), los graves
problemas respiratorios causados a la población por la existencia de
una instalación de refinamiento de petróleos en San Roque (Cádiz) y
la emisión continua de polvo contaminante por distintas fábricas
yeseras ubicadas en la carretera de Pinto a San Martín de la Vega
(Madrid) (9809690, 9813119, 9710519, 9817755).
La instalación de una planta de hormigones a una distancia cercana a
otras industrias lácteas en el municipio de Noreña (Asturias) ha sido
objeto de una investigación, toda vez que según el plan parcial de
ordenación urbana de dicha localidad, sólo constituían usos
autorizables
«cuando a juicio del Ayuntamiento no entren en contradicción con el
funcionamiento y carácter de la zona». Por otro lado, a la actividad
hormigonera se le había exigido la adopción de hasta veinte medidas
correctoras a cuyo cumplimiento se condicionaba la concesión de la
licencia, pese a lo cual en el momento del planteamiento de la queja
no había sido adoptada ninguna de ellas (9820396).
La acumulación de polvo de cemento que se desprende de una fábrica de
este material en Lloseta (Baleares) que puede ser apreciada en la
vegetación, en los caminos y en las fachadas de las viviendas
cercanas y la emisión contaminante para la atmósfera de una fábrica
de yesos y escayola, situada en el polígono industrial de
RivasVaciamadrid (Madrid), han dado lugar, igualmente, a que se
iniciaran sendas investigaciones del Defensor del Pueblo (9821051,
9804677).
Se han investigado también otras situaciones de atmósfera
contaminada, en las que, de forma no permanente, se producen niveles
de inmisión que sobrepasan los máximos permitidos. Como ejemplo se
puede citar la existencia de un alto grado de contaminación
atmosférica en la zona central de Asturias, en concreto, en la
localidad de Trubia, en la que, según afirmaba la afectada, se
producían reiterados escapes de gases de algunas de las empresas
ubicadas en pleno casco urbano de dicho municipio.
La Consejería de Fomento del Principado de Asturias informó de que en
las proximidades del núcleo urbano de esta población existían dos
instalaciones industriales que podrían producir emisiones a la
atmósfera, estando una de ellas sometida a la introducción de medidas
correctoras y habiendo presentado la segunda un plan de actuación que
contemplaba modificaciones sustanciales en las instalaciones. El
citado departamento comunicó que la calidad del aire en el Valle del
Trubia era controlada permanentemente por una estación automática
integrada en la red nacional de control de la contaminación
atmosférica, cuyos datos son recibidos continuamente en el centro de
recepción de datos de la dirección regional de medio ambiente,
habiéndose superado únicamente los límites legales establecidos para
el ozono (9812486).
Por lo que afecta a la contaminación acústica, considerada como otra
variante de contaminación atmosférica, puesto que este aspecto es
objeto de un estudio más profundo en la primera parte de este informe
no se van a realizar en este apartado mayores consideraciones al
respecto, aunque como ejemplo de los graves problemas producidos por
establecimientos públicos de ocio que vienen incumpliendo
reiteradamente los horarios de cierre y las normas que impiden vender
bebidas alcohólicas para consumir en la calle, se puede citar la
investigación realizada por las graves molestias que vienen
padeciendo los residentes en determinado barrio de Badajoz, sobre
todo los fines de semana. Además de los incumplimientos citados se
produce una excesiva concentración de personas en la calle, con el
consiguiente griterío y caos circulatorio.
El Ayuntamiento de esta ciudad, a pesar de la existencia del Decreto
autonómico de 4 de febrero de 1997, de ruidos y vibraciones al que se
deben someter todas las industrias, actividades, instalaciones y, en
general, cualquier elemento susceptible de generar niveles sonoros o
de vibraciones, que pueda ser causa de molestias, o de riesgos para
la salud y el bienestar de los ciudadanos, justifica la persistencia
de estos problemas en el hecho de que no se puede impedir la
congregación de personas que consumen bebidas en la vía pública o que
se reúnen en la calle.
En este sentido, se ha hecho saber a la citada corporación que, con
independencia de que los ciudadanos pueden ejercer su derecho
constitucionalmente reconocido a reunirse pacíficamente, sin
necesidad de que el mismo esté sometido a una autorización previa, la
venta de bebidas en la calle constituye un incumplimiento de las
condiciones de autorización de los locales, por lo que el
Ayuntamiento debe resolver el permanente conflicto existente entre
los derechos reconocidos en la Constitución a la libertad de empresa,
de circulación y de reunión pacífica y su conciliación con los
derechos a la intimidad personal y familiar y a disfrutar de un medio
ambiente adecuado, igualmente reconocidos en la citada norma. Por
ello se ha recomendado a la Administración municipal que realice una
inspección y vigilancia adecuada del funcionamiento de los locales de
ocio al objeto de exigir a sus titulares el estricto cumplimiento de
las condiciones acústicas y de los niveles de ruido y vibraciones.
Igualmente, se le ha recordado que el decreto de ruidos y vibraciones
de Extremadura prevé que las Administraciones locales pueden declarar
determinadas zonas como saturadas por acumulación de ruidos.
Son también graves los problemas que se plantean en numerosos barrios
de Madrid capital, sobre todo los fines de semana. Como ejemplos de
situaciones que los afectados consideran insostenibles, se pueden
citar la calle Huertas y sus aledaños, la avenida del Brasil, en su
confluencia con las calles de Pedro Teixeira, Capitán Haya, Orense y
General Yagüe y el espacio comprendido entre las calles de Julián
Romea, General Rodrigo, General Dávila y Guzmán El Bueno.
En todas las zonas señaladas se produce una acumulación de locales de
copas y de ocio cuyo funcionamiento ocasiona serias molestias a los
vecinos que en muchas ocasiones se ven obligados a abandonar sus
hogares los fines de semana para poder descansar.
Igualmente se producen serios conflictos en todos estos lugares por
el caos circulatorio provocado por el aparcamiento de los coches en
doble o triple fila y continuos destrozos en el mobiliario urbano,
así como actos vandálicos en los portales y acumulación de basuras.
Se ha recordado reiteradamente al Ayuntamiento de Madrid, en relación
con estas perturbaciones y molestias la obligación que
ineludiblemente le corresponde de velar por el correcto
funcionamiento de las actividades clasificadas.
Asimismo la citada Administración debe considerar, en todos estos
casos, la posibilidad de declarar determinadas zonas ambientalmente
protegidas, ya que a las molestias descritas se une, el consumo de
bebidas alcohólicas en la calle y las aglomeraciones multitudinarias
en las aceras y calzadas.
Por último, no pueden quedar fuera de esta exposición las
consecuencias de la contaminación acústica que afecta a los
residentes en las cercanías del aeropuerto de
Barajas de Madrid, que se han agravado con la ampliación de las
instalaciones y con la puesta en funcionamiento de la tercera pista.
Ya en 1994 el Defensor del Pueblo inició actuaciones con el entonces
Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente, sobre las
quejas formuladas por una federación regional de asociaciones de
vecinos de Madrid y por un colectivo de más de setecientos afectados,
como consecuencia de la existencia de un proyecto para la ampliación
del aeropuerto de Barajas con una tercera pista, en el contexto de
una operación urbanística denominada ciudad aeroportuaria. La
federación regional reseñada advertía del grave impacto acústico que
podría producirse en el corredor norte-sur que discurre por los
municipios colindantes con Madrid, por su zona este, si se realizaba
la citada ampliación, y mostraba su malestar por la falta de
transparencia informativa y de convocatoria a la colaboración
ciudadana en la tramitación del proyecto.
Con posterioridad, la investigación realizada por la Institución se
centró en examinar el grado de cumplimiento de los condicionados
establecidos por la declaración de impacto ambiental aprobada por
Resolución de 10 de abril de 1996 de la Dirección General de
Información y Evaluación Ambiental del citado departamento.
Estas condiciones, sin cuyo cumplimiento no podía entenderse
producida la declaración favorable de impacto ambiental, se referían
a los nuevos escenarios de demanda aeroportuaria de la ciudad de
Madrid: a la necesidad de buscar alternativas de localización de un
nuevo aeropuerto y a las medidas correctoras de ruidos que debían
adoptarse.
Desde el momento en que se produjo la citada declaración de impacto
ambiental han aumentado sensiblemente las quejas recibidas en la
Institución, motivadas por el aumento de la contaminación acústica en
el entorno del aeropuerto, lo que parece indicar que o bien las
medidas correctoras adoptadas no han resultado plenamente operativas,
En este sentido, se han recibido quejas de vecinos de Fuente del
Fresno, Los Alamos, Los Berrocales del Jarama y San Sebastián de los
Reyes, afectados por este proyecto de ampliación.
Igualmente, han comparecido los alcaldes de localidades limítrofes al
aeropuerto, la comunidad de propietarios de una urbanización de
Algete y una plataforma vecinal de San Sebastián de los Reyes, que ha
remitido al Defensor del Pueblo las copias de aproximadamente diez
mil escritos de reclamación dirigidos al Ministerio de Fomento.
De ello se deduce que la decisión de ampliar el aeropuerto de Madrid-
Barajas con una tercera pista ha tenido una significativa oposición
en las poblaciones afectadas y que la viabilidad ambiental del
proyecto está fuertemente condicionada a una serie de requisitos,
cuya ejecución tiene que desarrollarse necesariamente a lo largo de
varios años, lo cual se compadece con dificultad con una previsión de
saturación del aeropuerto en el año 2010, lo que implica la necesidad
de adoptar determinadas medidas que no pueden traducirse, al menos
todas ellas, en resultados inmediatos.
En este sentido, se ha recibido el informe solicitado a la Secretaría
de Estado de Infraestructuras y Transportes del Ministerio de
Fomento. Analizado su contenido, el mismo se puede considerar
formalmente acorde con la petición que se le había trasladado al
citado Departamento, ya que en él se analiza punto por punto, tal
como se había solicitado, el grado de cumplimiento de cada uno de los
condicionados de la referida Declaración de Impacto Ambiental.
No obstante, se ha procedido a remitir esta contestación oficial a
los interesados, a fin de que, en su caso, puedan presentar las
correspondientes alegaciones (9800074, 9707277, 9503868, 9708986,
9821620, 9406889).
13.4. Aguas continentales
Los poderes públicos han de asumir, en el momento actual, que la
disponibilidad del recurso hídrico es uno de los motivos
fundamentales de desarrollo económico, siendo preciso la búsqueda de
fórmulas para hacer frente a las nuevas necesidades de agua. La
gestión de este importante recurso ha puesto en evidencia la
existencia de rigideces en las concesiones y la necesidad de prever
medidas de ahorro mediante la concienciación ciudadana tendentes a la
evitación del despilfarro, a la adopción de medidas tarifarias, a la
mejora, en general, de la gestión del recurso, a la intensificación
del uso de nuevas tecnologías y de métodos de tratamiento del recurso
como la reutilización, la desalación, etc.
En este sentido puede afirmarse que existe una nueva etapa en la
política hidráulica española, que se está llevando a cabo, mediante
una profunda revisión de los postulados sobre los que se asienta el
marco jurídico vigente en materia de aguas.
Es necesario hacer mención, en primer lugar, a la aprobación de los
planes de cuenca, con lo que se cumple el mandato contenido en la
vigente Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas. En segundo lugar,
parece que pronto verá la luz la modificación del marco jurídico en
materia de aguas, con la promulgación de la nueva Ley de Aguas y
también se prevé la inminente aprobación de una directiva marco de
aguas en el seno de la Unión Europea, que va a condicionar, en gran
medida, la política hidráulica española.
Los doce planes hidrológicos de cuenca han sido finalmente aprobados
en julio de 1998 por el Consejo de Ministros y son requisito
imprescindible, junto al libro blanco del agua elaborado igualmente
por el Ministerio de Medio Ambiente, para la posterior elaboración
del plan hidrológico nacional. El objetivo de estos planes es la
ordenación de la utilización del agua, y son un instrumento
imprescindible para conocer las actuaciones que pueden llevarse a
cabo en cada una de las cuencas.
El proyecto de reforma de la Ley de Aguas ha suscitado un debate en
la sociedad, por las dudas existentes sobre la necesidad de que se
revise una ley postconstitucional como la de aguas que tan sólo data
de 1985.
En cualquier caso y sea cual sea la opción que finalmente adopte el
legislador en la definición del marco jurídico en materia de aguas,
se deberá tener presente el mandato constitucional por el que las
aguas continentales
tienen la consideración de un bien de dominio público que no
puede ser objeto de comercio, y cuya titularidad corresponde, en
definitiva, a los poderes públicos, que por tanto son los que deben
adoptar las decisiones sobre la asignación del recurso hidráulico.
Con independencia de los aspectos normativos comentados en materia de
aguas, de las quejas recibidas se deduce que el problema fundamental
en España sigue siendo el deficiente estado de la calidad de las
aguas, la falta de un debido control de los vertidos, tanto urbanos
como industriales y el estado de depuración de las aguas residuales.
En este momento existen vertidos urbanos e industriales, que están
deteriorando la calidad de las aguas superficiales y subterráneas. En
este sentido, el artículo 85 de la Ley de Aguas, define la
contaminación de las aguas como la introducción directa o indirecta
de determinadas materias o formas de energía e incluso de condiciones
diferentes de las naturales que provocan, individual o conjuntamente,
una alteración de la calidad de las aguas en relación con los usos
posteriores o con su propia función ecológica.
Por ello, en el título V de la citada Ley se establecen los objetivos
de la protección del dominio público hidráulico contra su deterioro,
previéndose como instrumentos, entre otros, para conseguir dichos
objetivos de calidad la exigencia de autorización administrativa para
toda actividad susceptible de provocar contaminación, especialmente
para los vertidos directos o indirectos en aguas superficiales o
subterráneas.
Sin embargo, la experiencia constatada a través de las quejas
referidas a las aguas continentales, demuestra que sólo un porcentaje
mínimo de los vertidos industriales poseen una autorización
definitiva, que gran número de empresas disponen tan sólo de una
autorización provisional, existiendo todavía numerosos vertidos que
no cuentan con ningún tipo de autorización, con la consiguiente carga
contaminante que se está produciendo en el dominio público
hidráulico, bien sea directamente a los cauces o de forma indirecta,
cuando aquéllos se realizan a la red de alcantarillado municipal.
Cuando los vertidos industriales se producen directamente a cauces,
el principal problema radica en conseguir sistemas de depuración
adecuados para lograr que el afluente tenga las características
exigidas por los objetivos de calidad del medio, debiendo ajustarse
las autorizaciones de vertido concedidas a las industrias a los
criterios establecidos en la tabla del anexo del título IV del
reglamento del domino público hidráulico. La depuración de los
vertidos industriales no se puede considerar satisfactoria, ya que,
como se ha mencionado anteriormente, siguen existiendo todavía muchos
vertidos sin autorizar, así como gran número de sustancias que no
están sujetas a regulaciones individuales y específicas por sectores
industriales o tipo de contaminación efectuado.
En conexión con lo expuesto, y como ya se ha comentado en anteriores
informes anuales, es a las corporaciones locales en gran medida, a
quienes va a corresponder el esfuerzo de adaptación de sus
infraestructuras de depuración de aguas residuales urbanas a las
exigenciasmarcadas por la Directiva 91/271/CEE y por la más
reciente 98/15/CEE. En efecto, en el año 2005 todos los municipios de
más de 2000 habitantes deberán depurar sus aguas residuales, estando
previsto el mecanismo de financiación para adecuar dichos vertidos y
las corresponsabilidades de las diferentes Administraciones públicas
en el plan nacional de depuración. El cumplimiento de las previsiones
de dicho plan está incrementando, de forma ininterrumpida, el número
de instalaciones de tratamiento con el consiguiente aumento,
asimismo, de las quejas que se reciben por este motivo. Sin embargo,
numerosos municipios no han realizado hasta la fecha actuaciones para
la depuración de sus aguas residuales urbanas y casi un 30% de los
municipios españoles vierten, en este momento, sus aguas residuales
urbanas sin ningún proceso previo de tratamiento.
Ejemplo de lo hasta aquí expuesto son las numerosas quejas tramitadas
como consecuencia de las denuncias formuladas en relación con la
existencia de vertidos incontrolados. Así, los vertidos al río Edillo
a su paso por la localidad cántabra de Villaverde Pontones,
procedentes, en un principio, de un vertedero próximo y de una
empresa láctea ubicada en la localidad citada ocasionan una
deficiente calidad de las aguas del río y que su estado sea turbio y
espumoso a lo largo de todo el cauce. El vertido de aguas residuales
al arroyo Vallelago procedentes de un polígono industrial, en el
término municipal de Majadahonda (Madrid), que causan evidentes
molestias a los residentes en el entorno, dio lugar igualmente a la
tramitación de una queja por el Defensor del Pueblo ((9809812,
9810800).
La situación en la que se encuentra el río Guadiaro a su paso por la
estación de ferrocarril de Jimera de Libar, en la provincia de
Málaga, motivó la solicitud de informe a la Confederación
Hidrográfica del Sur. De lo denunciado por el compareciente se
desprendía que las aguas residuales de la población de Ronda llegan
al río Guadiaro sin que previamente sean depuradas, causando, por
ello, un alto nivel de contaminación y una alta mortandad de la fauna
piscícola. Asimismo en municipios cercanos como Montejaque y
Benaoján, también en Málaga, se han instalado determinadas industrias
de chacina y de transformación del cerdo que, al parecer, vierten
directamente todos los productos químicos que utilizan en sus
procesos de producción sin que, en opinión del compareciente, abonen
el canon de vertido exigido por la legislación de aguas (9821976).
En este sentido, es imprescindible resaltar la escasa operatividad de
este canon de vertido creado por la ley de aguas y su fracaso en la
práctica, ya que, en la mayoría de los casos, no se logra que los
vertidos cumplan con los límites de emisión regulados, siendo éste
uno de los aspectos de la indicada ley con mayor necesidad de
revisión o modificación.
Se han realizado también dos actuaciones significativas sobre calidad
de las aguas ante la Confederación Hidrográfica del Segura. La
primera de ellas se refiere a los vertidos incontrolados procedentes
de empresas conserveras de la localidad de La Copa de Bullas, del
término municipal de Bullas (Murcia). La actividad de dichas empresas
origina la existencia de aguas residuales con un alto grado de
contaminación, pese a contar con una depuradora,
que resulta prácticamente inoperante, lo que provoca un grave
deterioro del dominio publico hidráulico. En el segundo caso citado,
se trataba de vertidos de fango altamente contaminantes que se vienen
efectuando desde hace varios años al cauce del trasvase Tajo-Segura,
por donde discurre agua que es empleada para el riego de las fincas
de los agricultores cercanos. Al parecer, los referidos vertidos
procedían de una depuradora química situada en la pedanía de La
Murada y perteneciente a la mancomunidad de Canales del Taibilla
(Murcia) que, según los comparecientes, lleva más de diez años
vertiendo fangos sólidos a dicho canal.
Otro caso significativo es el que se deriva de la presentación de una
queja relativa al vertido de aguas fecales en una urbanización en el
municipio de Nuevo Baztán (Madrid). En dicha zona se vierten
directamente las aguas residuales provenientes de esta urbanización
sin depurar previamente, formando una enorme charca de cerca de
40.000 m2. de aguas contaminadas que producen todo tipo de insectos,
roedores y enfermedades a la población (9804186, 9800647, 9810548).
La deficiente calidad de las aguas fluviales en España que se
constata a través de la recepción de quejas, también se pone de
manifiesto en la actuación del tribunal europeo, que ha condenado a
España por incumplir la Directiva 76/160/CEE que regula la calidad de
las aguas de baño. La publicación del último informe sobre el estado
de las zonas de baño por la Unión Europea relativo a 1997, pone de
relieve que sólo el 67% de los puntos de aguas de baño interiores
analizados en España cumple con los requisitos mínimos fijados por la
directiva antes citada. Este aspecto ha sido objeto de investigación
por esta Institución en diversas quejas (9814070, 9814900, 9812992).
13.5. Residuos
En el informe Dobris+3 hecho público por la Agencia Europea del Medio
Ambiente, en el que se realiza un diagnóstico de los problemas
ambientales más acuciantes de los países del continente europeo, se
señala que, aunque ha existido un progreso en determinados sectores,
como por ejemplo, en la reducción de las emisiones contaminantes a la
atmósfera, la mejora global de la calidad del medio ambiente no es
perceptible.
Por lo que respecta a España, los problemas más graves se refieren al
tratamiento de los residuos y a la conservación del suelo, pues
siguen aumentando de forma progresiva las toneladas de residuos
domésticos sin que hasta la fecha, sin perjuicio de lo que más
adelante se comentará, los responsables públicos adopten otras
medidas que depositarlos en vertederos.
Precisamente el diagnóstico formulado por la citada Agencia Europea
del Medio Ambiente coincide con la evolución y el contenido de las
quejas que se siguen enviando al Defensor del Pueblo sobre residuos,
cuyo incremento es significativo en comparación con años anteriores.
España ya cuenta con un cuerpo normativo razonablemente adaptado a
las exigencias que, en esta materia, marcan los países de su entorno.
Al menos, a nivel detrasposición de las directivas comunitarias, ya
se mencionaron
en el informe correspondiente a 1997 la aprobación de la Ley 11/1997,
de 24 de abril de Envases y Residuos de Envases, así como la Ley 10/
1998, de 21 de abril, de Residuos. Sin perjuicio de la necesidad de
trasposición de otras disposiciones comunitarias de carácter
sectorial o de contenido más específico, puede decirse que, aunque
con retraso, se encuentra en la actualidad plenamente vigente un
cuerpo normativo fundamental en materia de residuos.
Así, la nueva Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos, es aplicable
a todo tipo de residuos, con excepción de las emisiones a la
atmósfera, los residuos radiactivos y los vertidos a las aguas.
Respecto a los residuos mineros, y sin perjuicio de la aplicación de
su normativa específica, les será de aplicación la norma citada en
aquellos aspectos no regulados por aquélla, superándose la
indefinición, en cuanto a su situación jurídica, en la que se
encontraban este tipo de residuos desde la Ley de Minas de 1973. Se
debe citar como importante novedad la inclusión, como regulación
específica, de los suelos contaminados.
A la vista de la citada normativa y de lo expuesto en las quejas
recibidas, puede concluirse que las administraciones públicas
españolas se encuentran en el momento actual con un panorama difícil
y con grandes retos para un correcto tratamiento de los residuos.
Si bien, hay que tener en cuenta que la rápida adaptación de la
legislación a las pautas marcadas por la Unión Europea está exigiendo
unos niveles de esfuerzo considerables, es necesario tomar conciencia
del precario estado en el que se encuentra la gestión de los residuos
en España, ya que, como se ha expresado, el panorama que se observa
adolece de importantes déficits. Por ello, se debe llamar la atención
sobre el hecho de que resultan inoperantes los cambios y las
novedades legislativas si no van acompañados de un esfuerzo
suplementario de todos los agentes sociales implicados y de forma
primordial de las administraciones, aunque también los ciudadanos
deben efectuar cambios en sus pautas de comportamiento para conseguir
una correcta aplicación de las normas.
Piénsese, tan sólo, en el dato de los modelos de gestión de envases
introducidos por la Ley de Envases y Residuos de Envases o en las
obligaciones que a los ciudadanos les impone una recogida selectiva
municipal de los residuos domiciliarios. El marco normativo afecta,
pues, a todos los sectores productivos y a todos los operadores
económicos, siendo exigible un alto grado de coordinación entre todos
ellos para que estos mecanismos funcionen de manera adecuada.
Este cambio en los comportamientos no va a afectar únicamente a los
ciudadanos que deberán colaborar con los ayuntamientos en la indicada
recogida selectiva, sino que, igualmente, va a incidir en el diseño y
en la planificación de las políticas de gestión de residuos. Así, la
propuesta de directiva sobre vertederos de residuos, presentada por
la comisión el 5 de marzo de 1997 (COM 97/105), va a constituir la
futura legislación sobre las instalaciones de vertido de residuos,
con el objeto de evitar la contaminación de las aguas superficiales,
las subterráneas, el suelo y el aire y el efecto invernadero. Cada
Estado,
según este proyecto, deberá poner en funcionamiento un plan para
reducir los residuos biodegradables destinados a vertederos,
incluyendo la adopción de medidas tendentes a conseguir los objetivos
que se marcan mediante el reciclado, el compostaje, la
biogasificación o el aprovechamiento de los residuos.
La aprobación de esta directiva, que está prevista en breve, obligará
a replantear el mapa actual, en el que se calcula la existencia de,
aproximadamente, unos ocho mil vertederos, de los cuales, tan sólo
algo más de cien se consideran emplazamientos controlados. La mayoría
de los vertederos españoles no están impermeabilizados, tienen
problemas de estabilidad, carecen de control de gases, producen
desechos líquidos -los lixiviados- que contaminan el suelo y las
aguas. La reducción y la prevención en origen serán, pues, las armas
con las que habrá que luchar para evitar la apertura de nuevos
vertederos en cualquier rincón del territorio.
Aún cuando el vertedero, como sistema de eliminación de residuos, no
sea, hoy por hoy, la peor solución, el problema es que se está
utilizando con exclusividad en los nuevos proyectos, y que estos
vertederos se están construyendo de forma que tendrán que ser
reacondicionados casi inmediatamente tras la aparición de la nueva
directiva, pero lo más importante es que no se están utilizando
suficientemente las técnicas de prevención en origen, como la
reducción o el reciclaje, que deben constituir la prioridad de
cualquier plan nacional en este sector, tanto en lo que se refiere a
la máxima reducción de los residuos como a las propiedades peligrosas
de éstos.
El vertido incontrolado de neumáticos, escombros y electrodomésticos
viejos en el cerro conocido como Los Alcores en Porcuna (Jaén) dio
origen al inicio de una investigación. El estado de sobreexplotación
del centro de residuos sólidos de la localidad extremeña de
Villanueva de la Serena (Badajoz), motivó la apertura de una
investigación de oficio. Por su parte, los vertidos de escombros
siguen siendo motivo de queja, sin que las administraciones públicas
adopten medidas para controlar y evitar la proliferación de este tipo
de vertederos originados, bien por terceras personas, bien por los
propios entes públicos, toda vez que en numerosas ocasiones los
mismos provienen de obras públicas. Otra actuación ha consistido en
solicitar información sobre la situación, en principio deficiente,
del vertedero de la localidad de Porriño (Pontevedra), el cual, según
se denunciaba, contaminaba las aguas de los ríos Boutistal y Louro,
afluentes del río Miño (9810752, F9800097, 9820378, 982093l).
En el mismo sentido, el Defensor del Pueblo inició una investigación
de oficio tras la decisión adoptada por la Comunidad de Madrid de
proceder a la clausura y sellado del vertedero de Colmenar Viejo,
debido a las filtraciones de lixiviados que se estaban produciendo y
que podían llegar a contaminar los acuíferos cercanos. El citado
vertedero albergaba los residuos sólidos urbanos de hasta 63
municipios, habiéndose comprobado que el mismo no estaba debidamente
impermeabilizado (F9800041).
Dada la importancia de esta cuestión, esta Institución se propone
estudiar específicamente la gestión de los residuos, en especial de
los residuos sólidos urbanos, con toda la extensión que permitan los
medios disponibles.
En otro orden de cosas, la situación de los residuos peligrosos sigue
siendo prácticamente idéntica a la descrita en anteriores informes
parlamentarios anuales, habiéndose producido hechos como el del
escape radiactivo ocurrido en una acería en Los Barrios (Cádiz), cuyo
origen se debió a la fundición de chatarra metálica que contenía una
fuente radiactiva de cesio~137 y que ha dado lugar al inicio de una
investigación de oficio.
Aún cuando este suceso va más allá de lo que estrictamente se
considera residuo tóxico o peligroso, toda vez que la chatarra
metálica fundida contenía un material radiactivo, sin embargo, pone
de relieve la grave falta de control del tráfico, tanto nacional como
internacional, de los residuos nucleares y peligrosos, máxime cuando
el material que dio lugar a la emisión radiactiva había sido
importado a España. En cualquier caso, este accidente debe ser una
llamada de atención sobre la gestión de los residuos en este país.
La situación jurídica actual de los residuos tóxicos y peligrosos
viene constituida por la Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos, la
cual se refiere a todos los residuos, sin excluir a los peligrosos de
su ámbito de aplicación, derogando esta norma la anterior Ley 20/
1986, de 14 de mayo, básica de residuos tóxicos y peligrosos.
En la Ley antes citada, aparecen los residuos tóxicos y peligrosos
como aquéllos incluidos en la lista aprobada por Real Decreto 952/
1997, de 20 de junio, de Determinación de Residuos Peligrosos, así
como los recipientes y envases que los hayan contenido. No obstante,
sigue vigente el Decreto 363/1995, de 10 de marzo, sobre sustancias
nuevas y clasificación, envasado y etiquetado de sustancias
peligrosas y la Orden de 13 de octubre de 1989, sobre métodos de
caracterización de los residuos tóxicos y peligrosos. A su vez, por
Orden de 11 de septiembre de 1998 se modifican los anexos I y VI del
Reglamento aprobado por Real Decreto 363/1995, antes citado. Por su
parte, la resolución de 17 de noviembre de 1998, del Ministerio de
Medio Ambiente dispone la publicación del catálogo europeo de
residuos, en cumplimiento de lo dispuesto por la Ley.
El problema que se deriva de la expresada normativa relativa a la
caracterización de residuos peligrosos es que, al ser ésta una
competencia asumida por las Comunidades Autónomas, lo que en una
Comunidad Autónoma puede ser residuo peligroso en otra puede no tener
esta caracterización, con las consiguientes disfunciones en cuanto a
las autorizaciones que se deben conceder a los productores y gestores
de estos residuos e incluso a su traslado a determinadas
instalaciones radicadas dentro del territorio de las mismas, por lo
que, una vez más es necesario aludir a la necesidad de potenciar las
técnicas de coordinación interadministrativa (F9800086).
13.6. Líneas de alta tensión y estaciones base de telefonía móvil
En los últimos años se ha visto aumentar la preocupación de los
ciudadanos por la proliferación de las líneas de transmisión de
electricidad de alto voltaje y por los efectos que la radiación de
los campos electromagnéticos generados por estas líneas pueden tener
en la salud. Las
actuaciones de la Institución han consistido, fundamentalmente, en
recomendar a las Administraciones competentes que dicten los
reglamentos y directrices que contengan las restricciones básicas
para la limitación de la exposición a estos campos, así como las
normas que regulen los niveles de referencia.
En esta línea, la aplicación de las previsiones contenidas en la Ley
54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, soluciona algunos
de los problemas pendientes, recogiendo las recomendaciones que, en
su momento, dirigió el Defensor del Pueblo al Ministerio de Industria
En efecto, la disposición adicional duodécima de la citada ley
modifica el Real Decreto Legislativo 1.302/1986, de 28 de junio, de
evaluación de impacto ambiental, con la inclusión de la actividad de
construcción de líneas aéreas de energía eléctrica con una tensión
igual o superior a 220 kw. y una longitud superior a 15 kms.
Igualmente, el artículo 51 de la mencionada Ley del Sector Eléctrico
recoge las normas técnicas y de seguridad de las instalaciones
eléctricas y el artículo 5 de la misma norma dispone la coordinación
de la planificación de las instalaciones de transporte y distribución
de energía eléctrica con los planes urbanísticos.
No obstante, aunque se han publicado varias normas reglamentarias en
desarrollo de la citada ley, no se ha dictado todavía ninguna que
afecte a la seguridad de las líneas de alta tensión que, según el
compromiso adquirido en su momento por el Ministerio de Industria y
Energía, debe recoger, igualmente, las recomendaciones del Defensor
del Pueblo.
Transcurrido más de un año desde la publicación de la nueva Ley
reguladora del sector eléctrico, resulta urgente su desarrollo en
este aspecto, sobre todo teniendo en cuenta que la actual
reglamentación en materia de seguridad eléctrica está constituida,
fundamentalmente, por el reglamento de líneas de alta tensión
aprobado por Decreto 3.151/1968, por la Ley 10/1966, de 18 de marzo,
de Expropiación Forzosa y sanciones en materia de instalaciones
eléctricas y por su reglamento de desarrollo, aprobado por Decreto
2.619/1966 y por el Decreto 2.617/1966, de 20 de octubre, sobre
autorización de instalaciones eléctricas.
En consecuencia, el mayor problema en este momento es la pervivencia
de las líneas que se instalaron de acuerdo con la citada normativa y
que, actualmente, atraviesan entornos residenciales. La única
solución posible sería su traslado a los pasillos eléctricos con los
que se cuenta o a otros de nueva creación, o bien convertirlas en
subterráneas, siguiendo un plan de etapas que deben establecer las
administraciones competentes, oídos los titulares de las líneas.
Para convertir estas líneas en subterráneas será necesario que los
terrenos estén urbanizados o en curso de urbanización y para que
resulte posible el desarrollo, la gestión y la ejecución de los
planes correspondientes, el medio más eficaz es la suscripción de los
convenios necesarios entre las Administraciones competentes: central,
autonómicas y municipales. Alguna Comunidad
Autónoma ha empezado a dar algunos pasos en el sentido indicado.
Como ejemplo, en Madrid se han comenzado a desarrollar, de acuerdo
con lo previsto en el Decreto 131/1997, de 16 de octubre, los planes
para la modificación de las líneas aéreas que no se encuentran en la
red de pasillos eléctricos, aunque con una gran lentitud en relación
con las expectativas de los ciudadanos afectados, que llevan años
esperando una solución, y a pesar de que la Fiscalía de Medio
Ambiente ha requerido, tanto a la Comunidad de Madrid como al
ayuntamiento de la capital para que procedan al enterramiento o
desvío de las líneas de alta tensión que lindan con núcleos
habitados.
En la misma línea que las actuaciones llevadas a cabo por esta
Institución y por la Fiscalía de Medio Ambiente, el Congreso de los
Diputados ha aprobado en fecha 27 de octubre de 1998, cinco
proposiciones no de ley sobre las líneas de alta tensión de Madrid.
Mediante dichas proposiciones, relativas al enterramiento de estas
líneas, se insta al Gobierno a que, en el menor tiempo posible,
elabore todos los reglamentos previstos en la vigente Ley 54/1997, de
27 de noviembre, del Sector Eléctrico, entre ellos los que
corresponden a instalaciones de transporte y distribución de energía
eléctrica. Además, se le indica que, en el marco de los acuerdos
y convenios existentes o futuros con las comunidades autónomas y
compañías eléctricas, estimule y proponga la inclusión en ellos de la
ejecución de los proyectos de desvío o paso a subterráneas de las
líneas de alta tensión que se estimen pertinentes.
Como consecuencia de la comparecencia de distintas asociaciones de
vecinos y de particulares, el Defensor del Pueblo ha actuado durante
el año 1998 en el mismo sentido en relación con otras líneas de alta
tensión, pudiéndose citar, entre ellas, la línea Rocamora, a su paso
por la provincia de Almería, la línea que atraviesa el Valle de
Penagos, en Cantabria, la línea de Buenavista, en Toledo, la línea de
Peraleda de la Mata, en Cáceres y la de Jerez de los Caballeros, en
Badajoz, y la ya citada línea Rocamora, a su paso por Lorca y la de
Caravaca de la Cruz, ambas en Murcia.
Se deben destacar también las recomendaciones remitidas a la
Comunidad Autónoma de Galicia sobre la línea de Merza, en Pontevedra
y a la Comunidad Autónoma de Valencia, sobre la línea de La Nucia, a
las que se les ha recomendado, específicamente, que en el marco de
sus respectivas competencias, agilicen las actuaciones precisas para
modificar las actuales líneas de alta tensión que atraviesen entornos
residenciales, a fin de trasladarlas a los pasillos eléctricos
existentes o de nueva creación, o pasarlas a subterráneas (9409140,
9501827, 9803281, 9819413, 9614408, 9702458, 9713730, 9804649,
9411232).
Igualmente, durante el presente año se han comenzado a recibir quejas
motivadas por la instalación de repetidores o antenas de telefonía
móvil. Se debe constatar que algún municipio está procediendo a la
denegación de licencias de legalización de determinadas estaciones
base de telefonía móvil, como consecuencia de los informes elaborados
por los correspondientes departamentos de Industria de las
comunidades autónomas afectadas.
En concreto, el Ayuntamiento de San Cugat del Vallés (Barcelona) ha
actuado en este sentido, apoyándose en el informe elaborado por el
Departamento de Industria y Energía de la Generalidad de Cataluña.
Como en el caso de las líneas de alta tensión, es imprescindible que,
tanto la Administración central, como las Comunidades Autónomas y los
Ayuntamientos afronten el problema y asuman, como primera medida, la
necesidad de dictar, con urgencia, una normativa adecuada en el marco
de sus respectivas competencias (9802217, 9815727).
14. URBANISMO Y VIVIENDA
14.1. Urbanismo
En materia de urbanismo resulta imprescindible hacer referencia, en
primer lugar, a las novedades legislativas que se han producido en el
año 1998, en especial a la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen
del Suelo y Valoraciones. Esta ley responde a la necesidad de contar
con una regulación estatal en materia de suelo, en el marco
competencial definido por el Tribunal Constitucional en su sentencia
61/1997 de 20 de marzo que declaró la nulidad de una gran parte del
Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se
aprueba el texto refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y
Ordenación Urbana.
Tras el citado fallo del Tribunal Constitucional, las comunidades
autónomas que carecían de legislación propia habían dictado normas
para poner fin a la inseguridad jurídica que provocaba la
desaparición de una buena parte del régimen jurídico urbanístico por
el que se venían rigiendo.
Las diversas alternativas barajadas por las administraciones
autonómicas para hacer frente a este período transitorio han sido, en
esencia: la asunción del citado texto refundido de 1992, mediante una
ley conteniendo un artículo único con tramitación urgente; la
tramitación de leyes de medidas urgentes asumiendo el contenido de la
Ley 7/1997, de 14 de abril, de medidas liberalizadoras en materia de
suelo, añadiendo alguna disposición relativa a los planes adaptados
al derecho derogado; y la publicación de circulares interpretativas
tendentes a la asunción, a efectos de gestión, de los esquemas
legales del texto refundido de 1976, resurgido tras el fallo
constitucional con diferentes matices.
Como se puede apreciar, con anterioridad a la publicación de la nueva
norma, existía un marco jurídico complejo que provocaba dudas sobre
los preceptos aplicables en cada caso, tanto en los operadores
urbanistas y en los ciudadanos como en las administraciones públicas
encargadas de aplicar y supervisar las actuaciones urbanísticas
concretas.
14.1.1. El planeamiento y su ejecución
La disconformidad con las determinaciones que establecen los planes,
a pesar de su importancia, ya que son los instrumentos que legitiman
las actuaciones urbanísticas que van a afectar de forma decisiva a
los ciudadanos,
no tiene un reflejo significativo en el cómputo global de las quejas
recibidas. Los ciudadanos, en su mayoría, se refieren a actuaciones
que se van a producir o se están produciendo, dado que el plan que
ampara las mismas ya ha sido aprobado y, por tanto, es inatacable,
exceptuando su posible impugnación en sede judicial a través de los
actos de aplicación concretos.
Lo anterior es una manifestación del desconocimiento que los
ciudadanos tienen sobre la compleja legislación urbanística y, en
consecuencia, sobre la forma en la que deben ejercer la defensa de
sus derechos o plantear las alternativas que consideren procedentes.
Por ello, resulta necesario explicar a los promoventes de las quejas
recibidas, motivadas por la disconformidad con determinadas
actuaciones urbanísticas, que el momento de expresar esta
disconformidad es durante el periodo de información pública previsto
expresamente por la legislación urbanística y no en momentos
posteriores, cuando el plan está definitivamente aprobado y en vigor,
ya que, tras dicha aprobación, las determinaciones que contiene son
vinculantes tanto para la Administración como para los ciudadanos.
La formulación de alegaciones, en el período habilitado para ello, a
los planes de desarrollo que recogen determinaciones previstas en un
plan general ya aprobado, es un problema aparentemente distinto al
anterior; sin embargo, cualquier pretensión de los ciudadanos de
modificar cuestiones ya decididas por el planeamiento general no
tiene posibilidad alguna de ser tomada en consideración en el trámite
de información pública de planes inferiores. Así pues, esta
Institución debe manifestar a las personas que plantean quejas sobre
esta cuestión que las previsiones de los planes de desarrollo que
estaban determinadas en el plan general no son susceptibles de
modificación.
Este último caso se planteó por una comunidad de vecinos que exponía
los perjuicios que le iba a provocar la construcción de un edificio
de seis plantas a sólo cuatro metros del suyo. La licencia se
otorgaba al amparo de instrumentos de planeamiento aprobados mucho
tiempo antes pero que habían sido incorporados sin modificación
alguna en la última revisión del plan general. Una vez comprobadas
las afirmaciones de los interesados mediante la correspondiente
investigación ante el Ayuntamiento de Ponferrada (León), se comunicó
a la citada Comunidad que la actuación administrativa era correcta
y que las alegaciones debieron formularse en el periodo de información
pública de la revisión del plan general.
El problema se repitió, en el municipio de Palma de Mallorca, aunque
por razones distintas, por el proyecto de instalación de una
gasolinera con túnel de lavado, cambio de aceite, almacén de
repuestos, etc. Dicha instalación fue cuestionada por determinados
vecinos. Para llevar a cabo esta instalación debía realizarse una
ordenación de volúmenes a través de un estudio de detalle. Tras
iniciar la correspondiente investigación, se comprobó que tal
instalación estaba permitida en las determinaciones del planeamiento
superior, por lo que no era posible considerar la actuación
administrativa como irregular, a pesar de que, según las afirmaciones
del promovente de la queja, el sitio elegido era absolutamente
inadecuado, entre otras razones, por la cercanía de centros escolares
(9710948, 9701017).
El reverso de la situación expuesta lo constituye la queja formulada
por una asociación de vecinos de Valencia mostrando su disconformidad
con las previsiones de un plan parcial que ofrece un modelo
territorial distinto a las determinaciones del plan general. El plan
parcial objeto de queja modifica los parámetros establecidos por el
plan general reduciendo los metros cuadrados de superficie por
hectárea destinados a equipamientos de carácter social, eleva la
densidad de viviendas por hectárea y efectúa una minoración del
número de viviendas de protección oficial.
En este caso, los interesados formularon las correspondientes
alegaciones que no fueron admitidas, habiéndose iniciado actuaciones
por esta Institución, únicamente para comprobar que el plan parcial
respetaba los estándares mínimos previstos en la Ley valenciana, ya
que ésta sí permite que un plan de desarrollo modifique en gran
medida las previsiones del plan general, contrariamente a lo
tradicionalmente establecido por la legislación estatal (9813143).
Aun cuando de lo expuesto se deriva la imposibilidad, en general, de
modificar en un momento posterior al establecido, las determinaciones
contenidas en los planes ya aprobados definitivamente, se aprecia
rigidez en la actuación de las administraciones urbanísticas, ya que
una Administración sensible a las inquietudes de los ciudadanos
podría ofrecer la posibilidad de realizar una modificación puntual si
apreciara razones para ello, aun cuando tal actuación dependiera de
las argumentaciones esgrimidas por las personas afectadas y del grado
en que la Administración compartiera los motivos por los que se
pretende que determinada previsión no se lleve a efecto, teniendo en
cuenta, además, que la ejecución de los planes se produce años
después de su aprobación.
Se debe reseñar, sin embargo, que las modificaciones de los planes
son objeto de grandes controversias, y que los ciudadanos consideran
criticables dos tipos de actuaciones de la Administración: por un
lado estarían las quejas en las que se solicita una modificación
puntual para una cuestión de poca entidad y cuyos promoventes no ven
satisfecha su petición, bien porque la misma se desestima, bien
porque se les indica que deben esperar a una revisión más o menos
próxima o bien porque la Administración no se pronuncia. Por otro
lado estarían las denuncias que se producen cuando tales
modificaciones son aprobadas mediante una tramitación rápida y que
suelen afectar a grandes operaciones urbanísticas. En este segundo
caso los ciudadanos cuestionan la legalidad de la actuación
administrativa aludiendo a la existencia de intereses económicos
beneficiosos para determinadas personas, empresas o para la propia
Administración.
Este tipo de acusaciones se producen especialmente en relación con
los cambios en la clasificación y calificación del suelo, así como en
sus usos y aprovechamientos. Lamentablemente en la mayoría de estos
casos subyacen cuestiones de índole puramente económica, por lo que
los ciudadanos se quejan del distinto tratamiento que se otorga según
el alcance de la modificación. Como es sabido, la solicitud de
modificar puntualmente un plan
tiene carácter discrecional, por lo que los interesados deben acatar
la desestimación y, en su caso, esperar a la próxima revisión del
plan dado que no existe obligación alguna por parte de la
Administración de acceder a estas peticiones (9819224, 9711489).
A través de las quejas recibidas se aprecia también que se consideran
muy reducidos los plazos previstos para formular alegaciones,
especialmente cuando los mismos coinciden con periodos concretos como
el estival. Es habitual que en estas circunstancias los afectados
tomen conocimiento de la situación cuando están próximos a concluir
dichos plazos o incluso cuando los mismos han finalizado, por lo que
no tienen tiempo material para preparar sus alegaciones o ya no les
resulta posible presentarlas.
La recepción de una queja procedente de la Comunidad Valenciana en la
que se solicitaba la ampliación del plazo establecido para presentar
alegaciones respecto a una actuación urbanística de gran importancia
que afecta a terrenos de la comarca de la huerta, en las cercanías
del Parque Natural de la Albufera, ha puesto de manifiesto que
existen otras razones para discrepar de periodos tan cortos. En
efecto, en este caso, el ciudadano que se dirigió a esta Institución
en nombre de un grupo de propietarios alegaba que el plazo fijado
(veinte días) coincidía con el de otras obligaciones impositivas de
inexcusable cumplimiento, manifestando, además, que el proyecto de
plan especial publicado en el boletín oficial era largo y voluminoso
y requería un estudio detallado, por lo que resultaba imposible
formular alegaciones en el plazo establecido.
La propia Ley valenciana establece la posibilidad de una reducción en
los casos de tramitaciones urgentes de planes, como era el presente
supuesto, aunque esta Institución comparte la discrepancia planteada
por el ciudadano considerando que, en efecto, veinte días es un plazo
muy reducido (9815826, 9812188).
Antes de finalizar el apartado referido a planeamiento es procedente
reseñar la favorable evolución que se aprecia en el interés por la
conservación y la preservación del entorno, bien sea por su carácter
histórico, arquitectónico, estético o para evitar la destrucción de
parajes que los ciudadanos consideran valiosos desde el punto de
vista ecológico.
La recepción de quejas solicitando que se evalúen con rigor
determinadas situaciones y que, en su caso, se intervenga ante las
autoridades que proyectan grandes remodelaciones, de barrios y de
otras zonas, que incluyen demoliciones de viviendas que se consideran
emblemáticas o tradicionales, con el objetivo en principio de mejorar
estos espacios, demuestran este interés creciente. Los argumentos en
los que se basan estas quejas no sólo se refieren a intereses
puramente individuales sino también colectivos, como se puede
apreciar en la queja formulada por una asociación de vecinos contra
la pretensión del Ayuntamiento de Valencia de prolongar la Avenida
Blasco Ibáñez hasta el mar, lo que supondrá la destrucción total o
parcial del citado barrio que cuenta, según afirman los
comparecientes de la queja, con inmuebles de estilo modernista,
algunos de ellos protegidos de forma especial.
Se afirma también, en relación con este proyecto, que aun cuando
dicha protección no alcanza a todo el barrio, se debería preservar
entero, dado que la demolición de un número tan importante de
viviendas como el previsto, provocará que la zona pierda su aspecto
tradicional y el encanto que posee en la actualidad. En definitiva,
con la actuación urbanística proyectada se impide, a juicio de los
reclamantes, que se conserve la identidad y personalidad del barrio.
Esta argumentación que puede parecer, en principio, lejana y
secundaria para la adopción de determinadas decisiones, debería ser
objeto de una cuidada atención, valorando los distintos intereses
normalmente contrapuestos, de los vecinos y de la Administración, lo
que permitiría resolver de forma adecuada las diferentes alternativas
que se suelen originar en este tipo de actuaciones.
Como se ha explicado, la discrecionalidad con la que cuentan las
administraciones en materia de planeamiento permite adoptar
decisiones sin tener en cuenta las opiniones de los ciudadanos, por
lo que aun cuando tales decisiones se hayan ajustado a las exigencias
de racionalidad y buen sentido y se argumente el interés general de
la opción elegida, se debe insistir en la necesidad de que las
Administraciones expliquen correctamente a los afectados las razones
que han llevado a la elección de una determinada alternativa
(9817888, 9819967).
Como ejemplo del interés por preservar el entorno y los aspectos
histórico-artísticos de su ciudad, determinada asociación y un
particular se han dirigido a esta Institución solicitando que se
intervenga para impedir la ejecución de un plan especial de reforma
interior que afecta al Cerro del Molinete en Cartagena. La petición
tiene su fundamento en la preocupación por la destrucción de restos
de la cultura cartaginesa, por lo que los interesados consideran
imprescindible que se realicen prospecciones y excavaciones antes de
llevar a cabo los trabajos del citado plan, para confirmar la
existencia de dichos restos y, en su caso, evitar su posible
destrucción.
Asimismo, se dirigió a esta Institución un seminario de estudios
manifestando su disconformidad por la remodelación de la plaza mayor
de Viveiro (Lugo) en cuyo proyecto contemplaba la supresión de una
escultura simbólica para el pueblo. La asociación exigía el respeto
al patrimonio histórico de Viveiro.
Un vecino del municipio de Alpedrete (Madrid) manifestaba su
preocupación por la posible urbanización de unos terrenos de gran
valor ecológico, a su juicio, pertenecientes a dicho término
municipal. Ambas comparecencias han dado lugar al inicio de
investigaciones que en este momento continúan (9818390, 9804893,
9805894).
En lo que se refiere a la ejecución del planeamiento sigue
apreciándose la necesidad de una intervención más eficaz de las
administraciones públicas, que posibilite la legalización y la
regularización de aquellas urbanizaciones que o bien se llevaron a
cabo sin ajustarse a los respectivos proyectos o no finalizaron las
obras o se realizaron desde su inicio de forma ilegal.
Las nuevas leyes urbanísticas que están dictando las Comunidades
Autónomas abordan estos problemas y regulan detalladamente las
posibilidades de intervención
de las Administraciones públicas para evitar la construcción de
urbanizaciones ilegales, lo que evitará, que surjan urbanizaciones
carentes de infraestructuras básicas como venía siendo habitual años
atrás, creando situaciones que en muchos casos, a pesar de los años
transcurridos, aún no han sido solucionadas.
A modo de ejemplo se expone la queja de una ciudadana residente en
una urbanización de Baza (Granada), que se ejecutó a finales de los
años setenta de forma ilegal y en suelo rústico, siendo las parcelas
vendidas por sus propietarios y edificando su vivienda cada uno de
los compradores sin obtener licencia, sin presentar proyectos, etc.
Desde hace años, el Ayuntamiento ha tenido la intención de legalizar
la urbanización y, a tal fin, se clasificaron los terrenos de la
urbanización como urbanos en las normas subsidiarias aprobadas en el
año 1984, con la intención de tramitar un expediente de legalización
que contemplara la dotación de las necesarias infraestructuras,
incluyendo el abastecimiento de agua potable que era suministrada por
un particular.
En el momento de dirigirse la interesada al Defensor del Pueblo aún
no se había iniciado el citado expediente, por lo que se ha sugerido
al ayuntamiento que en el ejercicio de sus competencias inicie el
expediente de legalización de la urbanización de forma inmediata, al
objeto de que los residentes en la misma puedan contar con las
infraestructuras mínimas necesarias y con los suministros básicos,
legalmente, y en el plazo más breve posible. La sugerencia ha sido
aceptada (9620592).
Otro ejemplo de situación irregular que pervive a lo largo de los
años es la denunciada por un ciudadano residente en una urbanización
perteneciente al término municipal de Móstoles (Madrid), que tiene
problemas de alumbrado público, pavimentación, equipamientos, etc.,
y además carece prácticamente de medios públicos de locomoción desde
que en el año 1970 se levantaron las vías del antiguo ferrocarril de
vía estrecha. La situación resulta lamentable dado que la carencia de
equipamientos de todo tipo obliga a desplazarse a los residentes en
vehículos privados.
El propio plan general del citado municipio establecía que «es
prioritario realizar una mejora en las infraestructuras», aun cuando
la misma previsiblemente se dilatará en el tiempo dado que
actualmente el mencionado plan se encuentra en revisión. Estos casos
ponen de manifiesto nuevamente que cuando las urbanizaciones no se
han ejecutado, en su origen, cumpliendo todas las prescripciones
legales, la solución posterior resulta costosa y difícil,
percibiéndose en las administraciones públicas cierta resistencia a
intervenir de un modo ágil y eficaz, por lo que estos problemas se
alargan indefinidamente.
No se debe olvidar en relación con la cuestión expuesta que las
urbanizaciones con problemas serios de infraestructuras, no sólo
ofrecen incomodidades para los residentes en las mismas, sino que
pueden plantear situaciones de mayor gravedad.
Así, se han recibido denuncias por las posibles filtraciones de aguas
residuales que pueden llegar a contaminar aguas subalveas u otros
depósitos de aguas potables con imprevisibles consecuencias, por la
inexistencia de
redes de alcantarillado y la utilización de sistemas inadecuados para
la evacuación de estas aguas residuales.
Este es el caso de la queja planteada por un ciudadano de una
urbanización del municipio de Manzanares El Real (Madrid), en la que
se denuncia la existencia de infiltraciones y deslizamientos hacia un
embalse que abastece de agua potable a otra población cercana
provocadas presumiblemente por la utilización de fosas sépticas.
En el informe recibido, el Ayuntamiento comunica que se va a dotar a
la urbanización de alcantarillado, aun cuando mencionan que no existe
previsión de fechas por lo que no es posible predecir cuándo será
eliminado el riesgo de contaminación de las aguas (9620592, 9800552,
9715005, 9800826).
14.1.2. Disciplina urbanística
La legislación urbanística pone en manos de las administraciones,
generalmente de las municipales, un conjunto de medidas para
inspeccionar y en su caso restablecer la legalidad sancionando los
actos que la infringen.
Como ya se ha manifestado en otros informes, el problema al que se
enfrentan los ayuntamientos es la precariedad de medios personales y
económicos y a ello suelen aludir muchas corporaciones cuando se
inicia la investigación de las quejas formuladas por los ciudadanos,
si bien también se detecta que en muchos casos existe una cierta
negligencia en la actuación administrativa, ya que a pesar de que
cuando se presenta la denuncia, la Administración competente puede y
debe actuar, deja pasar el tiempo, hasta que, al concurrir el plazo
de prescripción, la Administración queda desapoderada para ejercer
sus potestades, no resultando posible, en último término, restablecer
el orden urbanístico infringido.
El texto refundido de la Ley sobre el régimen del suelo y ordenación
urbana de 1992 fijaba plazos de prescripción de uno y cuatro años
para las infracciones urbanísticas según éstas fueran leves o graves,
efectuando, por tanto, una distinción en función de la trascendencia
de la infracción, distinción que no existía en el texto refundido de
1976 cuyo plazo único era de un año, posteriormente ampliado a cuatro
a través del Real Decreto Ley 16/1981, de 16 de octubre.
Desde esta Institución se ha venido insistiendo en la necesidad de
que los plazos de prescripción sean más amplios, dado que aun cuando
se comparta la afirmación contenida en la sentencia del Tribunal
Supremo de 13 de diciembre de 1990, de que «el reproche sancionador
no puede venir a exigirse siempre», hay que recordar que las
administraciones encargadas de preservar y restablecer el orden
urbanístico infringido no cuentan con los medios necesarios para
cumplir su misión o bien, como se dijo antes, actúan tan lentamente
que en muchos casos transcurre el plazo legal previsto, sobre todo
cuanto éste es pequeño.
La lentitud en la actuación administrativa apreciada puede dar lugar
a la formulación de la correspondiente reclamación de daños y
perjuicios por los interesados, aunque los ciudadanos afectados no
suelen utilizar esta vía por su desconfianza hacia la Administración
ya que han quedado sumamente frustrados y en algún caso perjudicados
por la actuación o la falta de actuación de los entes públicos.
La Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones
no regula esta materia, quedando en manos de las Comunidades
Autónomas la potestad de establecer los plazos que consideren
oportunos, lo que ya habían hecho algunas comunidades con
anterioridad a la citada sentencia del Tribunal Constitucional 61/
1997.
El Tribunal Constitucional en diversas sentencias dictadas en materia
de aguas, al vincular la competencia autonómica para dictar normas
sancionadoras a la competencia sobre la materia sustantiva establecía
como límites: «que la legislación autonómica sancionadora se acomode
a las garantías constitucionales» y «que no introduzca divergencias
irrazonables y desproporcionadas al fin perseguido respecto del
régimen aplicable en otras partes del territorio».
El acatamiento de este mandato constitucional impide que se produzcan
regulaciones muy distintas, en esta materia, en las diversas
Comunidades Autónomas y también, como es lógico, en cuanto a los
plazos de prescripción, aunque se aprecian diferencias, que sin ser
muy importantes aparentemente, pueden condicionar las actuaciones de
las distintas Administraciones autonómicas y municipales.
Las Comunidades Autónomas que habían legislado con anterioridad a la
entrada en vigor del texto refundido del año 1992 solían fijar el
plazo de cuatro años para las infracciones sin distinción respecto a
la gravedad, a excepción de la Comunidad Autónoma de Baleares que,
apartándose de forma radical de las demás, establecía un plazo de
ocho años.
Como ya se ha explicado, para los ciudadanos que habitualmente se
dirigen a esta Institución denunciando determinadas actuaciones que
pueden constituir infracciones y que reclaman la restauración del
orden urbanístico infringido, porque tales hechos les provocan
perjuicios directos o indirectos, no es indiferente que el
apoderamiento de la Administración para reaccionar contra una
infracción sea de un año, dos, tres o cuatro.
En conclusión, la conjunción de la falta de medios técnicos y
económicos de los Ayuntamientos y los cortos plazos de prescripción
de las infracciones, inciden decisivamente en que se infrinja la
normativa con más facilidad, lo que también, en ocasiones, manifiesta
la Administración municipal. Así, en la queja formulada por una
ciudadana que denunciaba hechos constitutivos de infracciones
urbanísticas en el municipio de Navalmoral de la Mata (Cáceres), el
informe que dirigió la corporación ponía de manifiesto que «las
edificaciones clandestinas en suelo no urbanizable son producto de un
largo proceso, y de una realidad social que desborda las
posibilidades que este Ayuntamiento tiene para su control. Por otra
parte, en muchos casos la infracción ha prescrito, no siendo posible
adoptar medidas de disciplina urbanística. Por todo ello, es
preferible mitigar en lo posible su impacto negativo estudiando su
legalización. Desgraciadamente no hay solución alternativa». Más o
menos en los mismos términos se vienen posicionando otros
ayuntamientos.
La respuesta de esta Institución ante tales reflexiones
o justificaciones municipales, especialmente en lo que se refiere a la
falta de medios, es sugerir que se solicite ayuda a los entes que
pueden prestarla: diputaciones, cabildos o en su caso, órganos de las
Comunidades Autónomas. Cuando se aprecia en la tramitación de las
quejas que el Ayuntamiento ha actuado de forma negligente se remite,
de conformidad con la potestad que se reconoce en la Ley Orgánica 3/
1981, de 6 de abril, reguladora del Defensor del Pueblo, un
recordatorio de deberes legales al objeto de que no sea olvidada la
misión que encomienda a las administraciones municipales el
ordenamiento jurídico urbanístico.
Se aprecia, además, en numerosos casos que existen enfrentamientos y
enemistades entre vecinos y entre éstos y el Ayuntamiento, que
agravan el problema y que han motivado que esta Institución recuerde
a algunas corporaciones, entre otras a la de Murcia, que en las
resoluciones que se adopten se deberá procurar la objetividad en el
tratamiento de los diferentes casos, dada la singularidad que ofrece
la materia urbanística que posibilita denuncias entre ciudadanos
relacionados entre sí.
La queja que dio origen a la remisión de este recordatorio de deberes
legales la formuló un ciudadano que manifestaba su disconformidad con
el distinto tratamiento que el Ayuntamiento había dado a los
expedientes de infracción incoados a un vecino suyo y a él mismo,
dado que las obras por él realizadas habían sido demolidas mientras
que las otras no. A lo largo de la tramitación realizada se puso de
manifiesto que, en efecto, el tratamiento no había sido el mismo,
llegando a manifestar el ayuntamiento que debía considerarse en el
asunto planteado la enemistad y enfrentamiento que, al parecer,
existía entre denunciante y denunciado.
Podría citarse una larga lista de casos en los que subyacen este tipo
de problemas, especialmente en los pueblos pequeños, donde las
personas encargadas de aplicar la normativa están muchas veces
vinculadas con el presunto infractor o con el denunciante, bien
familiarmente o por otros lazos, que hacen muy difícil que los
intervinientes se ajusten a la objetividad de los hechos.
En este punto, se debe resaltar que las leyes urbanísticas de las
Comunidades Autónomas establecen la posibilidad de que, ante la falta
de actuación de los ayuntamientos, se subrogue en la competencia
municipal el organismo que determine la propia ley. En todo caso,
también se prevé la posibilidad de solicitar información a la
autoridad municipal sobre los hechos denunciados por los ciudadanos
que se hayan dirigido directamente a dichos organismos.
Se viene observando, sin embargo, que los Ayuntamientos tardan en
responder a los requerimientos de otros órganos intervinientes y en
otros casos inician los expedientes de infracción pero no los
continúan después. Esta iniciación, en la mayoría de los casos,
impide la intervención directa del órgano de la comunidad que sería
deseable.
En otras quejas los ciudadanos destinatarios de sanciones, órdenes de
demolición, etc., alegan un trato discriminatorio de las
administraciones. Aun cuando los interesados no pongan de manifiesto
la existencia de
cuestiones personales, se refieren a la existencia de obras similares
realizadas por otros vecinos, sin que a éstos se les sancione.
Estas situaciones son muy habituales en municipios grandes y casi
siempre se originan por la falta de medios para vigilar y sancionar
todas las transgresiones que en materia de disciplina se producen. En
el caso de que el infractor denuncie otra obra similar ocurre muy
habitualmente que ya no es posible una reacción municipal porque ha
concurrido la prescripción. Con ello el particular afectado se siente
injustamente tratado, especialmente si la Administración concluye el
procedimiento y le impone la sanción, ejecutando subsidiariamente la
demolición ordenada, ya que resulta muy común que ante una infracción
urbanística por la realización de obras ilegales, o no ajustadas a la
licencia otorgada, se inicie expediente por infracción urbanística y
se advierta al infractor de que si no legaliza las obras realizadas o
no lleva a cabo la demolición ordenada, el ayuntamiento llevará a
cabo tal actuación mediante ejecución subsidiaria, sin que ésta se
realice, por lo que no llega a restablecerse el orden urbanístico
infringido.
En cuanto a este extremo del problema, se debe señalar que el hecho
de no impulsar el expediente hasta su resolución, generalmente es
imputable a la Administración, que en algún caso alega la existencia
de prescripción, dado el largo tiempo transcurrido desde que ella
misma ordenó la demolición sin llevarla a cabo.
Este es el caso de una ciudadana residente en Madrid que desde hacía
años venía denunciando al ayuntamiento la realización de obras
ilegales y había recibido respuesta del mismo en el sentido de que,
efectivamente, las citadas obras eran ilegales e ilegalizables,
habiéndole comunicado la apertura del expediente de ejecución
sustitutoria tres años después de la denuncia. Sin embargo,
transcurrido un año más, el Ayuntamiento comunicó a la denunciante
que se había decretado el archivo del expediente «toda vez que se ha
cumplido el plazo de caducidad establecido por el artículo 249.1b)
del Real Decreto 1/1992, texto refundido de la Ley del Suelo y
Ordenación Urbana, al haber transcurrido más de cuatro años desde el
momento del inicio de las actuaciones».
Es evidente que si no hubiera existido tan dilatado periodo entre la
incoación del expediente y la fijación de la orden de demolición no
se hubiera producido el desapoderamiento de la Administración, que
finalmente impide el restablecimiento del orden urbanístico
infringido. Se puede apreciar en este caso, como en tantos otros, que
la actuación administrativa se produce años después de la denuncia
formulada por lo que su posibilidad de reacción ante la infracción
administrativa está en el límite, observándose que, en muchos casos,
los titulares de las obras ilegales aportan en el último momento una
prueba concluyente de que ha concurrido la prescripción.
Hay que señalar también que en numerosas ocasiones, los denunciantes
continúan insistiendo en su denuncia, aunque ello no parece incidir
de forma decisiva en que se impulse el procedimiento y se restablezca
el orden urbanístico infringido, antes de que opere la prescripción.
En general, los ciudadanos vienen solicitando en sus quejas una
actuación más eficaz de las Administraciones
encargadas de preservar el orden urbanístico, dado el largo tiempo
que transcurre desde que formulan denuncias hasta que el aparato
administrativo se pone en marcha y sobre todo hasta que se consigue,
si es que se alcanza, una solución justa e igualitaria para todos los
ciudadanos (9608483, 9700679, 9624538, 9414936, 9601854, 9712900,
9817861, 9817032, 9805729).
14.2. Vivienda
14.2.1. Consideraciones generales
El acceso a una vivienda que reúna condiciones de habitabilidad
adecuadas es señalado por el conjunto de los ciudadanos españoles
como uno de los principales problemas que debe afrontar nuestro país
y es percibido con especial gravedad entre los sectores jóvenes de la
población, identificándolo como una de las causas que les impide
iniciar una vida independiente del núcleo familiar del que provienen,
hasta el punto de que numerosas parejas jóvenes no pueden iniciar su
convivencia porque no tienen posibilidades de acceder a una vivienda
propia e independiente, ni en régimen de propiedad ni de
arrendamiento.
Los poderes públicos están obligados por el artículo 47 de la
Constitución española, que establece el derecho de todos a disfrutar
de una vivienda digna y adecuada, a promover las condiciones
necesarias y a establecer las normas pertinentes para hacer efectivo
ese derecho.
Las medidas que las diferentes Administraciones públicas con
competencias en materia de vivienda vienen adoptando tradicionalmente
pueden agruparse en tres grandes apartados: las que se refieren al
suelo, las medidas fiscales de apoyo al acceso a la vivienda y los
planes plurianuales de vivienda.
El año 1998 ha sido muy significativo en este aspecto, ya que se han
producido notables modificaciones en las normas que rigen cada uno de
los aspectos mencionados. La entrada en vigor de las Leyes 6/1998, de
13 de abril, sobre Régimen de Suelo y Valoraciones, y 40/1998, de 9
de diciembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y
otras normas tributarias, así como el Real Decreto 1186/1998, de 12
de junio, sobre medidas de financiación de actuaciones protegidas en
materia de vivienda y suelo del Plan 1998-2001, han supuesto cambios,
en algunos casos de gran calado, en la actuación de los poderes
públicos en el marco previsto en el citado artículo 47 de la
Constitución.
Como quiera que la incidencia de las Leyes 6/1998 y 40/1998 se lleva
a cabo en los apartados que este informe dedica al urbanismo y a la
hacienda pública respectivamente, no corresponde hacerlo aquí.
14.2.2. El Plan de Vivienda 1998-2001
El Real Decreto 1186/1998 que, como ya se ha señalado, regula la
financiación del Plan de Vivienda 1998-2001, supone la continuidad de
la filosofía que se contenía en los planes anteriores con algunas
mejoras respecto al pasado.
Resulta necesario un esfuerzo de imaginación que permita elaborar
nuevos planes acordes con la situación
económica en que deben ser aplicados, sin olvidar que siguen
existiendo grandes problemas en el sector de la vivienda a los que
este plan no da respuesta, entre los que destaca el de gran número de
ciudadanos que, de ninguna manera, con subsidiaciones o sin ellas, va
a poder adquirir una vivienda en propiedad.
Afrontar este problema supondría, a juicio de esta Institución, un
empleo más adecuado de los recursos presupuestarios y, sin ninguna
duda, sería una actuación más acorde con la letra y el espíritu del
artículo 47 de la Constitución.
No obstante lo anterior, el Plan de Vivienda 1998-2001 incorpora
medidas puntuales que, como se ha explicado, suponen mejoras respecto
de los anteriores, entre las que es oportuno destacar que los tipos
de interés de los préstamos cualificados, concedidos y convenidos al
amparo del Real Decreto 1186/1998, serán revisables anualmente -en
circunstancias excepcionales, incluso, dentro de los períodos
anuales- hasta el año 2001, y con periodicidad bianual desde ese
momento. Esta medida supone un gran paso adelante en la
flexibilización de los préstamos cualificados que reclamaba esta
Institución en su anterior informe anual. Para los préstamos
convenidos con anterioridad al amparo de planes precedentes no
cambian los tipos de interés que, sin embargo, se habían quedado muy
por encima de los que se aplican en el mercado libre, debido a la
paulatina reducción del precio oficial del dinero, como el Defensor
del Pueblo ha venido advirtiendo, tanto en los informes anuales al
Parlamento, como en comparecencias específicas.
Con posterioridad al cierre del ejercicio, por acuerdo de Consejo de
Ministros, se ha revisado el interés efectivo aplicable a los
préstamos cualificados concedidos para la financiación de los
programas de 1994 y de 1996 de los planes de vivienda y suelo 1992-
1995 y 1996-1998, respectivamente.
En segundo lugar, el nuevo plan otorga a las Comunidades Autónomas
mayor margen de maniobra para adecuar sus contenidos a la situación
específica del territorio bajo su competencia, incluyendo preceptos
como el que faculta a los organismos competentes de la administración
autonómica a fijar, siempre dentro de unos márgenes, el precio máximo
de las viviendas afectadas por dicho plan.
Precisamente este aumento de la capacidad de disposición autonómica
hace todavía más necesario que por todas y cada una de las
Comunidades Autónomas y, en su caso, de las ciudades autónomas de
Ceuta y Melilla, se promulguen textos refundidos de las normas
referidas a vivienda, vigentes en su ámbito territorial, dada la
actual dispersión normativa, agravada siempre con la gestión de un
nuevo plan de vivienda.
Parece adecuada esa descentralización de la configuración del nuevo
plan de vivienda, porque se ofrece así un mejor servicio a los
ciudadanos -la gestión ya estaba transferida desde que el Tribunal
Constitucional, mediante su Sentencia 152/1988, de 20 de julio, se
pronunció sobre el conflicto competencial hasta entonces planteado-;
sería necesario, igualmente, que la participación de los municipios
en los planes de vivienda cobrase carta de naturaleza. Participación
que, por otra parte,
está avalada jurídicamente por el marco de competencias que establece
la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen
Local, en su artículo 25, y en concreto en su apartado d).
En tercer lugar, la posibilidad, de acuerdo con determinadas
condiciones, de que un beneficiario acogido al régimen de primer
acceso en propiedad a una vivienda pueda dejar de amortizar, durante
dos años, el préstamo cualificado, si se ve inmerso en una situación
de desempleo.
En cuarto lugar, las nuevas tipologías que se establecen, situadas
entre la vivienda individual y la residencia colectiva, siempre que
tengan la posibilidad de ser declaradas protegidas por aplicación de
la normativa de la comunidad autónoma o en función de lo estipulado
en el propio convenio suscrito entre esa comunidad y el Ministerio de
Fomento, podrán acogerse a la financiación cualificada
correspondiente a las viviendas promovidas para arrendamiento.
Estas modalidades, si despiertan el interés necesario entre los
promotores, pueden constituir una vía importante para que accedan a
una vivienda los jóvenes y los nuevos núcleos familiares que están
extendiéndose en las zonas urbanas, que son diferentes de los
tradicionales, y compuestos en un gran porcentaje de casos por un
solo miembro.
Por último, destaca también la simplificación que se ha operado en el
método para determinar si los ingresos familiares del solicitante de
las ayudas se encuentran comprendidos en el intervalo que habilita su
disfrute, para lo que se tiene en cuenta la cuantía total de los
mismos, eliminándose las proporciones sobre salarios mínimos
interprofesionales vigentes hasta ahora.
En este análisis del Plan de Vivienda 1998-2001 se impone traer a
colación la eliminación de las subvenciones personales a los
beneficiarios de préstamos cualificados en la modalidad de primer
acceso en propiedad.
Las dudas que plantea la medida aparecen incluso en el propio texto
del real decreto que, tanto en su exposición de motivos como en su
disposición adicional sexta, prevé que el Gobierno pueda establecer
nuevos mecanismos tendentes a facilitar el pago de la entrada para la
adquisición de la vivienda.
En todo caso, habrá de tenerse en cuenta que el sistema anterior, en
gran medida por la falta de coordinación entre las Administraciones
central y autonómica, no cumplía el objetivo señalado, puesto que se
hacían efectivas las subvenciones con gran retraso sobre la fecha de
concesión y de adquisición de la vivienda.
Como se ha puesto de manifiesto, a partir del nuevo plan de vivienda
este problema ha desaparecido, pues los tipos de sus préstamos
cualificados se revisarán anualmente hasta el año 2001, y después en
períodos bianuales.
El mantenimiento de esta situación, si bien no supone un
incumplimiento de la legalidad por parte del Ministerio de Fomento,
puesto que los convenios firmados, en su momento, con las entidades
financieras establecían períodos de hasta cuatro años para estudiar
posibles modificaciones, coloca a los beneficiarios de estos
préstamos en un callejón sin salida, pues si mantienen su préstamo
como cualificado estarán haciendo frente a
unos desembolsos mayores que si estuvieran financiando su vivienda
mediante condiciones de mercado. En otras palabras, que unas medidas
creadas en su día con el único objetivo de favorecer el acceso a la
vivienda, debido a su falta de flexibilidad para adaptarse a los
cambios de coyuntura de los mercados financieros, se han quedado
desfasadas, hasta el punto de que, en la actualidad, obligan a sus
beneficiarios a un sobreesfuerzo para financiar su vivienda. Por otro
lado si los afectados deciden cancelar su préstamo cualificado y
refinanciar su vivienda en condiciones de mercado, aunque consta a
esta Institución, por los informes recibidos del Ministerio de
Fomento, que no se exigiría la devolución de las ayudas disfrutadas
más los intereses legales -tal como, por otro lado, prevé la
normativa vigente- no existe ninguna seguridad de que la Comunidad
Autónoma que calificó la vivienda y reconoció las ayudas no aplique
las sanciones que, en estricta ley, podría imponer al que así obrase.
Este problema es planteado por los ciudadanos ante esta Institución
con creciente intensidad. Como ejemplo, a las quejas señaladas en el
informe correspondiente al año 1997 (9623633, 9625669, 9709182, entre
otras) hay que añadir las muy numerosas tramitadas durante 1998
(9806280, 9809694, 9811244, entre otras).
14.2.3. Viviendas promovidas o gestionadas por organismos públicos
En este apartado se va a hacer referencia a los problemas planteados
en materia de viviendas promovidas y adjudicadas por organismos
públicos dependientes de las Comunidades Autónomas o que, habiendo
sido adjudicadas en el pasado por organismos públicos estatales,
entonces competentes, en la actualidad son gestionadas por aquellos
organismos autonómicos desde que fueron transferidas.
La mayoría de las quejas recibidas, en este ámbito, se refieren a
viviendas calificadas como de protección oficial al amparo del Real
Decreto 3148/1978, de 10 de noviembre, por el que se desarrolla el
Real DecretoLey 31/1978, de 31 de octubre, sobre política de vivienda
de protección oficial. Incluso se han planteado cuestiones
relacionadas con viviendas calificadas al amparo de normativa
anterior.
Los ciudadanos denuncian el incumplimiento por los organismos
públicos que gestionan estas viviendas de la normativa reguladora
correspondiente. Si se considera que la normativa vigente no sirve
para dar respuesta a los problemas que se plantean, lo oportuno es
que las Comunidades Autónomas, que tienen competencias plenas en la
materia, procedan a las modificaciones normativas que estimen
necesarias. No obstante, si esa deseable iniciativa se llevase a
cabo, la misma debe ir acompañada de medidas de coordinación entre
todas las comunidades autónomas, y de éstas con el Ministerio de
Fomento.
En otro orden de cosas se debe aludir a la recomendación que se
formuló, en su momento, a la Consejería de Fomento de la Junta de
Castilla y León, para que adecuase sus actuaciones al marco
constitucional cuando analizase solicitudes de vivienda de promoción
pública, no rechazando las de aquellos ciudadanos de países ajenos a
la Unión Europea, por razón de su nacionalidad, si cumplen los
restantes requisitos. Esta recomendación ha sido aceptada. (9611197).
Otro asunto, relacionado con el anterior, ha dado lugar también a la
formulación de una recomendación a la Consejería de Obras Públicas y
Política Territorial de la Ciudad Autónoma de Melilla, para que no
excluya de los procesos de adjudicación de vivienda de promoción
pública a aquellas unidades familiares en las que uno de los cónyuges
no sea español ni nacional de un estado de la Unión Europea, ya que
la actuación de la ciudad autónoma, a juicio de esta Institución,
venía siendo contraria a lo estipulado en los artículos 14, 39, 47 y
53.3 de la Constitución española (9713680).
Por otra parte, se han tramitado ante el Instituto de la Vivienda de
Madrid un gran número de quejas por actuaciones irregulares o de
dudosa legalidad, que han dado lugar a investigaciones que, por la
demora del instituto en responder a los requerimientos de esta
Institución o por las deficiencias de los informes remitidos, en su
mayor parte no han podido concluir todavía.
Entre los problemas planteados se pueden destacar los retrasos con
que se están llevando a cabo los realojos derivados de las
actuaciones de remodelación en una unidad vecinal de absorción.
El Instituto de la Vivienda de Madrid pretende justificar esos
retrasos mediante el argumento de que algunas familias, a las que no
se ha reconocido el derecho de realojo, se niegan a abandonar los
bajos que han acondicionado como viviendas (9702304).
Sin embargo, esta situación tendría fácil solución si se aplican las
previsiones que sobre el número de viviendas nuevas establece la
Orden de 13 de enero de 1995 de la entonces Consejería de Política
Territorial, de la Comunidad de Madrid, que hace referencia a una
cantidad un 20% superior a la existente, para cubrir todas las
necesidades de realojo del barrio. Ello fue sugerido sin éxito por
esta Institución con ocasión de la tramitación de otras quejas
similares (9600914, 9601176).
Se ha recordado también al citado Organismo Autónomo, que se
encuentra exento del pago del Impuesto sobre el incremento de valor
de los terrenos de naturaleza urbana, tanto antes, cuando el tributo
tenía otra denominación, como después de la entrada en vigor de la
Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales.
Por ello no procede que, en las amortizaciones anticipadas de
viviendas adjudicadas en régimen de acceso diferido a la propiedad,
exija a los adquirentes cantidad alguna por este concepto.
La postura que el instituto ha mantenido hasta ahora ante esta
Institución, en relación con esta cuestión, ha sido contradictoria.
En principio, y ante una investigación iniciada con motivo de una
queja presentada por la forma en que se ofrecía la amortización
anticipada de unas viviendas en Madrid, el citado organismo informó
de que había retirado de su oferta la cantidad exigida inicialmente
en concepto de pago del citado tributo.
Sin embargo en la tramitación de otra queja, reconoce estar exento
del pago del importe desde la vigencia de la Ley 39/1988, de 28 de
diciembre. A lo que esta Institución
argumentó, como ya se ha dicho, que también existía exención con
anterioridad (9707983, 9619329).
Por último, con motivo de la reclamación de otro afectado, el
Instituto de la Vivienda de Madrid se escuda en el principio de
autonomía de la voluntad de los contratantes para justificar la
exigencia de determinadas cantidades en concepto de impuesto sobre el
incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana, con lo que
parece olvidar la exención que había reconocido anteriormente.
No parece aceptable, en relación con este último argumento, de
acuerdo con la sentencia de 13 de julio de 1987, del Tribunal
Supremo, que el contrato de acceso diferido a la propiedad sea una
figura propia de la contratación privada, en la que rige plenamente
la autonomía de la voluntad de las partes, sino que se trata de un
contrato administrativo, regulado específicamente en la normativa
sobre viviendas de protección oficial (9717403).
Se han recibido asimismo muchas denuncias, en relación con las
ofertas de amortización anticipada, en las que se plantea el
desacuerdo de los interesados con dicha oferta, pues en la fecha en
que se les notifica, las viviendas ya habían sido amortizadas en su
totalidad. También los afectados mostraban su disconformidad con el
hecho de que se les exigiese el pago de determinadas cantidades en
concepto de recibos por consumo de agua, pendientes de cobro desde
hacía más de quince años, bajo la amenaza de dejarles sin suministro.
En cuanto a la primera cuestión planteada, se ha solicitado al
Instituto de la Vivienda de Madrid que justifique las cantidades en
que finalmente fueron valoradas las viviendas, y su adecuación a la
normativa reguladora.
Respecto a la exigencia del abono de recibos pendientes desde hace
muchos años, por consumo de agua, es una constante que se repite en
numerosas quejas. En todos los casos planteados no parece que, en
ningún momento, el adjudicatario de la vivienda se haya negado
a pagar sus consumos, sino que el organismo administrativo encargado de
la gestión de las viviendas no pasó al cobro, con la periodicidad
normal, los recibos que iban venciendo.
Tampoco se ha pronunciado el Instituto de la Vivienda de Madrid sobre
la posible prescripción de las deudas que reclama, ni sobre si es
factible que, llegado el caso, el importe se pudiera pagar en varios
plazos (9704226, 9803480, 9807576, 9818526).
Determinada congregación religiosa que, a juicio del citado organismo
autónomo, era adjudicataria, en régimen de acceso diferido a la
propiedad de unas edificaciones, planteó, con motivo de una operación
de remodelación del barrio, que no le era de aplicación lo dispuesto
en los Decretos 100/1986, de 22 de octubre, y 44/1990, de 17 de mayo,
promulgados por la Comunidad de Madrid para regular determinadas
cuestiones relacionadas con la adjudicación de viviendas de promoción
pública, ya que, de acuerdo con la documentación que aportaba, las
edificaciones no le habían sido adjudicadas a la orden en dicho
régimen de acceso diferido a la propiedad, sino que las mismas fueron
construidas por la propia congregación, sobre unos terrenos cedidos
en los años cincuenta por el comisario para la ordenación urbana
de Madrid, por lo que la propiedad de las mismas correspondería a
la entidad religiosa y no al Instituto de la Vivienda de Madrid
(9707965).
Por último, se pone de manifiesto que se ha remitido un escrito al
Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, en el que se le pide que se
pronuncie sobre la posibilidad de enajenar las viviendas de la
Tesorería General de la Seguridad Social mediante una oferta directa
a los inquilinos que las ocupan en la actualidad.
Esta iniciativa se adoptó a partir de las numerosas quejas
presentadas, que reflejan la gran preocupación de los ocupantes de
las viviendas por su futuro (9800601, 9809610, 9814109, entre otras).
14.2.4. Otras consideraciones en materia de vivienda
Una vez más, es necesario resaltar la necesidad de que se incorpore
al ordenamiento jurídico una ley de edificación, que venga a regular
de una manera apropiada todo el proceso de construcción de inmuebles,
dando una especial importancia a la protección de sus adquirentes.
Además, a juicio de esta Institución, no es suficiente regular la
protección del adquirente de vivienda a partir del momento en que le
es entregada la misma. Es necesario, igualmente, que se establezcan
medidas que protejan de manera eficiente -lo que no hace el Real
Decreto 515/1989, de 21 de abril, sobre protección a los consumidores
en materia de vivienda- al comprador desde que firma su compromiso
con el promotor hasta que le es entregada la vivienda.
De esta manera se evitarían graves problemas como los que han
empezado a aparecer en la ejecución de los Programas de Actuación
Urbana del norte de Madrid, que han dado lugar a la presentación de
alguna queja y que han tenido gran eco en los medios de comunicación
(9820101).
14.2.5. Realojo de población marginada
La inactividad del Ayuntamiento de Madrid en relación con el poblado
chabolista de la Cañada Real Galiana dio lugar a una recomendación a
dicha Administración municipal, para que procediera, a la mayor
brevedad posible, al desmantelamiento de este poblado de chabolas y a
realojar a todos sus habitantes en viviendas que reúnan condiciones
de habitabilidad dignas, situadas en entornos ambientales adecuados,
que no ha sido aceptada, por lo que debe constar en el presente
informe la disconformidad del Defensor del Pueblo con esta postura
(9409007, 9418493, 9600940).
Durante el pasado año, coincidiendo con la desaparición del Consorcio
de Población Marginada de Madrid, y su sustitución por el Instituto
de Realojo e Integración Social, regulado por lo dispuesto en la Ley
16/1998, de 27 de octubre, se ha iniciado la tramitación de una queja
de oficio ante la Presidencia de la Comunidad y el Ayuntamiento de
Madrid.
Con esta investigación se pretende conocer con precisión las medidas
que ambas administraciones tienen previsto desarrollar para avanzar
en la erradicación del chabolismo en esta nueva etapa, ya que esta
Instituciónconsidera que las operaciones de realojo deben ser lleva
das
El realojo en poblados segregados, alejados del núcleo urbano, con
condiciones ambientales y urbanísticas muy deficientes, se ha
revelado como un fracaso desde el punto de vista de la integración en
la sociedad; así lo atestiguan los casos de La Celsa y La Rosilla,
que han derivado en grandes focos de marginación. Y este mismo
problema acecha al poblado de Las Mimbreras, constituido por casas
prefabricadas, situadas a varios kilómetros de distancia del núcleo
urbano más cercano, promovido por el Ayuntamiento de Madrid para
realojar, que no integrar socialmente, familias procedentes de
chabolas situadas en diversos puntos del municipio (F9800023).
15. ACCIÓN ADMINISTRATIVA
15.1. Expropiación forzosa
Sin perjuicio del estudio monográfico efectuado sobre esta materia,
resulta conveniente analizar algunos supuestos concretos cuya
tramitación se ha venido desarrollando durante 1998.
Así, en relación con la ocupación por la vía de hecho de terrenos de
propiedad privada por la ejecución de obras públicas, se ha iniciado
una investigación ante la Diputación Provincial de Jaén, con ocasión
de una queja planteada en la que la formulante exponía que,
prescindiendo del procedimiento legalmente establecido, la citada
administración había procedido a ocupar una parcela de su propiedad
con motivo de la ejecución del proyecto «Dotación de Infraestructura
Básica a Núcleos de la Iruela». El informe solicitado al respecto,
que ha tenido entrada en la Institución con posterioridad a la
finalización de 1998 ha permitido constatar la desaparición del
objeto de la queja (9811260).
Por lo que respecta al procedimiento regulado en el artículo 52 de la
Ley de Expropiación Forzosa, se puede traer a colación un supuesto en
el que el formulante de la queja manifiesta que la primera noticia
que ha tenido, respecto de la expropiación por el procedimiento de
urgencia de una finca de su propiedad en el término municipal de
Valencia, ha sido una carta enviada por la Demarcación de Carreteras
del Estado en Valencia citándole a comparecer en el Ayuntamiento de
dicha ciudad para proceder al pago de la cantidad que le corresponde
en concepto del depósito previo a la ocupación, omitiéndose el
trámite previo al efectuado, previsto en los apartados 3 y 4 del
citado precepto, que consiste en el levantamiento del acta previa a
la ocupación, en la que se hará constar por el representante de la
Administración todas las manifestaciones y datos que se aporten por
los propietarios afectados, útiles para determinar los derechos
afectados, sus titulares, el valor de aquéllos y los perjuicios
determinantes de la rápida ocupación. Recibida la información
solicitada, se ha comprobado que el formulante de la queja no figura
como titular de la finca expropiada y que quien ha comparecido en las
distintas fases del expediente, en calidad de arrendatario, se ha
negado a percibir el depósito previo que ha sido consignado en la
Caja General de Depósitos, razón por la que a partir de
este momento se entenderán las diligencias con la Fiscalía del
Tribunal Superior de Justicia, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley
de Expropiación Forzosa (9819465).
Cabe destacar otro caso en el que el motivo por el que se ha iniciado
investigación ante la Demarcación de Carreteras del Estado en
Castilla y León ha sido que el trámite relativo al levantamiento del
acta previa a la ocupación se realizó sin la comparecencia del
propietario afectado, dado que la notificación de la citación la
recibió el interesado un día después de la fecha señalada, no
subsanándose dicha anomalía por el organismo expropiante, pese a
haberlo solicitado el formulante expresamente (9807155).
No obstante, el mayor número de quejas se refiere a la demora en el
abono de las cantidades fijadas como justiprecio, ya sea por mutuo
acuerdo, mediante resolución del jurado provincial de expropiación o,
eventualmente, a través del recurso contencioso administrativo,
excediéndose a veces en años el plazo de seis meses a tal efecto
establecido en el artículo 48.1. de la citada ley.
Así ha ocurrido, entre otros supuestos, en la queja presentada por un
ciudadano ante la demora en resolver el expediente de justiprecio que
le concierne por parte del Jurado Provincial de Expropiación de A
Coruña, informando a este respecto el citado órgano que, en razón de
la entrada en vigor de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen
del suelo y valoraciones, el citado expediente, junto con otros
correspondientes a los años 1995, 1996, 1997 y 1998, han sido
devueltos a la Demarcación de Carreteras del Estado en Galicia para
su revisión, lo que supone una nueva demora en su resolución.
Se indica, por otra parte, que siendo consciente el citado jurado de
la necesidad de reforma de dicho órgano, se ha enviado un escrito por
el Delegado del Gobierno en Galicia a la Secretaría de Estado de
Hacienda para que, por dicha Administración, se arbitren medidas para
resolver los importantes retrasos de los jurados para resolver los
numerosos expedientes de justiprecio. La última información que se ha
tenido sobre esta cuestión refleja que, con la intervención de la
Delegación del Gobierno en Galicia ha sido posible que el Ministerio
de Hacienda adopte alguna medida puntual para mejorar el
funcionamiento de los jurados provinciales de expropiación de A
Coruña y Pontevedra, habiendo iniciado dicho Departamento otras
actuaciones que parecen apuntar en la dirección de una reforma
(9808282).
Otro caso similar, de especial relevancia en cuanto al excesivo
retraso en el pago de la cantidad justipreciada, es el que planteaba
el formulante en una queja en la que ponía de manifiesto que,
firmadas las actas de adquisición por mutuo acuerdo, con fecha 17 de
diciembre de 1993, aún no se ha abonado el justiprecio fijado,
expresando, a su vez, la urgencia en cobrar la cantidad adeudada dada
la grave situación económica en la que se encuentra, pues los bienes
expropiados, en los que desarrollaba su negocio familiar, constituye
su único medio de vida, tratándose, además, de una persona jubilada y
de avanzada edad.
Según informó la Secretaría de Estado de Infraestructuras
y Transportes del Ministerio de Fomento, estaba previsto que en el
transcurso del ejercicio económico
correspondiente al año 1998 se procedería al pago de la cantidad
debida, no teniendo constancia de que ello se haya materializado
(9801410).
Por último, cabe destacar que las numerosas actuaciones realizadas
por la Institución ante el Ayuntamiento de Lalín (Pontevedra) han
dado como resultado que una ciudadana perciba las cantidades que en
concepto de justiprecio se le adeudaban, determinadas por distintas
resoluciones del Jurado Provincial de Expropiación de Pontevedra que
datan del año 1979 (960052l).
En cuanto a los retrasos en el pago de los intereses de demora, la
Secretaría de Estado de Aguas y Costas, del Ministerio de Medio
Ambiente, ha informado a esta Institución, tras numerosas actuaciones
realizadas en diversos supuestos en los que los ciudadanos
denunciaban una demora de alrededor de cuatro años o más, que los
expedientes de gasto correspondientes estaban siendo objeto de
tramitación económica para su abono, previéndose que el pago de estas
cantidades se podía efectuar antes de que finalizara el ejercicio de
1998. El informe enviado por la administración ha sido favorable en
dos de los supuestos indicados, estando a la espera de que se efectúe
el pago en el último caso referenciado (9813257, 9508286 y 9712666).
En términos similares se ha pronunciado la Secretaría de Estado de
Infraestructuras y Transportes, del Ministerio de Fomento, en los
informes remitidos con ocasión de algunas de las investigaciones
realizadas por este motivo, alegando, además, que errores advertidos
en los citados expedientes son la causa de que se produzcan, a veces.
estas excesivas dilaciones en el pago de las deudas. En tales
supuestos, ha sido necesario poner de relieve ante el correspondiente
departamento que los interesados no tienen el deber de soportar los
perjuicios económicos que dicha irregularidad comporta, a la vez que
se ha recordado el carácter de gasto preferente de estas deudas
respecto de las obligaciones contraídas con posterioridad (9710435,
9800993 y 9813750).
Si bien, como antes se ha dicho, resulta difícil para los ciudadanos
que sea reconocido su derecho a ser indemnizados por la privación de
los bienes de su propiedad y, consecuentemente, muy laborioso para la
Institución que las actuaciones lleguen a buen fin, sin embargo, en
el supuesto concreto del Ayuntamiento de Garganta de los Montes
(Madrid), del que se dió cuenta en el informe correspondiente al año
1997, se ha aceptado la sugerencia que fue necesario formular,
habiéndose pagado al interesado el justiprecio y los intereses de
demora correspondientes por la ocupación de parte de una finca de su
propiedad (9405037).
De otra parte, como ejemplo de la actitud restrictiva que caracteriza
a las administraciones a la hora de abonar a los interesados la
indemnización hasta el límite en que exista conformidad entre aquel y
la Administración aunque exista litigio o recurso pendiente, de
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 50.2 de la Ley de
Expropiación Forzosa, viene al caso citar una queja en la que se
ponía de manifiesto que los propietarios de una finca afectada por el
expediente de expropiación forzosa de las fincas situadas en el
interior del Parque Nacional de Doñana, solicitaron el pago de la
cantidad concurrente, a tenor de lo previsto
en el artículo 50.2. de la Ley de Expropiación Forzosa, que en
un primer momento fue denegado por el Instituto para la Conservación
de la Naturaleza sobre la base de que tales cantidades debían ser
fijadas por el jurado provincial de expropiación. Solicitado de nuevo
el pago de la cantidad concurrente con fecha 28 de junio de 1995,
tras ser determinado el justiprecio por el mencionado órgano, aún no
se ha procedido a hacerlo efectivo, toda vez que los propietarios,
aunque no se opusieron a percibir la cantidad ofrecida en su día por
la Administración, pese a la incoherencia manifiesta que se desprende
de esta actuación por parte de la administración expropiante, sí por
el contrario manifestaron su total desacuerdo a la pretensión de que,
previamente al pago, se firmara por los propietarios el acta de
ocupación de la finca, lo que dió lugar a que no se entregara
cantidad alguna ni a levantar las actas. Solicitado el preceptivo
informe al organismo autónomo Parques Nacionales, dependiente de la
Secretaría General de Medio Ambiente del Ministerio de Medio
Ambiente, ha comunicado que se ha efectuado el pago de la cantidad
adeudada (9815774).
15.2. Responsabilidad patrimonial
El carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de la
Administración por funcionamiento normal o anormal de los servicios
públicos no solo no requiere, para exigirla, demostrar que los
titulares o gestores de la actividad administrativa que han generado
un daño han actuado con dolo o culpa, sino que ni siquiera es
necesario probar que el servicio público se ha desenvuelto de manera
anómala, pues la normativa constitucional y legal que compone el
régimen jurídico aplicable extiende la obligación de indemnizar a los
casos de funcionamiento normal de los servicios públicos.
Así, el derecho a exigir responsabilidad patrimonial de la
Administración pública nace cuando el particular aprecia que se ha
producido un daño en su patrimonio como consecuencia de una actividad
administrativa, que no tiene el deber jurídico de soportar, esto es,
cuando en el hecho acontecido no concurre una causa que excluya la
responsabilidad de la Administración en cuanto que no exista un
derecho que ampare el actuar administrativo.
En todo caso, presentada la oportuna reclamación por el afectado, en
la que se deberá especificar, entre otros extremos, la presunta
relación de causalidad entre las lesiones producidas y el
funcionamiento del servicio público, el órgano competente impulsará
el procedimiento de oficio en todos sus trámites, que concluirá
mediante resolución que se pronunciará sobre la existencia o no de
relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y
la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño
causado y la cuantía de la indemnización.
Sin embargo, en ocasiones, las administraciones implicadas hacen caso
omiso a las reclamaciones presentadas por los interesados y no
inician el procedimiento regulado en el Real Decreto 429/1993, de 26
de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos
de las Administraciones públicas en materia de responsabilidad
patrimonial. Así, por ejemplo, ha sucedido
en un caso en el que la formulante exponía que no había tenido
ninguna notificación en relación con el expediente que debió
instruirse, con motivo de la reclamación presentada ante el
Ayuntamiento de Betanzos (A Coruña), por los daños ocasionados en la
obra pictórica con la que participó en una exposición celebrada por
dicha corporación, cuando le fue devuelta por la organización
municipal, a través de una determinada empresa de transportes,
continuándose con la investigación (9818990).
Por otra parte, es frecuente que el plazo de seis meses legalmente
previsto para dictar resolución, o el plazo que resulte de añadirle
un período extraordinario de prueba, sea incumplido por los órganos
encargados de la instrucción de estos expedientes, siendo las causas
que dan lugar a esta anómala situación, según se ha podido apreciar
de las numerosas investigaciones realizadas por este motivo, la
deficiente información por parte de los órganos presuntamente
responsables de los daños, a quienes no es infrecuente tener que
solicitar informes complementarios cuando se presume que los datos
facilitados no se ajustan a la realidad, así como la excesiva demora
en la que incurren los órganos consultivos para emitir los
preceptivos dictámenes, ocurriendo, en ocasiones, que los expedientes
son devueltos para completar o revisar las propuestas de resolución
formuladas, lo que viene a retrasar, aún más, la emisión de los
informes y dictámenes.
Cabe citar, a este respecto, un supuesto en el que presentada la
correspondiente reclamación de responsabilidad patrimonial, con fecha
5 de diciembre de 1996, por los daños y perjuicios ocasionados en una
vivienda, propiedad de la formulante de la queja, con motivo de la
ejecución de una autovía, el Ministerio de Fomento informó en 1998, a
través de la Subsecretaría, que la resolución del expediente
instruído se encontraba pendiente de la emisión de los preceptivos
dictámenes del Consejo de Obras Públicas, el Servicio Jurídico del
Estado y el Consejo de Estado (9702302).
Se ha podido advertir, en otros supuestos, que algunos órganos
públicos intentan eludir la eventual responsabilidad que pudieran
tener por los daños ocasionados a los afectados, como consecuencia
del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, sobre
la base de que las entidades actuantes no tienen la consideración
jurídica de administraciones públicas, sino que revisten la forma de
sociedades anónimas sometidas, por tanto, al derecho privado en sus
relaciones con los particulares, siendo de aplicación, ante cualquier
reclamación de daños, las normas del Código Civil respecto a la
responsabilidad extracontractual.
En estos términos se ha pronunciado el Instituto Valenciano de la
Vivienda, en relación con una queja a la que se hacía referencia en
el informe correspondiente a 1997, formulada por un ciudadano a causa
de los perjuicios sufridos en la actividad comercial que
desarrollaba, y como consecuencia de las obras de rehabilitación
urbana del área de Ravall Bell (Alicante), en respuesta a la
sugerencia que se realizó en el sentido de que admitiera a trámite la
reclamación presentada por el interesado y se procediera a instruir
el correspondiente expediente administrativo, conforme al
procedimiento
regulado en el Reglamento aprobado por el Real Decreto 429/1993, de
26 de marzo.
Respecto del control de las entidades y sociedades sometidas a
régimen jurídico privado, a través de las cuales la Administración
realiza muchas de las actividades que le son propias, el Defensor del
Pueblo sostiene, y así ha puesto de relieve ante el mencionado
instituto, que está habilitado para intervenir ante las
Administraciones públicas y sus agentes, extendiendo su ejercicio no
sólo a las autoridades político-administrativas y administrativas,
sino incluso, en la terminología del artículo 9.2. de la Ley Orgánica
3/1981, de 6 de abril, a cualquier persona que actúe al servicio de
las Administraciones públicas.
Del mismo modo se ha recordado al citado organismo que, aunque el
recurso de creación de administraciones independientes o sociedades y
empresas sometidas a régimen jurídico privado u organismos autónomos
de diversa índole plantea complejos problemas de control de la
actividad de estos entes y de garantía del interés público, el
Defensor del Pueblo no está limitado por el régimen jurídico de las
empresas, sociedades, entidades u organismos que de un modo u otro
dependan o estén vinculados a alguna Administración pública, pues se
ha de tener en cuenta que la falta de recursos administrativos contra
la propia actividad de la empresa pública puede provocar la
indefensión de los ciudadanos, ya que no hay que olvidar que se
continúa gestionando y ejercitando políticas con fondos públicos.
Desde esta perspectiva, el Instituto Valenciano de la Vivienda,
aunque revestido de forma de derecho privado, no deja de ser un ente
instrumental de la Administración pública, en este caso de la
Consejería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la
Generalitat Valenciana, creado para prestar a los ciudadanos
servicios públicos propios de la Administración pública que le da
cobertura, siendo por esta razón que la posible responsabilidad
extracontractual habrá de ser exigida conforme a las normas de
derecho administrativo.
Sobre esta base, y con independencia de que en el caso de que se
trata se derive o no responsabilidad patrimonial por parte de dicha
entidad y, en consecuencia, la obligación de indemnizar al interesado
por los perjuicios económicos sufridos por la ejecución de una obra
pública, se ha reiterado al citado instituto la sugerencia realizada
por la Institución en todos sus términos, que no ha sido aceptada.
Por su parte, la Consejería de Obras Públicas, Urbanismo
y Transportes, de la Generalitat Valenciana, a la que esta Institución
se dirigió en tanto que es el órgano tutelante del referido Instituto
Valenciano de la Vivienda, ha remitido un informe manifestando su
acuerdo con las actuaciones realizadas por la citada entidad, y con
el criterio sostenido en relación con el sometimiento de dicho órgano
al derecho privado en sus relaciones con los particulares, en cuanto
reviste la forma de una sociedad anónima, así como con la no
aceptación de la sugerencia formulada por la Institución (9619078).
Otro aspecto digno de señalar lo constituye la interpretación que
hacen algunas administraciones públicas sobre el principio de
responsabilidad objetiva. Consiste esta interpretación en considerar
que cuando los daños
producidos no son consecuencia directa de una orden de la
Administración actuante, sino que trae causa en una actuación de la
empresa contratista de una obra o de un servicio público, será de
cuenta del contratista indemnizar todos los daños que se causen a
terceros, conforme dispone el artículo 134 del Reglamento General de
Contratos del Estado.
En este sentido se ha pronunciado la Consejería de Obras Públicas,
Urbanismo y Transportes de la Generalitat Valenciana, en relación con
una queja sobre la reclamación de responsabilidad patrimonial que
había formulado un ciudadano ante dicha Administración autonómica,
por el arranque de árboles en una finca de su propiedad, con motivo
de la ejecución de obras en una carretera, justificando así la
resolución que, en consonancia con el criterio expuesto, ha dictado
sobre la reclamación presentada por el interesado.
Si bien es cierto que el citado precepto dispone que será de cuenta
del contratista indemnizar todos los daños que se causen a terceros
como consecuencia de las operaciones que requiera la ejecución de las
obras, también lo es que es el órgano de contratación ante el que han
de presentar las reclamaciones los terceros afectados, quien decidirá
en el acuerdo que dicte, oído el contratista, sobre la procedencia de
aquélla, su cuantía y la parte responsable, conforme se establece en
el último párrafo del citado artículo, y ello sin perjuicio de quién
deba responder en último término por los daños ocasionados, pues la
responsabilidad administrativa no conlleva que el ente titular de la
concesión de los servicios públicos o de las obras contratadas sea el
sujeto imputable de la lesión producida.
Una vez realizada ésta y otras consideraciones relativas al concepto
de responsabilidad objetiva de las Administraciones públicas,
principio que, con carácter general, queda reflejado en el artículo
139 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y
del Procedimiento Administrativo Común, se ha formulado una
sugerencia a la mencionada Consejería de Obras Públicas Urbanismo y
Transportes de la Generalitat Valenciana, en el sentido de que
proceda a la revocación del acto administrativo dictado y se tramite
el expediente conforme al procedimiento regulado por el Real Decreto
429/1993, de 26 de marzo, dictándose la resolución que proceda a
tenor de lo dispuesto en el artículo 13 del citado texto
reglamentario (9712071).
Finalmente, es preciso también dejar constancia de otro problema
suscitado con cierta frecuencia en esta materia, y es que una vez
finalizado el expediente mediante resolución, cuando ésta es
estimatoria y queda fijada la cantidad indemnizatoria, hay que
instruir el correspondiente expediente de gasto, cuya tramitación
supone una nueva demora en cuanto al pago de la cantidad reconocida.
La situación descrita ha sido denunciada por una ciudadana a quien no
se le ha abonado la indemnización que, en concepto de responsabilidad
patrimonial, le fue reconocida con fecha 20 de noviembre de 1997, no
obstante haberse iniciado los trámites de pago en fecha 20 de enero
de 1998. Consecuentemente, se han iniciado actuaciones ante el
Ministerio de Fomento (9819913).
15.3. Contratación administrativa
En el presente ejercicio se ha podido constatar, una vez más, el
habitual incumplimiento por parte de las distintas administraciones
públicas de la obligación, expresamente contemplada en el artículo
68.2. de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las
Administraciones Públicas, de incluir, en el expediente de
contratación que precederá a todo contrato administrativo, el
certificado de la existencia de crédito siempre que el contrato
origine gastos para la Administración, ocasionando esta falta de
previsión presupuestaria una demora excesiva en el pago por el órgano
de contratación de las facturas correspondientes a los trabajos
realizados o por la prestación de los servicios contratados a los
contratistas o adjudicatarios.
Esta irregularidad administrativa lleva a los ciudadanos afectados a
realizar numerosas actuaciones ante las Administraciones contratantes
sin obtener ningún resultado, siendo igualmente difícil obtener
resultados favorables en las investigaciones realizadas por la
Institución con motivo de las quejas presentadas, ya que la respuesta
que de forma reiterada ofrecen los órganos contratantes para
justificar esta anómala situación es que carecen de medios para hacer
frente a las deudas contraídas.
Sirva como ejemplo de la situación descrita la investigación
realizada ante el Ayuntamiento de Coslada (Madrid), con ocasión de la
queja planteada por un ciudadano debido a la falta de pago de los
intereses de demora correspondientes a las certificaciones de
determinadas obras, que venía reclamando desde el año 1995. En este
supuesto, como viene siendo habitual, se recordó a la citada
corporación local, que en dos ocasiones adujo para justificar el
incumplimiento de esta obligación que no existía consignación
presupuestaria en el ejercicio del año para satisfacer al interesado
la deuda producida, las determinaciones contenidas en el artículo 168
de la Ley de Haciendas Locales.
Como quiera que no cabe aceptar que transcurridos más de dos años no
haya habido ninguna previsión por parte de la corporación en orden a
satisfacer la citada deuda ya que, conforme a lo establecido en el
indicado precepto, la expedición de las órdenes de pago habrá de
considerar el carácter de gasto preferente que tiene la deuda
contraída con el reclamante, dándole prioridad en relación con otros
gastos no previstos en aquéllas, se ha realizado una sugerencia al
Ayuntamiento de Coslada para que, ateniéndose a las normas contenidas
en el citado precepto, se proceda a liquidar la deuda (9610366).
En este mismo orden, es de destacar la actuación del Ayuntamiento de
Marbella (Málaga), que ha contestado al formulante de la queja, tras
reclamar el pago de la cantidad que se le adeuda por el suministro de
materiales, la imposibilidad de proceder a ello por falta de
presupuesto, indicándole que si quería cobrar podía ir compensando la
deuda con impuestos varios como el impuesto sobre bienes inmuebles,
circulación de vehículos de tracción mecánica, basura ..., lo que se
vió obligado a aceptar el interesado dado que era lo único que podía
garantizarle el pago debido.
Sin embargo, seguía exponiendo el reclamante, a partir del año 1997,
el Ayuntamiento no autorizó la compensación
de crédito solicitada, argumentando que las facultades que tiene
atribuidas la corporación en materia de gestión tributaria y
recaudatoria de tributos y demás ingresos de derecho público han sido
delegadas en la Diputación Provincial de Málaga y que, por otro lado,
la corporación considera que la compensación de deuda origina una
disminución del anticipo mensual convenido con la Diputación
Provincial, de naturaleza finalista para el pago de la nómina del
ayuntamiento y del personal de los servicios municipales y que dicho
pago es de carácter preferente conforme a lo dispuesto en el artículo
168 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las
Haciendas Locales. Iniciada la oportuna investigación, se continúa la
tramitación (9816553).
En otro supuesto, la tramitación que se ha efectuado en relación con
el expresado asunto ante el Ayuntamiento de Granada ha permitido que
el interesado cobre una factura, por importe de 32.940.000 pesetas,
en virtud del contrato de suministro e instalación de la Sala
Biosfera y Esfera Dinámica para el Parque de las Ciencias en el año
1994.
A tal efecto, se recordó a la citada corporación la potestad que
tiene el ayuntamiento pleno de proceder al reconocimiento
extrajudicial del crédito y subsiguiente aprobación de la dotación
presupuestaria o factura, según establece el artículo 23.1.e) del
Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se
aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en
materia de Régimen Local, en relación con el artículo 60.2. del Real
Decreto 500/1990, de 20 de abril, de Presupuestos de las Entidades
Locales (9618448).
Continuando en esta línea de actuación, debe hacerse referencia a la
investigación practicada ante el Ayuntamiento de Oviedo, en el año
1994, con motivo del incumplimiento del contrato suscrito en el año
1990 por el interesado y la Sociedad Ovetense de Festejos, entidad
presidida por un miembro de la corporación local, para la
construcción y desfile de seis carrozas durante la fiesta local del
día de América, dado que la inactividad administrativa causó al
formulante unos perjuicios económicos de tal envergadura que le llevó
a perder el negocio que constituía su medio de vida.
En un primer informe, el citado Ayuntamiento manifestó desconocer la
cuestión suscitada, habida cuenta de que se trataba de una relación
contractual entre el reclamante y una entidad ajena, sometida a
derecho privado. No obstante, tras efectuar varios requerimientos
para que remitiera el nuevo informe solicitado, contestó la citada
corporación local que, aunque el desfile fue contratado por la
referida sociedad, el ayuntamiento colaboró con el desfile en los
ámbitos pertinentes de seguridad, policía local, protección civil,
etc., indicando que era voluntad del Ayuntamiento llegar a un acuerdo
con el interesado, ya que la nueva corporación estaba abordando el
saneamiento económico de la Sociedad Ovetense de Festejos y, a tal
efecto, se preveía que el presupuesto de 1996 pudiera permitir saldar
las deudas pendientes contraídas por la citada sociedad.
Ante ello, se solicitó del Ayuntamiento que comunicase a la
Institución el efectivo abono de la cantidad adeudada o, en su caso,
la fecha previsible para proceder a dicha liquidación, haciendo
mención, a tal efecto, al
artículo 168 de la Ley de Haciendas Locales, obteniendo como
respuesta que no existía antecedente alguno en relación con el asunto
de que se trata.
Resultando sorprendentes las aseveraciones efectuadas en este último
informe, pareció obligado remitir un nuevo escrito al Ayuntamiento de
Oviedo dando cuenta de las numerosas actuaciones practicadas al
respecto y de los diversos informes remitidos por el mismo, de todo
lo cual se adjuntó copia para que la resolución del expediente no
sufriera dilaciones innecesarias e injustificadas, a la vez que se
advirtió de la posible existencia de una actuación irregular por
parte de los funcionarios encargados de la tramitación del expediente
en perjuicio de los legítimos intereses del reclamante, siendo la
consecuencia de todo ello el acuerdo alcanzado entre la Sociedad
Ovetense de Festejos y el interesado, quien comunicó este extremo
solicitando la finalización de la investigación (9321408).
La interpretación realizada por el Ayuntamiento de Mieres (Asturias)
del artículo 20, apartado e) de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de
Contratación de las Administraciones Públicas, llevó a dicha
corporación local a formular propuesta de resolución en relación con
el procedimiento de adjudicación mediante subasta de una vivienda
municipal, por la que se excluía de la licitación en dicho
procedimiento al formulante de la queja, al entender que en su
calidad de personal municipal adscrito al servicio de obras,
perteneciente a la plantilla laboral, se encontraba incurso en uno de
los supuestos de prohibición para contratar previstos en la citada
norma, proponiendo a otro licitador cuya proposición económica era
menos ventajosa.
Determina el citado precepto que, en ningún caso podrán contratar con
la Administración las personas en quienes concurra, entre otras
circunstancias, la de estar incursa la persona física o los
administradores de la persona jurídica en alguno de los supuestos de
la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de incompatibilidades del
personal al servicio de las administraciones públicas.
Esta Ley, según declara su exposición de motivos, parte de la
dedicación del personal de las administraciones públicas a un solo
puesto de trabajo, respetando el ejercicio de las actividades
privadas que no pueden impedir o menoscabar el estricto cumplimiento
de sus deberes o comprometer su imparcialidad o independencia. Así,
en su artículo 11.1. se establece la prohibición de ejercer
actividades privadas que se relacionen directamente con las que
desarrolle el departamento, organismo o entidad donde estuviera
destinado el personal de que se trate, incluyendo el artículo 12.1.
a), entre las actividades que, en todo caso, no permite ejercer al
personal comprendido en el ámbito de aplicación de esta Ley, el
desempeño de actividades privadas, incluidas las de carácter
profesional, sea por cuenta propia o bajo la dependencia o al
servicio de entidades particulares en los asuntos en que esté
interviniendo, haya intervenido en los dos últimos años o tenga que
intervenir por razón del puesto público.
No encontrándose incluida la situación del interesado en ninguno de
los supuestos de incompatibilidades para contratar, expresamente
contemplados en la citada Ley
-ya que no prohíbe comprar o vender un inmueble siempre que se
respeten las reglas y formalidades de la contratación administrativa-
y debiendo tenerse en cuenta, en todo caso, que estas medidas de
incompatibilidad son restrictivas de la libre capacidad de obrar y de
actuar de las personas, por lo que han de ser entendidas
estrictamente para los casos concretos previstos en las leyes, se
inició la correspondiente investigación ante el Ayuntamiento de
Mieres que ha culminado favorablemente mediante la adjudicación, al
interesado, de la vivienda de propiedad municipal (9623397).
Por último, se está realizando una investigación para esclarecer el
alcance de las obligaciones de la Administración pública en relación
con los subcontratos que se suscriban por las empresas contratistas
con otras empresas, con motivo de la denuncia formulada por una
determinada empresa subcontratista contra la empresa adjudicataria de
las obras relativas a la ordenación hidráulica de los ríos Aboño y
Pinzales en Veirín (Gijón), por incumplimiento de las obligaciones de
pago contraídas en virtud de dicho subcontrato, ante la inactividad
de la Administración competente en relación con la reclamación
formulada por el interesado, para que por aquélla se exigiera a la
empresa infractora el cumplimiento de la obligación contenida en el
artículo 116. apartado c), de la Ley de Contratos de las
Administraciones Públicas.
Entendía la Vicesecretaría General Técnica del Ministerio de Medio
Ambiente que, no constando oficialmente la subcontratación de los
trabajos al no haber sido solicitada por la empresa contratante de
las mismas, las relaciones entre la citada empresa y la empresa
subcontratista constituyen un contrato privado entre ambas que no
afecta al órgano de contratación, que ha certificado y abonado los
trabajos ejecutados al adjudicatario, siendo esta la razón por la que
el Ministerio de Medio Ambiente no podría intervenir directamente en
los conflictos surgidos que han de ser resueltos mediante acuerdo de
las partes o recurriendo a la vía judicial, olvidando que el artículo
116.2 de la citada normativa somete a autorización previa la
posibilidad de subcontratar.
Ante este estado de cosas, se solicitó un nuevo informe a la
Subsecretaría del citado departamento ministerial, que ha comunicado
el inicio de actuaciones para esclarecer la relación existente entre
las referidas empresas y estudiar las eventuales consecuencias del
posible incumplimiento de las obligaciones relativas a la
subcontratación previstas en el artículo 116 de la Ley de Contratos
de las Administraciones Públicas. Como quiera que esta Institución ha
considerado insuficiente la información facilitada, se solicitó de la
referida Administración Pública un informe complementario (9608516).
15.4. Carreteras
Esta Institución ha venido señalando en los últimos informes las
graves consecuencias derivadas de la falta de seguridad vial de
algunos tramos o puntos concretos de determinadas carreteras,
señalando la necesidad de que se adopten, con la mayor celeridad y
eficacia posibles, medidas tendentes a evitar los accidentes que se
produce en estas carreteras, a lo que se ha de añadir la
necesidad de desarrollar, con carácter general, políticas de
prevención de riesgos de accidentes, por parte de las autoridades
competentes, habida cuenta el número de siniestros que se siguen
produciendo con resultados luctuosos, y de los que esta Institución
ha tenido conocimiento a través de las quejas formuladas y, en otros
casos, por los medios de comunicación social.
En el informe correspondiente al año 1997 se hizo referencia a la
investigación de oficio iniciada ante la Consejería de Obras
Públicas, Urbanismo y Transportes de la Comunidad de Madrid, en
relación con el accidente ocurrido en la carretera M-506 entre Pinto
y San Martín de la Vega (Madrid), en el que fallecieron cuatro
personas, que ha finalizado al informar la citada Administración
autonómica que estaba ejecutando una serie de actuaciones en la
indicada carretera, conforme a los compromisos adquiridos en el
convenio suscrito con el Ayuntamiento de Pinto y, en cuanto al tramo
de la carretera en el que se produjo el accidente, que se iba a
proceder a la mayor brevedad posible a potenciar la señalización
existente para disminuir la velocidad de los vehículos (F9700126).
La noticia publicada en distintos medios de comunicación social,
relativa a los numerosos accidentes ocurridos en la M-501, conocida
como la carretera de los pantanos, dio lugar a iniciar investigación
de oficio, una vez más, ante la Consejería de Obras Públicas,
Urbanismo y Transportes de la Comunidad de Madrid. En esta cuestión
se encuentran implicados numerosos alcaldes de la Comunidad de
Madrid, integrados en la Plataforma M-501, quienes consideran que el
proyecto de desdoblar esta carretera hasta Quijorna (Madrid) es
insuficiente para resolver los problemas de tráfico y de
accidentalidad que se producen en la misma, entendiendo que lo
adecuado sería que llegara hasta Chapinería (Madrid), para después
ampliarlo hasta San Martín de Valdeiglesias (Madrid).
En la comunicación recibida se ponía de manifiesto la imposibilidad,
por razones medioambientales, de continuar la duplicación de la
calzada hasta Chapinería, sin que previamente se hayan realizado
estudios que garanticen la protección de la zona especial de
protección de aves que existe en dicho tramo final, lo cual se estaba
efectuando por el Consejo Superior de Investigaciones Científicas.
Previamente a dar por concluida la investigación, se ha interesado de
la Consejería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la
Comunidad de Madrid que comunique la decisión que finalmente se
adopte (F9800094).
En otro supuesto, la Secretaría de Estado de Infraestructuras
y Transportes del Ministerio de Fomento ha informado, con motivo de la
investigación de oficio iniciada al haber tenido conocimiento, a
través de los medios de comunicación, de la peligrosidad que comporta
el paso de peatones, regulado por semáforos, del kilómetro 8 de la
carretera de Fuencarral a Alcobendas (Madrid), que dicha carretera es
competencia de la Comunidad de Madrid, a la que se ha dirigido esta
Institución solicitando que remita un informe al respecto (F9800144).
En otro orden de cosas, es necesario también hacer mención a un grupo
de quejas que hace referencia a las irregularidades observadas en la
tramitación de los procedimientos
seguidos para la aprobación de los proyectos de carreteras, pues, en
ocasiones, se producen modificaciones en los trazados inicialmente
proyectados, cuyo sometimiento al trámite de información pública no
parece haberse realizado, teniendo constancia los interesados de
tales modificaciones cuando se inician las obras correspondientes, lo
que supone un grave perjuicio para los intereses de los afectados, a
quienes se les priva del derecho a las alegaciones o de la
posibilidad de presentar otras propuestas alternativas viables a la
finalmente proyectada.
En este sentido, una persona puso en conocimiento de la Institución
que el trazado de la proyectada autopista de Crevillente (Alicante) a
Cartagena (Murcia), que se encontraba en fase de adjudicación de la
concesión, había sufrido una importante variación en su trazado de
proyecto, en el tramo correspondiente al término municipal de Los
Montesinos (Alicante), realizado sin ningún tipo de publicidad y
perjudicando gravemente los intereses de los propietarios afectados
quienes, en su día, construyeron sus viviendas sobre la base del
proyecto inicial que sí fue sometido al trámite de información
pública y fase de alegaciones. Admitida la queja a trámite, se ha
recibido el informe enviado por la Secretaría de Estado de
Infraestructuras y Transportes del Ministerio de Fomento, que ha
permitido concluir las actuaciones al no haberse apreciado
irregularidad (9816724).
Por último y en otra línea de actuación, importa también dejar
constancia de la investigación que se ha iniciado ante el
Ayuntamiento de Pontevedra y ante la Secretaría de Estado de
Infraestructuras y Transportes del Ministerio de Fomento, acerca de
las obras de remodelación del nudo de O Pino, en Pontevedra, pues,
según manifiestan los interesados, la construcción de la nueva
rotonda y varios viales para permitir el acceso desde la carretera
nacional 550 a un centro comercial podría provocar el aislamiento de
las viviendas ubicadas en la zona, ya que quedarían anulados los
servicios de entrada y salida, habiendo resultado infructuosas las
gestiones realizadas por los formulantes para que las citadas
Administraciones públicas y la empresa titular del referido centro
comercial adopten medidas al respecto, tales como proceder a la
expropiación de las indicadas viviendas. Se ha recibido respuesta del
Ayuntamiento de Pontevedra, si bien se está a la espera de recibir el
informe solicitado a la Secretaría de Estado de Infraestructuras
y Transportes del Ministerio de Fomento, necesario para realizar un
pronunciamiento acerca de la cuestión planteada (9814390 y 9815624).
16. ADMINISTRACIÓN ESPAÑOLA EN EL EXTERIOR
16.1. Atención a españoles en el extranjero
En el Decreto 3129/1977, de 23 de septiembre, modificado por los
Reales Decretos 126/1985 y 1064/1988, se establece que la expedición
de pasaportes o documentos de viaje a los españoles que se encuentren
en el extranjero corresponde a los representantes diplomáticos o
consulares de España en el país correspondiente, que por
conducto del Ministerio de Asuntos Exteriores, y en el más breve
plazo posible, comunicarán a la Dirección General de Seguridad las
relaciones de pasaportes que expidan. La petición del pasaporte
deberá realizarse por el interesado personalmente, a efectos de
identificación, y la entrega del mismo se efectuará en el plazo de
setenta y dos horas, descontados los días festivos, a contar desde la
presentación de la solicitud.
En relación con las demoras en la expedición de pasaportes por los
representantes diplomáticos o consulares, la Dirección General de
Asuntos Jurídicos y Consulares informó que en caso de robo o extravío
de pasaporte, la expedición de un nuevo pasaporte debe basarse sobre
documentación suficiente que acredite la nacionalidad española y la
identidad del solicitante, considerándose como tales el documento
nacional de identidad y el pasaporte caducado. En el caso de que no
sea posible la aportación de estos documentos, se solicita la
identificación a los servicios de documentación de la Dirección
General de la Policía.
Asimismo, la Dirección General de Asuntos Jurídicos y Consulares
manifestó que tiene solicitado desde hace tiempo el acceso directo a
los bancos de datos del documento nacional de identidad y de los
pasaportes españoles expedidos en el interior para poder agilizar las
consultas que sobre nacionalidad y datos identificatorios se hacen a
los servicios de la Dirección General de la Policía. Dicha
interconexión, se señalaba, es técnicamente fácil y
administrativamente necesaria para reducir los tiempos de espera en
la información, que a veces requiere varias semanas.
Por su parte, la Dirección General de la Policía señaló que los
pasaportes solicitados ante nuestros representantes consulares por
españoles no residentes son informados, a petición del cónsul
respectivo, por la Comisaría General de Extranjería y Documentación,
al objeto de garantizar que la persona que manifiesta el extravío o
sustracción de su pasaporte se corresponde con su verdadero titular,
y añadía que las demoras que puedan producirse en dicha
identificación están justificadas por ser los servicios del documento
nacional de identidad los únicos que pueden realizar la
identificación correspondiente.
Por lo que se refiere a la solicitud de conexión a los bancos de
datos del documento nacional de identidad y de pasaportes, se indica
que la Ley Orgánica 5/1992, de 29 de octubre, que regula el
tratamiento automatizado de los datos de carácter personal, atribuye
en exclusiva a la Dirección General de la Policía el uso y la
responsabilidad de dichos bancos de datos, y, por otra parte, se
señala que la Dirección General de Asuntos Jurídicos y Consulares
carece de personal y medios para poder realizar la identificación
indubitada de los ciudadanos.
Asimismo, el citado informe manifiesta que las peticiones de los
consulados son contestadas inmediatamente cuando existen datos
suficientes sobre la identificación de los solicitantes y que, en los
casos de urgencia, se remite al consulado fotocopia de la ficha del
documento nacional de identidad del interesado, de forma que
únicamente en los casos en que los datos remitidos son insuficientes
puede producirse una demora.
De lo manifestado por ambas direcciones generales se desprende que,
con independencia de que se superen los inconvenientes señalados en
relación con el acceso a los bancos de datos del documento nacional
de identidad y de pasaportes, la coordinación entre ambos
departamentos podría mejorarse de forma que no existiesen tantas
dificultades para expedir los pasaportes solicitados ante los
representantes consulares españoles en un plazo razonable de tiempo.
En consecuencia, se recordó a dichas Administraciones la obligación
que les incumbe, de acuerdo con lo dispuesto en el articulo 18 de la
Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Publicas y del Procedimiento Administrativo Común,
de coordinar sus actividades, en el ejercicio de sus respectivas
competencias, para que la identificación de los ciudadanos que hayan
extraviado su pasaporte en el extranjero y la expedición por los
representantes consulares de un nuevo pasaporte se pueda realizar con
la máxima celeridad, evitando las demoras que se producen en la
actualidad. (9703136) Cuatro nacionales españoles fueron detenidos el
22 de enero de 1998 en Guinea Ecuatorial, acusados de pertenecer a un
movimiento político clandestino. En la información a la que tuvo
acceso esta Institución se señalaba que el Gobierno guineano atribuía
a dicho movimiento el asalto a diversos cuarteles en la isla de
Bioko, condenando a los integrantes del mismo a elevadas penas de
prisión e incluso a la pena de muerte.
Dada la gravedad de la situación, se solicitó a la Dirección General
de Asuntos Jurídicos y Consulares que informara, con carácter
urgente, de las actuaciones realizadas por la representación española
en aquel país.
En la información remitida por la Administración pública se ponía de
manifiesto que la Embajada de España en Malabo tuvo conocimiento de
la detención de los ciudadanos españoles a través de los familiares
de éstos, ya que en ningún momento se produjo una comunicación
oficial por parte de las autoridades guineanas. A los pocos días de
la detención, el encargado de asuntos consulares pudo visitar a los
detenidos, que no presentaban signos de malos tratos, aunque
solicitaron que se les proporcionaran alimentos y asistencia médica,
necesidades que se atendieron con carácter prioritario. Por otra
parte, la Administración indicaba que el embajador fue recibido por
las primeras autoridades guineanas, a quienes expuso su malestar por
las circunstancias que rodearon la detención de los ciudadanos
españoles.
Asimismo el informe exponía que, desde que se produjeron los hechos,
la actuación de la embajada española en Malabo había tenido dos
objetivos principales: asistir correctamente a los detenidos y
realizar gestiones ante las autoridades locales para que no
existieran obstáculos al ejercicio de dicha asistencia y para que la
situación de estos cuatro españoles se aclarara lo antes posible,
funciones éstas incluidas entre las previstas en el artículo 5 del
Convenio de Viena de Relaciones Consulares de 24 de abril de 1963.
Por último, informaba la Administración que, dadas las peculiares
circunstancias que rodearon la detención de estos ciudadanos, las
gestiones de la embajada española
en Malabo rebasaban el ámbito estrictamente consular. Una vez
analizada la información remitida, esta Institución se dirigió
nuevamente al Ministerio de Asuntos Exteriores solicitando que
continuara informando mientras persistía la situación que afectaba a
los detenidos españoles, que en el mes de junio fueron absueltos y
puestos en libertad (9801836, 9806461, 9813219, 9803086).
Otra investigación realizada a lo largo del año se inició cuando los
familiares de cinco ciudadanos españoles manifestaron que el buque de
pesca del que eran tripulantes había sido apresado el 2 de junio por
una patrullera de la República de Gambia cuando navegaban en aguas
administradas por dicho Estado, siendo acusados de pesca ilegal.
Solicitada la correspondiente información a la Dirección General de
Asuntos Jurídicos y Consulares se puso de manifiesto que, una vez
conocido el apresamiento del barco, la embajada en Dakar avisó al
vicecónsul honorario de España en Banjúl, que se desplazó a las
dependencias policiales donde se encontraban retenidos los ciudadanos
españoles, encontrándolos en buen estado y prestándoles la asistencia
consular necesaria. Asimismo, el informe remitido indicaba que el
Ministerio de Asuntos Exteriores y la Embajada de España en Dakar
habían mantenido contacto permanente con los familiares, las
autoridades y los medios de comunicación que se habían estado
interesando por la situación de los ciudadanos españoles apresados.
Tras diversas gestiones y entrevistas de los representantes españoles
con las autoridades del país, el 12 de agosto fueron liberados y
repatriados a España tres de los cinco españoles retenidos,
intensificándose las actuaciones para lograr cuanto antes la
liberación de los otros dos marineros, hecho que se materializó en
los primeros días del mes de septiembre (9818848).
16.2. Presos españoles en el extranjero y convenios sobre traslado de
personas condenadas
Los ciudadanos españoles presos en Marruecos han continuado
planteando diversas cuestiones relacionadas con la aplicación del
Convenio entre el Reino de España y el Reino de Marruecos, sobre
asistencia a personas detenidas y el traslado de personas condenadas,
firmado en Madrid el 30 de mayo de 1997, por lo que se valoró la
necesidad de iniciar de oficio una investigación general sobre la
situación que les afectaba, en relación con los expedientes de
traslado a centros penitenciarios españoles para cumplir en España el
tiempo que resta de sus condenas.
En el informe remitido, la Secretaría de Estado de Justicia ponía de
manifiesto que, según información facilitada por la Subdirección
General de Cooperación Jurídica Internacional, la tramitación de los
expedientes de traslado se encuentra estacionada, en la mayoría de
los casos, por no satisfacer los condenados las multas impuestas por
los tribunales marroquíes, cuestión que parece de obligado
cumplimiento como condición previa para dar el visto bueno a la
continuidad de los procedimientos de traslado.
Asimismo, en el informe se indicaba que por parte española se trata
de agilizar al máximo la tramitación de los expedientes de traslado
hasta el extremo de interpretar, de forma flexible y amplia, el
criterio del consentimiento establecido en el artículo 4 letra d del
citado convenio, dando así validez a cualquier instancia de solicitud
al respecto y tratándose con carácter de prioridad y urgencia los
procedimientos en que consta una situación patológica de la persona
afectada.
Por último, informaba la Administración que, a mediados del mes de
junio de 1998, el número global de expedientes de traslado abiertos
era de 118, de los que 108 correspondían al año 1997 y los diez
restantes al año 1998, concretando que parte de estos expedientes se
encontraban pendientes de remisión de documentación por parte de las
autoridades marroquíes. Por ello, y tal como se ha venido haciendo
hasta ahora, se tiene previsto continuar con el seguimiento de este
asunto, debido a las penosas condiciones de vida que los ciudadanos
españoles deben soportar en las prisiones marroquíes, que se han
descrito en anteriores informes (F9800040).
Tras aparecer en distintos medios de comunicación social la noticia
de que un ciudadano español se encontraba condenado a muerte en
Estados Unidos, se inició de oficio la investigación tendente a
obtener información sobre las circunstancias concurrentes en dicho
caso, así como sobre las actuaciones que estaban llevando a cabo los
representantes consulares y diplomáticos españoles ante las
autoridades norteamericanas.
El Ministerio de Asuntos Exteriores indicó que la asistencia y ayuda
que prestaban a este ciudadano se realizaba de acuerdo con el ámbito
competencial y resultaban conformes a las diversas instrucciones
dictadas por el citado departamento ministerial en relación con las
actuaciones que deben llevarse a cabo por las representaciones
españolas en el exterior, concretamente la Orden Circular 3106, de 11
de diciembre de 1987, sobre protección a detenidos españoles en el
extranjero, la Orden Circular 3.111, de 11 de febrero de 1988, sobre
asistencia a nacionales en el extranjero y repatriación, y la Orden
Circular 2974, de 2 de enero de 1982, sobre ejercicio del derecho de
visita a nacionales españoles en prisión en el extranjero, entre
otras, como normas mínimas que deben observar los funcionarios
españoles que tienen encomendada esta labor.
Posteriormente, se ha podido conocer, a través de los padres de este
ciudadano que tanto la actuación de la Embajada de España en
Washington como la del Consulado de España en Miami superan
ampliamente estas normas mínimas, pues permanecen en todo momento
pendientes de atender sus necesidades, realizando innumerables
gestiones ante las autoridades norteamericanas para conseguir la
revisión de su proceso.
Por ello, esta Institución permanece en contacto con la
representación consular española para apoyar cualquier medida que
permita la conmutación de la pena de muerte, aun conociendo que el
asunto excede el ámbito de competencias que legalmente atribuye al
Defensor del Pueblo su normativa reguladora (F9800012).
Al tener conocimiento a través de los medios de comunicación de que
tres ciudadanos españoles que se
encontraban presos en la cárcel modelo de Bogotá, Colombia, estaban
amenazados de muerte por otros reclusos que aseguraban que, si no
recibían una elevada cantidad de dinero, matarían a sus rehenes, se
inició por esta Institución una investigación de oficio, solicitando
con carácter urgente a la Dirección General de Asuntos Jurídicos y
Consulares un informe sobre las actuaciones que, en relación con este
caso, estaban realizando los representantes consulares y diplomáticos
españoles.
En la contestación recibida se ponía de manifiesto que representantes
de la Embajada y el Consulado de España en Bogotá se habían
desplazado a la prisión y habían mantenido una entrevista con los
tres reclusos españoles y con las autoridades penitenciarias, a las
que solicitaron oficialmente el traslado urgente de estos ciudadanos
españoles a otra cárcel del país que ofreciera mayor seguridad,
comunicando posteriormente que dicho traslado se había efectuado, por
lo que se dio por concluida la investigación (F9800028).
Por otra parte, el Boletín Oficial del Estado de 21 de febrero
publicaba el convenio entre el Reino de España y la Federación de
Rusia relativo al traslado de personas condenadas para el
cumplimiento de penas privativas de libertad, hecho en Moscú el 26 de
enero de 1998, aplicándose provisionalmente desde esa fecha.
Asimismo, el 7 de mayo se publicaba el instrumento de ratificación
del tratado entre España y Colombia sobre traslado de personas
condenadas que había sido suscrito en Madrid el 18 de abril de 1993 y
que entró en vigor el 10 de abril.
Por último, el 23 de julio de 1998 se firmó en Madrid el convenio
entre el Reino de España y la República de Cuba sobre ejecución de
sentencias penales, aplicándose provisionalmente desde el 26 de
septiembre.
Esta Institución continúa su objetivo de insistir a la Administración
pública española para que impulse con otros países las negociaciones
de convenios que permitan a los condenados cumplir sus penas en el
país del que son nacionales (9703907, 9801465).
16.3. Función registral de los consulados
Los españoles nacidos en Guinea Ecuatorial antes del 12 de octubre de
1968 fueron inscritos en el antiguo Registro Civil de Guinea
Ecuatorial y, por tanto, no están inscritos en el registro consular,
sino en el registro civil guineano. Para la expedición de
certificaciones de sus registros, las autoridades guineanas, que no
respetan la cooperación internacional en materia registral, exigen el
pago de unas tasas que la representación consular no puede satisfacer
al no existir en su presupuesto un concepto que cubra ese gasto.
En consecuencia, cuando una persona solicita una certificación local
del Registro Civil de Guinea, tanto al Consulado de España en Bata,
como a la Embajada de España en Malabo, se le requiere para que
remita una cantidad en metálico o bien un cheque en pesetas para
pagar las tasas del registro civil guineano, y, posteriormente, se le
remite el certificado local debidamente legalizado para practicar la
oportuna inscripción en el Registro Civil Central.
Los informes que sobre dicha cuestión remitieron a esta Institución
la Secretaría de Estado de Justicia y la Dirección General de Asuntos
Jurídicos y Consulares ponían de manifiesto la existencia de una
grave descoordinación entre el Registro Civil Central y el Consulado
de España en Bata, por lo que deberían haberse adoptado las medidas
necesarias para hacer menos gravoso a los solicitantes que estuviesen
en la situación descrita la expedición de certificaciones de
nacimiento.
Por otra parte, debe considerarse que las certificaciones del
Registro Civil son absolutamente gratuitas desde la entrada en vigor
de la Ley 25/1986, de 24 de diciembre, de Supresión de las Tasas
Judiciales, por lo que, a juicio de esta Institución, debería
evitarse que aquellos ciudadanos afectados por el traslado incompleto
del antiguo Registro Central de Guinea Ecuatorial al Registro Civil
Central tuvieran que pagar para obtener dichas certificaciones,
aunque, como en este caso, se trate de tasas exigidas por otro
Estado.
En consecuencia, se recomendó a las administraciones citadas la
adopción de las medidas necesarias para que las certificaciones de
hechos inscritos en el antiguo Registro Civil de Guinea Ecuatorial,
que no hubiesen sido trasladados al Registro Civil Central, resulten
gratuitas para los solicitantes y puedan ser expedidas en un plazo
razonable de tiempo, racionalizando el proceso de su obtención y
proporcionando a los administrados un información veraz y clara sobre
el mismo.
La Dirección General de Asuntos Jurídicos y Consulares, dando
contestación a dicha recomendación ha reiterado que carece de
presupuesto para hacerse cargo del importe de las certificaciones de
los registros civiles extranjeros, por lo que no puede modificar el
procedimiento utilizado hasta la fecha. Por su parte, la Secretaría
de Estado de Justicia no ha remitido todavía la preceptiva respuesta
(9705708).
La lentitud con la que se tramitan los expedientes de nacionalidad en
el Consulado de España en La Habana, puesta en conocimiento de esta
Institución por algunos ciudadanos afectados, motivó el inicio de una
investigación ante la Dirección General de Asuntos Jurídicos y
Consulares con objeto de obtener información sobre si la referida
oficina consular disponía de los medios humanos y materiales
suficientes para desarrollar su labor de acuerdo con los principios
constitucionales.
En el informe remitido, la citada Dirección General comunicaba que la
acumulación de expedientes en el Consulado General de España en La
Habana se debía, fundamentalmente, a que la Ley 29/1995, de 2 de
noviembre, modificó el procedimiento para recuperar la nacionalidad
española, ya que, hasta ese momento, los expedientes de recuperación
de la nacionalidad se iniciaban en los consulados de España en el
extranjero y se resolvían por la Dirección General de Registros y
Notariado del Ministerio de Justicia y, tras la entrada en vigor de
dicha Ley, los expedientes se inician, tramitan y resuelven en los
propios consulados, produciéndose un considerable aumento de trabajo
en los mismos.
Por último, ponía de manifiesto que desde ese departamento se estaba
haciendo lo posible para aumentar el personal del Consulado de España
en La Habana efectuando
diversas contrataciones temporales con objeto de resolver la
acumulación de expedientes.
Posteriormente, esta Institución ha tenido conocimiento de que en la
actualidad se están tramitando las solicitudes presentadas hace
cuatro años en el referido consulado, por lo que se ha considerado
necesario continuar la investigación (9803977, 9804647, 9809774,
9823930).
17. EQUIPAMIENTOS Y BIENES MUNICIPALES Y TRAFICO URBANO
17.1. Equipamientos mínimos
La mayoría de las quejas tramitadas durante el ejercicio al que se
contrae este informe, en relación con los servicios públicos de
carácter mínimo obligatorio que han de prestar las entidades locales,
conforme establecen los artículos 25 y 26 de la Ley 7/1985, de 2 de
abril, reguladora de Bases de Régimen Local, hace referencia al
deficiente estado de calles y aceras o falta de pavimentación de las
mismas y, en menor medida, al servicio público de alumbrado.
Así, se denunció que la localidad de Salinas, perteneciente al
Ayuntamiento de Castrillón (Asturias), venía padeciendo desde hace 14
años una situación de abandono que se manifestaba, fundamentalmente,
en el deficiente servicio de alumbrado público y estado de las
aceras, así como en la existencia de algunas nuevas calles sin
pavimentar, siendo desatendidas por el mencionado Ayuntamiento las
numerosas reclamaciones formuladas por los vecinos, en ejercicio del
derecho que les reconoce el artículo 18 de la normativa señalada, de
exigir la prestación y, en su caso, el establecimiento del
correspondiente servicio público, en el supuesto de constituir una
competencia municipal de carácter obligatorio.
El citado Ayuntamiento ponía de manifiesto en su informe que la
prestación de los servicios públicos de su competencia se realizaba
de forma adecuada, conociendo posteriormente a través del interesado,
que aunque el problema del alumbrado público se había solucionado,
las deficiencias de pavimentación de calles y de aceras denunciadas
persisten. Por esta razón se ha considerado procedente continuar con
la investigación (9706818).
En otro supuesto, las deficientes condiciones del camino de acceso a
la zona rural Arroyo Ancón-Los Padillas (Málaga), ocasiona, entre
otros problemas, que cuando las lluvias son intensas, los niños no
pueden acudir a la escuela. El formulante manifestaba que desde hace
15 años viene reclamando de las distintas corporaciones una solución
definitiva a este problema, sin haber obtenido mas que soluciones
provisionales. En la actualidad se está pendiente de que el
Ayuntamiento de Alora (Málaga) comunique a esta Institución las
previsiones existentes en orden a solucionar este problema,
habiéndosele recordado la posibilidad que tiene de solicitar la
inclusión dentro del Plan Provincial de Cooperación de Obras y Bienes
de competencia municipal, de las obras referentes a la mejora de las
infraestructuras del citadocamino, a tenor de lo establecido en los
artículos 31.2.a)
Es de destacar un caso que ha merecido la realización de numerosas
actuaciones por la Institución, -entre otras, formular una sugerencia
al Ayuntamiento de Porriño (Pontevedra)-, ya que el mal estado del
camino de acceso a la vivienda de la interesada, imposibilitaba el
paso de las ambulancias a la misma, cuyo servicio debía ser requerido
con cierta frecuencia a causa de la precaria salud de la madre de la
formulante. La investigación ha concluido favorablemente, mediante la
actuación conjunta del citado ayuntamiento y la entidad local menor
de Chenlo, que han ensanchado y mejorado el firme del acceso a la
referida vivienda, dejándolo en buen estado de uso, accesibilidad y
tránsito para personas y vehículos (9403172).
17.1.1. Abastecimiento domiciliario de agua potable
Durante el año 1998 se han presentado varias quejas en las que los
interesados expresaban su disconformidad con la forma en la que se
prestaba el servicio de abastecimiento domiciliario de agua potable
por parte de diversos ayuntamientos, toda vez que se cobraba a los
usuarios que vivían en las urbanizaciones unas tarifas diferentes que
las que se aplicaban a los vecinos residentes en el casco urbano.
Igualmente se oponían a la existencia de tarifas en las que existía
una cuota mínima equivalente a un hipotético consumo de un
determinado número de metros cúbicos ya que, según afirmaban, ello
conllevaba un cierto despilfarro por parte de algunos usuarios que
malgastaban el agua.
A lo largo de las investigaciones realizadas con las respectivas
administraciones locales se constató la existencia de dos precios
diferentes en la cuota de consumo, la cual, además, estaba
estructurada en varios tramos o bloques crecientes, por lo que el
precio de los m3 consumidos iban aumentando de modo progresivo a
medida que se incrementaba el consumo. Por dicha razón, el precio que
pagaban los usuarios que vivían en las partes de los términos
municipales en las que se ubicaban las urbanizaciones por los
consumos que realizaban en cada uno de esos tramos era mayor que el
que tenían que pagar los otros usuarios que residían en los cascos
urbanos tradicionales.
Como esta Institución desconocía los motivos en los que se habían
basado los ayuntamientos para establecer esas grandes diferencias
existentes entre los precios por los consumos de agua efectuados en
las viviendas de los pueblos y de las urbanizaciones, se les indicó
que, en el supuesto de que existiera algún tipo de coste en la
prestación y conservación del servicio, como pudiera ser que para
llevar el agua a las urbanizaciones se tuviese que usar un equipo
elevador del agua o una mayor complejidad técnica en las
instalaciones, etc., ello se debería reflejar en la cuota de servicio
o fija pero no en la cuota de consumo o variable, como se había hecho
y que, de no haber esa justificación, tampoco se podría admitir
ninguna diferenciación en la cuota fija o de servicio.
Igualmente se les indicó que, si bien la capacidad económica no sólo
constituye un principio inspirador del ordenamiento tributario que se
recoge en el art. 31.1 de la Constitución y se proyecta sobre los
demás que dicho precepto contiene, sin embargo, la diferencia de
trato que la modificación de las tarifas consagraba no respondía, en
absoluto, a criterios de capacidad contributiva suficientemente
demostrados, por lo que se estaba practicando una discriminación
contraria al artículo 14 en relación con el artículo 31.1, ambos de
la Constitución, que reconocen el principio de igualdad tributaria.
Como ya se ha dejado oportuno reflejo en otros informes anteriores,
en otras quejas que se han tramitado, esta Institución ha propugnado
que en las tarifas por abastecimiento domiciliario de agua potable se
contemplen diferenciaciones en los precios que deberían pagar algunos
usuarios -por ejemplo las familias numerosas- en base a la aplicación
del principio de capacidad contributiva, habiéndose constatado que en
otros municipios también se han introducido en las tarifas unos
precios menores para los usuarios con ingresos inferiores a
determinados módulos económicos que tomaban como patrón el salario
mínimo interprofesional o en estado de necesidad o emergencia, todos
los cuales se veían favorecidos con algunas bonificaciones de la
cuota de consumo.
No obstante, se indicó a los ayuntamientos afectados por las quejas
que, fuera de esos supuestos, donde sí es reconocible una apelación a
la capacidad económica, la diferenciación de cuotas en consideración
a la localización de los inmuebles, según que estén o no en una
urbanización, constituía una injustificada discriminación de trato
que nada tenía que ver con la capacidad contributiva, a menos que se
pudiera demostrar de forma fehaciente que todos los propietarios de
esos inmuebles percibían mayores rentas o poseían mayores riquezas
que los que vivían en los pueblos o cascos urbanos tradicionales.
Por todo ello, se sugirió que se iniciaran sendos procedimientos de
modificación de las actuales tarifas de abastecimiento domiciliario
de agua potable para que la cuota variable o de consumo que tuviesen
que pagar los usuarios de las urbanizaciones fuese igual que la de
los que viven en los núcleos de población en los que se ubican las
capitalidades de esos municipios (9800615 y 9801266).
Para terminar con este apartado, se significa que el Ayuntamiento de
Las Palmas de Gran Canaria remitió el pasado año un escrito en el que
se manifestaba la no aceptación de la nueva sugerencia que se le
había formulado sobre la facturación del agua potable suministrada en
base a una progresión de las tarifas en la que se tiene en cuenta
únicamente el consumo realizado y no el número de miembros de la
unidad familiar.
En efecto, en el informe remitido se expusieron las razones jurídicas
y extrajurídicas en las que se basaba su oposición a los criterios
sustentados por esta Institución y que habían sido aceptados por
otros ayuntamientos y entidades concesionarias de este servicio de
abastecimiento domiciliario de agua potable.
Como consecuencia de ello, y al contrario de lo sucedido en otras
quejas anteriores referentes a otros municipios, no se procedió a
modificar el sistema tarifario que
se estaba aplicando con el fin de alcanzar una mayor equidad entre
los usuarios por lo que se continuó con la equiparación de los
consumos domiciliarios o domésticos de los realizados por industrias,
comercios, personas jurídicas, etc.
Del mismo modo, y en lo que respecta a las tarifas aplicadas a los
consumos domésticos, tampoco se procedió a llevar a cabo la
sugerencia de que se sustituyera la actual tarifa de bloques
crecientes por una tarifa constante para que todos los usuarios
pagasen al mismo precio los litros de agua consumidos en sus
viviendas, evitándose así que se penalizara a los ciudadanos
integrantes de familias numerosas o que comparten las mismas
viviendas, cualquiera que sea su relación o vínculo así como que se
introdujeran unos recargos especiales y temporales para los casos y
momentos preestablecidos (sequía, uso del agua para piscinas,
jardines, huertos, utilización de bombas elevadoras, etc.) con los
que se conseguirían los fines que ahora se persiguen con los tramos
progresivos pero atendiendo mejor a la capacidad contributiva de los
sujetos pasivos (9621535).
17.2. Bienes de las entidades locales
En relación a esta materia, en el Informe del pasado año quedó
reflejada la investigación llevada a cabo ante el Consell Insular de
Baleares, acerca de la defensa y conservación del denominado Camín de
Cavalls (Menorca), cuyo acceso estaba siendo obstaculizado por
algunos propietarios de fincas sobre las que los interesados
afirmaban que existía una servidumbre pública de paso por causas de
utilidad pública, y respecto del cual en el año 1989 se había
iniciado un expediente sobre declaración de bienes de interés
cultural.
El Consejo Consultivo de la Comunidad de Baleares emitió dictamen
sobre la cuestión suscitada, manifestando la procedencia de la
declaración de caducidad de dicho procedimiento. No obstante al
considerar que con el citado expediente no se agotaba el problema, se
continuó la investigación a los efectos de conocer las medidas que
deberían aplicarse por las administraciones implicadas en orden a
determinar su naturaleza jurídica y, en su caso, proteger el uso
público del citado camino.
Así, resultó que una vez declarada definitivamente la caducidad del
expediente de declaración de bien de interés cultural del Camí de
Cavalls, el Consell Insular informó carecer de legitimación para
actuar, de forma directa, en la defensa de la posible existencia de
una servidumbre pública de paso sobre el mencionado camino ya que, de
existir, ésta sería de titularidad municipal, siendo, por tanto, los
ayuntamientos afectados quienes estarían legitimados para el
ejercicio de las acciones pertinentes o, en el caso de pasividad de
aquéllos, los vecinos al amparo del artículo 220 del Real Decreto
2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de
Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades
Locales, sosteniendo tal criterio sobre la base de las conclusiones
del dictamen del Consejo Consultivo de las Islas Baleares.
Considerando esta Institución que la vía apropiada para la defensa de
los bienes y derechos integrados bajo
la denominación Camí de Cavalls, es la establecida en el artículo 220
del citado texto reglamentario, en concordancia con la argumentación
contenida en el mencionado dictamen del Consejo Consultivo, y habida
cuenta, por otra parte, las actuaciones que se estaban llevando a
cabo para encontrar una solución a la cuestión suscitada por parte de
la Comisión de Presidentes de las Corporaciones Locales, órgano
consultivo integrado por el Presidente del Consejo Insular y por los
alcaldes de los municipios de la isla, se dio por finalizada la
investigación (9620376).
17.3. Tráfico urbano
De las quejas que han tenido entrada a lo largo de 1998, se deben
destacar aquellas en las que se percibía que los interesados habían
utilizado los servicios de alguna de las empresas que se han
especializado en la gestión de los intereses de los conductores, toda
vez que han experimentado un notable incremento respecto a años
anteriores.
Contrariamente a lo que pudiera pensarse, tales quejas han sido
admitidas a trámite en un porcentaje menor que las presentadas por
aquellos ciudadanos que se dirigieron al Defensor del Pueblo de forma
directa exponiendo su disconformidad con una sanción de tráfico que
le había impuesto un determinado ayuntamiento.
Una de las razones que explican la inadmisión de dichas quejas se
puede encontrar en que las referidas empresas, en ocasiones, no han
estudiado el problema del interesado de forma individualizada, lo
cual ha dado lugar a que se alegaran hechos o se expusieran
fundamentos jurídicos que no coincidían con las situaciones reales
que se desprendían de los documentos aportados relativos a la
actuación administrativa. Así, se han estudiado algunas quejas con
más de 33 folios escritos por ordenador con idéntico formato, pero
referidas a distintas infracciones y otras en las que se observaban
graves deficiencias jurídicas en sus fundamentaciones o alegaciones.
De igual modo, se han detectado otras en las se traslucía una
actuación de dichas empresas o particulares que ofrecían sus
servicios de asesoramiento a los conductores que casi lindaba con el
abuso de su buena fe, toda vez que, desde un principio, les debieron
indicar que en sus casos concretos no se había producido una
actuación irregular de la Administración y, por tanto, que no
procedía la realización de gestión alguna encaminada a evitar la
sanción impuesta.
Por otro lado, también hay que destacar que más de la mitad de las
quejas estudiadas a lo largo de 1998 relacionadas con el tráfico
urbano se referían a actuaciones del Ayuntamiento de Madrid y que
éste sigue considerando como correctas aquellas notificaciones
practicadas en los años 1995, 1996 y parte de 1997 que no reunían los
requisitos establecidos por la normativa aplicable, ya que en las
mismas no figuraban las identidades de las personas que las
recibieron o las rehusaron, ni se hizo constar en los expedientes las
circunstancias de los intentos de notificación.
elaborados para practicar las notificaciones derivadas de la
tramitación de los expedientes por infracciones de tráfico sí se
exigen tales requisitos de identificación previstos en la ley para
considerarlas correctamente entregadas o rehusadas (9710522, 9712392,
9713239 y 9800060, entre otras).
Del estudio de las quejas presentadas contra el Ayuntamiento de Palma
de Mallorca y de las investigaciones que, en su caso, se han
desarrollado para esclarecer los hechos alegados por los interesados,
se ha podido constatar que dicha corporación local tiene implantado
un sistema de notificación de los actos administrativos derivados de
los expedientes sancionadores por infracciones de tráfico, que no
sólo es conforme con las prescripciones legales sino que, además, ha
introducido otros requisitos complementarios como garantía de los
derechos de los ciudadanos (9811121, 9815829 y 9818554, entre otras).
Una investigación ante el Ayuntamiento de Santander iniciada en el
año 1995 fue concluida en el año 1998 al ser aceptado y ejecutado el
contenido de la recomendación que se formuló a dicha Administración
local relativa al embargo de la cuenta del interesado por no abonar
el importe de una multa que se le impuso por una infracción de la
Ordenanza para la Limitación del Aparcamiento.
En efecto, tras diversos requerimientos, el citado ayuntamiento
comunicó que se había procedido a realizar una modificación de los
impresos anteriormente utilizados en los expedientes sancionadores
con motivo de infracciones en materia de circulación, que se había
modificado la citada ordenanza adaptándola a la Ley 5/1997, de 24 de
marzo, de reforma del texto articulado de la Ley sobre Tráfico,
Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial y que se había
devuelto al interesado la cantidad embargada de su cuenta corriente
por haberse reconocido que derivaba de una multa no ajustada
a Derecho (9510432).
El Ayuntamiento de Talavera de la Reina (Toledo) también aceptó la
recomendación que se le había formulado con motivo de otra queja
referente a una multa impuesta en base a una denuncia del controlador
de la Ordenanza Municipal de Tráfico que regula el estacionamiento
limitado, toda vez que se había incurrido en diversas irregularidades
procedimentales.
En consonancia con el contenido de la resolución de esta Institución,
dicho ayuntamiento procedió a confeccionar unos nuevos impresos de
tramitación de los expedientes sancionadores por infracciones de
tráfico en los que se subsanaron las deficiencias que se habían
constatado y, como quiera que todas esas irregularidades habían
causado un perjuicio y una indefensión a la formulante de la queja,
se efectuó la devolución de la multa que había pagado la interesada
(9623876).
Por lo que respecta a las sugerencias efectuadas para que los
controladores del servicio de la Operación de Regulación del
Aparcamiento acompañen las denuncias que realizan de los vehículos
indebidamente estacionados con otros medios de prueba que acrediten
la infracción presuntamente cometida (fotos, testigos,etc.) que
fueron formuladas al Ayuntamiento de Madrid, debe señalarse que no
han sido aceptadas. Dichas sugerencias tenían su fundamento en el
hecho de que, aunque la profesionalidad de esas personas encargadas
de las tareas de vigilancia del cumplimiento de la citada ordenanza
no se ponga en entredicho, sus denuncias no pueden tener la misma
fuerza de presunción de veracidad que las efectuadas por los agentes
de la autoridad encargados de la vigilancia del tráfico, ya que
tienen carácter voluntario.
De los datos que obran en esta Institución se desprende que dicho
ayuntamiento está haciendo una interpretación parcial de contenido de
la sentencia del Tribunal Supremo de 4 de octubre de 1996 -dictada en
el recurso de casación en interés de ley número 2754/1994-, en la que
se declaraba como doctrina legal que la ratificación del denunciante
en el procedimiento sancionador regulado en el Real Decreto
Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el texto
articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor
y Seguridad Vial, constituye prueba a cargo cuya valoración
corresponde al órgano sancionador, sin que en dicho procedimiento sea
necesario practicar las pruebas de cargo con anterioridad a la
notificación de la denuncia al presunto infractor.
De esta forma. de hecho, se viene atribuyendo una presunción de
veracidad a las meras denuncias de los controladores sin tener en
cuenta el principio in dubio pro reo que se debe aplicar al ejercicio
de la potestad sancionadora por la administración sin asumir que, en
dicha sentencia, también se establece que esas pruebas de cargo
tienen que ser valoradas de forma conjunta con la que aporte el
denunciado y que, según el artículo 13.1 del Real Decreto 320/1994,
de 25 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de
Procedimiento Sancionador en Materia de Tráfico, Circulación de
Vehículos a Motor y Seguridad Vial, el instructor del procedimiento
deberá dictar una resolución motivada cuando rechace las pruebas
propuestas por los interesados.
Como ejemplo de esta práctica administrativa se pueden citar algunas
quejas en las que se constató que el Ayuntamiento había rechazado las
alegaciones del conductor cuando éste había presentado pruebas
testificales que acreditaban su versión de los hechos contraria a la
denuncia del controlador, o cuando se demostró que el denunciante
había incurrido en un grave error en la identificación del vehículo,
lo cual conlleva que se haya sancionado a conductores sin que se
hubiese demostrado la autoría de la infracción o la existencia de
ésta (9712228 y 9815307, entre otras).
En cuanto a la defectuosa identificación del vehículo del interesado,
así como a los preceptos jurídicos infringidos, esta Institución
sugirió al Ayuntamiento de Jaén que revocase una resolución
sancionadora, sugerencia que ha sido aceptada (9704950).
En relación con la identificación de los conductores presuntos
responsables de alguna infracción, el Ayuntamiento de Madrid exige a
los titulares de los vehículos que faciliten el nombre, apellidos y
dirección postal completa, así como el número del documento nacional
de identidad o del permiso de conducir del conductor
presunto responsable, llegando incluso a requerir, una vez en su
poder estos datos, la aportación de una fotocopia del permiso de
conducir o algún documento que pruebe la cesión del vehículo en el
momento de la infracción.
En este sentido, el citado Ayuntamiento sigue sin aceptar las
sugerencias que se le habían formulado en el sentido de no exigir los
datos mencionados, ya que tales exigencias suponen un desconocimiento
de lo dispuesto en el artículo 35 f) de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común, según el cual los ciudadanos
tienen derecho a no presentar documentos no exigidos por las normas
aplicables al procedimiento de que se trate y porque no existe
ninguna norma que exija que para notificar una denuncia en el
domicilio del conductor identificado por el titular del vehículo sea
preciso conocer su documento nacional de identidad o su permiso de
conducir o que obligue a un particular a facilitarlo a otro
particular que se lo hubiera requerido (9711010, 9715327, 9802444,
9810926 y 9819916, entre otras).
Por otro lado, algunos conductores que en los años 1991 y 1992
acudieron a los depósitos municipales a recoger unos vehículos que
habían sido retirados de la vía pública por el servicio de la grúa
han presentado sendas quejas al haber recibido unas notificaciones
del Ayuntamiento de Madrid por las que, antes de que transcurriesen
los cinco años de prescripción, se les requería por la vía de apremio
el pago de la tasa que se había devengado.
Esta Institución inició las correspondientes investigaciones en
aquellos casos en los que los interesados habían alegado su oposición
al pago de la tasa mencionada por no haber sido en ningún momento los
propietarios de esos vehículos, por lo que no podían ser considerados
como sujetos pasivos, ya que su actuación en la recuperación de los
mismos se debió al mero cumplimiento de las órdenes impartidas por
las empresas en las que trabajaban o a vínculos familiares o de
amistad con los propietarios.
El Ayuntamiento aceptó parcialmente las sugerencias formuladas, ya
que, atendiendo al contenido de las mismas, ha indicado que se ha
dispuesto que, en lo sucesivo, se adopten una serie de medidas para
el momento de proceder al cobro de la tasa por retirada de vehículos
de la vía pública en virtud de las cuales la liquidación se extenderá
exclusivamente a nombre del propietario del vehículo y, en el caso de
que éste no sea la persona que acuda a recogerlo, deberá facilitar
los datos personales del propietario.
Igualmente informó que, en adelante, quienes recuperen los vehículos
del depósito cumplimentarán la diligencia de entrega, tanto si ésta
se practica al propietario del vehículo como si es a su
representante, la cual será distinta del documento de ingreso o
abonaré, haciéndose así cargo del vehículo bajo su responsabilidad y
en representación del propietario.
Sin embargo, en ninguna de las quejas tramitadas se aceptó aquella
parte de la resolución en la que se sugería que no se le cobrase al
interesado el importe de la tasa ya
que ésta debió haber sido exigida al titular del vehículo que era el
que tenía la condición de sujeto pasivo y no al tercero que se limitó
a efectuar la operación material de su recuperación del depósito
municipal (9715077, 9804877 y 9804878, entre otras).
A lo largo de 1998 se han presentado diversas quejas porque el
Ayuntamiento había sancionado a los interesados por unas infracciones
de tráfico cometidas con sus vehículos al circular a una velocidad
superior a la permitida sin que se hubiese entregado en el acto la
notificación de la denuncia tal y como establece, como norma general,
en el artículo 77 del Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de
marzo, por el que se aprueba el texto articulado de la Ley sobre
Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial.
Según manifestaban los formulantes de tales quejas, el citado
Ayuntamiento tenía la práctica administrativa de notificar
posteriormente las denuncias, justificando su falta de entrega en
mano por no entorpecer la fluidez del tráfico, por no disponer de
vehículo adecuado u otras frases genéricas.
Aunque el Ayuntamiento informó que no aceptaba el contenido de las
sugerencias que se formularon al respecto, en las que se incidía en
la conveniencia de que se adoptasen las medidas oportunas -elección
del lugar, del momento, incremento del número de agentes que
participan en esos controles, etc.- con las que se evitase que la
excepción legal se convirtiese en norma general como venía
sucediendo, sin embargo, informó que para que se pudiera detener al
vehículo que había sido detectado por el cinemómetro como presunto
infractor a fin de entregarle en el acto a su conductor la
correspondiente denuncia se precisaba una distancia mínima de 300
metros y unas circunstancias técnicas adecuadas que dependían de la
configuración de la vía, de la velocidad de los vehículos, del
tráfico existente, etc..
No obstante lo anterior, el referido Ayuntamiento también informó que
en la actualidad se ha pasado de notificar en mano un 6 % de las
denuncias de exceso de velocidad, a notificar en el acto un 90 % de
las formuladas (9714536, 9800999, 9801380 y 9801816, entre otras).
Durante la investigación desarrollada para contrastar las alegaciones
del formulante de otra queja se pudo constatar que en los boletines
de denuncia que se extienden en base a los datos reflejados en las
fotografías tomadas por el cinemómetro, no se dejaba constancia de la
razón por la que dichas denuncias no se pudieron entregar en mano a
los conductores sino que las mismas se incluían en las notificaciones
por lo que resultaba una práctica administrativa irregular al ser
otras personas diferentes a los policías municipales denunciantes las
que cumplimentaban el modelo 1.1 -notificación de denuncia-, a través
del cual se comunicaba a los conductores las razones por las que no
se pudieron entregar en mano.
De ello se deducía que la persona encargada de introducir
informáticamente los datos que figuran en el boletín de denuncia y
que cumplimentaba el impreso 1.1, especificaba una razón por la que
no pudo entregarse la
denuncia en mano que quizás no se ajustaba a la causa real.
Igualmente se constató que para el Ayuntamiento resultaba
intranscendente que el informe de ratificación fuese emitido por
agente distinto al que extendió el boletín de denuncia, con lo cual
parecía que no se tenía en cuenta que el artículo 79.2 del ya citado
Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, dispone
textualmente que de las alegaciones del denunciado se dará traslado
al denunciante para que informe en el plazo de quince días.
Otro hecho constatado a lo largo de ésta y otras investigaciones es
que por la referida Administración local se realiza una tramitación
no individualizada de los expedientes sancionadores por infracciones
de tráfico, ya que se contesta a las alegaciones con frases genéricas
y que, en muchas ocasiones, no responden al contenido de los
argumentos aportados por los conductores en su defensa, y que
solamente se permite la vista del expediente en el trámite de
audiencia previsto en el artículo 13.2 del anteriormente citado Real
Decreto 320/1994, de 25 de febrero, que tiene lugar una vez concluida
la tramitación del expediente y formulada su propuesta de resolución,
a pesar de lo que dispone el artículo 35.a) de la Ley 30/1992, de 26
de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y
del Procedimiento Administrativo Común.
Pese a todo, el Ayuntamiento de Madrid no aceptó la sugerencia que se
le había formulado para que procediese a la revocación de la sanción
impuesta al interesado por el cúmulo de graves irregularidades
cometidas durante la tramitación del expediente sancionador por
infracción de tráfico que se le incoó (9708441).
Por el contrario, sí se obtuvieran resultados favorables para los
promoventes de otras quejas, en las que el Ayuntamiento de Madrid
reconoció que se había producido la prescripción de la infracción por
el excesivo tiempo transcurrido entre la comisión de la misma y la
publicación edictal de la denuncia, o que se había producido un error
en la transcripción de la matrícula de un vehículo denunciado por
exceso de velocidad, al no coincidir con la que figuraba en la
fotografía tomada al efecto, o cuando se impusieron dos sanciones a
quien fue el anterior propietario del vehículo denunciado, siendo que
el mismo había comunicado oportunamente su transferencia (9801241,
9801631, 9707175).
De igual modo, el Ayuntamiento estimó las pretensiones de los
formulantes de las quejas al reconocer que se habían practicado
incorrectamente unas notificaciones que fueron dirigidas a un
domicilio diferente del que figuraba en el registro de vehículos de
la Jefatura Provincial de Tráfico, o que se había producido la
caducidad del expediente sancionador, mientras que el Ayuntamiento de
Leganés procedió a devolver el importe de la multa que había pagado
el formulante de otra queja al reconocer que se había omitido la
notificación de la propuesta de resolución que se debió efectuar tras
la presentación de sus alegaciones (9800711, 9809608 y 9813614).
De otra parte, el Ayuntamiento de Ciudad Real aceptó la sugerencia
que se le había formulado con motivo de otra investigación y, en
consecuencia, procedió a
devolver el importe de la multa que había cobrado al formulante de la
queja al reconocer que desde que se publicó la denuncia en el Boletín
Oficial de la Provincia hasta que se le notificó en su domicilio la
resolución sancionadora se había producido la prescripción ya que no
existieron entre ambos trámites otras actuaciones que la hubieran
interrumpido. Del mismo modo, el Ayuntamiento de Alcalá de Henares
(Madrid) también ha aceptado la sugerencia que se le formuló para que
revocara la sanción que se había impuesto al promovente de otra queja
porque no se tuvo en cuenta la distribución de la competencia sobre
la regulación y control del tráfico establecida en los artículos 5 y
7 del mencionado Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, y
para que, en adelante, no se tramiten las denuncias que puedan
formular los miembros de la policía municipal de esa Administración
local en las vías interurbanas ya que la competencia para sancionar
las infracciones de tráfico cometidas en las mismas es del órgano
correspondiente de la Administración del Estado, según dispone el
artículo 68 de la citada Ley (9708495 y 9814302).
Por último, se debe significar que si el Ayuntamiento de Lleida
procedió a anular una resolución que había notificado en catalán a un
residente en Palencia redactándola en castellano. En relación con un
tema similar, el Ayuntamiento de Son Servera (Illes Baleares) ha
remitido el preceptivo informe en el que se expone como razón por la
que que no se enviaron al interesado las notificaciones en
castellano, aunque su residencia estaba en Andalucía, el que no había
manifestado expresamente su deseo de recibirlas en ese idioma
(9708052 y 9818147).
18. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
18.1. Recepción y compulsa de copias en registros y oficinas públicas
A lo largo de estos años han sido diversos los problemas planteados
por las restricciones existentes respecto de la compulsa de
documentos en registros y oficinas públicas.
Estos problemas se derivan fundamentalmente del criterio limitativo
aplicado por los distintos órganos administrativos al proceder
únicamente a la compulsa de copias de documentos si éstas van a ser
aportadas a un procedimiento seguido ante ellos mismos, de tal manera
que se niega la posibilidad de la compulsa cuando se pretende
utilizar las copias en otros ámbitos de la organización
administrativa (por ejemplo, ante diferente departamento
ministerial), o ante otras Administraciones públicas, o cuando,
simplemente, no se especifica el uso que ha de darse a la copia
compulsada o éste es distinto del expresado más arriba.
Esta Institución ha venido manteniendo que dicho criterio de la
Administración en materia de compulsa es sumamente restrictivo y
consecuentemente se ha abogado por una interpretación amplia del
artículo 46 -en relación con el artículo 35 c)- de la Ley 30/1992, de
26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas
y del Procedimiento Administrativo Común, y así se hizo constar en
los informes anuales
correspondientes a 1995 y 1996, a la vez que se instaba al Ministerio
de Administraciones Públicas a que dictara la normativa de desarrollo
del citado precepto en el plazo más breve posible.
En concreto, se trataría de subsanar la situación existente en lo
relativo a la compulsa de copias con el fin de aportarlas a un
procedimiento seguido ante un órgano administrativo distinto de aquél
al que se solicita la compulsa, supuestos en los que, como se ha
dicho, la práctica administrativa viene denegando tal posibilidad por
aplicación de las normas reglamentarias dictadas en desarrollo del
derogado artículo 64 de la Ley de Procedimiento Administrativo de
1958, y todo ello influido por el confuso tratamiento que recibe esta
materia en el artículo 46 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de
las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común, y por la falta de desarrollo reglamentario del mismo.
Esta situación fue en su día considerada insatisfactoria por el
Ministerio de Administraciones Públicas, y así se hizo saber a esta
Institución, por cuanto restringe indebidamente el derecho de los
interesados a la devolución de los documentos originales que deben
presentarse ante las administraciones públicas -reconocido en el
artículo 35 c) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre- y obstaculiza
indirectamente la plena efectividad de las previsiones establecidas
en el artículo 38.4 sobre presentación de documentos en oficinas
distintas a las correspondientes a los registros de los órganos a que
se dirijan.
Considerando que el mero desarrollo reglamentario del artículo 46 de
la citada Ley podría no ser suficiente para resolver los problemas
expuestos, el Ministerio de Administraciones Públicas vino a concluir
en la conveniencia de reformar la ley en este punto y regular de
forma integral la compulsa de documentos por la Administración.
La reforma planteada consistiría en incluir en el artículo 38 un
apartado del siguiente o parecido tenor: «Al presentar un documento,
los interesados podrán acompañarlo de una copia para que la oficina
receptora, previo cotejo de aquélla, devuelva el original salvo en el
caso de que éste deba obrar en el expediente. Los interesados podrán
ejercitar este derecho en todas las oficinas y registros previstos en
el apartado 4 de este artículo, con independencia del órgano al que
vayan dirigidos».
Con estos antecedentes, y encontrándose en tramitación un
anteproyecto de ley de modificación de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, se solicitó de la subsecretaría del citado departamento un
informe sobre el tratamiento dado en dicho anteproyecto a la compulsa
de documentos y copias en los registros y oficinas públicas.
De la respuesta recibida se desprendía que en el mencionado proyecto
de ley se abordaba la solución al problema aquí planteado proponiendo
una nueva redacción del artículo 38.5 en los siguientes términos:
«Para la eficacia de los derechos reconocidos en el artículo 35 c) de
esta ley a los ciudadanos, estos podrán acompañar una copia de los
documentos que presenten junto con sus solicitudes, escritos y
comunicaciones.
Dicha copia, previo cotejo con el original por cualquiera de los
registros a que se refieren los puntos a) y b) del apartado 4 de este
artículo, será remitida al órgano destinatario devolviéndose el
original al ciudadano. Cuando el original deba obrar en el
procedimiento, se entregará al ciudadano la copia del mismo, una vez
sellada por los registros mencionados y previa comprobación de su
identidad con el original».
Teniendo en cuenta que dicha previsión finalmente ha sido recogida en
la Ley 4/1999, de 14 de enero, de modificación de la Ley de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común, únicamente quedaría por desarrollar el artículo
46.1 de esta Ley que ha quedado con su redacción originaria.
En consecuencia, y sobre la base de las razones expuestas, se ha
formulado una recomendación para que se desarrolle reglamentariamente
el artículo 46.1 de la Ley 30/1992, para determinar los órganos que
tengan atribuidas las competencias de expedición de copias auténticas
de documentos públicos o privados (9806018, 9806224, 9813992,
9814605).
18.2. Derecho a no presentar documentos no exigibles o ya obrantes en
poder de la Administración
También ha dado lugar a la actuación de esta Institución el
incumplimiento de las previsiones contenidas en la disposición final
de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común,
disposición por la que se autorizaba al Consejo de Ministros a dictar
cuantas disposiciones de aplicación y desarrollo fueren necesarias,
en lo que aquí concierne, para la efectividad material y temporal del
derecho reconocido en el artículo 35.f) de la propia Ley, es decir,
«a no presentar documentos no exigidos por las normas aplicables al
procedimiento de que se trate, o que ya se encuentren en poder de la
Administración actuante».
Por parte del Ministerio de Administraciones Públicas, tras
reconocerse el incumplimiento de tales previsiones, se mantiene la
postura de que la inexistencia de dicho desarrollo reglamentario
general no implica la ausencia de disposiciones de aplicación y
desarrollo del precepto mencionado, al menos por lo que se refiere a
la Administración General del Estado, alegando al efecto la
existencia de múltiples normas, dictadas en cumplimiento de la
obligación de adecuación, establecida en la disposición adicional
tercera de la mencionada Ley procedimental, de las disposiciones
reguladoras de los distintos procedimientos administrativos, que
regulan expresamente y en términos coincidentes las cuestiones
relacionadas con el derecho de los ciudadanos a no aportar documentos
que ya obren en poder de la Administración.
De ello parece desprenderse que no sería necesaria la aprobación de
una norma específica de desarrollo del ejercicio del derecho
reconocido a los ciudadanos en el artículo 35.f) de la Ley, posición
que no puede ser compartida por esta Institución ateniéndose, tanto a
la literalidad
de la disposición final de la Ley, como al fundamento último de la
misma.
En efecto, el artículo 149.1.18.o de la Constitución distingue, entre
las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas, que
habrán de garantizar al administrado un tratamiento común ante ellas,
del procedimiento administrativo común, cuya regulación se configura
como una competencia normativa plena y exclusiva del Estado.
Como consecuencia de lo anterior, la referida Ley regula el
procedimiento administrativo común, de aplicación general a todas las
administraciones públicas, fijando las garantías mínimas de los
ciudadanos respecto de la actividad administrativa, y configurando un
marco jurídico de actuación común que permita a los particulares
dirigirse a cualquier instancia administrativa en la certeza de que
todas ellas actúan con criterios homogéneos.
Es precisamente en este contexto, -y más aún teniendo en cuenta que
el derecho reconocido en el artículo 35.f) es una de las innovaciones
más significativas de la Ley, según reconoce su exposición de
motivos-, en el que cobra significado el contenido de la disposición
final en cuestión, la cual, tras autorizar al Consejo de Ministros a
dictar cuantas disposiciones de aplicación y desarrollo de la norma
sean necesarias, viene a destacar particularmente, entre todas las
demás, a «las que se refieren a la efectividad material y temporal
del derecho reconocido en el artículo 35.f)».
En base a las consideraciones expuestas, esta Institución formuló la
oportuna recomendación para que se llevasen a cabo las actuaciones
necesarias para la aprobación de las normas reglamentarias precisas
para garantizar la efectividad del derecho reconocido en el artículo
35.f) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas
y del Procedimiento Administrativo Común, con carácter general y
homogéneo sea cual fuere la Administración actuante en el
procedimiento de que se trate, y ello en cumplimiento de lo previsto
al efecto en la disposición final de la propia Ley.
En contra de la postura mantenida, fruto de la cual fue esta
recomendación, el Ministerio de Administraciones Públicas ha seguido
sustentando que la eficacia directa del derecho reconocido en el
artículo 35.f) no exige un desarrollo reglamentario específico y en
consecuencia, para obviar el mandato de la disposición final de la
Ley, se ha procedido a modificar su redacción suprimiendo el último
inciso del primer párrafo, precisamente aquel que imponía el
desarrollo reglamentario del derecho aquí en cuestión, supresión que
se justifica en el preámbulo de la nueva Ley, la 4/1999, de 13 de
enero, antes citada, en los siguientes términos: «La supresión del
último inciso del primer párrafo de la disposición final de la Ley
30/1992 contribuye a asegurar más intensamente la seguridad jurídica
en las relaciones jurídicas entre Administración y ciudadanos, a la
vez que los exonera, como es lógico, de cargas de orden burocrático
otorgando eficacia directa al derecho reconocido en el artículo 35.
f)» (9707451).
18.3. Derecho de acceso a archivos y registros públicos
El artículo 37 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común, regula el derecho de los ciudadanos a acceder a
archivos y registros públicos, en desarrollo de lo previsto en el
artículo 105.b) de la Constitución.
Este derecho no es incondicionado, sino que se somete, tanto en la
Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común, ya mencionada, como en otras
normas específicas, a determinados límites que tienden a proteger
básicamente, el derecho a la intimidad personal y familiar de los
ciudadanos cuyos datos puedan obrar en los archivos y registros
públicos, y la eficacia de la acción administrativa que no debe verse
interrumpida por el ejercicio de este derecho más allá de los límites
estrictamente razonables.
Así, por ejemplo, la propia Ley 30/1992 limita el acceso a los
documentos que contengan datos referentes a la intimidad de las
personas, exclusivamente a los titulares de los mismos, salvo en el
caso de que tales datos figurasen en expedientes caducados por el
transcurso del tiempo conforme a plazos máximos tras los cuales no
pueda derivarse efecto sustantivo alguno.
Asimismo se limita el ejercicio de los derechos de acceso a archivos
y registros cuando prevalezcan razones de interés público o intereses
de terceros más dignos de protección, o cuando lo disponga una ley,
debiendo en estos casos, el órgano competente, dictar una resolución
motivada. Todas ellas son limitaciones que han fundamentado la no
admisión a trámite de algunas de las quejas recibidas sobre el
particular (9712918, 9716630, 9810290).
Por contra se han admitido a trámite aquellas otras quejas en las que
la negativa de la Administración a facilitar el acceso del interesado
a determinados expedientes no resultaba justificada por la
concurrencia de alguna de las limitaciones impuestas legalmente al
ejercicio de tal derecho, supuestos éstos frecuentes especialmente en
los procesos selectivos para el acceso a la función pública en los
que, muchas veces, se niega a los opositores disconformes con el
resultado de los mismos el acceso al expediente del procedimiento del
que han sido parte salvo en sede judicial, obligándoles, por tanto, a
acudir en demanda de su derecho ante la jurisdicción contencioso-
administrativa, práctica anómala ésta de la que se deja oportuna
constancia en el epígrafe destinado a tratar precisamente los
aspectos relativos al acceso a la función pública (9702007, 9809303,
9818899).
19. ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LOS AYUNTAMIENTOS
Ante esta Institución compareció un representante de algunos músicos
profesionales y estudiantes avanzados de conservatorio, presentado
una queja sobre la pretensión de ese colectivo para que la Compañía
del Metro de Madrid elaborara una norma, ordenanza o autorización por
la cual se permitiera a esos músicos tocar en los lugares
concretos y apropiados que se les señalase dentro de las
instalaciones de la red del metro, ya que los guardias jurados al
servicio de esa compañía venían interrumpiendo sus actuaciones
artísticas por no tener la correspondiente autorización.
Dado que esta Institución tenía constancia de la sensibilidad
cultural que venía demostrando esa compañía a través de las diversas
colaboraciones llevadas a cabo con otras entidades, así como de las
actividades propias que se desarrollaban en sus instalaciones (sala
de exposiciones de la estación de Retiro, utilización como local de
ensayo para músicos de una determinada zona de las estaciones de
Usera y Cuzco, etc.) y a la vista de la información facilitada al
respecto por dicha compañía, se consideró oportuno indicarle la
conveniencia de que se buscaran diversas alternativas a la actual
situación de no permitir que los músicos pudieran tocar sus
instrumentos dentro de la red del metro.
Así pues, partiendo de lo establecido en el Reglamento de Viajeros
del Ferrocarril Metropolitano de Madrid, en la Ley de Ordenación de
los Transportes Terrestres y su Reglamento, así como en las propias
instrucciones que impartiese la compañía en aplicación de dicha
normativa y en aras a conseguir una adecuada seguridad y comodidad de
los viajeros, se expuso el criterio de esta Institución de que, si se
daban determinadas circunstancias, se podrían otorgar las
correspondientes autorizaciones para cuyo fin se expusieron algunas
posibles formas de solventar los obstáculos alegados por la misma.
En la contestación dada a la sugerencia que se formuló, la compañía
expuso su voluntad de atenderla, dentro de los condicionantes
legales, de seguridad y comodidad de los usuarios, a cuyo fin se iban
a analizar las posibilidades que ofrecían las instalaciones de la red
para que en ellas se pudieran desarrollar las actividades propuestas
así como que se iba a procurar potenciar las experiencias que en esta
materia ya se habían realizado y explorar la viabilidad de cuantos
proyectos y propuestas pudieran realizar las diversas
Administraciones, instituciones, entidades públicas o privadas, etc.
A partir del último trimestre del pasado año, los referidos músicos
pudieron desarrollar actuaciones ante los viajeros del metro con lo
que se llevó a la práctica la sugerencia que formuló esta Institución
(9711856).
Por otro lado, en otra queja presentada por un interesado que se
dedicaba a realizar actuaciones de mimo en la vía pública, se expuso
que, habiendo presentado en los Ayuntamientos de Madrid y de Zaragoza
sendos escritos en los que solicitaba un permiso para actuar como
estatua, no sólo no le habían concedido tales autorizaciones sino
que, cuando se encontraba realizando su actuación, los agentes de la
policía municipal le habían conminado a abandonar inmediatamente el
lugar con la advertencia de que si volvía a actuar como mimo le
requisarían todo el material.
Una situación similar se describió en otra queja formulada por un
representante de los músicos y artistas que solían realizar sus
actuaciones en las vías públicas de Madrid. En la misma, además, se
hacía referencia al escrito que había dirigido al citado ayuntamiento
en el
que exponía la pretensión de ese colectivo para que se elaborara una
norma, ordenanza o autorización tipo, como la que existe en alguna
ciudad, por la cual se permitiera a estos músicos tocar en los
lugares concretos y apropiados que se les señalase.
De los informes recibidos sobre las cuestiones planteadas en dichas
quejas se desprendió que, si bien habían desaparecido los silencios
administrativos que los interesados habían alegado, sin embargo,
dichas administraciones venían fundamentando la intervención
municipal que impedía el desarrollo de sus actuaciones a músicos,
pintores, mimos y otras personas que realizaban diversas
manifestaciones artísticas en la calle al tiempo que solicitaban un
donativo a los viandantes, en la normativa reguladora de la venta
ambulante en la vía pública a las que las asimilaban.
Por ello, y teniendo en cuenta el contenido de los artículos 19,
20.1b) y 44 de la Constitución, así como el artículo 76 del Real
Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el
Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, se indicó a dichos
ayuntamientos que cualquier persona podía transitar todo el tiempo
que quisiera por una calle, podía pararse o moverse de un lado para
otro, y podía comunicarse con los otros ciudadanos mediante la forma
de expresión que considerase oportuna. También se indicó a tales
corporaciones locales que, fuera de los límites penales que están
taxativamente establecidos, la Administración no podía intervenir esa
libertad del uso normal de la vía pública salvo que de la actuación
de esas personas se derivase riesgo o inconvenientes para el público
en general.
Aunque el Ayuntamiento de Madrid reconoció que esas actuaciones
artísticas no constituían estrictamente una actividad de venta, sí
las asimilaba a la venta ambulante en la vía pública, lo cual
implicaba que se estaba haciendo una aplicación analógica extensiva
de la Ordenanza reguladora de la venta en la vía pública y espacios
abiertos de 30 de abril de 1986, suponiendo ello la limitación de los
derechos y libertades consagrados en los preceptos anteriormente
citados.
Como resultaba que dicha ordenanza se debía aplicar a la venta de
productos o mercancías y en los casos de los interesados no se
ofrecía nada a la venta ni se recaudaba el importe de una entrada ni
los ciudadanos pagaban una determinada cantidad a cambio de algo
concreto que recibían, estaba claro que no se podía confundir la
actuación de estos artistas con la actividad económica de quienes
venden productos en la vía pública.
Como los músicos, actores de mimo, danzantes, etc., sólo se limitaban
a ejercer en la vía pública los derechos de los que eran titulares,
de libre expresión, circulación y tránsito, en las mismas condiciones
de igualdad de trato que los restantes viandantes que hacían un uso
común general de esas calles y plazas, se indicó a esos ayuntamientos
que no precisaban otorgar ninguna autorización expresa y formal ya
que, al no requerirse ningún tipo de instalación estable, similar a
la que precisa un espectáculo público o actividad recreativa, y al
percibir sólo lo que voluntariamente deseasen donar los viandantes,
no existía ningún interés público general que se debiera tutelar o
proteger con los correspondientes permisos o licencias de los
ayuntamientos.
De la contestación dada por los Ayuntamientos de Madrid y de Zaragoza
a las sugerencias que se formularon se desprende que ambos aceptaron
su contenido y, en consecuencia, en lo sucesivo, no se aplicarán las
ordenanzas municipales que regulan la venta en la vía pública a esas
personas ni serán interrumpidas sus actuaciones por los agentes de la
policía municipal (9711856, 9712675 y 9822119).
También se debe hacer mención de las quejas presentadas por diversos
ciudadanos en las que se alegaba que determinados ayuntamientos les
enviaban las notificaciones de actos administrativos, generalmente
relacionados con la tramitación de infracciones de tráfico, en una
lengua que no conocían.
Así, un vecino de Saldaña (Palencia), expuso que el Ayuntamiento de
Lleida le había comunicado la resolución recaída en un expediente
sancionador por infracción de tráfico redactada únicamente en catalán
siendo que el denunciado tenía su residencia en la provincia de
Palencia y que cuando se dirigió a ese ayuntamiento con su pliego de
descargos lo hizo en castellano.
En el informe que remitió dicha Administración local se reconoció
que, efectivamente, se había producido ese error por lo que se
procedió a dictar una nueva resolución sancionadora anulando la
anterior y esta vez en castellano, dando cumplimiento a lo
establecido en el artículo 36 de la Ley 30/1992, de 30 de noviembre,
de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común (9708052).
20. PERSONAL AL SERVICIO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
20.1. Régimen general de la función pública
20.1.1. Acceso a la función pública
Esta Institución viene ocupándose regularmente de la aplicación por
parte de las diversas administraciones públicas de los principios de
igualdad, mérito y capacidad en los procedimientos de acceso a la
función pública. De las actuaciones emprendidas con este objeto se ha
dejado constancia en los anteriores informes anuales en los que se
han ido recogiendo todas aquellas prácticas administrativas que de
una forma u otra podían suponer un detrimento de tales principios
constitucionales, bien a la hora de convocar los correspondientes
procesos, bien durante la tramitación del procedimiento hasta su
resolución, y posteriormente en el trámite de fiscalización de las
actuaciones de los tribunales y comisiones de valoración.
El tratamiento de este tipo de quejas se ha abordado con sumo respeto
al amplio margen de libertad que tiene reconocida la Administración,
como manifestación de su poder autoorganizatorio, para dotar de
contenido concreto a conceptos indeterminados como lo son los
mencionados principios de mérito y capacidad. Mas dicho margen de
decisión, por amplio que sea, no puede amparar actuaciones que den
lugar a la creación de
desigualdades arbitrarias incompatibles con tales principios.
Como es sabido, el artículo 23.2 de la Constitución española, al
reconocer a los ciudadanos el derecho a acceder en condiciones de
igualdad a los cargos y funciones públicas con los requisitos que
señalen las leyes, concreta el principio general de igualdad en el
ámbito de la función pública y garantiza a los ciudadanos una
situación jurídica que proscribe el establecimiento de requisitos de
acceso que tengan carácter discriminatorio.
La igualdad que la ley ha de garantizar en el acceso a las funciones
públicas tiene un contenido material, que se traduce en determinados
condicionamientos del proceso selectivo -así, la existencia de un
órgano de evaluación técnicamente capacitado- y, de manera
especialmente relevante, en que las condiciones y requisitos exigidos
sean referibles a los principios de mérito y capacidad, principios
que, aunque recogidos en el artículo 103.3 de la Constitución, y no
en el 23.2, han de considerarse integrantes del derecho a la igualdad
en el acceso a la función pública en base a una interpretación
sistemática de ambos preceptos.
El artículo 23.2 de la Constitución española se refiere al derecho de
acceso a las funciones públicas en condiciones de igualdad, lo que
supone que las normas reguladoras del proceso selectivo han de
asegurar a los ciudadanos una situación jurídica de igualdad con la
consecuente interdicción de aquellos requisitos que tengan carácter
discriminatorio, o de referencias individualizadas que pudieran
predeterminar el resultado final del proceso selectivo.
De igual manera, contiene un derecho a la no restricción
injustificada de las posibilidades de acceso, a lo que se opone la
integración automática de determinados grupos en la función pública,
así como, en principio y salvo excepciones, las pruebas restringidas.
El mencionado artículo 23.2 incorpora también el derecho a la
igualdad en la aplicación misma de la ley, de tal modo que, una vez
garantizada la vinculación de la propia Administración a lo dispuesto
en las normas reguladoras del procedimiento selectivo, ha de quedar
también excluida toda diferencia de trato en el desarrollo del
referido procedimiento.
Así, en todos los momentos del proceso selectivo, incluso al resolver
las reclamaciones planteadas por alguno de los aspirantes a la
función pública, la Administración, está objetivamente obligada a
dispensar a todos un trato igual, de forma que se alcance la
finalidad última del proceso que no puede ser otra que conseguir la
selección de los mejores candidatos que se presenten.
Y dicha finalidad no se consigue cuando en las convocatorias se
establecen requisitos de admisibilidad que resultan en sí mismos
discriminatorios, además de ilegales. Ello ocurre, por ejemplo, con
la exigencia de tener cumplido el servicio militar, que al ser una
obligación referible exclusivamente a los candidatos varones, al
menos en su actual configuración legal, coloca a éstos en una
situación de desventaja injustificada y por lo tanto discriminatoria.
Por eso tal exigencia es ilegal, y precisamente
por ello no figura entre los requisitos previstos por la legislación
básica del Estado para acceder a la condición de funcionario de
carrera.
De este asunto ya se ha ocupado esta Institución en años anteriores,
incluso mediante la formulación en 1997 de una recomendación a la
Consejería de Presidencia de la Comunidad Autónoma de Madrid para que
tal exigencia desapareciese de entre los requisitos de admisibilidad
establecidos en el Reglamento Marco de Organización de las Policías
Locales de la citada Comunidad Autónoma para el ingreso en los
cuerpos de las policías en cuestión, y ello con ocasión de la
tramitación de una queja contra una convocatoria del Ayuntamiento de
Madrid en la que se recogía este requisito. Pues bien, pese a haber
sido aceptada la recomendación a la que antes se ha hecho referencia,
esta Institución no tiene noticia de que se haya producido el cambio
normativo necesario a lo largo de 1998 y por ese motivo vuelve a
hacerse referencia a ello en este informe (9620651).
Además, este año ha vuelto a plantearse una cuestión similar, aunque
no desde la perspectiva del acceso a la función pública sino en el
curso de un proceso de provisión de puestos de trabajo llevado a cabo
en el seno de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, con
arreglo a cuyas bases el tiempo transcurrido durante el cumplimiento
de dicha obligación no se computa como de servicios prestados, lo que
supone una discriminación injustificada de los funcionarios varones
respecto de sus compañeras mujeres que no están obligadas a cumplir
dicha prestación ni otra supletoria equivalente. Adicionalmente debe
reseñarse que una previsión como la expresada se compadece mal con la
naturaleza y finalidad de la figura de los servicios especiales, que
es la situación en la que están los funcionarios mientras cumplen su
servicio militar, la cual pretende, precisamente, evitar los
perjuicios profesionales que pudieran producirse en quienes se da
alguna de las causas tasadas para acceder a ella (9802722).
Otras veces son decisiones de los propios órganos de selección, en el
curso de la celebración de las pruebas de acceso, las que ponen en
entredicho la vigencia real del principio de igualdad. Ocurre así
cuando se adoptan decisiones dudosamente compatibles con las bases de
la convocatoria como es el caso de unas pruebas selectivas convocadas
por la Diputación Provincial de Badajoz para la cobertura de 21
plazas de peón en las que se sustituyó la prueba práctica prevista en
principio por otra de tipo teórico, que el mismo tribunal que la
había acordado consideró luego inadecuada para la acreditación de los
conocimientos exigibles y decidió su anulación.
Y si esta actuación del órgano de selección hay que considerarla
desafortunada, lo mismo hay que decir de la negativa de la autoridad
convocante a investigar, y, en su caso, depurar las responsabilidades
correspondientes, por la supuesta filtración del ejercicio teórico
finalmente anulado, cuando había abundantes indicios como para pensar
que la constatación de dicha filtración, y no la causa alegada por el
tribunal, había sido el motivo por el que se había acordado la
anulación de la prueba (9703201).
También resulta contrario al principio de igualdad el hecho de que la
forma o medios de celebración de las pruebas de selección sean
diferentes para unos candidatos u otros. Así sucedió en las pruebas
para la selección de bomberos del Ayuntamiento de León en cuya prueba
práctica, tras ser realizada por el primer aspirante, se introdujeron
determinadas medidas correctoras que facilitaban su realización por
el resto de los participantes, sin que se permitiera al primero
repetir su prueba en las mismas condiciones establecidas
posteriormente para los demás (9817071).
Y eso mismo ocurre en aquellas pruebas consistentes en un tratamiento
informático de textos en las que no todos los aspirantes disponen de
los mismos medios materiales para su ejecución, generalmente por la
dificultad de contar con un número tan elevado de ordenadores
personales idénticos como lo es el de los opositores que se presentan
a determinadas oposiciones (9716153).
Con todo, la experiencia obtenida de la tramitación de las numerosas
quejas que se reciben todos los años lleva a la conclusión de que, al
margen de la existencia de supuestos anómalos en los que se ha podido
detectar la concurrencia de irregularidades que pueden desvirtuar el
resultado de los procesos, como los que a título de ejemplo se han
reseñado con anterioridad, una gran parte de la litigiosidad en este
campo se debe a un cierto hermetismo de que se rodean en sus
actuaciones los tribunales calificadores, lo que revierte en una
sensación de falta de transparencia que sirve, a su vez, para
multiplicar las reclamaciones de los candidatos que no obtienen las
plazas a las que aspiran.
Ejemplo claro de lo anterior lo constituyen las numerosas pruebas que
se realizan a través de ejercicios tipo test con respuesta única y
corrección mediante sistema de plantillas, en las que no se permite
conservar a los examinandos una copia de las relaciones de preguntas
y de las respuestas elegidas; ello, unido a que cuando se aprueban
las relaciones de aquellos que han superado las pruebas tampoco se
publican las respuestas que los tribunales o comisiones han dado por
válidas, origina numerosas reclamaciones tendentes a comprobar la
corrección de los resultados, muchas de las cuales podrían evitarse
con una actuación más transparente (9710116, 9820528).
Otra práctica que da lugar a gran número de reclamaciones,
fundamentalmente en las pruebas tipo test antes mencionadas, es la
indeterminación del umbral del aprobado por no existir previsión
expresa alguna en las correspondientes convocatorias. En estos casos
dicho umbral se fija a posteriori por los tribunales o comisiones de
valoración mediante acuerdo interno que no se hace público y, por
tanto, no es conocido por los participantes (9806514).
También resultan frecuentes los casos en los que se deniega el acceso
a sus hojas de examen corregidas a los opositores que lo solicitan
para comprobar la corrección de la puntuación obtenida,
fundamentándose la denegación en el hecho de que se trate de
procedimientos en curso aún no finalizados, y alegándose al efecto la
previsión contenida en el artículo 37.1 in fine de la Ley 30/1992, de
Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (9713376, 9804597,
9804598).
Pero esta postura obstruccionista llega incluso a denegar a los
interesados el acceso a sus ejercicios aun cuando los
correspondientes procesos de selección se encuentren resueltos y
finalizados, no siendo infrecuente que las distintas Administraciones
públicas pretendan condicionar dicho acceso a la previa interposición
del recurso procedente en vía contenciosa (9702007, 9809303,
9818899).
Frente a semejantes posturas, esta Institución viene manteniendo que,
con independencia del derecho que puede asistir a todo opositor a
acceder a sus propios exámenes con la finalidad incluso de comprobar
y corregir los errores en que hubiere podido incurrir, derecho que,
por otra parte, ha podido ser ejercido tradicionalmente incluso con
anterioridad a la citada Ley 30/1992, a partir de la vigencia de esta
ley quedan recogidos los derechos de los interesados a tener
conocimiento del «estado de tramitación de los procedimientos (...) y
a obtener copia de los documentos contenidos en ellos» -articulo 35.
a)-, y una vez terminados a «acceder a los registros y a los
documentos que formando parte de un expediente, obren en los archivos
administrativos -artículo 37.1-, resultando obvio señalar que los
procedimientos de selección de personal, aun cuando caracterizados
por determinadas peculiaridades, no dejan de ser procedimientos
administrativos.
20.1.2. Procesos de funcionarización del personal laboral
La Ley 23/1988, de 28 de julio, dio nueva redacción al artículo 15.1
de la Ley 30/1984 de Medidas para la Reforma de la Función Pública,
en ejecución de la doctrina sentada en la sentencia del Tribunal
Constitucional 99/1987, de 11 de junio, conforme a la cual los
puestos de la Administración pública tienen que ser desempeñados por
funcionarios, pudiendo ser provistos por personal laboral sólo
aquellos que excepcionalmente decida la Administración, en aplicación
de los criterios establecidos en una norma con rango de ley.
En consonancia con dicho precepto, la disposición transitoria
decimoquinta de la citada Ley establecía la posibilidad de que el
personal laboral fijo, que a la entrada en vigor de la misma
estuviese desempeñando puestos de trabajo reservados a funcionarios,
pudiera participar en las pruebas selectivas de acceso a los cuerpos
y escalas a que se adscribieran dichos puestos siempre que reuniesen
los requisitos requeridos para ello.
Pues bien, tal proceso de funcionarización, que tardó en iniciarse
casi tres años, hasta que por Orden de 27 de marzo de 1991 se dispuso
la publicación del Acuerdo del Consejo de Ministros sobre la
aplicación del artículo 15 y la disposición transitoria decimoquinta
de la Ley de Medidas para la Reforma de la Función Pública,
transcurridos ya más de diez años desde la entrada en vigor de la ley
de la que traen su origen, se encuentra todavía sin completar,
existiendo un gran número de personal laboral susceptible de
funcionarizar que todavía no lo ha sido por no haberse convocado las
correspondientes pruebas selectivas o estar aún pendientes de
celebración.
Ello ha dado lugar a quejas presentadas por diversos colectivos de
afectados, siendo especialmente relevantes por su número las de los
destinados en el Ministerio de Economía y Hacienda y en el Instituto
Nacional de Empleo, la mayoría pertenecientes a escalas
interdepartamentales, en las que están incluidos la mitad del
personal funcionarizable, que, dada la transitoriedad de su
situación, han visto mermadas sus posibilidades de promoción
profesional.
Como justificación de la, a todas luces, excesiva demora en la
finalización del proceso, se ha alegado por parte de la Secretaría de
Estado para la Administración Pública la complejidad del mismo, que
requiere la clasificación previa de los puestos funcionarizables - a
propuesta inicial del departamento u organismo en cuestión, que ha de
contar con informe favorable de la Dirección General de la Función
Pública y posterior aprobación definitiva por la Comisión Ejecutiva
de la Comisión Interministerial de Retribuciones-, labor ésta
dificultada por las transformaciones que se han producido a lo largo
de todo este tiempo en los distintos ministerios y organismos, lo que
ha originado una duración mayor de la deseable en la finalización de
esta fase.
Asimismo se ha alegado, como justificación de que el proceso se haya
demorado tanto, que la entrada en vigor en la Ley 13/1996, de 30 de
diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social,
introdujo un nuevo colectivo de personal laboral funcionarizable
compuesto por aquellas personas que ingresaron en la Administración
General del Estado con posterioridad al 30 de julio de 1988, pero
mediante la participación en convocatorias publicadas con
anterioridad, lo que supuso la necesidad de clasificación de nuevos
puestos.
Con estos antecedentes, el Ministerio de Administraciones Públicas, a
través de la Dirección General de la Función Pública, asumió el
compromiso de impulsar todas las actuaciones necesarias para que el
proceso de funcionarización en las escalas interdepartamentales se
desarrollase con la mayor celeridad posible, y más a raíz de la firma
del Acuerdo Administración-Sindicatos, en la Mesa General de
Negociación de 22 de julio de 1997.
No obstante lo anterior, ha de dejarse constancia de que dicho
proceso se encuentra sin concluir, aún cuando, finalizando ya el año,
en concreto el día 29 de diciembre de 1998, se publicaron en el
Boletín Oficial del Estado diversas convocatorias para la cobertura
de un gran número de las plazas afectadas por lo dispuesto en el
artículo 15 de la Ley 30/1984 (9800104, 9812956, 9812988, 9812989,
9814582).
20.1.3. Relaciones de puestos de trabajo
Las relaciones de puestos de trabajo aparecen configuradas legalmente
como un instrumento técnico fundamental, tanto para la Administración
como para el personal al servicio de la misma, en tanto en cuanto
permiten disponer en cada una de las áreas de actividad de un
conjunto ordenado de puestos definidos y valorados de acuerdo con su
contenido, que sirve a su vez como garantía
de la objetivación de la selección del personal, de la provisión de
los puestos de trabajo y de la promoción profesional de los
funcionarios, y cuya finalidad última sería permitir un
funcionamiento más eficaz frente a las demandas de los ciudadanos.
A pesar de la transcendencia que les atribuye el legislador en la
ordenación de la función pública, y transcurridos ya más de catorce
años desde su introducción en nuestro ordenamiento -artículo 15 de la
Ley 30/1984, de Medidas para la Reforma de la Función Pública-,
existen sectores de la Administración que siguen sin tener aprobadas
sus relaciones de puestos de trabajo.
Así sucede, por ejemplo, en la Agencia Estatal de la Administración
Tributaria, cuya creación por la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de
Presupuestos Generales del Estado para el año 1991, tal como esta
norma explica en su preámbulo, tuvo como motivación fundamental
conseguir la máxima operatividad en la gestión del sistema
tributario, lo que justificaba la atribución, entre otros medios, de
una amplia autonomía en materia de gestión de los recursos humanos.
En tal sentido, y por lo que aquí concierne, el régimen jurídico de
sus relaciones de puestos de trabajo quedó regulado en el artículo
103.4.3.o de la citada ley, atribuyéndose a la propia Agencia la
elaboración de sus relaciones de puestos de trabajo, siempre según
los principios contenidos en el artículo 15 de la Ley 30/1984, y
confiriéndose la competencia para su aprobación a su Presidente.
Pues bien, transcurridos más de ocho años desde la creación de la
agencia, no parece que se haya completado la elaboración de sus
relaciones de puestos de trabajo, ni las mismas han sido publicadas,
y ello a pesar de que ya a principios de 1997 la dirección de la
Agencia afirmaba que la aprobación de dichas relaciones constituía
uno de los objetivos prioritarios para el año entonces en curso, una
vez superadas las numerosas dificultades derivadas del propio proceso
de la creación de la agencia.
En este punto debe dejarse constancia de que, a la vista de los
diversos y, en cierta manera, contradictorios informes recibidos
durante la tramitación de las sucesivas quejas que han afectado a
cuestiones de personal de la Agencia, no se ha podido determinar si
es que aún no se ha completado la elaboración de las relaciones de
puestos de trabajo, o bien lo que no se ha hecho ha sido proceder a
su preceptiva publicación (9604681, 9610717).
Precisamente la negativa a facilitar la relación de puestos de
trabajo a determinadas asociaciones y otras entidades representativas
del personal de la agencia ha dado lugar a la admisión de las
correspondientes quejas durante cuya tramitación, la propia agencia,
más que aducir la inexistencia de dichas relaciones, ha cuestionado
la obligación misma de hacerlas públicas, alegándose al efecto la
inexistencia de previsión normativa alguna expresa en cuanto a la
forma de proceder a tal publicación (9813757).
Esta posición, que choca frontalmente con el carácter público que
tienen las relaciones de puestos de trabajo, según dispone
expresamente el artículo 15.3 de la Ley
30/1984, de 2 de agosto, ha dado lugar a la formulación de una
recomendación para que se proceda a la cumplimentación de lo
establecido en dicho precepto (9711473).
Tampoco el Ayuntamiento de Madrid, cuyo elevadísimo número de
funcionarios lo hace particularmente aconsejable, ha elaborado y
publicado sus relaciones de puestos de trabajo. Este hecho pretende
justificarse en base a que por parte de la Administración del Estado
no se han aprobado aún las normas con arreglo a las cuales deban
confeccionarse dichas relaciones de puestos, y ello en cumplimiento
de lo previsto en el artículo 90.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril,
reguladora de las Bases del Régimen Local, ausencia ésta de
regulación que a su vez supondría la vigencia de la disposición
transitoria segunda del Real Decreto 861/1986, de 25 de abril, según
la cual, a falta de tales normas, las corporaciones locales deberán
aprobar un catálogo de puestos para posibilitar la aplicación del
sistema retributivo básico de la Ley de Medidas para la Reforma de la
Función Pública.
Dicha interpretación, a juicio de esta Institución, es sumamente
restrictiva atendiendo a la trascendencia con la que aparecen
configuradas las relaciones de puestos de trabajo en la vigente
legislación en materia de función pública, por lo que se ha
propugnado que, en tanto no se aprueben las normas específicas
previstas en el artículo 90.2 de la Ley reguladora de las Bases de
Régimen Local, sirvan de pauta las normas contenidas en la
legislación general de la función pública, que aún cuando no tenga un
carácter de básico en este punto concreto sí resulta en todo caso de
aplicación supletoria respecto del personal al servicio de cualquier
administración pública.
Esta postura se fundamenta, además, en el hecho de que los criterios
generales para la confección de las relaciones de puestos de trabajo
fueron aprobados por la Ley 23/1988, de 28 de julio, de modificación
de la Ley de Medidas para la Reforma de la Función Pública, dictada
para adecuar diversos preceptos de la primitiva ley, y por lo que
aquí concierne el artículo 15, a los criterios señalados en la
sentencia del Tribunal Constitucional de 11 de junio de 1987.
Es cierto que el carácter supletorio que el artículo 1 de la Ley 30/
1984 atribuye a su articulado respecto al personal de las
Administraciones públicas, no comprendido en su ámbito de aplicación,
pudiera entrar en contradicción con el artículo 90.2 de la Ley 7/
1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local, que, como ya se ha
dicho, encomienda al Estado la elaboración de las normas por las
cuales hayan de confeccionarse las relaciones de puestos de trabajo
de las entidades locales.
Mas dicha posible contradicción podría salvarse, no obstante, y así
lo han hecho numerosas corporaciones locales, aplicando
transitoriamente los criterios contenidos en el artículo 15 de la Ley
30/1984, solución ésta que, por otra parte, resulta más aconsejable
para dotar a la política de personal de las distintas
administraciones públicas de las garantías de objetividad que las
relaciones de puestos de trabajo llevan implícitas.
Las anteriores consideraciones sometidas al Ayuntamiento de Madrid,
fueron trasladadas asimismo al Ministerio de Administraciones
Públicas como órgano responsable del incumplimiento de las
previsiones contenidas en el artículo 90.2 de la Ley reguladora de
las Bases de Régimen Local.
Atendiendo al requerimiento dirigido a la Secretaría de Estado para
la Administración Pública, se recibió informe en el que se mantenía,
de un lado que, al no haberse dictado las normas de desarrollo
previstas en el artículo 90.2 de la Ley reguladora de las Bases de
Régimen Local, las corporaciones locales no han estado obligadas
a elaborar las relaciones de puestos de trabajo, y, de otro lado, que
la ordenación por parte de las distintas Administraciones públicas de
sus respectivos puestos de trabajo y su integración en las unidades
correspondientes sería regulada en el estatuto de la función pública
cuyo proyecto se encuentra en tramitación.
Al respecto, cabe decir que el proyecto de estatuto básico de la
función pública, tiene previsto en su redacción actual permitir que
las administraciones públicas utilicen el sistema que crean más
conveniente para las necesidades de su organización en lo que se
refiere a la ordenación de los puestos de trabajo y su integración en
las unidades administrativas, lo que de aprobarse así supondría un
cambio sustancial respecto de las previsiones legales en vigor en la
actualidad Todo ello justifica, a juicio del Ministerio de
Administraciones Públicas, que no se haya procedido al previsto
desarrollo normativo en materia de relaciones de puestos de trabajo
para su aplicación en el ámbito de la función pública local,
alegándose al efecto que la elaboración de estos instrumentos entraña
una gran dificultad en organizaciones administrativas tan complejas
como el Ayuntamiento de Madrid, y teniendo en cuenta por otra parte
que sin necesidad de tal desarrollo, otras corporaciones locales han
aprobado sus relaciones de puestos de trabajo utilizando para ello la
normativa sobre elaboración de las relaciones de puestos de trabajo
dictada por la Administración General del Estado (9704230).
20.1.4. Provisión de puestos de trabajo: especial mención a las
comisiones de servicios
La mayoría de las quejas relativas a los procesos de provisión
ordinaria de puestos de trabajo versan sobre la valoración de los
méritos baremables en los concursos, especialmente en lo que se
refiere a los servicios previos prestados a la Administración
convocante, a los que se suele asignar una puntuación superior que a
los servicios prestados en otros ámbitos administrativos.
Sirvan como ejemplo las numerosas quejas, casi un centenar,
presentadas contra la convocatoria del concurso de méritos para la
provisión de puestos de trabajo de la Administración de la Seguridad
Social, aprobada por Orden de 10 de diciembre de 1997, cuya base 3.a
2 disponía una valoración adicional de 25 puntos por el hecho de
estar prestando servicios en la misma entidad, localidad y centro de
destino (9800886 y otras).
El tratamiento dado a estas quejas lo ha sido sobre la base de que
conceder una valoración extra en función del
trabajo efectivamente realizado en el ámbito de la propia
Administración convocante, puede resultar justificado, pero ello tan
solo cuando se puede inferir una especial capacitación obtenida
mediante la prestación de dichos servicios, y no se produzca una
sobrevaloración de este mérito que predetermine de antemano la
resolución de los concursos, o suponga una discriminación contraria a
los principios de mérito y capacidad que deben regir estos procesos
(9805263, 9809016, 9820516).
La previsión contenida en el artículo 15.2 de la Ley de medidas para
la Reforma de la Función Pública, que proscribe, salvo excepciones,
la adscripción de puestos de trabajo a determinados cuerpos, escalas
o especialidades de funcionarios, se vulnera de hecho cuando se
establecen unos méritos específicos, y unos criterios de valoración
de los mismos, que conjuntamente hacen que los citados méritos se
conviertan en la práctica en requisitos de admisibilidad a los
concursos.
Y eso sucede, según se ha podido constatar, en determinados concursos
de traslado en la Agencia Estatal de Administración Tributaria, en
los que se excluyen de hecho a quienes no poseen determinadas
especialidades. En efecto, aun cuando, según las convocatorias - en
concreto la cuestionada fue la aprobada por resolución de 19 de abril
de 1996-, se trata de concursos abiertos a todos los funcionarios del
grupo B comprendidos en el artículo 25 de la citada Ley, la
posibilidad de obtener un puesto de trabajo queda restringida en la
práctica a los funcionarios pertenecientes a las especialidades del
cuerpo de gestión de la hacienda pública, adscritas a la Agencia, es
decir las de gestión y liquidación, inspección auxiliar, gestión
aduanera y recaudación.
Semejante resultado se consigue por el juego conjunto de la base
cuarta de la convocatoria, conforme a la cual se requiere obtener al
menos tres puntos según el baremo de méritos específicos para la
obtención de un puesto de trabajo, y la aplicación, a su vez, de los
criterios generales para la resolución del concurso contenidos en la
Circular 3/1996 de la Agencia según la cual, al menos para los
puestos de niveles 22, 20 y 18 -punto 3.3.1- el único mérito
baremable es la pertenencia al cuerpo de gestión de la hacienda
pública y la posesión de la correspondiente especialidad relativa al
área del puesto solicitado.
El resultado es, como ya se ha dicho, que unos puestos de trabajo
que, según las previsiones, tanto de la Ley de medidas para la
Reforma de la Función Pública, como de la correspondiente relación de
puestos de trabajo, podrían ser cubiertos por funcionarios de
cualquier cuerpo de grupo B salvo excepciones, en la práctica
únicamente pueden ser obtenidos por los funcionarios que pertenecen
al cuerpo y a las especialidades mencionados, con el consiguiente
quebranto para todos aquellos aspirantes que reuniendo los requisitos
publicados, es decir los contenidos en la convocatoria, participan en
el concurso desconociendo la existencia de unos criterios aprobados
internamente con arreglo a los cuales no tienen posibilidad alguna de
obtener una plaza.
Esta Institución no discute el hecho de que se valore la formación y
experiencia en una especialidad concreta a la que corresponda el
puesto a cubrir, pero dicha valoración no debe ser tal que impida la
asignación del puesto a quienes no cuenten con dicha especialidad
pues, de otra forma, y es lo que sucedió en el concurso en cuestión,
se estaría vulnerando la previsión legal que proscribe la adscripción
de puestos de trabajo a determinadas especialidades.
Cuestión distinta es la posibilidad de la Agencia de valorar la
conveniencia de promover, a través de los cauces oportunos, la
modificación del artículo 15 de la Ley de medidas para la Reforma de
la Función Pública, o el establecimiento de una excepción a la regla
sentada en el mismo, para hacer posible la adscripción de puestos de
trabajo a las especialidades de los cuerpos y escalas que prestan sus
servicios en ella, siempre, claro está, que resulte justificado por
las características especiales de los puestos de trabajo afectados y
por la correlativa especialización técnica de los funcionarios
correspondientes.
Establecido lo anterior, que es consecuencia de los límites que la
legislación vigente impone a la adscripción exclusiva de puestos de
trabajo a cuerpos y escalas determinados, esta Institución formuló a
la Agencia Estatal de Administración Tributaria una recomendación
para que, en tanto subsistan dichas limitaciones, los criterios de
baremación de méritos específicos, que se establezcan en los
concursos de traslados se apliquen ponderadamente, de forma que no
resulten excluidos de hecho aquellos funcionarios que pudiendo
participar en los concursos no cuenten con las especialidades en
cuestión (9711473).
En todo caso, de ésta y otras quejas surge la cuestión más general de
la falta de un modelo preciso de función pública que debiera
abordarse con la pronta aprobación de su estatuto básico, tantas
veces anunciado y tantas demorado. El legislador de 1984, al aprobar
la Ley de Medidas de Reforma de la Función Pública, optó, en clara
ruptura con el modelo de la Ley de 1964, por un sistema de puestos de
trabajo y no por uno de cuerpos de funcionarios, y de ahí la
importancia dada a las relaciones de puestos de trabajo a las que se
aludió en el epígrafe anterior y las limitaciones que se imponen a la
adscripción de puestos en exclusiva a cuerpos y escalas concretos que
se trata en éste. Sin embargo, las posteriores normas en materia de
función pública, tanto las dictadas para modificar la Ley 30/1984
como para organizar y regular otros sectores administrativos, parecen
apartarse del inicial sistema de puestos para volver hacia el de
cuerpos.
Ello crea confusión y dificulta la aplicación de las normas vigentes
según los ámbitos de la función pública a los que se refiera. Sería
conveniente, pues, atajar este problema con la aprobación del modelo
que se tenga por conveniente en el cada vez más necesario estatuto
básico de la función pública.
Al margen de los problemas que se refieren a la provisión ordinaria
de puestos de trabajo también se ha detectado una incorrecta
aplicación de alguno de los mecanismos de provisión extraordinaria.
De entre dichos mecanismos, previstos para hacer frente a situaciones
extraordinarias en las que no cabe acudir al sistema ordinario,
destaca, por el número de quejas recibidas, el de las comisiones de
servicio voluntarias, configuradas reglamentariamente -artículo 64.1
del Reglamento General de Ingreso del Personal al Servicio de la
Administración General del Estado y de provisión de Puestos de
Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la
Administración General del Estado, aprobado por Real Decreto 364/
1995, de 10 de marzo- como medio de provisión de puestos de trabajo
cuando concurran los siguientes requisitos: existencia de vacante,
necesidad y urgencia de su cobertura e idoneidad del funcionario
designado para cubrir el puesto.
De estos tres requisitos, el primero de ellos supone la constatación
de un hecho y los dos últimos requieren la determinación de la
autoridad competente para acordar la comisión de servicios. Ello,
unido a la circunstancia de que no se requiere convocatoria pública
para la cobertura de plazas por este procedimiento, hace posible que,
en ocasiones, se utilice esta fórmula, al margen de la finalidad
concreta para la que está prevista, para asignar determinados
destinos a funcionarios concretos en detrimento de los principios de
igualdad, mérito y capacidad (9815905).
Resulta evidente que la aplicación del principio de eficacia a que
debe sujetar su actuación toda Administración pública obliga a elegir
el funcionario más adecuado para el desempeño de cada puesto de
trabajo, incluso en el caso de los cubiertos en comisión de
servicios. Bien es cierto que la urgencia inherente a este tipo de
nombramientos no hace posible un sistema selectivo que garantice
absolutamente dicho objetivo, pero no es menos cierto que, aunque con
limitaciones, derivadas precisamente de su urgencia, siempre es
posible un cierto margen de selección, y para ello es preciso una
determinada publicidad que no siempre se produce (9701389, 9716598,
9802342, 9815445).
En estos casos, en que tales nombramientos se producen sin esa mínima
publicidad que permitiría compatibilizar dentro de lo posible la
urgencia del procedimiento y los principios de igualdad, mérito y
capacidad, se impone la absoluta discrecionalidad de la
Administración, y ello sucede incluso en supuestos en los que existen
acuerdos previos entre las partes para conjugar los distintos
intereses aquí en juego.
Baste señalar el caso del Ministerio de Asuntos Exteriores en el que
a pesar de la existencia de un acuerdo entre los sindicatos y la
Administración para facilitar la participación del mayor número
posible de funcionarios, en la selección previa a la concesión de las
comisiones de servicio, cuya premisa principal es la publicación a
través de los tablones de anuncios de las distintas dependencias de
las vacantes a cubrir por este procedimiento, de dicho acuerdo, según
ha informado el propio ministerio, quedan excluidos «...todos
aquellos supuestos en que por creerlo así oportuno el responsable de
la unidad de la plaza a ocupar... considere que no es necesario
proceder al tramite de la publicación» (9816807).
20.1.5. Régimen retributivo
Los criterios de asignación de determinados complementos
retributivos, en especial el complemento específico y el de
productividad han sido cuestionados por numerosos funcionarios que
alegan un trato discriminatorio respecto de otros que desempeñando
puestos de trabajo similares e, incluso, idénticos, perciben unas
retribuciones complementarias superiores a las suyas.
Por lo que se refiere al complemento específico, esta Institución
viene rechazando la admisión de una gran parte de las quejas que se
reciben por la dificultad de discernir sobre la posible justificación
o no de dicho trato desigual, sobre todo teniendo en cuenta la
posición jurisprudencial, según la cual, puestos de trabajo
aparentemente similares pueden originar retribuciones distintas por
las condiciones ínsitas a cada uno de ellos, por el volumen y la
complejidad del trabajo, o por la responsabilidad de la gestión.
No obstante lo anterior, se han tramitado diversas quejas en las que
se podía apreciar un incumplimiento de los condicionamientos legales
existentes a la hora de fijar las retribuciones complementarias en
atención a la finalidad que con ellas se pretende conseguir.
A veces, tales incumplimientos se producen por la ausencia de
coordinación entre el acuerdo de traslado de puesto de trabajo y el
consiguiente de homologación del complemento específico del
funcionario trasladado con el que tienen asignado en el nuevo destino
los funcionarios que desempeñan puestos iguales.
Ese es el caso de los 106 funcionarios, con niveles de complemento de
destino del 10 al 24, destinados en las direcciones provinciales del
Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales que, por supresión de sus
puestos de trabajo, fueron destinados a las direcciones provinciales
de la Tesorería General de la Seguridad Social, tomando posesión de
los nuevos puestos pero conservando los complementos específicos de
inferior cuantía que tenían en los de origen, situación en la que se
encuentran desde octubre de 1995, y ello a pesar de la existencia de
un acuerdo con los representantes sindicales por el que el ministerio
propondría de inmediato a la Comisión Interministerial de
Retribuciones la homologación de dichos complementos (9813427,
9814443, 9815165, 9819458, 9820499).
La inadecuación de los complementos específicos fijados en relación
con el nivel de capacitación y la especialización del trabajo
asignado ha sido puesta de manifiesto, a través de su asociación
profesional, por los agentes de la hacienda pública, especialidad
creada dentro del cuerpo general administrativo y adscrita a la
Agencia Estatal de Administración Tributaria. Dicha inadecuación
tenía su origen, a su vez, en los asimismo inferiores niveles de
complemento de destino fijados para los puestos de trabajo de este
personal en relación con los del resto de los funcionarios del cuerpo
del que ellos son una especialidad.
La disfunción denunciada por los promoventes fue admitida por la
mencionada Agencia habiendo sido abordada su corrección mediante un
acuerdo firmado con los sindicatos más representativos, el 19 de
junio de 1998,
en el que se regula detalladamente la carrera administrativa de este
colectivo estableciéndose nuevos niveles y complementos específicos
para los sucesivos tramos de dicha carrera (9812062).
Otras veces las sucesivas modificaciones de las relaciones de puestos
de trabajo producen disfuncionalidades tales como la existente en las
Subdirecciones Generales de Planes y Proyectos y de Construcción de
Infraestructuras Ferroviarias del Ministerio de Fomento, en las que
determinados puestos de trabajo de nivel 26 tienen fijado un
complemento específico superior al asignado a los puestos de niveles
28 y 29 de los que aquellos dependen orgánicamente (9711961).
También se puede utilizar la asignación del complemento específico, y
en mayor medida el de productividad, para fines distintos de los que
tienen atribuidos, y en concreto como medio de sanción encubierta,
tal y como sucede en el caso planteado por la Secretaría del
Ayuntamiento de Lastras de Cuéllar (Segovia) a quien en el curso de
diversos contenciosos tanto en vía administrativa como judicial le
fue revisada su nómina, en base a consideraciones tales como que «...
se podía perfectamente congelar el complemento específico del
secretario y anular el complemento de productividad y todo esto
debido a que su comportamiento deja bastante que desear».
Las consideraciones transcritas, recogidas literalmente de la
documentación obtenida en el curso de las actuaciones emprendidas al
efecto, sirvieron como fundamento del acuerdo del pleno de «...
suprimir el complemento de productividad del secretario y congelar
durante diez años el complemento específico», decisión ésta última
que, al margen del voluntarismo que lleva implícito, no se adecua en
absoluto a la naturaleza del complemento que se pretende congelar
cuya finalidad, como ya se ha dicho, no es otra que retribuir las
condiciones particulares de algunos puestos de trabajo en atención a
su especial dificultad técnica, dedicación, responsabilidad,
peligrosidad o penosidad (9401620).
En cuanto al complemento de productividad, hay que decir que su
configuración legal presupone la potestad del responsable de la
gestión de cada programa de gasto para el establecimiento o no de
dicho incentivo salarial y para la supresión del mismo una vez
reconocido, potestad cuyo ejercicio lleva aparejada la consiguiente
discrecionalidad.
Pero dicha discrecionalidad debe moverse dentro de los límites
fijados por la propia finalidad de este complemento salarial, que no
es otra que intensificar la cantidad y calidad en el trabajo
desarrollado por cada funcionario de cara a la consecución de los
resultados u objetivos asignados al mismo en el correspondiente
programa.
La inobservancia de esos límites ha dado lugar a la tramitación de
diversas quejas, entre ellas una presentada por una funcionaria del
Consejo Superior de Investigaciones Científicas que alegaba que le
había sido suprimido el complemento de productividad que venía
percibiendo, sin que hubiera mediado una variación de las
circunstancias por las que dicho complemento le había sido reconocido
en su día, sino debido a una sanción encubierta por haber denunciado
determinada situación
irregular existente en la dependencia en la que presta sus servicios.
Dado que la única justificación ofrecida por la presidencia del
instituto era el carácter discrecional y no justificable del
complemento suprimido, esta Institución ha puesto de manifiesto que,
aun teniendo en cuenta ese carácter, la supresión de un complemento
reconocido en base a la concurrencia de determinadas circunstancias
debe fundamentarse en la desaparición o variación de dichas
circunstancias, pues de otra forma se podría utilizar esta potestad
con fines distintos de aquellos para los que está prevista,
pudiéndose incurrir en posibles arbitrariedades (9810008, 9824000).
Esta posible arbitrariedad en la utilización del complemento de
productividad fue denunciada, a través de su asociación profesional,
por los subinspectores de tributos que alegaban que por parte de la
Agencia Estatal de Administración Tributaria se estaba utilizando
este complemento salarial como medida de presión en el curso de un
proceso de reivindicación de sus competencias profesionales,
habiéndose producido la retirada del mismo a numerosos funcionarios
que lo tenían reconocido sin haber mediado motivación alguna, no
obstante las reclamaciones reiteradas en tal sentido (9610717,
9813757).
Lo explicado hasta aquí sobre el complemento de productividad no
implica cuestionamiento alguno sobre la configuración actual de dicho
componente retributivo ni sobre su procedencia, y no se quiere
tampoco propagar la idea de que las facultades discrecionales de los
gestores se usan arbitrariamente y con fines espurios, ni siquiera
con una relativa frecuencia. Sobre lo que se quiere llamar la
atención es sobre la necesidad de hacer transparente la aplicación de
este componente de la retribución de los funcionarios, guardando la
debida coherencia entre las razones que justifiquen su reconocimiento
20.1.6. Jubilación por incapacidad
El incumplimiento de las obligaciones procedimentales en la
tramitación de los expedientes de jubilación por incapacidad para el
servicio, produce en muchas ocasiones que los funcionarios afectados
vean mermadas sus retribuciones al perder el derecho a la percepción
del subsidio correspondiente con cargo a la Mutualidad General de
Funcionarios Civiles del Estado, una vez transcurrido el plazo máximo
de duración de la situación de incapacidad temporal.
La tramitación de diversas quejas de funcionarios de la Entidad
Pública Empresarial Correos y Telégrafos ha puesto de manifiesto la
existencia de un elevado número de funcionarios de dicha entidad -en
concreto 133- a quienes, habiendo rebasado el plazo de 30 meses desde
el inicio de la situación de incapacidad laboral transitoria sin
haber obtenido ni el alta ni la declaración de jubilación, se les ha
dado de baja por la mutualidad en la percepción del subsidio de
incapacidad temporal, y ello como consecuencia de las previsiones
establecidas al efecto en el artículo 62 de la Ley 66/1997, por el
que se modifica el artículo 21 de la Ley 29/1975, de 27 de junio,
de la Seguridad Social de los Funcionarios Civiles del Estado.
La mencionada situación pone de relieve el incumplimiento por parte
de la entidad en cuestión de las obligaciones que le atañen en lo
referente a la iniciación, instrucción y resolución de los
correspondientes procedimientos de jubilación por incapacidad
permanente para el servicio dentro de los plazos legalmente
establecidos para ello, como se desprende de la simple constatación
de que muchos de los funcionarios implicados, todos los cuales habían
agotado el plazo máximo de 30 meses a la entrada en vigor de la Ley
66/1997, de 30 de diciembre, ya bien mediado el año 1998 se
encontraban con sus expedientes sin resolver.
Por otro lado, debe dejarse constancia de que la obligación de no
demorar, más allá del citado plazo máximo de 30 meses desde la fecha
de inicio de la incapacidad temporal del funcionario, la declaración
de jubilación por incapacidad permanente de éste, o bien su
declaración de alta, no se deriva de las previsiones de la Ley 66/
1997, de 30 de diciembre, sino que, ya venía establecida en los
mismos términos en la Ley 42/1994, de 30 de diciembre de 1994.
En consecuencia, se ha formulado a la Dirección General de la entidad
pública empresarial Correos y Telégrafos una recomendación para que
acomode su actuación en materia de jubilación por incapacidad a lo
previsto en el artículo 21 de la Ley 29/1975, sobre Seguridad Social
de los Funcionarios Civiles del Estado, en la redacción dada al mismo
por la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, en cuanto a la obligación de
no exceder el plazo máximo de duración de la situación de incapacidad
temporal, establecido en 30 meses, sin haber resuelto los
correspondientes procedimientos, bien mediante declaración de
jubilación por incapacidad, bien mediante la declaración de alta
(9802019 y otras).
20.1.7. Régimen disciplinario
La tramitación de expedientes disciplinarios ha sido objeto de las
correspondientes investigaciones fundamentalmente en aquellos
supuestos en que, de los datos aportados por los promoventes de las
quejas, se podía deducir alguna vulneración de las garantías
procesales establecidas en favor de los administrados, incluidos los
principios inspiradores del orden penal que, con ciertos matices, son
de aplicación, según reiterada jurisprudencia, al Derecho
administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del
ordenamiento punitivo del Estado.
Asimismo se ha intervenido en los casos en que la propia actuación
disciplinaria podía suponer una vulneración del derecho fundamental
recogido en el artículo 23.2 de la Constitución que tienen los
funcionarios a mantenerse en el ejercicio efectivo de su empleo
público, supuestos éstos que se producen especialmente cuando durante
la tramitación del procedimiento se decreta la suspensión provisional
del expedientado sin la debida motivación para que dicha medida
resulte razonable y fundamentada en los términos previstos en el
artículo 24 de Reglamento de Régimen Disciplinario.
En cuanto a los hechos controvertidos en los expedientes
sancionadores, esta Institución entiende que no le corresponde
pronunciarse sobre los mismos. No obstante, en ocasiones, la
inmediata conexión entre los hechos que dan lugar a la incoación de
un expediente y el ejercicio de algún derecho fundamental, como por
ejemplo el de la libertad de expresión, ha dado lugar a la apertura
de investigaciones , como las llevadas a cabo ante la Consejería de
Agricultura y Comercio de la Junta de Extremadura, conducentes a
comprobar que el ejercicio de la potestad disciplinaria y la garantía
de los intereses generales que ello presupone no van en perjuicio o
menoscabo de los derechos y libertades de los funcionarios afectados
(9707475, 9801279).
Con todo, la mayor parte de las actuaciones han tenido lugar por el
incumplimiento de las garantías de orden procedimental a que se
aludía al comienzo del epígrafe, especialmente por el incumplimiento
de los plazos establecidos para cada uno de los trámites, así como
del plazo máximo para resolver los expedientes, lo que ha dado lugar
a la tramitación, entre otras, de una queja ante la Tesorería General
de la Seguridad Social por un expediente incoado el 23 de octubre de
1997, cuya resolución sancionadora no le fue notificada al interesado
hasta el 2 de noviembre de 1998 (9819459).
La situación creada por la tardanza en resolver se ve agravada en
aquellos supuestos en que se ha decretado la suspensión provisional
del expedientado y esta suspensión se prorroga, a su vez, por encima
del plazo máximo de duración de la suspensión cautelar, circunstancia
ésta concurrente en una queja tramitada ante el Rectorado de la
Universidad Autónoma de Madrid (9505071).
Especialmente relevantes son aquellos supuestos en que la
Administración decreta la ejecución inmediata de las sanciones
impuestas aún cuando las resoluciones sancionadoras hayan sido
recurridas en vía contenciosa, sin esperar siquiera a la finalización
de la pieza de suspensión por dicha jurisdicción.
Ello supone una vulneración de lo previsto al efecto en el artículo
49 del Reglamento de Régimen Disciplinario, interpretado a la luz de
la doctrina fijada por la sentencia de la Sala Especial de Revisión
del Tribunal Supremo de 23 de junio de 1989 conforme a la cual, en
derecho sancionador disciplinario, la ejecutividad del acto
administrativo debe ceder en favor del derecho fundamental de toda
persona a ser considerada inocente en tanto una resolución firme, que
puede ser administrativa si no se ha acudido a la vía jurisdiccional,
o judicial en caso de que se haya acudido a dicha instancia, no
establezca lo contrario.
Un supuesto como el anteriormente descrito ha sido objeto de
investigación ante la solicitud de iniciación de un expediente de
responsabilidad cursada ante el Ministerio de Trabajo y Asuntos
Sociales por parte de un funcionario de la Dirección Provincial del
Instituto Nacional de Empleo de Murcia, a quien se le ejecutó una
sanción que había recurrido ante la jurisdicción
contenciosoadministrativa y que posteriormente fue anulada por
sentencia firme.
La solicitud se fundamentaba en la doctrina sentada por el Tribunal
Supremo, a que antes se ha aludido, conforme
a la cual la ejecución de una sanción que, como era el caso,
determina el cese en el desempeño de la actividad funcionarial, no
sólo lleva aparejadas consecuencias de carácter económico, sino otras
de naturaleza profesional e incluso moral, cuyo alcance y, en su
caso, reparación resulta, cuando menos, difícil y, por tanto, dicha
actuación debe evitarse (9707475).
Por su íntima conexión con el objeto de este epígrafe conviene aludir
aquí a la modificación operada por la Ley 13/1996, de 30 de
diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social,
cuyo artículo 105.3 añade un apartado cuarto al artículo 37 del texto
articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964,
conforme al cual los órganos de gobierno de las administraciones
públicas podrán conceder la rehabilitación, a petición del
interesado, de quien hubiera perdido la condición de funcionario como
consecuencia de haber sido condenado a la pena principal o accesoria
de inhabilitación, y ello atendiendo a las circunstancias y entidad
del delito cometido.
Pues bien, cuando habían transcurrido prácticamente ya dos años desde
la entrada en vigor del citado precepto sin haberse determinado el
oportuno procedimiento para su aplicación, se procedió a instar del
Ministerio de Administraciones Públicas la mayor celeridad en los
trámites pendientes para la aprobación de la necesaria reglamentación
que fijase, entre otros extremos, los órganos competentes para
instruir y resolver los expedientes, los criterios para formular la
propuesta de resolución, y, en caso de resolución favorable, los
mecanismos para la reincorporación al puesto de trabajo de los
funcionarios rehabilitados.
A punto de finalizar el año, concretamente el 24 de diciembre, se ha
publicado finalmente el Real Decreto 2669/1998, de 11 de diciembre,
por el que se aprueba el procedimiento en cuestión, norma en la que
para paliar el retraso en su aprobación se ha incluido una
disposición transitoria en la que se prevé que las solicitudes
presentadas desde la entrada en vigor de la Ley 13/1996, de 30 de
diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social,
se tramiten sin que sea necesaria actuación alguna en tal sentido por
parte de los interesados (9801884, 9804063, 9814560, 9820868).
20.1.8. Prevención de riesgos laborales
Las infracciones a la normativa en materia de prevención de riesgos
laborales, cuando éstas se producen en dependencias de las
administraciones públicas, no pueden ser objeto de la correspondiente
exigencia de responsabilidades, incluso mediando el correspondiente
requerimiento de la Inspección de Trabajo, lo que da lugar a la
consiguiente desprotección de los empleados públicos que prestan sus
servicios en tales dependencias.
Esta situación se deriva de la falta de desarrollo reglamentario del
procedimiento específico previsto en el artículo 45.1 de la Ley 31/
1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales, que al
efecto dispone que: «...en el ámbito de las relaciones del personal
civil al servicio de las administraciones públicas, las infracciones
serán objeto de responsabilidades a través de la
imposición, por resolución de la autoridad competente, de la
realización de las medidas correctoras de los correspondientes
incumplimientos, conforme al procedimiento que al efecto se
establezca».
Según el informe recibido del Ministerio de Administraciones Públicas
existe un proyecto de real decreto tramitado por el Ministerio de
Trabajo y Asuntos Sociales por el que se regulan los procedimientos
de actuación de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social y de
imposición de medidas correctoras por incumplimientos en materia de
prevención de riesgos laborales en el ámbito de la Administración
General del Estado, norma mediante la que se trataría de resolver dos
cuestiones fundamentales: el establecimiento de un procedimiento
único para todas las administraciones públicas, y el conflicto de
competencias entre la autoridad central de la Inspección de Trabajo y
Seguridad Social y las autoridades laborales autonómicas en relación
con el personal laboral al servicio de la Administración General del
Estado.
Esta Institución se encuentra tratando de averiguar las causas por
las que, no obstante los tres años de vigencia del precepto que trata
de desarrollar, el citado proyecto aún no ha sido aprobado e incluso,
y a pesar del informe contrario del Ministerio de Administraciones
Públicas, ni siquiera ha sido remitido al Consejo de Estado según
comunicación recibida de este órgano consultivo (9800547).
20.2. Función pública docente de niveles educativos no universitarios
20.2.1. Ingreso en la función pública docente no universitaria
En materia de ingreso a los distintos cuerpos docentes regulados en
la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del
Sistema Educativo, las quejas que se han formulado en este ejercicio
reproducen cuestiones, ya habituales y reseñadas con unos u otros
matices en anteriores informes, relacionadas ante todo con las
calificaciones atribuidas a determinados participantes en las pruebas
selectivas y con los resultados que se derivan de las mismas en orden
a la superación del proceso de que se trate, así como, de otra parte,
con la configuración como valorables o no de determinados méritos,
con la puntuación concreta que se haya asignado a los alegados por
determinados candidatos en el curso de un concreto proceso selectivo,
o con distintos aspectos de la mecánica a que se ajusta el desarrollo
de dichos procesos.
En este último orden de cuestiones ha sido relativamente frecuente la
discrepancia con la forma de publicación de los resultados obtenidos
por los participantes en las sucesivas fases y ejercicios, o con
determinadas actuaciones de los órganos selectivos producidas en el
ámbito de decisión discrecional de que disponen para ordenar el
desarrollo del correspondiente proceso, que los interesados juzgan no
satisfacen plenamente su derecho a disponer de datos que les
proporcionen un conocimiento exacto de la evolución de las
actuaciones selectivas.
En el epígrafe de este Informe en el que se tratan algunas cuestiones
relativas al ingreso en la función pública ya
se hizo referencia a este problema poniendo de manifiesto que la
elevada litigiosidad que se deriva de la celebración de pruebas
selectivas y de sus resultados, podría minorarse significativamente
dotando de la máxima transparencia posible a dichas pruebas y a las
actuaciones de sus tribunales calificadores. Esta idea no parece
compatible, por ejemplo, con la previsión habitual en las
convocatorias selectivas de acceso a la función pública docente de
publicar al final del proceso la lista de opositores que superan
dicho proceso sin haber hecho públicos previamente los resultados del
último ejercicio de la oposición.
Por ello, y aunque en general no se ha encontrado base en las citadas
quejas para cuestionar actuaciones selectivas concretas, en la medida
en que no se acredita una vulneración de las normas procedimentales
vigentes, ni de la normativa que regula las convocatorias selectivas
o, en último término, de las bases de éstas, esta Institución
considera procedente, sin embargo, iniciar un estudio de los términos
a que habitualmente se ajusten las convocatorias selectivas en este
ámbito de la función pública, con vistas a sugerir a las
administraciones competentes una concreción sucesiva de su contenido
que, dentro del marco legal y reglamentario vigente, satisfaga en
mayor medida la legítima pretensión que se deduce de las quejas
mencionadas (9817137, 9818023, 9819777 y otras).
En relación asimismo con la mecánica de los procedimientos para
ingreso en los cuerpos de funcionarios docentes, algunos
participantes han manifestado su malestar ante el hecho de que en las
convocatorias selectivas no se contemplen mecanismos que hagan
posible la realización de las pruebas por los candidatos que se
presenten a más de una especialidad, en los supuestos en que se
producen coincidencias en la fecha fijada para su celebración por las
comisiones de selección respectivas.
La Dirección General de Personal y Servicios del Ministerio de
Educación y Cultura se ha referido, como respuesta al anterior
planteamiento del que esta Institución le dio traslado en su momento,
a los condicionamientos temporales, y derivados del número de
aspirantes y, por consiguiente, de funcionarios docentes que deben
formar parte de los tribunales selectivos, que afectan a los
procedimientos de ingreso en la función pública docente que, para
resultar compatibles con un adecuado desarrollo del servicio
educativo, deben ajustarse a un calendario muy estricto de gestión,
coincidente con las vacaciones de verano.
Esta Institución considera desde luego absolutamente prioritario que
el desarrollo de los procesos selectivos docentes se realice en
condiciones temporales que salvaguarden el correcto desarrollo de las
actividades lectivas y hagan posible la disponibilidad de los nuevos
efectivos docentes en fechas coincidentes con el comienzo de un nuevo
curso escolar.
No obstante, parece que, en la medida en que las convocatorias
selectivas dejan abierta la posibilidad de que los aspirantes
concurran a las pruebas de más de una especialidad, deberían
contemplarse en las mismas mecanismos que, en la medida de lo
posible, facilitasen la realización efectiva de las pruebas por todos
los candidatos, incluidos aquellos que hubieran concurrido a varias
especialidades, si no resulta posible a través de la
fijación de las pruebas de cada especialidad en fechas diferentes,
por las razones apuntadas por la Dirección General de Personal y
Servicios del Ministerio de Educación y Cultura, introduciendo
previsiones específicas tendentes a facilitar en la medida de lo
posible su realización por los candidatos que concurran a varias
especialidades para las que las pruebas se fijen en días
coincidentes, en fechas distintas a las establecidas con carácter
general para su celebración (9817192).
Cabe destacar además en este apartado, fundamentalmente por razón del
número de quejas que ha suscitado, el desacuerdo que han expresado
titulados en formación profesional, en posesión del título de técnico
especialista, antes contenidos del Real Decreto 777/1998, de 30 de
abril, por el que se desarrollan determinados aspectos de la
ordenación de la formación profesional en el sistema educativo que, a
su juicio, limitan injustificadamente en el tiempo sus posibilidades
de concurrir a las pruebas selectivas para ingreso en el cuerpo de
profesores técnicos de formación profesional.
La norma reglamentaria citada, en su disposición transitoria segunda,
limita a las tres primeras convocatorias de ingreso que se celebren,
la vigencia de la equivalencia de la titulación que ostentan los
reclamantes, a efectos de acceder al cuerpo de profesores técnicos de
formación profesional, siempre y cuando se cuente con determinada
experiencia docente previa.
Pues bien, aunque los afectados por este asunto parecen ser
numerosos, del informe solicitado de la Dirección General de Personal
y Servicios del Ministerio de Educación y Cultura en relación con la
eventual existencia de estudios dirigidos, como pretendían los
interesados, a la ampliación del citado período transitorio, se
desprende que dicha posibilidad no se considera en estos momentos en
el ámbito del citado departamento (9814197, 9814198, 9814221 y
otras).
20.2.2. Provisión de puestos de trabajo
Se ha producido en el ejercicio objeto del presente Informe la
publicación y entrada en vigor de la disposición reglamentaria
destinada a dar nueva regulación a los concursos de traslados de
ámbito nacional para plazas correspondientes a los cuerpos docentes
contemplados en la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de
Ordenación General del Sistema Educativo, a la que el Ministerio de
Educación y Cultura venía remitiendo, según se señalaba en el informe
1997, la solución normativa de algunas cuestiones planteadas por esta
Institución.
La nueva disposición, aprobada como Real Decreto 2112/1998, de 2 de
octubre, que ha derogado el Real Decreto 1774/1994, de 1 de agosto,
contiene en su anexo II las nuevas especificaciones a que, a partir
de su entrada en vigor, deben ajustarse los baremos aplicables para
la determinación del orden de prelación entre los participantes en
los procesos de provisión correspondientes al cuerpo de profesores de
enseñanza secundaria.
El apartado 3.b de dicho baremo, relativo a la valoración de
titulaciones universitarias, establece una definición de los méritos
valorables por dicho apartado que, a juicio de esta Institución,
excluye de forma inequívoca la
posibilidad de que sean objeto de valoración los estudios de primer
ciclo de la licenciatura alegada para ingresar en el cuerpo docente,
con lo que se da cumplimiento a la resolución formulada por el
Defensor del Pueblo a que se hacía mención en el citado informe
dirigida a evitar las diferencias interpretativas a que se prestaba
la regulación anterior y las consecuencias contrarias al principio de
igualdad a efectos de acceso a puestos públicos que, en consecuencia,
se derivaban de dicha circunstancia, al mantenerse de hecho distintas
interpretaciones y realizarse valoraciones diferentes de méritos
objetivamente idénticos por las diferentes administraciones
educativas intervinientes en la gestión de los concursos (9507427,
9508341, 9819996 y otras).
El mismo Real Decreto, en su disposición adicional primera, modifica
las previsiones -nunca de hecho aplicadas por las distintas
administraciones educativas- que en el derogado Real Decreto 1774/
1994, de 1 de agosto, establecían un inicio de regulación dirigido a
solucionar la situación de los profesores afectados por problemas que
limitan o afectan sus posibilidades de desempeñar funciones docentes
en condiciones ordinarias, que no sean susceptibles de la declaración
de incapacidad permanente.
Esta Institución, que formuló en su momento resoluciones dirigidas al
establecimiento de una base normativa adecuada para la solución de
las situaciones que afectan a los mencionados profesores, ha
interesado de forma reiterada, una vez aprobado el repetido Real
Decreto 1774/1994, de 5 de agosto, el desarrollo reglamentario de las
citadas previsiones, imprescindible a juicio del Ministerio de
Educación y Cultura para la aplicación de las medidas que en orden a
la provisión de puestos de trabajo por docentes afectados por merma
de facultades se contenían en el hasta ahora vigente reglamento de
regulación de los concursos de traslados de ámbito nacional, cuya
derogación, como ya se ha apuntado, ha tenido lugar sin que se haya
producido el citado desarrollo y sin que hayan alcanzado virtualidad
alguna práctica las previsiones que se contenían en el mismo en la
materia indicada.
La nueva disposición restringe hasta tal punto el alcance de las
medidas aplicables que en realidad difícilmente puede entenderse que
signifiquen el establecimiento de mecanismos de provisión que
supongan un trato específico para estos profesores.
En efecto, mientras el derogado Real Decreto 1774/1994, de 5 de
agosto, parecía abrir la posibilidad de adscripciones permanentes de
dichos profesores a tareas administrativas o de apoyo a la docencia
o, en su caso, a otras tareas docentes distintas de las propias del
destino que ocupaban, la nueva disposición prevé adscripciones
temporales, en régimen de comisión de servicios - mecanismo cuya
vigencia se limita a un curso en la disposición adicional tercera del
propio Real Decreto 2112/1998- y exclusivamente en tareas propias del
cuerpo a que pertenezcan.
En cualquier caso, el Ministerio de Educación y Ciencia expresamente
ha manifestado a esta Institución que considera suficiente dicha
regulación para atajar el problema del profesorado afectado por lo
que habitualmente
se denomina «merma de facultades». La efectiva resolución de las
quejas que en el futuro puedan producirse por parte de alumnos,
padres o incluso profesores, determinará si efectivamente esta
regulación es la más adecuada para atajar la cuestión de un modo
acorde con las efectivas necesidades del profesorado afectado y con
la correcta atención del servicio público educativo.
Para concluir, se hace a continuación referencia a las limitaciones a
la movilidad geográfica de algunos funcionarios docentes, que se
derivan conjuntamente de prescripciones reglamentarias que imponen la
obtención por dichos funcionarios de su primer destino definitivo en
el ámbito de la comunidad autónoma por la que accedieron al
respectivo cuerpo docente y del hecho de que un cierto número de
profesores, como consecuencia de la aplicación del sistema de
provisión de puestos de trabajo vigente, deban atender períodos de
tiempo considerables hasta la obtención de su primer destino
definitivo.
Tanto el Real Decreto 1774/1994, de 5 de agosto -artículo 2.3-, por
el que se regulaban hasta fechas recientes los concursos de traslados
de ámbito nacional, como con anterioridad el Real Decreto 574/1991,
de 22 de abril -artículo 12.d-, contienen previsiones que con
distintas formulaciones vienen a establecer que los profesores sólo
podrán optar a puestos de trabajo ubicados en comunidades autónomas
distintas de aquélla por la que accedieron al cuerpo a que
pertenezcan, una vez hayan obtenido su primer destino definitivo en
el ámbito de la Comunidad Autónoma en la que ingresaron al cuerpo
docente respectivo.
La tramitación efectuada ante la Dirección General de Personal y
Servicios en relación con la cuestión planteada, ha permitido
determinar que la razón última a que responden las citadas
previsiones reglamentarias es la de conseguir la estabilidad de los
profesores durante un tiempo prudencial en la comunidad autónoma por
la que ingresaron, de manera que las distintas administraciones
educativas rentabilicen sus procesos selectivos para acceso a la
función pública y logren la cobertura efectiva de las necesidades de
personal cuya atención pretendiera obtenerse a través de la selección
de nuevo personal.
El citado objetivo resulta razonable, como también lo es, en la
generalidad de los casos, el mecanismo normativo arbitrado para su
consecución, salvo en aquellos supuestos en que los profesores, una
vez producido el ingreso en el cuerpo docente, ven prolongarse
durante períodos de tiempo considerables su situación de
provisionalidad, como consecuencia de la aplicación de los sistemas
de provisión vigentes.
En tales supuestos las consecuencias en principio razonables
pretendidas al establecer las citadas previsiones reglamentarias
resultan a juicio de esta Institución desbordadas, en términos que
implican restricciones a la movilidad de determinados funcionarios,
que según se entiende, exceden de las deseadas por la norma y
desproporcionadas al objetivo pretendido.
Sobre la base de las consideraciones enunciadas, el Defensor del
Pueblo dirigió a la Subsecretaría de Educación y Cultura una
resolución en la que, teniendo en cuenta las disfunciones que se
derivan de la aplicación de los preceptos mencionados para los
funcionarios que, una vez
han ingresado en la función pública docente experimentan una
situación prolongada de provisionalidad, se recomendaba la
elaboración de un proyecto reglamentario dirigido a su modificación o
a la introducción en las normas correspondientes de previsiones que
corrijan las citadas disfunciones, estableciendo un límite máximo al
período en que los funcionarios que no hayan obtenido su primer
destino definitivo no puedan optar a destinos ubicados fuera del
ámbito de la Comunidad Autónoma en la que hayan ingresado, o a través
de cualquier otro mecanismo adecuado a dicha finalidad (Q9708117).
La citada Resolución, se formuló con muy escasa antelación a la
publicación del nuevo Real Decreto 2112/1998, de 2 de octubre, que en
el aspecto a que la misma alude mantiene la misma regulación que ha
dado lugar a la recomendación descrita, regulación a la que, en su
respuesta a la citada resolución se remite la Subsecretaría de
Educación y Cultura, señalando que de su contenido se deduce que las
distintas Administraciones educativas que intervinieron en su
aprobación no consideraron necesario establecer en el mismo
modificaciones en la línea recomendada por el Defensor del Pueblo.
Dado que del informe recibido no se desprende, sin embargo, que las
citadas Administraciones hayan tenido ocasión de conocer el sentido
de las quejas mencionadas ni el contenido de la resolución formulada
por el Defensor del Pueblo,se ha interesado del Ministerio de
Educación y Cultura que proceda a poner de manifiesto el problema
existente y la resolución formulada al respecto por esta Institución
ante la Conferencia Sectorial de Consejeros de Educación de las
Comunidades Autónomas.
20.2.3. Otras cuestiones relativas al personal docente
No se ha producido tampoco en este ejercicio el desarrollo
reglamentario de la disposición adicional décima de la Ley de
Ordenación General del Sistema Educativo, que prevé la integración de
los funcionarios del cuerpo de profesores de educación general básica
de instituciones penitenciarias en el de maestros creado por la
citada Ley orgánica.
De la información obtenida a lo largo del ejercicio, proporcionada a
esta Institución por el Ministerio de Educación y Cultura, se
desprende que, una vez superadas disparidades existentes entre los
dos departamentos implicados, de Educación y Cultura y de Interior,
los dos ministerios mencionados elaboraron conjuntamente un proyecto
de disposición al que se hacía ya referencia en el informe, que
obtuvo el informe favorable de la Conferencia Sectorial de Educación.
De acuerdo con dicha información, mediado el ejercicio 1998 el
proyecto se encontraba pendiente de la emisión de informes por las
Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios de Administraciones
Públicas y de Interior, coproponentes del mismo, y por el Ministerio
de Economía y Hacienda, la Comisión Superior de Personal y el Consejo
Escolar del Estado, que preceptivamente deben intervenir en la
tramitación del proyecto de disposición, por razón de la materia a
que se refiere y al extenderse el texto a contemplar aspectos de
carácter organizativo y suponer posiblemente un incremento de gasto.
Como ya se ha señalado, la aprobación de la norma todavía no se ha
producido aunque, en el escrito remitido a esta Institución el
Ministerio de Educación y Cultura señalara que, si bien la necesidad
de obtener los citados informes sobre el proyecto, que posteriormente
debería someterse al Consejo de Estado, no permitía prever una
aprobación inmediata de la disposición, desde su departamento se
harían todas las gestiones precisas para agilizar al máximo la
tramitación correspondiente.
En relación con la pretensión de integración en el grupo A de
titulación, de los contemplados en la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de
medidas para la reforma de la función pública, de los maestros
adscritos a plazas de orientación a las que accedieron en
consideración al hecho de que se encontraban en posesión de
determinadas licenciaturas, el Ministerio de Educación y Cultura ha
informado a esta Institución de la línea de actuación decidida por el
departamento para atender la proposición no de ley aprobada por el
Congreso de los Diputados sobre regularización de la situación del
citado personal.
En los informes correspondientes a los años 1996 y 1997 ya se
hicieron menciones a la cuestión indicada y a la postura mantenida
sobre la misma por el Defensor del Pueblo.
Retomando la descripción de la cuestión en el punto en que concluía
el segundo de los informes mencionados, únicamente resulta necesario
hacer referencia a los términos en que el Ministerio de Educación y
Cultura ha decidido atender la mencionada proposición no de ley.
En la misma, el Congreso instaba del Gobierno el estudio de las
medidas necesarias tendentes a regularizar la situación de los
psicólogos y pedagogos pertenecientes al cuerpo de maestros que
accedieron a plazas de los equipos psicopedagógicos de la
Administración educativa mediante concurso público de méritos.
No obstante lo anterior, según ha manifestado el Ministerio de
Educación y Cultura, las sentencias dictadas por el Tribunal Supremo
y el Tribunal Constitucional pusieron de manifiesto la necesidad de
ajustar a la normativa vigente la solución que se diera al respecto
en el sentido siguiente.
La sentencia del Tribunal Supremo de 19 de abril de 1996, dictada en
recurso de casación en interés de ley, vino a confirmar que era
totalmente ajustada a derecho la situación de este colectivo de
profesores, toda vez que es perfectamente posible exigir titulación
superior para un concurso abierto a cuerpos de distinto grupo, sin
que esto constituya, en ningún caso, creación de un cuerpo o
integración en el cuerpo de grado superior, señalando que permitir
que funcionarios de un cuerpo pasen al grupo inmediatamente superior,
sin superar las pruebas selectivas de ingreso o, en este caso,
promoción interna, supondría la quiebra del sistema de acceso a la
función pública española. Cualquier medida en estos sentidos
-creación/ integración- requeriría una norma con rango de ley.
Por su parte, la sentencia del Tribunal Constitucional 16/1998, de 26
de enero, estableció que la celebración de pruebas de carácter
restrictivo, es decir, de turnos especiales, para el acceso a la
función pública es, con carácter general, contraria a la
Constitución, no así los turnos para
el acceso de promoción interna mediante concurso oposición.
En consecuencia, y dado que el citado colectivo dispone ya de un
sistema de promoción al cuerpo de profesores de enseñanza secundaria
previsto en la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación
General del Sistema Educativo, y desarrollado por el Real Decreto
575/1991, de 22 de abril, por el que se regula la movilidad entre
cuerpos docentes y la adquisición de la condición de catedrático,
atendiendo a previsiones legales actualmente vigentes de promoción
por el Ministerio de Educación y Cultura, se han convocado pruebas
que incluyen la valoración como mérito del desempeño de puestos de
orientación.
Teniendo en cuenta las consideraciones anteriormente expuestas el
Senado aprobó, con fecha 18 de junio de 1998, una enmienda a la
proposición no de ley anteriormente citada, instando al Gobierno a
facilitar el acceso al cuerpo de profesores de enseñanza secundaria
en la especialidad de psicología y pedagogía, por el sistema de
promoción interna, a los funcionarios pertenecientes al cuerpo de
maestros procedentes de los Servicios de Orientación Escolar y
Vocacional, valorando especialmente como mérito en el correspondiente
baremo esta circunstancia.
El Ministerio de Educación y Cultura ha manifestado a esta
Institución que, en cumplimiento de la enmienda citada, tiene
intención de proceder, en los próximos meses, a la convocatoria de un
turno de promoción para el acceso al cuerpo de profesores de
enseñanza secundaria en la especialidad de psicología y pedagogía de
los funcionarios del cuerpo de maestros que cuenten con la titulación
exigida.
La Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales,
Administrativas y del Orden Social, en su artículo 93 ha adicionado
un párrafo a la disposición adicional segunda de la Ley Orgánica 1/
1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo,
destinado a contemplar la situación de los profesores que imparten
enseñanzas de religión, estableciéndose en el mismo la plena
equiparación retributiva de los citados profesores a los profesores
interinos del correspondiente nivel educativo que deberá alcanzarse
en cuatro ejercicios presupuestarios a partir de 1999.
En el primero de los aspectos mencionados, la ley, en la línea de
recientes pronunciamientos jurisdiccionales, señala que los
profesores de religión impartirán enseñanzas en régimen de
contratación laboral, de duración determinada, coincidente con el
curso escolar a tiempo completo o parcial.
La nueva disposición viene, en definitiva, a superar la falta de
acuerdo existente respecto de la naturaleza de la relación que
vincula a estos profesores y, en definitiva, también las dificultades
que en la anterior situación afectaban a la afiliación del citado
personal a la Seguridad Social.
De otra parte, en el aspecto retributivo, el precepto mencionado
contiene el nuevo calendario -ya anunciado por el Ministerio de
Educación y Cultura a lo largo de la tramitación que ha realizado
esta Institución sobre el citado asunto- al que se ajustaría la
equiparación retributiva
contemplada ya en el convenio sobre régimen económico del citado
personal suscrito por el Gobierno con la Conferencia Episcopal
Española, finalidad para la que en la Ley de Presupuestos Generales
del Estado para 1998 se consigna el crédito necesario.
20.3. Personal al servicio de la Administración militar
20.3.1. Profesionalización de las Fuerzas Armadas
La Comisión Mixta, no permanente, Congreso de los Diputados-Senado
para establecer la fórmula y plazos para alcanzar la plena
profesionalización de las Fuerzas Armadas concluyó su actividad con
el dictamen que aprobaron los Plenos del Congreso de los Diputados el
28 de mayo y del Senado el 9 de junio de 1998.
Este dictamen determina los criterios generales del nuevo modelo de
ejército profesional que, con pleno sometimiento a la Constitución y
a los poderes constituidos, se pretende que sea más operativo y
reducido, y dotado con mejores medios materiales, lo que permitirá
elevar el nivel de preparación de sus miembros.
Este proceso de profesionalización exige establecer un nuevo régimen
para los miembros de las Fuerzas Armadas y, para ello, el Consejo de
Ministros, en su reunión de 28 de agosto, remitió al Congreso de los
Diputados el proyecto de ley de régimen de personal de las Fuerzas
Armadas para su tramitación parlamentaria.
La posible modificación de determinadas situaciones ha ocasionado que
distintos colectivos de militares profesionales y de empleo se hayan
dirigido al Defensor del Pueblo manifestando su preocupación por la
nueva regulación que se prevé en la norma.
Entre ellos destaca el de militares de empleo de la categoría de
tropa y marinería profesional no permanente, en su mayoría con el
empleo de cabo primero con más de doce años de servicio en el
ejército o con treinta y cinco años de edad, que entienden que la
entrada en vigor de la nueva norma, tal como está redactada en el
proyecto, les obligará a abandonar las Fuerzas Armadas en contra de
su voluntad de permanencia y a pesar de la cualificación que han
obtenido en el transcurso de su trabajo en el ejército.
Esta Institución ha indicado a todos los comparecientes que considera
que es en el órgano de representación de la soberanía popular, en el
que se recoge la pluralidad de las opiniones de todos los ciudadanos,
donde deben debatirse en profundidad todos los aspectos relativos al
nuevo modelo de Fuerzas Armadas profesionales, sin que el Defensor
del Pueblo pueda decantarse por una solución que sólo desde el
pluralismo que las Cortes Generales representan puede ser afrontada.
Sin embargo, se ha considerado oportuno, a la vista del elevado
número de ciudadanos que se consideran afectados, hacer una
referencia en este informe, esperando que, en la medida de lo
posible, el Ministerio de Defensa pueda ofrecer soluciones no sólo en
este supuesto, sino en todos aquéllos en los que el nuevo régimen de
personal militar produzca situaciones desfavorables a los interesados
(9822139).
20.3.2. Destinos por razones humanitarias
La Orden Ministerial 120/1993, de 23 de diciembre, que establece las
normas de clasificación y provisión de destinos, no contempla
destinos por razones humanitarias, por lo que el Ministerio de
Defensa denegó la solicitud, realizada vía derecho de petición, de un
suboficial que pretendía el traslado a la ciudad donde residían su
mujer y su hija, afectadas por problemas graves de salud. La
resolución denegatoria se fundamentaba en que, al ser las cuestiones
de destino materia reglada, resultaba imposible la utilización de
esta vía de gracia.
Sin embargo, debe considerarse que en aplicación de lo previsto en el
artículo 52 de la Orden Ministerial 120/1993, de 23 de diciembre, es
habitual la asignación de destinos en las plazas que se solicitan,
ejerciendo el derecho de petición, por los militares interesados.
Así, en el Boletín Oficial de Defensa se publican periódicamente
resoluciones en las que, estimando dichas peticiones, se asignan
destinos en las plazas solicitadas, haciendo constar que dicha
asignación finaliza en el momento en que se obtiene un puesto en la
plantilla de destinos de las unidades de dicha plaza y que los
interesados están obligados a solicitar todas las vacantes que se
anuncien.
En relación con lo anterior, esta Institución considera que, aunque
la normativa vigente no contempla destinos por razones humanitarias,
resultaría perfectamente posible atender a las mismas por la vía del
derecho de petición, aplicando lo previsto en el artículo 52 de la
Orden Ministerial 120/1993, de 23 de diciembre, antes citada, y
respetando al mismo tiempo la condición prevista en dicha norma, es
decir que las necesidades del servicio lo aconsejen.
Por otra parte, en el capitulo VIII del titulo II del anexo de la
citada Orden ministerial, al regular las comisiones de servicio, se
establecen las causas que podrán originarlas, entre las que se
encuentran, por un lado, las sustituciones en destinos que deban
estar permanentemente cubiertos y cuyos titulares, sin dejarlos
vacantes, deben ausentarse de ellos por cualquier causa y, por otro,
producirse una vacante en un puesto orgánico que necesariamente debe
mantenerse cubierto, hasta que se cubra esta vacante por los
procedimientos establecidos en las presentes normas.
El análisis de dichas causas, así como la definición de las
comisiones de servicio del artículo 62 de la citada norma, permite, a
juicio de esta Institución, atender también por esta vía la necesidad
de residir en una determinada plaza temporalmente y por razones
humanitarias a los miembros de las Fuerzas Armadas que lo soliciten,
respetando al mismo tiempo las condiciones y requisitos previstos
legalmente.
En este sentido, debe recordarse que el párrafo 2 del artículo 3 del
Código Civil impide el uso exclusivo de la equidad en la
fundamentación de las resoluciones, a menos que así esté expresamente
autorizado, pero en modo alguno la equitativa ponderación con que se
ha de hacer la aplicación de las normas. La apelación a razones
humanitarias para precisar el contenido y el alcance de una
resolución no puede considerarse ajena al ámbito de
lo extrajurídico, especialmente cuando la potestad de atribuir un
destino, que atribuye al titular del Ministerio de Defensa tanto el
artículo 52 de la Orden Ministerial 120/1993, de 23 de diciembre,
como el artículo 78 de la Ley 17/1989, de 19 de julio, reguladora del
Régimen del Personal Militar Profesional, está condicionada
exclusivamente por una expresión relativamente indeterminada, que las
necesidades del servicio lo aconsejen.
En consecuencia, se recomendó al Ministerio de Defensa que valorase
la oportunidad de dictar las instrucciones precisas para que, dentro
del marco legal que configuran la Ley 17/1989, de 19 de julio,
reguladora del Régimen del Personal Militar Profesional, y la Orden
Ministerial 120/1993, de 23 de diciembre, se procure atender a las
solicitudes de traslado de los miembros de las Fuerzas Armadas que
acrediten la concurrencia de razones humanitarias excepcionales, sin
perjuicio de que se respeten, al mismo tiempo, las condiciones
generales de provisión de destinos.
Dando contestación a dicha recomendación, el responsable del
departamento ha informado de que para paliar en la medida de lo
posible la problemática planteada con la petición de destino
formulada por quienes, al amparo de la Ley 92/1960, de 22 de
diciembre, reguladora del Derecho de Petición, aducen problemas de
diversa índole pero fundamentalmente familiares, y dentro de éstos
los relativos a enfermedades de algún miembro de la familia, por la
Subdirección General de Recursos e Información Administrativa,
previamente a que por el Ministro de Defensa se resuelva la petición
de cada uno de los interesados, se solicita informe al Mando de
Personal del Ejército respectivo, si el destino depende de alguno de
los tres Ejércitos, o a la Dirección General de Personal del
Ministerio, si el destino es de los que corresponden a dicha
Dirección General. Una vez recibido dicho informe, si es favorable,
el Ministro resuelve estimando la petición, y si es desfavorable,
desestimando la solicitud deducida, comunicándose en ambos casos al
peticionario el acuerdo adoptado.
El destino otorgado en esta vía graciable se concede en plantilla
eventual, con la obligación de solicitar, por parte del interesado,
las vacantes que en vía ordinaria se vayan publicando en la plaza
donde radique el destino que se concede.
Asimismo, se señala que, en estos casos, aún cuando la normativa
vigente no contempla destinos por razones humanitarias, las
resoluciones que en el ámbito de ese Ministerio se adoptan en
relación a las solicitudes formuladas al amparo del derecho de
petición están atendiendo implícitamente a razones humanitarias,
aunque no se haga mención expresa a esta circunstancia, y se añade
que este modo de proceder se aproxima a la recomendación que se
formula, procurándose atender en la medida de lo posible las
solicitudes que se deducen y, por otro, lado respetar las condiciones
generales de provisión de destinos.
Por último, se significa que en los acuerdos por los que se resuelven
las solicitudes formuladas al amparo del derecho de petición, siempre
se ha respetado el principio de equidad a que se hace mención en el
escrito de esta Institución. Por ello, una vez recibidas las
solicitudes de destino, se requiere informe de los órganos que mejor
conocen las necesidades de personal en las diferentes unidades, ya
que la ponderación de la equidad, proyectada sobre estos supuestos,
exige tener que calibrar varios parámetros y, en cualquier caso,
conjugar la posible acción de favorecer con la de no perjudicar.
Consecuentemente con todo lo expuesto, y como conclusión, se
considera que, actualmente, con la tramitación y posterior resolución
que se dan a las solicitudes formuladas instando destino al amparo
del derecho de petición, se consigue atender, en la medida de lo
posible, dichas solicitudes, respetando las condiciones generales de
provisión de destinos y teniendo siempre presente el principio de
equidad (9712404).
20.3.3. Militares de empleo
La lentitud de la Administración militar en la tramitación de los
expedientes de inutilidad física supone, en aquellos casos en los que
el interesado no percibe ninguna retribución durante dicha
tramitación, un importante perjuicio económico, por lo que en muchos
casos procedería iniciar un procedimiento de responsabilidad
patrimonial en el que se determine el daño causado y la indemnización
que corresponda.
En uno de los casos analizados, la Administración constató,
transcurridos más de dos años desde la iniciación del procedimiento,
que el expediente de inutilidad se había incoado erróneamente al no
estar el interesado realizando el servicio militar en el momento del
accidente, sino vinculado al Ejército por una relación contractual,
por lo que no era de aplicación lo previsto en el Real Decreto 1234/
1990 sino lo dispuesto en la Orden Ministerial 21/1985, de 10 de
abril, por lo que hubo de tramitarse nuevamente el expediente de
acuerdo con lo previsto en esta última norma.
Teniendo en cuenta que, en este caso, el interesado no había
percibido ningún tipo de remuneración durante los más de tres años de
duración de la tramitación del expediente de inutilidad física, se
sugirió a la Administración que iniciase de oficio un procedimiento
de responsabilidad patrimonial para determinar el daño causado al
interesado y la cuantía de la indemnización que le correspondiese
(9502740).
20.4. Personal estatutario al servicio de las instituciones
sanitarias de la Seguridad Social
20.4.1. Provisión de puestos de trabajo
Entre los asuntos relativos a la provisión de puestos de trabajo,
resulta necesario aludir a los procesos de selección y de provisión
de plazas de facultativos especialistas de área, convocados al amparo
de lo previsto en la disposición adicional vigésima de la Ley 66/
1997, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de
Orden Social, disposición donde se contemplaba que, durante el año
1998 y por una sola vez, se convocarían, en el ámbito del Instituto
Nacional de la Salud, pruebas selectivas y concurso de traslados para
el acceso a plazas de facultativos especialistas de área,
convocatorias que se realizaron por resoluciones de la Dirección
General de
Recursos Humanos del Instituto Nacional de la Salud de 25 de junio de
1998 y de 7 de octubre de 1998.
Conviene aquí detenerse para recordar la mención, efectuada en el
informe correspondiente al año 1995, a la existencia de notables
demoras en las convocatorias de las pruebas selectivas para el acceso
a la condición de personal estatutario y de los concursos de
traslados. Esta situación afectaba al personal facultativo
especialista, y de ella traen su origen las meritadas convocatorias,
consecuencia de la previsión efectuada en la disposición adicional
vigésima de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, asunto al que también
se hacía referencia en el Informe del año 1997.
Asimismo, debe dejarse constancia de la sentencia del Tribunal
Constitucional de 15 de octubre de 1998, que resolvió la cuestión de
inconstitucionalidad promovida respecto del artículo 34.4 de la Ley
4/1990, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado, que
modificó los sistemas de selección de personal y de provisión de
plazas y puestos de trabajo en las instituciones sanitarias de la
Seguridad Social, y dio lugar a la aprobación del Real Decreto 118/
1991, de 25 de enero. Esta sentencia ha estimado, en efecto, que las
leyes de presupuestos no son el vehículo adecuado de tal normativa,
declarando inconstitucional y, en consecuencia, nulo el artículo
citado.
En relación con ello, cabe hacer mención a la tramitación del
anteproyecto de ley reguladora del estatuto marco del personal
estatutario de los servicios de salud, norma llamada a establecer la
nueva legislación básica del sector en materia de selección de
personal y provisión de plazas, a partir de la cual dejarán de tener
efecto los estatutos de personal actualmente vigentes, así como las
normas específicas en materia de selección de personal y provisión de
plazas.
Sin perjuicio de ello, la situación derivada de la sentencia del
Tribunal Constitucional antes referida ha sido solucionada, con
carácter provisional y urgente, ya en el año 1999, a través de la
correspondiente norma jurídica, cuya vigencia se extenderá, según sus
propias previsiones, hasta la aprobación del citado estatuto marco.
De otra parte, debe dejarse constancia de las actuaciones realizadas
sobre el proceso selectivo para el acceso, mediante concurso-
oposición, a plazas de técnico especialista de laboratorio, realizada
mediante resolución de 24 de enero de 1996, de la entonces Secretaría
General del Instituto Nacional de la Salud, convocatoria en la que se
establecía la baremación por servicios prestados, primando la
experiencia profesional obtenida en las instituciones sanitarias
propias de la entidad convocante, frente a la acumulada por los
servicios prestados en puestos de trabajo semejantes en otros
servicios de salud, circunstancia que no constituye una condición
objetiva y razonable que justifique un trato más favorable
a determinados aspirantes que tomen parte en el proceso selectivo.
Acerca de ello, es menester recordar la prohibición de establecer
diferencias que no guarden relación, como es el caso, con el mérito y
la capacidad de los aspirantes, dado que la capacidad y,
especialmente, los méritos deben estar relacionados con la función a
desempeñar, sin referencias individualizadas. En consecuencia, se
dirigió una recomendación al Instituto Nacional
de la Salud, para que en el apartado relativo a la experiencia
profesional del baremo para la selección del personal de esa entidad
gestora no se establezca diferencia entre la valoración de los
servicios prestados en la misma y los desempeñados en otros servicios
de salud en puestos de trabajo similares. En el Informe
correspondiente al año 1999, se dejará constancia de la respuesta
recibida, al haberse comunicado la aceptación de la sugerencia ya en
el citado año (9623085).
20.4.2. Personal interino y eventual
Las actuaciones que atañen al personal interino y eventual hacen
referencia a los criterios de valoración recogidos en los baremos
utilizados para la selección, a los requisitos exigidos para la
inscripción en los correspondientes listados, a la falta de
acomodación de la contratación realizada a las normas a las que debe
sujetarse y a algunas deficiencias de orden procedimental.
Así, y por lo que se refiere al primero de estos aspectos, pueden
citarse las actuaciones desarrolladas para la supresión de la
valoración de la residencia en la Comunidad Autónoma de Extremadura,
a efectos de la contratación de técnicos especialistas en las
instituciones sanitarias de la Seguridad Social en Cáceres,
circunstancia que no se compadece, a juicio de esta institución, con
los principios constitucionales de igualdad, mérito, capacidad y
publicidad que deben regir el acceso al empleo público.
Acerca de esta cuestión, la Dirección Provincial del Instituto
Nacional de la Salud en Cáceres expuso que el establecimiento de la
valoración adicional por residencia en la comunidad autónoma, en el
baremo que regía la contratación del mencionado personal, era un
criterio sustentado en el acuerdo suscrito entre ese órgano
administrativo y las organizaciones sindicales, aludiendo además a la
falta de homogeneidad en la aplicación de este requisito en toda
España.
Verificada la existencia de la puntuación de la citada circunstancia,
se remitió una recomendación a la referida Dirección Provincial, a
fin de que se acomode el baremo de méritos para la contratación de
personal a los principios constitucionales de igualdad, mérito y
capacidad, debiendo procederse, en consecuencia, a la supresión de la
valoración de la residencia en la Comunidad Autónoma de Extremadura
como mérito puntuable.
El criterio que sustenta la recomendación formulada se fundamenta en
la incompatibilidad, con los meritados principios constitucionales,
de aquellos requisitos o condiciones que no sean referibles a los
principios citados, siguiendo así la reiterada doctrina del Tribunal
Constitucional acerca de la exigencia de respetar los repetidos
principios para el acceso a la función pública. En tal sentido, puede
señalarse que toda condición o mérito que no se fundamente en dichos
principios puede considerarse conculcadora del principio de igualdad,
al establecer una injustificada diferencia entre españoles (STC 50/
1986, de 23 de abril).
Así pues, en este caso concreto, la circunstancia de la residencia en
los doce meses anteriores en la citada comunidad autónoma,
contemplada como puntuaciónadicional en el baremo de méritos, no
constituye un factor
objetivo y razonable que justifique una mayor capacidad y, por
consiguiente, un trato más favorable a determinados aspirantes, sin
que quepa argumentar en contrario la falta de homogeneidad en toda
España, puesto que no resulta admisible la igualdad en la ilegalidad
(STC 21/1992, de 14 de febrero).
Se ponía, igualmente, de relieve que, frente al deber legal de
acomodar la selección de personal a los principios constitucionales
de acceso al empleo público, no puede otorgarse prevalencia a un
acuerdo en contrario que incurra en una vulneración del texto
constitucional, debiendo al efecto recordarse que el artículo 9.1 de
la Constitución somete a la misma, así como al resto del ordenamiento
jurídico, a los ciudadanos y a los poderes públicos, viniendo la
Administración obligada a sujetar su actuación, según establece el
artículo 103 del mismo texto, a la ley y al Derecho. Ya en el año
1999 se ha recibido la respuesta a la indicada recomendación, en el
sentido de aceptarse la misma, por lo que en el Informe
correspondiente a dicho año se incluirá una referencia más extensa al
contenido del escrito en el que se comunica dicha aceptación
(9608656).
También debe incluirse aquí otra recomendación, dirigida a la
Consejería de Sanidad y Servicios Sociales de la Junta de Galicia, en
relación con el diferente trato valorativo contemplado en el pacto
suscrito entre la Administración sanitaria y las centrales
sindicales, sobre vinculación temporal del personal estatutario en
instituciones sanitarias gestionadas por el Servicio Gallego de
Salud, donde se incluyó, en el baremo de méritos, como novedad
respecto de pactos precedentes, la valoración de los ejercicios
aprobados en oposiciones anteriores, siempre que lo hubieran sido en
el Servicio Gallego de Salud, por contraste con el trato igual de la
experiencia profesional, al tenerse en cuenta los servicios prestados
en cualquier institución sanitaria del sistema nacional de salud.
Confirmada, a través de la información obtenida, la referida
diferencia, se dirigió una recomendación a la citada consejería para
que en el baremo para la selección del personal del Servicio Gallego
de Salud no se establezca diferencia entre la valoración de los
ejercicios aprobados en procesos selectivos convocados por ese
servicio y la de los ejercicios aprobados en convocatorias realizadas
por otros servicios de salud, para el acceso a plazas similares. La
recomendación se sustentaba en que resultaba infundado que el
conocimiento directo sobre los procesos selectivos -argumento
esgrimido por la referida administración autonómica para justificar
su criterio- constituya una circunstancia relevante que justifique el
trato diferenciado, por cuanto hace abstracción de la capacitación
técnica que ya ha sido constatada por otra administración pública. La
recomendación fue contestada ya en el año 1999, no aceptándose la
misma. El contenido de la respuesta recibida se expondrá con mayor
extensión en el Informe correspondiente a dicho año (9704448; 9705453
y 9715088).
En cuanto a los requisitos exigidos para la inclusión en los listados
correspondientes, cabe hacer mención a las actuaciones determinantes
de la formulación de una recomendación a la Dirección Territorial del
Instituto Nacional de la Salud en Cantabria, en orden a la posibilidad
de que todas las personas interesadas puedan concurrir a los
procedimientos selectivos desarrollados en los centros dependientes
de la misma, suprimiéndose, en consecuencia, el requisito de no estar
inscrito en otros listados de contratación temporal en el ámbito del
sistema nacional de salud. Esta recomendación se basaba en la
inexistencia de fundamento para impedir que todos los interesados
puedan optar a las plazas convocadas por la referida dirección
territorial, al no estar relacionado el requisito excluyente con los
principios de igualdad, mérito y capacidad. Ya en el año 1999 se ha
recibido contestación, aceptándose la recomendación formulada, por lo
que en el próximo Informe se reflejará más extensamente el contenido
del escrito en el que se comunica dicha aceptación (9708125).
La falta de acomodación de la contratación a las normas aplicables ha
sido también objeto de las actuaciones realizadas a lo largo del año
1998. En tal sentido, ha sido necesario remitir a la Dirección
Territorial del Instituto Nacional de la Salud en Melilla un
recordatorio del deber de llevar a cabo la selección del personal
temporal mediante la aplicación de las normas de procedimiento
contenidas en las instrucciones relativas a la bolsa de trabajo
establecidas en dicha Dirección Territorial. La remisión de este
recordatorio vino aconsejada por las circunstancias que concurrieron
en la adjudicación de una plaza de técnico especialista en radiología
del Hospital General de Melilla, en cuya cobertura no se respetó el
orden establecido en la bolsa. En tal sentido, se esgrimía por la
dirección territorial antes citada la urgencia de la contratación,
a realizarse al día siguiente, y el horario de apertura de la agencia
de la Tesorería General de la Seguridad Social, que finalizaba a las
15 horas, de forma que solo se disponía de tres horas para localizar
y dar de alta en la Seguridad Social al trabajador, con anterioridad
a la iniciación de la prestación de servicios, optándose por ello por
localizar a los aspirantes con posibilidad de presentarse en tan
breve espacio de tiempo.
El argumento expuesto no podía, sin embargo, compartirse, por cuanto
la normativa aplicable autoriza a llevar a cabo el alta en el sistema
de Seguridad Social a través de fax o de cualquier otro medio
informático, electrónico o telemático, sin la limitación del horario
de la apertura de la oficina correspondiente. Junto a ello, ha de
considerarse que la Administración está vinculada, a la hora de
efectuar las contrataciones, por las normas de la bolsa de trabajo,
debiendo realizarse el llamamiento en el orden establecido, todo ello
con respeto a los principios de igualdad, mérito, capacidad y
publicidad, que rigen el acceso al empleo público (9710127).
En cuanto a las actuaciones relativas a determinados defectos de
índole procedimental, la omisión de la Gerencia de Atención
Especializada del Area Sanitaria nº 1 de la Dirección Provincial del
Instituto Nacional de la Salud en León, al no dar traslado del
contenido del acta en la que se resolvió una reclamación sobre
renuncia a un puesto de trabajo, atribuyendo la falta de contestación
al hecho de no diferir ésta de la que se había proporcionado
verbalmente con anterioridad, aconsejó que se dirigiera al citado
centro directivo una sugerencia, para quese dictara resolución
expresa sobre la reclamación presentada
esta sugerencia ya en 1999, en el Informe correspondiente a dicho año
se dejará cumplida constancia del contenido de la respuesta recibida
en tal sentido (9709014).
Asimismo, los defectos formales que concurrían en un proceso
selectivo de personal temporal del hospital «Rio Carrión», de
Palencia, consistentes en la ausencia de constancia documental sobre
el nombramiento de presidente y de secretario del órgano de
selección, así como el insuficiente contenido del documento suscrito,
al recoger tan solo el resultado final de las pruebas, sin que
tuviera propiamente la condición de acta, aconsejaron remitir a la
Dirección Provincial del Instituto Nacional de la Salud en Palencia
el recordatorio del deber de los órganos de selección de personal de
acomodar sus actuaciones a las normas sobre funcionamiento de órganos
colegiados, recogidas en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. De otra
parte, constatada la falta de resolución expresa de una reclamación
formulada con ocasión del citado proceso selectivo, se recordó
igualmente a la mencionada dirección provincial el deber de resolver
de forma expresa cuantos escritos y recursos sean presentados por los
ciudadanos, de conformidad con lo previsto en la citada ley
(9619681).
20.4.3. Otras cuestiones relativas al personal estatutario al
servicio de las instituciones sanitarias de la Seguridad Social.
Se agrupan en este apartado algunas cuestiones que no tienen un
encaje en otros epígrafes relativos al personal estatutario al
servicio de las instituciones sanitarias de la Seguridad Social.
Así, el régimen de prestación de servicios del personal médico de
refuerzo ha sido ya objeto de insistente atención, por parte de esta
Institución, en anteriores informes. Pues bien, los problemas
relativos a los diversos aspectos de la vinculación de este personal
siguen determinando la formulación de algunas quejas.
Respecto de este personal, el Instituto Nacional de la Salud indicó
que el artículo 54 de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de Medidas
Fiscales, Administrativas y de Orden Social, prevé el nombramiento de
personal facultativo, fuera de la jornada establecida, para la
prestación de servicios de atención continuada, normativa que también
resulta de aplicación al personal de refuerzo. De esta forma, los
nuevos nombramientos, que se efectúen al amparo de este precepto,
serán nombramientos estatutarios de carácter eventual, no estando
sometidos a una duración limitada, y dependerán de las necesidades de
cada gerencia.
Con relación a las cotizaciones a la Seguridad Social, se señaló que
se dictaban instrucciones a las gerencias de área de atención
primaria para que las mismas se hagan efectivas por los días en que
realmente se presten servicios, con independencia de la hora en que
se inicie o se finalice esa prestación, en el supuesto de un módulo
de atención continuada cuya duración abarque varios días
consecutivos.
Por último, respecto de las retribuciones de este personal, se
manifestó el propósito de resolver este asunto, a través de la
adecuación paulatina de las retribuciones, lo cual todavía no se ha
hecho efectivo por razones presupuestarias (9805568).
De otra parte, se ha planteado la disconformidad con la denegación de
la acreditación para operar con máquinas e instalaciones de
radiodiagnóstico, a cargo del Consejo de Seguridad Nuclear, al no
haberse obtenido la titulación académica de auxiliar de clínica con
anterioridad al 14 de junio de 1984. Sobre ello, debe significarse
que el meritado organismo es el único competente en materia de
seguridad nuclear y protección radiológica, conforme establece la Ley
15/1980, de 22 de abril. Por su parte, el artículo 28 de la Ley 25/
1964, de 29 de abril, de Energía Nuclear, y el artículo 39.a) del
Reglamento sobre Instalaciones Nucleares y Radioactivas, establecen,
para los aparatos de rayos x con fines médicos, un régimen especial
de autorizaciones, regulación que se encuentra contemplada en el Real
Decreto 1891/1991, de 30 de diciembre, sobre Instalación y
Utilización de Aparatos de Rayos x con Fines de Diagnóstico Médico.
La norma mencionada dedica su capítulo V a la capacitación del
personal que dirige u opera dichos equipos, personal que deberá
acreditar, ante el organismo antes mencionado, hallarse en posesión
de los necesarios «conocimientos, adiestramiento y experiencia en
materia de protección radiológica, cursando a tal efecto las
especialidades académicamente homologadas o realizando, en su caso,
los cursos establecidos a tal fin».
Habiéndose presentado recursos en relación con este asunto, las
actuaciones concluyeron al resolver el Consejo de Seguridad Nuclear
la procedencia de estimar aquellos. La reconsideración del criterio
inicial se fundó, en primer término, en la acreditación del largo
tiempo de desempeño del puesto de trabajo para el que las interesadas
solicitaban acreditación, motivo por el cual no se menoscababa la
seguridad y protección radiológica de las personas; en segundo lugar,
se señalaba el objetivo de regularizar la situación de un colectivo
en vías de extinción, dándose así cumplimiento al espíritu de los
acuerdos del Pleno del Consejo de Seguridad Nuclear, de 29 de abril
de 1996, cuya finalidad se orienta a la ampliación del sistema de
acceso a las acreditaciones, sobre todo en atención a las personas
que, con larga experiencia y conocimientos acreditados en el manejo
de instalaciones de rayos x, carecen de la posibilidad de acceder a
las citadas acreditaciones por las vías expresamente previstas; y,
por último, se traía a colación la estricta literalidad del texto del
acuerdo mencionado, en el que no llega a exigirse que la titulación
oficial que se posea y que deberá acreditarse tenga que haber sido
obtenida con anterioridad a una fecha determinada.
A tal efecto, se cursaron a las instrucciones oportunas, con objeto
de que fueran expedidas las acreditaciones correspondientes (9711601
y 9711602).
En otro orden de cosas, respecto de las pruebas selectivas llevadas a
cabo para iniciar, en 1998, el programa de formación de la
especialidad en enfermería obstétricaginecológica (matronas), merece
reseñarse la situación surgida en torno a la ubicación de la
información sobre la
adjudicación de plazas en el tablón de anuncios, existente en la sede
del Ministerio de Sanidad y Consumo, para distintas categorías de
personal estatutario.
A tal efecto, pudo constatarse la inadecuada ubicación de la
información sobre la categoría de matronas, al figurar parte de la
misma en un tablón de anuncios de otra categoría profesional y no en
el apropiado, así como la falta de distinción entre los documentos
expuestos que constituyen notificación administrativa y aquellos que
no lo son. Estas circunstancias pudieron inducir a error a una de las
participantes en la selección correspondiente, que vio decaído su
derecho a la plaza para la formación de la especialidad de
obstetricia-ginecología, por lo que se apreció la conveniencia de
dirigir una recomendación a la Subsecretaría del Ministerio de
Sanidad y Consumo, a fin de que se instruyese adecuadamente a los
ciudadanos acerca del carácter meramente orientativo o, en su caso,
de notificación administrativa de la información pública facilitada
en los tablones de anuncios del mencionado ministerio, de modo que,
en beneficio tanto de la Administración como de los ciudadanos, quede
establecido indubitadamente el alcance de los documentos expuestos.
La citada recomendación fue aceptada por dicha subsecretaría, la cual
comunicó que se había incluido, al pie de las diferentes hojas
informativas -tanto la que se expone en soporte papel, como las que
se facilita a través de Internet-, la leyenda que sigue: «Esta
información no tiene carácter de notificación administrativa»
(9715025).
20.5. Personal laboral
20.5.1. Selección
Las quejas que afectan al personal laboral siguen girando
principalmente en torno a los distintos aspectos del desarrollo de
los procedimientos selectivos. Así, en primer lugar, al analizar
estos aspectos, cabe hacer referencia a la falta de resolución
expresa de los escritos y recursos interpuestos en el desarrollo de
los procedimientos de selección, circunstancia en que se funda un
número significativo de quejas y que ha dado lugar, entre otras
actuaciones, a la formulación de una sugerencia sobre la procedencia
de resolver expresamente un recurso ordinario interpuesto en un
procedimiento selectivo para la provisión de plazas de auxiliar
administrativo, convocado por el Ayuntamiento de Torres de la Alameda
(Madrid), recordándose además que la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,
establece el deber de la Administración de dictar resolución expresa
sobre cuantas solicitudes se formulen por los ciudadanos (9710680).
En efecto, de acuerdo con la jurisprudencia, el silencio
administrativo negativo se configura como un mecanismo legal creado,
exclusivamente, en beneficio de los particulares y que responde a la
finalidad de que el ciudadano pueda superar los efectos de la
inactividad de la Administración y llegar a la vía judicial (9705710;
9710830; 9710808; 9805572; 9805573; 9905574; 9805713; 9805714;
9805715; 9805731; 9805732; 9805941; 9805942; 9805943; 9805944;
9805945; 9805946; 9805947; 9805948; 9805976; 9806076 y 9806275).
Cabe también aquí mencionar las actuaciones determinadas por los
escritos presentados, por un colectivo de personal laboral fijo, ante
el Ministerio de Administraciones Públicas, en torno a la
equivalencia de funciones entre las que vienen desarrollando y las
encomendadas al personal de determinados cuerpos y escalas de
funcionarios del grupo E, declarados a extinguir por la Ley 30/1984,
resaltando que se incumplía, con relación a esa categoría
equivalente, el derecho a la promoción a través del trabajo,
reconocido en el artículo 35.1 de la Constitución, al no llevarse a
efecto lo pactado en el capítulo XXIII de los acuerdos celebrados
entre la Administración y los sindicatos. Este personal, en su
mayoría, ejercitó el derecho de petición, sin que hubiera obtenido
resolución expresa.
En la información facilitada, se hacía alusión a la complejidad de la
confluencia, en similares procesos de promoción, de dos regímenes
jurídicos diferentes, problema que se inscribía en el proceso de
negociación con las organizaciones sindicales para la adopción de un
nuevo pacto (1998-2000), siendo éste el cauce operativo para dar
satisfacción a las reclamaciones formuladas.
Al margen de lo anterior, en relación con la falta de resolución
expresa de las solicitudes de los interesados, se puso de manifiesto,
en el informe remitido a esta institución, que los escritos recibidos
en el Ministerio para las Administraciones Públicas constituían una
modalidad de reclamación usual, en el ejercicio del derecho de
petición, mediante la utilización de un escrito tipo, que era
suscrito por un elevado número de ciudadanos y que la contestación
individualizada a todos los interesados, tanto por el número de
escritos, como por la identificación de cada uno de los interesados,
podría entorpecer el normal funcionamiento de los servicios
administrativos, razón que aconsejaría que, en algunos de estos
casos, la Administración contestara con silencio negativo, para
evitar su paralización o su anormal funcionamiento.
El análisis de la información remitida sobre este asunto, dejando al
margen el fondo de la cuestión, supeditada, como se apuntó, a un
proceso negociador en marcha, motivó la formulación de una
sugerencia, en la que se señalaba la procedencia de dar contestación
expresa a los escritos de petición formulados por los interesados,
recordándose al efecto el deber de resolver expresamente los
referidos escritos, de conformidad con el artículo 29.1 de la
Constitución, el artículo 42.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,
y la Ley 92/1960, de 22 de diciembre, y, todo ello, por cuanto no
podía compartirse, en modo alguno, la argumentación contenida en el
informe facilitado por el referido ministerio, que aconsejaba, según
el criterio manifestado, «contestar» los escritos de los interesados
mediante la figura del silencio negativo. La sugerencia formulada se
sustentaba en la posibilidad cierta de dar contestación expresa a los
escritos tipo de los interesados con los medios informáticos
actuales, sin que quede entorpecida la normal actividad
administrativa.
En consecuencia, siendo posible superar los obstáculos de orden
práctico, por los que se pretendía obviar un deber legalmente
impuesto a la Administración, debe dejarse aquí constancia de que ni
ésta puede aplicar el silencio negativo, optando por resolver
expresamente o
dejar de hacerlo, ni la indicada circunstancia puede servir de amparo
para justificar la omisión del deber de dictar una resolución
expresa.
Además, y en concreta referencia al ejercicio del derecho de
petición, debe resaltarse la necesidad de tramitar y de resolver los
escritos de los interesados conforme a lo dispuesto en el artículo
29.1 de la Constitución y en la Ley 92/1960, de 22 de diciembre, cuyo
artículo 11.3 impone el deber de comunicar al interesado la
resolución que se adopte. Esta sugerencia fue aceptada, si bien por
lo haberlo sido ya en 1999, en el Informe correspondiente a dicho año
se dará cumplida cuenta de la respuesta recibida (9804229 y
setecientas ochenta más).
El segundo aspecto relevante de los que afectan a la selección de
personal laboral, aunque de menor incidencia, en cuanto al número de
quejas, que el anterior, es la exigencia de determinados requisitos
para poder acceder a las plazas, así como la valoración, en el baremo
de méritos, de determinadas circunstancias, incompatibles, según el
criterio de esta Institución, con los principios constitucionales de
igualdad, mérito, capacidad y publicidad, que rigen el acceso al
empleo público.
Sobre este aspecto, puede hacerse mención a una queja, relativa a la
contratación del personal del servicio de ayuda a domicilio y de
limpieza de edificios municipales del Ayuntamiento de Mirandilla
(Badajoz), en la que se contemplaba, entre las condiciones exigidas a
los aspirantes, que los mismos no hubieran desempeñado dichos puestos
de trabajo con anterioridad, a partir del año 1988, valorándose,
además, en dicho proceso las circunstancias socioeconómicas de los
solicitantes.
Examinada la documentación aportada, se comprobó que, en efecto, en
las bases de la convocatoria aprobada por dicho ayuntamiento se
contemplaba la condición de que los aspirantes no hubieran
desempeñado, con anterioridad, los referidos puestos de trabajo desde
el año 1988 hasta la fecha de la convocatoria, así como la valoración
de las circunstancias socioeconómicas.
La toma en consideración de este requisito y la valoración de dicha
circunstancia suponen, a juicio de esta Institución, la vulneración
de los principios por los que debe regirse la selección de personal
al servicio de las Administraciones públicas. En efecto, el artículo
19 de la Ley 30/1992, de 2 de agosto, y el artículo 29, en relación
con el artículo 4, del Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo,
establecen que todos los procedimientos de selección de personal,
tanto funcionario como laboral, se realizarán mediante convocatoria
pública, garantizándose, en todo caso, los principios de igualdad,
mérito y capacidad, así como el de publicidad.Ya en el ámbito
específico de la Administración Local, el artículo 91 de la Ley 7/
1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, se
refiere a la aplicación de los meritados principios en la selección
de personal, tanto funcionario como laboral. En el mismo sentido, se
expresa el artículo 103 de la citada Ley, que regula la selección del
personal laboral, remitiéndose al efecto al mencionado artículo 91
y poniendo de manifiesto la necesidad de respetar la igualdad de
oportunidades entre los aspirantes que cumplan los requisitos
exigidos. Por esta razón, se dirigió al citado Ayuntamiento el
recordatorio del deber de acomodar
la selección del personal laboral a los principios de igualdad,
mérito y capacidad, no tomando en consideración, como requisito, la
circunstancia de no haber desempeñado con anterioridad los puestos de
trabajo ofertados, desde el año 1988 hasta la fecha de la
convocatoria, ni valorando como mérito las circunstancias
socioeconómicas concurrentes en los aspirantes (9702936).
En igual sentido, pueden citarse las actuaciones determinantes de la
formulación de una recomendación al Ayuntamiento de Castrillón
(Asturias), como consecuencia de un proceso selectivo de plazas de
socorristas acuáticos, donde se consideraba como mérito el
empadronamiento en el concejo, siendo criterio de esta Institución
que el hecho de estar empadronado en un determinado municipio no es
una circunstancia que se acomode a los referidos principios de
igualdad, mérito y capacidad, por cuanto, según la jurisprudencia del
Tribunal Supremo, contenida, entre otras, en la sentencia de 6 de
abril de 1988, «el hecho de ser natural o residente en la comunidad
no se ve que pueda constituir una circunstancia relevante para los
fines propios del acto, por carecer de influjo determinante en la
calidad profesional de los aspirantes, no apareciendo por ello como
incluible en la previsión que, respecto a los principios de mérito y
capacidad, establece el artículo 103.3 de la Constitución».
La recomendación formulada también se dirigió a asegurar la libre
concurrencia a las plazas convocadas de cualquier aspirante que
estuviera en posesión del título de socorrismo expedido por cualquier
entidad habilitada para ello, y no exclusivamente por una entidad del
Principado de Asturias. Ya en el año 1999, se recibió la contestación
a esta recomendación, en el sentido de aceptarse la misma. En
consecuencia, en el Informe correspondiente a dicho año se incluirá
una referencia al contenido de la respuesta recibida (9620235).
Asimismo, se dirigió una recomendación al Ayuntamiento de Rota
(Cádiz), sobre la supresión, en las normas de constitución y
funcionamiento de la mesa general de contratación de esa entidad
local, de la valoración, como mérito, de circunstancias familiares y
socioeconómicas, tales como la situación de desempleo, los ingresos
y las cargas familiares, así como cuantas otras circunstancias no se
acomoden estrictamente a los principios de igualdad, mérito y
capacidad, sin perjuicio de que tales situaciones puedan ser objeto
de protección a través de las medidas específicamente previstas al
efecto. Ya en 1999 se ha recibido contestación, aceptándose la
recomendación remitida al mencionado Ayuntamiento, de cuyo contenido
se dará cuenta en el Informe correspondiente del citado año
(9708357).
De otra parte, es menester aludir a las quejas en las que se tratan
aspectos que inciden en el contenido de las convocatorias y sus
bases.
Así, con motivo de las pruebas selectivas para acceso a las
categorías laborales de titulado medio y analista programador,
convocadas por Orden 3256/1996, de 23 de diciembre, de la Consejería
de Hacienda de la Comunidad de Madrid, se planteó la falta de
publicación del temario común de la prueba en las bases de la
convocatoriaespecífica.
En la información remitida, la Consejería de Hacienda de la Comunidad
de Madrid exponía que el temario común de todos los grupos de
clasificación de las categorías profesionales de dicha comunidad
estaba recogido en las bases generales de la convocatoria de las
pruebas selectivas para plazas de carácter laboral correspondientes
a la oferta de empleo público de 1996, aprobadas por Orden 2168/1996,
de 20 de septiembre, y publicadas en el Boletín Oficial de la
Comunidad de Madrid, razón por la cual podía haberse accedido al
mismo mediante la consulta de esta disposición.
No obstante, la citada Consejería manifestaba que, asumiendo el
contenido de la queja, las convocatorias de pruebas selectivas de
personal laboral a realizar en adelante incluirían, también, junto al
temario específico de cada categoría laboral, el temario común, para
evitar así la posible duda o confusión de los aspirantes (9803085).
De otra parte, la falta de indicación de la acreditación del
conocimiento de la lengua catalana en las bases de la convocatoria de
selección para cubrir cinco puestos de trabajo de auxiliar
administrativo, destinados a la realización del padrón municipal del
Ayuntamiento de Cervera (Lleida), siendo excluido de la contratación
el interesado aún habiendo superado las fases que componían el
proceso selectivo, aconsejó que se dirigiese a dicha corporación
local recordatorio del deber de hacer constar en las convocatorias
para la selección de personal laboral las condiciones y requisitos
que deben reunir o cumplir los aspirantes, de acuerdo con lo previsto
en el artículo 16 del Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo
(9618384).
También acerca de la exigencia del conocimiento del idioma propio de
una Comunidad Autónoma, como requisito para acceder al empleo
público, se consideró conveniente dirigirse al Ayuntamiento de Roses
(Girona) en solicitud de información. En concreto, se interesaba de
la citada entidad local la remisión de información concerniente a la
convocatoria para cubrir una plaza de la categoría de albañil y a la
previsión, entre las condiciones de acceso a la plaza, de la
exigencia de hablar y escribir correctamente la lengua catalana.
Remitido oportunamente el informe solicitado, a la vista del mismo,
no se apreciaron motivos que aconsejaran la continuación de las
actuaciones (F9800083) En otro orden de cosas, en algún caso ha
podido detectarse que la selección del personal temporal no se
realiza mediante pruebas selectivas, sino de forma directa. El
recurso a esta forma de contratación, en situaciones urgentes, por
parte del Ayuntamiento de Alcudia (Mallorca), aconsejó remitir a
dicha corporación local el recordatorio del deber de acomodar la
selección de personal laboral a los principios de igualdad, mérito y
capacidad, así como al de publicidad, y de realizar la misma a través
del sistema de concurso, oposición o concurso-oposición, conforme a
lo establecido por la Ley 7/1985, de 2 de abril (artículos 91 y 103)
y el Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo. En tal sentido, debe
recordarse que la circunstancia de la urgencia que se invocaba, así
como el hecho de que se accediera a la contratación directa tan solo
puntual y excepcionalmente, no empece a que deban respetarse los
mentados principios constitucionales de acceso al empleo público, aún
cuando pueda admitirse
que los mismos no se exijan de forma tan rigurosa como en el caso de
selección de personal funcionario o de personal laboral fijo
(9707308).
Otro de los aspectos sobre el que han recaído las actuaciones de esta
Institución atañe al desarrollo de las pruebas selectivas. En tal
sentido, puede reseñarse una actuación, determinada por la incorrecta
corrección de algunas de las preguntas formuladas en una convocatoria
de peones auxiliares de bombero, efectuada por la Consejería de
Presidencia e Interior de la Comunidad Foral de Navarra. Habiendo
formulado reclamación el interesado, la misma fue atendida en parte,
lo que determinó el establecimiento de un nuevo orden en las
correspondientes listas. De otro lado, se ponía de manifiesto que se
había llevado a cabo la contratación temporal del interesado,
conforme al orden de llamamiento resultante del listado (9623652).
En cuanto a las demás actuaciones llevadas a cabo en el ámbito de la
selección del personal laboral, merecen también mención las
actuaciones encaminadas a preservar la continuidad del ritmo escolar
de los menores de escuelas infantiles de la Comunidad de Madrid, que
podía verse afectado por la incorporación, mediado ya el curso
escolar, de educadores que habían superado el proceso selectivo
convocado por Orden 2586/1996, de 12 de noviembre, de la Consejería
de Hacienda de la citada comunidad autónoma.
Solicitada la información correspondiente, en la misma se puso de
manifiesto que, habiéndose constatado la necesidad de dar continuidad
al curso escolar, evitando el cambio de profesores y su repercusión
en el alumnado, la comisión paritaria de vigilancia, interpretación y
desarrollo del convenio colectivo para personal laboral de la
Comunidad de Madrid alcanzó una solución satisfactoria para los
intereses de los colectivos implicados.
Abundando en las medidas que posibilitaran la finalidad de conjugar
los intereses de profesores y de alumnos, la mencionada
administración autonómica manifestó su intención de adoptar, en el
marco del artículo 19.1 del citado convenio colectivo, las medidas
administrativas necesarias para atender equitativamente los intereses
de los colectivos afectados, de forma que la sustitución del personal
interino no trastornara el normal desarrollo del curso escolar 1997/
1998.
Igualmente, la provisión, con carácter general, en sus distintos
turnos, de los puestos de trabajo de la categoría profesional de
educador se efectuará a la finalización del curso escolar o antes del
comienzo del siguiente (9800530).
Por último, puede hacerse alusión a las actuaciones relativas al
procedimiento selectivo promovido para cubrir plazas en la Fundación
Hospital Alcorcón, cuyos estatutos fueron aprobados por Acuerdo del
Consejo de Ministros, publicado el 22 de noviembre de 1996, teniendo
encomendada la gestión de la asistencia sanitaria, para lo cual, y en
lo que aquí interesa, se preveía, en el artículo 20 de aquellos, que
el régimen jurídico del personal contratado se ajustaría a las normas
de derecho laboral, con las garantías contenidas en el Estatuto de
los Trabajadores, estableciéndose que «en todo caso, serían de
aplicación a las contrataciones los principios de mérito, capacidad y
publicidad».
En relación con la configuración del procedimiento selectivo, se
formuló una recomendación, en la que se señalaba que, sin perjuicio
de la posible intervención, en su caso, de empresas especializadas en
selección de personal en la contratación de personal para la citada
fundación, se impartieran las directrices de carácter general que
fueran necesarias para garantizar la acomodación de dichas pruebas a
los principios de mérito, capacidad y publicidad, mediante la
intervención de la direccióngerencia de dicha fundación en la
determinación de las pruebas selectivas y en el desarrollo de las
mismas, en ejercicio de la función relativa a la selección del
personal de la misma, que le encomienda el artículo 16.k) de los
estatutos de dicho ente fundacional. Esta recomendación fue aceptada
(9709148).
Sobre el desarrollo del procedimiento selectivo indicado, los motivos
de disconformidad de los interesados se centraron, fundamentalmente,
en la falta de resolución expresa de los escritos de reclamación,
girando éstos, a su vez, en torno a la corrección del autobaremo, a
la validez de los certificados presentados, a la puntuación otorgada
obtenida por los seleccionados y sobre la puntuación propia, al no
constar las mismas en los correspondientes listados.
La falta de resolución expresa de los escritos de reclamación de los
interesados, motivo principal de admisión a trámite de las quejas,
obtuvo una solución satisfactoria, al obtenerse la respuesta
correspondiente (9713308; 9801747; 9802463; 9802632; 9806069; 9806536
y otras).
En relación con este asunto, debe reseñarse la previsión recogida en
la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales,
Administrativas y del Orden Social, cuyo artículo 111 establece que
el personal al servicio de las fundaciones públicas sanitarias se
regirá por las normas de carácter estatutario, relativas al personal
de instituciones sanitarias de la Seguridad Social. Asimismo, podrá
incorporarse personal que ostente vinculación de carácter
funcionarial o laboral, al que será de aplicación su propia
normativa.
20.5.2. Retribuciones
En ocasiones, ante la falta de abono de determinados conceptos
retributivos, los trabajadores se ven obligados a acudir
reiteradamente a la vía judicial, sin que la entidad en cuestión
modifique su actitud, para acomodarla al criterio jurisdiccional,
causando así inconvenientes y poniendo obstáculos al trabajador hasta
que éste ve reconocido su derecho.
Para ilustrar esta situación, puede citarse la falta de abono por
anualidades, desde 1993 a 1997, de la prima por objetivos a un
trabajador, por parte de la Red Nacional de los Ferrocarriles
Españoles (RENFE), viniendo aquél obligado a acudir todos los años a
la vía judicial en reclamación de su derecho, lo que aconsejó
intervenir en este asunto. En el informe remitido por RENFE se
manifestó que la prima por objetivos correspondiente al año 1997 se
abonó al interesado en la nómina del mes de abril
de ese año, circunstancia que se hacía extensiva a las
correspondientes a los años 1993 a 1996, alcanzándose así una
solución satisfactoria (9717673).
20.5.3. Otros aspectos relativos al personal laboral
En lo que afecta a los demás aspectos relativos al personal laboral
que presta servicios para las distintas Administraciones públicas, es
preciso dejar constancia de la situación de las actuaciones iniciadas
en el año 1994, relativas al proceso de funcionarización en la
Comunidad de Madrid. En relación con este asunto, la Consejería de
Hacienda de esa comunidad autónoma informó que el referido proceso se
encontraba en fase de estudios previos a la formalización de los
proyectos concretos.
Se aludía igualmente a la previsión del desarrollo de la Ley de
Ordenación de los Recursos Humanos de la Comunidad de Madrid, en
función del calendario de aprobación al que estaba sometido el
Estatuto Básico de la Función Pública, norma que permitiría el
posterior desarrollo normativo de los reglamentos de selección,
provisión de puestos de trabajo y situaciones administrativas.
Con ese fundamento, se iniciarían los procesos de funcionarización de
colectivos concretos, otorgándose prioridad a aquellos ámbitos que
tengan previstos procesos de transferencia que obligasen a
procedimientos de homologación (9416283).
20.6. Clases pasivas
20.6.1. Pensiones generales de funcionarios públicos
En los años 1991 y 1997, esta Institución dirigió al Ministerio de
Economía y Hacienda sendas recomendaciones relativas a las pensiones
del régimen de clases pasivas del Estado reconocidas conforme a la
legislación en vigor a 31 de diciembre de 1984, en las que se
interesaba la adopción de medidas para mejorar su cuantía, a la vista
de las considerables diferencias existentes entre dichas pensiones y
las que se reconocen a partir de esa fecha.
Estas actuaciones tuvieron su justificación en el convencimiento del
Defensor del Pueblo de que, en este caso, la aplicación estricta y
rigurosa de la norma provocaba situaciones injustas y perjudiciales
para los afectados.
El problema tiene su origen en la reforma contenida en la Ley 50/
1984, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para
1985, que fue posteriormente recogida en el texto refundido de la Ley
de Clases Pasivas del Estado, aprobado por Real Decreto Legislativo
670/1987, de 30 de abril, y que supuso una aproximación de las normas
reguladoras del reconocimiento y cálculo de las pensiones causadas
por los funcionarios públicos a las existentes en el sistema de la
Seguridad Social, produciendo una importante mejora en la mayoría de
dichas pensiones al establecerse una relación directa entre sus
importes y la antigüedad del causante, abandonándose el sistema
anterior en el que los años de servicio tenían una incidencia muy
limitada en la cuantía de la prestación.
Sin embargo, la implantación de este nuevo régimen dio lugar, sin
duda de forma inadvertida e involuntaria, a la aparición de las
diferencias antes mencionadas, que han
provocado en el colectivo de pensionistas de clases pasivas con
prestaciones reconocidas conforme a la legislación antigua un
justificado sentimiento de discriminación y frustración que se ha ido
agravando con el transcurso del tiempo, sobre todo en el caso de los
que dedicaron la mayor parte o la totalidad de su vida laboral o
profesional al servicio de las Administraciones públicas.
En las numerosas quejas que, con respecto a este asunto, se han
recibido en los últimos años, se ha tenido ocasión de comprobar que
los razonamientos técnicojurídicos que puedan facilitarse a los
afectados para explicarles su situación sólo sirven, en la mayor
parte de los casos, para reafirmarles en su convencimiento de que han
sido injustamente tratados por una reforma legal que contempló con la
mayor generosidad a los nuevos jubilados y pensionistas, pero que se
olvidó de aquellos otros a los que les era de aplicación la
legislación antigua que, necesario es reconocerlo, resultaba
claramente insuficiente en sus niveles de cobertura.
Esta reacción no puede resultar extraña si se tiene en cuenta que la
aplicación de una u otra legislación produce diferencias de varias
decenas de miles de pesetas mensuales en las pensiones de jubilación
de dos funcionarios del mismo cuerpo y con idéntico número de años de
servicio.
Las recomendaciones a que se ha hecho mención fueron rechazadas en su
momento sobre la base de argumentos similares, con los que esta
Institución debe mostrar su profundo desacuerdo.
En efecto, la referencia al principio según el cual las pensiones se
reconocen conforme a la legislación vigente en el momento en que se
causan, no puede ser compartida en la medida en que suponga exclusión
de los criterios de justicia e igualdad que, como valores superiores
del ordenamiento jurídico, se recogen en el artículo primero de
nuestra Constitución, sin olvidar la obligación de los poderes
públicos de promover las condiciones para que la igualdad del
individuo y de los grupos en que se integra sea real y efectiva, así
como la referencia a la garantía de suficiencia económica de los
ciudadanos durante la tercera edad mediante pensiones adecuadas.
De otro lado, la posibilidad de que la aceptación de las medidas
propuestas por el Defensor del Pueblo originase algún tipo de agravio
comparativo con otros grupos de pensionistas que, por razones
similares, percibieran pensiones de cuantía inadecuada, tampoco puede
ser admitida como argumento para rechazar una iniciativa que pretende
corregir una situación injusta. Antes al contrario, la expresada
posibilidad justificaría que el problema se abordase con carácter
general y que, una vez detectadas todas las situaciones con
circunstancias similares en el sistema público de pensiones, se
adoptaran las medidas necesarias para darles una solución de carácter
conjunto.
Asimismo, el hecho de que la política de revalorización de pensiones
tenga como objetivo el mantenimiento de su poder adquisitivo no es un
razonamiento que pueda aplicarse a la situación que motiva estas
actuaciones, dado que el problema reside en las normas de
reconocimiento y cálculo inicial y no en las posteriores
actualizaciones. De este modo, las eventuales soluciones sólo
pueden articularse a través de la modificación de dichas normas o
mediante la aplicación de revalorizaciones comparativamente
superiores a las que se reconozcan con carácter general.
Finalmente, con relación a las pensiones en favor de familiares del
régimen de clases pasivas del Estado afectadas por el mismo problema,
se debe resaltar el hecho de que las pensiones de viudedad en la
nueva legislación se calculan aplicando un 50% a la base reguladora,
mientras que en las de legislación antigua se aplica sólo un 40%, con
lo que, también en este aspecto concreto, se produce una diferencia
de trato difícilmente compatible con los principios constitucionales
a los que antes se ha hecho alusión.
Por todo ello, se ha acordado dirigir una nueva recomendación al
Ministerio de Economía y Hacienda interesando la adopción de medidas
para equiparar los importes de las pensiones del régimen de clases
pasivas del Estado reconocidas conforme a la legislación en vigor a
31 de diciembre de 1984 a los que habrían correspondido de haberse
calculado según las normas actualmente vigentes, sin perjuicio de que
se puedan aplicar medidas similares a otros colectivos perceptores de
pensiones públicas que se encuentren en situación también similar.
El Ministerio ha contestado a la recomendación comunicando su no
aceptación, ante lo que esta Institución debe, una vez más,
manifestar su desacuerdo y su convencimiento de que la situación de
los afectados podría, al menos, atenuarse sin que ello supusiera un
excesivo coste (9813497 y otras).
El problema general de las pensiones causadas por funcionarios
integrados en clases pasivas adquiere tintes particulares en el caso
de algunos sujetos y colectivos. Entre ellos merece reseñarse el de
los funcionarios guineanos jubilados, el de un funcionario marroquí
que adquiere la nacionalidad española y los casos de pensiones en
favor de familiares y de orfandad absoluta.
Sobre la base de los servicios prestados como maestro en las
localidades guineanas de Bata y Santa Isabel, entre 1949 y 1968, un
ciudadano de la República de Guinea Ecuatorial presentó queja
manifestando que desde el año 1996 tenía solicitada la pensión de
jubilación del régimen de clases pasivas que le pudiera corresponder,
sin que se hubiera resuelto de forma expresa su solicitud debido a
las demoras producidas en la adopción y expedición del
correspondiente acuerdo de jubilación por parte de la Subdirección
General de Personal del Ministerio de Administraciones Públicas.
El Ministerio citado informó de que su servicio jurídico emitió en
octubre de 1996 un dictamen en el que se negaba la existencia de
vinculación entre la Administración General del Estado y los antiguos
funcionarios de la Administración regional española en Guinea, y dado
que en los años 70 se dictaron disposiciones que permitieron la
integración de algunos de ellos como funcionarios de la
Administración del Estado, a falta de dicha integración no tendrían
derecho alguno. A raíz de este dictamen se decidió dejar en suspenso
la solicitud del interesado y otras similares que se habían
presentado, iniciándose un estudio de carácter general sobre este
problema.
En un nuevo informe emitido por el mismo servicio jurídico en enero
de 1998, se expresó que la complejidad y heterogeneidad del régimen
funcionarial en Guinea hacía aconsejable que se pronunciaran otros
órganos de la Administración, en concreto los Ministerios de Defensa,
de Asuntos Exteriores y de Economía y Hacienda, si bien las
conclusiones jurídicas que hubieran de extraerse del conjunto de los
informes emitidos corresponderían a la Dirección del Servicio
Jurídico del Estado o al Consejo de Estado. Asimismo, se indicaba que
en tanto no se tomara una decisión última, debería paralizarse el
proceso de reconocimiento de los derechos pasivos, al existir dudas
fundadas sobre su procedencia y ser casi imposible obtener la
devolución de lo que en su caso se abonara, si finalmente tal
decisión fuera negativa.
Todos los informes mencionados fueron remitidos a la Dirección del
Servicio Jurídico del Estado para que dictaminase al respecto,
quedando en suspenso las solicitudes de prestaciones de clases
pasivas formuladas por ciudadanos ecuato-guineanos hasta que se
estableciese el criterio adecuado para su resolución.
El Defensor del Pueblo continúa a la espera de que se le comunique la
adopción del expresado criterio, debiendo reseñarse que el Ministerio
de Administraciones Públicas ha comunicado su intención de imprimir a
este procedimiento la mayor celeridad posible, a la vista del tiempo
transcurrido desde que formularon sus solicitudes algunos de los
afectados (9816997).
Supuesto diferente es el de un ciudadano español de origen marroquí
titular de una pensión de retiro que, por importe de 24.667 pesetas
mensuales, percibía a través de la Pagaduría Delegada de Mutilados y
Pensionistas Marroquíes en Melilla. En el año 1988 obtuvo la
nacionalidad española, sin que desde entonces se hubiera revisado el
importe antes referido, pese a que, según indicaba, en otros casos
iguales al suyo se había producido un nuevo señalamiento de pensión
al otorgarse la nueva nacionalidad.
El Ministerio de Defensa ha informado de que, en este caso, el cambio
de nacionalidad no implica modificación de los derechos pasivos
reconocidos en su momento ni la aplicación de normas distintas a las
que sirvieron de base para el reconocimiento inicial de la pensión
(9803611).
Por otra parte, en la reforma del régimen de clases pasivas del año
1985, las pensiones de orfandad fueron, con carácter general,
suprimidas para los hijos o hijas mayores de edad no incapacitados.
Al haberse recibido un importante número de quejas de personas
afectadas por dicha reforma legal, se recomendó en 1994 al Ministerio
de Economía y Hacienda formulando que se equiparase la regulación de
las pensiones en favor de familiares de este régimen con la existente
en el sistema de la Seguridad Social, especialmente en casos de
orfandad.
La expresada recomendación no fue aceptada, por lo que se ha remitido
un nuevo escrito al Ministerio indicando que se siguen recibiendo
quejas de personas afectadas por este problema y que el criterio del
Defensor del Pueblo al respecto sigue siendo el mismo que se expresó
en la recomendación, incluyéndolo en el presente informe
para su consideración por las Cortes Generales (9804565 y otras).
Por último, dentro de este capítulo, debe reseñarse la diferencia
existente en el tratamiento de las pensiones de orfandad absoluta en
el régimen de clases pasivas, cuyo límite del derecho a la percepción
se sitúa en los veintiún años de edad, y en el sistema de la
Seguridad Social, que eleva el citado límite hasta los veintitrés
años.
Iniciadas actuaciones con la Dirección General de Costes de Personal
y Pensiones Públicas del Ministerio de Economía y Hacienda, el
informe emitido indicaba que se había propuesto incluir en el
proyecto de ley de medidas fiscales, administrativas y de orden
social para el año 1999 la correspondiente modificación de la
legislación de clases pasivas, a fin de que los huérfanos de padre y
madre percibiesen sus pensiones hasta los veintitrés años, como ya
ocurría en la Seguridad Social.
La expresada modificación se ha recogido, efectivamente, en el
artículo 49 del texto legal citado, aprobado como Ley 50/1998, de 30
de diciembre (9803646).
20.6.2. Pensiones derivadas de la guerra civil
Los diversos textos legales que regulan las prestaciones derivadas de
la guerra civil española exigen que los solicitantes acrediten de
forma fehaciente los hechos en los que basan sus peticiones. Esta
exigencia, que no es más que una aplicación concreta del principio
recogido en el artículo 1214 del Código Civil «Incumbe la prueba de
las obligaciones al que reclama su cumplimiento», resulta habitual en
la práctica totalidad de las normas que en nuestro ordenamiento
jurídico reconocen prestaciones en favor de los ciudadanos.
Cuando los hechos que es necesario probar han sucedido hace 50 ó 60
años, como ocurre en los casos que ahora se comentan, las
dificultades que se plantean son de tal envergadura que pueden llegar
a vaciar de contenido los derechos que reconoce la ley. Por esta
razón, el Defensor del Pueblo ha prestado especial atención a las
quejas que, en número considerable, se han recibido en los últimos
años en relación con este problema, formulando recomendaciones
tendentes a ampliar las posibilidades de los afectados para acreditar
su derecho o actuando en casos concretos para flexibilizar los
criterios de valoración de los medios de prueba, a veces ciertamente
escasos, que han podido obtener los solicitantes.
En este contexto, un grupo de enfermeras que prestó servicios en el
ejército de la Segunda República durante la Guerra Civil compareció
ante esta Institución solicitando ayuda para solventar los obstáculos
que impedían el reconocimiento de sus derechos. Tras la pertinente
petición de informe, la Dirección General de Costes de Personal y
Pensiones Públicas del Ministerio de Economía y Hacienda ha
comunicado que, en aplicación de la proposición no de ley aprobada
por la Comisión de Política Social y Empleo del Congreso de los
Diputados el 27 de mayo de 1997, se había dictado una nueva
resolución que ampliaba las posibilidades de las enfermeras de la
Segunda República para obtener el reconocimiento de pensión al
admitirse como medio de prueba las actasnotariales de notoriedad y
las declaraciones judiciales
para perpetua memoria, quedando de este modo satisfactoriamente
resuelto el problema planteado (9712902).
20.6.3. Indemnizaciones para quienes sufrieron prisión por motivos
políticos
En los últimos informes anuales de esta Institución se hizo
referencia a la recomendación que se dirigió a las Comunidades
Autónomas en el año 1995 interesando la adopción de medidas para
complementar el régimen de indemnizaciones por tiempos de prisión
previsto a nivel estatal en la disposición adicional decimoctava de
la Ley 4/1990, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado
para 1990.
Aún cuando esta recomendación no se ha plasmado por el momento en
norma alguna, debe resaltarse la aprobación por la Asamblea de Madrid
de la Resolución 8/1998, de 4 de junio, a consecuencia de la cual el
Consejo de Gobierno ha incluido en el proyecto de presupuestos para
1999 una partida de 100 millones de pesetas para estos fines.
También resulta preciso referirse a la proposición no de ley aprobada
por la Comisión de Política Social y Empleo del Congreso de los
Diputados en noviembre de 1998, en la que se insta al Gobierno a
realizar un estudio sobre este problema, que será en su momento
trasladado a la Cámara para que la comisión correspondiente adopte
las medidas que estime oportunas (9501461).
20.6.4. Mutualidad General de Funcionarios de la Administración Civil
del Estado
El desacuerdo con la forma en que la Mutualidad General de
Funcionarios de la Administración Civil del Estado presta la
asistencia sanitaria en el extranjero a sus afiliados, al obligarles
a adelantar el abono de los gastos producidos para poder obtener su
posterior reintegro, dio lugar a que un funcionario docente se
dirigiera a esta Institución exponiendo que en el ámbito de la Unión
Europea esta situación resulta discriminatoria, por cuanto los
trabajadores o funcionarios encuadrados en el sistema de la Seguridad
Social, con la simple cumplimentación de un impreso-formulario,
obtienen en el país de destino el reconocimiento de los mismos
derechos que los nacionales de dicho país, no debiendo por tanto
adelantar cantidad alguna.
Sobre este asunto y con motivo de una queja similar, esta Institución
se dirigió en su día al Ministerio de Administraciones Públicas, que
en su informe expresaba, entre otros extremos, que el artículo 4.4
del Reglamento 1408/71, de 14 de junio, del Consejo de las
Comunidades Europeas, sobre aplicación de los regímenes de Seguridad
Social a los trabajadores por cuenta ajena, por cuenta propia y a sus
familias que se desplacen por la Unión Europea, excluye de su campo
de aplicación a los regímenes especiales de los funcionarios, por lo
que la mutualidad, de acuerdo con el artículo 4 de la Ley 29/1975, de
27 de junio, gestiona las prestaciones del mutualismo administrativo
con arreglo a las normas que rigen esta materia en el ordenamiento
jurídico español.
No obstante, señalaba que el Grupo de Asuntos Sociales de la Unión
Europea, en su reunión del 17 de septiembre
de 1996, había retomado los trabajos para la ampliación del
reglamento mencionado a otros colectivos, instando a los países
miembros para que se pronunciaran sobre esta cuestión, por lo que se
esperaba que en breve plazo quedase definitivamente regulada en el
ámbito europeo la cobertura de la asistencia sanitaria para los
funcionarios.
Solicitada nueva información sobre los avances que se hubieran podido
producir en los trabajos del mencionado Grupo de Asuntos Sociales de
la Unión Europea, en la contestación se describe el proceso, todavía
no finalizado, para integrar a los funcionarios en el citado
reglamento comunitario, proceso en el que el Estado español ha
formulado determinadas salvedades que, de no introducirse, podrían
perjudicar a los funcionarios españoles respecto de su situación
actual (9803018).
Problema análogo al de los adelantos es el planteado por un
particular al exponer que su padre, funcionario de Correos jubilado y
mutualista, había sufrido un infarto cerebral mientras se encontraba
en la ciudad de Málaga, siendo hospitalizado en una clínica de dicha
ciudad durante 10 días, hasta que pudo ser trasladado a Madrid, donde
tiene su domicilio habitual.
En su momento, solicitaron el reintegro de los gastos de dicho
traslado, que ascendieron a 340.300 pesetas, obteniendo
contestaciones negativas de la entidad médica concertada y de la
propia mutualidad, por lo que formularon un recurso ordinario ante el
Ministerio de Administraciones Públicas, sin que, hasta el momento en
que presentaban su queja, se les hubiera dado contestación.
Oportunamente, se recibió contestación del departamento citado en la
que se indicaba que el recurso del interesado se había informado en
sentido favorable. No obstante, con posterioridad se tuvo
conocimiento de que la entidad médica concertada había formulado un
recurso contencioso-administrativo, por lo que se suspendieron las
actuaciones de esta Institución (9804232).
Por último, dentro del capítulo de ayudas para adquisición de
vivienda, la resolución de 11 de marzo de 1998, de la Dirección
General de la Mutualidad, por la que se convocaba la concesión de
ayudas económicas para la adquisición de vivienda por mutualistas
durante el año 1998, asignando un 70% de la correspondiente dotación
presupuestaria a los grupos de funcionarios Ay B, menos numerosos y
de mayor poder adquisitivo, quedando tan solo un 30% para los grupos
C, D y E, mayoritarios y más necesitados de ayuda por su menor nivel
de ingresos, dio lugar a una petición de información sobre los
criterios concretos que hubieran determinado la distribución a que se
ha hecho referencia.
En la contestación recibida, la Dirección General de la Mutualidad
General de Funcionarios de la Administración del Estado justificaba
suficientemente, a juicio de esta Institución, el criterio adoptado
en la citada resolución en el hecho de que los grupos A y B, al
contrario de lo planteado en la queja, son los más numerosos al estar
incluidos en ellos los funcionarios docentes. También indicaba que en
las convocatorias realizadas hasta la fecha, todos los mutualistas
solicitantes que cumplían los requisitos exigidos habían obtenido la
ayuda, cualquiera que fuese elgrupo funcionarial al que pertenecieran
(9818469).
TERCERA PARTE
1. RECURSOS DE INCONSTITUCIONALIDAD
1.1. Sentencia recaída en el recurso interpuesto contra la Ley
Orgánica 4/1996, de 30 de diciembre, de reforma de la Ley Orgánica
10/1982, de 10 de agosto, de Estatuto de Autonomía de Canarias
El 31 de marzo de 1997, el Defensor del Pueblo interpuso recurso de
inconstitucionalidad contra la disposición transitoria primera del
Estatuto de Autonomía de Canarias en la versión dada por la Ley
Orgánica 4/1996, y más concretamente contra su párrafo segundo, por
estimar que vulneraba el artículo 9 del propio Estatuto de Autonomía
(integrante del bloque de constitucionalidad), así como los artículos
1.1, 6, 9.2, 9.3, 14, 23.2 y 152.1 del texto constitucional.
El 25 de noviembre de 1998, el Tribunal Constitucional dictó
sentencia por la que decidía desestimar el recurso.
1.2. Recursos interpuestos
1.2.1. Ley 16/1997, del Parlamento Vasco, de modificación de la Ley
6/1989, de la Función Pública Vasca
El Defensor del Pueblo decidió interponer recurso de
inconstitucionalidad contra el apartado 3 de la disposición adicional
segunda de la Ley 6/1989, de 6 de julio, de la Función Pública Vasca,
añadido por el artículo 10 de la Ley de la Comunidad Autónoma del
País Vasco 16/1997, de 7 de noviembre, por estimar que dicho precepto
vulnera los artículos 23.2, 103.3 y 149.1.18 de la Constitución y, en
relación con éste último, los artículos 19.1 y 25 de la Ley 30/1984,
de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, y
las disposiciones adicionales novena 3, decimoprimera y decimoquinta
de la Ley Orgánica l/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del
Sistema Educativo, las cuales contienen normas básicas del régimen
estatutario de los funcionarios al servicio de las Administraciones
públicas.
El recurso se interpuso en base a los siguientes
Antecedentes
PRIMERO. El Parlamento del País Vasco aprobó con fecha 7 de noviembre
de 1997, la Ley 16/1997, de modificación de la Ley de la Función
Pública Vasca. Tras su sanción y promulgación por el Lehendakari,
ésta fue publicada en el Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma,
número 221, correspondiente al día 18 de noviembre de 1997.
SEGUNDO. El día 15 de enero de 1998 compareció, ante esta
Institución, la presidenta de una asociación de profesores
solicitando la interposición de un recurso de inconstitucionalidad
contra el nuevo apartado 3 incorporado, a la disposición adicional
segunda de la Ley de la Función Publica Vasca, por el artículo 10 de
la Ley
citada en el antecedente anterior, y cuyo tenor literal es el que
sigue:
«3.o El personal docente que tenga la condición de laboral fijo y
esté adscrito a plazas incluidas en las vigentes relaciones de
puestos de trabajo docentes del Departamento de Educación,
Universidades e Investigación podrá acceder a la condición de
funcionario de carrera docente en el cuerpo correspondiente al nivel
de la plaza a la que está adscrito, aun careciendo de la específica
titulación para el acceso a dicho cuerpo, mediante pruebas selectivas
restringidas que, con carácter excepcional, podrán ser convocadas por
la Administración educativa.»
TERCERO. Con fecha 4 de febrero, compareció igualmente ante esta
Institución el presidente de otra asociación solicitando también la
interposición de un recurso de inconstitucionalidad contra el mismo
precepto.
CUARTO. La Junta de Coordinación y Régimen Interior, de conformidad
con lo que determina el artículo 18.1.b) del Reglamento de
Organización y Funcionamiento del Defensor del Pueblo, tuvo
conocimiento, en su reunión del día 12 de febrero de 1998, de los
informes jurídicos elaborados por los servicios competentes de la
Institución en relación con la posible inconstitucionalidad que se
viene mencionando, e informó sobre la interposición del recurso de
inconstitucionalidad.
En consecuencia, entendiendo que se daban los requisitos objetivos
para ello y haciendo uso de las atribuciones que la Constitución, la
Ley Orgánica del Defensor del Pueblo y la Ley Orgánica del Tribunal
Constitucional le confieren, el Defensor del Pueblo interpuso recurso
de inconstitucionalidad que se sostiene en los siguientes
Fundamentos jurídicos
PRIMERO. Ajuicio de este Defensor del Pueblo, el precepto recurrido
infringe el orden constitucional por dos motivos: El primero, al
prever la convocatoria de pruebas selectivas restringidas, en la que
sólo podrá participar determinado personal laboral fijo que la propia
disposición concreta. Y el segundo, por permitir el acceso
a determinados cuerpos de funcionarios docentes a quienes no dispongan
de la titulación académica específicamente requerida para formar
parte de los mismos.
La razón determinante para mantener esta tacha de
inconstitucionalidad es que el precepto convertido en ley atenta
gravemente contra el derecho a la igualdad, que posee además en
nuestra Constitución una manifestación específica respecto al acceso
a cargos y funciones públicas en el artículo 23. Artículo que, por
demás, está contenido en la sección destinada a los derechos
fundamentales y, en consecuencia, es objeto prioritario de atención
en la actuación del Defensor del Pueblo.
Respecto del primer motivo de inconstitucionalidad, debe señalarse,
de acuerdo con la doctrina consolidada por ese Tribunal
Constitucional, que la convocatoria de pruebas restringidas para el
acceso a la función pública se enfrenta a dos limitaciones
fundamentales, las cuales sólo en supuestos concretos y excepcionales
pueden ser superadas. De un lado, la consecuencia directa del derecho
otro, la competencia exclusiva del Estado para establecer las bases
del régimen estatutario de los funcionarios, según determina el
párrafo 18 del artículo 149.1 de la Constitución. Régimen este en el
que se incluyen los procedimientos de acceso, cuya regulación está
reservada a la Ley (artículo 103.3 CE). La competencia exclusiva del
Estado así establecida, sirve precisamente como un medio eficaz para
asegurar el respeto al derecho a la igualdad de todos los ciudadanos
españoles en el acceso a la función pública (vid. fundamento jurídico
III).
Por lo que se refiere al segundo motivo de inconstitucionalidad que
se aduce, esto es, la no exigencia de titulación académica específica
para el acceso a puestos de funcionarios docentes, también deben
distinguirse dos causas por las cuales se formula esta demanda de
inconstitucionalidad. De una parte, con este proceder se conculcan
gravemente los principios de igualdad, mérito y capacidad que los
artículos 23.2 y 103.3 de la Constitución señalan como criterios
esenciales que deben presidir todos los procesos selectivos para el
acceso a la función pública (vid. fundamento jurídico IV). De otra,
esa norma infringe igualmente el artículo 149.1.18 de la
Constitución, pues elude la regulación estatal sobre los títulos
académicos necesarios para el acceso a cada cuerpo docente,
regulación que desarrolla la competencia exclusiva del Estado sobre
el régimen estatutario de los funcionarios y que tiene, por esa
razón, carácter básico (víd. fundamento jurídico V).
SEGUNDO. El régimen de acceso a la función pública ha recibido en
nuestra Constitución una particular atención, concretada en primer
término, según la doctrina que ha emanado de ese Tribunal, en el
artículo 23.2, que debe ser considerado como una especificación del
artículo 14. En el artículo 23.2 se establece un derecho fundamental
cuya configuración se defiere a normas de desarrollo, las cuales, en
todo caso, deberán respetar los principios de mérito y capacidad
señalados en el artículo 103.3 de la Constitución, como inexcusables
criterios de valoración en los procesos selectivos de acceso a la
función pública. De hecho, ese Tribunal ha señalado la íntima
relación de los artículos 23.2 y 103.3, indicando que el segundo es
complemento indispensable del primero ante cualquier interpretación
aplicativa.
Por virtud de estas disposiciones constitucionales, las
Administraciones públicas tienen el deber de ajustarse en los
diferentes procesos de selección de personal a procedimientos que
garanticen la competitividad, Y por esta razón, se rechazan con
carácter general las llamadas «pruebas selectivas restringidas». Esta
es doctrina reiterada de ese tribunal y expuesta con la mayor
precisión en el sentencia 27/1991 (FJ. 5.C)
«Es evidente que el derecho de igualdad en el acceso a la función
pública supone una limitación fundamental a la práctica de las
llamadas 'pruebas restringidas' para el acceso a la función pública,
las cuales, en general, han de considerarse como un procedimiento
proscrito por el artículo 23.2 CE, si bien, no cabe excluir que, en
determinados casos excepcionales, la diferencia de trato establecida
en la ley a favor de unos y en perjuicio de otros pueda
considerarse como razonable, proporcionada y no arbitraria a los
efectos de la desigualdad de trato que establece, siempre que dicha
diferenciación se demuestre como un medio excepcional y adecuado para
resolver una situación también excepcional, expresamente prevista en
una norma con rango de ley y con el objeto de alcanzar una finalidad
constitucionalmente legítima, entre las que se integra también la
propia eficacia de la Administración Pública.»
Habida cuenta de la doctrina precedente, debe analizarse si el nuevo
párrafo 3 de la disposición adicional segunda de la Ley de la Función
Pública Vasca cumple los presupuestos establecidos por ese mismo
Tribunal para que la lesión al principio de igualdad que se
produciría al admitir la celebración de «pruebas restringidas» sea
constitucionalmente justificable. En ese sentido, el párrafo antes
transcrito indica una serie de notas esenciales que cualquier medida
de este tipo debe cumplir para poder ser considerada razonable,
proporcionada y no arbitraria: Estas son: la excepcionalidad, la
adecuación, la previsión legal y la persecución de una finalidad
constitucionalmente legítima.
Respecto de la primera de estas notas esenciales, la excepcionalidad,
hay que acudir a la misma sentencia que hemos transcrito más arriba
(27/1991), y allí se indica qué debe entenderse por situación
excepcional a estos efectos.
«En este sentido, debe tenerse en cuenta que las disposiciones
impugnadas contemplan medidas de carácter transitorio y excepcional
para resolver una situación singular y derivada de un proceso único e
irrepetible de creación de una nueva forma de organización de las
administraciones públicas a nivel autonómico... Es esta situación
excepcional y transitoria la que mediante la pertinente habilitación
legal, puede justificar este sacrificio de la igualdad de trato, a
través del reconocimiento de una situación diferenciada que, por las
circunstancias del caso y por los intereses en juego, cabe considerar
compatible con el artículo 23 CE, aunque desde luego en modo alguno
ha de resultar generalizaba o extensible a otros supuestos. Mediante
tales disposiciones lo que se persigue exclusivamente es atender a
las expectativas de acceso a la función pública creadas por la
necesidad de instaurar una nueva Administración autonómica y
contribuir a la estabilidad y eficacia de la misma».
La Comunidad Autónoma del País Vasco, con un Estatuto de Autonomía
aprobado el 18 de diciembre de 1979, reguló su función pública propia
a través de la Ley 6/1989, de 6 de julio. En ese momento la
Administración autonómica completaba una década de funcionamiento
y se habían producido ya la mayor parte de las transferencias, estando
sus estructuras funcionales ampliamente consolidadas. En aquella ley
se arbitraron medidas excepcionales, para permitir la incorporación
al funcionariado del País Vasco a quienes ... por la carencia de
marco normativo que esta ley viene a rellenar, nopudieron acceder al
estatuto que la naturaleza de su relación
demandaba, quedando obligados a servir a la Administración bajo
fórmulas de carácter transitorio» (punto VII de la exposición de
motivos de la Ley 6/1989).
En consonancia con lo indicado en la exposición de motivos, la Ley 6/
1989 arbitró los medios para hacer realidad esa declaración. Y, por
lo que aquí específicamente interesa, la disposición final
decimotercera, número 7, señalaba que «el personal docente al
servicio de las ikastolas que, mediante el proceso previsto en la Ley
10/1988, de 29 de junio, se integre en la escuela pública podrá
acceder a los cuerpos y escalas en que se reordene la función pública
docente.» Para determinar el carácter de las medidas a adoptar, el
precepto citado se remitía a la disposición transitoria sexta de la
misma ley, en la que, dentro de ciertos límites temporales, se hacía
posible la convocatoria de pruebas restringidas para el personal que
ocupase puestos clasificados como de naturaleza laboral
o funcionarial distinta al de su vínculo con la Administración.
Posteriormente, la Ley 2/1993, de 19 de febrero, de Cuerpos Docentes
de la Enseñanza No Universitaria de la Comunidad Autónoma del País
Vasco recogió las previsiones de las disposiciones antes mencionadas
y las desarrolló (especialmente en la disposición transitoria 2a). En
la misma se prevenía expresamente la convocatoria de pruebas
restringidas excepcionales, para permitir el acceso del personal
docente laboral fijo (y no sólo de éste) a la condición de
funcionario de carrera.
En 1994, mediante tres órdenes de la Consejería de Educación,
Universidades e Investigación, publicadas en el Boletín Oficial del
País Vasco del día 27 de abril (marginales 1473, 1474 y 1476) se dio
cumplimiento a todas estas disposiciones. Se convocaron un total de
1288 plazas adjudicabas mediante pruebas selectivas restringidas,
a las que sólo podía acceder el personal que cumplía los requisitos
especificados en las normas antes citadas. Al propio tiempo, el BOPV
publicaba una convocatoria (marginal 1475) de 875 plazas, que se
distribuían en turno libre (508), de reserva de discapacitados (24) y
de promoción interna (283). La consulta de estas convocatorias
permite apreciar cómo el personal docente que tenía la condición de
laboral fijo en centros incorporados a la red pública del País Vasco
-bien por medio del proceso previsto en la Ley 10/1988, bien mediante
fusión, bien mediante transferencia-, así como el personal que
ocupase plazas correspondientes a la ampliación de unidades de dichos
centros, disfrutó en su momento -cuando el proceso de publificación o
de transferencia ya se había producido- de la posibilidad excepcional
de integrarse en la función pública docente a través de pruebas
restringidas.
Posteriormente, mediante Orden de 16 de octubre de 1995 de la
Consejería de Educación, Universidades e Investigación (BOPV de 20 de
octubre) se convocaron nuevas pruebas restringidas para el acceso a
la función pública docente del personal de los centros que hubieran
confluido en la red de centros públicos dependientes de la
Administración educativa del País Vasco, así como el de los centros
que se hubieran integrado mediante fusión en esa misma red pública.
El ámbito subjetivo de las convocatorias citadas abarca a la mayoría,
si no a la totalidad, del personal laboral fijo. Y, sin embargo,
ahora se concede a este personal una oportunidad extraordinaria para
alcanzar la condición de funcionario de carrera a través de nuevas
pruebas selectivas restringidas. De suerte tal, que lo que es una
previsión sólo admisible como medio singular de solución para
situaciones excepcionales, pierde esa nota de singularidad y se
convierte, poco menos que, en un sistema habitual para solucionar
situaciones particulares. Como consecuencia de esto resulta un grave
quebranto del principio constitucional de igualdad en el acceso a la
función pública, que, a juicio de este Defensor del Pueblo, debe ser
impedido.
A la previsión que autoriza la celebración de nuevas pruebas
selectivas restringidas también le falta la nota esencial de la
adecuación. Pues, como ese tribunal ha puesto de manifiesto en tantas
ocasiones, si bien no es constitucionalmente reprochable cualquier
desigualdad, sí lo es aquélla que carezca de una justificación
objetiva y razonable en relación con la finalidad y efectos de la
medida considerada, debiendo darse, además, una relación razonable de
proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida
(STC 34/1984, entre otras muchas).
Es más, a la vista de la regulación de la Comunidad Autónoma Vasca
sobre el personal laboral fijo, al que ahora se pretende facilitar de
nuevo el acceso a la función pública docente, éste dispone de
garantías legales suficientes de estabilidad y permanencia en su
puesto de trabajo. En efecto, tanto en la legislación autonómica
general para la función pública (Ley 6/1989), como en la específica
para cuerpos docentes no universitarios (Ley 2/1993), existen
expresas previsiones que garantizan la permanencia en el servicio, e
incluso en su puesto de trabajo, para quienes no logren superar las
pruebas selectivas de acceso en las que participen (por ejemplo,
disposición transitoria decimotercera 7, último inciso; y disposición
transitoria segunda 5, respectivamente de las leyes citadas). A
juicio de este Defensor del Pueblo, la existencia previa de una
cautela como la indicada hace más injustificada la reiteración en una
fórmula extraordinaria de acceso a la función pública, precisamente a
favor de quienes tienen ya garantizada su permanencia en el puesto de
trabajo, superen o no los procesos selectivos a los que acudan. En
este sentido, acreditar el mérito y la capacidad para el acceso a la
función pública en pruebas selectivas libres no parece una exigencia
particularmente dura, ni inadecuada.
La tercera de las notas esenciales que se extraen de la doctrina de
ese Tribunal, la necesidad de una previsión legal, será abordada en
el siguiente fundamento jurídico.
Las razones anteriores conducen a que tampoco pueda apreciarse la
concurrencia de la cuarta nota esencial que se enunció más arriba: la
necesidad de que las medidas adoptadas busquen la consecución de una
finalidad constitucionalmente legítima. Mal puede satisfacerse esta
condición, cuando nos encontramos ante una medida excepcional, que
carece de una justificación objetiva, proporcionada y razonable en
relación con su finalidad. Por todo lo cual, este Defensor del Pueblo
entiende que resulta constitucionalmente inadmisible la lesión
producida al derecho de igualdad proclamado en el artículo 23.2 de la
Constitución.
TERCERO. La previsión de celebrar pruebas selectivas restringidas
para el personal laboral fijo, que esté incluido en las relaciones de
puestos de trabajo docentes del departamento de Educación,
Universidades e Investigación de la Comunidad Autónoma Vasca resulta
inconstitucional, según el criterio de este Defensor del Pueblo, por
un segundo motivo. Ya se ha indicado que la realización de este tipo
de pruebas requiere de la cobertura de una ley. Como quiera que esta
ley es instrumento imprescindible para que la lesión al principio de
igualdad sea admisible, es preciso examinar si el artículo 10 de la
Ley, 16/1997, de 7 de noviembre (en la parte en que añade un párrafo
3 a la disposición adicional segunda de la Ley de la Función Pública
Vasca) ahora impugnado, se ajusta al orden competencial establecido
por la propia Constitución. Es decir, si en este caso el Parlamento
Vasco tiene la capacidad legislativa suficiente para adoptar una
decisión como la presente.
La cuestión reviste, a juicio de este Defensor del Pueblo, unos
matices que escapan al estricto diseño competencial establecido por
el texto constitucional. Y es que, en consonancia con lo manifestado
por ese Tribunal, la competencia exclusiva que se establece en el
mismo a favor del Estado (artículo 149.1.18), para que el legislador
estatal regule las bases del «régimen estatutario de los
funcionarios» viene a suponer una garantía añadida para asegurar la
igualdad de trato de todos los españoles en el acceso al
funcionariado de cualquiera de las Administraciones Públicas, de modo
que se haga verdaderamente posible, en todos los ámbitos, lo
establecido en los artículos 23.2 y 103.3 de la propia Constitución.
El régimen estatutario de los funcionarios incluye los procedimientos
de acceso, cuya regulación está reservada a la ley (artículo 103.3
CE). En uso de esa competencia el legislador estatal ha establecido
que «las administraciones públicas seleccionan a su personal, ya sea
funcionario, ya laboral, ... mediante convocatoria pública y a través
del sistema de concurso, oposición o concurso-oposición libre en los
que se garanticen en todo caso los principios constitucionales de
igualdad, mérito y capacidad, así como el de publicidad» (artículo
19.1 de la Ley 30/84, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de
la Función Pública, declarado básico por el artículo 10.3 de la misma
Ley, carácter confirmado por la STC 151/1992, FJ. 3).
Lo anterior no impide, ciertamente, que el legislador estatal prevea
pruebas «específicas o restringidas» para casos singulares, si bien
cualquier supuesto de estas características «debe ser interpretado
restrictivamente, como toda norma que aun sin constituir
necesariamente un privilegio o una discriminación contraria por ello
al principio de igualdad ... significa, una concesión favorable y
diferente
al régimen general...» (STC 13/1983, FJ. 2).
Pues bien, ni la Ley que contiene el precepto cuestionado, ni su
preámbulo, ni el debate parlamentario de la misma, ni la enmienda que
introdujo tal precepto, ni la justificación que la acompañaba,
acreditan de alguna forma -de hecho no lo apuntan siquiera- a que el
desconocimiento
del régimen básico de acceso a la función pública,
establecido por el legislador estatal en ejercicio de su exclusiva
competencia, se fundamente en autorización -expresa o presunta-, o en
régimen excepcional alguno previsto en las normas que contienen esa
legislación básica.
Y no parece que pudiera ser de otro modo, porque ni la disposición
transitoria quinta de la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de
Ordenación General del Sistema Educativo -en adelante LOGSE- (que no
habilita para la celebración de pruebas restringidas), ni la
disposición transitoria sexta de la misma ley (que ya fue aplicada,
tiene un ámbito subjetivo concreto que no coincide con lo aquí
tratado y establece un plazo ya vencido), ni la disposición
transitoria sexta de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para
la Reforma de la Función Pública (que también tiene un ámbito
subjetivo y un plazo concretos, tratados ya por ese tribunal en su
sentencia 151/1992), ni la disposición transitoria decimoquinta de
esta última Ley (también por razones de ámbito subjetivo), autorizan
una decisión como la adoptada por el legislador autonómico.
De todo ello resulta una alteración del orden constitucional de
distribución de competencias, que contraría lo establecido en el
artículo 149.1.18 de la Constitución; lo cual debe motivar la
declaración de inconstitucionalidad de la norma autonómica aquí
impugnada.
CUARTO. Según el criterio de este Defensor del Pueblo, la norma
recurrida contiene un segundo motivo de inconstitucionalidad. Pues,
además de prever la incorporación al funcionariado docente del
personal laboral fijo del Departamento de Educación, Universidades e
Investigación, por medio de pruebas selectivas restringidas,
determina que ese personal podrá acceder a las referidas
convocatorias «aún careciendo de la específica titulación para el
acceso a dicho cuerpo».
Ese Tribunal ha tenido ya la ocasión de señalar que la eliminación
del requisito de la titulación académica supone una quiebra de los
principios de igualdad, mérito y capacidad en el acceso a la función
pública (artículos 23.2 y 103.3 CE), así como una infracción del
régimen constitucional de distribución de competencias entre el
Estado y las Comunidades Autónomas (sobre lo que se razonará en el
siguiente fundamento jurídico).
Según consta en la justificación de la enmienda que contenía la
disposición ahora recurrida, aportada por el grupo parlamentario que
la propuso, con esta medida se trata de salvar las «...dificultades
legales mediante la modificación de la Ley de la Función Pública
Vasca, incluyendo cláusulas que permitirían el acceso a la condición
de funcionario en pruebas selectivas restringidas y excepcionales del
personal que carece de la específica titulación de acceso a plazas de
cuerpos en los que está adscrito, si bien buena parte de este
colectivo cuenta con una titulación de superior nivel y acredita una
experiencia docente de muchos años en plazas, en las que, por otra
parte, y, en caso de no prosperar la propuesta realizada, se
mantendría en su condición de personal laboral fijo». Según lo
transcrito se pretende desconocer la regulación estatal sobre títulos
minamos para el acceso a cadacuerpo docente, indicando que esta
regulación no es más
que una «dificultad legal». Este Defensor del Pueblo no puede
compartir tal criterio, pues lo que para algunos es una «dificultad
legal», que impide discriminar positivamente a muy pocos sin que se
den razones objetivas para ello, para él es precisamente garantía de
igualdad de trato para todos los ciudadanos (artículo 23), un derecho
que inexcusablemente vincula a todos los poderes públicos y que no
puede ser escamoteado sin justificar suficientemente la necesidad
real de ese sacrificio.
Si se permite una regulación como la que aquí se impugna se estará
poniendo en cuestión el propio sistema de títulos académicos
establecido para todo el territorio nacional. Si un legislador
autonómico puede equiparar, a efectos de incorporación a su
funcionariado, los años de ejercicio con un título académico, quedará
a su arbitrio el valor que quiera dar a esos títulos. En este caso,
además, el tiempo de ejercicio puede convertirse en un título de
legitimación exclusivo para poder acceder a la función pública, lo
que resulta contrario a lo expresamente señalado por ese Tribunal en
su sentencia 27/1991 (FJ. 5.A). Todo ello quiebra, una vez más, el
principio de igualdad y menoscaba los de mérito y capacidad. Pues,
como también ha manifestado ese Tribunal en la sentencia 388/1993, en
relación con la exigencia de titulación académica para el acceso a la
función pública, «el sistema general parte de dos principios rectores
al respecto, uno la consideración de los títulos académicos como
criterio taxonómico para clasificar los cuerpos, escalas, clases y
categorías de funcionarios (artículo 25 de la Ley 30/1984) y otro la
exigencia de que la promoción interna del personal se haga respetando
esos títulos (artículo 22. l)».
El desconocimiento de tales principios, como acontecía en el caso
tratado en la sentencia citada más arriba, «menoscaba la capacidad
como requisito absoluto para el desempeño de cada puesto de trabajo
concreto y niega el mérito como elemento relativo de comparación y
preferencia para el acceso o nombramiento».
En el caso objeto de esta demanda, tampoco puede olvidarse que el
sistema de títulos exigidos para los diversos cuerpos de la función
pública docente cumple, además de las otras finalidades ya señaladas,
la de asegurar a los discentes que el personal que debe educarlos y
decidir sobre su aprovechamiento escolar y rendimiento académico
cuente, cuando menos, con un nivel de preparación previa y
objetivamente demostrada. En este sentido, la exigencia de una
titulación específica también debe ser considerada como una garantía
más para el alumno.
De todo lo anterior se concluye que la posibilidad de permitir el
acceso a los cuerpos docentes no universitarios al personal laboral
que no cuente con la titulación específica requerida para ello es
abiertamente contrario a los artículos 23.2 y 103.3 de la
Constitución, y, por lo tanto, inconstitucional.
QUINTO. Por otro lado, este Defensor del Pueblo considera que la
previsión de que determinadas personas accedan a los cuerpos de
funcionarios docentes careciendo de la específica titulación
requerida, también es inconstitucional porque atenta contra la
competencia exclusiva del Estado en esta materia, que le reconoce el
artículo 149.1.18 de la Constitución.
De mantenerse dentro del ordenamiento jurídico el párrafo impugnado,
padecería, no sólo el régimen constitucional de distribución de
competencias, sino que, como ha dicho ese Tribunal en la sentencia
388/1993 (FJ. 2), «un corolario de este principio, en el cual hemos
hecho hincapié más de una vez, no puede ser otro sino aquél que
mantenga la exigencia de que las leyes autonómicas sobre la materia
respeten esas normas básicas estatales (STC 302/1993, donde se
recogen las anteriores), que en tal extremo garantizan además a todos
los ciudadanos en cualquier lugar de España la vigencia del mérito y
la capacidad como criterios en los cuales se concreta la igualdad
para el acceso a la función pública, en la configuración que de este
derecho ofrece la Constitución (artículo 23)».
El legislador estatal, en uso de la atribución conferida por el
artículo 149.1.18 de la Constitución, estableció en el artículo 25 de
la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la
Función Pública (que tiene carácter básico según el artículo 1.3 de
la misma ley) los grupos de clasificación en los que se agrupan los
cuerpos, escalas, clases y categorías de funcionarios al servicio de
las administraciones públicas, de acuerdo con la titulación exigida
para su ingreso. Ese tribunal ha reconocido el valor de este sistema
como principio rector de la ordenación de la función pública en la
aludida sentencia 388/1993, sobre la que luego se volverá.
El artículo 25 resulta de plena aplicación a los funcionarios de
cuerpos docentes, ya que no figura entre el listado de preceptos
excluidos para esos funcionarios que se contiene en la disposición
adicional decimoquinta de la Ley 30/1984. Bien al contrario, ve
corroborado su carácter básico y su aplicabilidad en la disposición
adicional novena 1 de la LOGSE, según la cual «son bases del régimen
estatutario de los funcionarios públicos docentes, además de las
recogidas en la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la
Reforma de la Función Pública, modificada por la Ley 23/1988, de 28
de julio, las reguladas por esta ley para el ingreso, la movilidad
entre los cuerpos docentes y la adquisición de la condición de
catedrático, la reordenación de los cuerpos y escalas y la provisión
de puestos mediante concurso de traslados de ámbito nacional».
Más en concreto, las disposiciones adiciones undécima (números. 1 a
3) y decimoquinta (números 1 a 5) de la LOGSE determinan la
titulación exigible para el ingreso en los distintos cuerpos en los
que quedan agrupados los funcionarios docentes, desarrollando en este
aspecto la normación básica del Estado, al amparo de la competencia
exclusiva otorgada en el artículo 149,1.18, de la Constitución.
La legislación básica del Estado a través de normas con el rango
legal oportuno, exige, pues, con carácter general para toda la
función pública -y en particular para la función pública docente-
estar en posesión de la titulación académica que corresponda según el
cuerpo de funcionarios en el que se aspire a ingresar. Tan solo,
ciñéndonos al ámbito docente, el legislador estatal ha admitido una
excepción a esta exigencia general de titulación para el acceso a los
cuerpos de este carácter: en la disposición transitoria quinta,
apartado 3.o de la LOGSE.
Tal excepción ha sido admitida como constitucionalmente correcta por
ese Tribunal, en su sentencia 185/1994, pues consideró que la misma
estaba provista de una justificación objetiva y razonable, dado el
carácter renovador de todo el sistema educativo de la ley en que se
incluye y la necesidad de tomar en consideración determinadas
situaciones preexistentes.
La excepción contenida en la disposición transitoria quinta de la
LOGSE no habilita para la celebración de pruebas restringidas y el
ámbito subjetivo de la misma se ciñe al personal funcionario interino
que prestara servicios en puestos de los cuerpos docentes
correspondientes a la entrada en vigor de la ley, así como al
personal laboral contratado que realizase en aquel momento funciones
de logopeda en centros de enseñanza general básica. Pero el
legislador autonómico del País Vasco no se ampara en esta excepción;
ya que lo que pretende es algo distinto y para lo que no cuenta con
cobertura alguna en la legislación básica.
A juicio de este Defensor del Pueblo, el apartado 3 de la disposición
adicional segunda de la Ley de la Función Pública Vasca, añadido a
ésta por el artículo 10 de la Ley 16/1997, de 7 de noviembre, resulta
incompatible con la normativa básica que regula los títulos
académicos necesarios para el acceso a la función pública en general
y a la función pública docente en particular- por lo que, en
consecuencia, infringe el artículo 149.1.18 de la Constitución.
1.2.2. Ley 8/1997, de 9 de diciembre, de la Generalitat Valenciana,
de Horarios Comerciales de la Comunidad Valenciana
El Defensor del Pueblo interpuso recurso de inconstitucionalidad
contra el artículo 8, número 1 de la Ley 8/1997, de 9 de diciembre,
de la Generalidad Valenciana, de Horarios Comerciales de la Comunidad
Valenciana, en la medida en que dicho precepto excluye de la relación
de establecimientos con libertad horaria, los de venta de pan,
conculcando de este modo, el artículo 149.1.13 de la Constitución y,
en conexión con el mismo, la regla tercera del artículo 3 de la Ley
Orgánica 2/1996, de 15 de enero, complementaria de la de Ordenación
del Comercio Minorista, integrante del bloque de constitucionalidad.
El presente recurso se interpuso sobre la base de los siguientes
Antecedentes
PRIMERO. Las Cortes Valencianas aprobaron el 9 de diciembre de 1997
la Ley 8/1997, de Horarios Comerciales de la Comunidad Valenciana, la
cual fue publicada, tras su promulgación por el Presidente de la
Generalidad, el día 12 de diciembre del mismo año en el Diario
Oficial de la Generalidad Valenciana número 3141.
SEGUNDO. El día 22 de enero de 1998 comparece ante esta Institución,
mediante escrito fechado el día anterior, un particular quien, en
nombre propio solicitaba, al considerar vulnerados los derechos de
los panaderos valencianos que desean trabajar los domingos, y ante
la imposibilidad de interponer por sí mismo recurso de
inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, el estudio por
el Defensor del Pueblo de la colisión normativa entre el artículo 8.1
de la Ley Valenciana 8/1997 de 9 de diciembre y la regla tercera del
artículo 3 de la Ley Orgánica 2/1996, de 15 de enero, complementaria
de la de Ordenación del Comercio Minorista y, de considerar no
ajustada a la Constitución la primera de las normas citadas, la
interposición del referido recurso.
TERCERO. Con fecha 20 y 26 de enero de 1998 tienen entrada en el
Defensor del Pueblo, sendos escritos de los titulares de un
establecimiento de hostelería, y de un despacho de pan,
respectivamente, en los que se solicita la intervención del Defensor
del Pueblo ante la prohibición de venta de pan los domingos en el
ámbito territorial de la Comunidad Valenciana, desde la entrada en
vigor de la Ley Valenciana 8/1997, de 9 de diciembre.
Solicitado informe sobre el particular en el ejercicio de las
competencias atribuidas a esta Institución, a la Consejería de
Empleo, Industria y Comercio de la Generalidad Valenciana, en escrito
de 16 de febrero de 1998, (registro de entrada el 19 siguiente), la
Secretaría General pone de manifiesto lo siguiente:
«En el ejercicio de las competencias atribuidas en el artículo 34.1.5
del Estatuto de Autonomía, las Cortes Valencianas aprueban la Ley 8/
1997, de 9 de diciembre, de horarios comerciales de la Comunidad
Valenciana.
En el artículo 8.1 de la citada ley se relacionan los
establecimientos con libertad horaria, en el que, en efecto, no se
incluye en dicho régimen aquellos establecimientos dedicados a la
venta de pan, no obstante previstos en la Ley Orgánica 2/1996.
A tal efecto, han sido las Cortes Valencianas las que ha interpretado
el alcance de la ley estatal en esta materia, constituyendo la ley
autonómica una opción del legislador con validez y eficacia en el
ámbito territorial al que se dirige. De acuerdo con ello, la norma
autonómica dictada en el ejercicio de una competencia exclusiva, debe
prevalecer sobre cualquier otra y así se establece en el artículo 27
el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana.
La resolución de un posible conflicto entre leyes dictadas sobre una
misma materia -en este supuesto con el carácter de «compartida»- por
el Estado y por las Comunidades Autónomas debe someterse al sistema
constitucionalmente previsto, esto es al conocimiento del Tribunal
Constitucional, único órgano competente para conocer de la
compatibilidad de la ley estatal-ley autonómica, y en la forma
establecida en el artículo 161 de la Constitución, estando legitimado
para ello esa Institución.
Hasta tanto no exista pronunciamiento al respecto, la normativa
reguladora de los horarios comerciales aplicable en el ámbito de la
Comunidad Valenciana debe ser la Ley 8/1997.
No obstante lo anterior, y a los efectos de su conocimiento para
resolver sobre las quejas planteadas, adjunto se acompaña Dictamen de
21 de marzo de 1997, del Consejo Jurídico Consultivo de la Comunidad
Valenciana.»
En el dictamen 22/1997 del citado órgano consultivo al que se refiere
el informe de la Secretaría General de la Consejería de Empleo,
Industria y Comercio, se sostiene como conclusión quinta que:
«Quinta: Por todo ello, entiende este Consejo Jurídico Consultivo que
una ley de horarios comerciales que incluyese la prohibición de venta
de pan los domingos y festivos podría ser calificada de
inconstitucional por infringir las normas de carácter básico que
podemos entender comprendidas en el párrafo tercero del artículo 3.
Tal afirmación se manifiesta, no obstante reconocer las dudas que
suscita la inclusión de los establecimientos de venta de pan en dicho
precepto. En general, tales dudas si bien pueden servir para discutir
la fundamentación del carácter básico de la plena libertad de
horarios para algún establecimientos, no nos permite excluir con
rotundidad tal carácter, y por ello debe reconocerse carácter básico
a la norma. En conclusión, si bien la Generalitat Valenciana puede
regular por ley los horarios comerciales en general, su competencia
está limitada actualmente por el contenido básico del artículo 3,
apartado tercero, de la Ley Orgánica 2/1996, de 15 de enero, que
impide limitar la libertad de horarios establecida en dicho
precepto.»
CUARTO. Ha sido posición tradicional del Defensor del Pueblo no
considerar conveniente hacer uso de la legitimación activa que le
confieren los artículos 162.1 de la Constitución, 32.1 de la Ley
Orgánica del Tribunal Constitucional y 29 de la Ley Orgánica del
Defensor del Pueblo para la interposición de recursos de
inconstitucionalidad cuando las alegaciones de los peticionarios se
fundan exclusivamente en una posible vulneración del reparto de
competencias constitucionalmente previsto, aun cuando debe añadirse
que de los preceptos anteriormente citados no cabe inferir ninguna
restricción o limitación al ejercicio de tal facultad impugnatoria.
Sin embargo en el presente caso, dándose la circunstancia de que,
como se verá en el análisis de los motivos de inconstitucionalidad
que a continuación se exponen, son normas del título VIII de la
Constitución las que pueden fundamentar el recurso, concurren una
serie de factores que no permiten incluirlo en la posición
tradicional antes expresada, a saber:
- La petición efectuada por el compareciente no se funda en un
problema competencial, sino en la discriminación que sufren los
panaderos valencianos respecto de los del resto del territorio
nacional al no poder ejercer su actividad los domingos y festivos.
Que examinada a la luz del bloque de constitucionalidad la petición
efectuada, juzgue el Defensor del Pueblo que la mejor defensa
jurídica de su pretensión deba articularse a través de los medios que
realmente puedan hacerla prosperar, aun cuando tales medios se
ubiquen en normas del título VIII de la Constitución, no debe
erigirse, a su juicio, en un obstáculo para la satisfacción de la
petición de un ciudadano, cuando esta se estima constitucionalmente
fundada.
- El Tribunal Constitucional ya se ha pronunciado sobre un conflicto
normativo virtualmente idéntico en su sentencia 225/1993, de 8 de
julio, que enfrentaba entonces al artículo 5.1 del Real Decreto-Ley
2/1985, de 30 de abril, con el artículo 9.1 de la Ley de la
Generalidad Valenciana 8/1986, de 29 de diciembre, de Ordenación del
Comercio y Superficies Comerciales.
Dando por supuestos la plena autonomía y el pleno respeto a la
libertad de juicio del Tribunal Constitucional en la estimación de la
eventual colisión de los nuevos preceptos estatal y autonómico y su
incidencia en el mecanismo de reparto de competencias, al actuar el
alto tribunal sólo en virtud del principio de rogación y juzgar esta
Institución, salvo mejor criterio, que el conflicto normativo se
reproduce en muy similares términos, es menester posibilitar un nuevo
pronunciamiento, el cual no tendría lugar si ninguno de los sujetos
legitimados activamente por la Constitución, ejerciera efectivamente
sus facultades impugnatorias.
Fundamentos jurídicos
PRIMERO. La regla tercera del artículo 3 de la Ley Orgánica 2/1996,
de 15 de enero, complementaria de la de Ordenación del Comercio
Minorista responde a la competencia estatal básica establecida en el
artículo 149.1.13 de la Constitución.
Esta afirmación, que se enuncia como premisa mayor de un razonamiento
en el que se pretende demostrar que el artículo 8.1 de la Ley
Valenciana 8/1997, de 9 de diciembre quiebra el sistema de reparto de
competencias entre el Estado y la Generalidad Valenciana, requiere
como presupuesto de su aceptación, de una parte, seguir, siquiera
someramente, el iter legislativo que ha conducido a la aprobación de
la Ley Orgánica 2/1996, de 15 de enero, y, de otra, justificar
materialmente la inclusión de la regla tercera del artículo tercero
de la Ley, que entiendo vulnerada, dentro de la competencia básica
que el artículo 149.1.13 de la Constitución atribuye al Estado.
Por lo que se refiere a la primera cuestión, el histórico carácter
intervencionista de la regulación estatal del régimen horario de los
establecimientos comerciales, establecido por Decreto Ley de 27 de
noviembre de 1974, fue radicalmente alterado por el artículo 5.1 del
Real Decreto-Ley 2/1985, de 30 de abril, según el cual:
«El horario de apertura y cierre de los establecimientos comerciales
de venta y distribución de mercancías o de prestación de servicios al
público, así como los días y números de horas de actividad semanal de
los mismos, serán de libre fijación por las empresas en todo el
territorio del Estado, sin perjuicio de las competencias de las
comunidades autónomas en los términos que establezcan sus respectivos
Estatutos de Autonomía.»
El propósito de este artículo 5.1., que es, según afirma la propia
exposición de motivos, el de «fijar una
norma básica para el ejercicio de las actividades comerciales que
encuentra apoyo en el artículo 149.1 números 1 y 13 de nuestra norma
fundamental», no empece, sin embargo, el reconocimiento de la
competencia sobre esta materia a las Comunidades Autónomas que la
hayan asumido en virtud de sus Estatutos.
Este es precisamente el caso de la Comunidad Valenciana cuyas Cortes
en el ejercicio de la competencia estatutaria del artículo 34.1.5 de
la Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, que establece que «de acuerdo
con las bases y la ordenación de la actividad económica general y la
política monetaria del Estado, corresponde a la Generalidad
Valenciana, en los términos de lo dispuesto en los artículos 138, 131
y en los números 11 y 13 del apartado 1 del artículo 149 de la
Constitución, la competencia exclusiva de la siguientes materias:
comercio interior, defensa del consumidor y del usuario, sin
perjuicio de la política general de precios y de la legislación sobre
la defensa de la competencia», aprobaron la Ley 8/1986, de 29 de
diciembre, de Ordenación del comercio y superficies comerciales.
El artículo 9 punto 1.o de esta Ley establecía que: «elrégimen de
horarios al que deberá someterse el ejercicio de la actividad
comercial, cualquiera que sea su régimen jurídico y modalidad
comercial adoptada, será establecido reglamentariamente. La apertura
semanal máxima será de sesenta horas, considerándose inhábiles los
domingos y festivos.» Teniendo competencia la Generalidad Valenciana
para la regulación de horarios comerciales, dato este reconocido por
el artículo 5.1 por el Real Decreto-Ley 2/1985, de 30 de abril, pero
estableciendo la norma valenciana un régimen de horarios comerciales
claramente divergenteal establecido en la norma estatal, 56 diputados
interpusieron recurso de inconstitucionalidad contra la Ley
valenciana 8/1986, de 29 de diciembre, que dio lugar a la sentencia
225/1993, de 8 de julio por la que el Tribunal Constitucional declara
«la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad del artículo 9 de la
Ley de la Generalidad Valenciana 8/1986, de 29 de diciembre.» Los
motivos de inconstitucionalidad del artículo 9 declarados por el alto
tribunal serán objeto de análisis más adelante al examinar, de
acuerdo con la línea de razonamiento propuesta en este fundamento
jurídico primero, si el Estado tiene ex artículo 149.1.13 competencia
para establecer las bases del régimen de los horarios comerciales.
Baste de momento señalar que la doctrina sentada en la sentencia 225/
1993, ha sido reiterada por el Tribunal Constitucional en sentencias
227/1993 de 9 de julio, 228/1993 de igual fecha, 264/1993 de 22 de
julio y 284/1993 de 30 de septiembre, dictadas todas ellas en
relación con la impugnación de leyes de diversas comunidades
autónomas de ordenación del comercio interior, las cuales establecían
límites al régimen de libertad horaria establecido por el artículo
5.1 del Real DecretoLey 2/1985, de 30 de abril.
Sin embargo, poco tiempo después de que se dictasen las aludidas
sentencias, el Gobierno de la nación aprueba un nuevo Real Decreto-
Ley, el 22/1993, de 29 de diciembre, por el que, dado el cambio de
circunstancias producido en la evolución general de la economía -«la
profunda
crisis por la que atraviesa la actividad económica en el
momento actual», señala la exposición de motivos- introduce una serie
de limitaciones al principio de libertad de horarios con el fin,
subraya la citada exposición de motivos, de «evitar que la recesión
de la demanda repercuta en forma excesiva sobre el comercio
minorista.»
Así, en su artículo primero se señala que corresponde a las
Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus competencias la
regulación de los horarios de apertura y cierre de los locales
comerciales, en su respectivo ámbito territorial, con sujeción a unos
principios generales que se contienen en el artículo 2 y que
garantizan un horario global mínimo semanal, con inclusión, asimismo,
del mínimo de días festivos en los que los comercios podrán
desarrollar su actividad comercial. En consecuencia, el régimen de
libertad absoluta de horarios para los locales comerciales y de los
días y número de horas de actividad comercial, puede ser parcialmente
restringido por las comunidades autónomas con competencia sobre la
materia (comercio interior).
Sin embargo, por virtud del artículo 3 del Real Decreto- Ley 22/1993,
tales restricciones no pueden alcanzar a una serie de
establecimientos, entre ellos de los «pan y platos preparados» los
cuales «tendrán plena libertad para determinar los días y horas en
que permanecerán abiertos al público en todo el territorio nacional»
(artículo 3.o punto 1).
El citado real decreto-ley se dicta, invocando la doctrina del
Tribunal Constitucional antes aludida, al amparo de lo dispuesto en
el artículo 149.1.13 de la Constitución (disposición adicional),
siendo de aplicación supletoria lo dispuesto en el artículo 5.1 del
Real Decreto- Ley 2/1985, de 30 de abril, en defecto de disposición
autonómica (disposición final).
Con posterioridad a este Real Decreto-Ley, las Cortes Generales
inciden de nuevo en el régimen jurídico de los horarios comerciales a
través de la Ley Orgánica 2/1996, de 15 de enero, complementaria de
la de ordenación del comercio minorista, aprobada de acuerdo con lo
dispuesto en el artículo 81 de la Constitución en relación con el
artículo 150.2.
Esta ley orgánica se estructura en tres artículos por los que,
respectivamente: se transfiere a la Comunidad Autónoma de las Islas
Baleares la función ejecutiva de la legislación estatal en materia de
comercio interior (artículo 1), se proclama el principio de libertad
plena de horarios para cada comerciante (artículo 2), no obstante lo
cual se establece un régimen transitorio y complejo (artículo 3) que
restringe la aplicación de la regla del artículo 2, restricción que
desde el mismo momento de la entrada en vigor de la ley orgánica, no
se aplica, sin embargo, a una serie de establecimientos,
concretamente:
«... los establecimientos de venta de pastelería y repostería, pan,
platos preparados, prensa, combustible y carburantes, floristería y
plantas y las denominadas tiendas de conveniencia, así como las
instaladas en puntos fronterizos, en estaciones y medios de
transporte terrestre, marítimo y aéreo, y en zonas de gran influencia
turística(que) tendrán plena libertad para determinar los días
nacional» (párrafo primero de la regla tercera del artículo 3 de la
Ley Orgánica 2/1996).
Tanto este artículo como los demás de la ley orgánica tienen su
origen en una proposición de Ley de Comercio del Grupo Parlamentario
Catalán en la que, desde el momento de su presentación, ya figuraban
los artículos 2 3. y Durante el trámite de enmiendas en el Senado, se
propuso añadir una nueva disposición adicional -hoy el artículo 1 de
la Ley Orgánica- por la que se transfería a la Comunidad Autónoma de
las Islas Baleares, por la vía del artículo 150.2 de la Constitución,
la competencia de ejecución de la legislación básica del Estado en
materia de comercio interior, enmienda -es importante subrayarlo- que
da origen al título de la Ley Orgánica 2/1996.
Habiendo superado la proposición de ley la fase de examen por el
Senado y ya de nuevo en el Congreso, la cámara alta hubo de remitir
un mensaje motivado en el que sostenía que los tres preceptos antes
aludidos tenían carácter de ley orgánica de acuerdo con lo dispuesto
en el artículo 81 de la Constitución Española en relación con el
artículo 150.2, lo que condujo a que el Congreso los desgajase de la
proposición de ley de ordenación del comercio y los tramitase como
artículo 1 (antigua adicional 6.a); artículo 2 (antiguo artículo 16);
y artículo 3 (antigua transitoria primera) de la Ley Orgánica 2/1996
de 15 de enero.
El problema que se plantea entonces es el de si los preceptos de la
Ley Orgánica 2/1996, específicamente los artículos 2 y 3, tienen o no
carácter básico. La cuestión toma su importancia del hecho de que una
ley orgánica calificada como tal está reservada a unas materias: la
ley orgánica solo puede regular las materias que la Constitución le
reserva y éstas están exclusivamente reservadas a ley orgánica;
materias que quedan, por tanto, fuera del mecanismo de reparto
competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas,
correspondiendo sólo a las Cortes Generales su aprobación a través de
un específico procedimiento (artículos 81.1 y 2 de la Constitución).
Pues bien, si se sostuviera que los artículos 2 y 3 tienen carácter
orgánico podría llegarse a predicar la inconstitucionalidad de ambos
preceptos ya que, en principio ni la materia que regulan se encuentra
dentro de las reservadas por la Constitución a ley orgánica y además,
como preceptos orgánicos que excluyen la potestad normativa de las
Comunidades Autónomas, podrían conculcar lo establecido en el
artículo 34.1.5 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana.
Sin embargo, como señala el Consejo Jurídico Consultivo de la
Comunidad Valenciana en el dictamen 22/97, evacuado a petición de la
Consejería de Empleo, Industria y Comercio, relativa a la posibilidad
de prohibir la apertura en domingos y festivos, de los
establecimientos de pan en la Comunidad Valenciana:
«En un difícil equilibrio..., pero lleno de sentido común, se puede
pensar que la Ley Orgánica 2/1996, de 15 de enero, es orgánica en lo
que tiene que ser, es decir, en cuanto que transfirió competencias
ejecutivas a
una Comunidad Autónoma, funciones normativas a otras y que no
transfirió nada a quien ya era competente, y que, al mismo tiempo, es
básica en aquellos de sus preceptos o reglas que materialmente en vía
interpretativa se consideren por su naturaleza esenciales».
En esta línea de razonamiento debe señalarse que los artículos 2 y 3
de la Ley Orgánica 2/1996, de 15 de enero, durante toda la
tramitación parlamentaria, mientras fueron artículo 16 y disposición
transitoria única o primera (según los diversos momentos de la
tramitación) de la proposición de ley de ordenación del comercio,
siempre fueron preceptos declarados formalmente básicos.
A su vez ambos preceptos 2 y 3 son casi reproducción literal,
respectivamente, del artículo 5.1 del Real DecretoLey 2/1985, de 30
de abril, declarado formalmente básico por el legislador estatal y
avalado como tal por la sentencia del Tribunal Constitucional 225/
1993, de 8 de julio, y del artículo 3.1 del Real Decreto-Ley 22/1993,
de 29 de diciembre, dictado al amparo de lo dispuesto en el artículo
149.1.13 de la Constitución (disposición adicional del Real Decreto-
Ley 22/1993). Ninguno de los preceptos aludidos: artículo 5.1 del
real decreto-ley 2/1985, artículo 3.1 del Real Decreto-Ley 22/1993,
ni tampoco los artículos 2 y 3 de la Ley Orgánica 2/1996, de 15 de
enero, han sido tachados de inconstitucionalidad por razón de la
eventual asunción de una competencia por el Estado que pudiera no
pertenecerle. Muy al contrario, la propia competencia de la
Generalidad Valenciana para regular el comercio interior -título
competencial que invoca el preámbulo de la Ley 8/1997, de 9 de
diciembre, cuyo artículo 8.1 es objeto del presente recurso- se
afirma «de acuerdo con las bases y la ordenación de la actividad
económica general y la política monetaria del Estado, ..., en los
términos de los artículos 138 y 131 y en los números 11 y 13 del
apartado 1 del artículo 149 de la Constitución».
Tampoco podría acogerse para negar carácter básico a los artículos 2
y 3 de la Ley Orgánica 2/1996, de 15 de enero, el argumento de que el
legislador estatal no los ha declarado formalmente como tales. Y
ello, por tres ordenes de motivos:
A) Los precedentes normativos y la tramitación parlamentaria de la
ley orgánica denotan, como ya se ha señalado, que ambos preceptos sí
eran considerados básicos en los Reales Decretos-Leyes 2/1985 y 22/
1993, y que el legislador de la Ley Orgánica 2/1996 los consideró
básicos a lo largo de toda la tramitación parlamentaria. Aunque los
preceptos de los reales decretos-ley aludidos pertenezcan a normas
distintas -el segundo de ellos no ha sido, sin embargo, formalmente
derogado- lo cierto es que tienen la misma significación que en la
Ley Orgánica 2/1996, obedecen al mismo concepto material de bases tal
y como ha sido desgranado por el Tribunal Constitucional. Por tanto,
donde hay identidad de sentido no cabe atribuir diferente posición y
grado de aplicabilidad normativa básica, por el mero hecho de que en
la última de estas normas -la Ley Orgánica 2/1996- no se declaren
formalmente básicos los artículos 2 y 3.
B) La explicación de porqué la Ley Orgánica 2/1996 no declara básicos
los artículos 2 y 3 se encuentra, como sugiere el dictamen del
Consejo Jurídico Consultivo de la Comunidad Valenciana, precisamente
en su tramitación como Ley Orgánica cuando en realidad solo el
artículo 1 y acaso la regla 4.a del artículo tercero tienen el
carácter de orgánicos.
C) La doctrina del Tribunal Constitucional no exige siempre y en todo
caso que un precepto considerado básico sea calificado como tal,
formalmente, a través de una ley. Esta doctrina elaborada a través de
un significativo número de pronunciamientos se encuentra, a juicio
del Defensor del Pueblo, perfectamente sintetizada en su sentencia
248/1988, de 20 de diciembre, en cuyo fundamento 4.o se lee:
«Este Tribunal ha elaborado, a través de numerosas decisiones, acerca
del concepto de 'normas básicas', doctrina que sintetizan las
recientes sentencias números 69 y 80, de 19 y 28 de abril de 1998,
respectivamente. A tenor de las mismas, corresponde al legislador
estatal definir lo básico observando estrictamente las prescripciones
constitucionales y estatutarias, y a este tribunal controlar en
última instancia dicha definición. El ejercicio de aquella función
normativa del Estado y del sucesivo control jurisdiccional ha de
venir orientado por dos finalidades esenciales. En primer lugar, el
Estado debe garantizar, a través de las normas básicas, un común
denominador normativo -dirigido a asegurar, de manera unitaria y en
condiciones de igualdad, los intereses generales- a partir del cual
pueda cada Comunidad Autónoma, en atención a sus propios intereses,
introducir las peculiaridades que estime convenientes y oportunas,
dentro del marco competencial que en la materia le asigne su
Estatuto. A la satisfacción de esta finalidad responde el concepto
material de 'norma básica', que impide considerar como tal cualquier
precepto que en realidad no tenga ese carácter y vacíe de contenido o
cercene las competencias autonómicas. En segundo término, en la
definición de lo básico deben observarse también las imprescindibles
garantías de certidumbre jurídica, que permitan a las Comunidades
Autónomas conocer con la mayor exactitud posible cual es el marco
normativo al que deben sujetarse en el ejercicio de sus competencias
de desarrollo de la legislación estatal básica. A esta segunda
finalidad se orienta la exigencia de que las 'bases' se regulen, en
principio, por ley formal y de que la propia ley declare expresamente
el alcance básico de todas o parte de sus normas o, al menos, permita
inferir esta condición de las mismas sin especial dificultad. No
obstante es admisible, como excepción, que el Gobierno de la nación
pueda regular por decreto alguno de los aspectos básicos de una
materia cuando resultan complemento necesario para garantizar el fin
a que responde la competencia estatal sobre las bases, excepción o
dispensa de la exigencia normal de suficiencia de rango normativo,
que encuentra su principal justificación en el caso de la legislación
preconstitucional -o anterior a la aprobación de los Estatutos de
Autonomía-, es decir, en aquellos supuestos en que no le era posible
al Estado prever la ulterior atribución de competencias a las comunidades
autónomas y desplegar la correspondiente actividad legislativa
de delimitación de lo básico. Pero incluso en tales casos
excepcionales ha de atenderse, junto al criterio del concepto
material de 'norma básica', a una elemental exigencia de seguridad
jurídica, que impide calificar de básicos otros preceptos que
aquéllos respecto de los cuales esta naturaleza pueda inferirse sin
dificultad.»
A juicio del Defensor resulta indudable que los precedentes
legislativos y el procedimiento de elaboración legislativa de la Ley
Orgánica 2/1996, los artículos 2 y 3 de la Ley permiten inferir su
condición de «bases» sin especial dificultad, ya que aun cuando no
hayan sido declarados formalmente tales, es clara la voluntad del
legislador estatal, a través de un «iter» que se inicia en 1985, de
establecer un común denominador normativo dirigido a asegurar, de
manera unitaria y en condiciones de igualdad, los intereses
generales.
Ahora bien, esta operación de definir lo que sea básico por el
legislador estatal es susceptible de control por el Tribunal
Constitucional, esto es, tal y como se señalaba al comienzo de este
fundamento jurídico primero, además de demostrar que el legislador
estatal ha querido definir como básico el régimen de libertad de
horarios, sus eventuales restricciones y las excepciones a estas
restricciones, es decir, los casos en que determinadas actividades
gozan «hic et nunc» de plena libertad horaria, es preciso también
demostrar que esa voluntad es conforme a la Constitución. Y en este
caso cabe decir que lo es por cuanto el Tribunal Constitucional,
supremo intérprete de la Constitución, que tiene la potestad de
control de la definición estatal de lo básico se ha pronunciado,
concluyentemente al respecto en su sentencia 225/1993, de 8 de julio.
Como es sabido en el recurso de inconstitucionalidad que da pie a
esta sentencia se examina la constitucionalidad del artículo 9.1 de
la Ley 8/1986, de 29 de diciembre, de las Cortes Valencianas, por el
que se restringe el principio de libertad de horarios establecido por
el artículo 5.1 del Real Decreto-Ley 2/1985, de 20 de abril, lo que
necesariamente conlleva determinar la competencia y alcance de la
competencia estatal para incidir en el régimen de horarios
comerciales. A ello se refiere el punto B) del fundamento jurídico
tercero de la sentencia cuando señala que:
«Aún existiendo una competencia sobre un subsector económico que una
comunidad autónoma ha asumido como 'exclusiva' en su Estatuto -como
es el caso del 'comercio interior' según el artículo 34.1.5 Estatuto
de Autonomía de la Comunidad Valenciana-, esta atribución
competencial 'no excluye la competencia estatal para establecer las
bases y la coordinación de ese subsector, y que el ejercicio
autonómico de esta competencia exclusiva puede estar condicionado por
medidas estatales, que en ejercicio de una competencia propia y
diferenciada pueden desplegarse autónomamente sobre diversos campos o
materias, siempre que el fin perseguido responda efectivamente a un
objetivo de planificación económica' (STC 75/1989, fundamento
jurídico 3.). Nitampoco excluye que el Estado intervenga 'cuando para
conseguir objetivos de política económica nacional se precise una
actuación unitaria en el conjunto del territorio del Estado', aun si
se trata de una 'planificación de detalle' (STC 29/1986) o de
acciones o medidas singulares para alcanzar los fines propuestos en
la ordenación de un sector económico (SSTC 95/1986 y 152/1988, entre
otras).
Ahora bien, con el posible riesgo de que por este cauce se produzca
un vaciamiento de las concretas competencias autonómicas en materia
económica, es obligado enjuiciar en cada caso la constitucionalidad
de la medida estatal que limita la competencia asumida por una
comunidad autónoma como exclusiva en su Estatuto. Lo que requerirá el
examen detenido de la finalidad de la norma estatal de acuerdo a su
'objetivo predominante' (STC 13/1989), así como la necesaria
correspondencia de esa medida con los intereses y fines generales que
justifican la intervención del Estado para la ordenación de la
actividad económica general.
Objetivo de política económica general que inspira, específicamente,
la concreta medida sobre la libertad de horarios comerciales del
artículo 5.1, pues trata de estimular la actividad en el sector de la
distribución, 'facilitando una adecuación de la productividad y de la
capacidad de competencia de las empresas a las demandas reales de los
consumidores'. Referencia esta última que también conecta la medida
estatal con el principio rector de la política económica y social que
se contiene en el artículo 51 de la Constitución española.»
Para acabar concluyendo:
«Ahora bien, a los fines del presente proceso constitucional no
procede entrar a considerar la oportunidad o el acierto de la medida
contenida en el artículo 5.1 del Real Decreto-Ley 2/1985; lo que
importa, una vez precisado su objetivo predominante de acuerdo a su
finalidad, es la correspondencia de tal medida con los intereses y
fines generales que habilitan al Estado para actuar planificando la
actividad de un sector económico en los términos de lo dispuesto en
el artículo 149.1.13 o -como también se expresa en el artículo 34.1.5
Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana-, para llevar a cabo
una 'ordenación de la actividad económica general'.»
Y que:
«No cabe oponer el interés de una Comunidad Autónoma de proteger a
ciertas categorías de establecimientos comerciales -interés al que se
alude en el preámbulo de la Ley valenciana 8/1986-ya que la finalidad
de la medida estatal se enlaza con la protección de intereses
económicos generales por los que debe velar el Estado.»
En suma puede afirmarse que la inclusión del principio de libertad en
la fijación de horarios comerciales responde a la competencia estatal
ex artículo 149.1.13. Y si esto es así, las Comunidades Autónomas que
en el ejercicio de sus competencias estatutarias contradigan las
reglas básicas por las que se rige este principio de libertad,
estableciendo restricciones al régimen de horarios
(artículo 8.1 de la Ley valenciana 8/1997, de 9 de diciembre)
respecto de alguna o algunas actividades (establecimientos de venta
de pan) que en la norma estatal básica tienen la libertad horaria
plena (regla tercera del artículo tercero de la Ley Orgánica 2/1996,
de 15 de enero), estarán invadiendo la competencia atribuida al
Estado por el artículo 149.1.13 de la Constitución.
SEGUNDO. El artículo 8.1 de la Ley valenciana 8/1997, de 9 de
diciembre, al excluir del régimen de libertad horaria a los
establecimientos de venta de pan, conculca la regla tercera del
artículo tercero de la Ley Orgánica 2/1996, de 15 de enero, que
incluye a dichos establecimientos dentro del régimen de libertad
horaria y diaria plena desde el momento de su entrada en vigor.
En efecto, la omisión por el artículo 8.1 de la Ley valenciana de los
establecimientos de venta de pan, excluyéndolos del régimen de
libertad horaria para, consecuentemente, incluirlos dentro del
horario general máximo de 72 horas (artículo 4 de la Ley 8/1997) y
del calendario de ocho domingos y otros días festivos que se
habiliten por orden de la consejería competente en materia de
comercio (artículo 5 de la Ley 8/1997), es tan palmaria que no
necesita prácticamente argumentación.
La propia Consejería de Empleo, Industria y Comercio ha venido a
reconocerlo expresamente en su informe al Defensor de Pueblo de 16 de
febrero de 1998, al señalar literalmente que «en efecto, no se
incluye en dicho régimen aquellos establecimientos dedicados a la
venta de pan, no obstante previstos en la Ley Orgánica 2/1996»
remitiendo «la resolución de un posible conflicto entre leyes
dictadas sobre una misma materia al Tribunal Constitucional».
Debe añadirse además que la voluntad autonómica de prohibir la venta
de pan los domingos y feriados es patente en la consulta que efectúa
la misma Consejería de Empleo, Industria y Comercio al Consejo
Jurídico Consultivo de la Comunidad Valenciana, mediante escrito de
31 de enero de 1997 relativo «a la posibilidad de prohibir la
apertura en domingos y festivos, de los establecimientos de pan en la
Comunidad Valenciana.» Como quiera que tal contradicción existe y que
de acuerdo con lo alegado en el primero de los fundamentos el régimen
de libertad horaria de los establecimientos comerciales y su
aplicación a algunos de ellos entre los que se cuentan los de venta
de pan, desde la entrada en vigor de la Ley Orgánica 2/1996, de 15 de
enero, constituye una manifestación de la competencia del Estado para
llevar a cabo una ordenación económica general y la protección de
intereses económicos generales cuya cobertura se encuentra en el
artículo 149.1.13 de la Constitución española, debe concluirse que la
exclusión del régimen de libertad horaria de los establecimientos de
venta de pan por el artículo 8.1 de la Ley 8/1997, es, a juicio del
Defensor del Pueblo, inconstitucional por violación de dicho artículo
149.1.13 de la Constitución española.
1.3. Solicitudes de interposición de recursos de inconstitucionalidad
Se han recibido diversas solicitudes de interposición de recurso de
inconstitucionalidad contra distintas normas
respecto de las cuales, una vez evaluadas detenidamente las
alegaciones formuladas por los solicitantes, no se ha apreciado que
concurran fundamentos jurídicos suficientes para interponer recurso
ante el Tribunal Constitucional.
En todos los casos se han dirigido a los interesados contestaciones
motivadas en las que el Defensor del Pueblo ha fundamentado su
decisión de no recurrir.
Estas solicitudes de recurso lo fueron contra las siguientes normas:
1.3.1. Ley Orgánica 3/1998, de 15 de junio, de modificación de la Ley
Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General
La ley cuestionada, en su artículo único, añade una nueva disposición
adicional quinta a la Ley Orgánica de Régimen Electoral General que,
a juicio del reclamante, no es respetuosa con el denominado «bloque
de la constitucionalidad», integrado por la Constitución, los
Estatutos de Autonomía y las demás leyes delimitadoras de
competencias en el marco de aquélla, ya que contradice lo
expresamente dispuesto por diversos Estatutos de Autonomía y
específicamente el de la Comunidad Valenciana que señalan la fecha
del cuarto domingo de mayo de cada cuatro años como aquélla en la que
han de celebrarse las elecciones a las Asambleas Legislativas
correspondientes.
En relación con ello, el interesado alega que al igual que se hizo en
una anterior reforma de la Ley Orgánica de Régimen Electoral General,
precisamente la efectuada por la Ley Orgánica 8/1991 en la que se
modificó el artículo 42 estableciéndose como fecha de celebración de
elecciones en las Comunidades Autónomas cuyos Presidentes de Consejo
de Gobierno no tuvieran atribuida expresamente la facultad de
disolución anticipada la del cuarto domingo de mayo, debieran haberse
introducido las modificaciones pertinentes en los Estatutos de
Autonomía para armonizar su texto con las previsiones de la ley
orgánica ahora cuestionada, evitándose así, a su juicio, la posible
inconstitucionalidad de la Ley Orgánica 3/1998.
Fundamentos de la resolución
PRIMERO. La Constitución de 1978, en su artículo 81, dispone que «el
régimen electoral general» debe ser regulado por ley orgánica. Es por
tanto el Parlamento estatal, único órgano legislador competente para
la aprobación de este tipo de productos normativos, el que debe
establecer dicho régimen. Según concreta en su doctrina el Tribunal
Constitucional el régimen electoral general esta compuesto «por las
normas electorales válidas para la generalidad de las instituciones
representativas del Estado en su conjunto y en el de las entidades
territoriales en que se organiza...» (STC 38/1983), debiendo abarcar
al menos, para merecer el calificativo de «general», el «núcleo
esencial de la normativa atinente al proceso electoral, materia en la
que se comprende lo relativo a quiénes pueden elegir, a quién se pude
elegir y bajo qué condiciones, para qué espacio de tiempo y bajo qué
criterios
organizativos desde el punto de vista procedimental
y territorial» (72/1984).
Debe ser por tanto el legislador estatal y no otro, y a través de una
ley orgánica precisamente y no a través de cualquier otro vehículo
normativo, quien debe determinar, entre otras cosas, los criterios
organizativos, tanto procedimentales como territoriales, de los
procesos electorales y el espacio de tiempo de los mandatos que
surgen de ellos.
A juicio de esta Institución, es sin duda alguna un criterio
organizativo procedimental de carácter básico o elemental el que
pretende evitar el solapamiento de procesos electorales diferentes,
los cuales, al tener distintas fechas de celebración de los actos de
votación, de campaña electoral y de jornada de reflexión, y
diferentes limitaciones temporales en lo que se refiere a la
publicidad electoral o a la publicación de encuestas, distorsionarían
gravemente la plena efectividad del derecho de sufragio activo y
pasivo de los ciudadanos, mermarían las garantías de tales procesos
electorales y atentarían contra la exigible eficacia de la
Administración electoral.
En efecto, un proceso electoral está rodeado de una serie de
garantías que pretenden asegurar su transparencia y de las que no se
puede prescindir sin que el derecho de los ciudadanos a participar en
los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes,
libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal
(artículo 23.1 CE), se vea directamente afectado.
Los «criterios organizativos procedimentales y territoriales» del
sistema electoral, parte integrante del régimen electoral general
según ha determinado, como ya se ha visto, el Tribunal
Constitucional, no son tan solo la descripción más o menos detallada
de las sucesivas fases que conducen a la elección de los
representantes populares, sino que abarcan también las condiciones
mínimas o básicas en las que los procesos electorales pueden y deben
desarrollarse y la coordinación entre los que eventualmente puedan
coincidir en el espacio y en el tiempo.
En definitiva, esta Institución entiende que el legislador estatal no
sólo puede, sino que debe, resolver el conflicto que plantearía el
solapamiento de procesos electorales diferentes que por
determinaciones normativas autónomas y previas debieran celebrarse en
fechas tan próximas entre si que interfiriesen cada uno de ellos en
la plena efectividad de las garantías electorales propias del otro
proceso.
Desde este punto de vista, la Ley Orgánica 3/1998, de modificación de
la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General
parece irreprochable. Es una ley orgánica tal y como exige el
artículo 81 de la Constitución; contiene un criterio organizativo
procedimental, propio de la legislación electoral general, con el que
se pretende evitar el eventual solapamiento de procesos electorales
diferentes cuya celebración esté prevista en fechas muy próximas
entre sí: y pretende, además, garantizar una razonable eficacia a la
Administración electoral y la disminución de los gastos electorales,
tanto para el Estado como para los restantes intervinientes en los
procesos electorales.
Se trataría pues del ejercicio legítimo de la competenciapara
establecer el régimen electoral general que
corresponde al legislador estatal; y ello no puede ser cuestionado
por el antecedente de las reformas estatutarias de 1991, conectadas
con la reforma simultánea de la legislación electoral general, pues
lo que se hizo entonces no fue habilitar al legislador estatal a
través de la reforma de los Estatutos de Autonomía para el ejercicio
de una competencia legislativa que no le correspondiese, sino adecuar
el contenido de éstos a la legislación estatal, garantizando así,
también por vía estatutaria, la unidad de los procesos electorales.
SEGUNDO. Desde otra perspectiva, y sin fundamentar la competencia
estatal en la calificación de «régimen electoral general» que a
juicio de esta Institución merece el precepto cuestionado, lo cierto
es que ningún otro poder legislativo distinto del estatal podría
abordar esta regulación en la que específicamente se trata de evitar
el solapamiento de procesos electorales tan diversos como son los
locales, los autonómicos y los del Parlamento Europeo.
La determinación de la fecha de convocatoria de este último proceso
electoral, por ejemplo, es fruto de la decisión de órganos
supranacionales y de la voluntad concertada de los países integrantes
de la Unión Europea, y el obligado a articular las medidas precisas
para que la elección se lleve a cabo es el Estado español y no las
entidades territoriales en que éste se organiza. En este sentido debe
recordarse que el artículo 93 de la Constitución encomienda a las
Cortes Generales o al Gobierno, según los casos, la garantía del
cumplimiento de los Tratados Internacionales y de las resoluciones
emanadas de organismos internacionales o supranacionales.
Por otro lado, los procesos electorales autonómicos que se pretenden
armonizar con los restantes son aquéllos cuya fecha de celebración no
depende de la voluntad de la autoridad competente para su
convocatoria, sino que está predeterminada por la legislación
electoral al ser los mandatos de las Asambleas Legislativas de una
duración determinada (recuérdese que la determinación de la duración
de los mandatos es parte integrante del régimen electoral general)
bien sea porque los Presidentes de las Comunidades Autónomas no
disponen todavía de la facultad de disolución anticipada o porque, si
disponen de ella, la nueva convocatoria electoral daría lugar a un
mandato temporalmente limitado hasta la fecha prevista por la inicial
convocatoria electoral.
Es decir, en este supuesto y como con carácter general ocurre en
cualquier proceso armonizador, quien debe y puede armonizar es quien
se sitúa en un plano anterior y previo a los hechos, sucesos,
conductas o actitudes que sean objeto de tal armonización. Y eso,
cuando se trate de procesos electorales, sólo puede predicarse de
quien tiene la competencia para establecer el «régimen general de las
elecciones», esto es, el legislador estatal.
TERCERO. Al margen de lo expuesto y tal y como ya se ha mencionado en
los antecedentes de esta resolución, el reclamante solicita la
interposición de recurso de inconstitucionalidad tan solo como
alternativa a la formulación de una recomendación al Gobierno de la
nación para que inicie los trámites necesarios conducentes a la
modificación de los Estatutos de Autonomía de las Comunidades
Autónomas afectadas por la Ley Orgánica
3/1998 para que recojan la regulación que ésta contiene y se
evite así la inconstitucionalidad en la que a su juicio incurre dicha
ley.
Esta solicitud inicial, que según entiende esta Institución evidencia
el parecer favorable del interesado a la regulación de fondo que se
contiene en la Ley Orgánica 3/1998, no puede ser atendida en los
términos en los que la misma se plantea. En efecto, en diversos
Estatutos de Autonomía, entre los que se encuentran varios de los
afectados por la Ley Orgánica 3/1998, no se prevé la iniciativa del
Gobierno de la nación para promover su reforma, limitando esta
capacidad de iniciativa a las Cortes Generales y a la Asamblea
Legislativa de la propia Comunidad Autónoma y, ocasionalmente, a su
Consejo Ejecutivo o Gobierno. Así ocurre, por ejemplo, en el caso del
Estatuto de Autonomía de Madrid (artículo 64.1), de Valencia
(artículo 61.1), de Extremadura (artículo 63) y de Baleares (artículo
68), y ocurrirá en los de Cantabria, Castilla-León y La Rioja si
prosperan los proyectos de reforma estatutaria actualmente en curso.
Pero además, la solicitud formulada por el compareciente podría
resultar innecesaria, ya que en el momento actual se está procediendo
a la reforma de diversos Estatutos de Autonomía que en algunos casos
ya ha dado lugar a la publicación de los nuevos textos. Así ocurre
con los Estatutos de Asturias, Cantabria, Baleares, Castilla y León,
La Rioja, que están en trámite parlamentario, de Extremadura, cuya
iniciativa de reforma se debate actualmente en la Asamblea
Legislativa de la Comunidad Autónoma, y de Madrid y Murcia, cuyos
textos reformados han sido objeto de reciente publicación en el
Boletín Oficial del Estado.
Así pues, tanto por la imposibilidad legal que se da en algunos
supuestos de que el Gobierno de la nación inicie los trámites de
reforma estatutaria, como la posibilidad abierta en otros casos de
que el legislador introduzca las modificaciones que considere
oportunas en los textos de los Estatutos de Autonomía sometidos a
revisión, no parece posible ni conveniente actuar en la línea
solicitada.
CUARTO. Por último, y retomando la solicitud de interposición de
recurso de inconstitucionalidad una vez desechada la alternativa
propuesta por el interesado, debe rechazarse también esta posibilidad
por un doble orden de razones.
En primer lugar, porque, tal y como ya ha quedado expuesto en los
fundamentos I y II de esta resolución, entiende el Defensor del
Pueblo que la regulación incorporada por la Ley 3/1998 a la Ley
Orgánica de Régimen Electoral General es parte integrante del
«régimen electoral general» al que alude el artículo 81.1 de la
Constitución y por lo tanto competencia del legislador estatal, que
al adoptarlo no invade competencia alguna de las comunidades
autónomas a las que la ley afecta.
Pero además de lo anterior, es criterio de esta Institución no hacer
uso de su legitimación para la interposición de recursos de
inconstitucionalidad cuando a través de los mismos se pretenda
restaurar el ámbito competencial supuestamente vulnerado de órganos o
autoridades que a su vez estén legitimados para la interposición del
correspondiente recurso ante el Tribunal Constitucional.Entiende esta
Institución que cuando los problemas de
constitucionalidad se refieren, tal y como ocurre en el presente
supuesto, a la distribución de competencias entre los titulares del
poder territorial del Estado, resulta más conveniente que sean los
titulares de las competencias presuntamente sustraídas o ignoradas
quienes ejerciten las acciones oportunas, centrando el Defensor del
Pueblo su eventual intervención en los derechos y libertades
reconocidos en el título I de la Constitución que constituyen el
ámbito idóneo para el ejercicio de la legitimación que le otorga el
artículo 162.1.a) de la Constitución, sin perjuicio de que pueda
hacer uso de dicha legitimación cuando las circunstancias concretas
que concurran en el supuesto sometido a examen así lo aconsejen.
En este caso, la legitimación para recurrir la Ley Orgánica 3/1998
correspondería tanto al Gobierno como a la Asamblea de las
Comunidades Autónomas afectadas, tal y como dispone el número 2 del
artículo 32 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal
Constitucional, según el cual «para el ejercicio del recurso de
inconstitucionalidad contra las leyes, disposiciones o actos con
fuerza de ley del Estado que puedan afectar a su propio ámbito de
autonomía, están también legitimados los órganos colegiados
ejecutivos y las Asambleas de las Comunidades Autónomas, previo
acuerdo adoptado al efecto».
1.3.2. Ley 65/1997, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del
Estado para 1998
El solicitante manifiesta que el anexo I de la norma incrementa de
modo insuficiente las asignaciones destinadas a los programas
denominados Tribunales de Justicia y Ministerio Fiscal y Resolución
de reclamaciones económico-administrativas, vulnerando de esta forma
el artículo 31.2 de la Constitución cuyo primer inciso establece que
«el gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos
públicos».
Fundamentos de la resolución
PRIMERO. La cuantía de los recursos presupuestarios asignados al
servicio público de la Justicia no puede por sí misma fundamentar la
inconstitucionalidad de la norma presupuestaria al no constatarse que
el crédito habilitado implica una asignación no equitativa de los
recursos públicos.
A este respecto debe señalarse que para el peticionario la asignación
de los recursos públicos que la Ley de Presupuestos para 1998 destina
a los programas «Tribunales de Justicia y Ministerio Fiscal» y
«Resolución de Reclamaciones económico-administrativas», no es
equitativa en la medida en que el incremento presupuestario de este
año no es comparable al experimentado en otros capítulos, siendo
notorio que el funcionamiento de la Administración de Justicia no es
satisfactorio.
Sin embargo es preciso reconocer que la percepción de que el
funcionamiento de los Tribunales de Justicia o de los Tribunales
Económico-Administrativos no es completamente satisfactorio
-percepción que efectivamente, como señala el solicitante, esta
Institución comparte,
y así lo ha manifestado reiteradamente en sus informes anuales
a las Cortes Generales- no convierte necesariamente su dotación
presupuestaria en inequitativa. Ello por varias razones:
- Los problemas de funcionamiento de los Tribunales de Justicia o de
los Tribunales Económico-Administrativos, de la Justicia como
servicio público a los ciudadanos en definitiva, no son problemas
sólo de índole económico -así lo destaca, por ejemplo, el «Libro
Blanco de la Justicia» que el propio peticionario cita
paradójicamente en apoyo de su pretensión- sino que derivan de una
multiplicidad de factores largamente estudiados y cuyo análisis cae
necesariamente fuera del ámbito de la petición de interposición de
recurso.
- Admitido como hipótesis que los recursos asignados por la
Administración de Justicia son escasos, habrá que convenir que
también lo son en otros campos, como la vivienda, la educación, la
juventud, la protección social de las minusvalías, etc., recursos
que, atienden a bienes y valores del mismo rango al menos que los
referidos al funcionamiento del servicio público de la justicia.
- En definitiva la tesis de que los recursos públicos necesarios para
satisfacer los fines constitucionales son escasos, puede predicarse,
casi sin temor a errar, de todos los títulos, capítulos, secciones y
artículos de cada ley de presupuestos, y ello no hace a estas leyes
inconstitucionales porque, como ha señalado el Tribunal
Constitucional «el legislador se encuentra ante la necesidad de
conjugar no solo los diversos valores y mandatos constitucionales
entre sí, sino también tales mandatos con la insoslayable limitación
de los recursos disponibles» (STC 77/1985, fundamento jurídico 1.o) y
por tanto, «el Tribunal Constitucional no puede censurar la acción
legislativa, salvo que traspase los límites que a esa acción
establece la norma suprema, sin que se pueda estimar por tal, la
aplicación que se de a medidas económicas según los criterios de
oportunidad» (STC 134/1987, fundamento jurídico 7.o).
- Para que la pretensión del formulante pudiera prosperar habría que
demostrar o al menos argüir suficientemente que la asignación de
recursos a los dos programas reseñados falta al principio de equidad.
Pero este es un dato que, siendo decisivo para resolver sobre la
petición, prácticamente se omite, limitándose el peticionario
a enumerar algunos capítulos que han sufrido incrementos de gastos
notables, incrementos que, no obstante, no se cifran (como tampoco el
de los dos programas objeto de atención), salvo en el caso del
relativo a la «Modernización de las Fuerzas Armadas», y sobre todo no
explican porque la asignación de recursos se considera no equitativa.
En tales condiciones debe concluirse que no resulta posible
establecer una relación directa entre la pretensión de
inconstitucionalidad de la norma y la apreciación del vicio invocado
al no ofrecerse una argumentación de índole jurídica o no que permita
a esta Institución apreciar esa relación.
Sentada esta primera conclusión que anticipa en cierto modo la
posición del Defensor del Pueblo sobre el problema planteado, justo
será abordarlo en su integridad, yexaminar en primer lugar el alcance
de las potestades
públicas en la definición de la política de gasto y, a continuación,
el significado constitucional del derecho a un proceso sin dilaciones
indebidas, al que también se refiere el formulante como fundamento de
su petición de interposición de recurso.
SEGUNDO. La idoneidad de las cuantías de las partidas presupuestarias
y su distribución corresponde al Gobierno como sujeto activo de la
política presupuestaria, entendida esta como plan financiero para
ejercer la dirección y la orientación de la política económica.
Esta afirmación que acaso podría juzgarse en exceso tajante, proviene
de la propia doctrina del Tribunal Constitucional, acogiéndola
invariablemente el Defensor del Pueblo en las diversas solicitudes de
interposición de recursos de inconstitucionalidad contra las leyes
anuales de Presupuestos. (Así, y por citar las últimas, Resolución de
22 de abril de 1997, adoptada con motivo de las solicitudes de
interposición de recurso de inconstitucionalidad contra la
disposición adicional decimocuarta de la Ley 2/1997, de 24 de enero,
de Presupuestos de la Comunidad Autónoma de Aragón, o Resolución de
31 de marzo de 1997, con motivo de la solicitud de interposición de
un recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 12/1996, de
Presupuestos Generales del Estado para 1997). En efecto, el Tribunal
Constitucional, desde sus tempranas sentencias 27/1981, de 20 de
julio y 6/1983, de 4 de febrero, ha venido desgranando una doctrina,
según la cual no es a esa alta instancia a quien corresponde juzgar
la idoneidad de las cuantías de las partidas presupuestarias, ni su
distribución, sino que la oportunidad de las mismas y la adecuación
de los objetivos que sustentan los criterios de distribución se
someten al juicio político de los ciudadanos en el voto a unos u
otros candidatos.
Es preciso recordar además que los límites que marca la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional para esta actuación son
los de las exigencias de coordinación y de integración en una
política económica única (sentencia del Tribunal Constitucional 11/
1984, fundamentos jurídicos 5.o y 6.o), así como los que derivan del
artículo 134 de la Constitución en cuanto al contenido de la ley
presupuestaria, las características procedimentales en su tramitación
ejecución de lo dispuesto en esta norma al Gobierno y a las Cortes
Generales, respectivamente.
Constatado el señorío del Estado sobre su presupuesto como esencia
misma del poder financiero admitido que el legislador estatal tiene
competencia para la distribución de los recursos, según la legítima
opción política que representa la iniciativa del Gobierno y la
voluntad de las Cámaras, siempre que con ello se persiga una
finalidad lícita dentro del marco constitucional, según reconoce el
Tribunal Constitucional, difícilmente cabrá a esta Institución
cuestionar ante el referido órgano constitucional la decisión estatal
respecto al importe de las cuantías presupuestarias, máxime, cuando
el peticionario no ha podido establecer como antes se ha señalado
siquiera en el mero plano de la constatación empírica, la supuesta
relación entre el incremento de gastos destinados al funcionamiento
de la Justicia y la conculcación del principio de equidad en la
asignación de recursos públicos.
TERCERO. El derecho a un proceso sin dilaciones indebidas como
integrante del derecho a la tutela judicial del artículo 24 de la
Constitución, no se identifica con el derecho al cumplimiento de los
plazos procesales.
Sostiene el peticionario finalmente que como quiera que no se han
asignado en la Ley de Presupuestos para 1998 recursos suficientes
para el funcionamiento adecuado de los tribunales de justicia,
ministerio fiscal y tribunales económico-administrativos, se
producen, inevitablemente, dilaciones en los procesos, vulnerando así
el derecho a la tutela judicial efectiva.
Sin embargo, además de no poder dejar de subrayar ahora que según el
formulante el precepto conculcado es el artículo 31.2 de la
Constitución, no el 24, y que una vez más deba recordarse que las
dilaciones en los procesos judiciales y en los procedimientos
administrativos de naturaleza impugnatoria se deben a una
multiplicidad de factores, no solo de índole presupuestaria, lo
cierto es que, entrando no obstante en el argumento del peticionario,
el artículo 24.2 de la Constitución «no ha constitucionalizado el
derecho a los plazos establecidos para la ordenación del proceso,
sino que ha constitucionalizado, configurándolo como un derecho
fundamental, el de toda persona a que su causa se resuelva dentro de
un tiempo razonable (STC 197/199 de 14 de junio citando la STC 5/
1985).
El problema está pues en determinar que es un tiempo razonable en la
resolución de una causa y si la extralimitación en el plazo por
causas estructurales -vale decir presupuestarias- permite sostener la
inconstitucionalidad de la asignación presupuestaria al
funcionamiento de la Justicia.
A ambas cuestiones se ha referido el Tribunal Constitucional entre
otras, y por todas, en la sentencia 36/1984, de 14 de marzo. Según
esta sentencia:
«3. Este concepto (el de proceso sin dilaciones indebidas) es
manifiestamente un concepto indeterminado o abierto que ha de ser
dotado de contenido concreto en cada caso atendiendo a criterios
objetivos congruentes con su enunciado genérico. La remisión que el
artículo 10.2 de la Constitución española hace a la Declaración
Universal de los Derechos Humanos y a los Tratados y Acuerdos
internacionales sobre las mismas materias suscritos por España para
la interpretación de las normas constitucionales sobre derechos
fundamentales y libertades públicas, autoriza y aún aconseja,
referirse, para la búsqueda de estos criterios, a la doctrina sentada
por el Tribunal Europeo de los Derechos Humanos al aplicar la norma
contenida en el artículo 6.1 del Convenio para la Protección de los
Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, según la cual
«Toda persona tiene derecho a que su causa sea oída equitativa,
públicamente y dentro de un plazo razonable por un Tribunal
independiente e imparcial...».
En su sentencia de 13 de julio de 1983, en el caso Zimmermann
y Steiner, el mencionado Tribunal europeo, recogiendo una doctrina ya
establecida en casos anteriores (asuntos König, Guzzardi, Buchholz,
Foti y otros, Corigliano, Minelli), señala, como criterios a tener en
cuenta, la complejidad del litigio, la conducía de los litigantes
presuntamente demorado se siguen para aquellos.»
Ahora bien, añade el propio Tribunal que:
«4. Para remediar la lesión sufrida... como en otros supuestos en los
que la vulneración del derecho al proceso sin dilaciones indebidas no
se invoca frente a una situación de simple inactividad, sino como
reacción frente a la tardía producción de un determinado acto, el
restablecimiento del recurrente en la integridad de su derecho
(artículo 55.1.c. de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional sólo
puede alcanzarse liberándolo de las consecuencias dañosas que la
dilación le haya ocasionado.»
Para concluir:
«Todo cuanto antecede no puede llevar a pensar que el derecho
constitucionalmente garantizado es un derecho vacío y que su
vulneración solo puede ser remediada en términos puramente
simbólicos, mediante una declaración sin contenido eficaz. El
artículo 121 de la Constitución impone al Estado la obligación de
indemnizar los datos causados por error judicial o que sean
consecuencia del funcionamiento anormal de la Administración de
Justicia.» Como conclusión de lo expuesto puede afirmarse que el
derecho a un proceso sin dilaciones indebidas no implica un derecho a
un determinado plazo procesal y que la conculcación de aquel derecho
tiene sus mecanismos de reparación no en una hipotética
inconstitucionalidad de las partidas presupuestarias destinadas al
funcionamiento del servicio público de la Justicia (ciertamente
escasas pero no inconstitucionales), sino en restauración de la
situación jurídica de los justiciables afectados por tales
dilaciones, incluida la indemnización a la que se refiere el artículo
121 de la Constitución.
1.3.3. Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales,
Administrativas y del Orden Social
1.3.3.1. En la primera de las solicitudes de inconstitucionalidad
recibidas se indica que la disposición adicional vigésima contempla,
de un lado, convocatorias de pruebas selectivas dirigidas
especialmente a facultativos interinos, con adscripción específica de
plazas a estas pruebas y, de otro, convocatoria de concurso de
traslados para facultativos titulares de plazas en propiedad para el
acceso a plazas desvinculadas de las asignadas a las pruebas
selectivas antes indicadas y sin posible acceso a las mismas por
parte de estos últimos facultativos.
Finaliza exponiendo el solicitante que la disposición que se denuncia
vulnera nítidamente los principios constitucionales de acceso al
empleo público, si bien no señala expresamente los preceptos
constitucionales que se entienden conculcados.
En la segunda de las solicitudes, se señala que el sistema previsto
en la disposición adicional vigésima de la ley facilita el acceso del
personal interino a la función pública a costa de impedir el de los
facultativos especialistas de área con plaza en propiedad a plazas a
las que
no han tenido la oportunidad de poder optar, ya que desde hace mucho
tiempo no han sido ofertadas. Se añade que se trata de plazas de
calidad, con lo que se frustran las expectativas de promoción de los
interesados, que pasaban por el traslado a un centro de superior
categoría.
Se finaliza en la solicitud indicando que la disposición adicional
vigésima de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, podría contravenir
los artículos 14, 23.2, y 103.3 de la Constitución española.
Por fin, en la última de las solicitudes recibidas, se estiman
también vulnerados por la citada disposición adicional los referidos
artículos 14, 23.2 y 103.3 de la Constitución, además del artículo 43
de la misma, debido a que la conjunción de la prohibición de que los
facultativos especialistas de área participen en el concurso-
oposición y la limitación de su derecho al concurso de traslados, que
se determinará según el criterio arbitrario del Instituto Nacional de
la Salud, conculca al derecho de acceso a la función pública, que no
solo comprende el acceso propiamente dicho, sino también la
movilidad.
Fundamentos de la resolucíón
PRIMERO. Se recogen en dos de las tres solicitudes formuladas sendos
alegatos en defensa de los intereses, sin duda legítimos, de los
facultativos especialistas de área pendientes de traslado, si bien la
mayoría de los razonamientos caen fuera de la esfera de la
constitucionalidad. En tal sentido, es menester recordar que el
recurso de inconstitucionalidad se dirige a plantear la acomodación
o no de una determinada norma legal a los preceptos constitucionales,
de modo que el análisis debe ceñirse a este extremo, sin entrar en
otras consideraciones que se sitúan en los terrenos de la política de
personal, pero que son extraños al juicio de constitucionalidad. Por
ello, huelga de todo punto, desde la perspectiva del examen que ha de
llevarse a cabo, el análisis de la nota informativa del Instituto
Nacional de la Salud que se cita y en la que se contienen las pautas
que, al parecer, pretenden seguirse a la hora de aplicar las
previsiones recogidas en la disposición adicional vigésima de la Ley
66/1997, de 30 de diciembre, cuyo contenido ha de ser, única y
exclusivamente, el que ha de tomarse en consideración a la hora de
analizar si existen suficientes fundamentos jurídicos para poder
sostenerse la presunta inconstitucionalidad que se predica en la
solicitud.
Para realizar el citado análisis, es menester, en primer término,
determinar los preceptos constitucionales que podrían entenderse
vulnerados, los cuales serían los artículos 14, 23.2 y 103.3,
conforme se indica expresamente en dos de las tres solicitudes
reseñadas y se infiere de la referencia genérica que se efectúa en la
restante a los principios constitucionales de acceso al empleo
público, así como el artículo 43, según se señala en una de las
solicitudes.
Sin embargo, de los preceptos constitucionales que podrían
considerarse infringidos, es preciso descartar, de entrada, el
artículo 14, ya que, según reiterada doctrina del Tribunal
Constitucional, el derecho a la igualdad en el acceso a la función
pública, reconocido en el artículo
23.2 de la Constitución, es una especificación del artículo 14 de la
misma. En tal sentido, en el caso de acceso a dichas funciones es el
artículo 23.2 el que debe ser considerado directamente para apreciar
si la norma impugnada es contraria al principio de igualdad, a no ser
que esté en juego alguna de las circunstancias específicas, cuya
discriminación veda el citado artículo 14 (SSTC 50/1986, de 23 de
abril, fundamento jurídico 4.o; 86/1987, de 1 de julio, fundamento
jurídico 2.o; 67/1989, de 18 de abril, fundamento jurídico 1.o; 27/
1991, de 14 de febrero, fundamento jurídico 4.o; 60/1994, de 28 de
febrero, fundamento jurídico 4.o; 93/1995, de 19 dejunio, fundamento
jurídico 7.o; y 16/1998, de 26 de enero, fundamento jurídico 5.o). En
consecuencia, el canon de constitucionalidad se circunscribe a los
artículos 23.2 y 103.3, debiendo señalarse a este respecto que, según
la doctrina del Tribunal Constitucional, «el acceso a las funciones y
cargos públicos en condiciones de igualdad consagrado en el artículo
23.2 de la Constitución ... ha de ponerse en conexión con los
principios de mérito y capacidad en el acceso a las funciones
públicas del artículo 103.3 de la Constitución ...» (STC 60/1994, de
28 de febrero, fundamento jurídico 4.o).
SEGUNDO. El primero de los aspectos a analizar atañe al concurso-
oposición previsto en la disposición adicional vigésima de la Ley 66/
1997, de 30 de diciembre, en relación con el cual se señala en una de
las solicitudes que está dirigido especialmente a facultativos
interinos, con adscripción específica de plazas a estas pruebas,
resaltando el hecho de que se impide a los facultativos especialistas
de área con plaza en propiedad participar en dicho concurso-
oposición, argumento en el que abunda otra de las solicitudes, en la
que, además, se sostiene que el sistema de realización de las pruebas
selectivas, por su simultaneidad, impide que pueda optarse a más de
una convocatoria, lo que se reputa contrario a los principios de
igualdad, mérito y capacidad.
En relación con ello, puede comenzarse recordando que, al determinar
el alcance del artículo 23.2 de la Constitución, el Tribunal
Constitucional ha declarado que este precepto impide que las reglas
del procedimiento para el acceso a las funciones públicas se
establezcan, no en términos generales y abstractos, sino a través de
referencias individuales y concretas (SSTC 50/1986, de 23 de abril,
fundamento jurídico 4.o; y 18/1997, de 16 de febrero, fundamento
jurídico 6.o), de modo que «resultaría contrario al derecho enunciado
en este precepto ... cualquier reserva, explícita o encubierta, de
funciones públicas ad personam» (STC 148/1986, de 25 de noviembre,
fundamento jurídico 10.o).
De un modo más extenso, el Tribunal Constitucional expone esta
doctrina en la siguiente forma:
«... lo que el artículo 23.2 C.E. viene a prohibir, entre otras
cosas, es que las reglas de procedimiento para el acceso a la función
pública se establezcan no mediante términos generales y abstractos,
sino mediante referencias individualizadas y concretas ... Así pues,
el artículo 23.2 C.E., si bien ha otorgado al legislador un amplio
margen en la regulación de las pruebas de selección de funcionarios
y en la determinación de cuáles hayan de ser los méritos
y capacidades que se tomarán en consideración, le obliga también
a tener como límites constitucionales que la regulación no se haga en
términos concretos e individualizados, de manera tal que sean
convocatorias ad personam y que los requisitos legalmente
establecidos, en términos de igualdad, respondan única y
exclusivamente a los principios de méritos y capacidad (27/1991, de
14 de febrero, fundamento jurídico 4.o).
A la luz de esta doctrina, puede ya examinarse la disposición
adicional vigésima de la Ley 26/1997, de 30 de diciembre, en el
aspecto relativo a la regulación del concurso- oposición que en la
misma se realiza.
Pues bien, en el precepto en cuestión se prevé, en primer término,
que las convocatorias se efectúen por sistema de concurso-oposición,
procedimiento que ha de entenderse acomodado a los principios
constitucionales de igualdad, mérito y capacidad. Dicho concurso-
oposición se realizará con carácter descentralizado, opción
organizativa que adopta el legislador en uso de la amplísima libertad
de decisión de la que está revestido y que tampoco puede reputarse
contraria a los citados principios. Se prevé, de otro lado, que se
aprueben unas bases generales en las que se determinarán los
requisitos y condiciones que deberán reunir los aspirantes, el número
de plazas y sus características, los plazos de presentación de
instancias, los tribunales que habrán de juzgar las pruebas y las
medidas de coordinación del desarrollo de éstas, con objeto de
asegurar la realización simultánea de los ejercicios en los distintos
ámbitos territoriales en términos de igualdad. Ningún reproche, desde
el punto de vista constitucional, parecen merecer los extremos
referidos, debiendo añadirse que se dispone también la publicación de
dichas bases generales en el Boletín Oficial del Estado, con lo que
se da cumplimiento al principio de publicidad.
Se añade en el precepto al que se viene aludiendo que las pruebas
tendrán una fase de oposición y otra de concurso, calificándose en
esta última fase los méritos relacionados con los servicios prestados
en el Sistema Nacional de Salud con carácter temporal, la formación
especializada para la obtención del título de especialista, los
trabajos científicos y de investigación publicados, la impartición de
docencia a postgraduados en la especialidad a la que se concursa y el
hecho de haber formado parte de comisiones clínicas. Tampoco parece
observarse que alguna de estas circunstancias pueda confrontar con
algún precepto constitucional, siendo de resaltar específicamente que
la valoración, como mérito, de los servicios prestados con carácter
temporal es un elemento cuya validez, desde la perspectiva
constitucional, ha sido declarada en reiteradas ocasiones por el
Tribunal Constitucional (SSTC 67/1989, de 18 de abril, fundamento
jurídico 3.o; 60/1994, de 28 de febrero, fundamento jurídico 6.o;
y 185/1994. de 20 de junio, fundamento jurídico 6.o).
Así pues, la disconformidad con la disposición adicional vigésima de
la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, se centra, en primer lugar, en
que se trataría de una convocatoria de concurso-oposición dirigida
específicamente al personal que con carácter interino viene ocupando
un alto número de plazas de facultativos especialistas de
área, relacionándose además, con esta circunstancia, un requisito que
han de reunir los aspirantes para participar en las pruebas
selectivas, que se prevé expresamente en dicho precepto, como es el
de no poder ostentar nombramiento en propiedad de la misma categoría
y especialidad dentro del sistema nacional de salud, con lo que se
impide la participación en dichas pruebas y, consiguientemente, el
acceso a las plazas convocadas para ser cubiertas por concurso-
oposición, a quienes ya sean facultativos especialistas de área en
propiedad.
Sin embargo, el análisis del precepto cuestionado no corrobora la
afirmación contenida en la solicitud en cuanto a la regulación
recogida en la disposición adicional vigésima de la Ley 66/1997, de
30 de diciembre. En tal sentido, no se está, desde luego, pese a lo
que se afirma en una de las solicitudes, con apoyo en el inciso «por
una sola vez», que aparece en el primer párrafo de dicha disposición,
ante pruebas restringidas, cuya validez, empero, ha sido admitida por
el Tribunal Constitucional en determinadas circunstancias
excepcionales (STC 60/1994, de 28 de febrero, fundamento jurídico 5.o
; y 16/1998, de 26 de enero, fundamento jurídico 5.o), por cuanto la
participación en las pruebas selectivas no queda reservada a quien
venga ocupando con carácter interino las plazas correspondientes. De
otra parte, tampoco parece estarse ante unas pruebas que puedan ser
calificadas como «específicas», si bien, aún cuando así lo fuera,
sería preciso advertir que el Tribunal Constitucional ha admitido que
a través de unas pruebas específicas puedan consolidarse situaciones
de precariedad en el empleo público. En efecto, el Tribunal
Constitucional ha señalado al respecto que:
«... la previsión legal de pruebas específicas para consolidar una
situación precaria precedente no puede ser entendida, a la luz de los
artículos 23.2 y 103.3 C.E., como autorización a la Administración
para establecer o regular estas pruebas sin respetar los conceptos de
mérito y capacidad, requisitos constitucionales que no impiden el
reconocimiento o evaluación del mérito consistente en el tiempo
efectivo de servicios, pero que en ningún caso puede convertir a ese
tiempo efectivo de servicios en título de legitimación exclusivo que
permita el acceso a una función pública de carácter permanente, al
tener que respetarse en todo caso, también para los interinos y
contratados, los principios constitucionales de mérito y capacidad»
(STC 27/1991, de 14 de febrero, fundamento jurídico 5.o).
Así pues, siendo la valoración de los servicios prestados con
carácter temporal el único elemento que podría ponerse en cuestión
desde el punto de vista de la constitucionalidad, debe señalarse
sobre ello, de un lado, que, como, antes se ha avanzado, la toma en
consideración de este factor es plenamente acorde, conforme ha
declarado el Tribunal Constitucional, con los principios de igualdad,
mérito y capacidad; y, de otro, que no es éste el único elemento que,
a tenor del precepto cuestionado, se tendrá en cuenta para decidir la
adjudicación de las plazas convocadas, ya que los servicios prestados
en el Sistema Nacional de Salud con carácter temporal serán un
elemento más
que coadyuvará a valorar el mérito y la capacidad de los aspirantes,
junto con otros aspectos a considerar como méritos, y tras la
superación de los ejercicios que compondrán la fase de oposición, a
través de los cuales los aspirantes habrán de demostrar su capacidad.
Así las cosas, no resulta posible compartir el reproche de presunta
inconstitucionalidad que se contiene en las solicitudes que se
analizan, por cuanto la norma en cuestión prevé unas pruebas, que ni
siquiera tienen el carácter específico para el personal interino,
sino que están abiertas a cualquier ciudadano, limitándose la norma a
prever la consideración -sin determinar siquiera el quantum- como
mérito de los servicios prestados con carácter temporal,
circunstancia compatible, en principio y en sí misma, con los
principios constitucionales de acceso a la función pública. No puede
considerarse, por tanto, que se esté ante la previsión de una
convocatoria ad personam, ni explícita ni encubierta, desde el
momento en que no existe una determinación individualizada de los
aspirantes, sino una referencia innominada a un colectivo
indeterminado, conteniendo el precepto cuestionado una serie de datos
objetivos, regulados de una manera general y abstracta.
En el sentido indicado, además de insistirse en que el mero hecho de
que se valore como mérito los servicios prestados con carácter
temporal no basta para considerar vulnerados los principios de
igualdad, mérito y capacidad, debe esclarecerse que el requisito de
que los aspirantes no ostenten nombramiento en propiedad de la misma
categoría y especialidad dentro del Sistema Nacional de Salud, es una
circunstancia que en modo alguno puede traerse a colación para
demostrar que se trata de una convocatoria ad personam, como tampoco
puede esgrimirse, tal y como se señala en una de las solicitudes, que
tal consideración se derive de elementos tales como el carácter
periférico de los tribunales que han de juzgar las pruebas selectivas
o del examen de tipo tema.
A este respecto, no puede considerarse que el carácter periférico de
los órganos que han de juzgar las pruebas selectivas pueda tener una
relación con los principios constitucionales de acceso a la función
pública, ya que se trata de una opción de tipo organizativo, para
cuya adopción se encuentra plenamente legitimado el legislador desde
el punto de vista constitucional, mientras que respecto del tipo de
examen, debe señalarse que en el precepto que se cuestiona ni
siquiera se regula esta circunstancia, puesto que el mismo se limita
a señalar que la fase de oposición consistirá en la realización del
ejercicio o ejercicios que la convocatoria determine.
Por lo demás, tampoco se recoge en la disposición adicional vigésima
de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, una determinación concreta de
las plazas que deben convocarse a concurso-oposición, que signifique
la adscripción específica de las que se encuentran actualmente
ocupadas por personal interino a la convocatoria que se prevé, tal y
como se afirma en una de las solicitudes. Por el contrario, el
precepto cuestionado se limita a indicar que las bases generales que
se publicarán en el Boletín Oficial del Estado recogerán las
características de las plazas convocadas, sin realizar ninguna otra
especificación
sobre éstas y señalando, tan solo, que el número de plazas será
independiente del número de plazas convocadas a concurso de
traslados, lo que no autoriza a llegar a la conclusión apuntada en la
solicitud, por cuanto la consideración independiente de las plazas
objeto de la convocatoria del concurso-oposición y de las
correspondientes al concurso de traslados no puede hacerse equivaler
a la determinación concreta de las plazas a cubrir por el primero de
los sistemas, no teniendo, por sí sola, tal consideración otro
alcance que el de desvincular, en este punto, el proceso selectivo
realizado a través del concurso- oposición y la provisión de plazas
mediante el concurso de traslados.
De otra parte, y en este mismo orden de cosas, el hecho de que entre
los requisitos que deben reunir los aspirantes figure el de que los
mismos no ostenten nombramiento en propiedad de la misma categoría y
especialidad dentro del Sistema Nacional de Salud carece de toda
relevancia, por cuanto no convocándose para su cobertura por
concurso-oposición unas plazas determinadas, sino un determinado
número de plazas de una concreta categoría y especialidad, resulta
plenamente congruente con el propio sistema de provisión de vacantes
que quienes ya son titulares, en propiedad, de una plaza de la
categoría y especialidad convocadas no puedan concurrir a un proceso
selectivo dirigido a cubrir plazas cuya titularidad ya ostentan en
propiedad, salvo que renuncien previamente a su condición de personal
estatutario con plaza en propiedad.
El reproche de presunta inconstitucionalidad se extiende, no
obstante, en una de las solicitudes, al sistema de realización de las
pruebas selectivas, al considerarse que un sistema de convocatorias
múltiples, de carácter descentralizado, con tribunales específicos
para cada convocatoria y con realización simultánea de los ejercicios
en los distintos ámbitos territoriales, al impedir optar a más de una
convocatoria, vulnera el derecho de acceso a la función pública en
condiciones de igualdad y de acuerdo con los principios de mérito y
capacidad.
Sin embargo, como se ha adelantado, no parece que estas
circunstancias puedan incurrir en la tacha de inconstitucionalidad
que se les atribuye. En efecto, ni la multiplicidad de las
convocatorias, ni su carácter descentralizado, ni la especificidad de
los tribunales parecen afectar, por sí solas, a los principios
constitucionales de acceso a la función pública, respondiendo a una
opción organizativa de las pruebas a cuya decisión el legislador, en
uso de la amplísima libertad de elección entre las diversas
alternativas de que está revestido, se encuentra plenamente
autorizado a adoptar desde la perspectiva constitucional. Así las
cosas, el núcleo del problema afecta al carácter simultáneo de la
realización de los ejercicios que compongan el concurso-oposición, lo
que impediría, como se señala en la solicitud, que los posibles
aspirantes pudieran participar en más de una convocatoria.
Pues bien, para el solicitante, esta circunstancia significaría una
vulneración del derecho de igualdad en el acceso a la función
pública, así como de los principios de mérito y capacidad, con los
que aquel está relacionado. No es posible, empero, compartir la
argumentación que se recoge en la solicitud que se analiza. Ello es,
en efecto,
así desde el momento en que las consecuencias de la realización
simultánea de los ejercicios son idénticas para todos los posibles
participantes en las pruebas selectivas que se convoquen, no
introduciéndose diferencia alguna entre los mismos, como sería abrir
la posibilidad de que algunos aspirantes pudieran optar a más de una
convocatoria y que otros no lo pudieran hacer, con lo que se
introduciría una diferenciación injustificada y carente de
objetividad entre los candidatos a las plazas convocadas, lo que aquí
no ha sucedido, por cuanto todos losposibles aspirantes se encuentran
en igualdad de condiciones, al recaer de un modo idéntico sobre todos
y cada uno de ellos las consecuencias del carácter simultáneo de la
realización de los ejercicios. Por lo demás, esta simultaneidad no
representa ningún obstáculo para que, en el curso de la realización
de la convocatoria en la que participe, cada aspirante pueda
demostrar su mérito y su capacidad, de modo que tampoco pueden
entenderse presuntamente infringidos estos principios.
Por todo lo anterior, según el criterio de esta institución y con
pleno respeto a otra opinión diferente, no se advierte que la
disposición adicional vigésima de la Ley 66 /1997, de 30 de
diciembre, en el aspecto relativo a la regulación del concurso-
oposición, pueda vulnerar los principios constitucionales de
igualdad, mérito y capacidad que, para el acceso a la función
pública, se recogen en el artículo 23.2, en conexión con el artículo
103.3, ambos de la Constitución española.
TERCERO. Elucidado el primero de los aspectos a analizar, puede
pasarse a realizar el examen del segundo de ellos, atinente al
concurso de traslados.
Para ello, es preciso esclarecer, como primera providencia, que,
según la doctrina del Tribunal Constitucional, el artículo 23.2 y,
por ende, el principio de igualdad, en conexión con el artículo
103.3, que contempla los de mérito y capacidad, operan no solo para
el ingreso en la Administración pública, sino una vez producido éste.
En efecto, el Tribunal Constitucional ha dejado indubitadamente
sentado que el citado precepto es aplicable no solo al acceso a la
función pública, sino también a los actos posteriores a dicho acceso
que se produzcan a lo largo de la relación funcionarial durante el
desarrollo de la carrera administrativa (SSTC 75/1983, de 3 de
agosto, fundamento jurídico 3.o; 15/1988, de 10 de febrero,
fundamento jurídico 2.o; 47/1989, de 21 de febrero, fundamento
jurídico 2.o; y 212/1993, de 28 de junio, fundamento jurídico 4.o).
En esta línea, el Tribunal Constitucional ha declarado que el
repetido precepto es aplicable a los actos relativos a la provisión
de puestos de trabajo (SSTC 192/1991, de 14 de octubre, fundamento
jurídico 4.o; y 293/1993, de 18 de octubre, fundamento jurídico 4.o).
Más extensamente, el Tribunal Constitucional expresa esta doctrina
del modo siguiente:
«Enmarcado el problema en el ámbito del artículo 23.2 de la C.E.,
ningún reparo cabe oponer a la proyección del principio de igualdad
no sólo en el momento del acceso a las funciones públicas, sino
también a todolo largo de la duración de la relación funcionarial o
asimilada
posteriores al acceso y, entre ellos, a los relativos a la propia
provisión de puestos de trabajo» (STC 192/1991, de 14 de octubre,
fundamento jurídico 4.o).
En un sentido similar, el Tribunal Constitucional ha dejado
nítidamente establecido que el artículo 23.2 de la Constitución es
aplicable a los concursos de traslados (SSTC 200/1991, de 28 de
octubre, fundamento jurídico 2.o; y 363/1993, de 13 de diciembre,
fundamento jurídico 4.o). Más en concreto, el Tribunal Constitucional
declara lo siguiente:
«Y este precepto (el 23.2 C.E.) puede ser aplicado no sólo en el
acceso a la función pública, sino también en momentos ulteriores
relativos a la provisión de un cargo o puesto de trabajo, y,
obviamente, en los concursos de traslado» (STC 200/1991, de 28 de
octubre, fundamento jurídico 2.o).
Ahora bien, partiendo de esta base, el Tribunal Constitucional pone
el acento en la distinta intensidad con que operan los principios
constitucionales de igualdad, mérito y capacidad a la hora de acceder
a la Administración y una vez producido el ingreso, admitiendo en tal
sentido, en relación con los concursos para la provisión de vacantes,
la posible virtualidad de otros criterios, en beneficio de una
organización más eficaz de los servicios. A este respecto, el
Tribunal Constitucional hace referencia a:
«... la distinta consideración que, a estos efectos, merecen, de una
parte, el acceso a la función pública y, de otra -dentro ya de la
misma- el desarrollo o promoción de la propia carrera administrativa,
y, por consiguiente, el diferente rigor e intensidad con que en cada
una de ellas operan los derechos y valores constitucionales como son
el acceso en condiciones de igualdad (artículo 23.2 C.E.) y de
acuerdo con los principios de mérito y capacidad (arículo 103.3 C.E.)
a las funciones públicas. Pues, en efecto, siendo el derecho del
artículo 23.2 C.E. un derecho de configuración legal, puede la
Administración legítimamente dentro de los concursos para la
provisión devacantes o puestos de trabajo entre personas que ya han
accedido a la función pública (y, por tanto, acreditado los
requisitos de mérito y capacidad) tener en cuenta otros criterios
distintos que no guarden relación con éstos, en atención,
precisamente, a una mayor eficacia en la organización de los
servicios o a la protección de otros bienes constitucionales ...»
(STC 192/1991, de 14 de octubre, fundamento jurídico 4.o).
En idéntico sentido, el Tribunal Constitucional ha reiterado que
puede darse entrada a criterios distintos de los de igualdad, mérito
y capacidad en los concursos de traslados, cuando así venga
justificado en razón de la mayor eficacia del servicio. En relación
con ello, el Tribunal insiste en
« ... el diferente rigor e intensidad con que opera (el artículo 23.2
C.E.), en relación con los principios de mérito y capacidad, según se
trate del acceso a la carrera
ya tener en cuenta otros criterios distintos en atención a una mayor
eficacia del servicio o la prosecución de otros bienes
constitucionalmente protegidos» (STC 200/1991, de 28 de octubre,
fundamento jurídico 2.o).
Esta doctrina, relativa en concreto a los concursos de traslados, se
reproduce en la STC 363/1993, de 13 de diciembre, fundamento jurídico
4.o, insistiendo el Tribunal Constitucional, en otro pronunciamiento,
en que:
«... es diferente el rigor e intensidad con que operan los principios
de mérito y capacidad según se trate del inicial ingreso en la
función pública o del ulterior desarrollo o promoción de la propia
carrera administrativa, pues en el supuesto de provisión de puestos
de trabajo entre personas que ya han accedido a la función pública y,
por ende, acreditado los requisitos de mérito y capacidad, cabe tener
en cuenta otros criterios distintos enderezados a lograr una mayor
eficacia en la organización y prestación de los servicios públicos o
a satisfacer otros bienes constitucionalmente protegidos» (STC 293/
1993, de 18 de octubre, fundamento jurídico 4.o).
Así pues, a la luz de la doctrina que se ha transcrito, resulta
obligado considerar que no concurren en el supuesto que se examina
los elementos suficientes para poder sostener fundadamente que se ha
producido la vulneración del artículo 23.2 de la Constitución, en
conexión con el artículo 103.3 de la misma.
En efecto, la disposición adicional vigésima de la Ley 66/1997, de 30
de diciembre, establece que las plazas que habrán de proveerse por
concurso de traslados no tendrán que estar vinculadas a las que se
convoquen por concurso-oposición, pero esta posible falta de
vinculación no parece que pueda afectar a los principios de igualdad,
mérito y capacidad. Desde esta perspectiva, no se advierte que el
artículo 23.2 de la Constitución, en conexión con el 103.3 de la
misma, obligue a que se regule un sistema de concurso de traslados en
el que se produzca esa vinculación forzosa entre las plazas a proveer
por dicho sistema y las que se convoquen por concurso- oposición.
Desde otro punto de vista, y aún cuando esa desvinculación pudiera
dificultar, tal y como expresan los solicitantes, su aspiración a
ocupar otras plazas por la vía del concurso de traslados, ello no
supondría la vulneración de los citados preceptos constitucionales,
por cuanto, como hemos visto, la doctrina constitucional abre la
posibilidad de que, a la hora de regular los concursos de traslados,
entren en juego criterios distintos a los de igualdad, mérito y
capacidad, lo que cabalmente sucede en el presente supuesto, en el
que se dan una serie de circunstancias que configuran, según se
desprende de la propia dicción literal de la disposición adicional
vigésima de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, una situación
excepcional que requiere la articulación de un sistema de provisión
de plazas que, sin vulnerar los principios de igualdad, mérito y
capacidad, dé entrada a otros criterios, precisamente con la
finalidad de lograr una prestación más eficaz de los servicios
sanitarios.
En tal sentido, podrá discutirse si la vía escogida para el logro de
esta finalidad es o no la más adecuada, o si los criterios que, según
las aseveraciones contenidas en las solicitudes y la documentación
que se acompaña a las mismas, pretenden seguirse en aplicación del
sistema de provisión de vacantes establecido en la disposición
adicional vigésima de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, son o no
los más acertados. Estas circunstancias, empero, caen indubitadamente
fuera de la esfera del procedimiento de declaración de
inconstitucionalidad, que debe ceñirse, única y exclusivamente, a
determinar si la referida desvinculación de las plazas a proveer por
concurso de traslados respecto de las convocadas por
concursooposición se acomoda o no a los preceptos constitucionales
antes citados, cuestión que, como ya se ha expresado, debe ser
resuelta, a la luz de la doctrina del Tribunal Constitucional, en el
sentido de no poder apreciarse la conculcación de los indicados
preceptos. Otras cuestiones planteadas en las solicitudes, que atañen
a la suficiencia o insuficiencia del número de plazas que se prevé
ofertar a concurso de traslados, o a la determinación de cuales han
de ser en concreto estas plazas, son asuntos no susceptibles de ser
examinados en sede constitucional, no solo por carecer de relevancia
en este plano, sino fundamentalmente porque no son objeto de
regulación en el precepto cuya presunta inconstitucionalidad se
predica, debiendo ser objeto de precisión en las normas
reglamentarias o actos administrativos que se dicten en desarrollo o
aplicación de la norma legal.
En conclusión, al regular la provisión de plazas por concurso de
traslados, la disposición adicional vigésima de la Ley 66/1997, de 30
de diciembre, no parece contener ningún elemento que pueda conculcar
los principios de igualdad, mérito y capacidad, por cuanto la
desvinculación de las plazas a proveer por dicho concurso respecto de
las que sean objeto de convocatoria para su provisión por concurso-
oposición no afecta, en sí misma, a los referidos principios,
debiendo añadirse que, incluso, el citado precepto recoge un criterio
para la resolución del concurso, que debe estimarse acomodado a los
principios antes referidos, al señalar que la adjudicación de las
plazas convocadas a concurso de traslados se llevará a cabo conforme
a un baremo de méritos en el que se tendrán en cuenta exclusivamente
los servicios prestados. Todo ello, sin olvidar que la doctrina del
Tribunal Constitucional habilita al legislador para introducir, por
razones organizativas, criterios distintos a los recogidos en el
artículo 23.3, en conexión con el 103.3, ambos de la Constitución, a
la hora de regular este sistema de provisión de vacantes.
Por ello, es menester concluir indicando que, según el criterio de
esta institución y con respeto a la opinión contraria, no se
aprecian, a la luz de la doctrina del Tribunal Constitucional,
fundamentos jurídicos suficientes para interponer el recurso
solicitado.
CUARTO. Por razones de sistemática, se analiza separadamente la
presunta vulneración del artículo 43 de la Constitución, en cuya
infracción, según una de las solicitudes recibidas, habría incurrido
la disposición adicional
vigésima de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de Medidas
Fiscales, Administrativas y del Orden Social.
En relación con ello, se razona en la solicitud que la conculcación
de este precepto constitucional, donde se reconoce el derecho a la
protección de la salud y se encomienda a los poderes públicos la
organización y tutela de la salud pública a través de medidas
preventivas y de las prestaciones y servicios necesarios, se
produciría desde el momento en que el sistema que contempla el
precepto cuestionado impide que los facultativos que pudieran
acreditar mayor mérito y capacidad accedan a las plazas hospitalarias
cuyo desempeño conlleva la realización de actos médicos de una mayor
complejidad técnica.
Pues bien, sin necesidad de entrar a realizar consideraciones en
torno al significado y alcance del derecho a la protección de la
salud que se recoge en el artículo 43 de la Constitución, es menester
significar la imposibilidad de compartir la argumentación expresada,
desde el momento en que el razonamiento parte de una premisa que se
revela inexacta. En efecto, la disposición adicional vigésima de la
Ley 66/1997, de 30 de diciembre, únicamente establece, en sus téminos
literales, que «se proveerán por concurso de traslados las plazas de
facultativos especialistas de área que la convocatoria determine», de
modo que el tenor del precepto legal que se examina no autoriza a
entender, tal y como se expresa textualmente en la solicitud, que las
plazas a las que únicamente pueden acceder los facultativos
especialistas de área, por la vía del concurso de traslados y ante la
imposibilidad de participar en el concurso-oposición que se convoque,
«son de las que coloquialmente se denominan «malas», es decir,
correspondientes a hospitales comarcales y, en general, de segunda
fila». En tal sentido, el precepto cuestionado, como se ha señalado,
no predetermina cuales serán las plazas a cubrir por concurso de
traslados -ni, por supuesto, su presunta «bondad» o «maldad», por
seguir los coloquiales términos en que se expresa el solicitante-,
circunstancia que se viene a reconocer expresamente en la propia
solicitud, al señalarse que la aseveración antes entrecomillada es
una circunstancia de la que se ha tenido un conocimiento fáctico (»de
hecho se tiene conocimiento de que el número de plazas ... para
traslados ... «). Con ello, se evidencia que el razonamiento
contenido en la solicitud no pasa de ser un mero juicio que carece de
relevancia en cuanto al análisis de la constitucionalidad o no de la
disposición adicional vigésima de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre,
por cuanto la premisa de dicho razonamiento no se corresponde con el
contenido del precepto cuestionado, haciéndose alusión, de otra
parte, a un hipotético criterio que, según se afirma, el Instituto
Nacional de la Salud pretende aplicar a la hora de determinar las
plazas que se ofrecerán en el concurso de traslados que se convoque.
En consecuencia, ni dicho criterio es en absoluto relevante en cuanto
a la posible interposición de un recurso de inconstitucionalidad, al
no estar recogido en una norma de rango legal, ni siquiera, con
independencia de ello, ha tenido una plasmación práctica, de forma
que la afirmación contenida en la solicitud limita su alcance aun
mero juicio de intenciones.
Por ello, esta institución, con pleno respeto a la opinión contraria,
entiende que no resulta posible fundamentar jurídicamente la presunta
vulneración del artículo 43 de la Constitución por parte del precepto
cuestionado.
QUINTO. De todo lo anterior, parece desprenderse que lo que en
realidad quiere plantearse en las solicitudes es el insuficiente
número de plazas que pretenden proveerse por la vía de concurso de
traslados, junto con la presunta calidad de las mismas. Esta
circunstancia, empero, no pasa de ser un mero juicio sin relevancia
en cuanto al análisis de la constitucionalidad o no de la disposición
adicional vigésima de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre. Ello es
así, entre otros extremos, por la mera razón de que, como acaba de
expresarse, el citado precepto únicamente establece, en sus términos
literales, que «se proveerán por concurso de traslados las plazas de
facultativos especialistas de área que la convocatoria determine», de
modo que la norma no contiene ninguna pauta que permita fijar a
priori el «quantum» de la convocatoria, como tampoco, según antes se
ha señalado, recoge ningún criterio de índole cualitativa sobre las
plazas a proveer por concurso de traslados, sino que se limita a
establecer que el número de éstas será el que se determine en su día
en la convocatoria correspondiente. Por consiguiente, ante esta
remisión a la convocatoria, no parece posible llegar a la conclusión,
antes de que la misma se produzca, de que el número de plazas a
cubrir mediante concurso de traslados resulta insuficiente, como
tampoco puede colegirse lo contrario, y sin que asimismo, como ya se
ha señalado antes, la norma legal autorice a extraer conclusiones de
orden cualitativo en relación con dichas plazas.
Por ello, tanto esta cuestión, como otras a las que se aluden en las
solicitudes recibidas (así, carácter periférico de los tribunales,
tipo de examen a realizar y, en especial, adscripción de plazas
específicas a la convocatoria del concurso-oposición), sobre las que
la disposición adicional vigésima de la Ley 66/1997, de 30 de
diciembre, guarda silencio, podrán ser objeto de impugnación en vía
contencioso-administrativa si son contempladas en la norma
reglamentaria que pudiera aprobarse o en los actos administrativos
que pudieran dictarse en aplicación de la norma legal cuestionada, en
el supuesto de que incurrieran, en su caso, a juicio de los
interesados, en la presunta vulneración del artículo 23.2 del texto
constitucional, además de ser susceptibles de interposición de
recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional, previo agotamiento
de la vía judicial procedente.
1.3.3.2. Distintos colectivos y asociaciones de propietarios de
bienes inmuebles solicitaron del Defensor del Pueblo el ejercicio de
la legitimación activa, conferida por el artículo 32 de la Ley
Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional para la
interposición de recurso de inconstitucionalidad contra la
disposición adicional trigésima de la misma Ley.
Los interesados basaban su petición de que se interponga recurso de
inconstitucionalidad contra el mencionado precepto en los siguientes
fundamentos:
a) Se alega que la disposición cuestionada vulnera el artículo 9.3 de
la Constitución española, por cuanto es
una norma que por tener la autocalificación de básica posibilita a
las Comunidades Autónomas, que no hayan finalizado el proceso de
liquidación de las cámaras, interrumpirlo e incluso restablecer su
vigencia.
Los promoventes interpretan que el legislador no sólo ha contemplado
la paralización del proceso de liquidación de unos entes declarados
legalmente extinguidos, sino que se intenta la resurrección de los
mismos, pretendiendo reconvertirlos, por lo que consideran que se
produce inseguridad jurídica, arbitrariedad e incongruencia.
b) En la solicitud se argumenta que la disposición adicional
trigésima, de la Ley 66/1997, vulnera el principio de igualdad del
artículo 14 de la Constitución española, puesto que mientras las
cámaras sometidas a tutela estatal se encuentran liquidadas (Cáceres,
Badajoz, Murcia, Cartagena), o en proceso de liquidación (Cantabria,
Baleares) y, por tanto, para ellas la disposición adicional citada no
tiene razón de ser, para las de competencia autonómica, ya disueltas
y en espera de liquidación, se crea un tratamiento desigual que
carece de justificación alguna, pues incide en realidades totalmente
análogas.
Los reclamantes entienden que se vulnera el principio de igualdad en
la ley, al carecer de justificación la disparidad que se establece,
pues si la situación es igual, igual debe ser el tratamiento legal.
c) Los interesados consideran que, mediante la publicación de la
repetidamente citada norma, se vulnera la libertad de asociación del
artículo 22 de la Constitución española. En este sentido, argumentan
que las Cámaras de la Propiedad Urbana vulneraban frontalmente la
libertad de asociación, sin que sus funciones justificaran su
carácter público y monopolista y, por tanto, deben entenderse
derogadas por la propia Constitución desde la entrada en vigor de la
misma, aunque formalmente su supresión no se operara hasta la
publicación del Real Decreto-Ley 8/1994, de 5 de agosto.
Fundamentos de la resolución
PRIMERO. Antes de proceder al análisis de los motivos de
inconstitucionalidad señalados, resulta preciso limitar el objeto de
la petición de recurso y, en consecuencia, el contenido de la
presente resolución.
En el escrito presentado por los solicitantes se contienen críticas
generales a la norma cuya tacha de inconstitucionalidad se afirma y
alusiones a otras normas, como al régimen jurídico de los colegios
profesionales y al Código Penal, que no pueden ser incluidas en el
análisis de la petición de recurso, porque, en el primer caso, ni las
antiguas Cámaras de la Propiedad Urbana, ni las instituciones
reguladas por la disposición adicional trigésima de la Ley 66/1997
son colegios profesionales, ni asociaciones relacionadas con el
ejercicio de las profesiones tituladas; y, en el segundo supuesto,
porque no puede ser objeto de un juicio de inconstitucionalidad, en
el marco de la presente solicitud, la presunción de un ilícito penal,
en cuyo análisis no puede entrar el Defensor del Pueblo, en
aplicación del ámbito competencial que le han adjudicado la
Constitución española y la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril.
Finalmente, en lo que se refiere a las antiguas Cámaras de la
Propiedad Urbana, se debe recordar que en la sentencia 113/1994, del
Tribunal Constitucional, expresa que «el encauzamiento a través de un
figura de derecho público de un interés social tan difuso hoy en día,
a diferencia de lo que era el caso en este país en la primera mitad
del siglo, como lo es el de los propietarios de fincas urbanas, hace
que esta opción deba ser vista como expresiva de una generalización
de un modelo que sólo «en cuanto puntual y oportuna puede ser
consideraba compatible con la Constitución».
No es posible, en efecto, encontrar un fundamento constitucional,
directo o indirecto para la existencia de estas corporaciones y las
mismas, sin necesidad de mayor desarrollo argumental, no pueden
ampararse en el artículo 36 de la Constitución, al no tratarse de
colegios profesionales, ni en el artículo 52 de la Constitución, que
se refiere exclusivamente a organizaciones profesionales, dentro de
las cuales no resulta posible dar cabida a la propiedad urbana.
El Tribunal Constitucional en la misma sentencia antes citada
continúa expresando en relación con las cámaras de la propiedad
urbana que «en ningún caso puede hablarse de intereses que quepa
calificar como públicos o, tan siquiera, generales; se trata, por el
contrario, de intereses sectoriales».
Se inclina, por tanto, el alto tribunal por la procedencia de que la
organización del sector social de los propietarios urbanos obedezca a
pautas asociativas y no corporativas, de forma similar a lo que ha
ocurrido en cierta manera con las cámaras agrarias, por lo que se
puede concluir que la concepción de esta figura que se contiene en la
referida disposición trigésima de la Ley 66/1997, se ajusta al
contenido de la citada jurisprudencia constitucional..
Sentadas estas bases procede analizar los restantes motivos de
inconstitucionalidad alegados por los peticionarios contra la citada
norma.
SEGUNDO. Los interesados aluden a la supuesta vulneración por la
disposición trigésima, de la Ley 66/1997, del artículo 134.2 de la
Constitución.
Aunque no cabe entender que las previsiones contenidas en el citado
precepto sean extensibles a las leyes de acompañamiento, el Defensor
del Pueblo no puede dejar de compartir las reflexiones del Consejo de
Estado, del Consejo General del Poder Judicial y del Consejo
Económico y Social, a las que se alude en alguno de los escritos de
solicitud de recurso, quienes en sus respectivos dictámenes sobre el
anteproyecto de la Ley de Medidas Fiscales, Administrativas y del
Orden Social , como en ocasiones anteriores, insisten en que la
técnica de incluir en las denominadas leyes de acompañamiento
cuestiones, no relacionadas directamente con los presupuestos
generales del Estado o con medidas de política económica, provoca
una, cada vez mayor, dispersión legislativa, con la consiguiente
inseguridad jurídica, en perjuicio no sólo de los intérpretes y
aplicadores de las normas, sino también de cualquier ciudadano
obligado por ellas. El Consejo Económico y Social manifiesta su
disconformidad con la reiterada utilización de estas leyes
de acompañamiento en los temas que no se ciñen a criterios de
estricta necesidad.
El Consejo General del Poder Judicial, por su parte, aparte de
plantear su desacuerdo con el hecho de que el proyecto de Ley de
Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social hubiera sido
remitido al Congreso de los Diputados con anterioridad a la emisión
del informe del Consejo General, plantea que, aunque en la
comunicación remitida por el Ministerio de Justicia se mencionan
únicamente determinados preceptos del anteproyecto como objeto del
informe a emitir por el Consejo, si del examen del anteproyecto
resultase que otros preceptos hubieran de ser objeto también de
consideraciones por dicho órgano constitucional, no puede entenderse
limitado el ámbito de la potestad de informe por los términos de
dicha comunicación, sino que en el correspondiente informe habrá que
hacer mención a tales preceptos o materias y continúa afirmando que
«ello reviste particular importancia en una norma como es la
denominada ley de acompañamiento, en la que, según una práctica
dictada más por razones de conveniencia, que como resultado de una
correcta técnica legislativa, se incluyen las más diversas materias,
cuya única conexión real es la de la coincidencia cronológica en su
elaboración con la Ley de Presupuestos Generales del Estado».
A su vez, en el dictamen emitido por la comisión permanente del
Consejo de Estado se incluye, entre las consideraciones de técnica
legislativa, la siguiente observación: «El Consejo de Estado
considera que no es una solución correcta ni adecuada la de incluir
en una misma «sedes materiae» cuestiones tan diferentes y diversas
como las que se regulan en el anteproyecto de Ley de Medidas
fiscales, Administrativas y del Orden Social. A título de ejemplo,
baste mencionar que, a través de dicho anteproyecto, se modifican
regímenes tan diversos como el del Impuesto sobre la Renta de las
Personas Físicas o el de la Seguridad Social; se reforman preceptos
de otras «Leyes de acompañamiento» anteriores; hay disposiciones
relativas a las Fuerzas Armadas; o se incide sobre la acción
administrativa en materias tan dispares como transporte, energía,
educación o sanidad.
El empleo de esta técnica legislativa no hace sino aumentar la
dispersión normativa existente; dispersión que dificulta la
aplicación de unas normas jurídicas que tienen como destinatarios
principales, no sólo a autoridades, funcionarios y profesionales del
Derecho, sino también a los particulares».
En resumen se puede concluir que, en efecto, no es una buena práctica
legislativa acumular tan diferentes cuestiones como las que se
incluyen en la ley de acompañamiento, pero de ello no se deriva que
se contravenga lo dispuesto en el artículo 134.2 de la Constitución
española, puesto que, obviamente, no se trata de la Ley de
Presupuestos Generales del Estado y es hacia esta Ley de Presupuestos
Generales a la que se han dirigido las declaraciones del Tribunal
Constitucional, que ha considerado que para que sea
constitucionalmente legítima la regulación, por una ley de
presupuestos, de una materia distinta a su núcleo mínimo necesario e
indisponible (previsión de ingresos y habilitación de gastos), es
necesario que esa materia tenga relación directa con los gastos e
ingresos
que integran el presupuesto o con los criterios de política económica
de la que ese presupuesto es el instrumento y que, además, su
inclusión en dicha ley esté justificada, en el sentido de que sea un
complemento necesario para la mayor inteligencia y para la mejor y
más eficaz ejecución del presupuesto y, en general, de la política
económica del Gobierno (STC 76/1992 y 178/1994, entre otras).
«De ahí que la inclusión injustificada de estas materias en la ley
anual de presupuestos puede ser contraria a la constitución por
suponer una restricción ilegítima de las competencias del poder
legislativo, al disminuir sus facultades de examen y enmienda sin
base constitucional (STC 65/1985) y por afectar al principio de
seguridad jurídica debido a la incertidumbre que una regulación de
este tipo origina (STC 65/1990)».
En coherencia con lo expresado cabe insistir en que no parece una
buena técnica legislativa, como se ha venido comentando, la inclusión
de tan variadas materias en las leyes de acompañamiento, pero no
procede concluir que ello sea contrario a lo previsto en el artículo
134.2 de la Constitución española, ya que, como se ha mantenido, el
Tribunal Constitucional, en sus distintos pronunciamientos, se ha
venido refiriendo exclusivamente a las Leyes de Presupuestos
Generales del Estado.
TERCERO. Los reclamantes consideran que la disposición adicional
trigésima de la Ley 66/1997 produce inseguridad jurídica,
arbitrariedad e incongruencia y que, por tanto, es contraria a lo
previsto en el artículo 9.3 de la Constitución española, al
posibilitar que las Comunidades Autónomas que no hayan finalizado el
proceso de liquidación de las Cámaras lo interrumpan e, incluso,
restablezcan su vigencia.
Se argumenta que dicha inseguridad se produce, porque el camino legal
iniciado desde la promulgación de la Constitución y continuado por
las disposiciones legales y reglamentarias subsiguientes,
extinguiendo las Cámaras y fijando el destino de su patrimonio, se
deja sin efecto, sin razón alguna, a través de una mera disposición
adicional que, con rango de ley, varía radicalmente todo el proceso
seguido.
En relación con estas manifestaciones, resulta necesario recordar, en
primer lugar, que la Constitución, al consagrar en el artículo 9.3 el
principio de jerarquía normativa no jerarquiza las leyes, que son
siempre iguales a sí mismas, en cuanto que expresan la voluntad
superior de la comunidad, aunque varíen las formas de producirlas, en
ciertos casos, o se reserven a algunas y se veden a otras
determinados ámbitos materiales, estando dotadas, igualmente, de la
misma eficacia normativa cada una de las disposiciones contenidas en
el articulado de una ley.
El principio de seguridad jurídica es suma de certeza y legalidad,
jerarquía y publicidad normativa, irretroactividad de lo no favorable
e interdicción de la arbitrariedad; es una suma de estos principios
equilibrada de tal suerte que permita promover en el orden jurídico
la justicia y la igualdad en libertad, tal como ha venido sosteniendo
el Tribunal Constitucional en numerosas sentencias (entre
otras, STC 27/1981, 99/1987 y 150/1990).
En cuanto a la interdicción de la arbitrariedad de los poderes
públicos, como igualmente ha venido afirmando el alto Tribunal, tanto
los principios constitucionales invocados por los recurrentes:
irretroactividad, seguridad, interdicción de la arbitrariedad, como
los otros que integran el artículo 9.3 de la Constitución -legalidad,
jerarquía normativa, responsabilidad- «no son compartimentos
estancos, sino que, al contrario, cada uno de ellos cobra valor en
función de los demás y en tanto sirva a promover los valores
superiores del ordenamiento jurídico que propugna el Estado social y
democrático de Derecho» (por todas STC 27/1981).
Respecto al juicio sobre la arbitrariedad de la norma, dado que
arbitrario equivale a no adecuado a la legalidad, en el caso de una
actuación de los poderes públicos, ello equivaldría a desviación de
poder, pero, cuando se habla, como en el presente caso, de la
supuesta arbitrariedad del poder legislativo, la arbitrariedad que se
alega no puede referirse a la adecuación del acto a la norma, sino
que, invocando de nuevo la jurisprudencia constitucional (STC 27/
1981) hay que precisar que «el acto del legislativo se revela
arbitrario, aunque respetara otros principios del 9.3, cuando
engendra desigualdad. Y no ya desigualdad referida a la
discriminación -que ésta concierne al artículo 14-, sino a las
exigencias que el 9.2 conlleva, a fin de promover la igualdad del
individuo y de los grupos en que se integra, finalidad que en
ocasiones exige una política legislativa que no puede reducirse a la
pura igualdad ante la ley. No obstante, como se ha invocado por los
recurrentes vulneración del principio constitucional de igualdad, se
examinará más adelante in extenso, si la norma cuya
inconstitucionalidad se pretende, respeta o no el citado principio.
En lo que se refiere al principio de irretroactividad que contempla
el artículo 9.3 de la Constitución española, se debe tener en cuenta
que el ordenamiento jurídico, por su propia naturaleza, no puede
quedar anclado en un momento histórico determinado, y que al
establecer relaciones «pro futuro» es indudable que incide sobre
relaciones jurídicas preexistentes. Sin embargo, no es éste el
planteamiento correcto desde el punto de vista de la
constitucionalidad, ya que el artículo 9.3 de la Constitución
española -en todo o en parte- alude a los derechos fundamentales del
título I, de forma que el principio de irretroactividad, en cuanto a
las leyes, concierne sólo a las sancionadoras no favorables, y a las
restrictivas de derechos individuales, sin que nada impida,
constitucionalmente, al legislador que, en otros aspectos distintos
de los señalados, dote a la ley del ámbito de retroactividad que
considere oportuno.
En consecuencia con todo lo expresado, no se observa, de la
argumentación expuesta, que el contenido de la norma cuya
inconstitucionalidad se pretende contravenga lo dispuesto en el
artículo 9.3 de la Constitución española.
CUARTO. Invocan los reclamantes que la disposición adicional
trigésima de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, vulneraría el
principio de igualdad al producirun tratamiento desigual para
realidades totalmente análogas.
jurisprudencia del Tribunal Constitucional que ha sostenido,
repetidamente, que el principio de igualdad significa que a los
supuestos de hecho iguales deben serles aplicadas unas consecuencias
jurídicas que sean iguales también y que para introducir diferencias
entre los supuestos de hecho tiene que existir una suficiente
justificación de tal diferencia que aparezca al mismo tiempo como
fundada y razonable de acuerdo con criterios y juicios de valor
generalmente aceptados.
Así, pues, las desigualdades no generan una discriminación
constitucionalmente prohibida en cuanto que el artículo 14 de la
Constitución española, como contempla la abundante jurisprudencia del
Tribunal Constitucional sobre la materia, «no implica la necesidad de
que todos los españoles se encuentren siempre, en todo momento y ante
cualquier circunstancia en condiciones de absoluta igualdad (STC 83/
1984 y 90/1989, entre otras). «Sin perjuicio del deber de todos los
poderes públicos de procurar la igualdad real, el derecho fundamental
que el artículo 14 de la Constitución confiere a todos los españoles
lo es a la igualdad jurídica, es decir, a no soportar un perjuicio
(artículo 139) -o una falta de beneficio- desigual o injustificado en
razón de criterios públicos. Naturalmente, se trata de los criterios
normativos, contenidos en las normas jurídicas, así como de los
criterios jurídicos adoptados para la aplicación de las normas,
puesto que, como tantas veces ha señalado este Tribunal
Constitucional, la igualdad a que se refiere el artículo 14 lo es
ante la ley y ante la aplicación de la ley» (STC 37/1987).
Por otra parte, se debe señalar que los interesados consideran
vulnerado el principio constitucional de igualdad, por entender que
se produce un tratamiento desigual, carente de justificación, que
incide en realidades análogas.
En este sentido, se debe recordar que analogía es la relación de
semejanza entre cosas distintas y, en términos jurídicos, el método
por el que una regla de ley o de derecho se extiende por semejanza a
cosas no comprendidas en ella, por lo que, si se trata de realidades
distintas, no existe obligación de aplicar a las mismas igual
tratamiento en el marco jurisprudencial ya expresado, sino que, a
sensu contrario, al tratarse de situaciones diferentes, las mismas no
se verían, en absoluto, afectadas por el marco previsto en el
comentado artículo 14 de la Constitución española, que, por otra
parte, no impide, según la comentada doctrina del Tribunal
Constitucional, una desigualdad de trato, sino que lo que prohíbe es
la introducción de diferencias entre situaciones que podrían
considerarse iguales, si dichas diferencias carecen de una
justificación objetiva y razonable.
En conclusión, del análisis de la disposición adicional trigésima de
la Ley 66/1997, no se desprende una desigualdad de trato que vulnere
el principio constitucional de igualdad, puesto que dicha norma
regula dos situaciones diferentes: por un lado, la de unas entidades
representativas del sector inmobiliario, constituidas o que se
constituyan, con la denominación de cámaras de la propiedad u otras
similares y, por otro, contempla (apartado 1) la posibilidad de que
las comunidades autónomas que no hubieran finalizado el proceso de
liquidación de las
cámaras y acuerden interrumpirlo (es decir, que no resulta obligado
interrumpirlo) puedan aplicar lo dispuesto en la misma disposición
(apartado 5). En consecuencia, no se observa que la discutida
disposición introduzca diferencias constitucionalmente prohibidas
entre supuestos de hecho iguales, de forma arbitraria o sin
fundamento racional.
QUINTO. Se alega en la petición de recurso que las cámaras vulneraban
la libertad de asociación que contempla el artículo 22 de la
Constitución española, sin que sus funciones justificaran su carácter
público y monopolista, por lo que no resulta admisible que se
interrumpa el proceso de liquidación de un ente que continúa
suprimido.
Este planteamiento, en cuanto a la referencia a las funciones y
características de las antiguas cámaras de la propiedad urbana, es
acorde con la doctrina del Tribunal Constitucional que se ha
comentado en el fundamento primero de la presente resolución.
No obstante, es preciso destacar, en referencia concreta al derecho
de asociación, que en el citado artículo 22 de la Constitución
española no se realiza una caracterización del concepto de este
derecho y que las reglas que dicha norma sienta se refieren a
aspectos parciales y concretos de su régimen jurídico. Básicamente,
su contenido gira en torno a dos aspectos esenciales, de un lado, la
delimitación del ámbito del derecho de asociación constitucionalmente
protegido, delimitación que se lleva a cabo con criterios
predominantemente negativos, esto es, mediante la enumeración de las
asociaciones que se reputan ilegales o prohibidas y, de otro, la
dinámica de la vida asociativa centrada en aspectos concretos de su
constitución y extinción.
El derecho constitucional de asociación se caracteriza por la
libertad y voluntariedad de su ejercicio, lo que puede ser redundante
puesto que las citadas notas son comunes a todos los derechos
fundamentales. Sin embargo, resulta oportuno recordarlo, puesto que
el Tribunal Constitucional ha expresado, a menudo (por todas, STC 67/
1985) que el contenido esencial del derecho de asociación comprende
la libertad de crear asociaciones (libertad positiva), así como el
derecho a no hacerlo (libertad negativa), afirmando el alto Tribunal
que una asociación coercitiva y obligatoria no sería una verdadera
asociación.
Tal definición integra la garantía de autoorganización asociativa
prevista en el apartado 4 del artículo 22 de la Constitución
española, según el cual las asociaciones sólo pueden ser disueltas o
suspendidas en sus actividades en virtud de resolución judicial
motivada.
En conclusión, cabe hablar de una autodeterminación asociativa que se
concreta en:
a) La libertad positiva, que implica, como ha declarado el Tribunal
Constitucional (STC 132/1989, 139/1989 y 113/1994), «la autonomía del
individuo para elegir entre las diversas opciones vitales que se le
presenten, de acuerdo con sus propios intereses y preferencias».
b) La libertad negativa, de forma que para que se pueda afirmar que
la asociación es libre hay que admitir el derecho a no asociarse o a
no permanecer por más tiempo del que se desea en el seno de una
asociación. El
Tribunal Constitucional, desde sus primeros pronunciamientos (STC 5/
1981) ha venido afirmando que «la libertad negativa es parte esencial
del derecho de asociación».
c) El derecho de autoorganización, cuyo titular es la asociación y
cuyo objetivo fundamental, como también ha declarado el alto Tribunal
(STC 56/1995) es evitar interferencias de los poderes públicos.
Para determinado tipo de asociaciones, como son los partidos, en
expresión literal del Tribunal Constitucional a las citadas garantías
aplicables a todo tipo de asociaciones, se uniría «una cuarta
dimensión» consistente en el derecho de participación democrática
interna de todos los asociados.
En la ya aludida sentencia 113/1994, y en referencia concreta a las
cámaras de la propiedad urbana, el Tribunal Constitucional argumenta
que el régimen legal de las Cámaras de la Propiedad Urbana «no
respeta la libertad de asociación en su sentido originario, positivo
o externo, en la medida en que dispone taxativamente que las mismas
ostentan la representación única y exclusiva de la propiedad urbana».
De este modo, el precepto, al establecer una especie de monopolio
representativo del sector social de los propietarios urbanos
«incumple de modo manifiesto el primero de los criterios de
constitucionalidad a que antes nos referíamos, es decir, que la
adscripción obligatoria a estos entes no imposibilite el paralelo
y libre ejercicio del derecho de asociación».
Por sentencia del Tribunal Constitucional 178/1994, se declara la
inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de la disposición final
décima de la Ley 4/1990, de Presupuestos Generales del Estado para
1990, por la que se suprimen las Cámaras de la Propiedad Urbana, por
entender el alto tribunal que no era, en primer lugar, contenido
necesario de la Ley de Presupuestos la supresión de las cámaras de la
propiedad urbana, y tratarse, por otra parte, de una materia que
carecía de vinculación con el ámbito del contenido posible de este
tipo de leyes de presupuestos generales del Estado.
En ejecución de esta sentencia, el Gobierno procedió a regular
mediante Real Decreto-Ley 8/1994, de 5 de agosto, el destino del
personal y patrimonio de las Cámaras de la Propiedad Urbana, dado que
el Tribunal Constitucional había declarado el contenido de los
intereses que éstas representaban, en coherencia con el ya citado
artículo 22 de la Constitución española, no justificaba la afiliación
obligatoria contemplada en las normas por las que hasta entonces se
regían estas entidades.
De esta forma, el citado Real Decreto-Ley 8/1994, suprime las cámaras
como corporaciones de derecho público y, al mismo tiempo, hace
desaparecer la mención relativa a las mismas en el artículo 14,
apartado 1.o, letra a) de la Ley 12/1983, de 14 de octubre, del
Proceso Autonómico, donde se disponía la constitución de este tipo de
entidades en el territorio de las comunidades autónomas que hubieran
asumido estatutariamente competencias en relación a estas
corporaciones, representativas de intereses económicos.
Citando de nuevo la sentencia del Tribunal Constitucional 178/1994,
para el alto Tribunal queda claro que
«el Estado puede hacer uso de la competencia que le confiere el
artículo 149.1.18 de la Constitución para dictar las bases
reguladoras de las cámaras de la propiedad urbana».
En consecuencia, resulta oportuno examinar, si la disposición
adicional trigésima de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, recoge los
principios constitucionales a los que se debe ajustar el
funcionamiento de todas las asociaciones, de acuerdo con lo previsto
en el repetidamente citado artículo 22 de la Constitución española.
El apartado 2 de la repetida disposición adicional trigésima de la
Ley 66/1997, contempla que la afiliación a estas instituciones de
base asociativa será voluntaria y su estructura y funcionamiento de
carácter democrático, por lo que se debe concluir que la citada
disposición no contraviene lo dispuesto en el artículo 22 de la
Constitución española en relación con el derecho de asociación y que,
en todo caso, habrá que estar, en el futuro, a que la creación y el
funcionamiento de las figuras reguladas en la citada disposición se
adecue a los principios establecidos en nuestra norma suprema.
SEXTO. Por último, es preciso recordar, de nuevo, que, como ya se ha
explicado, el objeto único de la presente resolución es analizar si
la disposición adicional trigésima se ajusta o no a los principios
contenidos en la Constitución española e, igualmente, si el
legislador ha variado la línea legal en cuyo marco se dicta esta
disposición y si su promulgación es coherente con el sistema de
distribución de competencias establecido en la Constitución.
Así se observa que la disposición final primera del Real Decreto 8/
1994, de 5 de agosto, que se deroga en relación con la disposición
final primera de la misma norma es una norma básica que resulta
derogada por otra norma, la disposición trigésima de la Ley 66/1997,
igualmente básica, debiendo señalarse que el real decreto-ley, cuya
disposición final primera se deroga, se refería a la existencia misma
de una institución y la norma objeto de la presente resolución
configura una institución relacionada con aquélla, en cuanto a sus
funciones y medios, pero con unas determinadas características, que
no tienen por qué ser iguales a las reguladas por la anterior norma,
siempre que dichas características se ajusten a los preceptos
constitucionales.
En conclusión, y en orden al análisis de constitucionalidad de la
disposición que se discute y que constituye el motivo de la presente
resolución, resulta obligado concluir que la disposición adicional
trigésima de la Ley 66/1997, es una norma cierta, precisa y
formalmente publicada y que es una norma básica, como se ha explicado
y como explícitamente se afirma en su apartado 7, por lo que no se
observa que la misma conculque lo dispuesto en el artículo 9.3 de la
Constitución española.
Lo expresado es acorde con la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional que ha considerado que «la supresión de las cámaras de
la propiedad urbana, como corporaciones de derecho público, tiene
carácter básico. Ya hemos tenido ocasión de declarar que estas
cámaras de la propiedad urbana son entidades cuya creación y
disolución se produce como consecuencia de la decisión del
poder público» (STC 132/1989). «Ese poder público no puede ser otro
que el legislador estatal, por cuanto no cabe duda de que si hay algo
básico en el régimen jurídico de las Administraciones públicas es la
decisión de incluir o excluir un determinado fenómeno en el ámbito de
las mismas, todo lo cual debe ser entendido sin perjuicio de la
potestad de autoorganización de las Comunidades Autónomas» (STC 178/
1994).
Más adelante, la misma sentencia alude a que «siendo cierto que al
suprimirlas como cámaras de la propiedad urbana, la disposición final
suprime a las actuales cámaras de la propiedad urbana del todo (esto
es, como lo único que eran, corporaciones de derecho público) no es
menos cierto que no impone un modelo alternativo concreto, lo que
significa que las comunidades autónomas mantienen intacta su facultad
de actuación para dotar a las organizaciones de propietarios de
fincas urbanas del régimen jurídico que consideren procedente, con la
sola limitación que ese régimen jurídico no sea el de las
corporaciones de derecho público, lo que ha quedado expresamente
excluido por la legislación del Estado».
De esta forma, el Tribunal Constitucional posibilita la supervivencia
de estas entidades o, mejor dicho, de sus funciones, de forma que las
mismas puedan pasar a ser desempeñadas por cualquier otro ente o
absorbidas por la propia administración tutelante, por lo que tampoco
en este aspecto de la cuestión se observa tacha de
inconstitucionalidad.
1.3.4. Ley 1/1998, de 26 de febrero, de Derechos y Garantías de los
Contribuyentes
Alega el peticionario que el propósito de la Ley 1/1998, que no es
otro sino incorporar al ordenamiento tributaria «el conjunto de
derechos básicos del ciudadano» ha quedado desvirtuado por efecto de
la disposición transitoria segunda, dado que se deja en manos de cada
inspector o subinspector de finanzas del Estado la posibilidad de
que, procediendo o no al cierre de las actuaciones inspectoras que
estén llevando a cabo, el contribuyente se pueda o no beneficiar de
las mejoras que la citada Ley lleva aparejadas, conculcando así el
artículo 14 de la Constitución.
Fundamentos de la resolución
PRELIMINAR. Los actos practicados por las autoridades en el curso de
procedimientos administrativos o tributarios en aplicación de una ley
vigente no son en si mismos susceptibles de recurso de
inconstitucionalidad.
Como señala el artículo 161.1.a) de la Constitución, el recurso de
inconstitucionalidad procede exclusivamente «contra leyes y
disposiciones normativas con rango de ley» quedando excluidos por
tanto los actos de aplicación de las leyes cuyo conocimiento
corresponde -tratándose de actos de las Administraciones públicas o
sus agentes- a los órganos de la jurisdicción contencioso-
administrativa. Bien es cierto que cuando un juez o tribunal
considere que una norma con rango de ley de cuya validez dependa el
fallo que deba dictar en el enjuiciamiento de actos administrativos,
puede ser inconstitucional, «planteará la cuestión al Tribunal
Constitucional»
tal y como dispone el artículo 35.1 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3
de octubre, del Tribunal Constitucional. Sin embargo, el recurso a
este mecanismo impugnatorio le está vedado al Defensor del Pueblo;
bien lo sabe el formulante al subrayar que su petición no se refiere
a las actuaciones inspectoras descritas en los antecedentes de esta
resolución, sino al efecto discriminatorio, «de corte de
aplicabilidad», dice literalmente, que directamente deriva de la
disposición transitoria de la Ley 1/1998.
Con todo, la precisión que se efectúa en este preliminar se juzga
pertinente en la medida en que para el solicitante la
inconstitucionalidad de la disposición transitoria segundaestá
inevitablemente asociada a la tramitación de determinados
procedimientos de inspección de la sociedad que representa, que juzga
indudablemente arbitraria.
Ahora bien, para resolver esta cuestión la sede procesal oportuna es
la del recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior
de Justicia de Cataluña, competente no solo para pronunciarse sobre
la validez de los actos de inspección y sanción, sino también para
plantear, si fuera pertinente, ante el Tribunal Constitucional la
validez de las leyes respecto de las cuales traen causa tales actos
(de nuevo artículo 35.1 de la Ley Orgánica 2/1979 citada).
A su vez puede el formulante solicitar de esta Institución la
supervisión de las actuaciones actuariales seguidas en los ya
referidos procedimientos de inspección, actuaciones sobre las que,
lógicamente, por lo dicho, no cabe pronunciamiento alguno en una
resolución sobre petición de interposición de recurso de
inconstitucionalidad y que ha sido además descartada por el
compareciente. No obstante, queda abierta esta vía para el caso de
que expresamente se solicite.
La disposición transitoria de la Ley 1/1998, de 27 de febrero, no
vulnera, a juicio del Defensor del Pueblo, la igualdad ante la ley.
Este que es el motivo impugnatorio por el que el compareciente
solicita el ejercicio de la legitimación activa para interponer
recurso de inconstitucionalidad, debe ser el núcleo central del
juicio emitido por el Defensor del Pueblo.
Ycomo bien señala el formulante aunque el artículo 14 de la
Constitución no distinga los distintos perfiles que dan forma a la
igualdad proclamada, tanto la doctrina como la jurisprudencia
constitucional entiende comprendidas en la misma, la igualdad ante la
ley y la igualdad en la ley.
Por lo que se refiere a la primera de ellas -igualdad ante la ley-
reiterada doctrina y jurisprudencia consideran que dicha faceta
implica igualdad en la aplicación de la ley, lo que inevitablemente
la coloca en el plano de la aplicación administrativa y judicial de
la ley (por todas, sentencia del Tribunal Constitucional 144/1988).
El respeto del derecho a la igualdad en la aplicaciónde la ley no
resulta desconocido o violado por el hecho de que los órganos
administrativos escalonen en el tiempo la aplicación de una misma
norma dentro del territorio al que se extiende su competencia, cuando
tal escalonamiento obedece a consideraciones objetivas y razonables
(STC 8/1996).
La igualdad en la aplicación judicial de la ley no se conculca a
juicio del alto tribunal cuando las decisiones judiciales divergentes
emanan de órganos distintos (STC 168/1989 o 183/1991, entre otras) o
cuando evidencian que el mismo órgano ha cambiado de criterio en la
interpretación y aplicación de una misma norma siempre que sea
razonado o explícito (STC 63/1984, 49/1985, 115/1989 ó 2/1991).
De lo expuesto se deduce claramente lo siguiente:
PRIMERO. La igualdad ante la ley entendida en su vertiente aplicativa
se circunscribe a los actos de aplicación, es decir y por definición,
a los actos administrativos y judiciales, ninguno de los cuales es
susceptible de recurso de inconstitucionalidad, sino en su caso de la
cuestión de inconstitucionalidad promovida por jueces y tribunales
(artículos 35 y ss. de la Ley Orgánica 2/1979, del Tribunal
Constitucional) o de recurso de amparo (artículos 41 y ss. de la Ley
Orgánica 2/1979). No cabe legalmente pues, la posibilidad de
interponer recurso de inconstitucionalidad en los términos
solicitados por el peticionario.
SEGUNDO. No existe violación del derecho a la igualdad cuando,
respecto de una misma ley, el órgano administrativo la aplica, por
razones fundadas, escalonadamente en el tiempo y en el territorio, ni
cuando el órgano jurisdiccional cambia su criterio en la aplicación
de la misma ley.
Si esto es así respecto de órganos de aplicación del Derecho, con
mayor motivo podrá el legislador -órgano de creación del Derecho-
adoptar criterios legislativos diferentes en diferentes leyes.
TERCERO. El derecho a la igualdad en la aplicación de la ley no
genera derecho a la igualdad en leyes diferentes. Naturalmente, el
legislador puede adoptar un criterio legislativo en cuanto a la
tramitación de los procedimientos de inspección y sanción tributaria
en la Ley General Tributaria y el Reglamento de Inspección, y otro,
completamente distinto en la Ley 1/1998, de Derechos y Garantías del
Contribuyente.
Como se ha destacado en la segunda conclusión anterior, igualdad es
«igualdad ante la misma ley» no «igualdad de leyes distintas» puesto
que de afirmarse lo segundo se estaría petrificando el ordenamiento
jurídico, proscribiendo el cambio legislativo y, en definitiva, la
voluntad general.
Por todo ello, porque la ley como decisión normativa no puede generar
desigualdad aplicativa -puesto que una ley no es acto de aplicación-,
ni es posible predicar el derecho a la igualdad de leyes distintas,
no es posible desde esta primera faceta del derecho a la igualdad
acceder a la petición de recurso formulada.
De modo implícito o quizá inconsciente la reflexión precedente ha
girado desde la igualdad ante la ley (vertiente aplicativa) hasta la
igualdad en la ley (vertiente de contenido).
El derecho de los ciudadanos a ser iguales en la ley, obliga al autor
de la norma a no diferenciar en ella situaciones que son
sustancialmente iguales y a establecer una adecuada proporcionalidad
entre las diferencias que la norma reconoce y las consecuencias que a
ellas han de
anudarse. Esta doble exigencia reiterada en multitud de decisiones
del Tribunal Constitucional (STC 49/1982, 144/1988, 45/1989, etc)
tiene como correlato necesario la interdicción de la arbitrariedad
(artículo 9.3 Constitución) cuya plasmación más evidente es «la
ilicitud de introducir factores de diferenciación que no resulten
necesarios para la protección de bienes y derechos buscada por el
legislador» (STC 114/1992) y, en consecuencia, la exigencia de trato
no discriminatorio o trato paritario (STC 80/1992, 33/1983 ó 126/
1986).
Al igual que en el punto anterior puede concluirse que la igualdad en
la ley -en los términos de la doctrina y jurisprudencia
constitucionales- es igualdad en una ley singularmente considerada,
no en diversas leyes que, por su propia naturaleza, en la medida en
que unas suceden a otras, tienen que tener necesariamente contenidos
diferentes.
Pero puede, a juicio de esta Institución, alcanzarse una segunda
conclusión: ¿podría afirmarse que la Ley 1/1998, introduce respecto
de la situación legislativa precedente un factor de diferenciación no
necesario para la protección de bienes o de derechos buscada por el
legislador? o, dicho de otro modo, ¿establece un trato no paritario o
discriminatorio?. La respuesta a estas preguntas debe ser
necesariamente negativa. Lo que pretende el legislador con la Ley 1/
1998, no es introducir un factor diferenciador sino buscar el trato
paritario, no discriminatorio, de todas las situaciones en las que se
encuentra el ciudadano frente a la Administración, ya sea en el
ámbito tributario -Ley 1/1998-, ya sea en cualquier otro ámbito -Ley
30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común-.
Por tanto, tampoco desde este punto de vista puede ser tomada en
consideración la solicitud de interposición de recurso por el
peticionario.
Lo que a juicio del Defensor del Pueblo late en la pretensión
impugnatoria deducida, no es tanto una sedicente desigualdad, como un
problema de aplicación de las normas en el tiempo; el tiempo de
vigencia de las normas no coincide con el de la realidad jurídica que
discurre de modo paralelo a aquellas. La norma, al nacer, se inserta
en un proceso jurídico en marcha que no puede desconocer, y a cuyo
conocimiento sirven precisamente las disposiciones de Derecho
transitorio. Y es precisamente una norma transitoria la que se reputa
inconstitucional al establecer una solución de continuidad entre dos
regulaciones distintas; como ni el Reglamento de Inspección, ni la
Ley 1/1998, se han considerado en sí mismos inconstitucionales,
difícilmente podrá ser considerada inconstitucional la norma
transitoria que establece qué procedimientos deben seguir
tramitándose por la ley antigua, y qué procedimientos deben
tramitarse por la nueva. El corte es lógicamente necesario,
inevitable, y no hay un solo argumento que permita sostener que el
momento de la documentación en acta de las actuaciones inspectoras
sea arbitrario o discriminatorio. Como ya se señalara anteriormente
el escalonamiento en el tiempo de la aplicación de una misma norma y
con mayor motivo si son dos (porque en este caso es inevitable) no
conculca en sí misma el derecho a la igualdad (STC 8/1996).
1.3.5. Ley 14/1998, de 1 de junio, por la que se establece el régimen
de control para protección de los recursos pesqueros
Considera el peticionario, en primer lugar, que esta Ley es
inconstitucional en cuanto viola el principio de culpabilidad. Tal
vicio de constitucionalidad afecta, según las alegaciones que
efectúa, a los artículos 2.1 y 2 y 5.1, 2 y 3.
Un segundo grupo de preceptos conculca, a juicio del peticionario, el
principio de legalidad y su corolario el principio de tipicidad,
distinguiendo dentro de ellos los que se refieren a la pesca marítima
y los que se dirigen a la ordenación del sector pesquero. Entre
dichos preceptos figuran los artículos 6 c) y d); 7; 9 a); 10 b), d),
e), f) y g); 11 a) y b). Afirma, además, que el principio de
proporcionalidad resulta conculcado por los artículos 12 a 15,
artículos sistemáticamente conectados dentro del capítulo V «De las
sanciones», en una estructura en la que el artículo 12 establece la
tabla de sanciones posibles -ocho en total- y el resto de los
preceptos, relaciona y gradúa los tipos de infracciones cometidas; y
por último señala que el artículo 16 y la disposición adicional
cuarta de la Ley violan el derecho a la tutela judicial efectiva y
a que no se produzca indefensión
Fundamentos de la resolución
PRIMERO. Con carácter previo al análisis de los motivos de
inconstitucionalidad alegados, resulta conveniente efectuar una serie
de consideraciones, tanto para el correcto encuadramiento de las
diversas cuestiones planteadas, por motivos de sistematización de los
argumentos expuestos, como para evitar reiteraciones, dado el
carácter nuclear de algunas de las reflexiones que a continuación se
expondrán y que constituyen el sustrato básico de la resolución
adoptada.
Debe señalarse así, en primer lugar, que la fundamentación de la
resolución se ordenará sobre los mismos principios invocados por el
peticionario: culpabilidad, legalidad-tipicidad, proporcionalidad y
tutela judicial efectiva, cubiertos todos ellos por la significación
que el Tribunal Constitucional ha dado en reiterados fallos a los
artículos 24 y 25 de la Constitución. Pero ello no obsta para que
esta Institución pueda y deba entrar en el examen de otros argumentos
que, encajados por el peticionario en alguno de estos principios, en
algún caso poco tienen que ver con ellos.
Sucede así, por ejemplo -y sin ánimo exhaustivo- cuando en el escrito
de solicitud de interposición se discrepa de la calificación grave de
algunas infracciones -lo que en relación con la sanción que se les
asigna puede suscitar un problema de proporcionalidad- invocando, sin
embargo, los principios de legalidad y tipicidad como los afectados.
Algo similar ocurre cuando bajo el motivo de inconstitucionalidad
alegado -vulneración del principio de culpabilidad del artículo 25
CE- se sostiene que el precepto analizado -artículo 2.1-, atenta
directamente contra el principio de presunción de inocencia del
artículo 24.2 CE.
Por otra parte estos principios son efectivamente un destilado de lo
que la doctrina y el Tribunal Supremo, primero, y el Tribunal
Constitucional, después, han llevado a cabo del principio de
legalidad penal, aplicado «con matices» al Derecho administrativo
sancionador. A la admisión de este punto de partida -hoy
absolutamente incuestionable- dedica el peticionario parte de sus
reflexiones, con cita de conocida jurisprudencia constitucional, pero
como se verá a lo largo de la fundamentación de esta resolución, no
siempre se aciertan a exponer las razones por las que los preceptos
que impugna son insubsumibles dentro de aquellos principios, dando
por supuesta, o quizá por obvia, su conculcación. Ello no debe
impedir, sin embargo, a esta Institución, efectuar un juicio de
constitucionalidad sobre los preceptos discutidos, de modo que si
llega a establecer el correlato lógico necesario entre la proposición
normativa impugnada y la conculcación de alguno de los principios
derivados de los artículos 24 y 25 de la Constitución, o de otro
precepto de la carta magna procederá, con independencia de que haya
sido correctamente alegado, al ejercicio de la legitimación activa
solicitada.
La búsqueda de ese nexo lógico pasa cabalmente por la determinación
de cuales son aquellos matices que definen la aplicación de los
principios que rigen en el ordenamiento penal al Derecho
administrativo sancionador; y ya en este terreno, preciso es
reconocer que este sector del ordenamiento, y, por concomitancia, la
abundantísima jurisprudencia, incluida la del Tribunal
Constitucional, que sobre el mismo se ha vertido, oscila entre la
necesidad y el deseo: el deseo de proporcionar protección jurídica
adecuada a determinados bienes, que en el caso de la pesca es además
un recurso natural de obligada protección a través de normas penales
o sancionadoras (artículo 45.2 y 3 de la CE), y la necesidad de que
tal protección se efectúe sin menoscabo del régimen de libertades de
los ciudadanos o dicho en palabras del Tribunal Constitucional:
«Existen unos límites de la potestad sancionadora de la
Administración que de manera directa se encuentran contemplada en el
artículo 25 de la Constitución y que dimanan del principios de
legalidad de las infracciones y de las sanciones. Estos límites
contemplados desde el punto de vista de los ciudadanos, se
transforman en derechos subjetivos de ellos y consisten en no sufrir
sanciones, sino en los casos legalmente prevenidos y de autoridades
que legalmente puedan imponerlas» (STC 3/1988, de 21 de enero).
Sin embargo, la virtualidad de nadar entre las dos orillas descritas,
deja a veces el regusto de lo amargo, porque cuando consigue
imponerse definitivamente un determinado principio (lo que no siempre
se consigue) como límite a la potestad administrativa sancionadora,
tiende a ser expresado (seguramente con la meritoria pretensión de
resolver de una vez y para siempre los arrastres y rémoras de un
histórico derecho punitivo contra la libertad) como un dogma sin
fisuras, de una claridad incontestable, aceptado, como todo dogma,
sin discusión alguna sobre su contenido y alcance.
Contra este espejismo, no obstante, ha alertado el propio Tribunal
Constitucional en su sentencia 149/1991, de 4 de julio, al referirse
al principio de culpabilidad, sin duda uno de los más controvertidos
en el ámbito del Derecho administrativo sancionador y al que el
peticionario alude como el primero de los conculcados. Dice el alto
Tribunal que «la Constitución consagra sin duda el principio de
culpabilidad como principio estructural del Derecho Penal, de manera
que no sería constitucionalmente legítimo un derecho penal de autor
que determinara las penas en atención a la personalidad del reo y no
según la culpabilidad de este en la comisión de los hechos (STC 65/
1986, 14/1988 y otras)». Ahora bien, añade el Tribunal que «la
consagración de este principio no implica en modo alguno que la
Constitución haya convertido en norma un determinado modo de
entenderlo» afirmación que aclara más adelante:
«No es ocioso recordar que el parámetro utilizado para resolver sobre
la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma cuestionada
es la propia Constitución, y no determinadas categorías dogmáticas
jurídicopenales sobre las que no corresponde pronunciarse al tribunal
[...]. Por tanto no cabe fundar la inconstitucionalidad de un
precepto en su incompatibilidad con doctrinas o construcciones
presuntamente consagradas por la Constitución; tal
inconstitucionalidad derivará, en su caso, de que el precepto en
cuestión se oponga a mandatos o principios contenido en el Texto
Constitucional explícita o implícitamente».
La procedencia de la cautela expresada debe además extenderse a
cuestiones conexas suscitadas en el escrito del peticionario.
Es cierto, así, -una vez más se afirma- que los principios del
Derecho penal son trasladables, con matices, al ámbito del Derecho
administrativo sancionador, pero no lo es, como se pretende en las
alegaciones recibidas, que las normas de Derecho penal, el Código
Penal, en suma, constituyan un límite a las normas administrativas
sancionadoras. El que la Ley 14/1998, establezca un plazo de hasta
cinco años de inhabilitación especial como sanción por la comisión de
infracciones graves, no la convierte en inconstitucional por más que
el Código Penal (artículo 33) establezca como menos grave la pena de
inhabilitación especial por un período no superior a tres años, y
como pena grave la inhabilitación supera por plazo superior a los
aludidos tres años.
Con independencia de que en su momento (dentro del fundamento
dedicado a la vulneración del principio de proporcionalidad) se ponga
de manifiesto la debilidad de la alegación efectuada, procede ahora
recordar que el «ius puniendi» del Estado es único, siendo
manifestaciones del mismo tanto las penas por delitos y faltas como
la sanciones por infracciones administrativas, siendo una opción en
cada caso del legislador la determinación del subsistema normativo
-penal o administrativo- al que corresponde reprimir las acciones y
omisiones lesivas de los bienes jurídicos que protege y la intensidad
con la que los protege.
Por otra parte, abundando en la sentencia 149/1991, de 4 de julio,
antes citada, el parámetro de constitucionalidad de una norma,
sancionadora o no, es la propia Constitución y, desde la perspectiva
del reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades
Autónomas, el denominado bloque de constitucionalidad (artículo 28 de
la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal
Constitucional), pero no lo es el Título IX «De la potestad
sancionadora» de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen
Jurídico de las administraciones públicas y del Procedimiento
Administrativo Común. Este título es la plasmación legal, también en
el ámbito sancionador, de las exigencias constitucionales de un
procedimiento administrativo común, (artículo 149.1.18 CE), cuya
finalidad es la garantía de un tratamiento común de los administrados
ante las diversas Administraciones públicas. En este sentido, la
vulneración por una ley de la garantía procedimental común
establecida en «los principios del procedimiento sancionador»
(capítulo II título IX artículos 134 a 138 de la ley 30/1992), podría
dar lugar a su declaración de inconstitucionalidad por vulneración
del artículo 149.1.18.
Por el contrario, los denominados principios de la potestad
sancionadora (capítulo I del mismo título, artículos 127 a 133 de la
Ley) no son sino la recepción en esta ley de los principios a que da
cobertura el artículo 25 de la Constitución, lo que les sitúa bajo la
óptica interpretativa de este precepto, y no a la inversa, esto es:
no son pauta interpretativa del artículo 25 de la Constitución; es
este precepto el que sirve de pauta de interpretación a los artículos
de la ley. Por ello, no podrán ser tomados como parámetro de
constitucionalidad según parece pretender el solicitante en sus
consideraciones en torno a los artículos 2 y 12.4 de la Ley
impugnada.
Entendida la Constitución como norma de referencia del juicio de
constitucionalidad de las leyes, y excluyendo en consecuencia de ese
juicio tanto las construcciones doctrinales, que por respetables que
sean implican concepciones singulares no necesariamente asumidas por
la propia Constitución, como otras normas no incluidas en el bloque
de constitucionalidad, parece claro que lo que incumbe al operador
jurídico -en este caso el Defensor del Pueblo-, es realizar una mera
labor de interpretación consistente en saber si el significado de la
proposición normativa incluida en una ley tiene cabida o no en la
Constitución. Y esto que dicho así parece una obviedad, requiere una
doble aclaración:
En primer lugar la labor de interpretación es en esencia una labor
lingüística, de determinación, a través de las técnicas justamente
denominadas de interpretación (lo que entraña unos modos específicos
de argumentación en Derecho), del significado de dos proposiciones
normativas: una la de la Ley cuestionada y, dos, la de la norma
superior, con el propósito de concluir sobre la compatibilidad de la
primera con la segunda. Desde esta perspectiva, el Defensor del
Pueblo necesariamente debe interpretar los preceptos de la Ley 14/
1998, impugnados, pero debe también advertir que lo hace
exclusivamente bajo la premisa metodológica antes expuesta, no para
dotar de autoridad a una específica interpretación a las normas de
una ley, puesto que esta labor le incumbe en la
misma medida y con la misma autoridad que a cualquier otro operador
jurídico. Sin embargo, por lo que se refiere a las normas
constitucionales el Defensor del Pueblo debe atenerse a la
interpretación que a estos preceptos ha dado el Tribunal
Constitucional, interprete supremo de la Constitución, no pudiendo
acoger interpretaciones, de nuevo completamente respetables, que
diverjan o se opongan a la anterior.
En segundo lugar, la labor de interpretación que es necesario
efectuar para poder llegar a una conclusión sobre la
constitucionalidad de una norma, excluye de su ámbito los problemas
de aplicación de la norma. Mientras que a través de la interpretación
se atribuye significación a una proposición normativa, a través de la
aplicación (operación mucho más compleja que incluye o presupone la
primera) el operador jurídico construye una solución justa y
técnicamente correcta en el caso concreto, dado que es obvio que
ninguna norma, por si sola, refleja en la descripción de su supuesto
de hecho toda la innumerable variedad de matices que concurren en un
caso determinado.
Pues bien, el proceso de aplicación de las normas es ajeno al juicio
de constitucionalidad de las mismas: su control corresponde a los
jueces y tribunales de los distintos órdenes, salvo que una
determinada forma de aplicar la norma derive ineluctablemente de su
significación, en cuyo caso el vicio se encontraría en la propia
norma no en los actos de aplicación.
Desde esta perspectiva, el Defensor del Pueblo no puede tomar en
consideración a los efectos de ejercitar la legitimación activa para
interponer recurso de inconstitucionalidad que la Constitución y las
leyes le confieren, la invocación por el peticionario de la excesiva
discrecionalidad que la Ley 14/1998, da a la Administración para
imponer sanciones por la comisión de infracciones (cuyos tipos dan
también, a su juicio, lugar a una excesiva discrecionalidad), salvo
que el tenor de la ley impida en cada caso concreto una solución
justa y técnicamente correcta, argumento este ni seriamente invocado,
ni mucho menos demostrado.
De producirse actos de aplicación de la ley no subsumibles en su
tenor literal o en una interpretación de la misma conforme a la
Constitución, cabe para el afectado bien el recurso ante los
Tribunales, bien ante el Defensor del Pueblo a través del
procedimiento de queja ordinario contra actuaciones de la
Administración (artículos 9, 10, 15 y siguientes de la Ley Orgánica
3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo).
Establecidas esta consideraciones preliminares, procede el examen
concreto de los preceptos impugnados y de los motivos de impugnación.
SEGUNDO. Sobre la vulneración del principio de culpabilidad.
Giran las alegaciones del formulante en torno a la idea central de
que los artículos 2 y 5 de la Ley establecen, tanto en lo que se
refiere a las condiciones de imputación de responsabilidad (artículo
2.1), responsabilidad solidaria (artículo 2.2) y adopción de medidas
provisionales (artículo 2.5), un mecanismo de responsabilidad
objetiva incompatible con el principio de culpabilidad.
La afirmación del principio de culpabilidad como resultado final del
proceso de evolución de nuestro Derecho administrativo sancionador,
tiene quizá su expresión cimera en la sentencia del Tribunal
Constitucional 149/1991, de 4 de julio, antes citada, y que el
Tribunal Supremo ya venía aplicando al menos desde 1988:
«Requisito indispensable para que una conducta pueda ser castigada
tanto en la esfera penal como en la administrativa en cuanto ambas
son manifestación de la potestad sancionadora del Estado es que tal
conducta sea culpable, es decir, atribuible al sujeto a título de
dolo o culpa, sin intervención de circunstancias que eliminen tal
culpabilidad «(STS de 10 de febrero de 1989, Ar 2461).
Afirmado este principio, no basta para sancionar la constatación
objetiva de una infracción atribuible a un sujeto (responsabilidad
objetiva), ni siquiera que la acción u omisión haya sido querida por
el autor (voluntariedad), sino que es exigible además que el sujeto
haya querido causar un mal o infringir una norma a título de dolo,
culpa o, como se verá más adelante, negligencia. Con ello no solo se
exime de responsabilidad en los supuestos de fuerza mayor, caso
fortuito o vías compulsiva (ausencia de voluntariedad), sino que se
abre la puesta a la exención en los casos de error o ignorancia
(ausencia de culpa).
Ahora bien, a juicio de esta Institución, la lectura del artículo 2.1
de la Ley 14/1998, no permite inferir que se haya excluido requisito
de culpabilidad como condición de la responsabilidad sustituyéndolo
por el de la responsabilidad objetiva, puesto que en realidad este
precepto se limita a establecer, con mayor o menor acierto técnico,
que los responsables de las infracciones son en primer lugar sus
autores (»las personas físicas o jurídicas que las cometan» dice el
artículo 2.1.).
La ausencia de la referencia explícita a la culpabilidad no puede
entenderse como exclusión de la misma, y mucho menos como afirmación
de responsabilidad objetiva. Así lo ha visto el Tribunal
Constitucional en el fundamento jurídico 4.o de su sentencia 76/1990,
de 26 de abril, en el que examina la eventual inconstitucionalidad de
la reforma introducida por la Ley 10/1985, en el artículo 77.1 de la
General Tributaria, comparándolo con la redacción dada al artículo 1.
o del Código Penal en su reforma de 1983:
«Es cierto que, a diferencia de lo que ha ocurrido en el Código Penal
en el que se ha sustituido aquel término (voluntarias) por la
expresión dolosas o culposas, en la Ley General Tributaria se ha
excluido cualquier adjetivación de las acciones u omisiones
constitutivas de infracción tributaria. Pero ello no puede llevar a
la errónea conclusión de que se ha suprimido en la configuración del
ilícito tributario el elemento subjetivo de la culpabilidad para
sustituirlo por un sistema de responsabilidad objetiva o sin culpa.
En la medida en que la sanción de las infracciones tributarias es una
de las manifestaciones del ius puniendi del Estado, tal resultado
sería inadmisible en nuestro ordenamiento».
La sentencia declara en fin ajustada a la Constitución la nueva
redacción del precepto porque «sigue rigiendo el principio de
culpabilidad (por dolo, culpa o negligencia grave y culpa o
negligencia leve o simple negligencia) principio que excluye la
imposición de sanciones por el mero resultado y sin atender a la
conducta diligente del contribuyente».
Ahora bien, para dar una completa respuesta a las alegaciones a lo
largo del escrito presentado y, específicamente, para resolver las
planteadas en relación con el artículo 2.2 de la Ley 14/1998, no
basta con afirmar que el principio de culpabilidad opera en el ámbito
del Derecho administrativo sancionador, ni tampoco que el artículo
2.1 de esta ley no lo excluye, siendo preciso establecer cómo opera
este principio, esto es, cuales son sus peculiaridades o matices.
Tal cuestión se ha planteado con especial intensidad en la
jurisprudencia de los Tribunales Supremo y Constitucional en relación
con la aplicación del principio de culpabilidad a las personas
jurídicas (contempladas también en el artículo 2.1. y 2.2. de la Ley
14/1998), siendo su punto de inflexión la sentencia del Tribunal
Constitucional 246/1991, de 19 de diciembre:
«Todo ello, sin embargo, no impide que nuestro Derecho Administrativo
admita la responsabilidad directa de las personas jurídicas
reconociéndoles, pues, capacidad infractora. Esto no significa, en
absoluto, que para el caso de las infracciones administrativas
cometidas por personas jurídicas se haya suprimido el elemento
subjetivo de la culpa, sino simplemente que ese principio se ha de
aplicar de forma distinta a como se hace respecto de las personas
físicas. Esta construcción distinta de la autoría de la infracción a
la persona jurídica nace de la propia naturaleza de ficción jurídica
a la que responden estos sujetos. Falta en ellos el elemento volitivo
en sentido estricto, pero no la capacidad de infringir. Capacidad de
infracción y por ende reprochabilidad directa que deriva del bien
jurídico protegido por una norma que se infringe y la necesidad de
que dicha protección sea realmente eficaz y por el riesgo que en
consecuencia debe asumir la persona jurídica que esta sujeta al
cumplimiento de dicha norma».
Aplicada esta doctrina al ámbito de las medidas de seguridad en
bancos y cajas de ahorro el Tribunal Supremo ha afirmado que:
«La doctrina expuesta no supone una preterición de los principios de
culpabilidad o de imputación, sino su acomodación a la eficacia de la
obligación legal de cumplir las medidas de seguridad impuestas a las
empresas, deber que arrastra, en caso de incumplimiento, la
correspondiente responsabilidad para el titular de las mismas, aunque
tenga su origen en la actuación de los empleados, responsabilidad
directa que cobra mayor sentido cuando el titular de la empresa es
una persona jurídica constreñida por exigencias de su propia
naturaleza a actuar por medio de personas físicas» (STS de 3 de mayo
de 1993, Ar 3698, y en el mismo sentido STS de 3 de abril de 1992, Ar
2626 y de 8 de marzo de 1993 Ar 1930).
De lo expuesto se desprende claramente que no vulnera el principio de
culpabilidad -antes al contrario, está cubierto por él-, el que la
infracción se pueda atribuir directamente a persona distinta de su
autor material, especialmente si se trata de personas jurídicas que,
si bien no tienen voluntad psicológica, si tienen capacidad de
infringir las normas que legalmente deben cumplir Si estas personas
físicas o jurídicas son responsables directos en los términos
señalados, por las infracciones tipificadas en la Ley, no cabe
admitir el argumento del peticionario de que se conculca el principio
de culpabilidad para sustituirlo por el de responsabilidad objetiva,
ni que se haga responsables solidarios a personas (propietarios de
buques) cuya concurrencia resulta jurídicamente imposible. Esta
concurrencia es perfectamente posible siempre que se demuestre el
nexo jurídico entre la infracción y el responsable, habiendo
recurrido para ello la jurisprudencia civil a las categorías de la
«culpa in eligendo» o «in vigilando», y la contenciosa a la teoría de
la imputación, piedra angular de todo el Derecho Público.
Si el empresario, persona física o jurídica puede ser responsable
directo de las acciones y omisiones tipificadas como infracción
cometidas por sus empleados, con mayor razón podrá ser responsable
solidario, pues en este caso la responsabilidad se reparte por igual
y por el total de la sanción entre los culpables, mientras que en el
primero el responsable único puede ser el empresario. Que ello no
supone una vuelta a la responsabilidad objetiva queda demostrado
desde el momento en que la responsabilidad del empresario queda
excluida si ha actuado con la diligencia debida (cumplimiento de sus
obligaciones legales que por su posición, respecto de la actividad
pesquera, tiene el deber legal de conocer) y buena fe (STS de 10 de
marzo de 1978 Ar 1116, y de 5 de febrero de 1992, entre muchísimas
otras).
Por lo mismo, tampoco puede ser admitida la vulneración de la
presunción de inocencia del artículo 24.2 de la Constitución. La
vulneración de este principio sólo podría producirse bien como efecto
de la negación del principio de culpabilidad -lo que como se cree
haber explicado no es el caso-, bien como infracción de las normas
procesales que deben garantizar el derecho a la tutela judicial
efectiva, cuestión esta que no se plantea en la petición, pero que
late en otro lugar: en los motivos de impugnación de los artículos 16
y disposición adicional cuarta. Sobre ello se volverá más adelante.
Yerra por ello el peticionario, a juicio de esta Institución, al
señalar que se ignora el principio de «in dubio pro reo» cuando el
artículo 2.2 establece la responsabilidad solidaria de las
infracciones imputables a varias personas, no pudiendo determinarse
su grado de participación, puesto que la imputación, esto es, la
culpabilidad es indudable (aunque naturalmente tenga que ser
demostrada) alcanzando las dudas solo al grado de participación, lo
que no impide que con posterioridad a la sanción esta se distribuya
según el grado de responsabilidad entre cada uno de los sujetos
imputados.
Sobre esta cuestión se ha pronunciado claramente el Tribunal
Constitucional al analizar la constitucionalidad de la redacción que
la Ley 10/1985, dio al artículo 38.1 de la Ley General Tributaria,
según la cual: «responderán
solidariamente de las obligaciones tributarias todas las personas que
sean causantes o colaboren en la realización de una infracción
tributaria».
Para el alto Tribunal (STC 76/1990, de 26 de abril):
«No es trasladable al ámbito de las infracciones administrativas la
interdicción constitucional de la responsabilidad solidaria en el
ámbito del Derecho Penal, puesto que no es lo mismo responder
solidariamente cuando lo que está en juego es la libertad personal,
que haberlo a través del pago de una cierta suma de dinero en la que
se concreta la sanción tributaria siempre prorrateable a posteriori
entre los distintos responsables individuales».
La responsabilidad solidaria tampoco excluye la culpa puesto que como
afirma el Tribunal en la misma sentencia:
«Ha de señalarse que el precepto no consagra una responsabilidad
objetiva sino que la responsabilidad solidaria allí prevista se mueve
en el marco establecido con carácter general para los ilícitos
tributarios por el artículo 77.1, que gira en torno al principio de
culpabilidad. Una interpretación sistemática de ambos preceptos
permite concluir que también en los casos de responsabilidad
solidaria se requiere la concurrencia de dolo o cumpla aunque sea
leve [...] y que el artículo 38.1 conecta con toda nitidez la
responsabilidad solidaria a la realización de una infracción
tributaria.
Algunas observaciones más, sumarias ya por ser derivación de la línea
argumental expuesta, son precisas en relación con las alegaciones del
solicitante:
- La concurrencia de responsabilidad simultánea de propietario y
arrendatario del buque, además de no desprenderse necesariamente del
tenor literal del artículo 2.2.a) de la Ley, es una cuestión de
prueba y, por tanto, de aplicación de las normas, debiéndose dar
reproducidas las últimas consideraciones del fundamento jurídico
primero.
- La regla de imposición de sanción independiente a distintos sujetos
como consecuencia de la misma infracción (artículo 3.2) tiene su
lógica excepción en el supuesto de que no pueda establecerse su grado
de participación, rigiendo entonces la solidaridad.
- La Ley no identifica a los posibles comitentes de las infracciones
puesto que no hay norma o principio constitucional que obligue a
ello, siendo además muy diversos los sujetos potencialmente
infractores.
Por último, dentro de los motivos de inconstitucionalidad que afectan
al principio de culpabilidad, incluye el peticionario el artículo 5
de la ley, que prevé el apresamiento del buque como medida
provisional susceptible de ser adoptada en los casos de infracciones
graves o muy graves, el procedimiento a seguir, y la finalidad que
debe guiar la adopción de esta medida.
Considera que el apresamiento refuerza la responsabilidad objetiva
del armador por hechos cometidos en el buque respecto de los cuales
no puede ser «a priori» responsable,
medida que, por la duración que puede alcanzar -un mes-,
constituye en realidad una sanción no prevista por la ley.
Frente a ello cabe reiterar, en línea con la ya expuesto, que el
armador sí puede ser responsable por actos cometidos o hechos
acaecidos en el buque y que la medida provisional prevista en el
artículo 5 no es efectivamente, una sanción, por lo que no puede ser
tratada como tal.
Medidas de esta naturaleza se prevén en un sinfín de normas
administrativas (Código de Circulación, legislación de transportes,
de contrabando, etc...) y tienen por objeto, como señala
correctamente el artículo 5.o: «asegurar la eficacia de la resolución
que pudiera recaer, el buen fin de procedimiento, evitar el
mantenimiento de los efectos de la infracción y garantizar los
intereses generales».
La medida afecta lógicamente al titular de la actividad porque a él
le es imputable tanto la actividad misma, como sus efectos lesivos,
con independencia de que concurra o no su culpabilidad. No se trata
por tanto de hacer «a priori» culpable al armador, sino de aceptar
como no puede ser menos que los efectos de una actividad (no las
sanciones que en su caso procedan) practicada en su nombre, sean
favorables o desfavorables, a él deben imputarse.
En el caso de que la medida de apresamiento no estuviese justificada,
o la responsabilidad de la infracción no le alcanzase, el armador
dispone de los medios de reparación que el ordenamiento ofrece frente
a la Administración (título X de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre)
o frente a los culpables (a través de los diversos mecanismos de
repetición que ofrece el ordenamiento privado).
TERCERO. Sobre la vulneración del principio de legalidad y el mandato
de tipificación suficiente.
El núcleo central de la argumentación sobre los motivos de
inconstitucionalidad reside en que los tipos de infracción del
capítulo II de la Ley hacen meras referencias genéricas al
incumplimiento de normas en materia de pesca o de ordenación de
recursos pesqueros, las cuales se contienen en muchos casos en
simples órdenes ministeriales.
Paradigma de lo expuesto es, a juicio del formulante, la calificación
grave del «incumplimiento de las normas vigentes sobre modalidades de
pesca».
Situada la cuestión en este contexto, el pronunciamiento que esta
Institución deba hacer al respecto pasa por determinar el alcance de
la reserva de ley y del mandato de tipificación en el ámbito del
Derecho administrativo sancionador, o, lo que es lo mismo: hasta
donde es posible la colaboración reglamentaria en Derecho
administrativo sancionador, y si es posible y con que límites la
remisión de la determinación del tipo de infracción a otras normas.
Por lo que se refiere a la primera cuestión, la jurisprudencia que ha
venido jalonando el Tribunal Constitucional ha sido canonizada en el
fundamento jurídico 2.o de su sentencia 6/1994, de 17 de enero:
«Conviene recordar que este Tribunal retiradamenteha declarado que el
derecho fundamental contenido en el
artículo 25.1 CE y extensible al ordenamiento administrativo
sancionador incorpora una doble garantía: la primera, de orden
material y alcance absoluto, refleja la especial trascendencia del
principio de seguridad jurídica en dichos ámbitos limitativos de la
libertad individual y se traduce en la imperiosa exigencia de
predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las
sanciones correspondientes (lex scripta y lex previa). La segunda, de
carácter formal, se refiere al rango necesario de las normas
tipificadoras de aquellas conductas y reguladoras de tales sanciones,
por cuando el término «legislación vigente» contenido en el citado
articulo 25.1 es expresivo de una reserva de ley en materia
sancionadora (SSTC 42/1987, y 305/1993, entre otras muchas).
Con relación a esta segunda garantía, también ha señalado este
Tribunal que, si bien es cierto que el alcance de la reserva de ley
en el ámbito administrativo sancionador no puede ser tan estricto
como en el caso de los tipos y sanciones penales -sea por razones que
atañen al modelo constitucional de distribución de las potestades
públicas- sea por el carácter en cierto modo insuprimible de la
potestad reglamentaria en ciertas materias (STC 2/1987)- no lo es
menos que aquel precepto constitucional exige, en todo caso «la
necesaria cobertura de la potestad sancionadora de la Administración
en una norma de rango legal (STC 77/1983) habida cuenta del carácter
excepcional que los poderes sancionatorios en manos de la
Administración presentan». Ello significa que la reserva de ley no
excluye en este ámbito «la posibilidad de que las leyes contengan
remisiones a normas reglamentarias, pero si que tales remisiones
hagan posible una regulación independiente y no claramente
subordinada a la ley « (STC 83/1984). Por consiguiente la
colaboración reglamentaria solo resulta constitucionalmente lícita
cuando en la ley que le ha de servir de cobertura queden
suficientemente determinados los elementos esenciales de la conducta
antijurídica y la naturaleza y límites de las sanciones a imponer
(STC 3/1988, fundamento jurídico 9.o). En definitiva como ya dijimos
en nuestra STC 305/1993, el artículo 25 de la Constitución obliga al
legislador a regular por sí mismos los tipos de infracción
administrativa y las sanciones que le sean de aplicación, sin que sea
posible que a partir de la Constitución se puedan tipificar nuevas
infracciones ni introducir nuevas sanciones o alterar el cuadro de
las existentes por una norma reglamentaria cuyo contenido no este
suficientemente predeterminado o delimitado por otra con rango de
ley».
De la jurisprudencia expuesta cabe inferir que la colaboración
reglamentaria no supone una excepción a la reserva de ley, sino, más
bien, una modalidad de su ejercicio. Ahora bien, la cuestión en cada
caso estriba en determinar hasta donde puede llegar la colaboración
reglamentaria o dicho de otro modo, cuando quedan suficientemente
determinados por la ley los elementos esenciales de la conducta
antijurídica, lo que sitúa la cuestión justamente, como señala
correctamente el peticionario, en el corolario de la reserva de ley
en el ámbito sancionador, esto es, en el mandato de tipificación.
En su escrito, recordémoslo, el paradigma de la ausencia legal de
tipificación se encuentra en la consideración grave del
«incumplimiento de las normas vigentes sobre modalidades de pesca»
(artículo 7.1.e). Pero es lo cierto que una parte muy significativa
de nuestro ordenamiento postconstitucional vigente recurre a idéntica
técnica de tipificación. Veámoslo:
- El artículo 90 de la Ley de Costas de 28 de julio de 1988 hace una
larga enumeración positiva de infracciones que se cierra con la letra
i) en la que se acude a la remisión: «el incumplimiento total o
parcial de otras prohibiciones establecidas en la presente Ley y la
omisión de actuaciones que fueren obligatorias conforme a ellas».
- Del mismo modo el artículo 19.2 de la Ley de Protección Civil de 21
de enero de 1985, declara que «constituyen infracciones a la presente
Ley: a) el incumplimiento de las obligaciones de colaboración
personal y material con la protección civil y de las obligaciones
derivadas de los planes y reglamentos».
- El artículo 34 de la Ley General para la Defensa de los
Consumidores y Usuarios de 1984, cierra su tabla de tipificaciones
con la cláusula de «en general, el incumplimiento de los requisitos,
obligaciones y prohibiciones establecidas en esta Ley y disposiciones
que las desarrollan».
- Con idéntica técnica pueden además citarse, sin pretensión
agotadora, el articulo 31 de la Ley de Carreteras de 29 de julio de
1989; la base 8.a de la Ley 18/1989, de 25 de julio, de bases sobre
Tráfico, Circulación de Vehículos de Motor y Circulación Vial; el
artículo 108.2.a) 15.a de la Ley del Medicamento; el artículo 16.2 y
3 de la Ley 19/1988, de 12 de julio, sobre Regulación de Auditoría de
Cuentas; artículos 5.d) f) y 6 de la Ley de Disciplina e Intervención
de Entidades de Crédito; artículo 43.5 de la Ley 33/1984, de 2 de
agosto, sobre Ordenación del Seguro Privado; o el artículo 14 de la
Ley 10/1991, de 4 de abril, sobre Espectáculos Taurinos según el
cual: «son infracciones leves, las acciones u omisiones voluntarias
no tipificadas como infracciones graves o muy graves que, según se
especifique reglamentariamente supongan el incumplimiento de las
normas reguladoras de los espectáculos taurinos».
Vistas así las cosas, no sería el menor de los argumentos en contra
de la interposición del recurso el que sembrar la duda de
constitucionalidad sobre los capítulos II y III de la Ley reguladores
de los tipos de infracción, equivaldría a sembrarla sobre una parte
muy significativa de nuestro ordenamiento vigente. Pero, coherentes
con las premisas que informan esta resolución, es preciso atenerse a
la jurisprudencia que sobre la remisión de los tipos de infracción
a lo establecido en normas sectoriales reguladoras de una actividad
(normas que pueden tener carácter reglamentario), ha vertido el
interprete máximo de la Constitución:
«No vulnera la exigencia de lex certa la remisión que el precepto que
tipifica las infracciones realice a otras normas que impongan deberes
u obligaciones concretas de ineludible cumplimiento, de forma que su
conculcación
se asuma como elemento definidor de la infracción sancionable misma,
siempre que sea asimismo previsible con suficiente grado de certeza
la consecuencia punitiva derivada de aquel incumplimiento o
transgresión» (STC 219/1989, de 21 de diciembre).
De conformidad con esta línea jurisprudencial la STC 228/1993, de 9
de julio, declara expresamente la conformidad con la Constitución del
artículo 44.3 de la Ley Gallega de 20 de julio de 1988 que considera
sancionable «el incumplimiento de las normas relativas a horarios
comerciales».
Más lejos llega todavía el alto tribunal en su análisis del artículo
9 del Decreto-Ley 2/1979, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana
según el cual:
«Se considerarán actos que alteran la seguridad pública el
incumplimiento de las normas de seguridad impuestas
reglamentariamente a las empresas para prevenir la comisión de actos
delictivos. Tales actos podrán ser sancionados en la forma y cuantía
que la legislación de orden público establezca o con el cierre del
establecimiento».
Para el Tribunal (STC 217/1988, de 21 de noviembre), el citado
artículo:
«Concreta el desvalor de las conductas consideradas ilícitas en la
referencia al incumplimiento por las empresas de normas de seguridad
teleológicamente encaminadas a la prevención de los hechos
delictivos, normas de seguridad que vendrán luego determinadas en sus
circunstancias particulares por reglamentos que responderán, en cada
caso, a la valoración de carácter técnico y contingente efectuadas
por la Administración. El Real Decreto-Ley fija suficientemente así,
los elementos esenciales del ilícito administrativo, y de la
sanciones correspondientes, estas últimas mediante la remisión a la
legislación general de orden público».
En definitiva, para esta sentencia no sólo la remisión de los tipos
de infracción al reglamento sino, también, de las sanciones, cumple,
por la referencia a la finalidad de prevenir delitos, con los
elementos esenciales del ilícito administrativo y de la sanción.
Las razones para admitir esta técnica son, desde luego, opinables,
pero tienen una evidente justificación en la complejidad y densidad
de grandes sectores del ordenamiento administrativo (el ordenamiento
pesquero, parte del administrativo, también lo es) que imposibilita
reproducir en una norma sancionadora todo el conjunto de deberes y
obligaciones que rigen la práctica de una actividad. Norma sustantiva
y norma sancionadora forman, por tanto, un bloque en el que cada una
de ellas tiene un papel determinado: la norma sustantiva establece
deberes y la norma sancionadora, más que indicar que los
incumplimientos de tales deberes son infracciones, realizar el
encuadre jurídico de desvalor exacto que el ordenamiento adjudica a
los incumplimientos. No cabe por tanto desde el punto de vista
expuesto, sobre todo para el propio Tribunal Constitucional, aceptar
el argumento de falta de tipificación suficiente que invoca el
solicitante, como tampoco, aunque por razones diferentes, su
discrepancia con la calificación como grave de alguna de las
infracciones tipificadas. Y esto último no solo porque no dé razones
fundadas de su discrepancia, ni por el hecho de que coloque bajo el
principio de tipicidad lo que, en buena lógica, corresponde al de
proporcionalidad, sino sobre todo porque este último principio - de
proporcionalidad- es en realidad esencialmente predicable de las
sanciones, no de las infracciones, es decir, la calificación grave o
leve no es algo que afecta en sustancia al tipo de infracción, sino a
la reacción o sanción del ordenamiento, debiendo ser proporcionada la
segunda (sanción) con la primera (infracción). Y en este terreno
preciso es reconocer un margen amplio de apreciación al legislador o,
como ha señalado el Tribunal Constitucional:
«El juicio sobre la proporcionalidad de la pena, tanto en lo que se
refiere a la previsión general en relación con los hechos punibles
como a su determinación en concreto en atención a los criterios y
reglas que se estimen pertinentes, es competencia del legislador en
el ámbito de su política criminal y cuando no exista una
desproporción de tal entidad que vulnera el principio del Estado de
Derecho, el valor de la justicia, la dignidad de la persona humana y
el principio de culpabilidad» (STC 149/1991, de 4 de julio. En este
sentido también STS de 25 de mayo de 1986).
Aceptada esta línea es posible de nuevo dar una respuesta breve a las
argumentos colaterales desarrollados en el escrito de solicitud:
A) La anotación incorrecta en el diario de pesca y en la declaración
de desembarque que no suponga alteración de los datos relativos a
capturas o al esfuerzo de pesca (artículo 6.c), sí puede constituir
una infracción, puesto que aquí lo que caracteriza al ilícito no es
el resultado -la alteración de datos-, sino una infracción formal
constituida por una simple acción u omisión antijurídica (la
anotación incorrecta) que no precisa ir acompañada de resultado
lesivo. Estas denominadas infracciones formales, son típicas del
Derecho administrativo sancionador; su expresión más clásica es quizá
la ejecución de obras sin solicitar licencia, sancionable aun cuando
la obra se ajuste a la legalidad urbanística.
B) Es perfectamente posible que la sanción de varias infracciones
tenga su origen en la misma orden ministerial. Lo que no es
jurídicamente lícito es que se sancione al mismo infractor dos veces
por el mismo hecho, debiendo precisar el operador jurídico en que
tipo de infracción es subsumible la acción u omisión, puesto que un
mismo hecho no puede ser, en principio, constitutivo de dos tipos de
infracción simultáneamente (nos bis in idem).
C) El retraso en el cumplimiento de la obligación de información
(artículo 6.a), es sancionado no por el incumplimiento de la
obligación de informar, sino por el incumplimiento del plazo en el
que debe ser satisfecha la obligación. Precisamente el retraso es lo
que hace que la infracción sea leve, mientras que si la infracción
afecta al
deber de informar propiamente dicho, omisión, sin duda más grave, la
sanción será grave.
D) Considera el peticionario que «la falta de colaboración o la
obstrucción de las labores de inspección, sin llegar a impedir su
ejercicio (artículo 10g), para ser calificada como grave debe ser
grave, esto es: solo es grave la infracción si es grave conducta
omisiva u obstructiva. Sin embargo, se incurre aquí en una confusión
de la definición del tipo con la graduación de la sanción en su fase
aplicativa. Si concurre la falta de colaboración, el tipo ha sido
satisfecho, procediendo por tanto la sanción, la cual será graduada
por el aplicador, dentro de la sanciones que procedan por faltas
graves, en atención a si la obstrucción fue de poca o de mayor o gran
intensidad. Pero para que una infracción sea grave no es necesario
que la conducta del infractor se considere ni muy grave ni muy leve.
E) La obtención de subvenciones, préstamos o ayudas, o de
autorizaciones precisas con base en datos falsos o documentos o
informaciones falsas (letras a y b del articulo 11), no
necesariamente supone la comisión de un delito (por cierto, no se
dice cual, aunque deba suponerse que el solicitante se refiere a
alguno de los delitos de falsedad documental). Corresponderá al
aplicador del Derecho determinar cuando una conducta puede ser
considerada delictiva y cuando incurre en infracción administrativa,
debiendo aplicarse el principio «non bis in idem» entre los ilícitos
penales y administrativos.
CUARTO. Sobre el principio de proporcionalidad.
Sostiene el compareciente que no hay proporcionalidad entre las
sanciones calificadas como principales y las denominadas accesorias
siendo estas últimas más graves que las denominadas principales.
El argumento carece de suficiente consistencia por varias razones:
A) El principio de proporcionalidad no rige entre sanciones, sino
entre infracciones y sus respectivas sanciones.
B) No siempre una sanción de las denominadas accesorias, el decomiso
de los productos o bienes, por ejemplo, es más grave que cualquiera
de las principales, multa de hasta 50 millones de pesetas (artículos
12.1d) y 13.3 respectivamente).
C) La distinción entre sanciones principales y accesorias constituye
un mero nominalismo que no afecta ni a su naturaleza de sanción ni a
su intensidad (la reacción puede ser efectivamente mayor en las
accesorias) puesto que lo decisivo es que son acumulables (artículo
12.2) en función de los tipos de infracción según los criterios
nítidamente establecidos en los artículos 13 a 15.
D) Como ya se señalara en el fundamento anterior en principio
corresponde al legislador determinar la sanción que corresponde a
cada ilícito (STC 149/1991, de 4 de julio).
En otro plano de las consideraciones efectuadas por el peticionario,
debe señalarse que no es exacto que el Código Penal establezca un
plazo de inhabilitación especial más corto que el previsto por el
artículo 12.c) de la
Ley 14/1998, para las infracciones graves (hasta 5 años). Ello por
varias razones:
1.a) El Código Penal establece una clasificación de las penas
(graves, menos graves, leves) a la que no recurre la Ley 14/1998.
Esta clasifica las infracciones (no las sanciones) en leves, graves y
muy graves, graduando las sanciones, sin clasificación alguna, en
función de la gravedad de la conducta.
2.a) Por una infracción grave el órgano administrativo competente
puede sancionar con inhabilitación de hasta 5 años y, por tanto,
también por un plazo inferior a 3 años, mientras que de acuerdo con
el artículo 33 del Código Penal el órgano jurisdiccional deberá
imponer una sanción de inhabilitación por plazo necesariamente
superior a tres años por delitos graves.
3.a) No hay lógicamente correspondencia entre los tipos de delito y
de infracción, ni tampoco de penas y sanciones. Y lo que es más
importante, tal y como se señaló en el fundamento primero, las normas
de Derecho penal no son un límite a las normas de Derecho
administrativo sancionador.
Por esta última razón, también sería rechazable la alegación de que
el artículo 45 del Código Penal exige motivación especial en los
casos de inhabilitación especial, requisito que sin embargo no exige,
según el solicitante, el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por
el que se aprueba el reglamento de procedimiento para el ejercicio de
la potestad sancionadora. Lo cierto, además, es que tal requisito sí
es exigido por el artículo 20.4 del citado Real Decreto, cuya
constitucionalidad, por otra parte, no es objeto de juicio en esta
sede.
De otro lado, se invoca por el formulante que vulnera el principio
«non bis in idem», la sanción de inhabilitación del armador por un
plazo de 10 años, si se hubiera declarado judicialmente su
responsabilidad por la utilización del buque pesquero en cualquier
actividad constitutiva de delito y específicamente el tráfico de
drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias psicotrópicas (artículo
12.4). Frente a ello debe contestarse que el principio «nos bis in
idem» impide que una persona pueda ser sancionado dos veces por los
mismos hechos, pero no que esos hechos, socialmente reprochables,
constituyan ilícitos contemplados en normas distintas (con toda
frecuencia así ocurre). Debe ser por tanto el aplicador del Derecho
quien determine que sanción de las posibles se debe imponer. «Non bis
in idem», es, pues, una regla dirigida al aplicador del Derecho, no
susceptible, en consecuencia, de ser valorada en sede de análisis
constitucional de la norma. Prueba de ello es que el ordenamiento
penal (en este punto claramente más desarrollado que el
administrativo) ha establecido normas que en ocasiones permiten la
imposición de las dos sanciones considerando una accesoria respecto
de la otra (artículo 54 del Código Penal) o resuelven la doble
sanción a través de las reglas de resolución de los concursos ideales
o mediales de infracciones, que si bien excluyen la imposición de dos
sanciones, permiten la absorción de la más leve en la más grave o la
exasperación o asperación de la más grave, esto es, incrementandola
en una determinada proporción (artículos 73 y
siguientes del Código Penal y 4.4 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de
agosto).
Finalmente, dentro de este fundamento, debe concluirse que ningún
precepto constitucional impide la incautación del buque no incluido
en el censo de la flota pesquera operativa cuando ha sido dedicado al
ejercicio profesional de la pesca marítima (artículo 8.a). Yello por
que contra lo señalado por el peticionario, la incautación no es
expropiación (artículo 33.3) sino sanción, como señala el artículo 12
de la Ley 14/1998 o, quizá, con mejor técnica, consecuencia accesoria
de la pena (artículos 127 a 129 del Código Penal). Y tampoco afecta a
la libertad de empresa del artículo 38 porque el buque no puede
legalmente dedicarse a la empresa de pesca al no estar incluido en el
censo de la flota pesquera operativa.
QUINTO. Sobre la tutela judicial efectiva.
Dos son los preceptos que vulneran a juicio del peticionario el
derecho a la tutela judicial efectiva.
El primero, articulo 16 de la Ley, porque el procedimiento
establecido para la remisión de la sanción implica una renuncia a la
impugnación de la resolución sancionadora y, por tanto, del derecho
fundamental enunciado. Sin embargo, una cabal comprensión del
artículo 16 lleva a la conclusión contraria: cuando el último inciso
del número 7 del artículo 16 dice que la remisión de la sanción
«procederá siempre que la resolución sea firme y no haya recaído
sentencia judicial» está señalando dos cosas:
a
1. ) Que no hay remisión mientras la resolución no sea firme en vía
administrativa, es decir, definitiva en el orden administrativo, lo
que presupone que el afectado ha podido recurrir en esta vía, salvo
que el acto sancionador, por sí mismo, agote esta vía.
2.a) Que la remisión es posible antes de que haya recaído sentencia,
lo que de nuevo presupone la posibilidad de que el afectado haya
deducido recurso contencioso- administrativo. Tras el fallo judicial
el legislador considera que no hay remisión, sino efecto de cosa
juzgada por el que la Administración y el sancionado quedarán
vinculados por la sentencia que confirme o anule la resolución
sancionadora.
Es desde luego opinable que no sea posible la remisión siquiera
teóricamente, tras un fallo judicial confirmatorio de la sanción
(quizá la explicación resida en que entonces es aplicable la figura
de la condonación), pero es obvio que la figura de la remisión, ni
menos aún, la suspensión condicional de la sanción impiden el
ejercicio de las acciones impugnatorias correspondientes.
Mayor problema, no irresoluble por lo demás, plantea la renuncia
expresa a toda acción impugnatoria como condición de la condonación
graciable de las sanciones en materia de pesca (disposición adicional
cuarta 2).
La cuestión estriba en conciliar de una parte el derecho a la acción,
como derecho integrante de la tutela judicial efectiva y, como tal,
irrenunciable por ser derecho fundamental, y de otra la condonación,
que por su propia naturaleza supone la admisión, al menos en el
terreno de la verdad jurídica, de la comisión de la infracción
por el sancionado (no se pide perdón por algo que no se ha
hecho).
La única forma de cohonestar el derecho a la acción y la condonación,
que implica, como se ha señalado, la admisión de la infracción, está
en que ambas -renuncia y condonación- actúen como condición mutua de
perfección: si se ejerce la acción no puede condonarse la sanción, o
la condonación queda enervada; si se condona la sanción, la acción no
puede plantearse y, si se plantea, o bien resulta procesalmente
inadmisible, o bien queda enervada la condonación.
Pues bien, al operar como condición mutua de perfección, de la misma
manera que no puede haber condonación sin renuncia a la acción,
tampoco puede haber renuncia a la acción sin condonación efectiva,
quedando preservado de este modo el derecho a la tutela judicial
efectiva.
1.3.6. Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos
Los recurrentes manifiestan que el artículo 43.3. de la Ley 34/1998,
de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos, vulnera la libertad de
empresa, consagrada en el artículo 38 de la Constitución ya que, a su
juicio, el precepto recurrido atribuye potestades públicas de
inspección y control a unos competidores en perjuicio de otros,
rompiendo de este modo las condiciones de igualdad que deben informar
el régimen de competencia.
Asimismo, manifiestan los comparecientes que el anterior precepto
vulnera el sistema constitucional de distribución de competencias
entre el Estado y las Comunidades Autónomas, al entender que a los
operadores se le atribuyen las competencias antes reseñadas de
inspección y control.
Por último, señalan que la disposición transitoria tercera de la Ley
cuestionada, vulnera, en su último inciso,la libertad de empresa
reconocida en el artículo 38 de la Constitución.
Fundamentos de la resolución
PRIMERO. Sobre la vulneración por el artículo 43.3 de la Ley 34/1998,
de la libertad de empresa del artículo 38 de la Constitución.
Expuesta la argumentación según la cual el precepto debatido atribuye
potestades públicas de inspección y control a unos competidores (los
grandes operadores) en perjuicio de otros (los empresarios que han
celebrado contratos de abanderamiento y suministro en exclusiva con
los primeros), rompiendo de este modo las condiciones de igualdad que
deben informar el régimen de competencia, el punto de vista del
compareciente no puede ser compartido por las siguientes razones:
- No es exacta, a juicio de esta Institución, la afirmación de que el
artículo 43.3 atribuye potestades de inspección y control a
determinados operadores, puesto que tales potestades públicas siguen
atribuidas por la propia ley(letras g, h, i, de los números 2 y 3 del
artículo 3.o de la
ley) a las Administraciones estatal y de las Comunidades Autónomas en
el ámbito de su respectiva competencia.
- El artículo 43.3, cabalmente entendido, establece sencillamente un
deber de colaboración de los operadores que hayan celebrado contratos
de exclusiva con suministradores cuyas instalaciones exhiban la
imagen de marca del operador, en el control del origen, volumen y
calidad de los combustibles entregados, por comparación a los
suministrados al consumidor.
Tal deber de colaboración se exige como medida de protección de los
intereses de los consumidores ante el indicio de posibles fraudes
(párrafos 4.o y 5.o del número 3 del artículo 43). Pero el control,
finalmente, corresponde a la Administración competente, puesto que es
ella quien adopta las medidas necesarias, tras un procedimiento en el
que se contrasten las posiciones del operador y suministrador
(párrafo 5.o del número 3 y número 4 del artículo 43).
- El deber legal de colaboración, que desde el punto de vista
jurídico público no es sino expresión del deber general de
colaboración ciudadana en el ejercicio de funciones públicas (deber
por tanto y no potestad), exige al tiempo una modulación, por
prescripción legal, de la verdadera relación jurídica establecida
entre el operador y el empresario de la instalación, que no es otra
que la que nace de un contrato de comisión mercantil en las diversas
variedades y modulaciones que esta relación contractualmente recibe
(comisión por operación, venta en firme, etc...).
Pero si bien se mira, cuando el operador (comitente), en virtud del
contrato de exclusiva con el empresario (comisionista) de la
instalación que tiene implantada «la imagen de marca del operador,
establece sistemas de inspección o seguimiento adecuados a la función
de control antes definida, en realidad está ejerciendo facultades que
derivan de la propia naturaleza de la relación. A esta facultad se
refieren los artículos 263 a 268 del Código de Comercio al regular el
contrato de comisión mercantil y los artículos 1714, 1717 y 1720 del
Código Civil.
Ahora bien, como quiera que el sistema de inspección o seguimiento
-concreción del deber de rendición de cuentas- es un elemento de la
relación disponible para las partes al celebrar el contrato (entre
otras, STS de 28 de octubre de 1969 [RJ 1969, 5053]), que sin embargo
se contrapone al interés público prevalente de rango constitucional
«protección de los consumidores y usuarios» (artículo 51.1 de la
Constitución y disposición transitoria tercera de la ley), la Ley 34/
1998 ha convertido en Derecho necesario lo que era Derecho
dispositivo para las partes, haciendo de este modo efectivo el deber
de colaboración.
No hay por tanto, en conclusión y desde la perspectiva analizada,
vulneración de la libertad de empresa ni, tampoco, conculcación de
las condiciones de igualdad en competencia: el empresario que vende
en exclusiva los productos de un operador con su imagen de marca en
la instalación no es, en estrictos términos, un competidor
del operador y ello aún cuando este disponga de una red propia de
venta al público.
SEGUNDO. Sobre la vulneración por el artículo 43.3 de la Ley 34/1998,
del sistema constitucional de distribución de competencias entre el
Estado y las Comunidades Autónomas.
Decaída la alegación de fondo en cuanto a los motivos de impugnación
del artículo 43.3, fácilmente se comprende que no puedan ser
estimados los motivos alegados en lo que se refiere a cuestiones
competenciales.
Y ello no sólo porque esta Institución haya mantenido
tradicionalmente el criterio de no ejercer la legitimación activa
cuando los motivos de inconstitucionalidad se refieren solo al Título
VIII de la Carta Magna sin incidencia o reflejo directo, además, en
derechos comprendidos en el título I de la Constitución, sino,
además, por dos razones que en el presente caso se juzgan decisivas:
- Si se mantiene el criterio de la presente resolución, según el cual
el artículo 43.3 de la Ley, modula o incide en la relación jurídica
contractual preexistente entre dos empresarios, el legislador estatal
tiene, desde la perspectiva del título VIII, plena competencia para
hacerlo, puesto que la materia afectada es la legislación mercantil
(artículo 149.1.6.o de la Constitución).
- Si se acepta, como se sostiene en el fundamento jurídico anterior
que el artículo 43.3 de la Ley no confiere potestades públicas a
particulares -las cuales siguen siendo de la titularidad de las
administraciones competentes-, sino un mero deber de colaboración de
los operadores, difícilmente se podrá admitir que el precepto citado
invade competencia alguna de las Comunidades Autónomas.
TERCERO. Sobre la vulneración por el último inciso de la disposición
transitoria 3 de la Ley 34/1998, de la libertad de empresa reconocida
en el artículo 38 de la Constitución.
Estudiadas con detenimiento las alegaciones realizadas por el
interesado, en relación con la disposición transitoria 3.a, es
posible observar que sus pretensiones se dirigen a dos objetivos,
que, guardando entre sí una conexión incuestionable, en realidad son
diferentes a saber:
- Demostrar que la admisión de entidades de base asociativa de
transportes (singularmente cooperativas) en la actividad de
suministro de carburantes (gasóleo A de automoción) a vehículos de
sus asociados (cooperativistas) únicamente destinados a transporte
público, constituye una violación de la libertad de empresa en
régimen de competencia.
- Argüir que el establecimiento de un régimen transitorio, según el
cual esas entidades de base asociativa no tendrán que cumplir en sus
estaciones de servicio de combustible los requerimientos de seguridad
industrial exigidos al resto de las estaciones de servicio al público
(instrucción técnica 04, IT-04), sino otros de menor intensidad (los
previstos en la instrucción técnica complementaria MI-IP03),
constituye también una violación de la libertad de empresa, puesto
que no puede haber
competencia en el mismo sector de actividad si a unos sujetos se les
exige más requisitos que a otros para ejercerla.
Para demostrar, conforme al primer objetivo, que la actividad de
suministro de gasóleo A de automoción por las cooperativas de
transporte a sus asociados viola el artículo 38 invoca el recurrente
como argumentos los siguientes:
- Las cooperativas de transporte constituirán al amparo de la
disposición transitoria tercera una red paralela a la de venta al
público que absorberá, en perjuicio de los empresarios de estas
instalaciones, el mercado de gasóleo A de automoción al poder comprar
el combustible más barato y gozar de privilegios fiscales.
- La jurisprudencia del Tribunal Constitucional excluye esta
posibilidad en sus sentencias 11/1981, de 8 de abril; 83/1984, de 24
de julio; 49/1988, de 22 de marzo; 92/1992, de 11 de junio; 84/1993,
de 9 de marzo; 225/1993, de 8 de julio; 89/1994, de 17 de marzo y
127/1994, de 5 de mayo. De estas sentencias cabe extraer que la
libertad de empresa reconocida en el artículo 38 de la Constitución
comporta:
- El reconocimiento a los particulares de una libertad de decisión
para crear empresas y, por tanto, para actuar en el mercado.
- Libertad para establecer los propios objetivos de la empresa y
dirigir y planear su actividad en atención a sus recursos y a las
condiciones del propio mercado.
- Ejercicio de la actividad empresarial en condiciones de igualdad.
- Concurrencia entre empresas en régimen de correcta competencia.
- Posibilidad de lucro, en el sentido de que la inexistencia
o restricción significativa de los beneficios solo puede tener su
origen en el mercado.
Pues bien, admitida con matices (cuya enunciación no se juzga
necesaria para dilucidar la petición, matices que derivan de la
propia jurisprudencia invocada) la síntesis que de la jurisprudencia
constitucional sobre el artículo 38 efectúa la peticionaria, debe
decirse que no es posible compartir la argumentación expuesta, lo que
significa necesariamente que no se aprecia la conculcación del
artículo 38 de la Constitución por la disposición transitoria
tercera. Y ello por los siguientes motivos:
- No es exacto afirmar que las diferencias de tratamiento jurídico
entre las cooperativas de transporte y las empresas de estaciones de
servicio de venta al público, distorsionen el mercado mediante una
red paralela (la de las cooperativas) que no opera en condiciones de
igualdad. Y no lo es porque los sectores de actividad que representan
las cooperativas de transporte y las estaciones de servicio no
coinciden completamente, son secantes, o lo que es lo mismo, solo una
parte de su actividad es coincidente.
- En efecto, mientras que las estaciones de servicio venden las más
diversas clases de combustibles, las cooperativas de transporte
venden solo una clase de combustible.
Además, las estaciones venden sus productos al público en
general, sin limitación, en principio, de operaciones simultáneas,
mientras que las cooperativas solo operan con sus asociados,
profesionalmente dedicados al transporte público, limitando las
operaciones simultáneas de repostaje a dos.
No siendo igual su actividad, tampoco tiene por que serlo su
tratamiento jurídico, siendo innecesario citar la reiteradísima la
jurisprudencia constitucional según la cual la igualdad es predicable
respecto de los iguales, no respecto de los que no lo son.
- Por la misma razón expuesta en el número anterior, al no ser igual
la actividad, es perfectamente lícito que en función de los intereses
generales, determinadas actividades como las de las cooperativas
gocen de incentivos fiscales, lo que constituye una manifestación más
de la capacidad de ordenación de la economía y el mercado que la
Constitución atribuye al legislador y que el Tribunal Constitucional
pacíficamente reconoce en las sentencias antes citadas.
- La absorción del mercado de gasóleo A de automoción por las
cooperativas al obtener mejores precios en la adquisición de
combustible, es un dato que, de verificarse (lo que no se verifica
siquiera indiciariamente en el escrito), deriva precisamente el
funcionamiento del mercado, puesto que son los contratos celebrados
con los mayoristas los que determinan finalmente el precio, no el
legislador. Ello lejos de constituir una traba a la competencia,
constituye una pieza de la misma.
- No hay que olvidar que las cooperativas de transportes ya podían,
bajo la vigencia de la anterior Ley 34/1992, de 22 de diciembre, de
Ordenación del sector petrolero (artículos 6, 7 y 8) y Real Decreto
2487/1994, de 23 de diciembre, suministrar productos petrolíferos a
sus asociados; si antes podían hacerlo sin tacha alguna de
constitucionalidad, no se llega a comprender porqué no podrían
hacerlo ahora.
Se objetará, sin embargo, que bajo las normas antes citadas, las
cooperativas de transporte solo podían suministrar combustibles
petrolíferos y carburantes a sus asociados, si lo hacían en las
mismas condiciones y con los mismos requerimientos técnicos que
cualquier otro sujeto autorizado (estaciones de servicio de venta al
público). Y esta objeción, completamente acertada, coloca
precisamente la cuestión en el segundo de los objetivos del
compareciente antes enunciados: la declaración de
inconstitucionalidad por violación del artículo 38 de la Constitución
del último inciso del segundo párrafo de la disposición transitoria
tercera, al permitir que durante un determinado período (transitorio
obviamente), las instalaciones de suministro de combustible a
transportistas de las que sean titulares las asociaciones a las que
pertenezcan, no tengan porqué cumplir las exigencias de seguridad
industrial de las instalaciones de venta de combustibles
y carburantes al público.
Ahora bien, si deliberadamente se ha separado en lapresente
resolución este objetivo del anterior -a diferencia
de lo que hace la peticionaria en su escrito- ha sido con un doble
propósito:
- Demostrar que no viola la libertad de empresa del artículo 38 de la
Constitución que las cooperativas de transportes tengan reconocido el
derecho a suministrar combustibles a sus asociados.
- Que la exigencia de unos determinados requerimientos técnicos y de
seguridad para el ejercicio de una actividad, nada tiene que ver en
realidad con la libertad de empresa, sino, más bien, con la seguridad
industrial, con las normas técnicas de cumplimiento necesario en
garantía de la seguridad de las personas y los bienes. La prueba de
que esto es así estriba en que, precisamente, la seguridad industrial
no forma parte del contenido esencial de la libertad de empresa,
sumariamente expuesto por la propia peticionaria al invocar la
jurisprudencia constitucional sobre el artículo 38 de la Constitución
española.
Y ya en esta sede de la seguridad industrial, cuya temática en sí
misma es ajena, como cree haberse demostrado, al debate sobre la
constitucionalidad de la norma, debe reconocerse que en el escrito
del interesado no se ofrecen argumentos que permitan un
pronunciamiento de esta Institución sobre la adecuación de la medida
transitoria, legítimamente establecida por el legislador, a las
exigencias de seguridad industrial.
No obstante, si el peticionario considera, sobre la base de
razonamientos técnico-jurídicos, que la sujeción de las instalaciones
de suministro de combustibles y carburantes de las cooperativas de
transporte a la instrucción técnica complementaria MI-IP03, aprobada
por Real Decreto 1427/1997, de 15 de septiembre, no permite el
ejercicio de su actividad en las condiciones de seguridad necesarias
para la preservación de las personas y los bienes, puede volver a
dirigirse a esta Institución formulando las alegaciones que estime
pertinentes para su toma en consideración por el Defensor del Pueblo.
1.3.7. Ley 18/1997, de 21 de noviembre, de ejercicio de profesiones
tituladas y de colegios y consejos profesionales, de la Comunidad
Autónoma del País Vasco
El compareciente solicita la interposición de recurso de
inconstitucionalidad contra el artículo 30 y disposición transitoria
segunda de la Ley 18/1997 de la Comunidad Autónoma del País Vasco, al
entender que vulneran el artículo 149, párrafo 1.o, apartados 1.o y
18.o de la Constitución española y que, por otra parte, los
anteriores preceptos operan una deslegalización al deferir la
regulación de los requisitos de colegiación mediante la promulgación
de un decreto, vulnerando de este modo, a su juicio, el artículo 36
de la Constitución.
Fundamentos de la resolución
PRIMERO. Se sostiene, en primer lugar, en la solicitud que se analiza
que la Ley 18/1997, de 21 de noviembre, no habría respetado la
legislacion básica del
Estado. En relación con ello, es menestar significar que es constante
criterio de esta Institución que cuando los problemas de
constitucionalidad atañen a la distribución competencial entre los
distintos titulares del poder territorial del Estado, es más
conveniente que sean los titulares de las competencias presuntamente
sustraídas quienes ejerciten las acciones oportunas, siendo, en
cambio, los derechos y libertades que reconoce el título I de la
Constitución, el ámbito idóneo para que el Defensor del Pueblo
ejercite la legitimación que le confiere el artículo 162.1.a) de la
Constitución, el artículo 32 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de
octubre, y el artículo 29 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril.
Este criterio ha quedado plasmado en los sucesivos informes que el
Defensor del Pueblo presenta anualmente a las Cortes Generales, en
los que se ha dejado constancia de las resoluciones adoptadas con
motivo de las diversas solicitudes de interposición de recurso de
inconstitucionalidad recibidas en esta institución.
SEGUNDO. Sin perjuicio de lo anterior, y entrando a conocer de los
motivos invocados por el solicitante para predicar la presunta
inconstitucionalidad del artículo 30 y de la disposición transitoria
segunda de la Ley 18/1997, de 21 de noviembre, es menester, en primer
término hacer alusión a los referidos al artículo 149.1.1.a de la
Constitución española, que atribuye al Estado competencia exclusiva
para la regulación de las condiciones básicas que garanticen la
igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en
el cumplimiento de los deberes constitucionales.
En relación con ello, puede comenzarse recordando que, a tenor de la
doctrina del Tribunal Constitucional, el principio de igualdad de
derechos y obligaciones de todos los españoles en cualquier parte del
territorio nacional:
«... no puede ser entendido en modo alguno como una rigurosa y
monolítica uniformidad del ordenamiento de la que resulte que, en
igualdad de circunstancias, en cualquier parte del territorio
nacional, se tienen los mismos derechos y obligaciones. Ello no ha
sido nunca así entre nosotros en el ámbito del Derecho Privado y, con
la reserva ya antes señalada respecto de la igualdad de las
condiciones básicas de ejercicio de los derechos y libertades, no es
ahora resueltamente así en ningún ámbito, puesto que la potestad
legislativa de que las Comunidades Autónomas gozan potencialmente da
a nuestro ordenamiento una estructura compuesta, por obra de la cual
puede ser distinta la posición jurídica de los ciudadanos en las
distintas partes del territorio nacional» (STC 37/1981, de 16 de
noviembre, fundamento jurídico 2.o).
De otro lado, y en relación con el artículo 149.1.1.o, el Tribunal
Constitucional ha señalado lo siguiente:
«Si toda ley que regula el ejercicio de los derechos y libertades a
que se refiere el artículo 53.1 de la Constitución hubiera de ser ley
del Estado... carecería de todo sentido, en efecto, que el artículo
149.1.1 reservase a la competencia exclusiva del Estado... «la
regulación de las
condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles
en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes
constitucionales». De otro lado ... una interpretación de este género
vendrá casi a vaciar muchas de las competencias legislativas
atribuidas a las Comunidades Autónomas, pues son muchas las materias
cuya regulación legal ha de incidir directa o indirectamente sobre el
ejercicio de los derechos o el cumplimiento de los deberes
garantizados por la Constitución. La interpretación del artículo 53
de la Constitución en el marco general de ésta obliga a entender, en
consecuencia, que si bien la regulación del ejercicio de los derechos
Constitución requiere siempre una norma de rango legal, esta norma
sólo ha de emanar precisamente de las Cortes Generales cuando afecte
a las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los
españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los
deberes constitucionales. Cuando la norma legal, aunque con
incidencia sobre el ejercicio de derechos, no afecte a las
condiciones básicas de tal ejercicio, puede ser promulgada por las
Comunidades Autónomas cuyos estatutos le atribuyan competencia
legislativa sobre una materia cuya regulación implique
necesariamente, en uno u otro grado, una regulación del ejercicio de
derechos constitucionalmente garantizados» (STC 37/1981, de 16 de
noviembre, fundamento jurídico 2.o).
En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional ha indicado que:
«El principio constitucional de igualdad no impone que todas las
Comunidades Autónomas ostenten las mismas competencias, menos aún,
que tengan que ejercerlas de una manera o con un contenido y unos
resultados idénticos o semejantes. La autonomía significa
precisamente la capacidad de cada nacionalidad o región para decidir
cuándo y cómo ejercer sus propias competencias, en el marco de la
Constitución y del Estatuto. Y si, como es lógico, de dicho ejercicio
derivan desigualdades en la posición jurídica de los ciudadanos
residentes en cada una de las distintas comunidades autónomas, no por
ello resultan necesariamente infringidos los artículos 1, 9.2, 14,
139.1 y 149.1.1.a de la Constitución, ya que estos preceptos no
exigen un tratamiento jurídico uniforme de los derechos y deberes de
los ciudadanos en todo tipo de materias y en todo el territorio del
Estado, lo que sería frontalmente incompatible con la autonomía,
sino, a lo sumo, y por lo que al ejercicio de los derechos y al
cumplimiento de los deberes constitucionales se refiere, una igualdad
de las posiciones jurídicas fundamentales...» (STC 37/1987, de 26 de
marzo, fundamento jurídico 10.o).
Pues bien, según el criterio de esta Institución y con pleno respeto
a otra opinión diferente, no parece que en este caso nos encontremos
ante una norma que afecte a una posición jurídica fundamental que
esté en relación con el ejercicio de un derecho.
Ello sería, en efecto, así desde el momento en que, como ha declarado
el Tribunal Constitucional, en el artículo 36 de la Constitución no
se proclama ningún
derecho y, por ende, no existe ningún contenido esencial del mismo
que el legislador deba preservar (STC 83/1984, de 24 de julio,
fundamento jurídico 3.o), de modo que, refiriéndose el artículo
149.1.1.a del texto constitucional a la regulación de las condiciones
básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el
ejercicio de los derechos constitucionales, difícilmente podrá, ante
la inexistencia de un derecho, considerarse que ha existido una
vulneración de este precepto a la hora de regularse el ejercicio de
una determinada profesión.
No obstante, debe repararse que en otras resoluciones el Tribunal
Constitucional parece admitir que la Constitución reconoce la
libertad profesional, expresando, en tal sentido, que «la regulación
del ejercicio de una profesión titulada debe inspirarse en el
criterio del interés público y tener como límite el respeto del
contenido esencial de la libertad profesional» (STC 42/1986, de 10 de
abril, fundamento jurídico 2.o). Desde esta perspectiva, no parece
que en este caso nos encontremos ante una norma que afecte a una
posición jurídica fundamental. Ello sería, en efecto, así desde el
momento en que el sentido de la norma que se discute es
fundamentalmente instrumental, puesto que se trata de regular si «la
tutela de los fines públicos concurrentes en el ejercicio de las
profesiones colegiadas» (STC 131/1989, de 17 de julio, fundamento
jurídico 4.o) debe ser encomendada a los colegios profesionales
correspondientes o ser asumida directamente por la Administración. El
asunto, por tanto, no afecta la sustancia del ejercicio de las
profesiones colegiadas, ni tan siquiera a la garantía del interés
público en sí mismo considerado, sino tan sólo al instrumento
a través del cual se operará esta última. De este modo, el interés
público quedará en todo caso garantizado, dirigiéndose la norma a
regular el instrumento a través del cual la protección de dicho
interés estará asegurada.
Ello se confirma si se analizan los elementos fundamentales que
caracterizan, según el Tribunal Constitucional, a una profesión,
consistentes en «la titulación requerida, el campo en el que se
desarrolla la profesión, las obligaciones y derechos de los
profesionales, las normas deontológicas que han de seguir y, en suma,
su organización corporativa» (STC 386/1993, de 23 de diciembre,
fundamento jurídico 3.o).
Pues bien, no parece que la obligatoriedad o no de la colegiación de
quienes se encuentran al servicio de la Administración pública sea
incluible en alguno de estos elementos caracterizadores de una
profesión, puesto que ni siquiera puede considerarse que pueda estar
en relación con la organización corporativa, dado que no estamos ante
un aspecto organizativo. Por consiguiente, no parece que pueda
estimarse que la regulación sobre el aspecto reseñado afecte a las
condiciones de carácter básico del ejercicio de una profesión
titulada.
En consecuencia, resulta por todo ello obligado concluir que no
parece que pueda invocarse la presunta vulneración del artículo
149.1.1.a de la Constitución española.
TERCERO. En cuanto a la presunta vulneración del artículo 149.1.18.a
de la Constitución, cabe comenzar recordando que el Tribunal
Constitucional ha admitido expresamente que el citado precepto
constituye el fundamento
constitucional de la legislación básica estatal en el ámbito de los
colegios profesionales.
En tal sentido, el Tribunal Constitucional declaró en principio que:
«En cualquier caso, pues, corresponde a la legislación estatal fijar
los principios y reglas básicas a que han de ajustar su organización
y competencia las corporaciones de Derecho público representativas de
intereses profesionales» (STC 76/1983, de 5 de agosto, fundamento
jurídico 26.o).
Más adelante, el Tribunal Constitucional ha esclarecido que:
«... el artículo 36 de la Constitución no puede ser entendido como
norma atributiva de competencia legislativa al Estado... Ahora bien,
que el artículo 36 de la Constitución no reconozca directamente al
Estado competencia normativa para fijar el régimen jurídico de los
colegios profesionales no significa que aquel carezca de todo título
habilitante para intervenir en esta materia, ni tampoco que el nivel
o grado de competencia estatal solo sea el que resulte de los propios
términos de cada uno de los Estatutos de Autonomía, de tal manera
que, según cree equívocadamente el órgano impugnante, el Estado
carecería de toda competencia legislativa cuando el Estatuto de
Autonomía haya operado una asunción íntegra y exclusiva de todas las
facultades y funciones sobre la materia que ahora nos ocupa. Debe
recordarse a este propósito que la calificación jurídica que las
competencias de las comunidades autónomas deben merecer no deriva de
una lectura aislada de la denominación que tales competencias reciban
en los textos estatutarios, sino de una interpretación sistemática de
todo el bloque de la constitucionalidad, dentro del cual, como es
evidente, la Constitución conserva intacta su fuerza normativa
dominante como lex superior de todo el ordenamiento; fuerza normativa
que no se agota ni disminuye con la promulgación de los Estatutos de
Autonomía, cuyos preceptos, por mas que califiquen como exclusiva la
competencia asumida ratione materiae, nada pueden frente a las normas
constitucionales que, en su caso, reconozcan al Estado títulos
competenciales sobre esa misma materia» (STC 20/1988, de 18 de
febrero, fundamento jurídico 3.o).
Desde este punto de partida, el Tribunal se plantea si el Estado está
habilitado para aprobar los principios y reglas básicos sobre
organización y competencias de las corporaciones de derecho público
representativas de intereses profesionales, cuando algún Estatuto de
Autonomía atribuye a una Comunidad Autónoma la competencia exclusiva
en materia de colegios profesionales y ejercicio de profesiones
tituladas. Pues bien, en relación con ello, el Tribunal
Constitucional señala:
«Cierto es que el carácter de corporaciones públicas de los colegios
profesionales no logra oscurecer la naturaleza privada de sus fines y
de sus cometidos principales, por lo que, como ya se dijo en la STC
123/1987, de 15 de julio, estos entes públicos «realizan una actividad
que en gran parte es privada, aunque tengan atribuidas por la ley
o delegadas algunas funciones públicas». Pero no es menos verdad que
la dimensión pública de los entes colegiales, en cuya virtud, como
antes se dijo, están configurados por la ley bajo formas de
personificación jurídico- pública ... les equipara sin duda a las
Administraciones públicas de carácter territorial, si bien tal
equiparación quede limitada a los solos aspectos organizativos y
competenciales en los que se concreta y singulariza la dimensión
pública de aquellos. De ahí que, en la STC 76/1983, de 5 de agosto,
este tribunal declarara que «corresponde a la legislación estatal
fijar los principios y reglas básicas a que han de ajustar su
organización y competencias las corporaciones de Derecho público
representativas de intereses profesionales». Y aún cuando en tal
declaración no se invocara explícitamente el artículo 149.1.18.a de
la Constitución, y se dijera solo que las remisiones estatutarias
a los preceptos constitucionales allí citados «permite entender que la
ley a que se refiere el artículo 36 ha de ser estatal en cuanto a la
fijación de criterios básicos en materia de organización y
competencia» de las corporaciones públicas profesionales, es del todo
claro que el fundamento constitucional de esta legislación básica
estatal no puede encontrarse sino en el mencionado artículo 149.1.18.
a de la Constitución. No cabe olvidar, por lo demás, que en aquella
sentencia este Tribunal dijo de forma expresa, con referencia a las
Corporaciones de Derecho público representativas de intereses
económicos, cuya analogía con las corporaciones profesionales no
parece dudosa, que, «aunque orientadas primordialmente a la
consecución de fines privados, propios de los miembros que las
integran, tales corporaciones participan de la naturaleza de las
Administraciones públicas y, en este sentido, la constitución de sus
órganos, así como su actividad en los limitados aspectos en que
realizan funciones administrativas han de entenderse sujetas a las
bases que con respecto a dichas corporaciones dicte el Estado en el
ejercicio de las competencias que le reconoce el artículo 149.1.18.a
de la Constitución». Esta doctrina resulta notoriamente aplicable
también a las Corporaciones de Derecho público representantivas de
intereses profesionales...» (STC 20/1988, de 18 de febrero,
fundamento jurídico 4.o).
Fundamentada la competencia estatal en la materia en el artículo
149.1.18.a de la Constitución y, por tanto, abierta la posibilidad de
que la normativa autonómica aprobada con base en las competencias
estatutarias -que, en el presente caso, se contemplan en el artículo
10.22 del Estatuto de Autonomía del País Vasco, donde se atribuye al
mismo competencia exclusiva sobre «colegios profesionales y ejercicio
de las profesiones tituladas, sin perjuicio de lo dispuesto en los
artículos 36 y 139 de la Constitución»- regule esta materia,
acomodándose a las bases que dicte el Estado, puede plantearse si en
el caso que se examina se ha producido la vulneración del indicado
precepto.
Pues bien, para responder a esta cuestión es menesteracudir a la
doctrina del Tribunal Constitucional sobre la
colegiación obligatoria. En tal sentido, el Tribunal ha declarado
que:
«La colegiación obligatoria, como requisito exigido por la ley para
el ejercicio de la profesión, no constituye una vulneración del
principio y derecho de libertad asociativa, activa o pasiva, ni
tampoco un obstáculo para la elección profesional (artículo 35 de la
Constitución española), dada la habilitación concedida al legislador
por el artículo 36. Pudo, por tanto, el legislador establecerla
lícitamente, en razón a los intereses públicos vinculados al
ejercicio de determinadas profesiones, como pudo no hacerlo si la
configuración, esencia y fines de los colegios fueran otros,
acomodando requisitos y fines, estructura y exigencia garantizadoras,
de acuerdo con el artículo 36 y, por lo demás, con la naturaleza de
los colegios... El artículo 22 se refiere al derecho de asociación de
los individuos como ciudadanos y el 36 establece el marco supralegal
de determinados ciudadanos en cuanto profesionales y deja a la ley
que imponga las condiciones necesarias para su ejercicio, y en
atención, cabe añadir, a que dicho artículo 36 ni ordena ni prohíbe
la colegiación obligatoria» (STC 89/1989, de 11 de mayo, fundamento
jurídico 8.o).
En consecuencia, de la doctrina comentada en esta sentencia se
infiere que del artículo 36 de la Constitución española no se
desprende ni la obligatoriedad de la colegiación, como tampoco la
prohibición de dicha obligatoriedad, correspondiendo al legislador
establecer esta última si lo cree conveniente.
Así las cosas, el Tribunal Constitucional ha tenido la ocasión de
pronunciarse específicamente sobre la exigencia o no del requisito de
la colegiación obligatoria respecto de los profesionales al servicio
de las administraciones públicas.
A tal efecto, el Tribunal Constitucional, tras recordar la
constitucionalidad de la colegiación obligatoria, extiende la misma
al caso de los profesionales al servicio de la Administración y, más
en concreto, de los pertenecientes al sector sanitario. A este
respecto, el Tribunal Constitucional señala lo siguiente:
«La circunstancia de que el ejercicio de la actividad como médico
especialista de neurología, en el presente caso, no se realice
privadamente, actuando como profesional liberal, sino en una
institución dependiente del INSALUD, es, a estos efectos,
irrelevante, pues, aunque esa actividad profesional se preste en un
régimen funcionarial o de dependencia de una organización pública, no
por ello deja de ejercerse la profesión de médico a la que el
legislador, en su libertad de configuración y las correspondiente
normas estatutarias han anudado legítimamente la obligación de la
colegiación» (SSTC 131/1989, de 17 de julio, fundamento jurídico 4.o;
Añade, además, a lo anterior, el Tribunal Constitucional las
siguientes consideraciones:
«Es cierto que el artículo 1, apartado 3, de la Ley 2/1974 de
Colegios Profesionales y el artículo 3, apartado 1, de
los Estatutos Generales de la Organización Médica Colegial al
delimitar los fines esenciales de estas Corporaciones de Derecho
público hacen expresa salvedad «de la competencia de la
Administración pública por razón de la relación funcionarial» para el
ejercicio de las profesiones, por lo que es perfectamente admisible
que las exigencias establecidas con carácter general, como es el
requisito de la colegiación obligatoria, cedan o no sean de
aplicación en casos ... de que quienes ejerzan la profesión colegiada
lo hagan únicamente como funcionarios o en el ámbito exclusivo de la
Administración pública, sin pretender ejercer privadamente la
actividad profesional, con lo cual «viene a privarse de razón de ser
al sometimiento a una organización colegial justificada en los demás
casos» (STC 69/1985, de 30 de mayo, fundamento jurídico 2.o); en tal
supuesto, la Administración asumiría directamente la tutela de los
fines públicos concurrentes en el ejercicio de las profesiones
colegiadas que, con carácter general, se encomiendan a los colegios
profesionales» (STC 131/1989, de 17 de julio, fundamento jurídico 4.o
).
De ello se colige, por tanto, la libertad de que goza el legislador
para optar por exigir o no la colegiación obligatoria a los
profesionales titulados que presten exclusivamente servicios a la
Administración. En tal sentido, el propio Tribunal Constitucional
deja, acto seguido, nítidamente establecido que:
«Corresponde, pues, al legislador y a la Administración pública, por
razón de la relación funcionarial, determinar, con carácter general,
en qué supuestos y condiciones, por tratarse de un ejercicio
profesional al servicio de la propia Administración e integrada en
una organización administrativa con su inseparable carácter público,
excepcionalmente dicho requisito, con el consiguiente sometimiento a
la ordenación y disciplina colegiales, no haya de exigirse, por no
ser la obligación que impone proporcionada al fin titulado» (STC 131/
1989, de 17 de julio, fundamento jurídico 4.o).
Con ello, como antes se ha visto, viene a confirmarse un
pronunciamiento anterior, en el que se sostenía que;
«... la relación funcionarial que vincula, en supuestos como el de
autos, a quienes defienden como letrados a estos entes, viene a
privar de la razón de ser del sometimiento a una organización
colegial justificada en los demás casos...» (STC 69/1985, de 30 de
mayo, fundamento jurídico 2.o).
Admitida la libertad de opción el legislador respecto de la
obligatoriedad o no de la colegiación de los profesionales titulados
al servicio de la Administración, el núcleo del problema que se
plantea radica en si la decisión sobre la determinación de la
excepción de la colegiación obligatoria en estos casos corresponde al
legislador estatal, por tratarse de una materia básica, o al
legislador autonómico. En tal sentido, en la solicitud que se analiza
se sostiene que, conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional,
se trataría de un aspecto básico,
perteneciendo, por ende, la disponibilidad de ese requisito al
legislador estatal, en virtud del título competencial contemplado en
el artículo 149.1.18.o de la Constitución. A tal efecto, se viene a
identificar el carácter general con el que, según la sentencia 131/
1989, de 17 de julio, antes transcrita, debe el legislador determinar
los supuestos y condiciones en que los profesionales al servicio de
la Administración quedarían relevados del deber de colegiarse a la
hora de ejercer su profesión, con el carácter básico de la norma que
establezca dicha excepción. De este modo, general vendría a
identificarse con básico, con lo que ello llevaría a negar al
legislador autonómico la posibilidad de determinar los casos en que
se aplicaría la repetida excepción a los profesionales al servicio de
la Administración.
En relación con ello, debe comenzarse recordando la constante
doctrina del Tribunal Constitucional, conforme a la cual la finalidad
del establecimiento de las bases de una materia es asegurar:
«... un común denominador normativo, a partir del cual pueda cada
comunidad, en defensa de su propio interés, introducir las
peculiaridades que estime conveniente dentro del marco competencial
que en la materia en cuestión le ha sido asignado por la Constitución
y su propio Estatuto» (STC 227/1988, de 29 de noviembre, fundamento
jurídico 24.o).
Así las cosas, es menester acudir al artículo 3.2 de la Ley 2/1974,
de 13 de febrero, en la redacción dada por la Ley 7/1997, de 14 de
abril, a cuyo tenor:
«Es requisito indispensable para el ejercicio de las profesiones
colegiadas hallarse incorporado al colegio correspondiente».
Según establece la disposición final segunda de la Ley 7/1997, de 14
de abril, este precepto, al amparo de las cláusulas 1.a y 18.a del
artículo 149.1 de la Constitución, tienen carácter de legislación
básica.
Pues bien, para hallar una respuesta al problema que se examina,
habrá de señalarse, en primer término, que, si bien el artículo 3.2
de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, establece el requisito de la
incorporación al colegio correspondiente para poder ejercer las
profesiones colegiadas, no contiene pronunciamiento expreso alguno
acerca de la posible excepción de la obligatoriedad de dicho
requisito en relación con los profesionales al servicio de la
Administración. Admitida, por la doctrina constitucional antes
examinada, la posibilidad de establecer esta excepción, parece
obligado colegir que, ante el silencio de la Ley 2/1974, de 13 de
febrero, en la redacción dada por la Ley 7/1997, de 14 de abril, será
el legislador autonómico a quien corresponda regular dicha excepción,
como así parece confirmarlo el artículo 2.1 de la misma Ley, a cuyo
tenor:
«El Estado y las Comunidades Autónomas, en el ámbito de sus
respectivas competencias, garantizan el ejercicio de las profesiones
colegiadas de conformidad con lo dispuesto en las leyes».
Por tanto, la regulación de la excepción relativa a los profesionales
al servicio de la Administración pública, parece que deberá
corresponder a la Comunidad Autónoma que haya asumido competencias en
materia de colegios profesionales y ejercicio de las profesiones
colegiadas, la cual podrá hacer uso de sus competencias, ante la
ausencia de una norma básica al respecto, gozando de un margen de
decisión muy amplio, dada la falta de un contenido esencial del
artículo 36 de la Constitución, ya que, como antes se ha avanzado, el
Tribunal Constitucional ha declarado, respecto de la reserva de ley
contenida en dicho precepto constitucional, que:
«... dada la naturaleza del precepto, esta reserva específica es bien
distinta de la general que respecto de los derechos y libertades se
contiene en el artículo 53.1 de la Constitución española y que, en
consecuencia, no puede oponerse aquí al legislador la necesidad de
preservar ningún contenido esencial de derechos y libertades que en
ese precepto no se proclaman, y que la regulación del ejercicio
profesional, en cuanto no choque con otros preceptos
constitucionales, puede ser hecha por el legislador en los términos
que tenga por conveniente» (STC 83/1984, de 24 de julio, fundamento
jurídico 3.o).
Aello debe añadirse la inexistencia, en el texto constitucional de
«ningún precepto establezca a favor de los colegios profesionales,
una concreta reserva material indisponible para el legislador, ni
tampoco materias consustanciales a los colegios profesionales» (STC
386/1993, de 23 de diciembre, fundamento jurídico 3.o).
Por tanto, la referencia a la regulación, con carácter general, por
parte del legislador, de la excepción reseñada, que se contiene en la
sentencia del Tribunal Constitucional 131/1989, de 17 de julio, antes
transcrita, debe interpretarse, por fuerza, en relación con el marco
competencial en la materia, de modo que el legislador autonómico
estaría habilitado para regular, con alcance general, la referida
excepción.
Si a esta conclusión se llega mediante una operación hermeneútica que
atienda a los términos literales de la Ley 2/1974, de 13 de febrero,
a igual conclusión puede llegarse si se aplica un criterio
teleológico.
En efecto, el Tribunal Constitucional ha justificado la colegiación
obligatoria en los siguientes términos:
«La afiliación obligatoria a los entes corporativos se justifica ...
por las características de los fines de interés público que se
persiga y de los que ha de resultar, cuando menos, la dificultad de
obtener tales fines sin recurrir a aquella afiliación» (STC 107/1996,
de 12 de junio, fundamento jurídico 9.o).
Por tanto, si, como se ha visto, la colegiación obligatoria se anuda
a la finalidad de garantizar el interés público concurrente en el
ejercicio de ciertas actividades profesionales y si, por imperativo
constitucional, la Administración pública viene obligada a servir con
objetividad los intereses generales, difícilmente podrá sostenerse,
desde la perspectiva de la constitucionalidad, un razonamiento que
defienda la necesidad de la colegiación
obligatoria de los profesionales al servicio de la Administración
pública fundamentado en el conflicto de intereses que se produciría
en caso contrario y en la garantía de la independencia del
profesional frente a las imposiciones del empleador que pueden
redundar en perjuicio de los ciudadanos. Ello es, en efecto, así
desde el momento en que el mandato constitucional reza para la
Administración en todos sus aspectos y, por ende, también en su
faceta de empleadora. No parece, por tanto, que pueda oponerse este
razonamiento al aseguramiento directo, por parte de la
Administración, de los intereses generales que es menester garantizar
en el ejercicio de las profesiones colegiadas, como así parece
admitirlo el Tribunal Constitucional en sus sentencias 69/1985, de 30
de mayo, y 131/1989, de 17 de julio, antes transcritas.
Por lo demás, como antes se ha avanzado, no parece que deba otorgarse
a la obligatoriedad de la colegiación, en el caso de los
profesionales al servicio de la Administración, un carácter
fundamental, que justifique su consideración como materia básica,
desde el momento en que, como también se ha indicado, básico parece
ser asegurar la garantía de los intereses generales y, en el caso
concreto de las profesiones sanitarias, derechos tales como la salud,
la vida y la integridad física, pero, en cambio, es accesorio el
instrumento a través del cual deba operarse dicha garantía. Esta, en
efecto, parece ser inequívocamente la posición del Tribunal
Constitucional, al admitir que el legislador pueda, en relación con
las profesiones sanitarias, no exigir, en determinados casos, la
colegiación:
«... la obligatoria colegiación de los médicos en activo se justifica
en una legítima decisión del legislador -quien puede, asimismo,
exceptuar los casos en que dicho requisito de la colegiación
obligatoria no haya de exigirse- y en la concurrencia de valores y
derechos constitucionales como la salud, la sanidad y la vida e
integridad física de los ciudadanos que están en juego con ocasión
del ejercicio de la profesión médica» (STC 131/1989, de 17 de julio,
fundamento jurídico 5.o).
La improcedencia de identificar lo general con lo básico puede venir
avalada, además, por el criterio establecido en su día por el
Tribunal Constitucional en torno a la obligatoriedad de la
colegiación de los abogados y procuradores para actuar ante los
juzgados y tribunales, salvo si actuan al servicio de las
Administraciones públicas o entidades públicas por razón de
dependencia funcionarial o laboral. Esta obligatoriedad está
contemplada en el artículo 439.2 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de
julio, del Poder Judicial, donde se recoge una remisión a los
términos en que aquella se establezca en dicha ley y en la
legislación general sobre colegios profesionales. Pues bien, al
interpretar el significado que ha de darse a la mención de la
legislación general sobre colegios profesionales, el Tribunal
Constitucional ha esclarecido que la remisión «debe entenderse
referida a la legislación dictada por quien sea competente para ello
de acuerdo con el cuadro de distribución de competencias en la
materia diseñada por la Constitución y los Estatutos de
Autonomía» (STC 56/1990, de 29 de marzo, fundamento jurídico 43.o).
Así pues, conforme a esta doctrina, la legislación general no se
identifica con la normativa básica, pudiendo quedar atribuida tanto
al Estado, como a las Comunidades Autónomas, según la distribución de
competencias en materia de colegios profesionales y de ejercicio de
las profesiones tituladas.
Tampoco puede pasar desapercibido, por último, que el artículo
149.1.18.a, que constituye el fundamento de la competencia estatal
para aprobar la legislación básica, hace referencia a «las bases del
régimen jurídico de las Administraciones públicas», aplicándose a
colegios profesionales, en cuanto corporaciones de derecho público,
cuando el supuesto que examina no atañe directamente a los citados
entes corporativos, en sí mismos considerados, sino, más cabalmente,
al ejercicio de las profesiones tituladas, aspecto íntimamente
entroncado con dichos entes, como lo demuestra la propia dicción del
artículo 36 de la Constitución, pero que no puede confundirse con
ellos.
Por todo ello, según el criterio de esta institución y con pleno
respeto a la opinión contraria, es obligado concluir que el
legislador goza de una amplia libertad para determinar la colegiación
obligatoria o no de los profesionales al servicio de la
Administración, sin que, de otro lado, el legislador autonómico haya
invadido la esfera de lo básico que, a tenor del artículo 149.1.18.o
de la Constitución, queda reservada al Estado, ni contradicho ninguna
norma de carácter básico, como es el artículo 3.2 de la Ley 2/1974,
de 13 de febrero, en la redacción dada por la Ley 7/1997, de 14 de
abril. En consecuencia, de acuerdo con lo expuesto, no parece que
pueda sostenerse fundadamente que se haya producido, en el caso que
se analiza, una vulneración del bloque de la constitucionalidad.
CUARTO. Se refiere en segundo término el solicitante a la presunta
vulneración del artículo 36 de la Constitución, ya que, en su
criterio, el apartado 3 del artículo 30 y la disposición transitoria
segunda de la Ley 18/1997, de 21 de noviembre, vulnerarían la reserva
de ley que se contiene en este precepto constitucional, al prever que
la efectividad de la exención de la colegiación para los
profesionales médicos y de enfermería al servicio de la
Administración pública y cuyas funciones comprenden la realización de
actos profesionales que tengan como destinatarios inmediatos a los
ciudadanos requerirá su previa declaración mediante decreto.
Cabe recordar, por tanto, que el artículo 36 de la Constitución
española reza literalmente como sigue:
«La ley regulará las peculiaridades propias del régimen jurídico de
los colegios profesionales y el ejercicio de las profesiones
tituladas. La estructura interna y el funcionamiento de los colegios
deberán ser democráticos».
Como se señala en la solicitud, el Tribunal Constitucional ha
declarado que este precepto constitucional
recoge una reserva de ley. En efecto, el Tribunal ha declarado en
este sentido que dicho precepto:
«... contiene fundamentalmente una reserva de ley en punto al
establecimiento del régimen jurídico de colegios profesionales y al
ejercicio de las profesiones tituladas. La garantía de las libertades
y derechos de los ciudadanos consiste en que esta materia sea
regulada por el legislador, que no encuentra, como es obvio, otros
límites que los derivados del resto de los preceptos de la
Constitución y, principalmente, de los derechos fundamentales.
Compete, pues, al legislador, atendiendo a las exigencias del interés
público y a los datos producidos por la vida social, considerar
cuándo existe una profesión, cuándo esta profesión debe dejar de ser
enteramente libre para pasar a ser profesión titulada, esto es,
profesión para cuyo ejercicio se requieren títulos, entendiendo por
tales la posesión de estudios superiores y la ratificación de dichos
estudios mediante la consecución del oportuno certificado o licencia.
Por ello, dentro de las coordenadas que anteriormente se han
mencionado, puede el legislador crear nuevas profesiones y regular su
ejercicio, teniendo en cuenta, como se ha dicho, que la regulación
del ejercicio de una profesión titulada debe inspirarse en el
criterio del interés público y tener como límite el respeto del
contenido esencial de la libertad profesional» (STC 42/1986, de 10 de
abril, fundamento jurídico 1.o).
Con posterioridad, el Tribunal Constitucional ratifica que el
artículo 36 del texto constitucional recoge una reserva de ley,
indicando al respecto que:
... la Constitución en su artículo 36 ha reconocido e
institucionalizado las corporaciones de profesionales, conocidas con
el nombre de Colegios, estableciendo respecto de ellos una reserva de
ley...» (STC 123/1987, de 15 de julio, fundamento jurídico 3.o).
Así las cosas, el Tribunal Constitucional, precisamente al
pronunciarse sobre el artículo 36 de la Constitución, ha delimitado
el alcance de la reserva de ley, esclareciendo que no ha de
entenderse de un modo absoluto, ya que no empece la remisión al
reglamento. En tal sentido, el Tribunal Constitucional ha declarado
sobre la reserva de ley que:
«... no excluye, ciertamente, la posibilidad de que las leyes
contengan remisiones a normas reglamentarias, pero sí que tales
remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente
subordinada a la ley, lo que supondría una degradación de la reserva
formulada por la Constitución a favor del legislador. Esto se traduce
en ciertas exigencias en cuanto al alcance de las remisiones o
habilitaciones legales a la potestad reglamentaria, que pueden
resumirse en el criterio de que las mismas sean tales que restrinjan
efectivamente el ejercicio de esa potestad a un complemento de la
regulación legal que sea indispensable por motivos técnicos o para
optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la
Constitución o por la propia ley» (STC 83/1984, de 24 de julio,
fundamento jurídico 4.o).
En este mismo sentido, el Tribunal Constitucional, a fin de perfilar
el papel del reglamento en estos casos, ha señalado también que
cuando la Constitución establece una reserva de ley:
«Esta materia queda, así, sustraída a la normación reglamentaria, mas
no en el sentido de que las disposiciones del Gobierno no puedan,
cuando así lo requiera la ley, colaborar con ésta para complementar o
particularizar, en aspectos instrumentales y con la debida sujeción,
la ordenación legal de la materia reservada, pues esta colaboración
que, en términos de política legislativa, habrá de resultar
pertinente en muchos casos, no será contradictoria con el dictado de
la Constitución cuando la remisión al reglamento lo sea,
estrictamente, para desarrollar y complementar una previa
determinación legislativa. En este ámbito, por tanto, habrá de ser
sólo la ley la fuente introductora de las normas reclamadas por la
Constitución, con la consecuencia de que la potestad reglamentaria no
podrá desplegarse aquí innovando o sustituyendo a la disciplina
legislativa, no siéndole tampoco posible al legislador disponer de la
reserva misma a través de remisiones incondicionadas o carentes de
límites ciertos y estrictos, pues ello entrañaría un desapoderamiento
del Parlamento en favor de la potestad reglamentaria que sería
contrario a la norma constitucional creadora de la reserva» (STC 99/
1987, de 11 de junio, fundamento jurídico 3.o).
De otra parte, el Tribunal Constitucional ha dejado claramente
sentado que las remisiones en blanco a las normas reglamentarias o a
las simples habilitaciones a la Administración por normas legales sin
contenido material son contrarias a la reserva de ley (SSTC 37/1981,
de 16 de noviembre, fundamento jurídico 4.o; 179/1985, de 19 de
diciembre, fundamento jurídico 3.o; y 42/1987, de 7 de abril,
fundamento jurídico 2.o).
A la luz de esta doctrina, no parece que haya podido producirse la
vulneración de la reserva de ley que contempla el artículo 36 de la
Constitución, ni que nos encontremos ante una deslegalización. En tal
sentido, debe repararse en que el artículo 30.2 de la Ley 18/1997, de
21 de noviembre, tiene un alcance de carácter general, abarcando a
todos los profesionales vinculados con la Administración pública
mediante una relación de servicios regulada por el Derecho
administrativo y laboral. El apartado segundo del artículo 30 viene a
establecer así, con carácter general, respecto de todos ellos,
incluidos los profesionales médicos y de enfermería, una excepción al
requisito de la colegiación que se exige, para el ejercicio de las
profesiones colegiadas, en el apartado primero del mismo artículo, en
los casos en que así lo establezca la ley de creación del colegio
correspondiente, otra norma posterior del mismo rango o, en su caso,
la disposición reglamentaria prevista en el artículo 29.3 de la Ley,
y los estatutos así lo dispongan. El apartado tercero del artículo 30
y la disposición transitoria segunda de la Ley 18/1997, de 21 de
noviembre, no establecen, por tanto, una excepción a la regla general
del apartado 1 del artículo 30, sino una excepción a la excepción del
apartado 2 del mismo artículo.
Ahora bien, esta excepción no tiene el alcance de exigir la
obligatoriedad de la colegiación a los profesionales médicos y de
enfermería al servicio de las administraciones públicas y cuyas
funciones comprendan la realización de actos profesionales que tienen
por destinatarios inmediatos a los ciudadanos, sino que su
virtualidad, por el contrario, atañe al sometimiento de la
efectividad de la inaplicación de la obligatoriedad de la colegiación
a su determinación previa por un reglamento, que será dictado previo
el estudio de la incidencia que la falta de exigencia de la
colegiación pueda suponer en el interés público y para el
funcionamiento armónico del sistema nacional de salud.
Así las cosas, será preciso concluir que, a tenor de la doctrina del
Tribunal Constitucional, ya transcrita, no nos encontramos ante una
deslegalización que vulnere la reserva de ley contemplada en el
artículo 36 de la Constitución y ello no solamente porque, como
también se ha visto antes, este precepto constitucional no tiene un
contenido esencial que sea necesario preservar (STC 83/1984, de 24 de
julio, fundamento jurídico 3.o; y 89/1989, de 11 de mayo, fundamento
jurídico 5.o), sino porque no estamos ni ante la ausencia de una
norma legal y su sustitución por una norma reglamentaria, por cuanto
aquella existe, ni ante una remisión en blanco al reglamento. Por el
contrario, se trata de una remisión a éste, en la que se contienen
unos criterios precisos para el ejercicio de la potestad
reglamentaria y en la que la norma reglamentaria aparece como un
complemento de la ley, que viene exigido por la necesidad de analizar
la incidencia que la medida prevista con carácter general pudiera
tener en relación con un determinado sector de las profesiones
tituladas. En tal sentido, la norma reglamentaria no innovará lo
dispuesto en la norma legal, por cuanto el supuesto está contemplado
en esta última, restringiendo el reglamento sus efectos a subordinar
la efectividad de la medida legalmente prevista a los resultados del
estudio que se realiza. De este modo, la norma reglamentaria prevista
en la disposición transitoria segunda de la Ley 18/1997, de 21 de
noviembre, restringirá su virtualidad a hacer efectiva la medida
contemplada en una norma legal preexistente y a la cual no sustituye,
permaneciendo, en el caso de que el estudio aconseje lo contrario,
invariable la situación tal y como estaba regulada antes de la Ley
18/1997, de 21 de noviembre.
Si ello es así desde un punto de vista material, desde la perspectiva
formal el mismo carácter transitorio de la norma legal en la que se
contiene la remisión a la disposición reglamentaria es un dato más
que abona lo anteriormente expuesto, al confirmar que existe una
regulación legal sustantiva a la que el reglamento no sustituye,
limitándose la disposición transitoria a posponer los efectos del
supuesto contemplado con carácter general en un caso determinado,
para lo cual remite a la norma reglamentaria la determinación de la
producción de aquellos, en función del resultado al que se llegue a
través del análisis de su incidencia en un determinado sector de la
acción administrativa.
Admitida, en consecuencia, la compatibilidad de la reserva de ley con
la remisión a la norma reglamentaria, no previéndose que el futuro
reglamento pueda introducir
ninguna innovación, delimitándose en la norma legal la finalidad
y el alcance de la remisión, y estableciéndose asimismo en la misma
los criterios que han de servir de guía al ejercicio de la potestad
reglamentaria, no parece que sea posible considerar, según el
criterio de esta institución y con pleno respeto a la opinión
contraria, que se ha producido la deslegalización que se invoca en la
solicitud que se analiza, debiendo estimarse que se ha respetado la
reserva de ley que se recoge en el artículo 36 del texto
constitucional.
Con independencia de ello debe repararse en que, habiéndose concluido
que el apartado 2 del artículo 30 de la Ley 18/1997, de 21 de
noviembre, no es inconstitucional, la declaración de
inconstitucionalidad del número 3 de dicho artículo y de la
disposición transitoria segunda de la citada ley operaría unos
efectos contrarios a la pretensión de los reclamantes, pues
consistiendo ésta en que se mantenga la obligatoriedad de la
colegiación de los profesionales de enfermería y conteniendo el
artículo 30.3 y la disposición transitoria segunda una excepción a lo
dispuesto en el artículo 30.2, la referida inconstitucionalidad y,
por ende, nulidad de los preceptos citados en primer término
conllevaría automáticamente la aplicación de la previsión recogida en
el segundo de los preceptos mencionados a los profesionales de
enfermería al servicio de la Administración pública, de modo que no
se exigiría la colegiación de los mismos.
1.3.8. Ley 1/1998, de 7 de enero, de política lingüística, de la
Generalidad de Cataluña
Varias asociaciones y un gran número de ciudadanos, residentes
algunos en Cataluña y otros en diversas zonas del territorio del
Estado, solicitaron la interposición de recurso de
inconstitucionalidad contra la Ley 1/1998, de 7 de enero, de Política
Lingüítica de Cataluña, por considerar que varios de sus preceptos
resultaban contrarios a la Constitución.
El Defensor del Pueblo, tras analizar las alegaciones contenidas en
los diversos escritos remitidos a esta Institución, y una vez oído el
informe de la Junta de coordinación y Régimen Interior al que alude
el artículo 18.1.b) del Reglamento de Organización y Funcionamiento
del Defensor del Pueblo, resolvió no interponer el recurso solicitado
y formular a los Presidentes del Parlamento y de la Generalidad de
Cataluña las siguientes consideraciones:
PRIMERA. Debe plantearse como primera cuestión si cabe en el actual
marco constitucional la imposición de un deber general de
conocimiento de la lengua catalana, ya sea actual o de futuro,
predicable para todos los ciudadanos de la Comunidad Autónoma en su
condición de tales.
El apartado 1 del artículo 3 de la Constitución, tras señalar al
castellano como la lengua española oficial de Estado, determina que
«todos los españoles tienen el deber de conocerla y el derecho a
usarla». Esta precisión no se incluye en el número 2 de dicho
artículo cuando se trata de la oficialidad de la demás lenguas
españolas enel territorio de las respectivas Comunidades Autónomas.
De ahí debe extraerse la consecuencia -en conformidad con el
principio jurídico que pide que el establecimiento de deberes se haga
de forma explícita- de que no existe un deber constitucional de
conocimiento de las lenguas que sean cooficiales en cualquiera de las
autonomías españolas.
Esta interpretación queda afianzada por la consulta de los trabajos
parlamentarios que prepararon la Constitución. De ellos resulta, de
forma inequívoca, que el legislador constituyente valoró la
posibilidad de establecer el deber de conocimiento de las lenguas
cooficiales para los residentes en los territorios autonómicos que
las tuvieran, y que decidió no incorporar al texto ese nuevo deber.
Son sobradamente conocidas, por lo que aquí específicamente interesa,
las enmiendas 105 y 106 presentadas en su momento por el Grupo
Minoría Catalana en la tramitación del actual artículo 3 de la
Constitución. Retirada la enmienda 105, que pretendía la oficialidad
única de la lengua catalana en Cataluña, por considerarla el grupo
parlamentario promovente prematura, se mantuvo la 106 cuyo sentido
final era imponer a «todos los residentes» en los territorios
autónomos con lengua cooficial, el «deber de conocer» dichas lenguas.
Esta enmienda fue expresamente rechazada en la Comisión de Asuntos
Constitucionales del Congreso el 16 de mayo de 1978 y en el Pleno de
dicha Cámara el 5 de julio siguiente (vid. Diario de Sesiones del
Congreso de los Diputados, Pleno, 5 de julio de 1978).
Conocido el criterio constitucional no parece posible mantener que
por la vía de los Estatutos de Autonomía pueda imponerse ese deber de
conocimiento de una lengua distinta del castellano a todos los
ciudadanos residentes en el territorio de una Comunidad. Y ello,
según entiende este Defensor del Pueblo, a pesar de la relevancia que
los Estatutos de Autonomía tienen en orden a la configuración del
régimen jurídico de la cooficialidad lingüística (STC 82/1986, FJ1).
La explícita decisión en sede constituyente y la necesidad de hacer
una interpretación de todo el ordenamiento jurídico conforme a la
Constitución, conducen a negar la posibilidad de que el deber de
conocimiento de una lengua autonómica pueda establecerse por vía
estatutaria.
Así lo ha declarado el Tribunal Constitucional en diversos
pronunciamientos. Entre ellos en la sentencia 82/1986 (FJ3) donde se
dice:
«En directa conexión con el carácter del castellano como lengua
oficial común del Estado Español en su conjunto, está la obligación
que tienen todos los españoles de conocerlo, que lo distingue de las
otras lenguas españolas que con él son cooficiales en las respectivas
Comunidades Autónomas, pero respecto a las cuales no se prescribe
constitucionalmente tal obligación.»
Asimismo, y específicamente respecto de la lengua catalana, la
sentencia 83/1986, (FJ3), afirma de modo expreso que los ciudadanos
«...sin tener el deber de conocerla, pueden alegar el desconocimiento
de una de las lenguas oficiales...». Y particular importancia ha de
concederse en relación con este asunto al pronunciamiento contenido
en el fundamento jurídico segundo de la sentencia
84/1986. En ella, al tratarse el precepto de la Ley de
Normalización Lingüística de Galicia en el que se imponía a todos los
gallegos el deber de conocer la lengua gallega, el Tribunal tuvo
ocasión de exponer de una forma sistemática la doctrina general al
respecto, al señalar que:
«Tal deber no viene impuesto por la Constitución y no es inherente a
la cooficialidad de la lengua gallega. El artículo 3.1 de la
Constitución establece un deber general de conocimiento del
castellano como lengua oficial del Estado; deber que resulta
concordante con otras disposiciones constitucionales que reconocen la
existencia de un idioma común a todos los españoles, y cuyo
conocimiento puede presumirse en cualquier caso independientemente de
factores de residencia o vecindad. No ocurre, sin embargo, lo mismo
con las otras lenguas españolas cooficiales en los ámbitos de las
respectivas Comunidades Autónomas, pues el citado artículo no
establece para ellas ese deber, sin que ello pueda considerarse
discriminatorio, al no darse respecto de las lenguas cooficiales los
supuestos antes señalados que dan su fundamento a la obligatoriedad
del conocimiento del castellano.» «La inexistencia de un deber
constitucional de conocimiento del gallego, nada tiene que ver con
las previsiones del Estatuto de Autonomía de Galicia respecto del
derecho de los gallegos a conocer y usar la lengua propia de su
Comunidad, a fin de garantizar su 'uso normal y oficial'; pues el
deber de conocimiento del gallego no es un simple instrumento para el
cumplimiento de los correspondientes deberes y el ejercicio de las
mencionadas competencias... sin perjuicio de que la acción pública
que en tal sentido se realice pueda tener como finalidad asegurar el
conocimiento de ese idioma por los ciudadanos de Galicia.»
Doctrina ésta que ha sido mantenida hasta la fecha por el Tribunal
Constitucional. Ciertamente, en diversos pronunciamientos, referidos
a situaciones concretas, se ha matizado el alcance de la misma,
admitiéndose la existencia de un deber específico de conocimiento de
la lengua autonómica (vid. STC 337/1994). Pero en definitiva, y como
ya antes se apuntó, ni de la cooficialidad lingüística, ya que no es
inherente a ella, ni del respeto y protección que la riqueza
lingüística española merece, que vincula a todos los poderes
públicos, se puede extraer como consecuencia implícita o explícita,
la existencia de un deber general de conocimiento de cualquier lengua
española distinta del castellano.
Otra cosa es, como también ha señalado aquel Tribunal, que en
determinados ámbitos concretos y justificándose en el derecho que los
ciudadanos tienen al conocimiento y uso de las correspondientes
lenguas cooficiales, se imponga un deber específico de conocimiento
de la lengua propia autonómica, deber éste que sólo puede predicarse
de quienes ostentan determinada condición (alumnos no universitarios,
participantes en pruebas selectivas de acceso o funcionarios
públicos, por ejemplo) y no en general de todos los ciudadanos.
De acuerdo con lo expuesto, este Defensor del Puebloconsidera que no
sería constitucionalmente legítimo
imponer un deber general de conocimiento de la lengua catalana a
todos los ciudadanos de Cataluña. Y, por consiguiente, que no cabe
interpretar el artículo 3 del Estatuto de Autonomía de Cataluña de
forma que deba entenderse implícito en el mismo un deber de
conocimiento de la lengua catalana o que autorice a los poderes
públicos de esa comunidad autónoma a imponer por ley dicho
conocimiento.
Así las cosas, como reconoce el propio preámbulo de la ley en su
apartado 3, la existencia general de un deber de «conocer la lengua
catalana» solamente podrá ser entendida como un objetivo de futuro
para cuyo logro se haría necesaria la modificación del marco
constitucional (»...modificar la normativa estatal y la europea»,
dice el preámbulo) actualmente vigente.
En conformidad con lo anterior, se hace preciso que en el desarrollo
normativo de la Ley de Política Lingüística, o en la aplicación de la
misma, no se adopten medidas que de una u otra forma presupongan la
existencia de un deber general de conocimiento de la lengua catalana,
predicable de los ciudadanos residentes en Cataluña.
SEGUNDA.
A) Pasando a otro asunto, puede afirmarse que el uso de la lengua,
como derecho y, eventualmente, como deber, requiere enfoques muy
diversos según se refiera a personas físicas y jurídicas privadas o a
personas, entidades o instituciones públicas, especialmente, en este
último caso, cuando se trata de una lengua oficial.
En general y sin entrar en mayores precisiones, la cooficialidad de
la lengua catalana y el correlativo derecho de uso que corresponde a
los ciudadanos de Cataluña, no sólo justifica, sino que impone su
empleo por parte de las instituciones y entidades públicas -en
sentido amplio- radicadas en la Comunidad Autónoma. Sin embargo,
cuando se alude al uso de la lengua por parte de los ciudadanos
particulares o, mejor dicho, por las personas físicas y jurídicas de
carácter privado en sus relaciones mutuas y no en el ámbito de lo
«oficial», el enfoque varía radicalmente. Aquí la regla es la
libertad, y el uso de la lengua -cualquier lengua, en último término-
es, en todo caso, un derecho y no un deber o una obligación.
Efectivamente, el constituyente -y el legislador orgánico, en su
caso- sólo pueden declarar una lengua «oficial»; pero el legislador
únicamente estará habilitado para entrar en el ámbito privado cuando
esa intromisión sea absolutamente necesaria para hacer viables las
consecuencias generales del principio de cooficialidad.
El artículo 10.1 de nuestra Constitución recuerda que el libre
desarrollo de la personalidad y el respeto a los derechos de los
demás, son fundamentos del orden político y de la paz social. Esta
libertad de desenvolvimiento personal, considerada en la Constitución
como valor superior del ordenamiento jurídico (artículo 1.1), como
principio (artículo 10.1) y como derecho, tiene en este último
aspecto múltiples manifestaciones entre las que ocupa un lugar
preferente la libertad de expresión (artículo 20.1 CE).
Tal libertad fundamental garantiza a todos el derecho a «expresar y
difundir libremente los pensamientos, ideas y opiniones mediante la
palabra, el escrito o cualquier otro medio de reproducción» y
comprende, por tanto, no sólo los contenidos sino también los códigos
de exteriorización de dichos contenidos. Sin la conjunción de los dos
no puede haber auténtica libertad de expresión, porque en este caso
el vehículo utilizado para comunicar importa tanto como el mensaje
que desee comunicarse. Existe una inescindible relación entre el
pensamiento, la exteriorización de ese pensamiento, y el código
lingüístico utilizado para exteriorizarlo. Si uno de esos elementos
resulta atacado, lo que se estará atacando es la propia capacidad del
ser humano para comunicarse en libertad. Esto es, la libertad de
expresión. En definitiva, en el marco general de libertad que ha de
presidir la vida del ciudadano, éste encuentra reconocido su derecho
al libre uso de la lengua de su preferencia en la libertad de
expresión que la Constitución proclama y garantiza.
Partiendo de ese principio general, la libertad de la lengua, cuando
abandona el campo de lo estrictamente privado y se proyecta en
ámbitos heterogéneos como la enseñanza, la función pública o el
procedimiento administrativo, por poner algunos ejemplos, sufre
modulaciones a menudo intensas en función de otros intereses que
deben ser también protegidos. Pero este Defensor del Pueblo entiende
que la oficialidad de una lengua, la cooficialidad de varias de
ellas, o las medidas de fomento y protección que deben dispensarles
los poderes públicos, no pueden llevarse a extremos en los que se
impida o vulnere un derecho tan elemental como el que los ciudadanos
tienen de expresarse en la lengua de su preferencia. Y si, como se ha
dicho, esta afirmación es matizable en algunos ámbitos por la
concurrencia de otros derechos que es necesario ponderar
adecuadamente, no es menos cierto que el ámbito de las relaciones
privadas debe quedar exento de toda imposición lingüística por parte
de los poderes públicos.
Así pues, en el campo citado de las relaciones «inter privatos» prima
la voluntad libérrima de los comunicantes. Ello no es más que una
manifestación de la libertad personal como «fundamento del orden
político y de la paz social» y, como tal, relacionada con múltiples
derechos y libertades fundamentales que gozan en nuestro sistema
constitucional de particular protección. Ya se ha señalado, que la
libertad de la lengua se considera como supuesto subsumible dentro de
la libertad de expresión recogida en el artículo 20 de la
Constitución; y los poderes públicos, respecto de las relaciones
inter privatos no pueden ni deben imponer una regulación concreta que
sea contraria a la libertad de opción lingüística.
Desde luego no sería justificable tal imposición sobre la base del
concepto de «lengua propia» -que tiene origen estatutario y no
constitucional- y que aparece expresamente recogido en la ley que
aquí se analiza. «Obliga», como afirma el preámbulo de la Ley «a los
poderes públicos y a las instituciones de Cataluña a protegerla,
a usarla de forma general y a promover su uso público en todos los
niveles»; pero sólo eso, promocionar y fomentar el uso de la lengua
propia, sin violentar la
libertad del individuo a relacionarse libremente con los demás
sujetos en la lengua de su libre elección.
Porque el concepto de lengua propia formulado por la ley no podría
justificar una intromisión en la esfera privada. La lengua oficial
busca establecer un código común que haga posible la comunicación con
el conjunto de los ciudadanos, pero la «lengua propia», en su sentido
de lengua natural de una comunidad o de un territorio, no se puede
imponer a los ciudadanos en virtud de una disposición normativa. Muy
al contrario, cada uno de ellos debe tener la más absoluta libertad
para usar la que le resulte, aquí en su sentido más estricto, propia.
Y de esa pertenencia de la lengua al individuo o al territorio no
debieran derivarse en ningún caso restricciones a la libertad.
Tampoco resultaría admisible que se desvirtuase el concepto de
«lengua oficial» -esto es, lengua en la que van a actuar los poderes
públicos en sus actuaciones internas, interinstitucionales y en sus
relaciones con los ciudadanos- para, desde la forzada aplicación de
ese concepto, entrar a regular aspectos que deben regirse por un
principio esencial de libertad. Si esto llegara a realizarse, se
habría liquidado el concepto de «lengua oficial», y se pasaría al de
«lengua obligatoria» en ejecución de un modelo de ordenación
lingüística que estaría en contradicción con el diseño constitucional
de respeto a los derechos y libertades vigente en la actualidad.
Y por lo que a las empresas se refiere, debe tenerse en cuenta que
cualquier actuación de los poderes públicos respecto de las
cuestiones lingüísticas tiene que respetar la libertad de empresa
reconocida en el artículo 38 de la Constitución. Libertad que el
Tribunal Constitucional ha considerado como el derecho de «iniciar y
sostener en libertad la actividad empresarial». No puede parecer
excesivo reconocer que el empresario -al menos cuando se dirija a los
particulares-, como fundador o como principal responsable de su
empresa, debe tener la capacidad de perfilar cuál va a ser su oferta,
la forma en que desea exponerla, la determinación de a qué público
quiere llegar, y la lengua que desea utilizar para todo ello. Todas
estas decisiones forman parte del núcleo primario de libertad que
debe ser protegido de toda injerencia ilegítima y que procede
entender comprendido dentro de la propia libertad de empresa.
Debe distinguirse con nitidez que una cosa es que la Generalidad
resulte habilitada, de acuerdo con lo previsto en el artículo 3.3 del
Estatuto de Autonomía de Cataluña, para garantizar «el uso normal y
oficial» de los idiomas cooficiales, y otra muy distinta es que ese
uso normal se quisiera llevar a todos los ámbitos y se quisiera
imponer en todo momento. La Generalidad, como cualquier otro poder
público, está limitada en sus facultades por el respeto que debe a
los ámbitos privados. No entenderlo así supondría admitir que los
poderes públicos pueden todo lo que quieren, y ello no resultaría
conforme al propio modelo de limitación del poder y sometimiento a la
Ley y al Derecho que la Constitución establece.
Sobre este marco general, deben hacerse algunas consideraciones
respecto de determinados preceptos de la Ley.
B) En la letra b) del artículo 2.2 se establece que el catalán «como
lengua propia» es la lengua preferentemente utilizada «por las
empresas y entidades que ofrecen servicios al público».
El establecimiento legal de una lengua de utilización preferente por
parte de entidades privadas en sus relaciones con los particulares
sólo puede ser entendida como la expresión de un deseo del legislador
de fomentar el uso de la lengua catalana (en conformidad con lo
dispuesto en el apartado 3 del mismo artículo), pero del que no deben
seguirse consecuencias directas que tuvieran como resultado la
imposición de deberes concretos a los particulares.
C) Por su parte, el artículo 15.5 dispone lo siguiente:
«Los cheques, pagarés, talonarios y demás documentos ofrecidos por
las entidades financieras a sus clientes y clientas deben ser
redactados, como mínimo, en catalán.»
Evidentemente, la ratio de esta norma es promover el uso habitual del
catalán en los documentos de giro o tráfico. Tal finalidad, en si
misma adecuada, puede haberse llevado a efecto con una cierta
desproporción entre fines y medios.
Téngase en cuenta que la mayor parte de los documentos a los que hace
alusión el precepto aludido son modelos que las entidades financieras
ponen a disposición de sus clientes para facilitar el uso habitual
que los mismos deben hacer de ese tipo de documentos en sus
relaciones cotidianas. Como tales, lo que esas entidades financieras
hacen es proporcionar un soporte al que se dará vida jurídica por
medio de una determinada actuación del particular. La manifestación
de voluntad así expresada tiene que entenderse, pues, realizada por
la persona que lo emite y no por la que ha proporcionado el impreso.
De tal suerte que un individuo que mantenga relaciones con una
entidad financiera por medio de una sucursal de la misma radicada en
Cataluña, puede verse forzado a utilizar impresos redactados al menos
en catalán, sin que esta Ley le permita la utilización en exclusiva
de otras lenguas. Como quiera que para los particulares no existe la
obligación de uso de ninguna lengua oficial en sus relaciones
privadas, la aplicación de este precepto podría resultar lesiva para
el derecho de quienes no desearan utilizar la lengua catalana.
A mayor abundamiento, no puede dejar de considerarse que los
documentos a que venimos refiriéndonos desplegarán sus efectos, en
muchos casos, fuera del territorio catalán. Habida cuenta de la
vigente regulación constitucional sobre la cuestión lingüística,
podría alegarse válidamente el desconocimiento de la lengua catalana
por quienes pretendan trabar relaciones con entidades financieras
que, a tenor de lo dispuesto en esta Ley de Política Lingüística,
deban redactar estos documentos «como mínimo» en catalán, lengua de
conocimiento no obligatorio.
Así las cosas, e intentando conciliar en lo posible el deseo del
legislador catalán de promocionar el uso de su lengua propia en los
documentos mercantiles con el insoslayable derecho de los
particulares a decidir qué
lengua quieren usar, resulta aconsejable que el Parlamento de
Cataluña promueva la oportuna modificación legislativa de este
precepto para que quede con un sentido similar a la solución dada en
el artículo 15.3 de la ley respecto a los contratos de adhesión y
similares.
D) Los números 1 y 3 del artículo 32 de la Ley 1/1998, de Política
Lingüística de Cataluña, dicen lo siguiente:
«Artículo 32. 1. Las empresas y establecimientos dedicados a la venta
de productos o a la prestación de servicios que desarrollan su
actividad en Cataluña deben estar en condiciones de poder atender a
los consumidores y consumidoras cuando se expresen en cualquiera de
las lenguas oficiales de Cataluña.
...
3. La señalización y los carteles de información general de carácter
fijo y los documentos de ofertas de servicios para las personas
usuarias y consumidoras de los establecimientos abiertos al público
deben estar redactados, al menos, en catalán. Esta norma no se aplica
legislación de la propiedad industrial.»
Respecto del apartado 1, según el dictamen remitido a este Defensor
del Pueblo por el Gabinet Jurídic Central del Departament de la
Presidència de la Generalitat de Catalunya)
«La obligación que de este precepto resulta para los establecimientos
comerciales supone únicamente el conocimiento pasivo de la lengua
catalana en el nivel suficiente para que el consumidor o usuario no
se vea desatendido, es decir, no vea negado el servicio o producto
solicitado, tanto si lo hace en catalán como en castellano. En
definitiva, este precepto no impone al comerciante el deber de
responder en una lengua determinada, sino el de prestar el servicio u
ofrecer el producto que le ha sido solicitado en una de las dos
lenguas oficiales sin posibilidad de negarlo en razón de la lengua
empleada por el consumidor o usuario.»
Para este Defensor del Pueblo, el sentido del precepto debe ser
necesariamente el que se señala en el dictamen referido. Pues de otro
modo, se estaría estableciendo un deber de uso de una lengua, cosa
que no cabe imponer con carácter general, y menos en relaciones
juridico-privadas.
En el supuesto planteado por el número 3 del artículo 32, la
imposición se refiere exclusivamente a la lengua catalana y afecta a
la totalidad de los establecimientos abiertos al público.
Según este Defensor del Pueblo, resulta desproporcionado establecer
un uso obligatorio y general de la lengua catalana en toda la
señalización, los carteles de información de carácter fijo y los
documentos de oferta de servicios, sin permitir que el titular del
establecimiento o empresa de que se trate pueda decidir en cada caso
lo que resulte más oportuno, cara a satisfacer del mejor modo las
preferencias de su clientela. Una aplicación rigurosa
de la norma llevaría al absurdo de que los documentos de oferta de
servicios de productos que se vendieran fundamentalmente a clientes
extranjeros tendrían que realizarse obligatoriamente, al menos, en
lengua catalana, aunque éstos no puedan comprenderla (el juicio sería
el mismo si la imposición viniera referida a la lengua castellana o a
las dos conjuntamente).
Esta desproporción entre objetivos y fines que se aprecia en la
norma, hace que se considere conveniente la modificación de la misma,
en el sentido de transformarla en una medida puramente de fomento, o,
al menos, considerar que pueden establecerse excepciones según el
prudente criterio del titular de la empresa o establecimiento.
Sin perjuicio de lo anterior, se considera igualmente que la
previsión establecida por la disposición adicional quinta, letra b),
de la Ley, al estimar que la infracción de lo dispuesto en el
artículo 32.2 se entenderá «una negativa injustificada a satisfacer
las demandas de las personas usuarias y consumidoras, a la que debe
aplicarse el régimen sancionador que establece la Ley 1/1990, de 8 de
enero, sobre la disciplina del mercado y de defensa de los
consumidores y usuarios», resulta desproporcionada con el objetivo
que persigue, cual es el de normalizar en este ámbito el uso de la
lengua catalana. Este Defensor del Pueblo considera que ese fin debe
poder conseguirse por medio de medidas menos punitivas y, sobre todo,
procurando que el hecho de fomentar y promocionar el uso del catalán
no pueda verse como una imposición coactiva, sino como un objetivo
para el que se pide la libre adhesión de los ciudadanos.
En virtud de lo anterior, resultaría muy oportuna la modificación de
la disposición adicional quinta, letra b), de la ley referida, al
objeto de excluir de la misma toda mención al artículo 32.3.
TERCERA
A) Otra cuestión de carácter general, imprescindible para el análisis
de los preceptos de la Ley de Política Lingüística de Cataluña, es la
que hace referencia al alcance y significado del régimen de
cooficialidad del catalán y del castellano en el territorio de esa
Comunidad Autónoma.
El Tribunal Constitucional ha venido manteniendo una consolidada
doctrina sobre la cooficialidad lingüística y el alcance
constitucional que debe darse a la misma. La sentencia 82/1986 (FJ2)
contiene en primer término la referida doctrina, cuando afirma:
«Según el número 1 del artículo 3 de la Constitución, el castellano
es la lengua española oficial del Estado, y entendiéndose obviamente
aquí por 'Estado' el conjunto de los poderes públicos españoles, con
inclusión de los autonómicos y locales, resulta que el castellano es
lengua oficial de todos los poderes públicos y en todo el territorio
español. Aunque la Constitución no define, sino que da por supuesto
lo que sea una lengua oficial, la regulación que hace de la materia
permite afirmar que es oficial una lengua, independientemente de su
realidad y peso como fenómeno social, cuando es reconocida por
los poderes públicos como medio normal de comunicación en y entre
ellos y en su relación con los sujetos privados, con plena validez y
efectos jurídicos... Ello implica que el castellano es medio de
comunicación normal de los poderes públicos y ante ellos en el
conjunto del Estado español.»
A tenor de la doctrina transcrita, se vulneraría la cooficialidad
lingüística cuando una de las lenguas quedase jurídicamente excluida
de la actuación cotidiana de las instituciones públicas en la
comunidad autónoma. El status de lengua oficial en el vigente modelo
constitucional y estatutario de cooficialidad lingüística no puede
considerarse satisfecho sólo permitiendo que los ciudadanos hagan
libre uso de dicha lengua en sus relaciones con las Administraciones
e Instituciones públicas. Ese status impide, en un sentido negativo,
que se imponga el uso de una sola de la lenguas cooficiales como
única lengua de las Instituciones, tanto en su ámbito interno como en
las
constantes relaciones que una Administración debe mantener con las
demás Administraciones públicas. Y al mismo tiempo exige, en un
sentido positivo, que cada lengua cooficial disponga de un espacio
propio, posible y ejercitable, tanto en el ámbito interno, como en el
interadministrativo, y el externo de relaciones con los ciudadanos.
Por otro lado, resultaría constitucionalmente cuestionable la
utilización del concepto de «lengua propia», otorgándole legalmente
una sustantividad jurídica superior al de «lengua oficial», para
pretender justificar una posición superior del catalán respecto el
castellano.
Para este Defensor del Pueblo resulta legítimo que la comunidad
catalana desee primar el uso del catalán en determinados ámbitos
públicos, no sólo por su carácter de lengua propia de Cataluña y por
el deber que afecta a las autoridades públicas de promover y fomentar
su conocimiento y su uso, sino también por la necesidad de establecer
una transitoria discriminación positiva a favor de esa lengua para
permitir su definitiva consolidación (STC 337/1994, FJ7). Este
objetivo, que encuentra su razón de ser en el propio párrafo tercero
del artículo 3 de la Constitución, hace permisible un tratamiento
favorable del catalán en algunos ámbitos. Pero este trato más
favorable no podría hacerse sin la debida ponderación; ni podría
tampoco tener como resultado la imposición de un deber de utilización
de una sola de las lenguas, o la preterición de la otra, puesto que
se hurtaría así su carácter cooficial.
Como medidas aceptables de discriminación positiva, cabe entender los
términos «normal», o las expresiones «al menos», «como mínimo» y
otras análogas, referidas a la utilización de la lengua catalana en
el ámbito oficial y público. Tales expresiones pueden considerarse
constitucionalmente correctas, salvo que se interpretaran en un
sentido que resultara excluyente del castellano.
La cooficialidad exige, en todo caso, que ambas lenguas puedan
emplearse indistintamente y de manera normal y habitual en el ámbito
de lo público; y corresponde a los poderes públicos garantizar ese
uso normal y habitual.
En razón de lo hasta aquí expresado, deben hacerse algunas
consideraciones particulares sobre los artículos 9.1 y 3, así como
sobre el artículo 10.1.
B) El artículo 9 en sus números 1 y 3 dice lo siguiente:
«1. La Generalidad, las Administraciones locales y las demás
corporaciones públicas de Cataluña, las instituciones y empresas que
dependen de las mismas y los concesionarios de sus servicios deben
utilizar el catalán en sus actuaciones internas y en la relación
entre ellos. También deben utilizarlo normalmente en las
comunicaciones y notificaciones dirigidas a personas físicas o
jurídicas residentes en el ámbito lingüístico catalán, sin perjuicio
del derecho de los ciudadanos y ciudadanas a recibirlas en
castellano, si lo solicitan.
3. Las corporaciones locales y las universidades han de regular el
uso del catalán en el ámbito de las respectivas competencias de
acuerdo con lo dispuesto en el apartado 1. También deben regularlo,
en el mismo sentido, todas las demás corporaciones públicas.»
Por su parte, el número 1 del artículo 10 dice lo siguiente:
«1. En los procedimientos administrativos tramitados por la
Administración de la Generalidad, las Administraciones locales y las
demás corporaciones de Cataluña debe utilizarse el catalán, sin
perjuicio del derecho de los ciudadanos y ciudadanas a presentar
documentos, hacer manifestaciones, y, si lo solicitan, a recibir
notificaciones en castellano.»
La lectura de estos preceptos, en su literalidad, no resulta
suficiente para expresar con toda corrección el régimen de
cooficialidad lingüística vigente conforme a la Constitución. De
hecho, podría mantenerse por algunos que es deseo del legislador que
las administraciones públicas de Cataluña (debiendo tomarse esta
expresión en su sentido más general) utilizasen exclusivamente el
catalán en sus actuaciones internas e interadministrativas y en los
procedimientos administrativos que tramiten, permitiendo tan sólo el
uso de la otra lengua cooficial, el castellano, en el estrecho margen
abierto por la posibilidad de que los ciudadanos reciban las
notificaciones en dicha lengua si así lo solicitan, pudiendo también
presentar documentos y hacer manifestaciones en ella.
Especialmente confusa resulta, a estos efectos, la inclusión del
término «deben» en ambos preceptos, que pudiera conducir a la
interpretación antes expresada. Pero además, el que se añada el
adverbio «normalmente» cuando se hace referencia a las comunicaciones
y notificaciones dirigidas a personas físicas o jurídicas residentes
en el ámbito lingüístico catalán (aspecto este último al que se hará
mención en otro lugar) podría autorizar a entender que, si en este
caso se debe emplear el catalán normalmente -es decir, en el sentido
de habitualmente, que es como el Tribunal Constitucional ha
interpretado
dicho término-, en los restantes supuestos sería el catalán la única
lengua de uso para las Administraciones públicas de Cataluña.
De lograr abrirse paso una interpretación similar a la que venimos
señalando, como consecuencia de la anfibológica redacción de los
preceptos que se comentan, se produciría el tránsito ilegítimo desde
una fórmula constitucional y estatutaria de bilingüismo oficial y
territorial a una fórmula de monolingüismo territorial, aunque
matizada, en ese estrecho margen residual que se deja al castellano,
sometiendo su uso al principio de rogación por parte de los
particulares. De ello resultaría la necesaria inconstitucionalidad de
los artículos 9.1 y el número 3 de dicho artículo, en la medida en
que remite al apartado 1 del mismo, y también el número 1 del
artículo 10, por no respetar el régimen de cooficialidad lingüística
establecido en el artículo 3.1 y 2 de la Constitución y en los
números 2 y 3 del artículo 3 del Estatuto de Autonomía de Cataluña.
Específicamente en relación con el artículo 10.1, la errónea
interpretación que viene comentándose podría pretender ampararse para
mantener la adecuación del precepto, en lo que se establece en el
artículo 36.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
administrativo común, que señala:
«2. En los procedimientos tramitados por las administraciones de las
Comunidades Autónomas y de las entidades locales, el uso de la
lenguas se ajustará a lo previsto en la legislación autonómica
correspondiente.» «En cualquier caso, deberán traducirse al
castellano los documentos que deban surtir efectos fuera del
territorio de la Comunidad Autónoma y los dirigidos a los interesados
que así lo soliciten expresamente.»
Pero es evidente que tal regulación no debe entenderse de forma
aislada, sino que tiene que ser integrada con el resto del
ordenamiento jurídico y singularmente con la Constitución y con el
Estatuto de Autonomía de Cataluña. Así pues, en este artículo no hay
una habilitación para que el legislador autonómico actúe
desconociendo el marco jurídico-constitucional vigente; sino que,
bien al contrario, ese legislador está obligado a respetar tal marco
cuando dicte leyes cuya competencia material le corresponda.
Entendiendo que la principal virtud de una norma debe ser la claridad
y que no resulta conveniente que pueda dudarse de su sentido, máxime
cuando alguna de las interpretaciones posibles podría ser
constitucionalmente reprochable, sería de lo más conveniente que se
abordara una reforma de los artículos 9.1 y 3, y 10.1, que expresara
mejor las consecuencias del principio de cooficialidad lingüística,
según se desprende tanto de la Constitución como del Estatuto de
Autonomía de Cataluña.
CUARTA.
A) Tanto la cooficialidad de las lenguas españolas distintas del
castellano en las respectivas Comunidades Autónomas, como las
competencias que a éstas asigna la
Constitución y sus Estatutos de Autonomía, se rigen en su ejercicio y
efectos por el principio de territorialidad.
En efecto, el artículo 3.2 de la Constitución ciñe al territorio de
cada comunidad autónoma la cooficialidad lingüística que sus
Estatutos pueden proclamar, cuando dice que «las demás lenguas
españolas serán también oficiales en las respectivas Comunidades
Autónomas de acuerdo con sus Estatutos». Esta idea, elemental y
clara, queda confirmada en lo que aquí interesa por el artículo 25.1
del Estatuto de Autonomía de Cataluña que, como no podía ser de otro
modo, afirma que «todas las competencias mencionadas en los
anteriores artículos y en los demás del presente Estatuto se
entienden referidas al territorio de Cataluña».
Por su parte, el artículo 7.1 del Estatuto de Autonomía de Cataluña
reitera este principio en cuanto a la eficacia de las normas al
establecer que «las normas y disposiciones de la Generalidad y el
Derecho civil de Cataluña tendrán eficacia territorial, sin perjuicio
de las excepciones que puedan establecerse en cada materia y de las
situaciones que hayan de regirse por el estatuto personal u otras
normas de extraterritorialidad».
Las competencias que surgen a favor de la Generalidad de Cataluña por
el juego del artículo 3 de la Constitución y el artículo 3 de su
Estatuto para el establecimiento de la cooficialidad lingüística y la
normalización de la lengua catalana, no gozan del régimen excepcional
que eventualmente pudiera existir en cuanto al principio de
territorialidad, según establece el antes transcrito artículo 7.1 del
Estatuto de Autonomía, ni parece que existan razones que justificasen
tal régimen excepcional.
Es, pues, este principio de territorialidad un prius que el
legislador catalán debe respetar. Pues, aunque el Tribunal
Constitucional tiene establecido en una jurisprudencia reiterada que
no debe excluirse la posibilidad de que determinadas decisiones
autonómicas puedan producir consecuencias de hecho más allá del
territorio de la Comunidad que las toma -ya que en caso contrario
esto equivaldría a privar a las Comunidades Autónomas de una parte
notable de su capacidad de actuación- no resultaría razonable
extender esta posibilidad de manera arbitraria e injustificada y
según el particular criterio de cada Comunidad.
El alto intérprete de la Constitución, se pronunció sobre la
territorialidad de la cooficialidad lingüística, entre otras, en la
Sentencia 82/1986 (FJ2), afirmando que es «criterio delimitador de la
cooficialidad del castellano y de la oficialidad de otras lenguas
españolas el territorio, independientemente del carácter estatal (en
sentido estricto), autonómico o local de los distintos poderes
públicos».
Desde esta perspectiva, debe realizarse algún comentario sobre los
artículos 9.1 y 30.2.
B) l artículo 9.1, ya tratado en otra parte y por otros motivos
diferentes de los que aquí nos ocupan, dice lo siguiente:
«1. La Generalidad, las Administraciones locales y las demás
corporaciones públicas de Cataluña, las instituciones y empresas que
dependen de las mismas y los concesionarios de sus servicios deben
utilizar el catalán
en sus actuaciones internas y en la relación entre ellos. También
deben utilizarlo normalmente en las comunicaciones y notificaciones
dirigidas a personas físicas o jurídicas residentes en el ámbito
lingüístico catalán, sin perjuicio del derecho de los ciudadanos y
ciudadanas a recibirlas en castellano si lo solicitan.»
Por su lado, el artículo 30.2 dispone:
«2. Las empresas a que se refiere el apartado 1 deben utilizar
normalmente el catalán en las comunicaciones y notificaciones,
incluidas las facturas y demás documentos de tráfico, dirigidas a
personas residentes en el ámbito lingüístico catalán, sin perjuicio
del derecho de los ciudadanos y ciudadanas a recibirlas en castellano
o, en su caso, en catalán, si lo solicitan.»
En ambos preceptos se alude al «ámbito lingüístico catalán», que
aunque no se define, pudiera pensarse que fuera algo distinto -y más
amplio- que el territorio de la Comunidad Autónoma, ya que de otro
modo el uso de tal expresión resultaría innecesario. Desde esa
perspectiva, el «ámbito lingüístico catalán» podría llegar a
definirse como la suma del territorio de la Comunidad Autónoma más
las zonas territoriales pertenecientes ya sea a otras Comunidades
Autónomas próximas o a otros Estados, donde se emplea con mayor o
menor habitualidad la lengua catalana u otras modalidades
lingüísticas próximas. En favor de esa interpretación cabría aducir
la propia redacción del preámbulo, que en su segundo párrafo indica
respecto de la lengua catalana que «forjada originariamente en el
territorio de Cataluña, compartida con otras tierras en las que
recibe también denominaciones populares e incluso legales distintas,
la lengua catalana ha sido siempre la propia del país ... Afirmación
ésta
que no queda sólo en el preámbulo, sino que se traslada al texto en
el artículo 6.1, cuya rúbrica es precisamente la unidad de la lengua
catalana y que tiene la siguiente redacción: «la lengua catalana es
un patrimonio que Cataluña comparte con otros territorios con los que
constituye una misma comunidad lingüística». Especialmente relevante
resulta el número 1 de la disposición adicional segunda de la Ley,
cuando señala, de una parte, las Comunidades y Estados que tienen
territorios de habla catalana (según la denominación de la ley) y, de
otra, la mención del ámbito lingüístico en unos términos en que cabe
inferir racionalmente que dicha expresión se usa para compendiar el
conjunto de territorios que se relacionan en este precepto.
De realizarse una tal interpretación de los preceptos comentados, se
estaría incidiendo, en primer lugar, en situaciones jurídicas
individuales de ciudadanos no residentes en Cataluña. De ello se
podría derivar una lesión para los derechos de los ciudadanos
residentes en otras Comunidades Autónomas, pues cuando reciban
comunicaciones, notificaciones, facturas y demás documentos de
tráfico redactados en catalán, pueden alegar válidamente el
desconocimiento de esta lengua. Y en nada mejora la situación el que
la ley les habilite para solicitar que estas notificaciones, y demás
documentos, les sean remitidos en castellano, ya que no siendo
residentes en la
Comunidad Autónoma, ni tratándose de situaciones que hayan de regirse
por el estatuto personal o por otras normas de extraterritorialidad,
también podrían alegar válidamente el desconocimiento de la ley.
Sobre este asunto no hace falta razonar in extenso la necesidad de
acomodar toda previsión legal al principio de seguridad jurídica
garantizado por el artículo 9.3 de nuestra Constitución.
De acuerdo con lo expuesto, este Defensor del Pueblo opina que sería
deseable la modificación de los artículos 9.1 y 30.2 de la ley, para
precisar que el ámbito de la misma se extiende sólo al territorio de
la Comunidad Autónoma catalana.
En mérito de todo lo expuesto, este Defensor del Pueblo, en uso de
las atribuciones que le vienen conferidas por el artículo 54 de la
Constitución, así como por el artículo 28.2 de su Ley Orgánica,
sugiere al Presidente de la Generalidad de Cataluña que se elabore el
correspondiente proyecto de ley, para su ulterior remisión al
Parlamento de Cataluña, con el objeto de que mediante la aprobación
de la correspondiente normativa legal se diera una nueva redacción a
los artículos que a continuación se relacionan de la Ley 1/1998, de 7
de enero, de Política Lingüística, y sugiere asimismo al Presidente
del Parlamento de Cataluña que se dé nueva redacción a los siguientes
artículos:
- Párrafos 1 y 3 del artículo 9, así como el artículo 10.1, para
establecer una nueva redacción que expresara de una manera más clara
las consecuencias del principio de cooficialidad lingüística, según
se desprende tanto de la Constitución como del Estatuto de Autonomía
de Cataluña y de acuerdo con la doctrina constitucional que se recoge
en la presente resolución.
- Artículos 9.1 y 30.2, para sustituir la expresión «ámbito
lingüístico catalán» por otra que se ciña al ámbito territorial de
Cataluña.
- Artículo 15.5, para permitir que sea la voluntad del particular la
que decida qué lengua utilizar en los modelos impresos de pagarés,
cheques y otros documentos bancarios facilitados por entidades
financieras. A ese respecto, se considera un oportuno precedente a
seguir el contenido en el apartado 3 del mismo artículo 15.
- Artículo 32.3, para transformar el carácter de la medida contenida
en el precepto en una disposición de fomento y no en una norma de
obligado cumplimiento. O, al menos, que dicho precepto permita
excepciones basadas en criterios objetivos, cuya apreciación prima
facie se dejaría al prudente criterio del titular de la empresa o
establecimiento.
- Disposición adicional quinta b), para excluir de la misma la
mención al artículo 32.3.
Asimismo, se recomienda a ambos presidentes que, en el desarrollo
normativo de la Ley de Política Lingüística, o en la aplicación de la
misma, no se adopten medidas que, de una u otra forma, presupongan la
existencia de un deber general de conocimiento de la lengua catalana,
predicable de los ciudadanos residentes en Cataluña. De igual manera,
que todos los preceptos de la Ley de Política Lingüística, así como
la normativa llamada a desarrollarla, se interpreten en un sentido
que no resulte
excluyente de la lengua castellana, ni que tenga como consecuencia la
preterición de la misma.
Este Defensor del Pueblo desea dejar patente que, en el uso de sus
atribuciones y en el cumplimiento de sus deberes constitucionales,
seguirá con particular interés el desarrollo normativo y la
aplicación de la Ley de Política Lingüística, para comprobar si la
interpretación que se haga de sus preceptos resulta
constitucionalmente correcta. En el caso de apreciarse que la
aplicación de la Ley se desvía de dicha interpretación, este Defensor
del Pueblo acudiría, cuando así procediera y de conformidad con lo
establecido en los artículos 162.1.b) de la Constitución
y concordantes de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y de la
Ley Orgánica del Defensor del Pueblo, a la vía del recurso de amparo
ante el Tribunal Constitucional, para obtener la mejor garantía de
los derechos y libertades de los ciudadanos.
1.3.9. Ley 8/1997, de 23 de diciembre, por la que se aprueban medidas
en materia tributaria, presupuestaria, de empresas de la Junta de
Andalucía y otras entidades de recaudación, de contratación, de
función pública y de fianzas de arrendamientos y suministros, de la
Comunidad Autónoma de Andalucía
Un total de 47 interesados solicitaron al Defensor del Pueblo la
interposición de recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 8/1997
de la Comunidad Autónoma de Andalucía, por entender, todos ellos, que
la disposición transitoria cuarta 1.a y el anexo a la que la misma se
refiere, vulneran el artículo 23.2 de la Constitución española en
relación con el artículo 103.3 de la misma, al no respetarse el
derecho de los ciudadanos a acceder en condiciones de igualdad a la
función pública de acuerdo con los principios de mérito y capacidad.
Asimismo. uno de los interesados solicita la interposición del
recurso contra el número 2 de la anterior disposición transitoria y
contra el artículo 75, además de la disposición adicional tercera y
la disposición transitoria tercera, fundamentando su petición -en
cuanto al artículo 75- que se posibilita la celebración de pruebas
restringidas de acceso a la función pública, prohibidas por la
legislación básica del Estado y contrarias al derecho de igualdad en
el acceso a la función pública, al no estar rodeadas de las
circunstancias de excepcionalidad que pudieran legitimarlas.
En relación a la disposición adicional tercera, menciona el
peticionario que el derecho reconocido a determinados funcionarios
interinos contraría el principio de igualdad de acceso a la función
pública consagrado en el artículo 23.2 de la Constitución, ya que
otorga un beneficio a determinados interinos y priva al resto de los
ciudadanos del acceso a las plazas afectadas.
Por último, esgrime los mismos fundamentos, para solicitar el
ejercicio de la legitimación conferida al Defensor, en relación con
el número dos de la disposición transitoria cuarta que los referidos
para el artículo 75 y para el número 1.o de la disposición
transitoria cuarta.
Fundamentos de la resolución
PRIMERO. El artículo 23.2 de la Constitución garantiza a todos los
ciudadanos el derecho a acceder en condiciones de igualdad a las
funciones y cargos públicos con los requisitos que señalen las leyes.
Ahora bien, el Tribunal Constitucional, en doctrina que ha reiterado
en numerosísimas sentencias (por todas, STC 50/86, FJ4), precisa el
contenido del derecho proclamado en este artículo haciendo notar que:
«No nace de este precepto, como es obvio, derecho alguno a la
ocupación de cargos o al desempeño de funciones determinadas, y ni
siquiera derecho a proponerse como candidato para los unos o las
otras. El derecho a tomar parte en el procedimiento (selectivo o
electivo) que ha de llevar a la designación y a fortiori el derecho a
esta misma, sólo nace de las normas legales o reglamentarias que
disciplinan, en cada caso, el acceso a cargo o función en concreto.
Lo que, como concreción del principio general de igualdad, otorga el
artículo 23.2 a todos los españoles es un derecho de carácter
puramente reaccional para impugnar ante la jurisdicción ordinaria y
en último término ante este Tribunal, toda norma o aplicación
concreta de una norma que quiebre la igualdad.»
Así pues, es la «ley» la llamada a determinar los requisitos, reglas
y condiciones exigibles a los ciudadanos para el acceso a los puestos
o cargos propios de las distintas funciones públicas, concretando así
en cada caso el contenido de un derecho que en su formulación
constitucional sólo habilita a los ciudadanos a reaccionar contra
cualquier quiebra de la igualdad. Por ello, los requisitos, reglas y
condiciones que para cada supuesto concreto establezca el legislador
han de respetar el principio de igualdad, tanto en su vertiente
general de proscripción de desigualdades fundadas en cualquiera de
los elementos del artículo 14 de la Constitución, como en la más
específica de acceso a la función pública de no exigir condiciones o
requisitos que no sean referibles o no tengan relación con el mérito
y la capacidad a que alude el artículo 103.3 de la Constitución.
Resumiendo su propia doctrina, el Tribunal Constitucional dice en el
fundamento jurídico 3 de la sentencia 96/1997, lo siguiente:
«Asimismo, hemos declarado que la igualdad, en su acepción primaria,
proscribe ya la determinación de requisitos que traduzcan
desigualdades arbitrarias (SSTC 75/1993, 50/1986, 148/1986, 192/1987,
193/1987, 75/1988 Y 67/1989), ya la fijación de reglas y condiciones
rectoras del acceso de las que en modo alguno puedan predicarse las
notas de generalidad y abstracción, por implicar, en virtud de su
individualización y concreción verdaderas acepciones o, sensu
contrario, pretericiones ad personam (SSTC 42/1981, 50/1986, 148/
1986, 18/1987, 67/1989, 27/1991, 93/1995 y 11/1996) ya, finalmente,
la transgresión de las bases del procedimiento de selección en
detrimento de algunos de los en él intervinientes (STC 115/1996).»
Están proscritas pues las desigualdades arbitrarias, en cuanto
carentes de justificación proporcionada, objetiva y razonable, las
reglas y condiciones no generales y abstractas que pretendan la
acepción o preterición de personas concretas, y, desde luego, la
aplicación desigual de las reglas generales en detrimento de
cualesquiera participantes.
Por otra parte, el Tribunal Constitucional ha señalado, entre otras
en su sentencia 144/1988, que el principio de igualdad no sólo opera
en el plano de la aplicación de la norma, obligando a que ésta opere
de modo igual para todos aquéllos que se encuentren en la misma
situación, sino que también actúa como límite frente al propio
legislador. En este plano el principio de igualdad opera impidiendo
que en la norma se configuren artificiosamente supuestos de hecho a
través de los cuales «...se dé trato distinto a personas que, desde
todos los puntos de vista legítimamente adoptables, se encuentren en
la misma situación o, dicho de otro modo, impidiendo que se otorgue
relevancia jurídica a circunstancias que, o bien no pueden ser jamás
tomadas en consideración por prohibirlo así expresamente la propia
Constitución, o bien no guardan relación alguna con el sentido de la
regulación que, al incluirlas, incurre en arbitrariedad y es por eso
discriminatoria.» (FJ1) Respetando los límites hasta aquí expuestos,
el legislador puede regular en cada caso el acceso a la función
pública del modo que tenga por más conveniente, concretando según su
libre apreciación los requisitos que deban reunir los candidatos o
aspirantes a la función pública, los procedimientos a través de los
cuales se produzca la selección de los que dispongan de más méritos
y mejor capacidad y la forma en que la incorporación a la función
pública habrá de producirse.
Es decir, dentro del respeto al principio de igualdad, el legislador
dispone de un «notable margen de apreciación» para concretar el
contenido del derecho de acceso a la función pública, pues como
afirma el Tribunal Constitucional en la sentencia ya citada 50/86,
« ... ni el legislador se encuentra respecto de la Constitución en
una situación análoga a la que la Administración ocupa respecto de la
Ley, ni, aunque así no fuera, puede negarse un amplio margen de
libertad, tanto al legislador como a la Administración, para dotar de
contenido en cada caso a conceptos indeterminados como son los de
mérito y capacidad ...
Es decir, el legislador, dentro de los límites que impone el respeto
a los principios constitucionales antes mencionados, puede configurar
libremente el acceso a cada cargo o función pública, dentro del
amplio margen que le permite su legítima libertad de opción entre
todas las posibilidades constitucionalmente válidas. Porque, en
definitiva, para describirlo gráficamente, el legislador puede hacer
todo lo que la Constitución expresamente no le prohíba, en ejercicio
de una libertad de acción muy superior a la que ostenta la
Administración en el proceso de aplicación de la ley, en el que sólo
puede hacer aquello que ésta expresamente le autorice.
SEGUNDO. La disposición transitoria cuarta de la Ley 8/1997 del
Parlamento de Andalucía, es cuestionada por la totalidad de los
solicitantes de recurso de inconstitucionalidad que se han dirigido
al Defensor del Pueblo.
Este precepto autoriza la convocatoria de pruebas selectivas para las
plazas correspondientes a dotaciones de personal interino de la
Administración General de la Junta de Andalucía existentes a 31 de
diciembre de 1995. El sistema selectivo de las convocatorias que se
produzcan en base a esta norma será el de concurso-oposición libre,
sistema éste diferente del que con carácter general está establecido
para el acceso a la función pública en Andalucía, que es el sistema
de oposición.
En la fase de concurso deben obtenerse al menos 4 puntos, de un
máximo posible de 14,5, para pasar a la fase de oposición, con lo que
el concurso adquiere carácter eliminatorio. Los méritos baremables,
referidos a experiencia profesional, cursos de formación y
perfeccionamiento y titulaciones académicas, se concretan en el anexo
que incorpora la propia ley, y a cuya lectura nos remitimos, bastando
decir aquí que en dicho anexo se favorece claramente la experiencia
previa en puestos de trabajo de la Administración General de la Junta
de Andalucía de contenido similar al de los que desempeñan los
funcionarios de carrera de los Cuerpos y especialidades a que en cada
caso se opte.
La fase de oposición, que presenta también diferencias con el régimen
general de acceso a la función pública andaluza, tal y como éste
aparece concretado en el Decreto 214/1997, de 23 de septiembre,
incluye la realización y superación de los ejercicios que también se
determinan en el anexo de la ley según grupos de clasificación y que
se puntúan de 0 a 10 puntos, debiendo obtenerse un mínimo de 5 puntos
en cada uno de ellos para superar dicha fase. En ningún caso,
advierte la propia disposición transitoria cuarta, pueden ser
aplicados los puntos obtenidos en la fase de concurso para superar
los ejercicios de la fase de oposición.
A juicio de los solicitantes de recurso, tanto el hecho de que se
prevea un sistema de acceso distinto del general
para estas plazas, en nada distintas de las que se convocarán por el
procedimiento ordinario, como la privilegiada valoración que se da a
los servicios previos, en una actuación guiada por el preconcebido
propósito de lograr que sólo superen las pruebas quienes ya están
ocupando las plazas convocadas como funcionarios interinos, supone
una vulneración del principio constitucional de igualdad, carente de
cualquier justificación objetiva y razonable y por tanto contraria al
artículo 23.2 de la Constitución en relación con el 103.3 de la
misma.
TERCERO. Ya se ha mencionado con anterioridad que el principio de
igualdad opera, no sólo en el campo de aplicación de la norma, sino
también en la fase anterior de su elaboración y aprobación. Es la
igualdad un límite que afecta al legislador y no puede ser
desconocida por éste, entre otros supuestos posibles, creando
artificiosamente supuestos de hecho en la propia norma como
fundamento de consecuencias jurídicas diferenciadas que se pretendan
justificar.
En palabras del Tribunal Constitucional ya citadas, el principio de
igualdad impide al legislador otorgar relevancia
jurídica a circunstancias que, o bien no pueden ser jamás tomadas en
consideración por prohibirlo así expresamente la propia Constitución,
o bien no guardan relación alguna con el sentido de la regulación
que, al incluirlas, incurre en arbitrariedad y es por eso
discriminatoria (STC 96/1997, FJ4).
A juicio de los solicitantes de recurso, la circunstancia de que
determinadas plazas vacantes estén o no ocupadas por personal
funcionario interino, es absolutamente irrelevante para justificar la
diferencia de régimen de acceso que la ley autoriza. Surge así la
primera y más importante cuestión que debe plantearse en relación con
el precepto cuestionado, y que consiste en determinar si el
legislador puede de modo constitucionalmente legítimo diferenciar los
sistemas de acceso a la función pública andaluza, y consecuentemente
tratar de modo distinto a los aspirantes al ingreso, en función de
que las plazas estuvieran o no ocupadas en determinada fecha por
personal funcionario interino.
El propio legislador, en la disposición transitoria cuarta de la ley
justifica su decisión aludiendo a la necesidad de «normalizar una
situación singular de la función pública andaluza, originada por un
proceso único e irrepetible, como fue la creación y consolidación de
una forma de organización de la administración andaluza» y en base a
la toma en consideración del «principio constitucional de eficacia de
las administraciones públicas».
Podría ser discutible la justificación del peculiar sistema de acceso
que prevé la disposición transitoria cuarta de la Ley 8/1997 en base
al denominado «proceso único e irrepetible» de creación y
consolidación de la Administración andaluza, ya que el tiempo
transcurrido y las múltiples previsiones contenidas en normas
anteriores de distinto rango, incluida la propia legislación general
de función pública de Andalucía, para regularizar la situación
preexistente, predisponen en contra de la aceptación de este
fundamento para justificar un trato desigual a los ciudadanos.
Menos discutible parece la mención al «principio constitucional de
eficacia de las administraciones públicas», pues efectivamente éste
figura en el artículo 103.1de la Constitución y en cuanto bien
constitucionalmente protegido debe ser perseguido por el legislador
en toda su obra normativa. En este sentido, parece razonable pensar
que la continuidad en la prestación de servicios por parte de quienes
vienen ya desempeñando determinados puestos de trabajo redunde en una
mayor eficacia administrativa. Si ello es así, nada se opone a que el
legislador, sin perder de vista la debida razonabilidad y
proporcionalidad de sus medidas, incluya diferencias de trato que se
orienten al logro de ese principio constitucional de eficacia.
Pero además, todo juicio constitucional de igualdad exige al menos la
identidad de los supuestos cuya comparación se pretende, y ello no se
da en el presente caso, pues lo que el legislador autonómico hace en
este supuesto no es otra cosa que extraer consecuencias jurídicas
para un supuesto de hecho específico que ha sido expresamente
reconocido como tal por el legislador estatal, a quien la propia
Constitución (artículo 149.1.18.a) otorga
competencia exclusiva para establecer las bases del régimen
estatutario de la función pública.
En efecto, entre las bases vigentes de este régimen estatutario, y en
el que debe incluirse lo relativo al acceso a la función pública (STC
99/1987), figura la que incorpora en su último párrafo el apartado
primero del artículo 19 de la Ley 65/1997, de 30 de diciembre, de
Presupuestos Generales del Estado para 1998 (declarado «básico» por
el apartado quinto del mismo artículo), y en la que se autoriza
expresamente a las Administraciones públicas a «convocar los puestos
o plazas que, estando presupuestariamente dotados e incluidos en sus
relaciones de puestos de trabajo, catálogos o plantillas, se
encuentren desempeñados interina o temporalmente».
Así pues, el supuesto de hecho que configura el legislador autonómico
y al que atribuye unas determinadas consecuencias jurídicas (un
diferente sistema selectivo), no es una creación artificiosa de dicho
legislador para justificar la introducción de diferencias de otro
modo injustificadas, sino que procede directamente del legislador
básico estatal y se orienta, además, al logro de una finalidad
constitucionalmente legítima como es la de lograr la máxima eficacia
en la actuación administrativa.
Así las cosas, no parece cuestionable desde la óptica constitucional
la previsión contenida en la disposición transitoria cuarta de que
las plazas vacantes a las que hace referencia se convoquen a través
de un procedimiento selectivo específico diferente del que rige con
carácter general para el acceso a la función pública andaluza. En
este caso, el legislador ha optado por una solución concreta, de
entre todas las posibles, y no cabe desde la óptica de la
constitucionalidad valorar si entre esas otras alternativas posibles
existía alguna que fuese menos agresiva para la igualdad de todos los
ciudadanos en el acceso a la función pública, aunque esta Institución
tenga su opinión al respecto.
CUARTO. Se cuestiona también la valoración excesiva que, a juicio de
los reclamantes, se otorga a los servicios previos prestados a la
administración andaluza, y ello tanto en términos absolutos, como en
relación con los restantes méritos que son tenidos en cuenta en el
concurso- oposición.
También en este aspecto el legislador parece haberse mantenido dentro
de los límites constitucionales si, como no puede ser de otro modo a
efectos de la posible interposición de un recurso de
inconstitucionalidad, el análisis de la norma se lleva a cabo a la
luz de la doctrina del Tribunal Constitucional en materia de acceso a
la función pública. En efecto, el Tribunal ha reconocido en diversas
ocasiones no sólo que los servicios previos puedan ser baremables
como mérito para el acceso a la función pública, (incluso como «único
mérito baremable», si así lo estima conveniente el legislador), sino
que dicho mérito pueda proporcionar a quienes lo ostentan hasta el 45
por 100 del total de la puntuación que se pueda obtener en el proceso
selectivo por considerarse dicho porcentaje «en el límite de lo
tolerable» (SSTC 67/199, 185/1994, 11/1996, entre otras).
Y este límite, según evidencia su análisis, no se supera en la
disposición transitoria cuarta de la Ley 8/1997, que más bien parece
haber sido elaborada teniendo muy
presente la doctrina del Tribunal Constitucional sobre acceso a la
función pública para articular un sistema de acceso que propicie
hasta el límite de lo constitucionalmente admisible la incorporación
a la función pública andaluza de quienes se encuentran prestando
servicios en régimen de interinidad.
Por lo demás, los restantes aspectos de la norma tampoco parecen
cuestionables. El acceso a las pruebas selectivas es libre y abierto
a todos los que reúnan los requisitos establecidos. Estos requisitos
y las condiciones de participación están fijados en términos
generales y abstractos, sin acepciones ni pretericiones ad personam.
Y, por último, no se permite aplicar los puntos obtenidos en la fase
de concurso a la fase de oposición, que es lo que en alguna ocasión
ha considerado constitucionalmente inadmisible el Tribunal
Constitucional (STC 67/1989).
Por otra parte, no es cuestionable que la fase de concurso tenga
carácter eliminatorio, pues esta condición se aplica a todos los
aspirantes por igual y no existe impedimento, ni en la Constitución
directamente, ni en la legislación básica del Estado dictada en
ejercicio de la competencia exclusiva en materia de función pública,
para que se otorgue tal carácter a dicha fase de concurso.
Finalmente, tampoco parece objetable que se fije la fecha del 31 de
diciembre de 1995 como límite temporal para determinar las plazas que
podrán ser convocadas, pues ello no tiene más efecto que concretar el
ámbito en el que se autoriza al ejecutivo para convocar pruebas
selectivas por este procedimiento distinto del ordinario.
QUINTO. Se solicita también la interposición de recurso contra el
artículo 75 de la Ley 8/1997 del Parlamento de Andalucía, artículo
éste que modifica y da nueva redacción al 37 de la Ley 6/1985, de 28
de noviembre, de Ordenación de la Función Pública de la Junta de
Andalucía.
Aunque los solicitantes de recurso no lo especifican, su reproche se
dirige al último párrafo del número dos de este nuevo artículo 37,
que autoriza a que las pruebas selectivas de promoción interna puedan
llevarse a cabo mediante convocatorias independientes de las de
ingreso. Ello debe ser así ya que, a juicio de los solicitantes de
recurso, el precepto es inconstitucional al autorizar - según ellos
entienden- la celebración de pruebas selectivas «restringidas»
contrarias al principio de igualdad en el acceso a la función
pública.
Es verdad, como afirman los reclamantes, que el Tribunal
Constitucional tan sólo de manera excepcional ha considerado válidas
la celebración de pruebas restringidas para el acceso a la función
pública, siempre y cuando estén expresamente autorizadas por la ley y
además se justifique el recurso a las mismas en base a razones
extraordinarias y transitorias (entre otras muchas, STC 27/1991,
FJ5c).
Sin embargo, como también el Tribunal ha puesto de manifiesto en
numerosas sentencias, la excepcionalidad de los denominados turnos
restringidos cesa cuando se trata de una promoción entre quienes son
ya funcionarios para el acceso a plazas administrativas de nivel
superior, pues el artículo 23.2 de la Constitución en conexión con el
artículo 103.3 despliega desiguales efectos según se trate del nuevo
ingreso de funcionarios al servicio de la Administración o de la
promoción de quienes ya ostentan
la condición de funcionarios a otros puestos de nivel superior.
En este último supuesto, entre otras justificaciones posibles, el
respeto al mandato constitucional de favorecer la promoción mediante
el trabajo (art. 35.1 de la Constitución española) justifica y
autoriza la celebración de pruebas restringidas orientadas a esa
finalidad.
Al margen de todo ello, debe decirse que el artículo 75 de la Ley 8/
1997, al dar nueva redacción al artículo 37 de la Ley 6/1985, de
Ordenación de la Función Pública de la Junta de Andalucía, se limita
a reproducir, en el aspecto aquí tratado, lo que ya figura en la
legislación básica del Estado en la redacción que dio al segundo
párrafo del artículo 22 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas
para la Reforma de la Función Pública, la Ley 42/1994, de 30 de
diciembre, y que autoriza expresamente a que las pruebas de promoción
interna se realicen en convocatorias independientes de las de
ingreso.
SEXTO. La disposición transitoria tercera de la Ley 8/1997, sobre la
que también se solicita recurso, autoriza a la Consejería de
Gobernación y Justicia a convocar durante el ejercicio 1998 pruebas
selectivas de acceso en relación a puestos de trabajo cuya
adscripción se modifique de laboral a funcionario, estableciendo las
condiciones de participación en estas pruebas y los efectos que se
derivarán de la superación o no de las mismas.
En este supuesto se alega de nuevo una vulneración del principio de
igualdad previsto en el artículo 23.2 de la Constitución al
autorizarse la celebración de pruebas restringidas, en las que de
acuerdo con el precepto cuestionado sólo podrá participar el personal
«laboral fijo» de la Administración General de la Junta de Andalucía
que ocupe puestos de trabajo cuya adscripción haya sido modificada de
laboral a funcionario hasta la fecha de publicación de la
correspondiente convocatoria.
Y aquí cabe repetir por tanto los razonamientos empleados en relación
con el artículo 75 de la Ley, ya que también en este caso se prevé el
acceso a la función pública de quienes ya están prestando servicios
con un vínculo de carácter permanente a la propia Administración. Por
otro lado, al igual que en el supuesto anterior, la legislación
autonómica reproduce una previsión contenida en la legislación
estatal, en concreto la disposición transitoria decimoquinta de la
Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función
Pública, si bien no tiene este precepto carácter básico ni por lo
tanto está dictado en ejercicio de la competencia exclusiva del
Estado para establecer las bases del régimen estatutario de la
función pública (149.1.18.a CE).
Pero además no debe perderse de vista que el precepto cuestionado
pretende posibilitar lo que ha venido en llamarse «proceso de
funcionarización» del personal laboral que preste servicios en
puestos de trabajo que sean clasificados como propios de
funcionarios. Como es sabido, estos procesos de funcionarización, que
se repiten en las distintas Administraciones públicas, tienen su
origen y fundamento en la doctrina del Tribunal Constitucional
establecida en la sentencia 99/1987, donde declaró inconstitucional
el artículo 15 de la Ley 30/1984 ya citada, y reseñó que el
legislador constituyente había optado por una Administración pública
servida fundamentalmentepor funcionarios y sólo excepcionalmente
por personas que tuviesen un vínculo jurídico con la Administración
distinto del estatutario.
Ello ha llevado a que numerosos puestos de trabajo que han venido
siendo ocupados por personal laboral sean reclasificados como puestos
de trabajo propios de personal funcionario, lo que ha exigido la
adopción de medidas concretas destinadas a reconvertir al personal
laboral en personal funcionario. Es en el marco de esta situación en
la que surgen previsiones como la ahora cuestionada, que por las
razones antes expuestas y por el hecho de orientarse al cumplimiento
de la propia doctrina del Tribunal Constitucional no pueden
considerarse contrarias al principio constitucional de igualdad en el
acceso a la función pública.
SÉPTIMO. Por último se solicita también la impugnación de la
disposición adicional tercera de la Ley 8/1997 que regula la
situación del personal interino que sea nombrado por Decreto del
Consejo de Gobierno para el desempeño de un alto cargo en la
Administración de la Junta de Andalucía o sus organismos autónomos, o
personal eventual en esa misma Administración.
Aunque la redacción del precepto es confusa, ya que se limita a
manifestar que el nombramiento de estos funcionarios interinos no
afectará a la situación que éstos tengan con la Administración
autonómica en el momento de su nombramiento y que esta situación se
mantendrá cuando se produzca su cese, parece evidente que lo que se
pretende es crear una especie de «situación administrativa de
servicios especiales» a favor de los interinos de la Junta de
Andalucía.
Es desde luego insólito que se pretenda reservar el puesto de trabajo
del funcionario interino nombrado alto cargo o funcionario eventual
para el momento en el que se produzca su cese como eventual o alto
cargo. La idea es de una incorrección técnica manifiesta, desconoce
los aspectos más esenciales del régimen de situaciones
administrativas de los funcionarios públicos y evidencia la flagrante
desnaturalización de la figura del funcionario interino que se está
produciendo en la Administración de la Junta de Andalucía y que es
palpable, no sólo en este precepto, sino en otros que han sido
tratados en esta misma resolución.
Sin embargo, el cuestionamiento de esta peculiar disposición no
podría provenir de la vulneración de alguno de los derechos
fundamentales que se contienen en el título I de la Constitución y
que son el ámbito propio de competencia del Defensor del Pueblo.
Debería ser exclusivamente desde la óptica de la competencia
exclusiva del Estado para establecer el régimen estatutario de la
función pública, y siempre y cuando se considerase incluible en éste
la regulación de las situaciones administrativas de los funcionarios,
desde donde se cuestionase la validez del precepto al infringir el
régimen constitucional de distribución de competencias.
OCTAVO. Los fundamentos hasta aquí expuestos llevan a la conclusión
de que no resulta procedente atender las solicitudes recibidas e
interponer recurso de inconstitucionalidad contra los preceptos
citados de la Ley 8/1997, de 23 de diciembre, por la que se aprueban
medidas en materia tributaria, presupuestaria, de empresas de la
Junta de Andalucía y otras entidades, de recaudación,
de contratación, de función pública y de fianzas de
arrendamientos y suministros.
El Tribunal Constitucional en diversas ocasiones ha hecho notar que
en su enjuiciamiento entra exclusivamente el establecer si la norma
es admisible desde la óptica de la Constitución, y no el determinar
si el legislador, entre las distintas opciones constitucionalmente
posibles, ha elegido «las mejores» o «las más adecuadas» (así, por
ejemplo, en las sentencias 75/83 y 148/86).
También el Defensor del Pueblo cuando analiza las solicitudes de
interposición de recurso de inconstitucionalidad que se le formulan
debe hacerlo exclusivamente desde la óptica de la Constitución y a la
luz, precisamente, de la doctrina que hasta el momento haya
establecido el Tribunal Constitucional. Así pues, aunque esta
Institución entienda que determinadas medidas adoptadas por el
legislador no sean las más idóneas para la solución de un determinado
problema, ni las que en menor medida, entre las varias posibles,
afecten al contenido de alguno o algunos de los derechos
fundamentales, ello no es suficiente para decidir la interposición de
recurso de inconstitucionalidad, salvo que se alcance la convicción
de que de acuerdo con la doctrina del alto Tribunal la opción del
legislador es constitucionalmente inválida.
Desde hace ya bastante tiempo, y no sólo en la Administración de la
Comunidad Autónoma de Andalucía, se viene percibiendo una creciente
desnaturalización de la figura del funcionario interino que ha dejado
de ser una forma de solucionar urgentes necesidades de provisión de
puestos de trabajo para convertirse en una fórmula alternativa,
privilegiada y espúrea de ingreso en la función pública que elude los
controles de objetividad a los que tal ingreso debe estar siempre
sometido.
Unas veces por el proceso de creación de administraciones emergentes,
como ocurrió con las Comunidades Autónomas, otras por una deficiente
planificación y previsión de las necesidades de personal, como ocurre
a menudo en el ámbito de la función pública docente, otras por la
simple voluntad de eludir los rigores jurídicos que rodean el ingreso
en la función pública, entre otras causas posibles, lo cierto es que
casi todas las Administraciones públicas tienen a su servicio
numerosos funcionarios interinos cuya permanencia indefinida en el
tiempo fuerza a la búsqueda de soluciones no siempre conciliables con
la legislación vigente y los principios constitucionales.
El Tribunal Constitucional en su análisis del artículo 23.2 de la
Constitución reconoce al legislador «un amplio margen» para la
concreción de los requisitos y condiciones exigibles para el ingreso
en la función pública. Este margen de apreciación es usado con
frecuencia hasta su límite extremo para propiciar el ingreso
definitivo en la función pública de quienes por cualquier concepto
hayan prestado o estén prestando servicios en dicha Administración.
En diversas ocasiones esta Institución se ha manifestado favorable,
como no podía ser de otro modo, a que los «servicios previos» sean
valorados cara al ingreso en la función pública. Pero también ha
hecho notar que la valoración de estos «servicios previos» no debiera
limitarse a la constatación de su extensión temporal, es decir,
la valoración de la «antigüedad», sino a la articulación de fórmulas
que posibilitasen a los titulares de la «experiencia previa» la
acreditación del mérito y capacidad adquiridos en el desempeño
anterior de sus puestos de trabajo.
Por otro lado, esta Institución tampoco puede dejar de percibir la
anómala situación en la que se encuentran quienes sin tener capacidad
decisoria al respecto se ven abocados durante largos períodos de
tiempo a la prestación de servicios con un vínculo extremadamente
precario e inestable como debiera ser -aunque a menudo no lo sea- el
de funcionario de empleo interino. Pero esto no siempre es así, y son
muchos los supuestos en los que funcionarios interinos de distintas
Administraciones públicas han dispuesto de sucesivas oportunidades
para ingresar en la función pública y convertir su vínculo temporal
en otro permanente a través de fórmulas privilegiadas en las que su
situación previa era generosamente tomada en cuenta.
En opinión de esta Institución constitucional no debiera seguirse
manteniendo este estado de cosas, y la figura del funcionario
interino debiera reconducirse a lo que nunca debió dejar de ser y
utilizarse exclusivamente para la cobertura urgente de aquellos
puestos de trabajo que no lo puedan ser inmediatamente por
funcionarios de carrera. Será preciso, sin duda, un mayor rigor en la
programación y planificación de efectivos y una gestión de personal
más ágil y eficaz que permita atender las necesidades de cada momento
con los efectivos existentes.
La problemática hasta aquí descrita, y que subyace en las solicitudes
de recurso a las que se refiere esta resolución, viene preocupando al
Defensor del Pueblo desde hace algún tiempo, ya que afecta a la
práctica totalidad de las administraciones públicas. En algunos
informes anuales se han tratado aspectos concretos de este asunto
derivados de la tramitación de algunas quejas; sin embargo no se ha
abordado la cuestión con carácter general y a ello se procederá en el
próximo informe anual correspondiente a este año 1998, que en su
momento se presentará a las Cortes Generales.
1.3.10. Ley 1/1998, de 6 de febrero, de regularización del personal
laboral temporal e interino de la Administración de la Diputación
Regional de Cantabria
El interesado solicita que sea impugnada la Ley 1/1998, de 6 de
febrero, ya que considera que el artículo 1.o de la misma vulnera los
preceptos 14, 23.2 y 103.1 de la Constitución española y otras
disposiciones.
Fundamentos de la resolución
PRIMERO. Con carácter previo, resulta preciso esclarecer cuáles son
los preceptos que podrían entenderse presuntamente vulnerados, puesto
que no todos los que se citan en la solicitud presentada resultan de
aplicación a estos efectos.
En tal sentido, es menester descartar la posible conculcación de los
artículos 91, 177.1 y 193 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora
de las Bases del Régimen
Local, así como de los artículos 130 a 138 del Real Decreto
Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto
refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen
Local. A tal efecto, es preciso esclarecer, de entrada, que la
referencia al citado artículo 177.1 se efectúa erróneamente en la
solicitud a la Ley 7/1985, de 2 de abril, cuando tal artículo es
inexistente en este texto legal, por lo que debe entenderse realizada
la referencia al mismo artículo del Real Decreto Legislativo 781/
1986, de 18 de abril, tal y como correctamente se señala en el
informe que se acompaña a la solicitud presentada. Por su parte,
tampoco existe ningún artículo 193 en la citada Ley 7/1985, debiendo
inferirse que la cita se efectúa en realidad al artículo 103 de la
misma ley, como también correctamente se indica en el informe que se
adjunta a la solicitud de interposición de recurso de
inconstitucionalidad. Con todo, esta precisión, aunque necesaria, es,
empero, irrelevante, por cuanto ningún precepto de la Ley 7/1985, de
2 de abril, y del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril,
tienen virtualidad alguna en cuanto a la presunta
inconstitucionalidad denunciada. Ello es, en efecto, así, desde el
momento que el artículo 1 de la Ley de Cantabria 1/1998, de 6 de
febrero, restringe sus efectos al personal laboral temporal que
presta sus servicios en la administración regional de Cantabria
-aunque tenga en cuenta los servicios prestados con tal carácter en
cualesquiera de las Administraciones públicas-, mientras que tanto la
Ley 7/1985, de 2 de abril, como el Real Decreto Legislativo 781/1986,
de 18 de abril, extienden sus efectos a las Administraciones locales,
no siendo de aplicación, por tanto, a las Administraciones
autonómicas.
En otro orden de cosas, también es preciso descartar la presunta
violación de los artículos 24 y 32 del Real Decreto 2223/1984, de 19
de diciembre, desde el momento en que estos preceptos perdieron en su
día vigencia, al haber sido derogada la citada disposición por el
Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, por lo que habría de
entenderse hecha la referencia a los preceptos correspondientes de
esta última norma reglamentaria, que regula el vigente reglamento
general de ingreso del personal al servicio de la Administración
General del Estado, teniendo, a tenor de lo establecido en su
artículo 1.3, carácter supletorio para el personal de las
administraciones autonómicas.
Por último, es preciso también descartar la posible infracción de los
artículos 23.2 y 103.1 de la Constitución española. En efecto, pese a
haber afirmado inicialmente que «la contratación de personal laboral
para la Administración pública no debe verse sujeta, por imperativo
del artículo 14 de la Constitución española, a las mismas reglas que
la contratación entre particulares, pues tal carácter de
Administración Pública es, por sí mismo, factor de diferenciación
relevante en atención, precisamente, a otros mandatos
constitucionales (artículos 23.2 y 103.1)» (ATC 858/1988, de 4 de
julio, fundamento jurídico 2.o), el Tribunal Constitucional ha
precisado posteriormente que:
«... el derecho fundamental reconocido en el artículo 23.2 de la
Constitución no es aplicable en los supuestos
de contratación de personal laboral por parte de las Administraciones
Públicas, de manera que el trato discriminatorio denunciado sólo
podría conculcar el principio general de igualdad establecido en el
artículo 14 de la Constitución, del que el artículo 23.2 C.E. no es
sino, de acuerdo con reiterada jurisprudencia de este Tribunal, una
concreción específica en relación con el ámbito de los cargos y
funciones públicos» (STC 281/1993, de 27 de septiembre, fundamento
jurídico 2.o).
Por tanto, la infracción denunciada quedaría constreñida, en su caso,
a los artículos 14 y 149.1.18.a de la Constitución española y,
fundamentalmente, en relación con éste último, a la norma básica del
Estado, constituida por el artículo 19.1 de la Ley 30/1984, de 2 de
agosto.
SEGUNDO. Así las cosas, desde el comienzo de sus actividades, el
Defensor del Pueblo, de acuerdo con la Junta de Coordinación y
Régimen Interior, ha venido manteniendo el criterio de no ejercitar
la legitimación que le confiere el artículo 162.1.a) de la
Constitución española, el artículo 32.1 de la Ley Orgánica 2/1979, de
3 de octubre y el artículo 29 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de
abril, cuando ya lo han hecho cualquiera de las personas legitimadas
para ello.
El citado criterio ha sido aplicado en distintos casos en que se han
presentado solicitudes de interposición de recurso de
inconstitucionalidad y de amparo y ha concurrido la mencionada
circunstancia. A título de ejemplo, puede citarse que este criterio
se ha aplicado en las solicitudes de interposición de recurso contra
normas tales como el Proyecto de Ley Orgánica de Reforma del artículo
417.bis del Código Penal; el artículo 3.1 del Proyecto de Ley
Orgánica de Libertad Sindical; la Ley 1/1985, de la Comunidad de
Madrid, reguladora del Parque Regional de la Cuenca Alta del
Manzanares; la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Canarias sobre Régimen
de Aguas; la Ley 8/1986, de 29 de diciembre, de la Comunidad
Valenciana, de Ordenación del Comercio y Superficies Comerciales; la
Ley 10/1987, de 5 de mayo, de Canarias, de Aguas; la Ley Orgánica 3/
1988, de 25 de mayo, de Reforma del Código Penal; la Ley Orgánica 4/
1988, de 25 de mayo, de Reforma de la Ley de Enjuiciamiento Criminal;
la Ley 38/1988, de 28 de diciembre, de Demarcación de Planta
Judicial; y la Ley 8/1995, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales,
Administrativas y de Organización de la Generalidad Valenciana.
En todos los casos citados, se denegaron las solicitudes presentadas
al efecto, al haberse interpuesto recurso de inconstitucionalidad por
alguno de los legitimados para ello, es decir, por el Presidente del
Gobierno, por cincuenta diputados o senadores, o por los órganos
colegiados ejecutivos o las asambleas de las Comunidades Autónomas.
Este mismo criterio, aplicado en los supuestos en que ha concurrido
la circunstancia descrita, ha quedado plasmado en los informes
anuales que el Defensor del Pueblo ha presentado a las Cortes
Generales, donde se ha dado cuenta de las resoluciones recaídas con
motivo de las peticiones de interposición de recurso de
inconstitucionalidad y de amparo formuladas.
De otro lado, como asimismo se ha reflejado en los informes que el
Defensor del Pueblo ha presentado sucesivamente, con carácter anual,
a las Cortes Generales, es también criterio de esta Institución que
si los problemas de constitucionalidad se refieren, como ocurre
fundamentalmente en el presente supuesto, a la distribución de
competencias entre los titulares del poder territorial del Estado,
resulta más conveniente que sean los titulares de las competencias
presuntamente sustraídas quienes ejerciten las acciones oportunas, al
ser, en cambio, los derechos y libertades reconocidos en el título I
de la Constitución los que constituyen el ámbito idóneo para el
ejercicio de la legitimación que al Defensor del Pueblo le viene
conferida por el artículo 162.1.a) de la Constitución, el artículo 32
de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, y el artículo 29 de la
Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril. Ello, empero, no comporta que de
los preceptos citados quepa inferir la existencia de restricciones o
limitaciones al ejercicio de facultad impugnatoria que al Defensor
del Pueblo le viene reconocida en los mismos, ni empece a que pueda
hacer uso de dicha legitimación cuando las circunstancias concretas
que concurran en el supuesto sometido a examen así lo aconseje.
Pues bien, en el presente caso procede la aplicación de los criterios
señalados, ya que el Consejo de Ministros, en su reunión del día 8 de
mayo de 1998, decidió solicitar del Presidente del Gobierno que
promoviera recurso de inconstitucionalidad contra el artículo 1 de la
Ley de Cantabria 1/1998, de 6 de febrero. Adoptado el acuerdo
precedente, el Presidente del Gobierno, en virtud de la legitimación
que al efecto le confiere el artículo 162.1.a) de la Constitución
española y el artículo 32.1 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de
octubre, dispuso que se interpusiera el citado recurso de
inconstitucionalidad.
1.3.11. Ley 4/1998, de 18 de marzo, del Menor de la Comunidad
Autónoma de La Rioja
La persona que solicitó la interposición del recurso considera que la
ley impugnada es contraria a la Constitución española ya que, al
establecerse en su artículo 68.2 que tras una adopción no pueden
admitirse otras nuevas solicitudes, hasta tanto no transcurra un
periodo de dos años desde la primera, se vulnera el artículo 14 de la
Carta Magna.
Fundamentos de la resolución
PRIMERO. Menciona, en primer lugar, la solicitante una discriminación
que hace referencia al principio de igualdad proclamado en el
artículo 14 de nuestra Constitución. Este principio de igualdad como
el Tribunal Constitucional ha sostenido repetidamente, significa que:
«La igualdad a que el artículo 14 se refiere, que es la igualdad
jurídica o igualdad ante la ley, no comporta necesariamente una
igualdad material o igualdad económica real y efectiva. Significa que
a los supuestos de hecho iguales deben serles aplicadas unas
consecuencias jurídicas que sean iguales también y que para
introducir diferencias entre los supuestos de hecho tiene que existir
una suficiente justificación de tal diferencia, que aparezca al mismo
tiempo como fundada y razonable, de acuerdo con criterios y juicios
de valor generalmente aceptados». (STC 49/1982, Fundamento Jurídico
2.o).
Así, pues, las desigualdades no generan una discriminación
constitucionalmente prohibida en cuanto que el artículo 14 de la
Constitución española, como contempla la abundante jurisprudencia del
Tribunal Constitucional sobre la materia:
«No implica la necesidad de que todos los españoles, se encuentren
siempre, en todo momento y ante cualquier circunstancia en
condiciones de absoluta igualdad». (STC 83/1984).
Partiendo de esas premisas constitucionales, no existe ningún
quebranto al principio de igualdad, entre las situaciones que plantea
la solicitante de este recurso, ya que, según argumentos utilizados
por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo en
sentencia de 17 de enero de 1998:
«El nacimiento genera un vínculo totalmente distinto de la adopción,
que es una mera ficción legal que incluso podría no estar reconocida
en el ordenamiento y que cuando lo está, cual ocurre en nuestra
legislación, es modulable, como lo demuestra la existencia de la
adopción plena y menos plena (figuras ya desaparecidas) o actualmente
de la adopción junto al acogimiento familiar».
Incluso en la materia a la que nos estamos refiriendo, y aunque la
solicitante no lo menciona, debe también hacerse constar que tampoco
habría un quebranto a ese principio de igualdad por el hecho de que
en otras Comunidades Autónomas el procedimiento previo a la propuesta
de adopción haya sido regulado de forma diferente a como lo ha hecho
la Comunidad Autónoma de La Rioja. En nuestro ordenamiento jurídico,
como consecuencia de la organización autonómica del Estado, existe
una pluralidad legislativa que ha sido admitida por el propio
Tribunal Constitucional en su sentencia número 186/1993, de 31 de
mayo, en cuyo fundamento jurídico 3.o se establece:
«... el principio de igualdad no impone ni que todas las comunidades
autónomas ostenten las mismas competencias, ni menos aún, que tengan
que ejercerlas de determinada manera o con un contenido o resultados
prácticamente idénticos o semejantes. Por consiguiente, si como
consecuencia del ejercicio de esas competencias surgen desigualdades
en la posición jurídica de los ciudadanos residentes en las distintas
comunidades autónomas, no por ello automáticamente resultarán
infringidos, entre otros, los artículo 14, 139.1 ó 149.1.1 de la
Constitución, ya que dichos preceptos constitucionales no exigen un
tratamiento jurídico uniforme de los derechos y deberes de los
ciudadanos en todas las materias y en todo el territorio del Estado.
En caso contrario, semejante uniformidad, ciertamente, sería
incompatible con la autonomía
constitucionalmente garantizada, de manera que, en lo que se refiere
al ejercicio de los derechos y al cumplimiento de los deberes
constitucionales, lo que la Constitución impone es una igualdad de
las posiciones jurídicas fundamentales, pero no, desde luego, una
absoluta identidad de las mismas».
Precisamente esa autonomía legislativa reconocida constitucionalmente
a las Comunidades Autónomas, es la que legitima a la Comunidad
Autónoma de La Rioja, para promulgar la Ley 4/1998, del Menor,
regulando, entre otras cuestiones, aquellos aspectos que hacen
referencia a la propuesta previa a la adopción que debe presentar la
entidad pública, antes de que decida el órgano judicial. Esta es la
razón por la que tanto el Código Civil como la Ley Orgánica de
Protección Jurídica del Menor, no mencionan los aspectos que aparecen
en la Ley de la Comunidad Autónoma de La Rioja, ya que cada texto
normativo se circunscribe a aquellas cuestiones que son de su
competencia.
SEGUNDO. Hace constar en su escrito la solicitante una situación que
merece ser tratada de forma especial, ya que en ella, se vería
afectado el interés del menor. Concretamente hace referencia dicha
señora a que podría plantearse el caso en el que un niño adoptado
tuviera un hermano y que éste no pudiera ser adoptado por la misma
persona o pareja, debido al apartado segundo del artículo 68 de la
Ley 4/1998 del Menor, de la Comunidad de La Rioja, precepto en el que
se exigen dos años desde la anterior adopción.
Para poder abordar el problema expuesto hay que partir del principio
esencial sobre el que gira toda la legislación referente al menor,
ese principio no es otro que «el interés superior del menor». El
centro de gravedad de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de
Protección Jurídica del Menor, de modificación parcial del Código
Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil, gira en torno precisamente
de ese principio, el cual se consagra pomposamente en el artículo 2.1
de dicho texto legal, en el que de forma literal se establece: «en la
aplicación de la presente ley primará el interés superior de los
menores sobre cualquier otro interés legítimo que pudiera concurrir».
El interés del menor como principio rector del derecho de familia no
es nuevo. La Constitución de 1978 recoge expresamente en su artículo
39.4 que los niños gozarán de la protección prevista en los acuerdos
internacionales que velan por sus derechos y «el interés superior del
niño» está manifiestamente expresado en los siguientes textos
internacionales, Principios 2 y 7.2 de la Declaración de los Derechos
del Niño de 1959; artículos 3.1, 9.3, 21 etc. de la Convención de los
Derechos del Niño de Naciones Unidas, de 20 de noviembre de 1989;
punto 8.14 de la Resolución del Parlamento Europeo sobre una Carta
Europea de los Derechos del Niño. Del mismo modo numerosos artículos
reformados del Código Civil en consonancia con el Texto
Constitucional invocan oportunamente este principio, entre otros en
los siguientes artículos: 92.2, 156.5, 159, 161, 170.2, 216, 224 etc.
El «interés superior» es también principio rector en las leyes
autonómicas: artículo 2 de la Ley 10/1989,
de 14 de diciembre, de Aragón; artículo 3 de la Ley 4/1994, de 24 de
noviembre, de Extremadura; artículo 3 de la Ley 7/1994, de 5 de
diciembre, de Valencia; artículo 4 de la Ley 7/1995, de 21 de marzo,
de las Islas Baleares; artículo 4 de la Ley 3/1995, de 21 de marzo,
de Murcia; artículo 3 de la Ley 6/1995, de 28 de marzo, de la
Comunidad Autónoma de Madrid; artículo 6.2b) de la Ley 1/1995, de 27
de enero, del Principado de Asturias; artículo 3 de la Ley 1/1998, de
20 de abril, de la Comunidad Autónoma de Andalucia. De forma
descriptiva, es ilustrativo y debe tenerse en cuenta el artículo 3 de
la Ley 8/1995, de 27 de julio, del Parlamento de Cataluña, precepto
en el que se regulan unos criterios esclarecedores del interés del
menor, estableciendo que para determinarlo se tendrá en cuenta:
primero, los anhelos y opiniones de los niños y los adolescentes, y
segundo, su individualidad en el marco familiar y social.
De igual manera, la ley que es objeto de esta resolución, en su
artículo 6.1 establece como principio rector de la misma la
protección integral de los menores, dedicando además la sección
segunda del capítulo 1.o de esa ley a enumerar los derechos de los
menores.
Partiendo de las anteriores premisas no se aprecia que el apartado
dos del artículo 68 de la Ley 4/1998 del Menor de la Comunidad
Autónoma de La Rioja, vulnere el interés superior del menor, ya que
el propio texto legal establece unos mecanismos jurídicos mediante
los cuales queda protegido el citado interés. En concreto, debe
decirse que el artículo 68.2 se refiere exclusivamente a solicitudes
de adopción, sin que por tanto, queden afectadas por el plazo de dos
años las solicitudes de acogimiento. Pero, además, el artículo 61 del
citado texto legal, en su apartado b), al hacer referencia al
acogimiento familiar expresamente establece que se utilizará éste
para evitar en lo posible la separación de hermanos y procurar su
acogimiento por una misma persona. Es decir, el supuesto planteado
por la solicitante tiene solución jurídica a través del mismo texto
legal cuya impugnación se solicita. Hay que tener también en cuenta
que el artículo 173 del Código Civil establece que el acogimiento
familiar produce la plena participación del menor en la vida de
familia e impone a quien lo recibe las obligaciones de velar por él,
tenerlo en su compañía, alimentarlo, educarlo y procurarle una
formación integral. Ante tal situación, si no fuese posible una
adopción, en el supuesto de hermanos, por impedirlo el artículo 68.2
de la ley antes citada, podría solicitarse un acogimiento familiar y
los efectos de éste, tal y como ha quedado expuesto, serían muy
similares a los que produce la adopción, todo ello sin perjuicio de
instar dicha adopción una vez que se cumplan los requisitos
temporales que establece el artículo 68.2 de la citada Ley de la
Comunidad Autónoma de La Rioja.
TERCERO. A la vista de los argumentos expuestos no puede apreciarse
ningún motivo de inconstitucionalidad en la solicitud presentada por
la solicitante, ya que, en definitiva, lo que ha hecho el legislador
en el texto que ahora se examina, es ejercer su legítimo derecho a
regular la actuación administrativa en una institución como la
adopción. En este sentido el Tribunal Constitucional ha afirmado en
la sentencia 194/1989, fundamento
jurídico segundo, que la Constitución como marco normativo, suele
dejar al legislador márgenes más o menos amplios dentro de los cuales
aquél puede convertir en ley sus preferencias ideológicas, sus
opciones políticas y sus juicios de oportunidad. La Constitución es
un marco de coincidencias suficientemente amplio como para que dentro
de él quepan opciones políticas de muy diferente signo. El legislador
es libre, dentro de los límites que la Constitución establece para
elegir la regulación del derecho o institución jurídica que considere
más adecuada a sus propias preferencias políticas.
Abundando sobre esta idea, la sentencia 89/1994 del citado Tribunal
Constitucional, afirma que la autonomía de apreciación que se asigna
al legislador, corresponde únicamente a él y no puede ser reemplazada
por el juicio de los órganos judiciales ni por el propio Tribunal
Constitucional, que debe operar con arreglo a cánones normativos,
mientras que el legislador se moverá con arreglo a criterios de
oportunidad, característicos de las decisiones políticas. Así, por
ejemplo en la Ley 6/1995, de 28 de marzo, de Garantías de los
Derechos de la Infancia y de la Adolescencia de la Comunidad Autónoma
de Madrid, en su artículo 59.2 se establece que no se permite la
adopción de más de dos menores por una misma persona o pareja, salvo
que los menores sean hermanos. Es éste un claro ejemplo de la
libertad de opción que el legislador tiene para establecer los
requisitos que deben tenerse en cuenta a la hora de regular la
adopción. Precisamente en la última Comunidad citada, y por Orden
número 1195/95, de 23 de junio, de la entonces Consejería de
Integración Social, se ha llegado a limitar incluso la posibilidad de
efectuar ofrecimientos para adopción de niños españoles a la
existencia de una convocatoria previa, todo ello debido a la excesiva
lista de espera de personas solicitantes de adopción.
1.3.12. Ley 14/1997, de 26 de diciembre de Medidas de Gestión
Administrativa y Financiera y de Organización de la Generalitat
Valenciana
Una representante de un sindicato consideraba inconstitucional la
forma a través de la que Ley regula las retribuciones del personal
sanitario, señalando que las Comunidades Autónomas, a la hora de
desarrollar el sistema retributivo, no pueden derogar o crear nuevos
complementos respecto a dicho personal, teniendo que ser los
presupuestos generales del Estado los que deben fijar los incrementos
retributivos anuales.
Por otro lado, la denunciante señalaba la posible vulneración del
derecho a la igualdad ya que, a su juicio, se crea, sin previa
convocatoria pública, la condición de «funcionarios interinos
indefinidos».
Fundamentos de la resolución
PRIMERO. Postula, en primer término, la solicitante la presunta
inconstitucionalidad del artículo 21, en relación con la disposición
transitoria primera, de la Ley 14/1997, de 26 de diciembre, invocando
al efecto la violación de la normativa básica del Estado, constituida
por el artículo2.3.b) del real decreto Ley 3/1987, de 11 de septiem
bre,
Tratándose, por tanto, de un problema relativo a la posible
vulneración, por la legislación autonómica, de la normativa estatal
de carácter básico, es necesario significar que, tal y como ha
quedado plasmado en los informes que anualmente ha presentado el
Defensor del Pueblo a las Cortes Generales, donde se ha dejado
constancia de las resoluciones que se han ido adoptando con motivo de
las solicitudes de interposición de recurso de inconstitucionalidad
presentadas, ha sido criterio de esta institución que si los
problemas de constitucionalidad atañen a la distribución de
competencias entre los diversos titulares del poder territorial del
Estado, es más conveniente que quienes ejerciten las acciones
oportunas sean precisamente los titulares de las competencias
presuntamente sustraídas, por cuanto, en cambio, son los derechos y
libertades reconocidos en el título I de la Constitución los que
constituyen el ámbito idóneo para el ejercicio de la legitimación que
al Defensor del Pueblo confiere el artículo 162.1.a) de la
Constitución, el artículo 32 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de
octubre, y el artículo 29 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril.
Ello, sin embargo, no significa que de estos preceptos pueda
inferirse la restricción o limitación al ejercicio de la facultad
impugnatoria que los mismos reconocen al Defensor del Pueblo, ni es
óbice a que pueda hacer uso de la legitimación para la interposición
del recurso de inconstitucionalidad si del análisis de la norma
sometida a su consideración se desprenden circunstancias que así lo
aconsejen.
Sentado lo anterior, se examinan acto seguido las argumentaciones
recogidas en la solicitud presentada, para averiguar si existen
fundamentos jurídicos suficientes en que apoyar la interposición del
recurso de inconstitucionalidad solicitado.
Atal efecto, la primera tarea será la de constatar si los preceptos
de la legislación estatal que la solicitante considera presuntamente
infringidos tienen, en efecto, el carácter de normativa básica.
Pues bien, se cita, en primer lugar, en la solicitud presentada, el
artículo 2.3.b) del Real Decreto Ley 3/1987, de 11 de septiembre. En
relación con este precepto, puede recordarse que el antecedente del
mismo está constituido por el artículo 23 de la Ley 30/1984, de 2 de
agosto, que reguló los conceptos retributivos de los funcionarios,
distinguiendo entre las retribuciones básicas y las complementarias,
pagas extraordinarias, mientras que las segundas serían el
complemento de destino, el complemento específico, el complemento de
productividad y las gratificaciones por servicios extraordinarios. En
la letra b del apartado 3 de este artículo se regulaba el complemento
específico, que estaría «destinado a retribuir las condiciones
particulares de algunos puestos de trabajo en atención a su especial
dificultad técnica, dedicación, responsabilidad, incompatibilidad,
peligrosidad o penosidad», añadiéndose que «en ningún caso podrá
asignarse más de un complemento específico a cada puesto de trabajo».
Por su parte, el artículo 1.3 de la misma ley declaraba que el
artículo 23 tendría carácter de base del régimen estatutario de los
funcionarios públicos, dictado al
amparo del artículo 149.1.18.a de la Constitución, reconociendo así
la naturaleza de legislación básica del Estado del precepto en
cuestión.
Con este antecedente, el Real Decreto-Ley 3/1987, de 11 de
septiembre, reguló las retribuciones del personal estatutario del
Instituto Nacional de la Salud, anticipando así, según se declaraba
en la exposición de motivos, el nuevo régimen retributivo de dicho
personal que habría de ser recogido en el estatuto-marco que, para el
personal de las instituciones sanitarias públicas del sistema
nacional de salud, se preveía en la Ley 14/1986, de 25 de abril, y
cuyo proyecto -se afirmaba con un optimismo que los hechos
posteriores han desmentido- sería remitido en breve a las Cortes
Generales. En su artículo 2, este Real Decreto Ley, siguiendo el
esquema del artículo 23 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, recoge las
retribuciones del personal estatutario, dividiendo las mismas en
básicas y complementarias e incluyendo, entre aquellas, al sueldo, a
los trienios y a las pagas extraordinarias y, entre éstas, al
complemento de destino, al complemento específico, al complemento de
productividad y al complemento de atención continuada. El apartado 3,
letra b) de este artículo regula el complemento específico en
términos idénticos al artículo 23.3.b) de la ley 30/1984, de 2 de
agosto.
Frente a la expresa declaración contenida en el artículo 1.3 de la
Ley 30/1984, de 2 de agosto, en torno al carácter básico del artículo
23 de dicha ley, no existe una circunstancia similar en relación con
el artículo 2 del Real Decreto Ley 3/1987, de 11 de septiembre. Sin
embargo, la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha venido a reconocer
el carácter básico de este precepto.
En tal sentido, el Tribunal Supremo, precisamente al resolver sendos
recursos de casación para la unificación de doctrina, interpuestos
con ocasión de dos casos de reclamación de derechos y de cantidad en
concepto del complemento específico previsto en el artículo 2.3.b)
del Real Decreto Ley 3/1987, de 11 de septiembre, ha declarado lo
siguiente:
«La materia relativa al régimen jurídico del personal estatutario al
servicio de las instituciones sanitarias de la Seguridad Social es
materia propia de la función pública, aunque sometida a un
tratamiento especial para adecuarla a las peculiaridades que presenta
la prestación de servicios sanitarios (artículo 1.2 de la Ley 30/
1984) y en este sentido la Ley General de Sanidad establece en su
artículo 84.1 que «el personal de la Seguridad Social regulado en el
Estatuto Jurídico de Personal Médico de la Seguridad Social, en el
Estatuto del Personal Sanitario Titulado y Auxiliar de Clínica de la
Seguridad Social, en el Estatuto del Personal no Sanitario al
Servicio de las Instituciones Sanitarias de la Seguridad Social, el
personal de las Entidades Gestoras que asuman los servicios no
transferibles y los que desempeñan su trabajo en los Servicios de
Salud de las Comunidades Autónomas, se regirán por lo establecido en
el Estatuto-Marco que aprobará el Gobierno en desarrollo de esta
Ley». El número 2 de este artículo precisa que ese Estatuto-Marco
«contendrá la normativa básica aplicable en materia de ...
incompatibilidades y sistema retributivo...», añadiendo el
número 3 que «las normas de las Comunidades Autónomas en materia de
personal se ajustarán a lo previsto en dicho Estatuto-Marco». Pero
mientras éste no se apruebe, mediante norma de rango adecuado, la
delimitación entre el ámbito propio de la legislación básica estatal
y el del desarrollo legislativo de las Comunidades Autónomas ha de
regirse por los criterios generales que se establecen para la función
pública y que se contienen en el artículo 1.3 de la Ley 30/1984. En
este precepto se consideran normas básicas correspondientes a la
competencia exclusiva del Estado las que la propia Ley 30/1984
denomina «bases del régimen de retribuciones», que se fijan en sus
artículos 23 y 24. El equivalente de estas bases en el régimen
retributivo del personal estatutario de Instituciones Sanitarias de
la Seguridad Social en lo que a la estructura de las retribuciones se
refiere se establece en el artículo 2 del Real Decreto-Ley 3/1987.
Esta estructura, que tiene el carácter de «numerus clausus», como
señala el artículo 1 del real decreto-ley y se desprende además de su
propia naturaleza, es vinculante para las Comunidades Autónomas con
competencia normativa en la materia, que deben respetarla en su
desarrollo legislativo» (SSTS 14 de abril de 1994, fundamento de
derecho 3.o; y 20 de junio de 1994, fundamento de derecho 3.o).
En el mismo sentido, al resolver un nuevo recurso de casación para la
unificación de doctrina, interpuesto en otro supuesto de reclamación
de derechos y cantidad, el Tribunal Supremo ha ratificado que:
«La estructura de las retribuciones del personal estatutario al
servicio de las instituciones sanitarias de la Seguridad Social que
regula el artículo 2 del real decreto- ley 3/1987, con carácter de
«numerus clausus», constituye una ordenación básica en esta materia
que es vinculante para el desarrollo legislativo de las Comunidades
Autónomas» (STS 22 de noviembre de 1994, fundamento de derecho 2.o).
Admitido, conforme al criterio jurisprudencial transcrito, el
carácter básico del artículo 2.3.b) del Real Decreto-Ley 3/1987, de
11 de septiembre, puede pasarse a examinar si concurren idénticas
circunstancias en el segundo de los preceptos que, según la
solicitante, habrían sido conculcados, constituido por el artículo
16.4 de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, apartado que fue
adicionado por el artículo 34 de la Ley 31/1991, de 30 de diciembre.
Este precepto señala literalmente lo siguiente: «Asimismo, por
excepción, y sin perjuicio de las limitaciones establecidas en los
artículos 1.o.3, 11, 12 y 13 de la presente ley, podrá reconocerse
compatibilidad para el ejercicio de actividades privadas al personal
que desempeñe puestos de trabajo que comporten la percepción de
complementos específicos, o concepto equiparable, cuya cuantía no
supere el 30 por 100 de su retribución básica, excluidos los
conceptos que tengan su origen en la antigüedad».
Sin embargo, pese a que en la solicitud tan solo se hace referencia
al apartado 4 del artículo 16 de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre,
parece que, por razón de congruencia, el análisis de la presunta
inconstitucionalidad de los
preceptos de la ley de la Comunidad Valenciana que ahora nos ocupa ha
de extenderse también al apartado 1 del mismo artículo, por cuanto
aquel no es sino una excepción a la regla general recogida en éste.
Convendrá, por tanto, reproducir también el tenor literal del
artículo 16.1 de la Ley 53/1984, que reza así: «No podrá autorizarse
o reconocerse compatibilidad alguna para el personal que desempeñe
puestos que comporten la percepción de complementos específicos o
concepto equiparable, y al retribuido por arancel».
Constatado el carácter básico de los preceptos que, según la
solicitante, se habrían presuntamente infringido, puede pasarse a
analizar el alcance del artículo 21 y de la disposición transitoria
primera de la Ley 14/1997, de 26 de diciembre, de Medidas de Gestión
Administrativa y Financiera y de Organización de la Generalidad
Valenciana.
El primero de estos preceptos autoriza al establecimiento, en cada
institución sanitaria, de los complementos específicos que se estimen
necesarios, los cuales podrán comprender uno o varios de los
conceptos a que se refiere el artículo 2.3.b del Real Decreto-Ley 3/
1987, de 11 de septiembre.
Por su parte, la disposición transitoria primera de la Ley 14/1997,
de 26 de diciembre, se dirige a regular el período que transcurra
hasta la clasificación de puestos de trabajo que realice para aplicar
lo dispuesto en el artículo 21, señalando a tal efecto que, entre
tanto, las retribuciones del personal de instituciones sanitarias
dependientes de la Consejería de Sanidad de la Generalidad Valenciana
serán las que se indican en el anexo de la Ley, y autorizando al
Gobierno Valenciano para su modificacióncomo consecuencia de la
referida clasificación de puestos de trabajo.
Además de ello, y en lo que atañe en concreto al complemento
específico, la norma fija tres tipos provisionales del mismo, que
denomina «A, B y C», preceptuando que el primero de ellos se
destinará a retribuir los conceptos incluidos en el artículo 2.3.b
del Real DecretoLey 3/1987, de 11 de septiembre, que sean distintos
de la dedicación exclusiva, de la incompatibilidad y de la dedicación
de tardes; mientras que el segundo tendrá por finalidad retribuir los
conceptos incluidos en el complemento A, más la dedicación exclusiva
o incompatibilidad; y estando destinado el tercero a la retribución
de los conceptos expresados en el complemento A, más la dedicación de
tardes.
Con ello, se viene a diversificar el complemento específico
contemplado en el artículo 2.3.b del Real DecretoLey 3/1987, de 11 de
septiembre, en tres complementos, distribuyéndose entre los mismos
los distintos conceptos que se incluyen en dicho precepto, todo ello
conforme a lo que, de modo general, determina el artículo 21, al
prever que los complementos específicos que se establezcan podrán
atender a uno o varios de estos conceptos.
Pues bien, esta es la primera circunstancia que la solicitante
considera inconstitucional, estimando a tal efecto que los preceptos
cuestionados, al crear unos complementos no previstos en la norma
básica, alteran y rompen la uniformidad del régimen jurídico de las
retribuciones del personal sanitario.
El artículo 21 de la Ley autonómica que se cuestiona tiene, además,
un segundo apartado que, más allá del aspecto meramente retributivo,
regula una cuestión que afecta al régimen de incompatibilidades y,
más en concreto, al artículo 16 de la Ley 53/1984, de 2 de agosto, de
incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones
Públicas, donde, como antes se ha expresado, tras vedarse la
autorización o el reconocimiento de la compatibilidad para el
personal que ocupe puestos de trabajos retribuidos con complementos
específicos o conceptos equiparables, admite, a título de excepción,
dicha compatibilidad cuando estos complementos o conceptos
equiparables no superen el 30 por 100 de las retribuciones de
carácter básico, excluidos los conceptos por antigüedad. En tal
sentido, el referido precepto de la ley autonómica señala que esta
previsión legal solo será aplicable a los conceptos de complemento
específico que estén directamente vinculados a la dedicación
exclusiva o incompatibilidad. Con ello, se entiende, por tanto, que
la percepción de complementos específicos por conceptos distintos de
la dedicación exclusiva o de la incompatibilidad no afectará a la
autorización o reconocimiento de la compatibilidad, aplicándose tan
solo los complementos específicos percibidos por estos dos últimos
conceptos, y no por otros, a efectos del cálculo del porcentaje de
las retribuciones básicas, antes indicado, que ha de tomarse en
consideración para autorizar, con carácter excepcional, la
compatibilidad.
Lo dispuesto en los preceptos tachados de inconstitucionales tiene su
antecedente en el Decreto 180/1996, de 2 de octubre, sobre
retribuciones del personal de las instituciones sanitarias de la
Consejería de Sanidad y Consumo, que estableció una diversificación
similar del complemento específico, determinando que el complemento
A retribuiría las condiciones especiales de determinados puestos de
trabajo, en atención a su especial dificultad técnica,
responsabilidad, peligrosidad o penosidad; que en el complemento B
estaría destinado a retribuir, además de las referidas
circunstancias, la exclusiva dedicación a la sanidad pública,
renunciando a cualquier otra actividad pública o privada, en los
términos de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre y normas de
desarrollo; y que el complemento C retribuiría, además de las
circunstancias señaladas para el complemento A, la obligatoriedad de
desempeñarlo, en los casos en que así sea requerido, mediante la
realización como máximo de seis tardes al mes, en sustitución de la
jornada de mañana.
Este decreto fue recurrido, en vía contencioso-administrativa, ante
el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, que,
según se expresa en la solicitud, dictó Auto de suspensión cautelar
en fecha 30 de julio de 1997, como también lo ha dictado, en fecha 29
de septiembre de 1997, respecto del Acuerdo de 20 de mayo de 1997,
que suplió las tablas retributivas del decreto impugnado.
A su vez, el Decreto 180/1996, de 2 de octubre, tuvo como antecedente
el Decreto 169/1990, de 15 de octubre, que estableció dos clases de
complementos específicos para el personal incluido en el ámbito de
aplicación del Real Decreto-Ley 3/1987, de 11 de septiembre: El
complemento específico A, destinado a retribuir la especial
dificultad técnica, dedicación, responsabilidad, peligrosidad,
penosidad y demás circunstancias contempladas en el artículo 2.3.b
del citado Real Decreto-Ley, a excepción de la incompatibilidad; y el
complemento específico B, que retribuiría, además de las
circunstancias reseñadas, la dedicación exclusiva a la sanidad
pública y la renuncia a cualquier otra actividad privada o pública,
en los términos de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, y normas de
desarrollo.
Por sentencia del Tribunal Supremo de 18 de octubre de 1995, al
pronunciarse en recurso interpuesto contra la sentencia dictada en
fecha 16 de mayo de 1991 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo
del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, se
declaró la nulidad del citado Decreto 169/1990, de 15 de octubre, si
bien no por razones sustantivas, sino por motivos de orden
procedimental, que dieron lugar a la infracción del derecho de
libertad sindical.
Con estos antecedentes, los preceptos cuya impugnación se solicita
regulan de nuevo el complemento específico del personal al servicio
de las instituciones sanitarias dependientes de la Consejería de
Sanidad de la Generalidad Valenciana, pero en esta ocasión no a
través de una disposición reglamentaria, sino mediante una norma con
rango de ley.
Pues bien, para la solicitante, lo dispuesto en los preceptos
tachados de inconstitucionales significaría que se podría exceder del
porcentaje del 30 por 100, permitiéndose así el reconocimiento de la
compatibilidad, que no tendría lugar si para ello se computasen todos
los conceptos que el artículo 2.3.b del Real Decreto-Ley 3/1987, de
11 de septiembre, incluyen en el complemento específico, con lo que
la norma autónoma no se acomodaría a la norma básica estatal.
Planteados así los términos del problema de constitucionalidad que ha
de resolverse, es menester dejar constancia de que la solución del
mismo no presenta una especial dificultad, desde el momento en que el
Tribunal Constitucional ya se ha pronunciado sobre un asunto que
guarda una completa similitud con el que ahora nos ocupa, de modo que
la doctrina contenida en la sentencia dictada en su día sobre dicho
asunto resulta aplicable, «mutatis mutandis», al caso que aquí se
analiza.
Sin embargo, para constatar la identidad entre el asunto resuelto en
su día por el Tribunal Constitucional y el que se plantea en la
solicitud que se examina, resulta conveniente, antes de traer a
colación los fundamentos jurídicos de la sentencia dictada en su
momento, exponer el supuesto de hecho que la misma resolvía.
Se trataba, más en concreto, de un conflicto positivo de competencia,
promovido por el Gobierno de la Nación frente al Consejo Ejecutivo de
la Generalidad de Cataluña, en relación, entre otros preceptos, con
el artículo 8 del Decreto 307/1985, de 31 de octubre, sobre normas y
procedimiento para la aplicación de las incompatibilidades al
personal sanitario al servicio de la Generalidad de Cataluña, cuyo
apartado primero determinaba que el personal que realizara
actividades sanitarias en centros hospitalarios de la Seguridad
Social en régimen de jornada ordinaria podría desarrollar además,
previa la obtenciónde la correspondiente autorización de
compatibilidad,
una actividad sanitaria de carácter privado, salvo que percibiera
complemento de dedicación exclusiva o cualquier otro de carácter
similar.
La razón de la impugnación de este precepto, según se expresa en el
primero de los antecedentes de la sentencia 172/1996, de 31 de
octubre, estribaba en el carácter más estricto de la prohibición
recogida en el artículo 16 de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, por
cuanto el mismo se refería a la percepción de complementos
específicos o concepto equiparable que, a tenor de la Ley 30/1984, de
2 de agosto -en el momento en que se publicó el reglamento autonómico
impugnado, aún no había sido aprobado el Real Decreto-Ley 3/1987, de
11 de septiembre- , son los establecidos en atención a la especial
dificultad técnica, dedicación, responsabilidad, incompatibilidad,
peligrosidad o penosidad. Por tanto, el concepto previsto en la ley
estatal básica, es decir, el complemento específico era mucho más
amplio que el autonómico, que solo se refería a dos de sus supuestos,
a saber, la dedicación exclusiva y la incompatibilidad.
Por su parte, según se expresa en el antecedente tercero de la
sentencia citada, la Generalidad de Cataluña, en sus alegaciones,
realizaba una serie de consideraciones sobre la noción de bases y su
aplicabilidad a la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, para concluir que
no todos los preceptos declarados como básicos por la propia Ley
tenían tal carácter, por cuanto su contenido, lejos de ser un marco
normativo para la regulación posterior de las Comunidades Autónomas,
agotaban completamente la materia relativa a las incompatibilidades.
Más adelante, al referirse en concreto al artículo 8 del decreto
autonómico impugnado, señalaba, entre otros extremos, la Generalidad
de Cataluña que, al desarrollar la Ley 53/1984, el propio Gobierno de
la Nación había establecido, en el artículo 26.1 del Decreto 598/
1985, de 30 de abril, la compatibilidad de la actividad desarrollada
por el personal sanitario que trabaje en hospitales o que realice
jornada ordinaria con la actividad sanitaria de carácter privado,
salvo si percibiera complemento de especial dedicación o cualquier
otro de naturaleza similar, con lo que no se observaba ninguna
diferencia entre la norma reglamentaria estatal de desarrollo de la
citada Ley y la norma autonómica objeto de impugnación.
Así las cosas, al fundamentar su fallo, el Tribunal Constitucional
comienza perfilando a la noción de lo básico, expresando en tal
sentido que dicho concepto:
«... consiste en el común denominador normativo para todos en un
sector determinado, pero sin olvidar, en su dimensión intelectual, el
carácter nuclear, inherente al concepto. Incorpora, pues, la acepción
de fundamento o apoyo principal de algo, con vocación por la esencia,
no de lo fenoménico o circunstancial... cuya finalidad no es otra
sino asegurar, en aras de intereses generales superiores a los de las
Comunidades Autónomas un común denominador normativo... Dentro de la
materia que ahora nos ocupa las incompatibilidades de los
funcionarios públicos tienden a garantizar su objetividad de
actuación, en evitación de relaciones de dependencia perturbadoras,
así como su eficacia, procurando la máxima dedicación a las funciones
propias de su empleo o cargo, característica
aquella y ésta predicables constitucionalmente de la actividad de las
Administraciones Públicas y, por tanto, exigible, también de sus
servidores (artículo 103 de la Constitución española). Ahora bien, en
la articulación de las bases y de su desarrollo, como esquema de la
distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades
Autónomas aquí y en otros lugares, el sentido y alcance de aquéllas
ha de ser obtenido mediante los criterios o técnicas hermenéuticas
propias de la lógica jurídica, atendiendo por supuesto a su función y
a su finalidad, sin quedarse en la superficie literal del texto. Por
otra parte, el desarrollo implica de suyo no sólo un complemento más
detallado de lo que sea genérico sino también de los específico,
teniendo en cuenta las peculiaridades de cada sector o de cada
Administración» (STC 172/1996, de 31 de octubre, fundamento jurídico
1.o).
Tras estas consideraciones de alcance general, el Tribunal
Constitucional se pronuncia en torno al precepto impugnado,
concretando, con carácter previo, el supuesto sobre el que debe
operar:
«Otra norma que se dice básica ... excluye la posibilidad de
compatibilizar el ejercicio de la medicina en centros de la Seguridad
Social con actividades sanitarias privadas sólo cuando se desempeñan
puestos de trabajo que comporten el percibo de «complementos
específicos» o concepto equiparable o retribuidos por arancel
(artículo 16.1 de la Ley 53/1984). Por su parte, el decreto catalán
pone el impedimento en la circunstancia de que «se perciba
complemento de dedicación exclusiva o cualquier otro similar»
(artículo 8). El fundamento de la impugnación estriba, dicho en pocas
palabras, en que la discrepancia verbal de las frases entrecomilladas
puede traducirse en un diferente ámbito de cada una de ellas, más
extensa en aquel supuesto que en éste» (STC 172/1996, de 31 de
octubre, fundamento jurídico 3.o).
Tras centrar el núcleo del problema a resolver, el Tribunal
Constitucional se pronuncia en torno al mismo de la forma siguiente:
«Ciertamente, esa técnica de articulación competencial construida
sobre la distinción entre lo básico y su desarrollo, en una
determinada materia, exige ante todo, con carácter primordial, el
absoluto respeto de lo primero por parte de lo segundo. El legislador
autonómico, en otras palabras, debe en tales supuestos respetar
escrupulosamente las normas básicas dictadas por el Estado. Ahora
bien, ese respeto no significa reverencia a lo literal, pues también
en el caso de las normas básicas ha de extraerse su sentido y alcance
en el contexto sistemático y de su finalidad. Esto que es así para el
juez, es válido también para el legislador. En definitiva, las
Comunidades Autónomas pueden desarrollar la legislación básica en
función de sus características y, entre ellas, la estructura de sus
propias Administraciones y el diseño de la función pública que las
sirvan, así como la materia o sector de la actividad administrativa
donde se producen. Conviene a nuestro propósito analizar, en este
momento, hasta dónde llega el carácter básico de la norma estatal,
deslindando su perímetro y, puestos a la tarea, resulta que su
contenido medular es la ecuación entre incompatibilidad
y remuneración complementaria para pagar aquella limitación y dotada
del mismo carácter básico dentro del sistema de retribuciones de los
funcionarios públicos. Efectivamente, en la legislación estatal que
lo regula, el «complemento específico», está concebido precisamente
para compensar ciertas condiciones particulares de algunos puestos de
trabajo y entre ellas la dedicación (artículo 23.3.b) de la Ley 30/
1984), circunstancia que a su vez da nombre a la remuneración
complementaria mencionada en el Decreto 307/1985. Desde esta
perspectiva lo que ha de considerarse básico, como se ha dicho, es la
prohibición de simultanear actividades en el sector privado y en el
público cuando se perciban retribuciones complementarias por especial
dedicación al puesto de trabajo en las Administraciones públicas,
determinación básica que no contradice la disposición reglamentaria
autonómica ahora impugnada cuando establece la incompatibilidad si se
disfrutase complemento de dedicación exclusiva o cualquier otro de
carácter similar, regla enderezada a la misma finalidad de la norma
básica, esto es, garantizar la eficacia y la máxima dedicación a las
funciones propias de su empleo o cargo» (STC 172/1996, de 31 de
octubre, fundamento jurídico 3.o).
La aplicación de la doctrina recogida en esta sentencia al caso que
se analiza obliga indubitadamente a considerar que los preceptos
cuestionados no han incurrido en el vicio de inconstitucionalidad que
se postula en la solicitud. En efecto, de esta doctrina se infiere
que la diversificación de los conceptos retributivos recogidos en el
artículo 2.3.b del Real Decreto-Ley 3/1987, de 11 de septiembre, así
como la restricción de la prohibición de reconocer la compatibilidad,
contemplada en el artículo 16 de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre,
a la percepción de complementos específicos por el concepto de
dedicación exclusiva o incompatibilidad y no por los demás conceptos,
son opciones a cuya adopción el legislador autonómico se encuentra,
desde el punto de vista de la constitucionalidad, plenamente
autorizado, ya que no se produce el desbordamiento de la normativa
básica en la materia.
Queda, empero, un último problema a dilucidar, por cuanto en la
solicitud se alude también a un aspecto cuantitativo, al señalarse
que las cantidades que se percibirán por los complementos que se
establecen están por encima de las previstas en la Ley de
Presupuestos Generales del Estado, cuando el Tribunal Constitucional
ha declarado que son estas leyes las que deben fijar los incrementos
retributivos anuales, no siendo posible que las leyes de presupuestos
autonómicas contengan incrementos por encima de aquellos.
El reproche de inconstitucionalidad se traslada así a las tablas
retributivas del personal de las instituciones sanitarias
dependientes de la Consejería de Sanidad para el año 1998, recogido
en el anexo de la Ley 14/1997, de 26 de diciembre, al que se remite
la disposición transitoria primera.
No se cita, sin embargo, en la solicitud, ninguna resolución del
Tribunal Constitucional en la que se contenga
el criterio expresado, por lo que será menester, por nuestra parte,
subsanar la citada omisión, mediante una referencia a los rasgos que
definen las líneas básicas de la doctrina del Tribunal Constitucional
sobre este aspecto, tal y como se desprende de las sentencias
dictadas en esta materia.
Así pues, el Tribunal Constitucinal, al analizar el alcance de la
autonomía financiera de las comunidades autónomas, a la hora de
determinar las retribuciones del personal a su servicio, ha señalado
que esta autonomía:
«... aparece sometida a ciertos límites materiales que no son
incompatibles con el reconocimiento de la realidad constitucional de
las haciendas autonómicas ..., entre los que se encuentran los
derivados de la solidaridad entre todos los españoles y de la
necesaria coordinación con la Hacienda del Estado, expresamente
establecidos en el artículo 156.1 de la Constitución. El primero de
ellos no justifica, sin embargo, la adopción por el Estado de una
medida unilateral con fuerza normativa general, que incida en la
delimitación de las competencias autonómicas en materia
presupuestaria, si bien cada Comunidad Autónoma está obligada a velar
por la realización interna del principio de solidaridad de acuerdo
con el artículo 2.2, de la Ley Orgánica de Financiación de las
Comunidades Autónomas. El segundo, en cambio, implica, como se deduce
del apartado 1 b), de este artículo, que la actividad financiera de
las Comunidades se someta a las exigencias de la política económica
general de carácter presupuestario dirigida a garantizar el
equilibrio económico mediante las oportunas medidas tendentes a
conseguir la estabilidad económica interna y externa. Pero esta
cláusula general no permite la adopción de cualquier medida
limitativa de la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas
sino, en todo caso, de aquellas medidas que tengan una relación
directa con los mencionados objetivos de política económica dirigidos
a la consecución y mantenimiento de la estabilidad y el equilibrio
económicos» (STC 63/1986, de 21 de mayo, fundamento jurídico 11.o) .
De ahí, el Tribunal Constitucional extrae la conclusión de que:
«... no resulta injustificado que, en razón de una política de
contención de la inflación a través de la reducción del déficit
público, y de prioridad de las inversiones públicas frente a los
gastos consuntivos, se establezcan por el Estado topes máximos
globales al incremento de la masa retributiva de los empleados
públicos ... « (SSTC 63/1986, de 21 de mayo, fundamento jurídico 11.o
; y 96/1990, de 24 de mayo, fundamento jurídico 3.o).
En un sentido similar, en un pronunciamiento posterior, el Tribunal
Constitucional ha insistido en que:
«... la imposición de topes máximos al incremento del volumen global
de las retribuciones por todos los conceptos de los empleados
públicos constituía una medida económica general de carácter
presupuestario dirigida a
contener la expansión relativa de uno de los componentes esenciales
del gasto público, de tal modo que dicha decisión coyuntural y de
eficacia limitada en el tiempo resultaba constitucionalmente
justificada en razón de una política de contención de la inflación a
través de la reducción del déficit público ... la fijación de techos
salariales encuentra su apoyo en la competencia estatal de dirección
de la actividad económica general (ex artículo 149.1.13); y ... el
establecimiento de un límite porcentual máximo para el incremento de
las remuneraciones de los servidores públicos está encaminado a la
consecución de la estabilidad económica y la gradual recuperación del
equilibrio presupuestario ... En suma, nada cabe objetar desde el
punto de vista competencial al hecho de que el Estado adopte esta
decisión en la Ley de Presupuestos ... Pero ... la posibilidad de que
se establezca esta suerte de restricciones a la autonomía financiera
de las Comunidades Autónomas no sólo se fundamenta, en línea de
principio, en el carácter básico de las mismas de acuerdo con el
artículo 149.1.13 de la Constitución Española, sino que también halla
anclaje constitucional en el límite a la autonomía financiera que
establece el principio de coordinación del artículo 156.1 de la
Constitución Española ... Condicionamiento que, en virtud de lo
establecido en el artículo 2.1.b Ley Orgánica de Financiación de las
Comunidades Autónomas, exige a las Comunidades Autónomas que su
actividad financiera se acomode a las medidas oportunas que adopte el
Estado tendentes a conseguir la estabilidad económica interna y
externa, toda vez que a él corresponde la responsabilidad de
garantizar el equilibrio económico general. Así pues ..., con base en
el principio de coordinación delimitado por la LOFCA cabe justificar
que el Estado acuerde una medida unilateral con fuerza normativa
general susceptible de incidir en las competencias autonómicas en
materia presupuestaria» (STC 171/1996, de 30 de octubre, fundamento
jurídico 2.o).
Sin embargo, el Tribunal Constitucional esclarece que ello no
autoriza a desconocer que las Comunidades Autónomas deban tener, a la
hora de ejercitar sus competencias, un margen de libertad suficiente.
En efecto, el citado Tribunal ha señalado lo siguiente:
«Ahora bien, la adopción de limitaciones a la autonomía financiera de
las Comunidades Autónomas que se halla constitucionalmente
justificada en los términos aludidos no supone, naturalmente, que
quede a la entera disponibilidad del Estado el alcance e intensidad
de tales restricciones. No puede olvidarse, que cuando aquel opera al
amparo de un título competencial como el contenido en el artículo
149.1.13 de la Constitución Española su intervención debe
configurarse de tal modo que deje a las Comunidades Autónomas el
suficiente margen de libertad de decisión dentro de su propio ámbito
de competencias. Ciertamente ... es preciso que la actuación estatal
no impida a las Comunidades Autónomas que puedan desarrollar las
competencias que ostenten sobre el concreto ámbito material afectado.
Necesidad de conciliar los títulos competenciales que se traducen en
la exigencia de que las decisiones que el Estado adopte con
base en el artículo 149.1.13 de la Constitución Española se ciñan a
aquellos aspectos estrictamente indispensables para la consecución de
los fines de política económica que aquéllas persigan ... En el marco
de esta doctrina general ..., este Tribunal ha tendido a interpretar
rigurosamente el principio de coordinación ex artículo 2.1.b LOFCA
cuando actúa como límite del poder de gasto de las Comunidades
Autónomas, dado que éste constituye la auténtica clave de bóveda de
su autonomía financiera ... La cláusula general contenida en el
citado artículo 2.1.b LOFCA no autoriza al Estado a adoptar cualquier
medida limitativa de la autonomía financiera de las Comunidades
Autónomas, sino, en todo caso, de aquellas medidas que tengan una
relación directa con los mencionados objetivos de política económica
dirigidos a la consecución y mantenimiento de la estabilidad y el
equilibrio económicos» (STC 171/1996, de 30 de octubre, fundamento
jurídico 3.o).
Con base en estas consideraciones, de las que se desprende la directa
conexión que ha de existir entre las limitaciones presupuestarias y
la finalidad de política económica que se pretende conseguir con las
mismas, impidiendo así que se vacíe la autonomía de gasto de las
Comunidades Autónomas, aunque la misma quede condicionada, el
Tribunal Constitucional advierte acto seguido que dichos límites han
de ser de naturaleza global y, en modo alguno, pueden afectar a las
retribuciones de cada funcionario en concreto, ya que ello
significaría invadir la esfera competencial asignada a las
comunidades autónomas. En tal sentido, el Tribunal ha declarado que:
«No aparece, por el contrario, justificado, desde la perspectiva de
los objetivos de la política económica general, que el Estado
predetermine unilateralmente los incrementos máximos de las cuantías
de las retribuciones de cada funcionario dependiente de las
Comunidades Autónomas, individualmente considerado, desplazando así
la competencia autonómica para regularlas en sus presupuestos. De ahí
que las normas ... pueden estimarse conformes con la Constitución si
se interpretan en el sentido de que el límite máximo ... fijado en
ellas para el personal al servicio de las Comunidades se refiere al
volumen total de las retribuciones correspondientes a cada grupo y no
a la retribución de cada una de las personas afectadas» (STC 63/1986,
de 21 de mayo, fundamento jurídico 11.o).
Esta misma doctrina se reitera en términos muy similares en las SSTC
96/1990, de 24 de mayo, fundamento jurídico 3.o; 237/1992, de 15 de
diciembre, fundamento jurídico 4.o; y 171/1996, de 30 de octubre,
fundamento jurídico 3.o, añadiéndose expresamente que el tope hace
referencia al incremento del conjunto de las retribuciones del
personal al servicio de las Comunidades Autónomas y «se entiende sin
perjuicio del resultado individual de la aplicación de dicho
incremento» (STC 171/1996, de 30 de octubre, fundamento jurídico 3.o
).
Puede añadirse que ello no empece, sin embargo, a que pueda llegarse
a la igualdad retributiva, si bien la
misma habrá de ser lograda por otras vías. A este respecto, el
Tribunal Constitucional ha declarado que todo lo anterior debe
entenderse:
«... sin perjuicio de que, con fundamento en los principios
constitucionales de igualdad y solidaridad, pueda llegarse a la
igualdad retributiva del personal al servicio de las distintas
administraciones públicas mediante la coordinación de la política
presupuestaria y de personal de las Comunidades Autónomas con la del
Estado, realizada a través de los órganos previstos en la LOFCA
(artículo 3.2) y en la Ley 30/1984, de 2 de agosto), de medidas
urgentes para la reforma de la función pública (artículo 6.2.d)» (STC
63/1986, de 21 de mayo, fundamento jurídico 11.o).
Queda, por tanto, esclarecido que, según la doctrina del Tribunal
Constitucional, el Estado se encuentra habilitado para establecer el
incremento máximo de las retribuciones del personal al servicio de
las comunidades autónomas, pero este tope habrá de quedar referido
tan solo al volumen total de las retribuciones correspondientes
a cada grupo, no siendo susceptible, por ende, de ser aplicado a la
retribución de cada empleado público.
Así pues, las Comunidades Autónomas pueden, sin vulnerar el bloque de
la constitucionalidad, adoptar, en el ejercicio de sus competencias,
las decisiones que estimen convenientes en materia de retribución del
personal a su servicio, siempre que el conjunto de dichas
retribuciones no supere el incremento máximo que, en su caso,
establezca la Ley de Presupuestos Generales del Estado, y con respeto
a los preceptos de la Constitución y a la normativa básica del
Estado, debiendo recordarse, respecto de esta última circunstancia,
que el artículo 24.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, cuyo carácter
básico está establecido por el artículo 1.3 de la misma Ley, dispone
que las cuantías de las retribuciones básicas serán iguales en todas
las Administraciones públicas, circunstancia que, por el contrario,
no se prevé en dicho precepto respecto de las retribuciones
complementarias y, entre ellas, del complemento específico,
limitándose el apartado segundo del citado artículo 24 a señalar que
la cuantía de los complementos de destino, específicos y de
productividad -como también de las retribuciones básicas- deberá
reflejarse para cada ejercicio presupuestario en la correspondiente
Ley de Presupuestos Generales del Estado y figurar en los
presupuestos de las demás Administraciones públicas.
Ello conduce directamente a considerar que no resulta posible
sostener fundadamente la tacha de presunta inconstitucionalidad que
se postula en la solicitud respecto de la disposición adicional
octava, en relación con el anexo, de la Ley 14/1997, de 26 de
diciembre, por cuanto en dicho anexo no se recoge el volumen total de
los incrementos salariales a aplicar al personal de instituciones
sanitarias, sino que el mismo se limita a distribuir la masa salarial
global entre las diversas categorías y puestos de trabajo, fijando la
cuantía de los distintos conceptos retributivos.
No obstante, para completar el análisis y pese a que la misma no se
cita en la solicitud, puede hacerse alusión a
la Ley 15/1997, de 29 de diciembre, sobre Presupuestos de la
Comunidad Valenciana para 1998, cuyo artículo 23 determina que, con
efectos de 1 de enero de 1998, las retribuciones íntegras asignadas a
los puestos de trabajo desempeñados por el personal al servicio del
sector público no podrán experimentar un incremento global superior
al 2,1 por 100 con respecto a las del año 1997, mandato que se
reitera en el artículo 27.2, en relación con el importe de las
retribuciones correspondientes a los complementos específicos del
personal al servicio de las instituciones sanitarias, el cual
experimentará un incremento del 2,1 por 100 respecto del aprobado
para el ejercicio de 1997, sin perjuicio, en su caso, de su
adecuación cuando sea necesario para asegurar que los asignados, en
concreto, a cada puesto de trabajo guardan la relación procedente con
el contenido de especial dificultad técnica, dedicación,
responsabilidad, peligrosidad o penosidad del mismo.
Estas previsiones contenidas en la Ley de Presupuestos de la
Comunidad Valenciana deben considerarse acomodadas a las recogidas en
la Ley 65/1997, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del
Estado para 1998, cuyo artículo 18.2 establece que, con efectos de 1
de enero de 1998, las retribuciones íntegras del personal al servicio
del sector público no podrán experimentar un incremento global
superior al 2,1 por 100 con respecto a las del año 1997, norma que,
conforme a lo previsto por el apartado cuatro de dicho artículo,
tiene carácter básico, dictado al amparo de los artículos 149.1.13.a
y 156.1 de la Constitución, debiendo las leyes de presupuestos de las
comunidades autónomas correspondientes al ejercicio de 1998 recoger
expresamente el citado criterio. Puede añadirse que, al igual que
sucedía en la Ley de Presupuestos de la Comunidad Valenciana, el
artículo 28.2 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado
determina que el importe de las retribuciones correspondientes al
complemento específico del personal incluido en el ámbito de
aplicación del Real Decreto-Ley 3/1987, de 11 de septiembre,
experimentará un incremento del 2,1 por 100 respecto del aprobado
para el ejercicio de 1997, sin perjuicio, en su caso, de su
adecuación cuando la misma sea necesaria para asegurar que las
asignadas a cada puesto de trabajo guardan la relación procedente con
el contenido de especial dificultad técnica, dedicación,
responsabilidad, peligrosidad o penosidad del mismo.
Por todo lo expuesto, según el criterio de esta Institución y con
pleno respeto a otra opinión diferente, se considera que no puede
sostenerse fundadamente la presunta inconstitucionalidad del artículo
21, en relación con la disposición transitoria primera, de la Ley 14/
1997, de 26 de diciembre, de Medidas de Gestión Administrativa,
Financiera y de Organización de la Generalidad Valenciana.
SEGUNDO. El reproche de inconstitucionalidad se extiende, según se
expresa en la solicitud, al artículo 22, en relación con la
disposición adicional octava, de la Ley 14/1997, de 26 de diciembre.
Con objeto de delimitar el supuesto de hecho que ha de examinarse,
conviene comenzar por describir la situación
excepcional que pretende regularse en las disposiciones cuya
impugnación se solicita. En tal sentido, esta situación está
constituida por la existencia de unas plazas desempeñadas por
funcionarios técnicos del Estado al servicio de la sanidad local, que
fueron traspasadas a la Comunidad Valenciana por Real Decreto 2103/
1984, de 10 de octubre, e integradas en los equipos de atención
primaria. Dichas plazas, unas desempeñadas por funcionarios de
carrera y otras por personal interino, fueron declaradas a extinguir
por la disposición adicional quinta de la Ley 12/1994, de 28 de
diciembre. A su vez, el artículo 22 de la Ley 14/1997, de 26 de
diciembre, modifica esta disposición adicional, en el sentido de
reiterar la declaración de plazas a extinguir y de añadir una serie
de precisiones. Más en concreto, en relación con las plazas se
dispone su condición de no ofertables y se prevé su amortización en
el caso de cese del titular o funcionario interino que la desempeña;
respecto de los funcionarios interinos que las ocupan, se establece,
por un lado, que continuarán desempeñando sus funciones con la
obligación de participar en las convocatorias que se lleven a cabo
para equipos de atención primaria y, por otro, se preceptúa que en
ningún caso ostentarán la titularidad de la plaza, mientras no
accedan a la misma por el procedimiento reglamentario.
A dicho procedimiento reglamentario alude precisamente la disposición
adicional octava de la Ley 14/1997, de 26 de diciembre, cuya
impugnación también se solicita, en la que se establece que en el
repetido procedimiento deberán respetarse los principios
constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, facultándose al
Gobierno Valenciano para que dicte las normas necesarias para el
desarrollo y ejecución del mismo.
Puede añadirse, para completar los antecedentes del supuesto que se
examina, que la disposición adicional tercera de la Ley 8/1995, de 29
de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Organización
de la Generalidad Valenciana, determinó en su día que los
funcionarios interinos del Cuerpo de Funcionarios Técnicos del Estado
al servicio de la sanidad local transferidos a la Comunidad
Valenciana e integrados en los equipos de atención primaria,
adquirirían la condición de personal laboral fijo, permaneciendo en
los puestos de trabajo que vinieran desempeñando sin perjuicio de la
declaración a extinguir de su situación de funcionario interino.
En su momento se recibieron en esta Institución diversas solicitudes
de interposición de recurso de inconstitucionalidad contra esta
disposición adicional, entre ellas, una formulada por la misma
entidad sindical que ha presentado la solicitud que ahora se analiza.
Tras el correspondiente examen de la norma impugnada, el Defensor del
Pueblo resolvió no interponer el recurso solicitado, teniendo en
cuenta la decisión ya adoptada por el Consejo de Ministros, en su
reunión del día 22 de marzo de 1996, en la que se acordó formular el
citado recurso contra la referida disposición adicional, todo ello
conforme al criterio mantenido por esta Institución de no hacer uso
de la legitimación que tiene conferida para interponer el mencionado
recurso, cuando ya lo han hecho cualquiera de las personas
legitimadas para ello. Puede añadirse que, por providencia de 16 de
abril de
1996, el Tribunal Constitucional admitió a trámite el recurso
promovido por el Presidente del Gobierno, el cual invocó el artículo
161.2 de la Constitución, lo que produjo la suspensión de la vigencia
y aplicación del precepto impugnado.
Las alegaciones recogidas en la solicitud versan, de una parte, sobre
el hecho de que se crea una nueva figura de «funcionario interino
indefinido» y, de otra, sobre el establecimiento de unas previsiones
para el acceso de este personal, en unas condiciones especiales, a
los procesos selectivos que se convoquen para los equipos de atención
primaria.
Estas alegaciones son, no obstante, contradictorias, por lo que es
necesario precisar, a la vista del conjunto de la normativa contenida
en ambos preceptos, que la finalidad que los mismos persiguen no es
convalidar una situación existente, sino reconocer a los funcionarios
interinos la posibilidad de acceder a unos procesos selectivos, en
los que probablemente se tendrán en cuenta los servicios prestados
previamente en tal condición. En tal sentido, es preciso contemplar
en su integridad las dos normas cuya impugnación se solicita. En
efecto, la declaración a extinguir de unas plazas determinadas es una
opción organizativa que parece que, en sí misma, no puede merecer
ningún reproche desde el punto de vista de la constitucionalidad,
como tampoco su amortización en el momento en que cese el titular o
funcionario interino que la desempeña. Por su parte, el carácter no
ofertable de estas plazas resulta congruente con su declaración
a extinguir. No parece, en consecuencia, que pueda sostenerse, como se
hace en la solicitud, la presunta vulneración del derecho de
igualdad, por impedirse a los demás ciudadanos el hipotético acceso a
estas plazas, ya que la convocatoria de la cobertura de las mismas
entraría en contradicción con su carácter de «a extinguir» y con su
consiguiente amortización.
Pues bien, el problema de constitucionalidad no estriba en la
exclusión de los demás ciudadanos en orden al acceso a estas plazas,
sino que se traslada a la forma de acceso a las mismas por parte de
los funcionarios que interinamente las ocupan. En efecto, en conexión
con la declaración de extinción de las plazas y con la amortización
de las mismas, se dispone la obligación de los funcionarios que las
ocupan con carácter interino de participar en las convocatorias para
los equipos de atención primaria. Es ahí precisamente donde podría
plantearse el problema de constitucionalidad, que quedaría
circunscrito al procedimiento que la disposición adicional octava de
la Ley 14/1997, de 26 de diciembre, prevé para la consolidación de la
situación de estos funcionarios interinos.
No se está, en consecuencia, ante la consolidación de una situación
de forma directa, sin realización de pruebas selectivas, como lo
esclarece el propio tenor literal del artículo 22, que de modo
expreso dispone que los funcionarios interinos no poseerán, en ningún
caso, la titularidad de la plaza, en tanto no accedan a ésta por el
procedimiento reglamentario, sino ante la previsión de unas pruebas
selectivas para acceder a dicha titularidad, en las que vendrán
obligados a participar los citados funcionarios interinos y en las
que previsiblemente se tendrán en cuenta los servicios prestados en
tal condición.
Así las cosas, la solicitante considera vulnerados los artículos 14,
23.2 y 103.3 de la Constitución, así como la legislación básica del
Estado, constituida por el artículo 19.1 de la Ley 30/1984, de 2 de
agosto, y los artículos 1 y 2 del Real Decreto 188/1991, de 25 de
enero.
En relación con los preceptos constitucionales que se estiman
vulnerados, es preciso descartar, en primer término, el artículo 14,
ya que, como ha señalado repetidamente el Tribunal Constitucional, el
derecho a la igualdad en el acceso a la función pública, reconocido
en el artículo 23.2 de la Constitución, es una especificación del
artículo 14 de la misma, por lo que en el caso de acceso a dichas
funciones, y siempre que no esté en juego ninguna de las
circunstancias específicas, cuya discriminación veda el referido
artículo 14, es el artículo 23.2 el que debe ser considerado
directamente para apreciar si la norma impugnada ha desconocido el
principio de igualdad (SSTC 50/1986, de 23 de abril, fundamento
jurídico 4.o; 86/1987, de 1 de julio, fundamento jurídico 2.o; 67/
1989, de 18 de abril, fundamento jurídico 1.o; 27/1991, de 14 de
febrero, fundamento jurídico
4. ; 60/1994, de 28 de febrero, fundamento jurídico 4.o; y 93/1995,
de 19 de junio, fundamento jurídico 7.o).
Son, o por tanto, los artículos 23.2 y 103.3 los que se encuentran aquí
en juego, por cuanto, como también ha declarado el Tribunal
Constitucional, «el acceso a las funciones y cargos públicos en
condiciones de igualdad consagrado en el artículo 23.2 de la
Constitución ... ha de ponerse en conexión con los principios de
mérito y capacidad en el acceso a las funciones públicas del artículo
103.3 de la Constitución ...» (STC 60/1994, de 28 de febrero,
fundamento jurídico 4.o).
Por su parte, el artículo 19.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto,
establece que las administraciones públicas seleccionarán a su
personal, ya sea funcionario, ya laboral, mediante convocatoria
pública y a través del sistema de concurso, oposición o concurso-
oposición libre, en el que deberán garantizarse los principios
constitucionales de igualdad, mérito, capacidad y publicidad. Este
precepto tiene carácter básico, de conformidad con lo que establece
el artículo 1.3 de la misma Ley.
En el ámbito específico del personal estatutario de o las instituciones
sanitarias de la Seguridad Social, el artículo 1 del Real Decreto
118/1991, de 25 de enero, establece que la selección de dicho
personal se efectuará por los sistemas y procedimientos previstos en
dicha disposición, cuyo artículo 2.1 preceptúa que las pruebas
selectivas para el acceso a la condición de personal estatutario se
ajustarán a los principios constitucionales de igualdad, mérito y
capacidad, teniendo este precepto carácter básico, según lo dispuesto
por el artículo 1.2 del citado Real Decreto.
A la vista de lo anterior, procede hacer alusión a la doctrina del
Tribunal Constitucional que resulta aplicable al caso que nos ocupa.
Para ello, debe comenzarse recordando que el citado Tribunal ha
dejado claramente sentado que el acceso a la función pública debe
respetar el derecho de igualdad, lo que supone una limitación a la
práctica de las pruebas restringidas, de modo que, como regla general
y básica, la convocatoria de este tipo de
pruebas para acceder a la función pública debe reputarse contraria al
artículo 23.2, en conexión con el artículo 103.3, de la Constitución
Española, así como a la normativa básica del Estado (SSTC 27/1991, de
14 de febrero, fundamento jurídico 5.o; 151/1992, de 19 de octubre,
fundamento jurídico 3.o; y 4/1993, de 19 de enero, fundamento
jurídico 2.o).
Ahora bien, tras expresar esta regla general, no es menos cierto que
el Tribunal Constitucional ha admitido que, en algunos casos y en
situaciones excepcionales, pueda acudirse a la práctica de pruebas de
carácter restringido en orden a la consolidación de una precedente
situación precaria (SSTC 27/1991, de 14 de febrero, fundamento
jurídico 5.o; 151/1992, de 19 de octubre, fundamento jurídico 3.o; 4/
1993, de 14 de enero, fundamento jurídico 2.o; y 60/1994, de 28 de
febrero, fundamento jurídico 5.o).
Sin embargo, el Tribunal Constitucional esclarece que la convocatoria
de estas pruebas restringidas no empece a la virtualidad de los
principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, los
cuales deben ser, en o todo caso, respetados (SSTC 27/1991, de 14 de
febrero, fundamento jurídico 5.o; y 302/1993, de 21 de octubre,
fundamento jurídico 2. ).
Ello no impide, empero, que, entre los méritos a considerar para la
resolución de las pruebas selectivas, pueda tenerse en cuenta el
tiempo efectivo de servicios prestados en una situación precaria,
como es la de interinidad, si bien esta circunstancia no ha de ser el
único título que legitime el acceso a la función pública (SSTC 27/
1991, de 14 de febrero, fundamento jurídico 5.o; y 60/1994, de 28 de
febrero, fundamento jurídico 5.o).
En tal sentido, el Tribunal Constitucional ha esclarecido,
abstracción hecha del carácter libre o restringido de las pruebas
selectivas, que la consideración de los servicios prestados no es
ajena al concepto de mérito y capacidad, pues el tiempo efectivo de
servicios puede reflejar o poner de manifiesto la aptitud o capacidad
para desarrollar una función pública y suponer unos méritos que
pueden ser reconocidos o valorados (SSTC 67/1989, de 18 de abril,
fundamento jurídico 3.o; 60/1994, de 28 de febrero, fundamento
jurídico 6.o; y 185/1994, de 20 de junio, fundamento jurídico 6. ),
si bien la ponderación de tal circunstancia como mérito no ha de ser
tan desproporcionada e irracional que desconozca el derecho de
igualdad (STC 67/1989, de 18 de abril, fundamento jurídico 4.o).
Reflejados los rasgos fundamentales de la doctrina del Tribunal
Constitucional, puede pasarse ya a realizar el examen de las normas
impugnadas, del que resulta que el artículo 22 de la Ley 14/1997, de
26 de diciembre, tras declarar a extinguir las plazas a que alude y
determinar que tendrán carácter no ofertable y que se amortizarán
cuando cese el titular o funcionario interino que las desempeña,
establece la obligación de éste último de participar en las
convocatorias que se realicen para equipos de atención primaria y
añade que el personal interino no ostentará la titularidad de la
plaza, en tanto no acceda a la misma por el procedimiento
reglamentario, el cual es contemplado en la disposición adicional
octava de la misma Ley.
interino del cuerpo de funcionarios técnicos del Estado al servicio
de la sanidad local, que ocupa plazas integradas en equipos de
atención primaria, que en su día fueron transferidas a la Comunidad
Valenciana por Real Decreto 2103/1984, de 10 de octubre, una
situación excepcional, con lo que, al hacerse alusión a esta
excepcionalidad, parece querer justificarse a priori el especial
tratamiento de este personal en orden al acceso a la función pública
como titular de las plazas correspondientes, lo que se confirma al
disponerse que aquel «consolidará su situación de empleados públicos
mediante un procedimiento ..., permaneciendo en sus puestos de
trabajo, al menos hasta que concluya el citado proceso».
Sin embargo, la disposición adicional octava no recoge ninguna
especificación sobre el procedimiento a seguir para ello, en el
sentido de si se pretende convocar pruebas restringidas o, por el
contrario, se trata de una convocatoria libre; o de si se valorará
como mérito, como así parece darlo a entender la finalidad de la
norma, el tiempo de servicios prestado en situación de interinidad y,
de ser así, cual será el peso relativo de la ponderación de este
mérito en el conjunto de las pruebas selectivas. Por el contrario, la
disposición adicional octava se limita a indicar que en el
procedimiento antes referido «se respetarán los principios
constitucionales de igualdad, mérito y capacidad», lo cual, amén de
superfluo -porque dígase o no se diga expresamente en una norma
legal, se viene en todo caso obligado a ello por imperativo
constitucional-, resulta ciertamente irreprochable, para finalizar
facultando al gobierno valenciano para dictar las normas de
desarrollo y ejecución de este procedimiento selectivo.
Así las cosas, la cuestión que se plantea queda diferida a la vía
reglamentaria, ya que, no hallándose tacha de inconstitucionalidad en
el artículo 22 y en la disposición adicional octava de la Ley 14/
1997, de 26 de diciembre, el problema estribará en determinar si la
norma reglamentaria que apruebe el gobierno valenciano en uso de la
habilitación que le confiere el apartado 2 de dicha disposición
adicional, así como los actos administrativos que se dicten en su
ejecución, se acomodan o no al artículo 23.2 de la Constitución y a
la normativa básica del Estado, lo que habrá de ser examinado, en su
caso, en vía contencioso-administrativa, sin perjuicio de poderse
interponer, previo agotamiento de la vía judicial, recurso de amparo
ante el Tribunal Constitucional, al estar en juego un precepto de la
Constitución susceptible de dicho recurso, como es el artículo 23.2
de la misma.
1.3.13. Ley 11/1997, de 26 de noviembre, de medidas urgentes en
materia de personal, de la Comunidad Autónoma de Aragón
El promovente consideraba inconstitucionales los artículos 1.3 y 3 de
esta Ley por el hecho de prever que los funcionarios interinos que no
superen las pruebas selectivas ni alcancen, por tanto, la condición
de funcionarios
de carrera, continúen al servicio de la Administración
autónomica.
Por otro lado, alegaba como posible inconstitucionalidad, el hecho de
que personal sin la titulación correspondiente (el personal interino
procedente de los antiguos cuerpos sanitarios locales) pudiera ocupar
plaza de farmacéutico titular.
Fundamentos de la resolución
PRIMERO. La interposición de recurso de inconstitucionalidad contra
el artículo 1.3 de la Ley se basa a una interpretación de dicho
precepto según la cual de éste se deriva que los interinos que
participen y no superen los procesos selectivos previstos en el mismo
continuarán al servicio de la Administración pública aragonesa, sin
otros límites o condicionamientos que el haber participado en tales
pruebas, para lo que habrán de ampliarse en lo que fuera necesario
las plantillas orgánicas correspondientes. Como es obvio, la
conversión de un vínculo temporal en otro presumiblemente indefinido,
a través de lo que en último término no sería otra cosa que un
mecanismo de acceso a la función pública peculiar y privilegiado para
este colectivo, se percibe como inconstitucional por contrario a los
principios de igualdad, mérito y capacidad que se derivan de los
artículos 23.2 y 103.3 de la Constitución.
Es muy posible, y todos los indicios apuntan en esta dirección, que
en líneas generales tal haya sido la intención del autor de la norma.
Sin embargo, el escaso rigor técnico del precepto, su confusa
redacción y su imprecisión terminológica, provocan una ambigüedad en
el mandato que contiene a cuyo amparo cabe, a juicio de esta
Institución, una interpretación del mismo acorde con la Constitución.
Como el propio preámbulo de la Ley se cuida de advertir, el objeto
principal de la norma es solucionar la anómala situación de los
numerosos funcionarios interinos que ocupan plazas pertenecientes a
determinadas escalas sanitarias, posibilitando el acceso de éstos a
la condición de funcionarios de carrera. Esta situación ya se
pretendió solventar anteriormente a través de otro texto normativo,
en concreto la disposición adicional 12.a de la Ley de Presupuestos
de la Comunidad Autónoma para 1992, la cual no pudo desplegar sus
pretendidos efectos por diversas circunstancias entre las que
destacan el planteamiento de dos cuestiones de inconstitucionalidad
(números 2275/1993 y 1002/1995) admitidas a trámite por el Tribunal
Constitucional y aún no resueltas.
En fechas más recientes, el acuerdo entre la Diputación General de
Aragón y los sindicatos para modernizar y reordenar la Administración
y mejorar las condiciones de trabajo, de 24 de junio de 1996, retoma
el asunto y, en el marco de una política general de conversión de
puestos de trabajo de carácter temporal en fijo (artículo 9),
establece determinados compromisos (artículo 12) de los que son
reproducción casi literal los números 1, 2, 3 y 5 del artículo 1.o de
la Ley ahora cuestionada, a los que el legislador añade el número 4
que acompaña a los anteriores como complemento necesario para la
puesta enpráctica de las medidas derivadas de tales compromisos.
Es evidente, tanto por los antecedentes como por el contexto
negociador en el que el precepto tiene su origen, que se pretende
incentivar y facilitar al máximo el acceso de determinado personal
interino a la condición de funcionario de carrera, y limitar, o
incluso eliminar, la indeseada consecuencia de que quienes no superen
las pruebas deban cesar en sus puestos de trabajo al ser destinados
a ellos funcionarios de carrera de nuevo ingreso.
Sin embargo, esta voluntad inicial sólo parcial y limitadamente se ha
trasladado a la ley cuestionada, al menos, de manera explícita,
probablemente por la convicción de que el logro de finalidades
constitucionalmente legítimas, como serían tanto el fomento del
empleo estable como la mejor ordenación del personal en aras de una
mayor eficacia administrativa, no permite obviar otros imperativos
constitucionales como es el derecho de todos los ciudadanos a acceder
en condiciones de igualdad a la función pública a través de pruebas
selectivas basadas en los principios de mérito y capacidad (artículos
23.2 y 103.3 CE).
El resultado de todo ello es la imprecisión y ambigüedad del texto
normativo cuestionado, que de modo confuso pretende arbitrar
mecanismos a través de los cuales en el futuro los funcionarios
interinos que no superen los procesos selectivos puedan de algún modo
mantener su vínculo con la Administración pública autonómica.
En efecto, el artículo 1.3 de la ley, en relación con estos
funcionarios interinos, prevé que «quienes, de ellos, concurriendo a
los procesos selectivos convocados mediante concurso-oposición libre,
salvo causa de fuerza mayor, no lo superen, prestarán servicios en la
Administración de la Comunidad Autónoma de acuerdo con su titulación
y en la forma legalmente establecida». Para articular esta previsión
el número 4 del mismo artículo 1 establece que «... a través de un
plan de empleo, de la negociación colectiva y de las disposiciones
reglamentarias que resulten de aplicación, se recogerán los procesos
de ordenación de plantillas que sean necesarios para establecer el
régimen de provisión de puestos de trabajo, a efectos de permanencia,
que proceda legalmente para aplicación al personal que resulte
desplazado en los procesos selectivos que se celebren por concurso-
oposición libre».
Son varios los aspectos de difícil o imposible inteligencia que se
contienen en el texto transcrito. No se sabe si la excepción de
«fuerza mayor» del artículo 1.3 se refiere a la participación en las
pruebas selectivas o a la superación de las mismas. Tampoco se
explica qué tienen que ver los «procesos de ordenación de plantillas»
con el establecimiento de «un régimen de provisión de puestos de
trabajo», aunque según esta Ley aquéllos son necesarios para éste.
Menos aún se alcanza a entender cuáles son los «efectos de
permanencia» que al parecer debe provocar la aplicación del
anteriormente citado régimen de provisión de puestos de trabajo a los
interinos que resulten «desplazados». Y finalmente es incorrecto
desde el punto de vista de la técnica jurídica y la legística el
empleo del término «desplazados» para referirse a la situación de los
funcionarios interinos que deben cesar en sus puestos de trabajo
cuando éstos sean ocupados por funcionarios de carrera. Todo ello por
no
mencionar que a los funcionarios interinos no se les aplica el
«régimen de provisión de puestos de trabajo», cualquiera que sea
éste, ya que son simplemente nombrados para el desempeño de un puesto
concreto por razones de urgencia y necesidad y carecen de los
derechos a la movilidad y la carrera administrativa que son, entre
otros, los fundamentos del «régimen de provisión de puestos».
Aún a pesar de estas dificultades se alcanza a entender que la Ley
pretende posibilitar que los interinos que no logren superar la
pruebas selectivas continúen prestando servicios a la Administración
autonómica en puestos de trabajo acordes con su titulación, para lo
que se mencionan varias vías de actuación que incluirían la
reordenación de las plantillas y la modificación del régimen de
provisión de puestos de trabajo en lo que resulte necesario, y la
aprobación de un Plan de Empleo y la negociación colectiva.
Ahora bien, al tiempo que todo lo anterior, la Ley dispone
expresamente que tanto el régimen de provisión de puestos de trabajo
que se aplique a estos interinos en el futuro, el cual debería llevar
aparejados esos indeterminados «efectos de permanencia» que la norma
menciona, como la prestación de servicios posterior a la no
superación de los procesos selectivos, serán los «que proceda
legalmente» y habrán de producirse en «la forma legalmente
establecida» (artículo 1.3 y 4), lo que reduce los efectos de la Ley
a los límites marcados por otras normas y especialmente las relativas
a la función pública.
Pues bien, la Ley de Ordenación de la Función Pública de la Comunidad
Autónoma de Aragón, aprobada por Decreto Legislativo 1/1991,
posteriormente modificado por la Ley 12/1996, dispone taxativamente
que los funcionarios interinos son los que «... por razones de
necesidad y urgencia, en virtud de nombramiento, ocupan puestos de
trabajo vacantes que corresponden a plazas de funcionarios en tanto
no sean provistas por éstos» y que deben cesar «cuando dejen de ser
necesarios sus servicios o cuando la plaza que ocupen sea cubierta
por un funcionario».
Este precepto (y algunos otros que podrían traerse también a
colación, relativos a los sistemas de acceso a la función pública y a
la provisión de puestos de trabajo) no ha sido modificado por la Ley
aquí cuestionada, y su mandato no podrá ser desconocido por el futuro
Plan de Empleo que pudiera aprobarse, ni por la negociación
colectiva, ni por las normas reglamentarias o actos administrativos
que se aprueben o dicten en relación con los funcionarios interinos
que no superen las pruebas selectivas en las que participen.
Así pues, la Administración autonómica podrá aprobar medidas
tendentes a posibilitar que la experiencia y méritos adquiridos por
los actuales interinos en la función pública sean tenidos en cuenta
para su nombramiento ulterior para el desempeño de otros puestos en
régimen de interinidad -siempre, claro está, que la cobertura de
vacantes resulte urgente y necesaria en los términos establecidos por
la ley- o para el acceso a la función pública a través de pruebas
selectivas libres basadas en los principios de igualdad, mérito y
capacidad. Un ejemplo de ello pueden ser las listas preferentes
para la contratación de personal interino en el ámbito docente, o, de
modo más simple, la toma en consideración de la experiencia previa
para decidir la adjudicación de las vacantes que se oferten en
régimen de interinidad.
Pero lo que no podría hacer legítimamente la Administración
autonómica sería desconocer el mandato de la ley antes expresado y a
través de normas reglamentarias, jerárquicamente subordinadas a la
ley, o de actos de aplicación singulares, eludir la obligación de
proceder al cese en sus puestos de trabajo de los funcionarios
interinos que ocupen vacantes cuya cobertura no sea ya necesaria
o que sean cubiertas por funcionarios de carrera. Tal actuación no está
autorizada por la Ley, y de producirse sería impugnable en vía
administrativa y en vía contencioso-administrativa por cualquier
sujeto interesado mediante la interposición del oportuno recurso,
para lo que no está legitimada la Institución del Defensor del
Pueblo.
En definitiva -y ello debiera ser tenido muy en cuenta por las
autoridades públicas competentes de la Comunidad Autónoma de Aragón-
la búsqueda de soluciones a problemas propios de la función pública
aragonesa o el logro de objetivos constitucionalmente legítimos, como
la conversión del empleo temporal en permanente o la racionalización
de las estructuras burocráticas de la Administración autonómica, no
pueden alcanzarse desconociendo los límites que imponen la legalidad
constitucional y la legalidad ordinaria. A este fin, y para dejar
constancia del parecer de esta Institución constitucional, de la
presente resolución se dará traslado a la Presidencia de la Comunidad
Autónoma.
SEGUNDO. En cuanto a la solicitud de interposición de recurso contra
el artículo 3 de la Ley 11/1997, en relación con la disposición
transitoria única, ya se ha aclarado que mediante corrección de
errores se modificó el texto originalmente publicado variando la
referencia de la disposición transitoria única del artículo 3 al
artículo 2.
En cualquier caso, con el texto legal resultante de la corrección de
errores cabe afirmar que el artículo 3 tan solo precisa los derechos
y deberes que en relación con la apertura de oficinas de farmacia
corresponden a los farmacéuticos titulares o a quiénes presten
servicios como funcionarios interinos en plazas correspondientes a
este cuerpo, sin que se aprecie en ello motivo alguno de
inconstitucionalidad.
1.3.14. Ley 4/1998, de 9 de junio, de Reforma de la Ley 4/1996, de 26
de diciembre, de Ordenación del Servicio Farmacéutico de Castilla-La
Mancha
El solicitante entendía que se producía la vulneración del artículo
14 de la Constitución al no tenerse en cuenta, para obtener la
autorización de instalación de una oficina de farmacia, los méritos
derivados de la experiencia profesional ni de la formación posterior
a la licenciatura, salvo que, en este último caso, concurran
excepciones que se determinen por vía reglamentaria.
Fundamentos de la resolución
PRIMERO. El artículo único de la Ley 4/1998, de 9 de junio, da una
nueva redacción al artículo 22.5 de la Ley 4/1996, de 26 de
diciembre, que quedará redactado de la forma siguiente:
«La obtención de una autorización de creación e instalación de una
oficina de farmacia agotará los méritos de experiencia profesional y
de formación post-licenciatura que tuviera el interesado antes del
concurso en el que obtuvo la autorización, salvo las excepciones que
reglamentariamente se establezcan sobre la referida formación».
Por su parte, la redacción anterior del precepto cuyo tenor se
modifica, era la siguiente:
«Los méritos de experiencia profesional correspondientes a la
titularidad de una oficina de farmacia, solo serán valorables los que
se otorguen a partir de la entrada en vigor de la presente ley. No
obstante lo anterior, tales méritos sí serán imputables a aquellos
titulares únicos que lo sean a la entrada en vigor de la presente
Ley».
SEGUNDO. Si bien en la solicitud no se especifican los motivos por
los cuales se considera vulnerado el artículo 14 del texto
constitucional, ni se ofrece el tertium comparationis que resulta
imprescindible para poder analizar si se ha producido o no la
infracción del derecho a la igualdad, que consagra el citado precepto
del texto constitucional, en la demanda que se acompaña al escrito de
solicitud de interposición de recurso de inconstitucionalidad se
proponen una serie de ellos.
Sin embargo, ni siquiera resulta necesario, para llegar a una
conclusión acerca de la solicitud de interposición de recurso de
inconstitucionalidad, entrar en el análisis de todos y cada uno de
ellos. En efecto, como el mismo solicitante reconoce expressis
verbis, no existen fundamentos suficientes para sostener la presunta
inconstitucionalidad del artículo único de la Ley 4/1998, de 9 de
junio.
En tal sentido, la correcta hermenéutica del precepto denunciado
lleva a entender, a la vista especialmente de la exposición de
motivos de la Ley 4/1998, que este artículo se limita a disponer, a
efectos del procedimiento de autorización de nuevas oficinas de
farmacia, el agotamiento del cómputo los méritos de experiencia
profesional y de formación postlicenciatura que tuviera el interesado
antes del concurso en el que obtuvo la autorización de la oficina de
la que ya sea titular, de modo que el precepto tan solo afectaría
a los farmacéuticos que ya fueran titulares de una autorización y
tuvieran instalada una oficina de farmacia, los cuales solo podrían
alegar como méritos, en el nuevo concurso, los que hayan obtenido con
posterioridad a la autorización de la que ya son titulares.
Así las cosas, como reconoce expresamente el solicitante, no se
atisba vulneración alguna del artículo 14 del texto constitucional. A
este respecto, el tertium comparationis vendría dado por quienes no
fueran titulares de una autorización, ni estuviesen instalados,
pudiendo indicarse que la razonabilidad de la diferenciación que
introduce el
precepto vendría expresada en la exposición de motivos de la Ley 4/
1998, de 9 de junio, que alude a la garantía del principio de
igualdad de oportunidades en el acceso de nuevos profesionales a las
oficinas de farmacia y al logro de una cierta estabilidad y
permanencia de aquellos en la prestación del servicio farmacéutico,
así como al hecho de que los méritos derivados de la experiencia
profesional y de la formación postlicenciatura son susceptibles de
renovación. Por su parte, la proporcionalidad de la diferenciación
vendría dada por el hecho de que la experiencia profesional y la
formación postlicenciatura no son los únicos criterios que, conforme
al artículo 22.4 de la Ley 4/1996, de 26 de diciembre, han de tenerse
en cuenta en el baremo que se ha de aprobar por vía reglamentaria, lo
que elimina -como ya señaló esta institución en la resolución
adoptada con motivo de las solicitudes de interposición de recurso de
inconstitucionalidad contra, entre otros, el artículo 22.5 de la Ley
4/1996, de 26 de diciembre, en su redacción anterior-, ante la falta
de determinación legal sobre la ponderación de cada uno de los
criterios a tener en cuenta en dicho baremo, el carácter
excesivamente gravoso o desmedido de la previsión legal, por cuanto
tal reproche tan solo cabrá ser realizado cuando por vía
reglamentaria se fije la puntuación adjudicada a cada mérito a
valorar. En suma, no puede considerarse que la diferenciación que
opera el precepto legal esté exenta de la imprescindible
razonabilidad y proporcionalidad, cuya falta, conforme a la doctrina
del Tribunal Constitucional sobre el artículo 14 de la Constitución,
recogida en numerosas sentencias (por todas, SSTC 76/1990, de 26 de
abril, fundamento jurídico 9.o, y 177/1993, de 31 de mayo, fundamento
jurídico 2.o), podría dar lugar a la infracción del derecho de
igualdad que consagra el referido precepto constitucional.
Sin embargo, el artículo único de la Ley 4/1998, de 9 de junio,
contempla in fine excepciones a la falta de cómputo de los méritos
atribuidos a la formación postlicenciatura, remitiendo la
determinación de estas excepciones a la vía reglamentaria.
Pues bien, la previsión de posibles excepciones tampoco es en sí
misma contraria al artículo 14 del texto constitucional, si bien, a
la hora de ejercitar la potestad reglamentaria y de concretar por
esta vía cuales han de ser estas excepciones, el titular de dicha
potestad habrá de respetar inexcusablemente el derecho de igualdad
que reconoce el artículo 14 de la Constitución.
De todo ello se desprende que el problema de la posible nulidad de
estas excepciones se traslada a la vía reglamentaria, debiendo
añadirse que es precisamente el desacuerdo con la regulación
reglamentaria de estas excepciones, recogida en el artículo 39.2 del
decreto 65/1998, de 16 de junio, y en el anexo 1.o, apartado III,
letra a), del mismo, al que se remite in fine el referido artículo,
lo que motiva la solicitud dirigida a esta institución.
En consecuencia, el problema que se plantea no atañe realmente al
artículo único de la Ley 4/1998, de 9 de junio, sino a su desarrollo
reglamentario, recogido en los preceptos antes citados del Decreto
65/1998, de 16 de junio, consistiendo dicho problema en si la
excepción contenida en los mismos, relativa a la valoración como
mérito de un curso concreto y determinado, infringe o no el derecho
de igualdad del artículo 14 de la Constitución.
Así las cosas, es pertinente recordar que, conforme al artículo
161.1.a del texto constitucional y al artículo 31 de la Ley Orgánica
2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, el recurso de
inconstitucionalidad procede contra normas con rango de ley, sin que
quepa su interposición contra normas de rango reglamentario. Estas,
por el contrario, así como los actos que se dicten en su aplicación,
podrán ser objeto de impugnación en vía contencioso-administrativa,
lo que ha acaecido precisamente en el supuesto que se analiza, al
haberse interpuesto por el solicitante el referido recurso ante el
Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha contra los
Decretos 64/1998, y 65/1998, ambos de 16 de junio, así contra el
concurso convocado para el otorgamiento de autorizaciones de apertura
de oficinas de farmacia.
1.3.15. Ley 7/1998, de 6 de julio, de Caza de Canarias
Un grupo de funcionarios solicitaron la interposición de recurso
contra el artículo 40.1 de esta Ley, en primer lugar, por una
cuestión de forma, al no haberse dado participación alguna, en su
elaboración, a los sindicatos afectados; y en segundo término, en
cuanto al contenido, por entender que se daba categoría de Agentes de
Medio Ambiente a un colectivo que carece de titulación y de la
especialización adecuadas para la labor que se les encomendaba.
Fundamentos de la resolución
PRIMERO. Con carácter previo a la toma en consideración de los
motivos de inconstitucionalidad alegados, no puede dejar de hacerse
notar la deficiente técnica jurídica que evidencia el precepto
cuestionado, pues incurre en imprecisiones indeseables en cualquier
texto normativo y más aún si éste tiene rango de ley.
Por un lado la Ley alude a lo que denomina «funcionarios titulares»
distinguiéndolos de los funcionarios «interinos», cuando la vigente
legislación en materia de función pública, con larguísima tradición a
sus espaldas, distingue entre los funcionarios públicos a los
funcionarios de carrera, los interinos y los eventuales, sin que la
espúrea denominación de funcionarios «titulares» tenga arraigo o
tradición alguna en dicha legislación.
Por otro lado, la Ley contrapone también al «personal laboral fijo» y
al personal «contratado», lo que no es sólo una inexactitud o una
incorrección técnica sino un imposible metafísico, ya que por
definición el personal laboral fijo es personal contratado en régimen
de derecho laboral. Parece más bien -por el contenido del precepto
y el antecedente de la mención a los funcionarios «titulares»
e «interinos»- que se quiere hacer referencia aquí al personal
contratado laboral temporal para distinguirlo del fijo al que antes
se ha hecho mención.
Además, en el primer párrafo del mismo precepto, si bien ello no
tiene influencia directa en el objeto de la petición de recurso, se
declara enfáticamente que «son los Agentes de Medio Ambiente los que
están obligados a cumplir y hacer cumplir las disposiciones de esta
Ley...», de modo que parece ponerse en cuestión la generalidad de la
norma al abrirse la posibilidad de que tales empleados públicos no
estuviesen obligados a su cumplimiento. Es decir, se incluye la
innecesaria precisión de que los funcionarios de referencia están
sometidos a la Ley, cuando lo que se quiere decir es que son éllos
los que tienen encomendada la misión de velar por el cumplimiento de
la norma.
SEGUNDO. Al margen de lo anterior y entrando ya en los fundamentos
que justifican la petición de recurso, corresponde analizar el
primero de los alegados que como ya se ha expuesto hace referencia al
incumplimiento del requisito formal de que el proyecto de ley antes
de ser aprobado por el Parlamento hubiese sido dado a conocer a la
organización sindical a la que pertenecen algunos de los interesados
y a las restantes más representativas del sector y negociada con
ellas, de acuerdo con la Ley 9/1987, de órganos de representación,
determinación de las condiciones de trabajo y participación del
personal al servicio de las administraciones públicas, y hubiese
sido, asimismo, objeto de informe por parte de la Comisión de la
Función Pública de Canarias, según establece el artículo 8 de la Ley
2/1987, de 30 de marzo, de la Función Pública Canaria.
No resulta posible concretar el derecho que asista al sindicato al
que pertenecen los funcionarios solicitantes de recurso en el primero
de los escritos recibidos y valorar, por tanto, desde este punto de
vista la alegación aquí tratada, ya que en su escrito no concretan
cuál sea este sindicado ni cuál es la representatividad que ha
obtenido en las elecciones sindicales en las que haya participado.
Suponiendo que dicho sindicato goce de representatividad suficiente
como para incorporarse a la Comisión de la Función Pública Canaria
(en la que se integran cinco representantes elegidos por las
Centrales Sindicales representativas del sector), estaría entre sus
funciones participar en la emisión de informes con carácter
preceptivo en diversas materias entre las que se incluyen
«anteproyectos de ley, decretos y reglamentos referentes al personal
de las administraciones de la Comunidad Autónoma» y participar en las
negociaciones previas a la aprobación de la Ley, si ésta afecta a
dicho ámbito.
Ahora bien, incluso en el supuesto de que se dieran las
circunstancias antes expresadas, la alegación de inconstitucionalidad
que se formula no podría ser tomada en consideración por varias
razones diferentes. En primer lugar, porque la regulación que se
contiene en el segundo párrafo del artículo 40.1 de la Ley 7/1998 de
Caza de Canarias no afecta al régimen sustantivo de la función
pública y no efectúa modificación o innovación alguna en el que ya
está establecido. No sería por tanto necesario la emisión del
dictamen preceptivo por parte de la Comisión de la Función Pública de
Canarias en los términos previstos por el artículo 8 de la ya citada
Ley 2/1987, ni la negociación previa con los sindicatos de
funcionarios.
Pero incluso si el precepto se considerase una modificación
o innovación del régimen de la función pública o de las condiciones de
trabajo de los funcionarios, y en consecuencia fuese exigible la
previa negociación y el preceptivo informe y éste no se hubiera
solicitado ni emitido y aquélla no se hubiera producido, tampoco así
podría prosperar la solicitud de recurso, ya que no nos
encontraríamos ante un vicio de inconstitucionalidad, sino frente al
simple incumplimiento de lo prescrito en una ley, es decir, frente a
un vicio de legalidad.
Pudiera ser que una actuación como la descrita, de producirse, fuera
susceptible de llegar a ser supervisada por el Tribunal
Constitucional en la medida en que fuese atentatoria contra el
derecho fundamental a la libertad sindical y fuese alegado por el
titular o los titulares de un derecho subjetivo de tal carácter.
En este sentido, y aunque no sea necesario entrar aquí con mayor
profundidad en la sólida y constante doctrina del Tribunal
Constitucional sobre la libertad sindical reconocida en el artículo
28.1 de la Constitución, debe recordarse que según el Tribunal en tal
libertad hay que distinguir un «contenido esencial», indisponible y
de obligado respeto para el legislador, y una serie de facultades
o derechos «adicionales» que no forman parte de ese núcleo esencial y
que son regulados por normas de rango infraconstitucional.
Así ocurre, por ejemplo, con las facultades de representación
o participación institucional que normas de rango legal o reglamentario
atribuyen a los sindicatos para el pleno desenvolvimiento de su
actividad propia. Si una ley o un reglamento otorga a un sindicato la
posibilidad de incorporarse a órganos institucionales que participan
en la elaboración de ciertas normas o en la orientación y dirección
de determinadas políticas sectoriales, no está más que atribuyendo a
tal sindicato una «facultad adicional» a su ámbito de libertad
sindical que, si bien puede quedar integrada en el derecho
fundamental, no se incorpora al «núcleo esencial» de la libertad
sindical que aparece definida en la Constitución española.
Como es sabido, la libertad sindical «comprende el derecho a fundar
sindicatos y a afiliarse al de su elección, así como el derecho de
los sindicatos a formar confederaciones y a fundar organizaciones
sindicales internacionales o afiliarse a las mismas», incluyéndose
también en la libertad sindical el que nadie pueda «ser obligado a
afiliarse a un sindicato» (28.1 C.E.). Asimismo, la libertad sindical
incluye en su «contenido esencial», junto a facetas puramente
organizativas, también el derecho de los grupos sindicales a
desplegar su actividad específica, esto es, el derecho a que los
sindicatos realicen las funciones que de ellos es dable esperar, de
acuerdo con el carácter democrático del Estado y con las coordenadas
que a esta Institución hay que reconocer (SSTC 70/1982 y 75/1992,
entre otras). Es decir, dentro de la libertad sindical se incluyen
las medidas necesarias para lograr que los sindicatos puedan ejercer
libremente sus actividades y poner en práctica sus programas de
actuaciones (SSTC 23/1983, 98/1985, 208/1989).
Ahora bien, si para el legislador es indisponible el «contenido
esencial» de la libertad sindical, puede en cambio regular libremente
aquellos aspectos que no formen parte de dicho contenido esencial a
través de los cuales los sindicatos puedan ejercer la acción sindical
que les es propia.
La participación de los sindicatos en un órgano de creación legal, es
decir, en un órgano creado por la ley, como es el caso de la Comisión
de la Función Pública de
Canarias, por ejemplo, es fruto del reconocimiento o creación legal
de un medio de acción sindical adicional a los indispensables y por
lo tanto no incluido en el «núcleo esencial» de la libertad sindical.
¿Y cuáles son las consecuencias del incumplimiento de las previsiones
legales que asignan a los sindicatos estos medios adicionales de
acción sindical? Pues sobre esta cuestión se ha pronunciado
claramente el Tribunal Constitucional entre otras en su sentencia 9/
1988, en cuyo fundamento jurídico segundo se afirma lo siguiente:
«Pues bien, el reconocimiento o creación legal o reglamentaria de un
medio de acción sindical, adicional a los mínimos indispensables, y
que atribuye facultades o derechos también adicionales a sindicatos,
impide alegar que afectan al contenido esencial de la libertad
sindical los actos singulares, de aplicación o inaplicación - en su
caso-, de la norma con efecto impeditivo, obstaculizador o limitador
del ejercicio de tales facultades o derechos, del desenvolvimiento
legítimo de tal medio de acción.»
Es decir, la inaplicación de una facultad adicional de la libertad
sindical no puede considerarse como una vulneración del contenido
esencial del derecho de libertad sindical, que es el límite que
afecta al legislador y cuya infracción abriría la posibilidad de
iniciar un recurso de inconstitucionalidad. Además, en el presente
caso, la eventual inaplicación de la facultad adicional a la que se
viene aludiendo no tendría su origen en la ley ni en el precepto
concreto cuestionado, sino en los trámites previos preparatorios
(meros actos concretos de aplicación) sobre los que no se ha
formulado consideración alguna. Siendo esto así, no parece posible
atender la petición de interposición de recurso de
inconstitucionalidad sobre la base de una supuesta vulneración del
artículo 28.1 de la Constitución.
TERCERO. La segunda de las alegaciones que formulan los solicitantes
de recurso de inconstitucionalidad hace referencia al contenido
material de la norma cuando en el segundo párrafo del artículo 40.1
de la Ley cuestionada se otorga la consideración de Agentes de Medio
Ambiente a «los funcionarios titulares o interinos o personal laboral
fijo o contratado que, siendo nombrados como tales, desempeñen
funciones de vigilancia al servicio de la Administración ... según
la imprecisa dicción
del precepto.
Entienden los interesados que con esta regulación se desconoce la
legislación básica del Estado en materia de régimen estatutario de
los funcionarios públicos y de legislación laboral, establecida de
conformidad a lo dispuesto en los artículos 149.1.7.a y 18.a, y los
principios de igualdad, mérito y capacidad así como el de publicidad,
derivados de los artículos 23.2 y 103.3 de la Constitución
y recogidos, entre otros, en los artículos 18 y 19 de la Ley de medidas
para la reforma de la Función Pública (Ley 30/1984) y trasladados a
la legislación territorial canaria a través de su Ley 2/1987 de
Función Pública.
Es cierto que el desconocimiento por parte del legislador autonómico
de los límites que le afectan en materia de régimen estatutario de la
función pública y de legislación laboral acarrearía la
inconstitucionalidad de sus productos normativos, ya que la
Constitución ha reservado al legislador estatal el dictado de la
legislación básica en estas materias. Ahora bien, el límite para el
legislador autonómico no va más allá del no muy extenso elenco de
materias que pueden ser consideradas como integrantes de esa
legislación básica que corresponde al Estado, pudiendo en todo lo
demás, dentro de sus límites competenciales, legislar del modo que
tenga por más conveniente, como corresponde a la autonomía política
de la que el Parlamento autonómico dispone.
Desde este punto de vista, determinar como hace el precepto
cuestionado que quienes sean nombrados Agentes de Medio Ambiente (ya
sean funcionarios de carrera, interinos, personal laboral fijo o
personal laboral temporal) deberán estar debidamente uniformados y
con los distintivos y acreditación oportunas y que es a éllos a
quienes se encomienda velar por el cumplimiento de la Ley de Caza de
Canarias y de las restantes normas que la desarrollen, no parece que
pueda considerarse desde ningún punto de vista como una intromisión
en la legislación básica del Estado, cuyo ámbito no es, desde luego,
el que acaba de describirse.
Tampoco se innova o se modifica el procedimiento de acceso a la
función pública ni se regula ninguna condición o requisito inherente
a los principios de igualdad, de mérito, de capacidad o de
publicidad, sino que tan solo se asigna a un determinado personal la
misión de hacer cumplir una ley sectorial específica.
Se aludió en el punto primero de estos fundamentos jurídicos a las
deficiencias técnicas observadas en el precepto que aquí se estudia.
Una vez más estas deficiencias técnicas pueden ser las que hayan
causado innecesaria alarma a los funcionarios ahora reclamantes.
En efecto, de lo manifestado por los interesados en su escrito parece
desprenderse que a su entender la ley posibilita que se nombre Agente
de Medio Ambiente a cualquier persona libremente determinada por la
Administración y sin que se den en ella los requisitos previamente
exigidos a los funcionarios de carrera incorporados a dicho cuerpo.
Ello, sin embargo, no es así: la Ley no modifica el régimen de acceso
a la función pública ni los requisitos de acceso a los distintos
cuerpos o escalas o los requisitos de titulación exigibles a
cualquiera que desee incorporarse al servicio de las administraciones
públicas. Tampoco modifica la determinación de los puestos que deben
ser servidos por funcionarios públicos y los que pueden ser
desempeñados por personal sometido al régimen propio del derecho
laboral.
Toda esta normativa autonómica sigue plenamente vigente y en último
término serán las relaciones de puestos de trabajo de la
Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias las que
especifiquen los requisitos para el desempeño de cada puesto de
trabajo, requisitos éstos que deberán cumplir quienes sean nombrados
para su desempeño.
En resumen, el contenido del párrafo cuestionado puede devenir
completamente inútil -si su finalidad
fuera la que suponen los funcionarios reclamantes- al no resultar en
la práctica conciliable con los preceptos vigentes de la legislación
canaria que determinan en qué supuestos pueden nombrarse funcionarios
interinos, qué puestos pueden ser desempeñados por personal laboral y
cuáles por funcionarios y qué requisitos han de reunir quiénes
aspiren al desempeño de un puesto de trabajo en el ámbito de la
Administración canaria.
1.3.16. Ley 8/1998, de 20 de julio, por la que se deroga la
Disposición Adicional Vigésimoquinta de la Ley 5/1996, de 27 de
diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de
Canarias para 1997, y se autoriza al Gobierno de Canarias para la
adopción de medidas coyunturales específicas para la racionalización
la Comunidad Autónoma de Canarias
El compareciente, en representación de diversos funcionarios
consideraba inconstitucional esta Ley, ya que elimina, a su juicio,
las expectativas de promoción, formación y readaptación
profesionales.
Fundamentos de la resolución
Como se ha visto, la solicitud de recurso se fundamenta en que la
derogación de la disposición adicional vigesimoquinta de la Ley de
Presupuestos de la Comunidad Autónoma de Canarias para 1997 carece de
justificación jurídica alguna y en que al ser eliminadas las
expectativas de promoción profesional que la norma derogada otorgaba
a determinados funcionarios se atenta contra el principio de
legalidad, la seguridad jurídica y el derecho de los funcionarios a
la promoción profesional y a la carrera administrativa.
Es desde luego sumamente discutible que la derogación expresa de una
norma de rango legal por otra de idéntico rango, posterior en el
tiempo, implique una vulneración de los principios de legalidad y de
seguridad jurídica, y más discutible aún que la promoción profesional
fundamento en los artículo 35.1 y 40.2 de la Constitución y no en los
términos en los que tales derechos vengan recogidos en el «régimen
estatutario» propio de los funcionarios públicos al que aluden los
artículos 103.3 y 149.1.18 de la Constitución.
Pero parece innecesario entrar en tales disquisiciones, ya que la
derogación que realiza la Ley 8/1998 aquí cuestionada dista mucho de
carecer de fundamentación jurídica tal y como se afirma en el escrito
de solicitud de interposición de recurso de inconstitucionalidad.
En efecto, una somera lectura del preámbulo de la Ley aclara que la
disposición adicional ahora derogada fue objeto de un recurso de
inconstitucionalidad, junto con otros preceptos de la misma Ley de
Presupuestos de la que formaba parte, promovido por este Defensor del
Pueblo y que asimismo las órdenes departamentales que en su momento
se dictaron en ejecución de dicha disposición fueron recurridas todas
ellas en vía contenciosoadministrativa,
habiendo acordado el tribunal competente la
suspensión de las mismas. Además, el Tribunal Superior de Justicia de
Canarias ha elevado «cuestión de inconstitucionalidad» contra dicha
disposición adicional, la cual se encuentra actualmente en trámite de
acumulación al recurso de inconstitucionalidad presentado en su
momento por el Defensor del Pueblo.
Es esta situación de litispendencia, y a juicio de esta Institución
con prudente criterio, la que ha movido al Parlamento de Canarias a
aprobar la ley ahora cuestionada, procediendo a la derogación de la
disposición adicional vigesimoquinta de la Ley de Presupuestos de
Canarias para 1997 cuya viabilidad presente está cercenada por los
autos de suspensión dictados por el Tribunal Superior de Justicia de
Canarias y cuya viabilidad futura estaría aún largo tiempo en
entredicho hasta que resolviesen el recurso y la cuestión de
inconstitucionalidad planteados ante el Tribunal Constitucional.
Frente a ello no parece razonable que se pretenda la intervención del
Defensor del Pueblo para quien, como evidencia la interposición del
recurso planteado en su momento, resulta sumamente conveniente
eliminar del ordenamiento jurídico un precepto que no es acorde con
la Constitución, no sólo por estar incluido en una norma inadecuada
(contenido impropio de una ley de presupuestos), sino por infringir
el principio de igualdad en el acceso a funciones y cargos públicos y
los principios de mérito y capacidad (artículo 23.2 en relación con
el 103.3 C.E.) y no respetar la competencia exclusiva del Estado para
establecer la normativa básica en materia de función pública, lo que,
por su parte, implica una vulneración de lo previsto en el artículo
149.1.18 C.E. y del artículo 22.2 y de la disposición adicional
vigesimosegunda de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la
Reforma de la Función Pública.
1.3.17. Ley 11/1997, de 26 de diciembre, de medidas económicas,
fiscales y administrativas, de Castilla y León
El promovente consideraba que el artículo 9 de la Ley convierte en
fijos a los contratados administrativos de carácter temporal,
contraviniéndose así los principios de igualdad, mérito y capacidad,
reconocidos en los artículos 23.2 y 103.3 de la Constitución
española.
Fundamentos de la resolución
PRIMERO. La omisión de todo razonamiento en la solicitud en torno a
la vulneración de los principios de igualdad, mérito y capacidad, así
como del precepto o preceptos constitucionales que se entienden
infringidos por el artículo 9, apartados 18 y 19, de la Ley de
Castilla y León 11/1997, de 26 de diciembre, impide el análisis de la
inexistente argumentación concreta dirigida a sostener la
inconstitucionalidad de este precepto. Ello obliga, por tanto, a
plantearse en abstracto la acomodación o no del referido precepto al
texto constitucional.
A tal fin, es menester, ante el silencio de la solicitud, determinar,
como elemento imprescindible para el análisis, el precepto o
preceptos que podrían hipotéticamenteentenderse vulnerados.
Para ello, hay que excluir, de entrada, la posible vulneración del
artículo 23.2 del texto constitucional, que reconoce el derecho de
los ciudadanos a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y
cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes. En efecto,
a tenor de la doctrina del Tribunal Constitucional, este precepto no
es aplicable a las relaciones de naturaleza laboral, ya que restringe
su virtualidad a la adquisición de la condición de funcionario.
En tal sentido, el Tribunal Constitucional ha declarado lo siguiente:
«... el derecho fundamental reconocido en el artículo 23.2 de la
Constitución no es aplicable en los supuestos de contratación de
personal laboral por parte de las Administraciones públicas, de
manera que el trato discriminatorio denunciado sólo podría conculcar
el principio general de igualdad establecido en el artículo 14 de la
Constitución, del que el artículo 23.2 C.E. no es sino, de acuerdo
con reiterada jurisprudencia de este Tribunal, una concreción
específica en relación con el ámbito de los cargos y funciones
públicos» (STC 281/1993, de 27 de septiembre, fundamento jurídico 2.o
).
Por tanto, de este pronunciamiento del Tribunal Constitucional se
infiere que debe descartarse la presunta conculcación del artículo
23.2 de la Constitución, si bien puede examinarse la hipotética
violación del artículo 14 de la misma.
Con independencia de ello, debe tenerse en cuenta que el artículo
19.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, determina que «las
Administraciones públicas seleccionan a su personal, ya sea
funcionario, ya laboral, de acuerdo con su oferta de empleo público,
mediante convocatoria pública y a través del sistema de concurso,
oposición o concurso-oposición libre en los que se garanticen en todo
caso los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad,
así como el de publicidad». Este precepto, a tenor de lo establecido
en el artículo 1.3 de la misma ley, tiene el carácter de norma
básica, al amparo del artículo 149.1.18.a de la Constitución y es, en
consecuencia, aplicable al personal de todas las Administraciones
públicas.
Por tanto, el artículo 9, apartados 18 y 19, de la Ley de Castilla y
León 11/1997, de 26 de diciembre, plantea asimismo el problema de
determinar si se ha acomodado a la legislación básica del Estado,
constituída por el artículo 19 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto.
Así las cosas, debe significarse que, como ha quedado reflejado en
los sucesivos informes que el Defensor del Pueblo ha presentado, con
carácter anual, en las Cortes Generales, donde se ha dejado
constancia de las resoluciones que han ido adoptándose con motivo de
las solicitudes de recurso de inconstitucionalidad recibidas, es
criterio de esta institución que si los problemas de
constitucionalidad se refieren a la distribución de competencias
entre los titulares del poder territorial del Estado, resulta más
conveniente que sean los titulares de las competencias presuntamente
sustraídas quienes ejerciten las acciones oportunas, puesto que son,
en cambio, los derechos
y libertades reconocidos en el título I de la Constitución los
que constituyen el ámbito idóneo para el ejercicio de la legitimación
que al Defensor del Pueblo le viene conferida por el artículo 162.1.a
de la Constitución, el artículo 32 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de
octubre, y el artículo 29 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril.
Ello, empero, no comporta que de los preceptos citados quepa inferir
la existencia de restricciones o limitaciones al ejercicio de la
facultad impugnatoria que al Defensor del Pueblo le viene reconocida
en los mismos, ni empece a que pueda hacer uso de la legitimación
para la interposición del recurso de inconstitucionalidad cuando así
lo aconsejen las concretas circunstancias que concurran en el
supuesto sometido a examen.
Con esta advertencia previa, puede pasar a analizarse la
constitucionalidad o no del artículo 9, apartados 18 y 19, de la Ley
de Castilla y León 11/1997, de 26 de diciembre.
SEGUNDO. Para ello, resulta necesario recordar los rasgos generales
de la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el respeto de los
principios de igualdad, mérito y capacidad en el acceso a las
Administraciones públicas, como personal al servicio de las mismas.
A tal efecto, puede comenzarse señalando que, conforme a dicha
doctrina, si bien la naturaleza estatutaria es la regla general que
define la relación entre las Administraciones públicas y su personal,
ello no empece a que aquellas dispongan de personal con un vínculo de
naturaleza laboral. En tal sentido, el Tribunal Constitucional ha
declarado que:
«... habiendo optado la Constitución por un régimen estatutario, con
carácter general, para los servidores públicos (artículos 103.3 y
149.1.18), habrá de ser también la ley la que determine en qué casos
y con qué condiciones puedan reconocerse otras posibles vías para el
acceso al servicio de la Administración pública» (STC 99/1987, de 11
de junio, fundamento jurídico 3.o).
Así las cosas, la disposición adicional cuarta de la Ley 30/1984, de
2 de agosto, cuyo carácter básico está reconocido en el artículo 1.3
de la misma ley, prohibió que a partir de la fecha de la entrada en
vigor de la misma se celebraran por las Administraciones públicas
contratos de colaboración temporal en régimen de derecho
administrativo.
Por su parte, y en relación con ello, la disposición transitoria
sexta de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, recogió diversas normas
relativas al personal con contrato administrativo de colaboración
temporal, así como a los funcionarios de empleo interinos. Más en
concreto, preveía que se realizase la clasificación de las funciones
desempeñadas hasta ese momento por personal contratado en régimen
administrativo, determinándose los puestos a desempeñar, según los
casos, por funcionarios públicos, por personal laboral y por personal
en régimen laboral temporal. Asimismo, se preveía que todo el
personal que hubiera prestado servicios como contratado
administrativo de colaboración temporal o como funcionario de empleo
interino pudiera participar en las pruebasde acceso para cubrir las
plazas de nueva creación,
debiendo respetar, en todo caso, las convocatorias de acceso los
criterios de mérito y capacidad, mediante las pruebas selectivas que
se determinaran por vía reglamentaria, en las que se valorarían los
servicios efectivos prestados por este personal. Además, se señalaba
que las Comunidades Autónomas aplicarían estas normas al personal
contratado administrativo de colaboración temporal para el acceso a
las respectivas funciones públicas autonómicas. Por último, se
preveía que los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas
pudieran convocar pruebas específicas para el personal que, al amparo
de lo establecido en disposiciones de carácter general promulgadas
por las correspondientes comunidades, tuviesen, antes del 15 de marzo
de 1984, la condición de contratados administrativos en expectativa
de acceso a la función pública.
Estas previsiones legales han dado lugar a diversos pronunciamientos
del Tribunal Constitucional. Así, el citado Tribunal ha declarado
que:
«... el derecho a la igualdad en el acceso a la función pública
supone una limitación fundamental a la práctica de las llamadas
«pruebas restringidas» para el acceso a la función pública, las
cuales, en general, han de considerarse como un procedimiento
proscrito por el artículo 23.2 C.E., si bien, no cabe excluir que, en
determinados casos excepcionales, la diferencia de trato establecida
en la ley en favor de unos y en perjuicio de otros pueda considerarse
como razonable, proporcionada y no arbitraria a los efectos de la
desigualdad de trato que establece, siempre que dicha diferenciación
se demuestre como un medio excepcional y adecuado para resolver una
situación también excepcional, expresamente prevista en una norma con
rango de ley y con el objeto de alcanzar una finalidad
constitucionalmente legítima, entre las que se integra también la
propia eficacia de la Administración pública. En este sentido, debe
tenerse en cuenta que las disposiciones impugnadas contemplan medidas
de carácter transitorio y excepcional para resolver una situación
singular y derivada de un proceso único e irrepetible de creación de
una nueva forma de organización de las Administraciones públicas a
nivel autonómico que dio lugar a la necesidad de adscribir, de forma
inmediata, a personal en régimen de Derecho administrativo, cuando,
ni existían plantillas de funcionarios, ni había tiempo para poder
acudir a las formas normales de ingreso en la Administración Pública
como funcionario de carrera. Además, a esta situación se añadió la
prohibición que establecía la Ley 30/1984 de celebrar contratos
administrativos por las administraciones públicas, lo que requería
también que el legislador adoptara medidas para solucionar los
problemas coyunturales que esa importante modificación normativa
producía en relación con situaciones personales. Es esta situación
excepcional y transitoria la que, mediante la pertinente habilitación
legal, puede justificar este sacrificio de la igualdad de trato, a
través del reconocimiento de una situación diferenciada que, por las
circunstancias del caso y por los intereses en juego, cabe considerar
compatible con el artículo 23 C.E., aunque desde luego en modo alguno
ha de resultar generalizable o extensible a otros supuestos. Mediante
tales disposiciones lo que se persigue exclusivamente
es atender a las expectativas de acceso a la función pública
creadas por la necesidad de instaurar una nueva Administración
autonómica y contribuir a la estabilidad y eficacia de la misma» (STC
27/1991, de 14 de febrero, fundamento jurídico 5.o) .
Sin embargo, el Tribunal Constitucional ha esclarecido que la
excepcionalidad y transitoriedad a la que se ha hecho mención no
autoriza a desconocer los principios de mérito y capacidad. De este
modo, el referido tribunal ha declarado que:
«... la previsión legal de pruebas específicas para consolidar una
situación precaria precedente no puede ser entendida, a la luz de los
artículos 23.2 y 103.3 C.E., como autorización a la Administración
para establecer o regular estas pruebas sin respetar los conceptos de
mérito y capacidad, requisitos constitucionales que no impiden el
reconocimiento o evaluación del mérito consistente en el tiempo
efectivo de servicios, pero que en ningún caso puede convertir a ese
tiempo efectivo de servicios en título de legitimación exclusivo que
permita el acceso a una función pública de carácter permanente, al
tener que respetarse en todo caso, también para los interinos y
contratados, los principios constitucionales de mérito y capacidad»
(STC 27/1991, de 14 de febrero, fundamento jurídico 5.o).
En pronunciamientos posteriores, el Tribunal Constitucional ha
ratificado la misma doctrina, señalando al respecto que:
«... el artículo 19.1 de la Ley 30/1984 establece, en efecto, con el
carácter de base de la materia, que «las Administraciones públicas
seleccionan su personal, ya sea funcionario, ya sea laboral, de
acuerdo con su oferta de empleo público, mediante convocatoria
pública y a través del sistema de concurso, oposición o concurso-
oposición libre en los que se garanticen, en todo caso, los
principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, así como
el de publicidad». En lo que ahora directamente interesa es claro que
se define como elemento básico de la regulación de las
Administraciones públicas el rechazo de las llamadas convocatorias o
turnos restringidos, convocatorias que, como principio general, no
podrán ser puestas en practica por las Administraciones públicas
autonómicas para la selección de su personal, funcionarial o laboral.
De acuerdo, pues, con el artículo 19.1 de la Ley 30/1984, el acceso a
la función pública ha de articularse, en consecuencia, a través de
convocatorias públicas abiertas o libres, ya que, como hemos
advertido en otras ocasiones, el derecho a la igualdad en el acceso a
la función pública supone una limitación fundamental a la práctica de
las pruebas restringidas para el acceso a la función pública, las
cuales, en general, han de considerarse como un procedimiento
proscrito por el referido precepto constitucional ... Por ello mismo,
en fin, la admisibilidad de estas pruebas, aun cuando el legislador
estatal para casos singulares las haya previsto, debe ser
verdaderamente excepcional y objeto de una interpretación restrictiva
... La propia ley estatal, no obstante, prevé algunas excepciones a la
norma general, y posibilita que en supuestos
concretos, las Comunidades Autónomas puedan realizar convocatorias en
turnos restringidos para quienes no ostentando la condición de
funcionarios de carrera, presten ya, sin embargo, servicios en sus
correspondientes administraciones. Tal es el caso, en lo que aquí
importa, de la disposición transitoria sexta, apartado 4.o, de la Ley
30/1984, que prevé una excepción a la regla general del artículo
19.1, al permitir que los Consejos de Gobierno en las Comunidades
Autónomas puedan convocar restringidamente pruebas específicas de
acceso a la función pública. Esa posibilidad, cuya constitucionalidad
desde la consideración del artículo 23.2 de la C.E. fue reconocida
para casos excepcionales, en la STC 27/1991 (fundamento jurídico 5.o
c), queda circunscrita en la Ley 30/1984, por la necesaria
concurrencia de diversos requisitos, de los que, en el presente caso,
dos resultan relevantes. Uno, de carácter personal: que se dirijan a
quienes tuviesen condición de «contratados administrativos» en
expectativa de acceso a su respectiva función pública. Y un segundo,
de carácter temporal: que hubieran sido contratados mediante
convocatorias públicas con anterioridad al 15 de marzo de 1984. De
este modo, bien puede afirmarse que la actuación de las Comunidades
Autónomas a este respecto, convocando pruebas restringidas, se
llevará a cabo dentro de su ámbito competencial siempre que se
produzca en los supuestos y con los requisitos exigidos por la propia
disposición transitoria citada: si se produjera fuera de tal supuesto
vulneraría la norma general, de carácter básico, contenida en el
artículo 19.1 de la ley, que prohíbe, como se ha dicho, las pruebas
restringidas para la selección del personal de las Administraciones
públicas. La norma básica estatal a tomar como punto de referencia se
integra así, lógicamente, por el artículo 19.1 y la disposición
transitoria sexta que venimos citando» (STC 151/1992, de19 de
octubre, fundamento jurídico 3.o).
En un sentido similar, el Tribunal Constitucional indica que:
«...el artículo 19.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, define como
elemento básico de la regulación de las Administraciones públicas la
eliminación de las llamadas convocatorias o turnos restringidos, las
cuales, como regla general, no podrán ser puestas en práctica por las
Administraciones autonómicas para la selección de su personal
funcionarial. Por ello, de acuerdo con el referido artículo 19.1, el
acceso a la función pública ha de articularse a través de
convocatorias públicas o abiertas, a no ser que concurran las
circunstancias a las que el propio legislador estatal ha condicionado
la posibilidad de que las Comunidades Autónomas puedan
excepcionalmente realizar convocatorias en turnos restringidos para
quienes, no ostentando la condición de funcionarios de carrera,
presten ya, sin embargo servicios en sus correspondientes
Administraciones. Tal es, en concreto el caso de la disposición
transitoria sexta, 4.o, de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, que prevé
una excepción a la regla general del artículo 19.1 de la misma ley,
al permitir que los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas
puedan convocar restringidamente pruebas específicas de acceso a la
función pública» (STC 4/1993, de 14 de enero, fundamento jurídico 2.o
)
En ulteriores pronunciamientos, el Tribunal Constitucional reitera la
permanencia de la virtualidad de los principos de mérito y capacidad
es los casos a los que se viene aludiendo. Así, el Tribunal insiste
en que:
«... las regulaciones singulares para el personal interino o
contratado al servicio de una Comunidad Autónoma no pueden llevar al
olvido o a la exclusión de los principios constitucionales a los
cuales se viene haciendo alusión que preservan el derecho fundamental
al libre e igualitario acceso a la función pública...» (STC 388/1993,
de 23 de diciembre, fundamento jurídico 2.o).
De igual modo, el Tribunal Constitucional, más adelante, reitera que:
«La STC 27/1991 resolvió que la convocatoria de «pruebas específicas»
de acceso a la función pública de las Comunidades Autónomas andaluza
y canaria, sólo aptas para quienes estuvieran prestando servicios en
esas Administraciones, y en las se consideraba mérito el tiempo
efectivo de servicios prestados como personal contratado e interino
no era inconstitucional, siempre y cuando que ese carácter
«específico» no supusiera una restricción a las exigencias de mérito
y capacidad, es decir, que no fuera un «título de legitimación
exclusivo». Se agrega aquí una justificación que consistía en que
estas pruebas fueran unas medidas contempladas con carácter
transitorio y excepcional para resolver una situación singular
derivada del proceso «único e irrepetible» de organización del Estado
autonómico. En este sentido se afirma el carácter excepcional de
dicho sistema de acceso que, por una sola vez, ha de coexistir con el
común de la convocatoria libre, procedimiento que, en lo sucesivo,
deberá utilizar la Administración autonómica a fin de permitir el
libre acceso a quienes no mantienen con ella relación alguna» (STC
60/1994, de 28 de febrero, fundamento jurídico 5.o)
Sin embargo, el pronunciamiento del Tribunal Constitucional que
presenta una mayor similitud con la norma ahora cuestionada es el
recaido sobre el apartado 2.3 de la disposición transitoria sexta de
la Ley 6/1985, de 28 de noviembre, de Ordenación de la Función
Pública de la Junta de Andalucía, que fue introducido en la misma por
la Ley 7/1988, de 2 de noviembre, norma en la que se preveía la
adquisición automática, a la entrada en vigor de dicha Ley, de la
categoría de funcionario de carrera por el personal con contrato
administrativo que reuniera los requisitos que se especificaban. Se
trataba, por tanto, de un caso de integración automática de los
contratados administrativos en la función pública, sin realizar
prueba selectiva alguna.
Pues bien, al examinar el supuesto referido, el Tribunal
Constitucional comienza recordando la doctrina contenida en
anteriores sentencias, conforme a la cual:
«La previsión legal de pruebas específicas para consolidar una
situación precaria precedente no lesiona aquí los artículos 23.2 y
103.3 de la Constitución, ya que viene 'derivada de un proceso único
e irrepetible de creación de
una nueva forma de organización de las Administraciones públicas a
nivel autonómico» que dio lugar a la necesidad de adscribir de forma
inmediata personal en régimen de Derecho administrativo, al no
existir plantillas de funcionarios ni tiempo para acudir a las formas
normales de ingreso ... Ahora bien, también se dijo, matizando el
alcance de aquella afirmación, que esa situación transitoria y
excepcional sólo puede coexistir con el sistema común de convocatoria
libre «por una sola vez' y que en lo sucesivo habría de utilizarse
este procedimiento 'a fin de permitir el libre acceso (a la
Administración autonómica) de quienes no mantienen con ella relación
alguna' ... y que incluso en esa única ocasión excepcional, la
previsión legal de pruebas específicas para el personal al servicio
de la Comunidad Autónoma, como interino o contratado, no puede llevar
a olvidar o excluir los principios de mérito y capacidad que deben
ser respetados, 'por lo que en ningún caso puede convertirse a ese
tiempo efectivo de servicios en título de legitimación exclusivo que
permita el acceso a la función pública de carácter permanente' ... Se
advirtió, en fin, que podrían declararse inconstitucionales las
medidas o convocatorias efectuadas en aplicación de la habilitación
concedida por tales preceptos legales, desconociendo estas exigencias
constitucionales» (STC 302/1993, de 21 de octubre, fundamento
jurídico 2.o).
A continuación, el Tribunal Constitucional ratifica que la
excepcionalidad no implica la exclusión de los principios de
igualdad, mérito y capacidad:
«La promoción interna de los funcionarios a través del trabajo no
puede confundirse con una patente para excluir la vigencia de estos
preceptos constitucionales ni siquiera temporal y excepcionalmente,
puesto que nada permite al legislador estatal o autonómico
transgredir los límites que la Constitución impone a su libertad de
configuración normativa y menos cuando está en juego un derecho con
rango de fundamental como es la igualdad de acceso de todos los
ciudadanos a las funciones públicas (artículo 23.2 de la
Constitución)... el citado artículo 23.2 de la Constitución
determina, en primer lugar, una libertad de acceso de los ciudadanos
a dichas funciones públicas, que sólo puede ser exceptuada por muy
excepcionales razones objetivas como son aquí las derivadas de la
construcción del Estado autonómico y la consolidación de unas
Administraciones emergentes, inicialmente aún no dotadas de una
función pública propia; y, además, que ese acceso se ordene de manera
igualitaria en la convocatoria mediante normas abstractas y generales
con el fin de preservar la igualdad ante la Ley de los ciudadanos,
todo lo cual obliga al legislador y a la Administración a elegir
reglas fundadas en criterios objetivos y presididos por los cánones
de mérito y capacidad que el artículo 103.3 dispone» (STC 302/1993,
de 21 de octubre, fundamento jurídico 3.o).
Reitera acto seguido el Tribunal Constitucional el carácter básico de
la disposición transitoria sexta, apartado cuatro, de la Ley 30/1984,
de 2 de agosto, señalando al respecto que dicho carácter básico:
«... ya fue resuelto de manera afirmativa en la STC 151/1992, al
analizar la Ley de la Función Pública Canaria.
Se dijo entonces que el artículo 19.1 de la Ley estatal define
como básico el rechazo de los llamados turnos u oposiciones
restringidas que, como regla general, no pueden ser utilizados por
las administraciones públicas autonómicas para la selección de su
personal, funcionarial o laboral; pero es cierto que la propia ley
que fija las bases determina algunas excepciones a la norma general
y entre ellas se encuentra la disposición transitoria sexta, apartado
4, que permite a los Consejos de Gobierno de las Comunidades
Autónomas convocar -satisfaciendo determinados requisitos- pruebas
específicas de acceso para los contratados administrativos hasta
cierta fecha (fundamento jurídico 3.o); de tal manera que la
convocatoria autonómica de pruebas restringidas dentro de estos
límites se produce dentro de su ámbito competencial, mientras, si se
produjera al margen o traspasando la citada disposición transitoria,
se «vulneraría la norma general, de carácter básico, contenida en el
artículo 19.1 de la Ley» (STC 302/1993, de 21 de octubre, fundamento
jurídico 2.o).
Sentado lo anterior, el Tribunal Constitucional esclarece que la
integración automática, sin la realización de pruebas selectivas, ya
sean libres o restringidas, vulnera la legislación básica del Estado:
«Es patente que el mandato de integración automática, sin efectuar
pruebas objetivas de reclutamiento, aunque fueran específicas o de
turno restringido, traspasa los límites impuestos, para la
racionalización de las Administraciones públicas, en la Disposición
transitoria sexta de la Ley de Medidas de la Función Pública, que
permite convocar «pruebas específicas» en ciertos casos y con las
limitaciones temporales allí señaladas, pero en modo alguno habilita
a una integración automática que erija la antigüedad de los servicios
prestados a la Administración en título único y excluyente de otros
que legitime el acceso a la función pública, precepto legal que, como
se dijo en la reseñada STC 151/1992, posee carácter básico en cuanto
configura una excepción a la regla general recogida en el artículo
19.1 de la Ley para el reclutamiento de los funcionarios por pruebas
públicas, libres y objetivas ... la disposición adicional cuarta de
la misma Ley estatal ... impide a las Administraciones públicas
celebrar en el futuro contratos de colaboración temporal en régimen
de Derecho administrativo, y ... el artículo 19.1... busca un acceso
libre e igualitario a las funciones públicas mediante distintas
formas de concurso. Lo dispuesto en la disposición transitoria sexta,
número 4 es, pues, una medida excepcional encaminada, junto a otras
que allí mismo y en otros números se prevén, a resolver el problema
de las funciones públicas hasta entonces ejercidas por los
contratados administrativos» (STC 302/1993, de 21 de octubre,
fundamento jurídico 3.o).
Expuestos los trazos fundamentales de la doctrina del Tribunal
Constitucional, es menester esclarecer que la construcción de la
misma se ha efectuado en relación con el acceso del personal con
contrato administrativo decarácter temporal y del personal interino a
la condición
de funcionario de carrera, cuando en el supuesto que ahora se examina
se trata del acceso de los contratados administrativos a la condición
de personal laboral fijo. Sin embargo, con alguna matización que más
adelante se realizará, las conclusiones que pueden extraerse de las
sentencias que se han transcrito pueden considerarse aplicables
«mutatis mutandis» al caso que ahora nos ocupa.
Así pues, conforme a la doctrina contenida en estas sentencias en lo
que ahora interesa, puede señalarse que, si bien la situación
singular derivada de la configuración de las Administraciones
autonómicas autoriza a introducir excepciones a la regla general
recogida en el artículo 19.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto,
posibilitando, entre otros extremos, la convocatoria de pruebas
restringidas, ello no empece a que deban respetarse los principios de
igualdad, mérito y capacidad que se contemplan en dicho precepto
básico, proscribiéndose en cualquier caso la integración automática y
directa, que obvie la celebración de las correspondientes pruebas
selectivas.
TERCERO. A la vista de lo anterior, puede indagarse si la norma
cuestionada opera una integración directa, que vulneraría, conforme a
lo ya expresado, el artículo 14 de la Constitución y la norma básica
constituída por el artículo 19.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto.
En tal sentido, es menester señalar que los términos del artículo 9,
apartados 18 y 19, de la Ley 11/1997, de 26 de diciembre, podrían dar
a entender que, tal y como se señala en la solicitud, estos preceptos
efectúan la conversión directa y automática de los contratados
administrativos de carácter temporal en fijos laborales. En efecto,
según esta interpretación, el apartado 1 de la disposición
transitoria cuarta del Decreto Legislativo 1/1990, de 25 de octubre,
por el que se aprobó el texto refundido de la Ley de Ordenación de la
Función Pública de la Administración de Castilla y León, determinaría
la adquisición «ope legis» de la condición de personal laboral fijo
por parte del personal que a la entrada en vigor de esta última Ley
se encontrara vinculado por un contrato administrativo de
colaboración temporal formalizado con anterioridad al 24 de agosto de
1984. De acuerdo con esta línea hermenéutica, el segundo párrafo de
este apartado tendría un carácter meramente instrumental para llevar
a cabo la integración de los contratados administrativos de
colaboración temporal en el colectivo de personal laboral fijo.
Esta línea exegética parece venir avalada por la supresión que el
apartado 19 del artículo 9 de la Ley 11/1997, de 26 de diciembre,
efectúa en el apartado 2 de la disposición transitoria cuarta del
Decreto Legislativo 1/1990, de 25 de octubre, al eliminar la
referencia al personal vinculado en virtud de contrato administrativo
de colaboración temporal. En tal sentido, al afectar este precepto,
una vez realizada la mencionada supresión, únicamente al personal
interino y referirse el mismo a la posibilidad de participar en las
pruebas selectivas que se convoquen para el acceso a la
Administración, una interpretación sistemática de los dos primeros
apartados de la indicada disposición transitoria cuarta podría llevar
a distinguir entre personal con contrato administrativo de
colaboración temporal, que, conforme a lo previsto en el
apartado 1 de esta disposición, adquiriría automática y directamente,
sin necesidad de superar ninguna prueba selectiva, la condición de
personal laboral fijo, y el personal con nombramiento interino, a
quien se ofrece la posibilidad de participar en las pruebas
selectivas que se convoquen, de acuerdo con lo que se determina en
los siguientes apartados de la repetida disposición transitoria
cuarta y con lo que se establezca por vía reglamentaria.
CUARTO. Sin embargo, según el criterio de esta Institución y con
pleno respeto a otra opinión diferente, no es ésta la única
interpretación posible de la norma que se cuestiona.
En tal sentido, es menester reparar en que el apartado 1 de la
disposición transitoria cuarta del Decreto Legislativo 1/1990, de 25
de octubre, no establece «ope legis» la adquisición de la condición
de personal laboral fijo por parte del personal vinculado por un
contrato administrativo de carácter temporal, sino que se limita
a prever la futura adquisición de la referida condición.
De este modo, conforme a esta línea hermenéutica, el segundo párrafo
de este precepto no tiene un alcance meramente instrumental, sino
sustantivo, al prever que por vía reglamentaria se determinen las
condiciones y el procedimiento para llevar a cabo la integración del
colectivo de contratados administrativos de carácter temporal en el
colectivo de personal laboral fijo. En consecuencia, al preverse que
por vía reglamentaria se determinen no solo los aspectos
procedimentales para llevar a cabo la mencionada integración, sino
también las condiciones para ello, parece posible colegir que la
norma trasciende el ámbito meramente instrumental, para regular
sustantivamente la repetida integración.
La posible glosa del precepto en este sentido parece además
susceptible de ser apoyada en la subsistencia de la referencia
contenida en el apartado 3 de la disposición transitoria cuarta a la
provisión de las plazas de personal laboral mediante concurso.
De este modo, y mediante una interpretación sistemática de los
distintos apartados de la disposición transitoria cuarta del Decreto
Legislativo 1/1990, de 25 de octubre, se llegaría a la conclusión de
que el personal vinculado por un contrato administrativo de
colaboración temporal formalizado con anterioridad al 24 de agosto de
1984 adquirirá la condición de personal laboral fijo, siempre que
reúna las condiciones que se determinen por vía reglamentaria y
conforme al procedimiento que se establezca por la misma vía, si
bien, al usar para ello su potestad reglamentaria, la Junta de
Castilla y León deberá, en todo caso, respetar lo previsto en el
apartado 3 de la citada disposición transitoria, que obligará a
llevar a cabo la integración del colectivo de los contratados
administrativos en el colectivo del personal laboral fijo mediante la
superación del concurso que se convoque al efecto. Por tanto, al
determinar las condiciones y procedimiento, la Junta de Castilla y
León estará vinculada por el segundo párrafo del apartado 3 de la
disposición transitoria cuarta del Decreto Legislativo 1/1990, de 25
de octubre, y habrá de incluir en dichas condiciones y procedimiento
la provisión de las plazas mediante concurso, por cuanto no parece
existir razón que avale la limitación de lo dispuesto en el indicado
párrafo a los
casos contemplados en el apartado 2 de la disposición transitoria, es
decir, a los relativos al personal interino, y excluir
consecuentemente los recogidos en el apartado 1. De esta forma, la
adquisición de la condición de personal laboral fijo estará
condicionada, en todo caso, a la superación del correspondiente
concurso, debiendo recordarse que esta forma de acceso está
contemplada en el artículo 19.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto.
Podría argumentarse, no obstante, que el apartado 1 de la disposición
transitoria cuarta del Decreto Legislativo 1/1990, de 25 de octubre,
contiene una remisión en blanco a la vía reglamentaria, desde el
momento en que se limita a diferir a esta vía la determinación de las
condiciones y el procedimiento para llevar a cabo la integración que
se prevé. Sin embargo, frente a este hipotético obstáculo, es
menester realizar dos consideraciones. De una parte, si bien es
cierto que, a tenor de la doctrina del Tribunal Constitucional, antes
transcrita, el artículo 23.2 de la Constitución, en relación con el
artículo 103.3 de la misma, contendría una reserva de ley (STC 27/
1991, de 14 de febrero, fundamento jurídico 5.o), no es menos cierto
que, como también se desprende de la referida doctrina, el citado
precepto constitucional es únicamente aplicable al acceso a la
condición de personal funcionario, lo que autoriza a considerar que
resulta posible que la Ley se remita al reglamento para el
establecimiento de las condiciones y el procedimiento para acceder a
la condición de personal laboral fijo. De otra parte, aún cuando así
no fuera, tampoco parece que nos encontraríamos ante una remisión en
blanco, por cuanto la interpretación sistemática de la disposición
transitoria cuarta del Decreto Legislativo 1/1990, de 25 de octubre,
lleva a sostener que la integración debe realizarse, por imperativo
de lo previsto en el segundo párrafo del apartado 3 de dicha
disposición, a través de la superación del correspondiente concurso,
de modo que no se estaría ante una remisión en blanco al reglamento,
desde el momento en que, como antes se ha expresado, el titular de la
potestad reglamentaria, al hacer uso de la habilitación contenida en
el segundo párrafo del apartado 1 de la indicada disposición
transitoria, estará vinculado por la antedicha referencia legal al
procedimiento concursal para la adquisición de la condición de
personal laboral fijo. Por consiguiente, la previsión por una norma
legal de un extremo tan sustancial como es la clase de procedimiento
que, de entre los posibles (concurso, oposición o concurso-
oposición), ha de seguirse a la hora de concretar por vía
reglamentaria las condiciones que han de reunirse y el procedimiento
que ha de seguirse para hacer efectiva la integración que se
contempla en la Ley, impide considerar que estamos ante un supuesto
de ausencia de una norma legal y de su sustitución por una norma
reglamentaria o ante una mera habilitación a la Administración por
una norma legal sin contenido material. Por el contrario, esta
interpretación sistemática e integradora permite colegir que la
previsión de la vía del concurso es un criterio preciso para el
ejercicio de la potestad reglamentaria y que la futura norma de este
carácter no innovará lo dispuesto en la norma legal, apareciendo
aquella tan solo como un complemento de la ley. De todo ello, se
desprendería, por tanto, que no existiría la vulneración de la
reserva de ley antes citada.
Una interpretación como la que se sostiene viene, por lo demás,
obligada por los principios de conservación de
la norma y de interpretación conforme a la Constitución. En tal
sentido, debe recordarse que el Tribunal Constitucional ha declarado
que «a partir de la entrada en vigor de la Constitución, es un
imperativo para todos los poderes llamados a aplicar la ley
interpretarla conforme a aquella, esto es, elegir entre sus posibles
sentidos aquél que sea más conforme con las normas consitucionales»
(STC 19/1982, de 5 de mayo, fundamento jurídico 7.o). De esta forma,
la apreciación de la inconstitucionalidad queda reservada a los casos
en que la « incompatibilidad con la Constitución resulta indudable
por ser imposible llevar a cabo una interpretación conforme a la
misma» (SSTC 119/1992, de 18 de septiembre, y 111/1993, de 25 de
marzo, fundamento jurídico 8.o). Por todo ello, «la validez de la ley
ha de ser preservada cuando su texto no impide una interpretación
adecuada a la Constitución» (STC 108/1986, de 29 de julio, fundamento
jurídico 13.a).
QUINTO. Llegados a este punto, puede concluirse señalando que, así
las cosas, el problema de constitucionalidad que se plantea queda
desplazado a la vía reglamentaria. En efecto, si resulta posible y,
aún más, conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional, obligado
realizar una exégesis del precepto cuestionado acomodada a la
Constitución, la cuestión se difiere a la compatibilidad o no de la
norma reglamentaria o, en su caso, del acto administrativo que en el
futuro se dicte, de acuerdo con la habilitación contenida en el
párrafo segundo del apartado 1 de la disposición transitoria cuarta
del Decreto Legislativo 1/1990, de 25 de octubre, con el artículo 14
de la Constitución o con la normativa básica en la materia,
circunstancia que habrá de ser examinada, en su caso, en vía
contencioso-administrativa, pudiendo asimismo interponerse, previo
agotamiento de la vía judicial procedente, recurso de amparo ante el
Tribunal Constitucional, si se entendiese que dicha norma o acto
vulnera el derecho a la igualdad que garantiza el artículo 14 del
texto constitucional.
1.3.18. Ley 1/1998, de 4 de junio, de Régimen Local de Castilla y
León
Diversos comparecientes, algunos de ellos en representación de
entidades locales, consideraban que esta Ley vulneraba la autonomía
municipal, así como el principio de igualdad, al limitar la creación
de nuevos municipios e impedir la posibilidad de incorporación de
territorio de un municipio a otro y de la independización de una
urbanización del municipio a que pertenece.
Fundamentos de la resolución
PRIMERO. Los interesados acuden al Defensor del Pueblo en razón de la
legitimación que corresponde a esta institución, en el marco de las
funciones atribuídas en la Constitución.
Por esa razón interesa analizar la fundamentación de la presunta
inconstitucionalidad, que no es otra, en definitiva, que la
regulación, por parte de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, de
su régimen local en términos que consideran atentatorios a la
autonomía municipal, en su acepción constitucional y con la extensión
fijada por la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de
Régimen Local.
Ello supone que, en definitiva, lo que se está planteando es, de una
parte, la presunta extralimitación de la Comunidad Autónoma de
Castilla y León en la regulación, en virtud de las competencias de
desarrollo normativo y de ejecución contenidas en el artículo 27 de
su Estatuto de Autonomía, de una materia en la cual la determinación
de sus aspectos básicos corresponde al Estado, conforme a lo
establecido en el artículo 149.1.18 de la Constitución, en los
términos y con el alcance dados a los mismos por la transcendental
sentencia del Tribunal Constitucional 214/1989, de 21 de diciembre,
dictada en los recursos de inconstitucionalidad, acumulados,
interpuestos por el Parlamento de Galicia, la Xunta de Galicia, el
Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña y el Parlamento de
Cataluña, respectivamente, contra determinados preceptos de la
mencionada Ley 7/1985.
De otra parte, simultáneamente se está denunciando la injerencia de
la Comunidad Autónoma en el ejercicio, por las corporaciones locales,
de las competencias que tienen atribuídas conforme a la autonomía
predicada para aquél en el artículo 137 de la Constitución. Esto es,
nos hallamos ante un verdadero conflicto de competencias que, por el
momento, carece de tal denominación.
SEGUNDO. De lo antedicho se deduce que el objeto del eventual recurso
se refiere a una materia en la que el Defensor del Pueblo viene
manteniendo el criterio de no intervenir, a menos que la supuesta
tacha de inconstitucionalidad afecte al ejercicio de alguno de los
derechos o libertades que se contienen en el título I de la
Constitución, toda vez que es éste el ámbito definido por el artículo
54 de la Constitución.
A este respecto, procede traer a colación la doctrina mantenida por
el Tribunal Constitucional respecto de la autonomía local, en el
sentido de que tal autonomía no constituye un derecho fundamental.
Así, los autos 21/1980, 269/1983, 583/1983, «han excluído de forma
reiterada la autonomía local del objeto del recurso de amparo,
señalando que se halla notoriamente al margen del catálogo de
derechos fundamentales y libertades públicas susceptibles de amparo».
(Prof. Pérez Tremps).
TERCERO. Llegados a la anterior conclusión, cabe preguntarse por la
elección, por parte de los interesados, de la institución del
Defensor del Pueblo como cauce para la consecución de la declaración
de inconstitucionalidad de la mencionada norma legal.
La contestación debe necesariamente pasar por el examen de las vías
existentes en nuestro ordenamiento para obtener la protección
jurídica de esa autonomía local, cuestión que desde hace tiempo ha
venido preocupando a la doctrina mayoritaria.
Pues bien, con ésta -representada por ejemplo por los profesores
Parejo, Pérez Tremps, Font i Lloret, etc.-, debe concluirse la
existencia de lo que se ha dado en denominar «déficit de protección
constitucional», toda vez que las Corporaciones Locales no se
encuentran legitimadas para interponer directamente un recurso de
inconstitucionalidad debiendo, por tanto, buscar otras vías que les
permitan alcanzar el mismo resultado.
CUARTO. Tratando de profundizar en las posibles alternativas
existentes para que los interesados gocen de la protección jurídica
pretendida y, a la vista del objeto real del eventual recurso, debe
tenerse en cuenta que las varias veces mencionada Ley Reguladora de
las Bases del Régimen Local establece, en su artículo 117, la
denominada Comisión Nacional de Administración Local, órgano
permanente de colaboración entre la Administración del Estado y la
Administración local, que tiene entre sus atribuciones la de
«solicitar de los órganos constitucionalmente legitimados para ello
la impugnación ante el Tribunal Constitucional de las Leyes del
Estado ó de las Comunidades Autónomas que estime lesivas para la
autonomía local garantizada constitucionalmente. Esta misma solicitud
podrá realizarla la representación de las entidades locales en la
Comisión» (artículo 119).
Nos hallamos, por tanto, ante una vía -al parecer, inédita hasta el
momento- que en un segundo nivel puede paliar la carencia existente y
servir de embrión para el posterior desarrollo de una protección
jurídica plena que, por otra parte, parece ser la finalidad del
anteproyecto de modificación de la Ley Orgánica del Tribunal
Constitucional, que ha sido aprobado en Consejo de Ministros, cuyo
objeto es dotar de legitimación a las entidades que integran la
Administración Local para la interposición de recursos de
inconstitucionalidad, cuando se considere que se han atentado las
competencias que tienen atribuídas ó la autonomía propugnada de su
ejercicio y se cumplan determinados requisitos que el mismo
anteproyecto explicita.
1.3.19. Decreto legislativo 1/1998, de 11 de junio, por el que se
aprueba el texto refundido de las leyes de tasas y de precios
públicos, del Principado de Asturias
La compareciente consideraba inconstitucional el artículo 6.o de esta
Ley que establece la exigencia de pago de una tasa por cada farmacia
solicitada por concurso, en lugar de una tasa única por el hecho de
concursar, con independencia del número de zonas farmacéuticas
solicitadas. Asimismo, consideraba una vulneración del principio de
igualdad, consagrado en el artículo 14 de la Constitución española,
la diferencia de tasa respecto de la misma actividad en distintas
Comunidades Autónomas.
Fundamentos de la resolución
PRELIMINAR. Plantea, en primer lugar la formulante, aunque fuera de
los que denomina motivos de la queja, que los procedimientos de
autorización de oficinas de farmacia regulados en el Decreto 27/1998,
de 18 de junio, de la Consejería de Servicios Sociales del
Principado, no son compatibles con la Ley estatal 16/1997, de 25 de
abril, de los Servicios de Farmacia, por las razones ya enunciadas en
los antecedentes.
Tal alegación requiere una serie de observaciones preliminares que, a
juicio de esta Institución, deben constituir
el presupuesto necesario para la fundamentación de la resolución que
se adopte, a saber:
- La eventual colisión entre el Decreto 27/1998 del Principado y la
Ley estatal 16/1997, de 25 de abril, exige conocer si el Decreto ha
sido dictado en el ámbito de competencias que el Estatuto de
Autonomía atribuye al Principado. Yaunque la peticionaria no alude
directamente a esta cuestión, conviene recordar que el artículo 11.6
del Estatuto de Autonomía para Asturias atribuye al Principado las
competencias en materia de sanidad e higiene en el marco y en los
términos de la legislación básica del Estado.
Tal legislación básica, dictada al amparo del artículo 149.1.16 de la
Constitución, viene hoy constituida en lo esencial y en las
cuestiones a las que se refiere la petición efectuada por la Ley 16/
1997, de 25 de abril invocada por la dicente, cuyo articulo 3
reconoce como competencia de las comunidades autónomas «la
tramitación y resolución de los expedientes de autorización de
apertura de oficinas de farmacia».
En consecuencia, desde el punto de vista competencial no hay motivo
de reproche a que los órganos competentes del Principado establezcan
los procedimientos de autorización de oficinas de farmacia.
- Cuestión diferente es determinar si el contenido del citado Decreto
27/98 es o no válido, esto es, si se ajusta a la legalidad vigente.
Pero como se acaba de decir, es esta una cuestión de legalidad -no de
constitucionalidad-, legalidad que la formulante ha cuestionado tal y
como manifiesta ante los órganos de la jurisdicción contencioso-
administrativa. En la medida en que el juicio de conformidad con el
ordenamiento del Decreto 27/98 se ha planteado ante los órganos
jurisdiccionales competentes, el Defensor del Pueblo debe abstenerse
de pronunciamiento alguno al respecto por exigirlo así el artículo
17.2 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, reguladora de esta
Institución.
Y esta observación es de decisiva importancia en la medida en que lo
que a juicio de esta Institución subyace de modo primero y
fundamental en el escrito de la interesada, es su discrepancia con
que la Consejería de Servicios Sociales pueda exigir una tasa por
participar en un concurso para la autorización de oficinas de
farmacia, debiendo además satisfacerse la tasa por cada una de las
zonas farmacéuticas que se soliciten, no por la totalidad del
concurso.
Pero como se ha señalado, este es un aspecto de la cuestión que se
regula en los artículos 6 a 17, especialmente el artículo 10, del
Decreto 27/98, el cual es objeto de recurso contencioso-
administrativo, debiendo abstenerse esta Institución de todo juicio
al respecto.
Sentado lo precedente, también discrepa la dicente del importe fijado
para la referida tasa -106.000 ptas- por el artículo 60 del Decreto
Legislativo 1/98, de 11 de junio, norma sobre la que solicita
intervención del Defensor del Pueblo, bien mediante la interposición
de un recurso de inconstitucionalidad, bien, subsidiariamente,
mediante la apertura de una queja que de lugar a una
sugerencia dirigida a su supresión o a su reducción.
Consecuentemente, a este punto del importe de la tasa habrá que
contraer el análisis de constitucionalidad solicitado puesto que, en
principio, la procedencia de la tasa misma está siendo objeto de
examen en otra sede.
PRIMERO. Considera la solicitante en la primera de las alegaciones
que fundan su petición, que la exigencia de una tasa por cada
farmacia solicitada en el concurso para la apertura de nuevas
oficinas de farmacia, vulnera el artículo 57 del Decreto Legislativo
1/98, de 11 de junio, al conceptuar esta tasa como «prestación de un
servicio de salud relativo a inspecciones y autorizaciones
sanitarias».
Ahora bien, como se ha señalado en las consideraciones preliminares,
en este punto se plantea un problema de legalidad, no de
constitucionalidad; legalidad por otra parte en cuyo juicio podría
entrar esta Institución a través de un procedimiento ordinario de
queja, de no haberse planteado ya ante la jurisdicción contencioso-
administrativa. Coherentes con la línea argumental expuesta no es
posible entrar, en este momento, en el examen de esta alegación.
SEGUNDO. El principio de igualdad considerado desde el punto de vista
territorial, esto es, desde la perspectiva de los artículos 138 y 139
de la Constitución resulta conculcado, según la representante de
ASFONE, al fijarse en 106.000 ptas, la tasa por tramitación del
procedimiento de autorización de nuevas oficinas de farmacia regulado
en los artículos 6 a 17 del Decreto 27/1998: en determinadas
Comunidades Autónomas dicha tasa no existe y en otras su cuantía es
mucho más reducida. De estas diferencias infiere la dicente que se
establece un gravamen para los solicitantes de farmacias en el
territorio asturiano, lo que a «sensu contrario» prohibe el artículo
138.2 de la Constitución , y se establecen diferencia entre los
españoles, los cuales «tiene los mismos derechos y obligaciones en
cualquier parte del territorio del Estado» (artículo 139.1 CE).
Pues bien, por lo que se refiere a la invocación del artículo 138.2
de la Constitución, debe señalarse que la interdicción de privilegios
económicos y sociales que establece este precepto, está referida a
los Estatutos de Autonomía, y parece meridianamente claro que los
eventuales privilegios -a sensu contrario gravámenes para los
desfavorecidos- no derivan del Estatuto de Autonomía para Asturias,
sino de la fijación de su importe en el artículo 60 del Decreto
Legislativo 1/1998, de 11 de junio.
La cuestión estriba por tanto en saber si esta diferencia de cuantía
vulnera el principio de igualdad de derechos y obligaciones de todos
los españoles en cualquier parte del territorio del Estado (artículo
139 CE). Y a este respecto ha señalado el Tribunal Constitucional
que:
«Los mandatos del artículo 14 de la Constitución española no implican
forzosamente la uniformidad de las posiciones jurídicas de los
ciudadanos en todo el territorio español, independientemente del
municipio, provincia o Comunidad Autónoma en que residen; y la
diversidad de situaciones jurídicas derivadas de las regulaciones
(sean estas normas de origen estatal, autonómico o local) no puede
considerarse vulneración de la libertad de residencia, en tanto no
impidan que el ciudadano opte por mantener su residencia en donde ya
la tenga o por trasladarla a un lugar distinto, lo que constituye el
presupuesto jurídico necesario del trato diferente entre diversas
regiones». (STC 90/1989, de 11 de mayo, f.j.5).
En la misma sentencia el alto Tribunal recuerda, siguiendo su propia
doctrina 'que el artículo 14 prohíbe que se dé un tratamiento
desigual, tanto en las previsiones normativas como en su aplicación
concreta por un poder público, a quienes se encuentran en situaciones
esencialmente similares y, por otra, que si se introducen elementos
de diferenciación para justificar tratamientos distintos, esos
elementos han de ser razonables, y no constituir una excusa o
pretexto para producir, de hecho, un tratamiento arbitrariamente
desigual y, por tanto, discriminatorio. (fundamento jurídico.4)'.
Finalmente resulta oportuno citar de nuevo la STC 37/1987, de 26 de
marzo, en la que se afirma que 'el principio constitucional de
igualdad, no impone que todas las Comunidades Autónomas ostenten las
mismas competencias ni, menos aún, que tengan que ejercerlas de una
manera o con un contenido y unos resultados idénticos o semejantes'.
La autonomía significa precisamente la capacidad de cada nacionalidad
o región para decidir cuando y como ejercer sus propias competencias
en el marco de la Constitución y del Estatuto. Y si, como es lógico,
de dichos ejercicios derivan desigualdades en la posición jurídica de
los ciudadanos residentes en cada una de las distintas Comunidades
Autónomas, no por ello resultan necesariamente infringidos los
artículos 1, 9.2, 14, 139.1, y 149.1.1.a de la Constitución, ya que
estos preceptos no exigen un tratamiento jurídico uniforme de los
derechos y deberes de los ciudadanos en todo tipo de materias y en
todo el territorio del Estado, lo que sería frontalmente incompatible
con la autonomía, sino, a lo sumo, y por lo que al ejercicio de los
derechos y al cumplimiento de los deberes constitucionales se
refiere, una igualdad de las posiciones jurídicas fundamentales'
(fundamento jurídico 15).
De lo expuesto se infiere evidentemente que no altera el principio de
igualdad la fijación de una tasa y su cuantía por la prestación de un
servicio público, puesto que ni todos los servicios se financian
necesariamente a través de tasas, ni el nivel de prestación de un
servicio tiene por que ser idéntico en todas las Comunidades
Autónomas -y por tanto su coste tampoco debe serlo-.
Con ello no se afirma, entiéndase claramente, que la participación en
un concurso para la autorización de nuevas oficinas de farmacia,
debiendo las concursantes satisfacer la cantidad de 106.000 pesetas
por cada zona farmacéutica que soliciten, pueda explicarse legalmente
a través del concepto de tasa, cuestión esta que la peticionaria
parece haber sometido al juicio de los tribunales ordinarios, sino
que, establecida esta, no vulnera el principio de igualdad el que su
importe sea distinto en cada Comunidad Autónoma, siendo lo decisivo
si el servicio
se presta, el nivel o intensidad de la prestación y la cobertura de
su coste mediante una tarifa.
A esta cuestión se refiere la última de las alegaciones de la
formulante.
TERCERO. El elevado e injustificado -a juicio de la formulante-
importe de la tasa por tramitación de los procedimientos de
autorización de oficinas de farmacia y su negativa incidencia en el
principio de capacidad económica de los solicitantes, especialmente,
en los profesionales que inician su carrera, vulnerando de este modo
el derecho a acceder libremente a la profesión consagrado en el
artículo 35 de la Constitución, constituye la última de las
alegaciones efectuadas.
Como quiera que el único precepto de la Constitución invocado en este
motivo es el artículo 35, conviene comenzar precisando el sentido de
este precepto, el cual no consagra como pretende la peticionaria el
derecho de acceso libre a una profesión u oficio, sino el derecho de
libre elección lo que, obviamente no impide que su acceso y práctica
estén sujetos al cumplimiento de requisitos objetivos, razonables y
no discriminatorios.
Sobre este particular, por lo demás, se ha pronunciado,
concluyentemente, el Tribunal Constitucional en su sentencia 158/
1992, de 28 de mayo, al afirmar:
«Todos los argumentos avanzados por parte recurrente se apoyan en una
identificación entre el ejercicio de la profesión farmacéutica y el
establecimiento de oficinas de farmacia, que no es aceptable. Los
farmacéuticos pueden ejercer su profesión de modos distintos a la
dispensación al público de medicamentos de uso humano; y también
pueden dedicarse a esta última clase de actividad en los servicios de
farmacia de los hospitales, de los centros de salud y de otros
establecimientos legalmente autorizados para ello, de acuerdo con la
Ley General de Sanidad de 1986 y la Ley del Medicamento de 1990.
Cuestión distinta es que las oficinas de farmacia, junto con los
servicios que se incardinan en las estructuras asistenciales
mencionadas antes, ostenten el monopolio legal para custodiar,
conservar y dispensar medicamentos y, también, que exista una íntima
relación entre la titularidad de una oficina de farmacia y el
ejercicio por cuenta propia de la profesión, en su vertiente de venta
al público de productos medicinales, cimentado en que sólo los
farmacéuticos pueden ser propietarios de oficinas de farmacia»
(fundamento jurídico 2).
Esta conclusión se refuerza si se tiene en cuenta que el Tribunal
Constitucional ha sostenido también que: «El derecho
constitucionalmente garantizado en el artículo 35.1 no es el derecho
a desarrollar cualquier actividad, sino a elegir libremente profesión
u oficio, ni en el artículo 38 se reconoce el derecho a acometer
cualquier empresa sino solo el de iniciar y sostener en libertad la
actividad profesional ... La regulación de las distintas profesiones,
oficios o actividades empresariales en concreto, no es por tanto una
regulación del ejercicio de los derechos constitucionalmente
garantizados en los artículos 35.1 o 38» (STC 83/1984, de 24 de
julio, fundamento jurídico 3).
No cabe por tanto aceptar, conforme a lo expuesto, la tacha de
inconstitucionalidad alegada.
Queda finalmente por analizar la cuestión del importe de la tasa, que
se juzga elevada e injustificada. Ahora bien, considerada en sí
misma, no es esta una cuestión de constitucionalidad, sino de
legalidad ordinaria o, dicho de otro modo: de no estar justificada en
su importe la tarifa de 106.000 pesetas, se estaría conculcando, no
un precepto de la Constitución, sino el artículo 7 del Decreto
Legislativo 1/1998, de 11 de junio, del Principado de Asturias por el
que se aprueba el texto refundido de la Ley de Tasas y Precios
Públicos, según el cual:
«1. La fijación de las tarifas de las tasas por prestación de
servicios y realización de actividades, se efectuará de forma que su
rendimiento cubra sin exceder de el, el coste total del servicio o
actividad de que se trate.»
Desechada, pues, la posibilidad de deducir recurso de
inconstitucionalidad por razón del importe de la tasa, conviene
recordar, de conformidad con la petición subsidiaria de la
formulante, que tratándose de actividades consideradas de interés
general (las oficinas de farmacia son establecimientos sanitarios
privados de interés público en los términos establecidos en las Leyes
14/1986, de Sanidad, de 25 de abril, 25/1990, de 20 de diciembre, del
Medicamento y 16/97, de 25 de abril, de Regulación de los Servicios
de las Oficinas de Farmacia) el Principado de Asturias puede
financiar en todo o en parte el coste que da lugar a la fijación de
la tarifa de la tasa, y si su naturaleza lo permite (la de la tasa),
su tarifa se podrá establecer atendiendo a criterios de capacidad
económica (artículo 7 del Decreto Legislativo 1/1998).
Desde esta perspectiva es perfectamente posible atender la petición
de la formulante en el sentido de iniciar actuaciones con la
Consejería de Servicios Sociales tendentes a determinar si la tarifa
fijada por la tramitación del procedimiento de nuevas oficinas de
farmacia se ajusta a lo prevenido al citado artículo 7 del Decreto
Legislativo 1/1998.
Una última consideración es pertinente a los efectos de dar
satisfacción a la petición de tramitación de queja ordinaria. La
fijación de una tasa por tramitación de autorizaciones de oficinas de
farmacia ha dado lugar a una previsión normativa doble y en
secuencia: de una parte, se establece y regula su importe, de acuerdo
con el principio de reserva de Ley aplicable a los tributos (artículo
3 del Decreto Legislativo 1/1998, de 11 de junio), en el artículo 60
del mismo Decreto Legislativo, respecto del cual se solicita
interposición de recurso de
inconstitucionalidad y, subsidiariamente, tramitación de queja
ordinaria; de otra se conecta la tasa en cuestión con el
procedimiento de autorización de oficinas de farmacia que regula el
Decreto 27/1998, de 18 de julio, que la compareciente ha impugnado
ante la Jurisdicción contencioso-administrativa.
Es obvio que el decreto por virtud del principio de reserva de ley no
establece la tasa tantas veces citada, pero también lo es que, con
gran probabilidad, el órgano jurisdiccional que enjuicie este decreto
tendrá que hacerlo desde la luz que arroje el propio Decreto
Legislativo 1/1998.
Ello seguramente implica la necesidad de pronunciarse sobre la
conformidad de la tasa prevista en el artículo 60 del Decreto
Legislativo con el concepto legal de tasa, en la medida en que los
efectos de este artículo se anudan a los procedimientos de
autorización de oficinas de farmacia regulados en el Decreto 27/1998,
lo cual impediría a esta Institución entrar en el examen de este
problema.
Pero para que el deber de inhibición que corresponde al Defensor del
Pueblo sobre cuestiones sometidas a órganos integrantes del Poder
Judicial no sea invocado por meras conjeturas sobre el caso
planteado, sería necesario que antes de iniciar el procedimiento de
queja sobre el importe de la tasa referida, la peticionaria remitiera
a esta Institución copia de la demanda deducida en el recurso
interpuesto contra el Decreto 27/1998, a los efectos de determinar si
procede también, dentro de la queja formulada, el examen sobre la
validez de la tasa -no sólo de su importe- teniendo en cuenta los
límites del artículo 17.2 de la Ley Orgánica del Defensor del Pueblo.
1.4. Solicitudes de interposición de recursos de amparo
Durante el año 1997 han comparecido ante esta Institución 22
ciudadanos solicitando la interposición de recurso de amparo
constitucional. En todas las solicitudes formuladas, el recurso
demandado era de los previstos en el artículo 44 de la Ley Orgánica
2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, es decir,
situaciones en las que la vulneración de un derecho fundamental
resulta imputable de forma inmediata y directa a una resolución
judicial.
También en todos los casos, el Defensor del Pueblo, oída la Junta de
Coordinación y Régimen Interior, en cumplimiento de lo dispuesto en
el artículo 18.1.b) del Reglamento de Organización y Funcionamiento
del Defensor del Pueblo, de 6 de abril de 1983, adoptó el acuerdo de
no acceder a la pretensión de los interesados por estimar que no
resultaba viable la acción de amparo.