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Sinopsis artículo 70 - Constitución Española

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Sinopsis artículo 70

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Concordancias: Artículos 23.2, 67.1, 68, 69, 81.1, 98, 127, 159.4, D.T. 8. 3.

Sinopsis

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     El artículo 70.1 remite a la Ley Electoral la tipificación de las causas de inelegibilidad e incompatibilidad de los miembros de las Cortes Generales, estableciendo así una reserva de ley específica, al tiempo que, apartándose de la línea seguida en las Constituciones de nuestro entorno, determina el contenido mínimo de tal regulación. En este sentido, la STC 72/1984, de 14 de junio declaró la inconstitucionalidad de un proyecto de ley orgánica relativo, de forma exclusiva, a las incompatibilidades de diputados y senadores, por entender que el citado precepto constitucional, no sólo establece un contenido mínimo de la Ley Electoral, sino que determina además que tal materia sólo puede ser regulada en dicha ley.

     Las dos figuras recogidas en este precepto son un medio clásico para salvaguardar la libertad y la independencia, bien de los parlamentarios, bien de otros sujetos u órganos, bien de los electores; pero es preciso recordar su diferenciación. Así, la inelegibilidad pretende que no se planteen ciertas situaciones que podrían derivar en una discriminación en el proceso electoral, procurando garantizar el libre ejercicio del sufragio activo, eliminando posibles coacciones o intimidaciones que determinadas posiciones "dominantes" de los candidatos conllevarían, asegurando al mismo tiempo la igualdad de condiciones de los elegibles. Las incompatibilidades, sin embargo, quieren evitar que el parlamentario simultanee su cargo con otro mandato, cargo, función o actividad pública o privada que pueda comprometer su actuación o impedir que ésta se realice correctamente y con la dedicación necesaria, de forma que, en cierto modo, suponen una derivación de la  interdicción del mandato imperativo consagrada en el artículo 67.2, de la Constitución, así como del principio de separación de poderes que informa el texto de la misma.

     Paralelamente, mientras la inelegibilidad actúa desde el inicio al fin del proceso electoral, la incompatibilidad surge en el momento inmediatamente posterior, es decir, una vez celebrada la elección, teniendo en cuenta que nuestro sistema, tal y como ha señalado el Tribunal Constitucional en su STC 45/1983, de 25 de mayo, dictada con ocasión del recurso de amparo promovido contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Cáceres, relativa a  la presentación de la candidatura como Senador del Director Provincial del INAS, "es el de la concurrencia de supuestos de inelegibilidad, que impiden el convertirse en quien concurran, en sujeto pasivo de la relación electoral, y de supuestos de incompatibilidad, en los que se transforman las de inelegibilidad (...) operando, en su caso, impidiendo el acceso al cargo o el cese en el mismo..."

     Pues bien, la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General, modificado por las Leyes Orgánicas 2 y 3/2011, de 28 de enero, estableció en su artículo 6 las causas generales de inelegibilidad, las cuales, tal y como señaló el Tribunal Constitucional en la citada STC 45/1983, de 25 de mayo, en tanto que suponen una restricción del derecho de sufragio pasivo, no son susceptibles de aplicación analógica para extender  su aplicación a supuestos no contemplados en la Ley.

     El artículo 6.1 regula las causas de inelegibilidad absolutas, es decir, con efectos en todo el territorio nacional, previstas, a su vez, en las correspondientes normas relativas a los órganos incompatibles correspondientes, a saber: artículo 19 LO 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional; artículo 12 LO 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado; artículo 33 LO 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas; artículo 7 LO 3/1981, de 2 de abril, del Defensor del Pueblo; artículos 31 y 57.3 de la Ley 50/1981, de 30 de diciembre, por la que se regula el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal; artículos 5 a 8 de la Ley 5/2006, de 10 de abril, de regulación de los conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y de los Altos Cargos de la Administración General del Estado; artículos 14 y 15.4 Ley 50/1997 de 27 de noviembre, del Gobierno; artículo 389 y 390 LO 6/1985, de 1 de julio del Poder Judicial; artículo 153 Ley 17/1999, de 18 de mayo, de régimen del personal de las Fuerzas Armadas; artículo 94 Ley 42/1999, de 25 de noviembre, de régimen de personal del Cuerpo de la Guardia Civil, y artículos 7 y 8 LO 8/1998 de 2 de diciembre, del régimen disciplinario de las Fuerzas Armadas.

     El artículo 6.3 prevé las causas de inelegibilidad relativas, aplicables sólo en la circunscripción en que se ejerce el cargo o la función correspondiente. Los supuestos de inelegibilidad previstos en el artículo 6.2 se caracterizan porque su remoción no depende de la mera voluntad del afectado, habiendo señalado el Tribunal Constitucional en las STC 80/1987, de 27 de mayo y STC 158/1991, de 15 de julio, que el citado artículo sólo menciona alguna de las causas de inelegibilidad referibles a sanciones penales -previendo la privación del derecho de sufragio pasivo como pena accesoria a la privación de libertad- de forma que existen además otros casos previstos en la legislación penal. De otra parte, el artículo 56 de la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, prevé la pena accesoria de inhabilitación especial para el derecho de sufragio pasivo en las penas de prisión de inferiores a diez años, que no se impone ya -a diferencia de lo que ocurría en el anterior Código Penal- de forma automática y en todo caso como accesoria a la de privación de libertad. Por otro lado, el artículo 137 de la LOREG prevé la imposición de la pena de inhabilitación especial para el derecho de sufragio pasivo para todos los delitos e infracciones electorales.

     A su vez, el art. 154 LOREG, regula las causas de inelegibilidad de Diputados y Senadores, estableciendo, junto a las previstas en el artículo 6, el ejercicio de funciones o cargos conferidos o remunerados por un Estado extranjero; para el Congreso de los Diputados, los Presidentes y diversos altos cargos de las CCAA, y anticipa también lo que el art. 67.1 de la Constitución establece como causa de incompatibilidad, al impedir el simultanear la candidatura a ambas Cámaras.

     Por otro lado, en virtud de lo dispuesto en el art. 69.5 CE, se difiere a los Estatutos de Autonomía la regulación de las causas de inelegibilidad de los denominados "Senadores autonómicos", a designar por la Asamblea correspondiente, habiendo reconocido el Tribunal Constitucional la legitimidad de la regulación autonómica con ocasión del recurso de inconstitucionalidad frente a la Ley de Senadores Vascos: STC 40/1981, de 16 diciembre, y, en la práctica, tales causas se han previsto en leyes de los Parlamentos autonómicos correspondientes o bien en sus Reglamentos.

     Por cuanto se refiere a las causas de incompatibilidad, éstas aparecen reguladas en los arts. 155 a 159 LOREG. Así, conforme ya se señalaba en la anteriormente citada STC 45/1983, el art. 155 LOREG establece, en primer lugar, que las causas de inelegibilidad de Diputados y Senadores lo son también de incompatibilidad, de forma que, en el supuesto de que se trate de causas sobrevenidas con posterioridad a la elección, tales circunstancias no invaliden la misma, sino que impiden asumir el cargo electivo o determinan su cese, si ya se hubiere accedido al escaño. Asimismo, el art. 155 LOREG, modificado por las Leyes Orgánicas 2 y 3/2011, de 28 de enero, establece un listado de causas absolutas de incompatibilidad, reitera la prohibición de la acumulación de actas del artículo 67.1 CE y prevé la aplicación a los "Senadores Autonómicos" del régimen de incompatibilidades previsto en la Constitución y la Ley Orgánica del Régimen Electoral General.

     La prohibición de acumulación de actas se ha traducido, en la práctica, en la presentación de renuncias de los Diputados elegidos por Asambleas Autonómicas una vez celebradas las elecciones en el ámbito territorial en las que han resultado elegidos y con carácter previo a la perfección de tal condición en la sesión constitutiva de la Asamblea correspondiente. Y ello porque lo que no cabe es acumular la condición de Diputado con la de miembro de un Parlamento Autonómico, pero nada impide acumular la condición de miembro y candidato (Acuerdo de la Junta Electoral Central de 16 de mayo de 1986), o, en el supuesto de que se convocasen separadamente las elecciones al Congreso de los Diputados y al Senado, el presentarse como candidato a una de ellas sin renunciar al escaño en la otra, (recordemos que si se veta, no obstante, en este caso, la posibilidad de concurrir simultáneamente como candidato a ambas Cámaras en el art. 154 LOREG citado).

     En relación con el sector público, el art. 157 LOREG opta por un criterio general de incompatibilidad con el mandato parlamentario, incompatibilidad funcional ratificada con la correlativa incompatibilidad retributiva, estableciendo la imposibilidad de percibir más de una remuneración con cargo al presupuesto público, sin perjuicio de la percepción de determinadas dietas o indemnizaciones.

     En relación con el sector privado, el art. 159 LOREG establece tres supuestos distintos: aquellos que enumera como prohibidos en todo caso, los compatibles, previa autorización y los que no precisan tal autorización. A tal efecto, el art. 160 LOREG dispone la obligación de Diputados y Senadores de formular declaración de sus actividades y sus bienes, tanto al adquirir su condición de tales como al perderla, debiendo asimismo declarar sus eventuales modificaciones. Tales declaraciones se inscriben en el Registro de Intereses de cada una de las Cámaras, y su formulación se ajusta al modelo establecido en el Acuerdo de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado, de 21 de diciembre de 2009, por el que se aprueban las normas en materia de registro de intereses, modificado a estos efectos por el  Acuerdo de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado, de 19 de julio de 2011, con el que se da cumplimiento a lo establecido en la reforma del artículo 160.2 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General.

     El Acuerdo de 2009 derogaba el Acuerdo anterior de 18 de diciembre de 1995, pero mantenía las líneas esenciales del régimen anterior, de forma que el Registro seguía bajo la dependencia directa del Presidente de la Cámara respectiva, siendo público, salvo en lo que afectaba a bienes patrimoniales de los parlamentarios. Ahora bien, frente a la regulación de 1995, con la de 2009, la garantía del acceso universal al contenido del Registro se hacía, con carácter general, y mientras duraba el mandato parlamentario, mediante la publicación en sede electrónica de un documento, elaborado por la Comisión competente, en el que constan las actividades declaradas, y de un anexo con los escritos presentados por los Parlamentarios en relación con sus actividades declaradas; en ambos casos debe haber recaído el acuerdo definitivo correspondiente.

     No obstante lo anterior, y tal y como ya hemos apuntado, el régimen jurídico del Registro de Intereses vigente desde 2009 ha sido a su vez modificado por Acuerdo de las Mesas de 19 de julio de 2011, en el marco de una reforma más amplia, con la que se ha pretendido garantizar al máximo el principio de publicidad, no sólo en cuanto a las actividades de los parlamentarios, sino también en relación con sus bienes patrimoniales.

     En efecto, el artículo 160.2 de la LOREG, tal y como ha quedado redactado por la reforma incorporada por la Ley Orgánica 7/2011, de 15 de julio, establece la publicidad del Registro de Intereses, sin excepciones, de acuerdo con el procedimientos que las Cámaras dispongan. En concreto, lo que el Acuerdo de las Mesas del Congreso y el Senado de 19 de julio de 2011 prevé es la cumplimentación por los parlamentarios de un formulario tipo, en el que dejarán constancia de sus bienes patrimoniales, tanto en los casos de toma de posesión y cese, como cuando concurra cualquier otra circunstancia que así lo exija. La declaración de bienes y rentas así cumplimentada será objeto de publicación inmediata en la sede electrónica de la Cámara respectiva, así como de publicación en el BOCG, tras la correspondiente calificación por la Mesa.

     Una vez finalizado el mandato del Parlamentario, las actividades declaradas mientras ostentaba la condición plena de Diputado o Senador sólo podrán hacerse públicas a través de un procedimiento de exhibición personal, que requiere: autorización de la Mesa de la Cámara, previa petición escrita y razonada, y exhibición al interesado, en presencia del funcionario competente, de copia de la declaración, sin que quepa solicitar certificación o copia, sino tan sólo tomar notas de su contenido.

     Por su parte, la obligación de formular declaración de actividades y bienes se prevé asimismo en el art. 18 RCD (conforme a la redacción dada al mismo por la Reforma del Reglamento aprobada el 23 de septiembre de 1993); y 1.3 y 26 RS, si bien este precepto dispone la obligación de formular ambas declaraciones como requisito para la perfección de la condición de Senador, mientras que el art. 20.1.2º RCD limita tal prescripción a la presentación de la declaración de actividades. Asimismo, los arts. 19 RCD y 15 a 17 del RS (desarrollados por la Norma Supletoria de la Presidencia del Senado sobre los artículos 16.1 y 17.3 del Reglamento del Senado, de 17 de marzo de 1992), regulan el procedimiento de examen de las eventuales incompatibilidades por las Comisiones de Estatuto de los Diputados e Incompatibilidades, respectivamente, y posterior elevación a los Plenos de sendas Cámaras de los dictámenes correspondientes.

     El apartado 2 del art. 70 CE establece el control judicial de las actas y credenciales de los parlamentarios de acuerdo con lo establecido en la Ley Electoral. El examen de la validez de las actas de los parlamentarios tiene como precedente lejano la "verificación de poderes" de los antiguos parlamentarios medievales, en la actualidad, y pese a que las Cámaras no son asambleas de mandatarios, diversos países mantienen el criterio de que cada Cámara es juez de la elegibilidad de sus miembros y de la regularidad de su elección, de acuerdo con la práctica revolucionaria francesa seguida hasta la Constitución de 1946 inclusive. Así sucede en Italia y Estados Unidos. Otros países, entre ellos el nuestro, han excluido un control político de la regularidad electoral a cargo de las propias Cámaras, modelo de control asumido en nuestro constitucionalismo histórico, habiendo judicializado la Constitución de 1978 definitivamente el examen de dichas actas.

     Ahora bien, conforme ha señalado el Tribunal Constitucional en la STC 141/2000, de 5 de junio, al tiempo que se afirma el principio de sumisión a la jurisdicción de las actuaciones administrativas, se admite que la misma se configure de acuerdo con las circunstancias específicas del proceso electoral.

     El control judicial en materia electoral se centra, en la jurisdicción ordinaria, en recursos contencioso-electorales frente a la proclamación de las candidaturas (art. 49 LOREG, modificado por la Ley Orgánica 3/2011, de 28 de enero) o de electos (art. 109 a 120 LOREG).

     Elementos característicos de los procesos contencioso-electorales son la brevedad de los pleitos, el derecho aplicable y el objeto tutelado, a saber: un derecho fundamental, de ahí que el Tribunal Constitucional haya señalado en su STC 27/1990, de 22 de febrero, que el control judicial de la regularidad del proceso electoral establecido en el artículo 70.2 no excluye la revisión por la vía del amparo del Tribunal Constitucional a fin de proteger derechos fundamentales, como sería el de la participación política.

     Así, la LOREG prevé expresamente el recurso de amparo contra la proclamación de candidaturas (art. 49.3) y contra la proclamación de electos (art. 114.2). Aunque cierto sector doctrinal ha dicho que por esta vía el Tribunal Constitucional se convierte en juez de la legalidad electoral, es decir, en una especie de ¿Tribunal de Garantías Electorales", que funciona como una segunda instancia de cognición limitada, para el Tribunal Constitucional, lo que los artículos 49.3 y 114.2 de la LOREG regulan, es un auténtico recurso de amparo, ya que cualquier intento de convertir al Alto Tribunal en juez, sería contrario al artículo 70.2 de la Constitución (SSTC 24/1990, 1/1993, 49/2000, 85/2003, 99/2004 y 68/2005). Lo que sí que se admite es una tramitación específica para el mismo, prevista en el Acuerdo del Pleno del Tribunal Constitucional de 20 de enero de 2000, que reduce notablemente los plazos, y en la que el Tribunal Constitucional ha permitido la aportación de nuevos elementos probatorios (SSTC 85/2003 y 99/2004).

     Por lo demás y en lo que a los recursos en materia electoral se refiere, no parece ser ésta la sede más apropiada para extenderse en su regulación. No obstante, sí que parece oportuno destacar que en los últimos tiempos, y a raíz de la aprobación de la Ley Orgánica 6/2002, de partidos políticos, que regula un procedimiento específico para su ilegalización, existe una nutrida jurisprudencia constitucional en relación con estos procesos, y muy particularmente con el del artículo 49 en relación con el 44.4 (candidaturas que suceden la actividad de un partido declarados ilegal) de la LOREG. En concreto, se pueden destacar las SSTC 85 y 176/2003, 99/2004, 68/2005 y 110 y 112/2007, así como los Autos del Tribunal Supremo de 5 de mayo de 2007 y de 8 de febrero de 2009, confirmados por la ya citada STC 112/2007.

     El trámite de la verificación de actas provocaba en nuestro derecho histórico la diferenciación entre una primera constitución interina de las Cámaras para, una vez controlada la validez de las elecciones, constituirse de forma definitiva. Los Reglamentos de 1977 mantuvieron esta distinción, pero sin dejar a las propias Cámaras el control de la validez de las elecciones y credenciales. El vigente Reglamento del Congreso de los Diputados prevé, en su art. 3, que en la sesión constitutiva de la Cámara se dará lectura por uno de los Secretarios a la relación de Diputados electos y a los recursos contencioso-electorales interpuestos, con indicación de los Diputados electos que pudieran quedar afectados por la resolución de los mismos; disponiéndose en el art. 36.2 del citado Reglamento que se procederá a una nueva elección de los miembros de la Mesa cuando las sentencias recaídas en los recursos contencioso-electorales supusiesen un cambio superior al 10% de los escaños.

     De otra parte, el art. 4 del RS establece que, en el supuesto de que las impugnaciones formuladas contra la proclamación de Senadores de elección directa afectasen a un 20% o más de los escaños, el Senado se constituirá interinamente, en tanto no se resuelvan las impugnaciones de forma que confirmen la proclamación de no menos del 80% de los mismos.

     El acuerdo de proclamación de electos de la Junta Electoral de Melilla fue objeto de recurso contencioso-electoral por la representación del Partido Popular, resolviendo la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Málaga) en sentencia de 4 de diciembre de 1989 "declarar la nulidad de las elecciones celebradas el día 29 de octubre pasado, debiéndose efectuar sólo la votación para elecciones al  Congreso y Senado en toda la circunscripción de Melilla en el plazo de tres meses". Recurrida en amparo la sentencia ante el Tribunal Constitucional, éste decidió (STC 25/1990) desestimar el recurso y levantar la suspensión de la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Tribunal Superior de Andalucía de 4 de diciembre de 1989, en ejecución de la cual fue convocado el acto de la votación para elecciones al Congreso de los Diputados y al Senado en la circunscripción de Melilla por Real Decreto 274/1990, de 2 de marzo, siendo la fecha de celebración el 25 de marzo.

     A su vez, contra el acuerdo de proclamación de electos de la Junta Electoral Provincial de Murcia se interpuso recurso contencioso-electoral por el Partido Socialista Obrero Español ante el Tribunal Superior de Justicia de Murcia, que dictó sentencia "declarando la nulidad de las elecciones generales celebradas en esta circunscripción el pasado día 29 de octubre para que se vuelvan a convocar en el plazo de tres meses". Tal sentencia fue objeto de recursos de amparo, resueltos por el Tribunal Constitucional en Sentencia de 15 de febrero de 1990 (STC 24/1990), en la que se disponía la anulación de la STSJ de Murcia, el restablecimiento en su derecho a los ocho primeros candidatos electos reconociendo la validez de su proclamación efectuada por la Junta Electoral Provincial en resolución de 12 de noviembre de 1989, así como, en orden a la atribución del noveno escaño, retrotraer las actuaciones al momento procesal inmediatamente anterior al de dictar sentencia para que la Sala recabase de los correspondientes Juzgados la remisión de los "segundos sobres" de las Mesas 1-11-B de Alcantarilla y 10-10-B de Cartagena, con el objeto de que una vez recibidos, la Sala adoptase una de estas opciones:

     a) Si estimaba que concurrían garantías suficientes de autenticidad, procediese a la integración de los resultados de ambas Mesas con los obtenidos en las otras 1.085 ya computados por la propia Sala, y, en consecuencia, a la adjudicación de ese noveno escaño a quien correspondiese.
     b) En su defecto, declarase la nulidad de la elección celebrada en dicha o dichas Mesas para que se volviese a celebrar nueva votación en ella o ellas.

     El Tribunal Superior de Justicia de Murcia siguió la opción a), adjudicando el noveno de los escaños de la circunscripción a la quinta candidata de la lista presentada por el PSOE en las elecciones generales de 29 de octubre de 1989.

     Como consecuencia de la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional en sus citadas STCs 24/1990 y 25/1990, de 15 y 19 de febrero respectivamente, producidas con ocasión de los referidos recursos, el art. 113 de la LOREG -conforme a la redacción dada al mismo por la Ley Orgánica 8/1991, de 13 de marzo- determina que la Sentencia recaída en los recursos contra la proclamación de electos puede establecer la nulidad de la elección, pero siempre que se trate de irregularidades o vicios graves, pudiendo sólo afectar a un número limitado de secciones o de mesas, y sólo determinarán la repetición de la convocatoria electoral -el acto de la votación- cuando su resultado altere la atribución de escaños de la circunscripción.

     Por lo que se refiere a bibliografía básica en relación con el contenido de este artículo se pueden citar los trabajos de Solozábal, Entrena, Recoder o Durán, entre otros.

Sinopsis realizada por: Mercedes Araújo Díaz de Terán, Letrada de las Cortes Generales. Diciembre, 2003.

Revisado por el equipo de puesta al día del Portal de la Constitución. Agosto, 2006.

Actualizado por Ángeles González Escudero, Letrada de las Cortes Generales. Septiembre, 2011.

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