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Sinopsis artículo 51 - Constitución Española

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Sinopsis artículo 51

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Concordancias: Artículos 17.1, 38, 43, 53.3, 129.1.

Sinopsis

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     No hay precedentes de este artículo ni en las Constituciones extranjeras europeas, aunque en algunas pueden encontrarse medidas que de alguna manera suponen una defensa de los consumidores, ni en las españolas; como en otras ocasiones referidas a este Capítulo, es nuevamente en la Constitución portuguesa de 1876 donde hay una referencia directa cuando en el art. 81 afirma que corresponde prioritariamente al Estado proteger al consumidor, especialmente mediante el apoyo a la creación de cooperativas y de asociaciones de consumidores.

     Pese a esta ausencia de precedentes constitucionales directos, aparte de la ya mencionada Constitución de Portugal, lo que sí existen, y de hecho tuvieron gran influencia en el debate constituyente, son documentos de organismos supranacionales referidos a la protección de los consumidores; en este sentido, la Carta de Protección de los Consumidores, aprobado por la Asamblea Consultiva del Consejo de Europa en 1973, el Informe publicado por la OCDE en 1972 sobre la política de protección a los consumidores en los Estados miembros de dicha organización, y la Resolución del Consejo de Ministros de la CEE de abril de 1976.

     El art. 51 (numerado como 44 en el Anteproyecto) fue objeto de una importante modificación en el Informe de la Ponencia del Congreso, tras lo cual apenas fue objeto de debate ni en la Comisión ni en el Pleno de la Cámara baja; el debate sobre el fondo del precepto se suscitó en la Comisión Constitucional del Senado en torno a una enmienda presentada por el grupo parlamentario Agrupación Independiente, que se centró en el significado de la protección de los consumidores a través del reconocimiento de sus derechos básicos, tal como se expresan en los textos internacionales europeos (de la CEE, del Consejo de Europa y de la OCDE) y de la inclusión de una serie de derechos de carácter instrumental respecto de los calificados como básicos.

     Es este un precepto que hay que encuadrar en el marco del concepto de Estado social de Derecho (art. 1.1 de la Constitución) y de la economía de mercado, teniendo en cuenta que, aunque al igual que otros artículos anteriores se ubica entre los principios rectores de la política social y económica, aquéllos contemplan la vertiente social de la acción de los poderes públicos mientras que éste aborda el fundamento actual de la economía de mercado neocapitalista, basada en la llamada sociedad de consumo, de manera que la protección específica a los consumidores como sostén básico del modelo económico se convierte en una fórmula de reforzamiento del citado modelo.

     Desde este punto de vista, siendo el bienestar social exigencia y meta del neocapitalismo y por ello integrante del actual estado social, la inclusión de la protección de los consumidores en la Constitución parece exceder el campo que le correspondería formalmente por su ubicación en el ámbito de los derechos sociales, que es el correspondiente a la actividad normativa ordinaria de los poderes públicos, para convertirse en un verdadero principio del modelo económico adoptado por la Constitución.

     Ahora bien, es este un principio que opera en forma de límite del modelo de economía de mercado y de libertad de empresa que establece básicamente el art. 38 de la Constitución, límite cuyo fundamento se encuentra en los derechos de los consumidores y en la acción reguladora de los poderes públicos en consonancia con aquellos derechos; en definitiva, el art. 51 viene a intentar equilibrar el modelo de economía de mercado que, basado en la oferta de bienes de consumo, ha propiciado la posición dominante de las grandes sociedades productores, directa o indirectamente, de dichos bienes con la protección al consumidor frente a la indefensión en que pueden encontrarse en sus relaciones jurídicas con aquellas sociedades.

     En desarrollo de este precepto constitucional se dictó la Ley 26/ 1984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, ley dictada con cierto apresuramiento como consecuencia del conflicto social que supuso el síndrome tóxico producido por el aceite de colza adulterado, verdadero toque de atención sobre la necesidad de garantizar a los ciudadanos un mínimo de seguridad en relación con el consumo. La Ley fue objeto de varias modificaciones, la mayoría para integrar Directivas comunitarias. Por ello, y en cumplimiento de la previsión recogida en la disposición final quinta de la Ley 44/2006, de 29 de diciembre, de Mejora de la Protección de los Consumidores y Usuarios, que habilitaba al Gobierno para que, en el plazo 12 meses, procediese a refundir en un único texto la Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y las normas de transposición de las directivas comunitarias dictadas en materia de protección de los consumidores y usuarios que inciden en los aspectos regulados en ella, regularizando, aclarando y armonizando los Textos Legales que tengan que ser refundidos, se dictó el vigente Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, que aprueba el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias.

     Para la identificación de las normas objeto de refundición se ha tuvo en cuenta el listado del anexo de la Directiva 98/27/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de mayo de 1998, relativa a las acciones de cesación en materia de protección de los intereses de los consumidores y usuarios, que identifica las disposiciones comunitarias dictadas en materia de protección de los consumidores y usuarios. La labor de refundición fue prolija, pues se incorporaron al Texto, además, la Ley 26/1991, de 21 de noviembre, sobre contratos celebrados fuera de los establecimientos mercantiles; la regulación dictada en materia de protección a los consumidores y usuarios en la Ley 47/2002, de 19 de diciembre, de reforma de la Ley de Ordenación del Comercio Minorista, para la transposición al ordenamiento jurídico español de la Directiva sobre contratos a distancia; la Ley 23/2003, de 10 de julio, de Garantías en la Venta de Bienes de Consumo, la Ley 22/1994, de 6 de julio, de Responsabilidad Civil por los Daños Causados por Productos Defectuosos y la Ley 21/1995, de 6 de julio, sobre viajes combinados.

     El Texto Refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias se estructura en cuatro libros.

     El libro primero se divide en cinco títulos. El primero, relativo a las disposiciones generales, incorpora una delimitación del ámbito de aplicación de la Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y una lista de conceptos reiteradamente utilizados en ella, asegurando una mayor claridad en la redacción, evitando repeticiones innecesarias e integrando las lagunas que había identificado la doctrina. En este título se regulan, asimismo, los derechos de los consumidores y usuarios y la legislación básica sobre ellos. El título II de este libro primero contiene la regulación del derecho de representación, consulta y participación e incorpora el régimen jurídico básico de las asociaciones de consumidores y usuarios adoptado en la modificación normativa introducida por la Ley de Mejora de la Protección de los Consumidores y Usuarios.

     En el título III del libro primero se incorpora la regulación en materia de cooperación institucional, especialmente relevante en la protección de los consumidores y usuarios teniendo en cuenta las competencias en la materia de las Comunidades Autónomas y de las entidades locales. Se integra así en un título específico la regulación de la Conferencia Sectorial de Consumo incorporada en la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios en la modificación realizada por la Ley de Mejora de los Consumidores y Usuarios y las disposiciones específicas sobre cooperación institucional en materia de formación y control de la calidad.

     El título IV contiene las disposiciones en materia de procedimiento sancionador e infracciones y sanciones.

     El título V, último del libro, articula el acceso a la justicia de los consumidores y, en particular, incorpora la regulación de las acciones de cesación frente a las conductas contrarias a la regulación contenida en el Texto Refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias y el Sistema Arbitral de Consumo.

     El libro segundo, que regula relaciones jurídicas privadas, se estructura en cinco títulos. El título I, en el que se contienen las disposiciones generales de los contratos con los consumidores, siguiendo el régimen contenido en la Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y estableciendo, conforme a las previsiones de las normas que se incorporan al Texto Refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias, el régimen común del derecho de desistimiento en aquellos contratos en los que se prevé tal derecho.

     Se incorporan en este título las disposiciones introducidas por la Ley de Mejora de la Protección de los Consumidores, en materia de contratos con los consumidores. en coherencia con lo previsto en la Directiva 2005/29/CEE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de mayo de 2005, sobre prácticas comerciales desleales, que prohíbe los obstáculos no contractuales para el ejercicio de tales derechos, prohíbe las cláusulas contractuales que establezcan estas limitaciones y, en particular, la imposición de plazos de duración excesiva o las limitaciones que excluyan u obstaculicen el derecho del consumidor a poner fin al contrato.

     En los contratos de prestación de servicios o suministro de bienes de tracto sucesivo o continuado, se han observado prácticas obstruccionistas al derecho del consumidor a ponerles fin. Para evitarlas, se introducen reformas para que quede claramente establecido, tanto en la fase previa de información como en la efectiva formalización contractual, el procedimiento mediante el cual el consumidor puede ejercitar este derecho y se asegura que pueda ejercitarlo en la misma forma en que contrató, sin sanciones o cargas. Se establece asimismo la necesidad de que la información precontractual obligatoria se facilite al consumidor de forma gratuita, sin costes adicionales. Esta previsión tiene por objeto evitar prácticas lesivas, conforme a las cuales el cumplimiento de las obligaciones legales de los empresarios no sólo suponen costes adicionales a los consumidores, sino una retribución adicional al operador, mediante la utilización de las nuevas tecnologías. Nuevas tecnologías que, por otra parte, permiten la prestación gratuita de la información mínima exigible, conforme ya está previsto en algunos ámbitos de la actividad económica.

     El título II establece el régimen jurídico en materia de cláusulas contractuales no negociadas individualmente y cláusulas abusivas. Es destacable el fortalecimiento de la protección del consumidor adquirente de vivienda cuando se precisa el carácter abusivo de las cláusulas que le trasladen gastos que corresponden al profesional, como los impuestos en los que el sujeto pasivo es el vendedor, o los gastos de las conexiones a los suministros generales de la vivienda, con el fin de evitar cláusulas no negociadas que trasladan dichos gastos al consumidor. Se incorporan, asimismo, las previsiones tendentes a dar mayor claridad en las modalidades de cálculo del precio de los contratos, evitando la facturación de servicios no prestados efectivamente. En materia contractual, asimismo, se clarifica la equiparación entre las estipulaciones contractuales no negociadas y las prácticas no consentidas expresamente con idénticos efectos para los usuarios y en el ámbito sancionador.

     Los títulos III y IV se destinan, respectivamente, a regular los contratos con consumidores celebrados a distancia y fuera de los establecimientos mercantiles. Se incorporan así al Texto Refundido las disposiciones destinadas a regular las relaciones jurídicas con los consumidores en los contratos a distancia de bienes y servicios contenidas en la Ley 7/1996, de 15 de enero, de Ordenación del Comercio Minorista, modificada por la Ley 47/2002, de 19 de diciembre, de reforma de la Ley 7/1996, de Ordenación del Comercio Minorista, para la transposición al ordenamiento jurídico español de la Directiva 97/7/CE, en materia de contratos a distancia y para la adaptación de la Ley a diversas directivas comunitarias. Como consecuencia de esta refundición la regulación sobre contratos a distancia contenida en la Ley 7/1996, de 15 de enero, queda vigente para la regulación de las relaciones empresariales. Igualmente se incorpora al Texto Refundido la regulación contenida en la Ley 26/1991, de 21 de noviembre, sobre contratos celebrados fuera de los establecimientos mercantiles.

     El título V, último del libro segundo, regula el régimen de garantías y servicios posventa, integrando armónicamente el régimen de garantías previsto en la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y la regulación contenida en la Ley 23/2003, de 10 de julio, de Garantías en la Venta de Bienes de Consumo.

     El libro tercero armoniza el régimen de responsabilidad civil por daños causados por productos defectuosos, previsto en la Ley 22/1994, de 6 de julio, y las disposiciones sobre responsabilidad contenidas en el capítulo VIII de la Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios.

     Este libro se divide en tres títulos. El título I en el que se contienen las disposiciones comunes en materia de responsabilidad por daños causados por bienes y servicios defectuosos, el título II en el que se regula la responsabilidad civil causada por productos defectuosos y el título III en el que se regula la responsabilidad causada por el resto de los bienes y servicios.

     En el libro cuarto, por último, se incorpora la regulación específica sobre viajes combinados. Este libro de divide en dos títulos, el primero sobre disposiciones generales y el segundo sobre resolución del contrato y responsabilidades.

     El art. 3 del Texto Refundido precisa el concepto de consumidores o usuarios considerando que a efectos de la ley lo son las personas físicas o jurídicas que actúan en un ámbito ajeno a una actividad empresarial o profesional. Seguidamente el art. 4 considera como empresario a toda persona física o jurídica que actúa en el marco de su actividad empresarial o profesional, ya sea pública o privada.

     El art. 8 hace una relación de los derechos básicos de los consumidores, que son los siguientes: a) La protección contra los riesgos que puedan afectar su salud o seguridad; b) La protección de sus legítimos intereses económicos y sociales; en particular frente a las prácticas comerciales desleales y la inclusión de cláusulas abusivas en los contratos; c) La indemnización de los daños y la reparación de los perjuicios sufridos; d) La información correcta sobre los diferentes bienes o servicios y la educación y divulgación para facilitar el conocimiento sobre su adecuado uso, consumo o disfrute; e) La audiencia en consulta, la participación en el procedimiento de elaboración de las disposiciones generales que les afectan directamente y la representación de sus intereses, a través de las asociaciones, agrupaciones, federaciones o confederaciones de consumidores y usuarios legalmente constituidas y f) La protección de sus derechos mediante procedimientos eficaces, en especial ante situaciones de inferioridad, subordinación e indefensión.

     La competencia de la defensa de consumidores y usuarios ha sido una materia discutida, como muestra la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, y la propia Exposición de Motivos del Real Decreto Legislativo 1/2007 así lo recoge en tres ocasiones, la primera para citar la STC 15/1989 a la que más adelante se refiere esta exposición; la segunda, para recordar que es posible que el Gobierno, excepcionalmente, pueda complementar el régimen básico establecido en la ley mediante disposiciones reglamentarias; y finalmente, para concluir que el Texto Refundido no prejuzga cuáles sean las Administraciones públicas competentes en relación con las materias contenidas en él, consciente de que la protección de los consumidores es una materia pluridisciplinar en la que concurren diversas Administraciones. Las Administraciones públicas competentes serán, en cada caso, las que tengan atribuida tal competencia por razón de la materia con pleno respeto a la autonomía organizativa de las distintas Administraciones involucradas, en particular en las materias relacionadas con la salud y el turismo.

     Es sabido, efectivamente, que ni el art. 148 ni el 149 CE establecen regla explícita relativa a la asunción de la competencia de defensa de los consumidores, por lo que debe considerarse como una competencia residual asumible por las Comunidades Autónomas en sus Estatutos de Autonomía (art. 149.3 CE) o en las leyes orgánicas de transferencias; en efecto, prácticamente todas las Comunidades Autónomas han asumido como exclusiva la competencia de defensa de los consumidores.

     Hay que tener en cuenta, sin embargo, que la asunción como exclusiva de esta competencia no excluye la competencia estatal (STC 32/ 1983, de 28 de abril, FJ 2) desde el momento en que la competencia estatutaria tiene unos límites configurados sobre una serie de títulos competenciales que corresponden indubitadamente al Estado, tales como el sistema económico constitucional (arts. 33, 38, 128, entre otros), la unidad del mercado en todo el territorio nacional (art. 139), y la garantía de las condiciones que garanticen la igualdad entre los españoles (arts. 139 y 149.1.1ª).

     La pluralidad de fuentes normativas es un factor más a añadir  a la complejidad de esta materia que abordamos como consecuencia de una de sus principales características, que es su carácter interdisciplinar o pluridisciplinar (SSTC 32/ 1983, de 28 de abril y 62/ 1991, de 22 de marzo, entre otras). El Tribunal Constitucional, en sus dos sentencias básicas en esta materia, las SSTC 71/ 1982, de 30 de noviembre, y  15/ 1989, de 26 de enero, advierte que la defensa del consumidor es un concepto de tal amplitud y de contornos tan imprecisos que, con ser en ocasiones dificultosa la operación calificadora de una norma, estatal o autonómica, cuyo designio pudiera entenderse que es la protección del consumidor, la operación no acabaría de resolver el problema desde el momento en que la norma puede estar comprendida en más de una de las reglas definidoras de la competencia; en efecto, la norma  cuya finalidad es la defensa del consumidor está integrada al mismo tiempo en una disciplina jurídica concreta (legislación civil, mercantil, procesal, etc.) cuya competencia puede estar atribuida expresamente por el art. 149 CE al Estado, de tal manera que no es suficiente con que una Comunidad Autónoma, incluso aunque haya asumido de forma exclusiva la competencia, emita una norma de defensa de los consumidores dentro de su ámbito territorial, sino que hay que examinar si la disciplina concreta en la que se articula aquella finalidad defensiva es también competencia suya para precisar cuál es la norma, estatal o autonómica, aplicable en cada caso concreto.

     El Capítulo X de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios de 1984 realizaba el reparto de competencias entre las tres Administraciones implicadas (estatal, autonómica y local), aunque hay que advertir que la STC 15/ 1989, de 26 de enero, declaró inconstitucional el art. 40, en el que se determinaba el ámbito competencial de las Comunidades Autónomas, por entender que dicho artículo establecía un mandato dirigido a las Comunidades que transgredía la regla constitucional en virtud de la cual la distribución de competencias solo podría derivar del juego combinado de la Constitución   y de los Estatutos de Autonomía o de la Leyes orgánicas de transferencias (FJ 11). En consecuencia, sólo se mantuvieron vigentes los arts. 39 (acciones concretas de la Administración del Estado de protección y defensa de los consumidores) y 41 ("corresponderá a las autoridades y Corporaciones locales promover y desarrollar la protección y defensa de los consumidores y usuarios en el ámbito de sus competencias y de acuerdo con la legislación estatal y, en su caso,  de las Comunidades Autónomas", especificando las acciones de información, inspección  y apoyo que deben realizar dichas Corporaciones), teniendo en cuenta que el ámbito de aplicación y eficacia de este último precepto no alcanza a aquellas Comunidades Autónomas que hayan asumido la defensa de los consumidores como competencia exclusiva (STC 15/ 1989, FJ 11). 

     El artículo 52.2 CE menciona especialmente una serie de derechos: la formación y educación de los consumidores y usuarios, la representación de sus intereses por medio de organizaciones o asociaciones y la audiencia de las mismas en las cuestiones que pudieran afectarles. Estos derechos quedan consagrados como básicos en el art. 8 del Real Decreto Legislativo.

     Por lo que se refiere al derecho de representación, consulta y participación y régimen jurídico de las asociaciones de consumidores y usuarios, como se ha avanzado, el Texto Refundido le dedica el Título II del Libro I. Como señala su art. 22, este título tiene por objeto adoptar, conforme a lo previsto en el artículo 1.3 de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, Reguladora del Derecho de Asociación, el régimen básico de las asociaciones de consumidores y la regulación específica a la que quedan sometidas las asociaciones de consumidores y usuarios de ámbito supraautonómico.

     Estas asociaciones, que se constituyen con arreglo a la Ley Orgánica del Derecho de Asociación, se caracterizan por tener como finalidad constituyente la defensa de los intereses de los consumidores.

     La normativa aplicable para la constitución y regulación de las asociaciones de consumidores en las Comunidades Autónomas que hayan asumido la competencia en exclusiva será la propia de la Comunidad en cuestión, aunque la diferente normativa no excluye la existencia de un único Registro Estatal, que se lleva en el Ministerio de Sanidad, Política Social e Igualdad a través del Instituto Nacional del Consumo. Las asociaciones de consumidores y usuarios de ámbito estatal y todas aquellas que no desarrollen principalmente sus funciones en el ámbito de una Comunidad Autónoma, deberán figurar inscritas en el Registro Estatal de Asociaciones de Consumidores y Usuarios que se gestiona en el Instituto Nacional del Consumo. La inscripción en el Registro estatal que confiere, entre otros, un especial derecho de representación y defensa de los intereses colectivos y difusos de los consumidores y usuarios derivado de su mayor representatividad.

     Evidentemente, la existencia de este Registro estatal no impide la propia existencia y la colaboración con los Registros de Asociaciones de Consumidores que pudieran crearse en las diferentes Comunidades Autónomas. Tampoco la existencia de estos registros afecta a la validez de las asociaciones no inscritas ya que como principio básico de la Ley Orgánica del Derecho de Asociación la inscripción en dichos Registros sólo tiene efectos en cuanto condición, junto con las demás que determinen las Leyes del Estado y de las Comunidades Autónomas de los Consumidores, para que las asociaciones inscritas puedan recibir los beneficios que otorga la Ley, entre ellos, lógicamente, el de la audiencia como señaló la STC 15/ 1989, de 26 de enero, FJ  7.b). Lo que sí señala taxativamente el Real Decreto Legislativo 1/2007 en su art. 24 es que las asociaciones de consumidores y usuarios constituidas conforme a lo previsto la normativa estatal y autonómica que les resulte de aplicación, son las únicas legitimadas para actuar en nombre y representación de los intereses generales de los consumidores y usuarios.

     La obligación que tienen los poderes públicos de oír a las asociaciones de consumidores y usuarios en las cuestiones que puedan afectarles se articula a partir deL órgano nacional de consulta y representación institucional de los consumidores y usuarios a través de sus organizaciones, el Consejo de Consumidores y Usuarios, que integrará las asociaciones de consumidores y usuarios de ámbito supraautonómico que, atendiendo a su implantación territorial, número de socios, trayectoria en el ámbito de la protección de los consumidores y usuarios y programas de actividades a desarrollar, sean más representativas (art. 38). El régimen jurídico del Consejo de Consumidores y Usuarios  se desarrolla a través del RD 894/2005 de 22 de julio, modificado por el RD 763/2009 de 3 de abril. También es preciso tener en cuenta el Real Decreto 825/ 1990, de 22 de junio, sobre el derecho de representación, consulta y participación de los consumidores y usuarios a través de sus asociaciones, Ya que la obligatoriedad de audiencia de las asociaciones de consumidores vincula a todos los poderes públicos, lo que implica que también deben preverla las normas autonómicas reguladoras de este tipo de asociaciones en el ámbito de las respectivas Comunidades (STC 15/ 1989, FJ 7.c).

     El Consejo de Consumidores y Usuarios estará integrado por un presidente, hasta un máximo de 15 vocales en representación de las asociaciones y cooperativas de consumidores y usuarios inscritas en el Registro Estatal de Asociaciones de Consumidores y Usuarios, uno de los cuales actuará como vicepresidente, y un secretario".Los vocales del Consejo serán nombrados por el Ministro de Sanidad y Consumo, a propuesta del Presidente del Instituto Nacional del Consumo, tras la designación de un vocal titular y un suplente por parte de cada asociación o cooperativa de consumidores y usuarios seleccionada para estar representada en el Consejo de Consumidores y Usuarios. Asimismo es preciso tener en cuenta, en el ámbito de la representación de los intereses económicos y sociales de los consumidores, el art. 2 de la Ley 21/ 1991, de 17 de junio, que crea el Consejo Económico y Social y distribuye los 61 miembros que lo integran en tres grupos de veinte, siendo designados, en el tercero de los grupos, cuatro representantes de los consumidores por el Consejo de Consumidores y Usuarios.

     También se menciona expresamente en el art. 51.2 de la Constitución, y por ello merece especial atención la obligación de los poderes públicos de promover la información y la educación de los consumidores. Se ha denunciado en ocasiones la poco afortunada redacción de este apartado respecto del término "educación" por entender que en todo caso ya estaba comprendido en el art. 27 del Texto constitucional. De todas formas bien podría considerarse que el precepto pretende vincular educación con información, entendiendo  que ésta es uno de los instrumentos más eficaces que pueden colaborar en la educación del conocimiento y hábitos de consumo; este es el sentido que parece tener el Capítulo IV del Título I del Libro Primero del Texto Refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, rubricado Derecho a la información, formación y educación, al establecer que los medios de comunicación social de titularidad estatal dedicarán espacios y programas, no publicitarios, a la información y educación de los consumidores, facilitando el acceso o participación en ellos de las asociaciones de consumidores.

     El derecho a la información, como derecho específico de los consumidores, abarca tanto el derecho de los consumidores a recibir tal información cuanto el deber de  informar. El  primero se centra en el derecho que asiste a los consumidores de recibir una información veraz, eficaz y suficiente respecto de los bienes, productos y servicios consumibles, de tal manera que todos ellos tienen que incorporar o permitir de forma cierta y objetiva  información sobre sus características esenciales (origen, composición, calidad, cantidad, precio, fecha de caducidad, instrucciones de uso, etc.) que permitan al consumidor dirigir su elección, utilizar el bien y reclamar en caso de daños o perjuicios causador por el bien o servicio utilizado (STC 71/ 1982, de 30 de noviembre, FJ 18).

     La información puede proceder bien de los mismos fabricantes, comerciantes o prestadores de servicios, bien de las asociaciones de consumidores y usuarios o de cualquier organización pública o representativa de intereses colectivos, y puede tener carácter genérico dentro del marco de la publicidad o configurarse como una obligación singular dentro del contenido contractual específico, pero en todo caso significa para las empresas, comerciantes y prestadores de servicios un deber de información de cumplimiento singular, mientras que para las organizaciones públicas o de representación de intereses colectivos representa un deber de información que tienen que tener a disposición de los consumidores en general y de sus asociados en particular. También las Administraciones públicas están llamadas a dar a los consumidores la información que obre en su poder, facilitándoles los datos que obren en su poder, sobre todo cuando se trate de productos o servicios sometidos al régimen de licencias o de inspección oficial (STC 71/ 1982, FFJJ 10 y 18).

     La estrecha conexión entre información al consumidor y publicidad se refleja en la preocupación comunitaria  al respecto ( sirva como ejemplo la Directiva de la CEE 84/ 450, aprobada por el Consejo el 10 de septiembre de 1984, sobre publicidad engañosa y publicidad comparativa) y en la regulación estatal del fenómeno publicitario realizada en la Ley 34/ 1988, de 11 de noviembre, General de Publicidad, modificada por las Leyes 1/ 2000, de 7 de enero, 39/ 2002, de 28 de octubre y 29/2009 de 30 de diciembre que Modifica el régimen legal de la competencia desleal y de la publicidad para la mejora de la protección de los consumidores y usuarios.

     Como se expuso anteriormente, el carácter pluridisciplinar que abarca la defensa de los consumidores tiene el efecto de la existencia de un gran número de normas sectoriales reguladoras de tal multiplicidad de materias que es totalmente imposible hacer alusión a ellas, y más si tenemos en cuenta que hay que considerar tanto la normativa estatal como las autonómicas y locales; sirva, a modo de ejemplo de la imposibilidad que planteamos, una somera enunciación de algunos de los sectores objetos de regulación en función de la defensa de los derechos de los consumidores: agencias de viajes, talleres de vehículos, tarjetas bancarias, electrodomésticos, productos sanitarios y medicamentos, productos industriales, venta ambulante, venta a plazos, etc. etc. Del acervo normativo sectorial podemos subrayar algunas normas, también como simples ejemplos: Ley 29/2006, de 26 de julio Garantías y uso racional de los medicamentos y productos sanitarios; Ley 7/ 1995, de 23 de marzo, de Crédito al Consumo, el Real Decreto 1507/2000, de 1 de septiembre, que Actualiza los catálogos de productos y servicios de uso o consumo común, ordinario y generalizado y de bienes de naturaleza duradera, a efectos de lo dispuesto, respectivamente, en los artículos 2 apartado 2 y 11 apartados 2 y 5, de la Ley General para la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y normas concordantes ; Decreto 2484/  1967, de 21 de septiembre, por el que se aprueba el Código Alimentario Español (modificado por Real Decreto 1353/ 1983, de 27 de abril y Real Decreto 397/1990, de 16 de marzo, Real Decreto 3484/2000, de 29 de diciembre); Real Decreto 225/2006, de 24 de febrero que regula determinados aspectos de las ventas a distancia y la inscripción en el registro de empresas de ventas a distancia; Real Decreto 515/ 1989, de 21 de abril, sobre protección de los consumidores en cuanto a la información a suministrar en la compraventa y arrendamiento de viviendas; Real Decreto 880/ 1990, de 29 de junio, sobre seguridad de los juguetes, Real Decreto 640/2006, de 26 de mayo que regula determinadas condiciones de aplicación de las disposiciones comunitarias en materia de higiene, de la producción y comercialización de los productos alimenticios y un largo etcétera imposible de enumerar.  

     Especial significado tiene la  Ley  7/ 1998, de 13 de abril, De Condiciones Generales de Contratación, modificada por las Leyes 1/ 2000, de 7 de enero, 24/ 2001, de 27 de diciembre, y 39/ 2002, de 28 de octubre y 44/2006.

     El objeto directo de la Ley 7/ 1998, manifestado en su exposición de Motivos, es la trasposición al derecho interno de la Directiva 93/ 13/ CEE del Consejo de 5 de abril de 1993 sobre cláusulas abusivas en los contratos celebrados con consumidores, teniendo en cuenta en especial el fenómeno de la generalización de los contratos de adhesión en los que las cláusulas vienen impuestas y no son en realidad objeto de negociación. al hilo de esta trasposición la Ley aborda la regulación de las condiciones generales de la contratación para garantizar la igualdad en la contratación  y la defensa de los consumidores. 

     Distingue la Ley entre las condiciones generales de los contratos y las cláusulas abusivas, teniendo en cuenta que éstas pueden existir tanto en las condiciones generales como en las cláusulas predispuestas en los contratos particulares. En caso de contradicción entre las condiciones generales y las condiciones particulares previstas específicamente para un contrato concreto, prevalecerán éstas sobre aquéllas, salvo que las condiciones generales resulten más beneficiosas para el adherente que las condiciones particulares, resolviéndose las dudas de interpretación de las condiciones generales a favor del adherente. La consecuencia de esta regulación favorable al contratante- consumidor es la nulidad de las condiciones generales que contradigan, en perjuicio del adherente, lo dispuesto en la Ley, y en particular la nulidad de las condiciones generales que sean abusivas.

     Frente a este tipo de cláusulas el adherente puede  instar declaración judicial de no incorporación al contrato o de nulidad de las mismas; la sentencia de no incorporación o de nulidad no supondrá necesariamente la ineficacia total del contrato si éste puede subsistir sin tales cláusulas.

     Finalmente, la Ley crea un Registro de Condiciones Generales de Contratación en el que podrán inscribirse las cláusulas contractuales que tengan el carácter de condiciones generales (Real Decreto 1828/ 1999, de 3 de diciembre) 

     La procedencia de la inclusión en la Constitución del apartado número tres del art. 51 ha sido cuestionado por la doctrina por considerarlo perfectamente innecesario. Evidentemente, no cabe duda de que la ley tiene competencia para regular el comercio interior y el régimen de autorización de productos industriales, sin necesidad de que lo diga la Constitución; la justificación del precepto se encuentra sin duda en la voluntad del constituyente de subrayar la necesidad de que la regulación de aquellas materias estuviese marcada por el objetivo de la defensa de los consumidores.

     La Ley 7/ 1996, de 15 de enero, de Ordenación del Comercio Minorista, modificada por las Leyes 55/ 1999, de 2 de diciembre, y 47/ 2002, de 19 de diciembre y la 29/2009 de 30 de diciembre que Modifica el régimen legal de la competencia desleal y de la publicidad para la mejora de la protección de los consumidores y usuarios, así como la Ley Orgánica 2/ 1996, de 15 de enero, complementaria de la anterior, regulan materias tales como la oferta comercial, los precios, la promoción de ventas (rebajas, ventas de promoción, ventas de saldos, ventas con obsequios, etc.), las ventas especiales (a distancia, automática, ambulante, en pública subasta, en régimen de franquicia, etc.) y los horarios comerciales; los artículos 37  y parcialmente el 53 de la Ley 7/ 1996 fueron declarados inconstitucionales por la STC 124/ 2003, de 19 de junio, que también despoja del carácter de orgánicos a los artículos 2 y 3 de la Ley Orgánica 2/ 1996.

     En concreto, la regulación de los horarios comerciales parte del Real Decreto ley 22/ 1993, de 29 de diciembre, de Bases para la regulación de horarios comerciales, cuya regulación se reproduce íntegra en la Ley Orgánica 2/ 1996  en el sentido de que la regulación de los horarios de apertura y cierre de los locales comerciales correspondería a las Comunidades Autónomas que hubiesen asumido la competencia de comercio interior en sus Estatutos (todas menos la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares), pero en el marco del art. 149.1 13ª  que atribuye al Estado la competencia de ordenación general de la actividad económica (SSTC 225, 228, 269 y 284/ 1993). En definitiva en esta materia el art. 43 del Real Decreto ley 6/ 2000, de 23 de junio, de Medidas Urgentes de Intensificación de la Competencia en mercados de bienes y servicios, establece una especie de moratoria al supeditar la libertad absoluta de horarios  y días de apertura de los locales comerciales a un acuerdo con las Comunidades Autónomas en un plazo no anterior al año 2005, incluyéndose una serie de medidas liberalizadoras. La regulación básica de esta materia en concreto se acomete actualmente en la Ley 1/2004, de 21 de diciembre, de Horarios Comerciales.

     El Derecho sancionador referido a la defensa de los consumidores y usuarios está integrado, en primer lugar, por la serie de delitos tipificado en el Código Penal en  relación con esta materia, en especial los arts. 278 a  288 (delitos relativos al mercado y a los consumidores)  y 359 a 367 (delitos contra la salud pública), aparte de todas las formas delictivas que afecten a la celebración de los contratos.

     La regulación básica de las infracciones y sanciones se encuentra en los arts. 49 a 52 de la Texto Refundido de la Ley Consumidores y Usuarios, que se remite al Real Decreto 1945/ 1983, de 22 de junio, por el que se regulan las infracciones y sanciones en materia de defensa del consumidor y de la producción agroalimentaria.

     La STC 71/ 1982, de 30 de noviembre, aborda la cuestión de la legitimación procesal, en relación con el ejercicio de acciones judiciales en defensa de los intereses colectivos, y muy específicamente la posibilidad de legitimación procesal de las asociaciones de consumidores y usuarios. En el FJ 20 razona el Tribunal sobre el sistema de legitimación colectiva reconocida en nuestro sistema jurisdiccional, concretamente en el art. 32 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, precisando que esta es una fórmula perfectamente utilizable cuando la defensa de los intereses colectivos por parte de aquellas asociaciones puede hacerse valer por los cauces del proceso contencioso- administrativo. Sin embargo, concluye el Tribunal, no puede reconducirse a la misma regla la legitimación de las asociaciones de consumidores, entendida como sustitutoria, pero no excluyente, del ejercicio de la acción individual, si el consumidor o usuario perjudicado optase por este ejercicio ante una jurisdicción distinta de la contencioso- administrativa. 

     Se puede consultar, además, la amplia bibliografía disponible sobre el contenido del artículo.

Sinopsis realizada por:

Asunción García Martínez. Profesora titular. Universidad Complutense. Diciembre 2003.

Actualizada por Sara Sieira. Letrada de las Cortes Generales. 2011.

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