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Sinopsis artículo 77 - Constitución Española

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Sinopsis artículo 77

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Concordancias: Artículos 29, 66.1.

Sinopsis

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     El derecho de petición ante las Cámaras, como una modalidad del derecho de petición ante los poderes públicos, nace, por su esencia, de la mano del propio Parlamento, en la medida en que, en sus inicios, éste era convocado para atender a las necesidades pecuniarias del Monarca, el cual presentaba a los súbditos sus demandas, al tiempo que éstos le exponían sus agravios. El sistema de peticiones se iría transformando en legislación escrita, reapareciendo con vigor en la época revolucionaria francesa.

     Actualmente, el derecho de petición ante las Cámaras, como el derecho de petición en general, ha visto reducida su trascendencia de forma considerable, de forma que, si bien en un plano puramente teórico se enmarcaría dentro de las instituciones propias de la democracia semidirecta, junto con la iniciativa popular y el referéndum, en la práctica supone una consecuencia más de la libertad de expresión, al tiempo que sirve como cauce de información a las Cámaras mediante el cual se traslada a éstas las demandas y problemas sociales, así como la respuesta de las distintas administraciones ante las mismas. Con todo, tal función informativa se ejerce en nuestros días de forma preferente por otras vías, como son la actuación directa de los grupos de presión ante los grupos parlamentarios y las fuerzas políticas, o la difusión, más o menos enfática, que los medios de comunicación social decidan realizar de los distintos conflictos y demandas.

     En España, el derecho de petición a las Cortes se reconoce en todos los textos constitucionales desde 1837, y se consagra en la Constitución vigente como una modalidad del que, con naturaleza de derecho fundamental, se establece con carácter general en el art. 29 de la misma. Así, como en éste, se prevé su presentación escrita, individual o colectiva; mientras que, como especificaciones del derecho de petición ante las Cámaras cabe citar: la prohibición de presentar peticiones mediante manifestaciones  ciudadanas y la expresa previsión de la facultad de las Cámaras de remitir al Gobierno las peticiones que reciban.

     Si bien se exige su presentación por escrito, se aplica un criterio sumamente flexible en su admisión a trámite. Así, es habitual que las mismas se presenten de forma manuscrita e incluso sean difícilmente inteligibles, siendo preciso, eso sí, que cumplan con unos mínimos requisitos formales, cuales son, que se trate de originales firmados en los que pueda identificarse su autor y domicilio del mismo, ya que difícilmente podrá, en otro caso, cursársele recibo, tal y como prevén los artículos 49.4 del Reglamento del Congreso y 194 del Reglamento de Senado.

     Por lo que a las peticiones colectivas se refiere, cabe distinguir: las colectivas propiamente dichas, en las que el autor de la misma representa de facto, a una pluralidad de sujetos (asociaciones, federaciones, plataformas, comunidades...), y las presentadas por una diversidad de sujetos individualmente considerados, yendo acompañada en este caso la petición de diversas firmas, en ocasiones miles. En la práctica, se asimilan a estas últimas aquellas peticiones que, si bien se presentan de manera individualizada, responden a un formato estandarizado o formulario, cuya presentación se han encargado de multiplicar las actuales técnicas de reproducción y difusión.

     La presentación de las peticiones puede hacerse de forma directa, en persona o a través de terceros, en el horario de Registro General de la Cámara (BOCG Congreso, serie D, núm. 1, de 12/04/2000) o mediante su remisión por correo. Ahora bien, la Constitución veta la presentación directa por manifestaciones ciudadanas, lo que no obsta a que una delegación de los peticionarios formalice la presentación en el Registro, siempre que el resto de los mismos no obstaculice el normal funcionamiento de la actividad parlamentaria. La prohibición se enmarca, en definitiva, en el régimen más general de protección de los alrededores de las Cámaras, a cuyo efecto el Código Penal vigente dispone en su art. 495, que "Los que, sin alzarse públicamente, portando armas u otros instrumentos peligrosos, intentaren penetrar en las sedes de Congreso de los Diputados, del Senado o de la Asamblea Legislativa de una Comunidad Autónoma, para presentar en persona o colectivamente peticiones a los mismos, incurrirán en la pena de prisión de tres a cinco años".

     El apartado segundo del art. 77 reconoce, por un lado, el "derecho de remisión" al Gobierno de las peticiones que reciban. Tal previsión, criticada por algunos por considerarla superflua e incluso perturbadora, en la medida en que podría interpretarse como una restricción de lo sujetos a los que las Cámaras pueden cursar las peticiones que se les presenten, supone el reconocimiento del derecho de las Cámaras a deliberar y adoptar acuerdos con ocasión de las peticiones recibidas, y ha de interpretarse conjuntamente con el "derecho de información" reconocido a continuación en el mismo art. 77 y que conlleva la obligación del Gobierno de explicarse sobre el contenido de las peticiones que las Cámaras le remitan cuando así lo exijan. Tal reconocimiento es interpretado por algún sector doctrinal como la introducción de un nuevo procedimiento parlamentario de control distinto de las preguntas e interpelaciones.

     El Congreso de los Diputados incluye la Comisión de Peticiones entre sus Comisiones permanentes no legislativas (arts. 46.2 y 49 del Reglamento del Congreso de los Diputados), compuesta por un miembro de cada uno de los grupos parlamentarios, como excepción a la regla general de composición de las Comisiones en proporción a la importancia numérica de los grupos en la Cámara (arts. 40 y 48.1). Tal composición conlleva que, en la práctica, se haya interpretado la procedencia de aplicar, en su caso, el criterio del voto ponderado para la adopción de acuerdos, análogamente al criterio empleado en la Comisión del Estatuto de los Diputados, que cuenta con idéntica composición, en lugar del sistema de mayoría simple de sus miembros.

     La Comisión de Peticiones del Congreso de los Diputados debe acusar recibo ante cada petición, así como adoptar alguno de estos acuerdos:

a) Remitirla, por conducto del Presidente de la Cámara, al Defensor del Pueblo, a la Comisión del Congreso que estuviere conociendo del asunto de que se trate, al Senado, al Gobierno, a los Tribunales, al Ministerio Fiscal o a la Comunidad Autónoma, Diputación, Cabildo o Ayuntamiento a quien corresponda; o
b) Archivarla, si no procediere la remisión indicada.

     En la práctica, la Comisión acuerda también habitualmente el traslado de las peticiones a los grupos parlamentarios, en la medida en que a los mismos corresponde el ejercicio de la iniciativa legislativa, y, en alguna ocasión, a la Mesa de la Cámara, cuando ha estimado que se refería a actuaciones propias de ésta.

     El art. 49 del Reglamento del Congreso de los Diputados dispone asimismo la necesidad de comunicar al peticionario el acuerdo adoptado, no prosperó sin embargo una enmienda presentada al Reglamento del Congreso de los Diputados en virtud de la cual la Comisión de peticiones hubiera debido, además, comunicar al peticionario la contestación que la Administración efectuase a la Cámara en relación con su petición, pero tal comunicación se realiza, de hecho, en todo caso. El TC, amparando a un peticionario al Parlamento de Canarias, declaraba en su STC 242/1993 que "... el contenido de este derecho como tal es mínimo y se agota en la mera posibilidad de ejercitarlo, formulando la solicitud sin que de ello pueda derivarse perjuicio alguno al interesado, garantía o cautela que está en el origen histórico de este derecho y ha llegado a nuestros días. Ahora bien, el contenido comprende algo más, aun cuando no mucho más, e incluye la exigencia de que el escrito al cual se incorpore la petición sea admitido, se le dé el curso debido o se reexpida al órgano competente si no lo fuera el receptor y se tome en consideración. Desde la perspectiva del destinatario, se configuran dos obligaciones, una al principio, exteriorizar el hecho de la recepción, y otra al final, comunicar al interesado la resolución que se adopte (arts. 6.2 y 11.3 de la ley reguladora), sin que ello "incluya el derecho a obtener respuesta favorable a lo solicitado"."

     De otra parte, merece reseñarse que durante la discusión del Reglamento del Congreso de los Diputados fue defendida una enmienda que preveía la posibilidad de que la Comisión de peticiones citase a los peticionarios para que estos compareciesen directamente ante la Comisión, pero se optó por no reconocer expresamente dicha posibilidad, teniendo en cuenta que, como las restantes Comisiones de la Cámara, también la Comisión de peticiones estaba facultada para recabar tales comparecencias, si así lo estimaba pertinente, al amparo del art. 44.4 del Reglamento del Congreso de los Diputados.

     Por otro lado, la Disposición adicional primera de la Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre, reguladora del Derecho de Petición, dispone que "1. Las peticiones dirigidas al Congreso de los Diputados, al Senado o a las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas se tramitarán de conformidad a lo establecido en sus respectivos Reglamentos que deberán recoger la posibilidad de convocar en audiencia especial a los peticionarios, si así se considerara oportuno, quedando sujetas, en todo caso, las decisiones que adopten al régimen de garantías fijado en el artículo 42 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. 2. En los supuestos en que una iniciativa legislativa popular haya resultado inadmitida por no cumplir con todos los requisitos previstos en su normativa reguladora, a petición de sus firmantes podrá convertirse en petición ante las Cámaras, en los términos establecidos en sus respectivos Reglamentos". No obstante, hasta la fecha no se han sustanciado tales comparecencias.

     El Reglamento del Senado prevé una regulación más extensa. La Comisión de Peticiones se configura también como Comisión Permanente no Legislativa, con la misma composición que las restantes, con participación proporcional de todos los grupos parlamentarios (arts. 49.1 y 51). De otra parte, no prevé la remisión de las peticiones al Defensor del Pueblo, pero sí a los grupos parlamentarios. Dispone el art. 193.1 la extensión del "derecho de información" que la Constitución establece con relación al Gobierno, a todos los potenciales destinatarios señalando que "Si el órgano al que se remitiese la petición se considerase competente en la materia, informará a la mayor brevedad posible, salvo que una disposición legal lo impidiese, de las medidas adoptadas o a adoptar en torno a la cuestión suscitada".

     Se prevé asimismo la posibilidad de que la Comisión, o cualquier grupo parlamentario, eleve al Pleno una moción que asuma el contenido de una petición; así como la publicación de los dictámenes de la Comisión de Peticiones y la presentación al Pleno de la Cámara, en cada periodo de sesiones, de un informe sobre el número de peticiones recibidas, destino de las mismas y, en su caso, resoluciones de las autoridades a las que fueron remitidas, informe éste que también debe ser publicado (arts. 194 y 195).

     Cabe señalar que, si bien el Reglamento del Senado tampoco prevé de forma expresa la posibilidad de celebrar comparecencias en la Comisión de Peticiones, ésta, a diferencia de la Comisión de Peticiones del Congreso, sí ha recibido en audiencia a varios peticionarios (Diario de Sesiones de la Comisión de Peticiones del Senado de 16/12/2002 y 24/02/2003, VII Legislatura. Comisiones. Números 400 y 421)

     En el análisis de la actividad de la Comisión de Peticiones del Congreso se observa el incremento de las iniciativas presentadas (760 en la V Leg., 842 en la VI Leg., 2156 en la VII Leg). Podríamos distinguir, por un lado, las peticiones que acogen demandas del exclusivo interés de su autor: concesiones de ayudas, indultos...; de otra parte, las peticiones de adopción de medidas en relación con problemas colectivos o determinadas situaciones -por ejemplo, sobre la catástrofe del Prestige-, solicitándose en algunas de ellas la adopción de concretas medidas legislativas, ya sean de reforma o innovadoras, convirtiéndose así este cauce en una "pseudo" iniciativa legislativa popular, o iniciativa popular imperfecta (en este sentido, recuérdese el tenor del apartado 2 de la Disposición Adicional Primera de la LO 4/2001, citada); existirían también aquellas iniciativas que, más que contener una petición determinada, su autor expresa su disconformidad o parecer en relación con la actuación de determinados sujetos públicos. De otra parte, se acuerda habitualmente el archivo de las peticiones reiterativas de otras anteriores ya tramitadas, o de aquellas que no tienen conexión alguna con sujetos públicos o por estar sometido su objeto a un procedimiento judicial en curso (art. 8 Ley Orgánica 4/2001).

     Como conclusión cabría decir que, por la facilidad de su ejercicio, carente de formalismo, el derecho de petición ante las Cámaras se plantea como una vía complementaria de las que, con mayor o menor complejidad (arts. 24, 53, 54, 105 CE) se prevén en nuestro ordenamiento para que los ciudadanos puedan obtener la efectiva protección de sus derechos y la tramitación de sus demandas, de forma que la Comisión de Peticiones sirve de canalizador que redirige la solicitud por el cauce y ante al destinatario adecuado.

     Sobre el contenido de este artículo se pueden consultar, además, las obras citadas en la bibliografía básica que se inserta.

Sinopsis realizada por: Mercedes Araujo Diaz de Terán, Letrada de las Cortes Generales. Diciembre 2003.

Actualizado por el equipo de puesta al día del Portal de la Constitución. Agosto, 2006

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