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Sinopsis artículo 78 - Constitución Española

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Sinopsis artículo 78

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Concordancias: Artículos 68.4, 69.6, 73, 86, 115, 116.

Sinopsis

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     Señalábamos ya en el comentario del art. 73 CE el carácter permanente de los actuales Parlamentos, al tiempo que advertíamos que, como consecuencia , por un lado, de la duración temporal de las Legislaturas y, por otro, de la existencia de periodos de suspensión de la actividad parlamentaria entre los periodos de sesiones, el funcionamiento de los Parlamentos se aletarga en los citados intervalos. Diríamos que la suspensión de la actividad parlamentaria no equivale a su desaparición, sino que, al margen de mantenerse en todo caso la actividad administrativa o de trámite, la actividad propiamente parlamentaria se produce, bien de manera extraordinaria y por los especiales procedimientos previstos a tal efecto -en los períodos entre sesiones-, bien se desarrolla, en la medida en ello sea posible, por otro órgano, la Diputación Permanente-en los supuestos de disolución de la Cámara.

     Y ello porque nuestra Constitución, del mismo modo en que prevé el mantenimiento del Gobierno en funciones (art. 101.2 CE) hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno, dispone también la existencia de un órgano "de guardia" en cada una de las Cámaras que garantice un mínimo de continuidad de la actividad parlamentaria: la Diputación Permanente, manteniéndose así en todo momento el equilibrio de poderes propio de nuestro sistema parlamentario.

     En el derecho comparado son diversos los modelos existentes para cubrir los periodos entre legislaturas, entre los que cabe citar el denominado como "resurrección" del Parlamento, en la medida en que en circunstancias excepcionales la Asamblea reasume sus facultades (la Constitución belga prevé, en caso de muerte del Rey, que las Cámaras se reúnan sin convocatoria previa el décimo día después del fallecimiento, aún estando disueltas); la "prórroga de la Legislatura", derivada del surgimiento de tales excepcionales circunstancias con carácter previo a la disolución del Parlamento (así por ejemplo art. 116.5 CE); la "prorrogatio de las Cámaras", acogido en la Constitución Italiana y de forma progresiva en diversos países, en la que, sin alterar la duración de la legislatura, aquéllas continúan ejerciendo sus funciones hasta el nombramiento del nuevo Parlamento, y finalmente, el sistema de las "Comisiones Ultrapermanentes", al que responde nuestra Diputación Permanente.

     Así, siguiendo a Lavilla Rubira, nuestras Diputaciones Permanentes son "órganos palamentarios, integrados por un número limitado de los miembros de las Cámaras, que suplen a otros órganos parlamentarios en el ejercicio de algunas de sus funciones durante los periodos entre legislaturas, ostentan básicamente poderes formales de iniciativa procedimiental respecto de otros órganos parlamentarios en los lapsos de tiempo entre periodos de sesiones y permanecen en estado de latencia durante el desarrollo de éstos".

     Efectivamente, no cabe equiparar nuestra Diputación Permanente a una Comisión más de la Cámara, aun especial, puesto que, si bien es cierto que en los periodos entre sesiones tiene más una función preparatoria de otros órganos que la propia, en los periodos entre legislaturas asume, parcialmente al menos, las funciones del Pleno, sin que tales funciones le hayan sido delegadas por éste (como ocurriría en el ejercicio de la competencia legislativa plena por las Comisiones) (véase sinopsis del art. 75 CE), sino que le corresponde en virtud de una atribución constitucional directa.

     Frente a la figura de la prorrogatio, que conlleva la prórroga de todos los miembros de la Cámara durante el periodo electoral, la Diputación Permanente reduce al mínimo indispensable la institución parlamentaria durante el periodo entre legislaturas.

     Si conforme al apartado 1 del art. 78 CE cada Diputación Permanente estará compuesta por un mínimo de 21 miembros, el art. 56 del Reglamento del Congreso de los Diputados, tras reiterar dicha previsión constitucional remite a las normas generales de composición de Comisiones (art. 40.1 RCD) para la determinación de sus miembros. Así, la Mesa, oída la Junta de Portavoces, fija el número de miembros de la Diputación Permanente y su distribución proporcional entre los grupos. Por Acuerdo de la Mesa de 17 de junio de 2008, se acordó que la Diputación Permanente del Congreso estuviese integrada, durante la IX Legislatura, bajo la Presidencia del Presidente de la Cámara, por 51 miembros, con la siguiente distribución: 24 Grupo Parlamentario Socialista, 19 Grupo Parlamentario Popular, 2 Grupo Parlamentario Catalán (Convergencia i Unió), 2 Grupo Parlamentario Vasco (EA-PNV), 2 Grupo Parlamentario de Esquerra Republicana-Izquierda Unida-Iniciativa per Catalunya Verds y 2 Grupo Parlamentario Mixto. (BOCG. Congreso. Serie D, núm. 39, de 23 de junio de 2008). En el Senado, corresponde al Pleno la fijación del número de miembros de la Diputación Permanente y su elección (art. 45.1 del RS) (BOCG. Senado. Serie I, núm 14, de 22 de mayo de 2000).

     En ambas Cámaras, los Presidentes son miembros de la Diputación Permanente y presiden dicho órgano por derecho propio, al margen pues de los restantes miembros designados por los grupos parlamentarios.

     Ambas Diputaciones eligen dos Vicepresidentes y dos Secretarios, (art. 56 RCD y 47 RS) de forma que la Mesa de la Diputación Permanente no se identifica con la Mesa de la Cámara, sin perjuicio de que, de hecho, aquella sea una versión reducida de ésta, lo que en la práctica facilita la continuidad en la actuación del órgano rector de la Cámara. De otra parte, mientras en el Senado la práctica es que se produzca un acto expreso de delegación en la Mesa de la Diputación Permanente de la gestión de los asuntos internos, en el Congreso existe una correspondencia paralela entre el Pleno de la Cámara -Pleno de la Diputación Permanente y la Mesa de la Cámara- Mesa de la Diputación Permanente, órgano éste que sólo actúa una vez disuelta la Cámara, pero no en los periodos entre sesiones, en los que ejerce la plenitud de sus competencias la Mesa ordinaria. Finalmente, cabe señalar que, aunque no existe previsión al respecto, los grupos parlamentarios, con su composición reducida a la representación con que cuenten en la Diputación Permanente, siguen funcionando en la práctica, sustituyéndose en períodos de disolución la expresión "Junta de Portavoces" por la de "Portavoces de la Diputación Permanente" o "Representantes de los grupos parlamentarios en la Diputación Permanente".

     Su convocatoria en el Congreso corresponde a su Presidente, a iniciativa propia o a petición de dos grupos parlamentarios o de una quinta parte de los miembros de aquélla (art. 56.4 RCD), iniciativa ésta que no podrá ser sustituida por la firma del portavoz de un grupo que los represente. La convocatoria deberá producirse, en todo caso, para ejercer las funciones previstas en los arts. 86 y 116 CE. En el Senado la Diputación Permanente se reunirá siempre que el Presidente lo considere oportuno y, necesariamente, el día antes de celebrarse Junta Preparatoria, cuando lo solicite el Gobierno o una cuarta parte de sus miembros (art. 48 RS).

     Por lo demás, se aplica en las sesiones de la Diputación Permanente el régimen de publicidad del Pleno de la Cámara, reproduciéndose sus sesiones en el Diario de Sesiones (las sesiones de la Diputación Permanente se publican en la misma Serie "Pleno y Diputación Permanente" que las sesiones del Pleno).

     Se observa que la Constitución establece que los miembros de la Diputación Permanente representarán a los Grupos Parlamentarios, de ahí que el art. 46.1 del RS disponga que cuando un miembro de la Diputación Permanente cambia de grupo parlamentario, cesa en aquella condición, produciéndose una vacante. En el Congreso no existe tal previsión reglamentaria, sin perjuicio de que se haya modificado el número de miembros que corresponden a cada grupo en la Diputación Permanente cuando la variación del número de miembros de los mismos así lo ha requerido para mantener la preceptiva proporcionalidad. (No ocurrió así en la VI Legislatura cuando el Grupo Parlamentario Federal de Izquierda Unida-Iniciativa per Catalunya pasó de 21 Diputados a 16 miembros, al tiempo que el Grupo Mixto pasó de 5 a 10 miembros. Tal alteración sí afectó a la representación de ambos grupos en las Comisiones, pero no en la Diputación Permanente).

     Los miembros de la Diputación Permanente en el Senado conservan su condición de Senadores, "con todos los derechos y prerrogativas inherentes a la misma, aún después de expirado su mandato o de disuelto el Senado" (art. 45.3 RS), señalando el art. 22. 3º RCD que la condición de Diputado se pierde por extinción del mandato, sin perjuicio de la prórroga en sus funciones de los miembros, titulares y suplentes, de la Diputación Permanente hasta la constitución de la nueva Cámara, lo que supone una auténtica prórroga del mandato de los parlamentarios que integran la Diputación Permanente (STC 76/1989, de 27 de abril). 

     Distinto es el régimen de suplencias en cada Cámara. Mientras el art. 56 RCD establece la designación por cada grupo del número de Diputados titulares que le corresponda y otros tantos en concepto de suplentes, reconociéndoles el art. 22.3ª RCD a ambos la prórroga en su condición de Diputados automáticamente, una vez expirado el mandato, de forma que, los suplentes se equiparan, en cuanto a su régimen de nombramiento, a los miembros de las Comisiones (por escrito del grupo parlamentario dirigido a la Mesa y publicado en el Boletín) y, en cuanto a su actuación, a los sustitutos de éstos, en tanto que puede tratarse de una suplencia meramente puntual y transitoria. Frente a ello, el art. 46 RS prevé la designación de suplentes al sólo efecto de cubrir las vacantes que puedan producirse, y sólo desde ese momento corresponderán a los suplentes los derechos y prerrogativas inherentes a la condición de Senador.

     La Diputación Permanente desempeña sus funciones a título propio y no por delegación del Pleno, y ello sin perjuicio de la dación de cuentas que ha de realizar a éste, la cual se realiza en el Congreso tras la celebración de elecciones generales (art. 59 RCD), en la práctica, en una sesión plenaria posterior a la sesión constitutiva (así, el informe de dación de cuentas de la Diputación Permanente de la VIII Legislatura a la Cámara de la IX Legislatura, fue sometido al Pleno y aprobado por asentimiento en la sesión celebrada el 20 de mayo de 2008, -Diario de Sesiones del Pleno del Congreso nº 8- ya en la IX Legislatura), en el Senado ante la Junta Preparatoria.

     Las atribuciones de la Diputación Permanente han de interpretarse a la luz de la naturaleza principalmente garantista de dicho órgano y considerando, pues, que no constituye una prórroga de la Cámara en la plenitud de sus competencias, sino que sus funciones le han sido atribuidas con la finalidad de asegurar la continuidad del sistema y atender situaciones de urgencia.

     Durante los intervalos entre períodos de sesiones corresponde a la misma:

1.- Ejercitar la iniciativa prevista en el art. 73.2 CE, a saber, solicitar la convocatoria de sesiones extraordinarias del Pleno o de las Comisiones. Recuérdese lo señalado en la sinopsis al art. 73 en cuanto a que lo que los grupos no pueden conseguir en periodo ordinario de sesiones, a saber: la automática celebración de determinados debates, se logra, de facto, solicitando la convocatoria de la Diputación Permanente a fin de que en la misma se debata sobre la oportunidad de celebrar o no la sesión extraordinaria correspondiente.

2.- Velar por los poderes de las Cámaras; lo cual, en el periodo de sesiones, se identifica prácticamente con la competencia anteriormente citada, es decir, estar ahí, expectante, por si es preciso canalizar una solicitud de celebración de sesión extraordinaria, puesto que, en tal caso, serían el Pleno o la Comisión correspondiente los órganos encargados de ejercer las funciones materiales demandadas con carácter extraordinario (frente a ello, la Diputación Permanente celebró sesión el 11/07/85, celebrando una comparecencia al amparo del art. 203 del Reglamento del Congreso de los Diputados, precedente este no reiterado cuando habiendo sido solicitada en el verano de 1987 la comparecencia del Presidente del Gobierno para informar ante la misma, la Mesa del Congreso la inadmitió a trámite por entender que el asunto para el que se pretendía la convocatoria de la Diputación Permanente excedía el ámbito de sus competencias entre períodos de sesiones). Ello no obsta a que, en supuestos extremos en los que no se pudiere esperar a la actuación del Pleno (por ejemplo una situación de conflicto armado) el deber de velar por los poderes de las Cámaras requiriese la actuación de la Diputación Permanente de forma inmediata.

     Disueltas las Cámaras o expirado su mandato, corresponde a la Diputación Permanente:

1.- Asumir las facultades de las Cámaras previstas en los arts. 86 y 116 CE. En relación con los Decretos-leyes, corresponde a la Diputación Permanente, pronunciarse sobre su convalidación o derogación, habiéndose discutido sobre la posibilidad de que las Diputaciones Permanentes puedan tramitar los Decretos-leyes como proyecto de ley. El art. 151.5 RCD reconoce claramente tal facultad, teniendo en cuenta la referencia genérica al art. 86 CE que realiza el art. 78 CE, sin que, sin embargo, se haya producido aún, al no haberse acordado por la misma, en las ocasiones en que así ha sido sometido a la Diputación Permanente, la citada tramitación.

     En alguna ocasión, la convalidación del Real Decreto-ley se ha realizado por la Diputación Permanente celebradas ya las Elecciones Generales, al no haberse constituido aún la nueva Cámara (así el 24/06/86 se convalidó un Real Decreto-Ley, -las elecciones habían sido el 22 de junio y la sesión constitutiva de la III Legislatura se celebró el 15 de julio de 1986-; el 23/06/93, se convalidaron cinco Reales Decretos-Leyes, las elecciones se habían celebrado el 6 de junio y la sesión constitutiva de la V Legislatura se celebró el 29 de junio de 1993; el 25/03/96 se convalidó un Real Decreto-Ley -las elecciones fueron el 3 de marzo y la sesión constitutiva de la VI Legislatura se celebró el 27 de marzo 1996).

     En cuanto a las competencias atribuidas en el art. 116 CE corresponde a la Diputación Permanente ser notificada inmediatamente de la declaración por el Gobierno del estado de alarma y autorizar su prórroga, autorizar al Gobierno a declarar el estado de excepción y su prórroga, y declarar, por mayoría absoluta de sus miembros, el estado de sitio.

2.- Velar por los poderes de la Cámara. Se trata de un concepto jurídico indeterminado, y que sólo la práctica se encargará de definir. Así, parece indubitado que tal "velar" abarcaría, en todo caso, la gestión de los asuntos internos de la Cámara, siendo la Mesa de la Diputación Permanente la que sustituye a tal efecto a la Mesa ordinaria. Ahora bien, "velar por" no puede equipararse a "ejercer" los poderes de la Cámara, por lo que no parece que la Diputación Permanente pueda desarrollar los instrumentos ordinarios de control al Gobierno (preguntas, interpelaciones, comparecencias) como si se tratase del periodo ordinario de sesiones. No obstante, a diferencia de lo que ocurre en el periodo entre sesiones, no existen ya tras la disolución de las Cámaras otros órganos (Pleno, Comisiones) que puedan desarrollar eventualmente tal función de control, de ahí que se admitiese en una ocasión, en que la iniciativa partía del Gobierno, la celebración de comparecencias ante la misma al amparo del artículo 203 RCD (Sesión de la Diputación Permanente de 11/10/1982, de la I Legislatura). Por el contrario, posteriormente, el criterio reiterado ha sido el de no celebrar tales comparecencias ante la Diputación Permanente, existiendo diversos precedentes de inadmisión de solicitudes de convocatoria de la Diputación Permanente, disueltas las Cámaras, para que la misma debatiese sobre diversas cuestiones, por entender que tal información y debates excedían las competencias de dicho órgano en el período de disolución. Así, en la II Legislatura: - sobre la Producción de armas químicas, Memorándum sobre nuestra integración en la OTAN y venta de armas a Chile; - para que el Ministro del Interior compareciese ante la misma para explicar el comportamiento de las Fuerzas de Seguridad los días 9 y 10 de junio de 1986. En la V Legislatura: - para que compareciesen ante la misma el Ministro de Justicia e Interior en funciones y el Ministro de Defensa en funciones para dar cuenta de los graves disturbios acaecidos en la ciudad de Melilla el día 10/03/96 y de la actuación de las Unidades Militares y de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado destinados en Melilla; - para que por el Presidente del Gobierno se diese cuenta a la misma de las responsabilidades políticas que le alcanzaban como tal en relación con determinadas cuestiones. En la VI Legislatura, para que el Ministro de Sanidad y Consumo informase con carácter urgente sobre el Real Decreto de nuevas formas de gestión del Instituto Nacional de la Salud, grado de consenso alcanzado con las Organizaciones Sindicales, Colegiales y otros sectores implicados, garantías que incorpora para preservar la igualdad, equidad y calidad de la prestación de la asistencia sanitaria y el carácter público de los entes que la presten, así como la homogeneidad del Sistema Nacional de Salud, y previsiones sobre el proceso de conversión de los actuales centros sanitarios; para que el Gobierno informase del nuevo plan de infraestructuras presentado por el Presidente del Gobierno; para que el Ministro de Asuntos Exteriores informase sobre la posición del Gobierno en la petición de extradición a España del General Augusto Pinochet; para que compareciese el Presidente del Gobierno, y explicase las causas que motivaron la dimisión del Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales, en razón de una trama de obtención de subvenciones por parte de altos cargos del Ministerio y para que el Presidente del Gobierno informase sobre los acuerdos adoptados en la Cumbre Europea de Lisboa.

     De otra parte, en algunos supuestos se prevé que, en el caso de que las Cámaras estén disueltas, sean las Diputaciones Permanentes las que ejerzan la función correspondiente (art. 32.2 Ley Orgánica del Defensor del Pueblo, para la presentación de un informe extraordinario). A la inversa, la normativa aplicable y, en ocasiones el propio texto constitucional excluyen diversas funciones del ámbito de la Diputación Permanente, de modo que no corresponde a la misma la convocatoria del referéndum consultivo (art. 92 CE y art. 4 LO 2/1980); la aprobación de los Presupuestos Generales del Estado (art. 134.4 CE)... Cosa distinta serían los supuestos extraordinarios que, ante la necesidad de asegurar el mantenimiento del Estado en los términos en que nuestra Constitución lo configura, exigirían la intervención de la Diputación Permanente (determinadas actuaciones en relación con la Jefatura del Estado -art. 59.2 CE por ejemplo, o, en su caso la aplicación del art. 155.1 CE).

     Finalmente, correspondería a la Diputación Permanente el traslado a la nueva Cámara de aquellas iniciativas que se hubieran remitido por terceros (distintos del Gobierno y de los grupos parlamentarios o Diputados o Senadores) en el periodo de disolución y sobre las cuales la Diputación Permanente carecería de competencia para resolver (por ejemplo, informes del Tribunal de Cuentas, peticiones...).

     Pueden consultarse, además, las obras citadas en la bibliografía básica que se inserta.

Sinopsis realizada por: Mercedes Araujo Diaz de Terán, Letrada de las Cortes Generales. Diciembre 2003.

Actualizada por el equipo de puesta al día del Portal de la Constitución. Agosto, 2006.

Actualizada por Fernando Galindo Elola-Olaso, Letrado de las Cortes Generales. Febrero 2011.

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