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Sinopsis artículo 48 - Constitución Española

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Sinopsis artículo 48

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Concordancias: Artículos 9.2, 12, 14, 23, 27.7, 35, 44, 53.2.

Sinopsis

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El único antecedente que puede señalarse en este precepto lo constituye el art. 70 de la Constitución portuguesa de 1976  cuyo apartado 1 afirma que "Los jóvenes, sobre todo los jóvenes trabajadores, gozarán de protección especial para hacer efectivos sus derechos económicos, sociales y culturales...", especificando algunos de tales derechos en los otros dos apartados que integran el artículo. El Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea contempla en su Título XII "Educación, formación profesional, juventud y deporte", la acción comunitaria en relación con la juventud, encaminada a fomentar su participación en la vida democrática de Europa, favorecer los intercambios entre jóvenes en el ámbito socioeducativo, así como a facilitar su acceso a la formación profesional. En este punto, también el art. 47 del Tratado, relativo a la libre circulación de trabajadores, establece que los Estados miembros facilitarán, en el marco de un programa común, el intercambio de trabajadores jóvenes. Finalmente, la juventud también recibe una especial atención desde la perspectiva de la acción de la Unión en materia de ayuda humanitaria (art. 214).

Acaso sea este art. 48 de nuestra Constitución, que no tiene precedentes en nuestro derecho constitucional, uno de los ejemplos paradigmáticos de precepto retórico y de muy difícil contenido y efectividad práctica. Sin negar su valor normativo, es bien cierto que el concepto de derecho social como derecho meramente indicativo de actividad de los poderes públicos, dentro de sus facultades discrecionales, se extrema en este artículo.

Ya la trayectoria de su debate constituyente pone de manifiesto su escasa transcendencia. En efecto, el art. 48 (41 en el Anteproyecto) no será apenas objeto ni de enmiendas (cinco) ni de debate en su paso por el Congreso. Será en la Cámara alta donde se produzca el debate más interesante, aunque ciertamente limitado; sobre la base de la abstracción de su contenido se plantearán dos posturas básicas manifestadas en las enmiendas: las que proponen simple y llanamente la supresión del artículo, y las de los grupos que manifiestan la necesidad de precisar su contenido, tanto en la determinación del concepto de juventud cuanto en el sentido concreto del término participación.

Finalmente el artículo sería aprobado sin ninguna modificación en su redacción original, pero el debate constituyente incide en el punto neurálgico del precepto: por una parte la determinación del sujeto titular del derecho contenido en el art. 48, titular indefinido, articulado en todo caso en torno a unas edades específicas cuya concreción, en sus límites mínimo y máximo, es normalmente aleatoria;  por otra parte, su propio contenido plantea los mismos problemas de precisión que los presentados en la determinación del sujeto: la amplitud del concepto concreto de desarrollo político, social, económico y cultural, conceptos que en cualquier caso no son unívocos desde el momento en que su actualización está condicionada por los imperativos de las coyunturas sociales y culturales concretas.

El desarrollo normativo del art. 48 se centró en la Ley 18/1983, de 16 de noviembre, de Creación del Organismo Autónomo Consejo de la Juventud de España. El Consejo de la Juventud de España fue creado como una "entidad de derecho público con personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines", que en definitiva se centran en ser "un cauce de libre adhesión para propiciar la participación de la juventud en el desarrollo político, social, económico y cultural de España".

La Ley 15/2014, de 16 de septiembre, de racionalización del Sector Público y otras medidas de reforma administrativa, suprime el Consejo de la Juventud de España como organismo público y lo configura como una entidad corporativa de base privada "atendiendo a la naturaleza privada de las entidades que lo integran". Esta decisión se justifica por la existencia de dos organismos autónomos de similar régimen jurídico -el propio Consejo y el Instituto de la Juventud- que duplicaban, en algunos casos, las funciones a realizar, imponiéndose la necesidad de unificar acciones, actores y posturas en materia de juventud y del asociacionismo juvenil.

Conforme al art. 21 de la Ley, el Consejo tiene por finalidad servir de cauce de encuentro, diálogo, participación y asesoramiento en las políticas públicas en materia de juventud, y desempeñará las funciones que reglamentariamente se determinen para el cumplimiento de sus fines. En este momento se está tramitando el proyecto de Real Decreto por el que se regula el funcionamiento y estructura del Consejo de la Juventud de España.

Según dispone el referido proyecto, para la consecución de sus fines, el Consejo ejercerá, entre otras, las siguientes funciones:

-          impulsar la participación de la juventud en el desarrollo social, económico, cultural y político;

-          canalizar y defender las demandas e intereses de la juventud actuando como interlocutor eficaz ante los correspondientes poderes del Estado, participando a estos efectos, de los consejos u órganos consultivos que existan en la Administración General del Estado relacionados con la juventud;

-          participar representando a España como interlocutores de la juventud asociada española y defendiendo los intereses de la juventud de manera global, ante órganos y espacios internacionales;

-          realizar, con autonomía e independencia, análisis, estudios, e informes en materia de juventud, así como, emitir, a iniciativa propia o a petición de los poderes del Estado, informes y dictámenes sobre aquellos proyectos normativos, planes, programas y otras iniciativas relacionadas con el objeto y finalidad del Consejo.

Podrán ser miembros de pleno derecho del Consejo: a) las asociaciones juveniles, federaciones o equivalentes de ámbito estatal constituidas por éstas, reconocidas legalmente como tales y que tengan implantación y organización propias; b) las secciones, áreas, departamentos, secretarías de las demás asociaciones, siempre que tengan una especificidad y mandato de trabajo juvenil; c) las entidades prestadoras de servicios a la juventud sin ánimo de lucro; y d) los consejos de la juventud o entidades equivalentes de ámbito autonómico.

Por otra parte, la mencionada Ley 15/2014 establece en su disposición adicional primera que el Instituto de la Juventud se subroga en los bienes, derechos y obligaciones del organismo autónomo Consejo de la Juventud de España.

El Instituto de la Juventud fue creado por el Real Decreto 1119/1977, de 20 de mayo, que lo adscribió a la Presidencia del Gobierno a través de la Subsecretaría de Familia, Juventud y Deporte, con las funciones de gestión y explotación de los centros, servicios y establecimientos del Estado al servicio de la juventud, realización de actividades en favor de los jóvenes y estudio e investigación de los temas juveniles. Se trataba de un amplio elenco de competencias en materia de juventud, para cuyo desarrollo y gestión se le atribuyeron al Instituto de la Juventud cinco servicios integrados en dos divisiones con nivel orgánico de subdirección general. Tras su adscripción a distintos departamentos ministeriales y diversas variaciones en los objetivos y funciones del organismo derivadas principalmente de los traspasos en la materia a las Comunidades autónomas, actualmente su normativa fundamental viene integrada por el Real Decreto 486/2005, de 4 de mayo, por el que se aprueba el Estatuto del organismo autónomo Instituto de la Juventud.

En cuanto a la adscripción departamental del Instituto de la Juventud, el art. 2.7 del Real Decreto 485/2017, de 12 de mayo, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad,  señala que el organismo autónomo Instituto de la Juventud se adscribe al Ministerio a través de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad, "con la naturaleza jurídica, estructura y funciones que se prevén para cada uno de ellos en su normativa específica".

La actuación del Instituto de la Juventud estará presidida por los siguientes tres principios generales: a) promover la igualdad de oportunidades entre los jóvenes; b) propiciar la participación libre y eficaz de la juventud en el desarrollo político, social, económico y cultural de España; y c) impulsar la colaboración con los restantes departamentos ministeriales y las demás Administraciones Públicas, cuyas actividades inciden sobre este sector de la población.

Para el cumplimiento de sus fines, el Instituto de la Juventud está facultado para desarrollar, en el ámbito de las competencias estatales en esta materia, entre otras, las siguientes funciones: i) el desarrollo de la cooperación con las Administraciones Públicas en materia de juventud; ii) el fomento de la comunicación, los intercambios y la movilidad de los jóvenes españoles en el ámbito nacional e internacional; iii) el análisis y la investigación de la realidad juvenil; o iv) la promoción de la participación de los jóvenes en el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de las políticas de juventud del Gobierno.

También es necesario destacar el Real Decreto 1923/2008, de 21 de noviembre, por el que se crea la Comisión Interministerial para la Juventud y se regulan sus funciones, composición y funcionamiento. Esta Comisión interministerial fue creada mediante Real Decreto 658/1986, de 7 de marzo, y el Real Decreto 1018/1989, de 21 de julio, modificó parcialmente aquél, pasando a denominarse dicho órgano "Comisión Interministerial para la Juventud y la Infancia", a la vez que se modificaban otros aspectos referidos a su adscripción, funciones y composición. Más tarde el Real Decreto 1288/1999, de 23 de julio, por el que se refunden y actualizan las normas reguladoras de la Comisión Interministerial para la Juventud y la Infancia, procedió a refundir la dispersa normativa reguladora de la Comisión en un solo texto, a la vez que modificaba la adscripción, composición y funciones de la misma, hasta su regulación actual por el citado Real Decreto de 2008.

Otras normas relacionadas con el art. 48 CE son:

La Ley Orgánica 1/1996 de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, que, entre otros derechos y por lo que aquí más interesa, en su art. 7 recoge, con la modificación introducida en este punto por la Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia, el derecho de participación, asociación y reunión, en los siguientes términos:

"1. Los menores tienen derecho a participar plenamente en la vida social, cultural, artística y recreativa de su entorno, así como a una incorporación progresiva a la ciudadanía activa.

Los poderes públicos promoverán la constitución de órganos de participación de los menores y de las organizaciones sociales de infancia y adolescencia.

Se garantizará la accesibilidad de los entornos y la provisión de ajustes razonables para que los menores con discapacidad puedan desarrollar su vida social, cultural, artística y recreativa.

2. Los menores tienen el derecho de asociación que, en especial, comprende:

a) El derecho a formar parte de asociaciones y organizaciones juveniles de los partidos políticos y sindicatos, de acuerdo con la Ley y los Estatutos.

b) El derecho a promover asociaciones infantiles y juveniles e inscribirlas de conformidad con la Ley. Los menores podrán formar parte de los órganos directivos de estas asociaciones.

Para que las asociaciones infantiles y juveniles puedan obligarse civilmente, deberán haber nombrado, de acuerdo con sus Estatutos, un representante legal con plena capacidad.

Cuando la pertenencia de un menor o de sus padres a una asociación impida o perjudique al desarrollo integral del menor, cualquier interesado, persona física o jurídica, o entidad pública, podrá dirigirse al Ministerio Fiscal para que promueva las medidas jurídicas de protección que estime necesarias.

3. Los menores tienen derecho a participar en reuniones públicas y manifestaciones pacíficas, convocadas en los términos establecidos por la Ley.

En iguales términos, tienen también derecho a promoverlas y convocarlas con el consentimiento expreso de sus padres, tutores o guardadores."

Por su parte, la Ley Orgánica reguladora del Derecho de Asociación (LO 1/2002, de 22 de marzo) al regular en su art. 3 la capacidad para constituir asociaciones, se refiere en su apartado b) a los menores no emancipados de más de catorce años con el consentimiento, documentalmente acreditado, de las personas que deban suplir su capacidad, sin perjuicio del régimen previsto para las asociaciones infantiles, juveniles o de alumnos en el artículo 7.2 de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor.

En el ámbito laboral, puede hacerse referencia al vigente Estatuto de los Trabajadores, cuyo artículo 11.2.a) establece los contratos para la formación y aprendizaje como una fórmula dirigida específicamente a la contratación de trabajadores mayores de 16 años y menores de 25 que carezcan de la cualificación profesional reconocida por el sistema de formación profesional para el empleo o del sistema educativo requerida para concertar un contrato en prácticas. Esta modalidad contractual se desarrolla por Real Decreto 1529/2012, de 8 de noviembre.

Asimismo, debe mencionarse el Sistema Nacional de Garantía Juvenil, creado por Ley 18/2014, de 15 de octubre, que tiene como finalidad principal que los jóvenes no ocupados ni integrados en los sistemas de educación o formación y que sean mayores de 16 años y menores de 25 (o menores de 30 años en el caso de personas con un grado de discapacidad igual o superior al 33 por ciento), puedan recibir una oferta de empleo, educación continua, formación de aprendiz o periodo de prácticas tras acabar la educación formal o quedar desempleados. Los beneficios del Sistema se han extendido, tras sucesivas reformas, a los jóvenes mayores de 25 años y menores de 30, hasta que la tasa de desempleo de dicho colectivo se sitúe por debajo del 20 por ciento, según la Encuesta de Población Activa correspondiente al último trimestre del año.

En otro orden de cuestiones, hay que tener en cuenta que la abstracción con que está redactado el art. 48, así como su significado de derecho social, es decir, de derecho de prestación no invocable directamente, supone que la política dirigida a la promoción de la juventud puede abarcar una multitud de sectores (laborales, culturales, deportivos, etc.), en función de acciones normativas que pueden tener como objetivo directo la promoción de la juventud, o no, lo que supondría que la actividad estatal, así como la autonómica, puede articularse como regulación genérica de una serie de sectores concretos (educación, ocio, cultura, deporte, etc.), no referidos exclusivamente a los jóvenes como destinatarios e incluso con independencia de que la juventud se pueda incorporar a dicha regulación.

De hecho, la abstracción conceptual de ese titular colectivo que es la juventud puede ser la causa de que la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, aunque haga referencias implícitas, e incluso alguna explícita, a los problemas de la juventud ("protección de los jóvenes en el trabajo"), no le dé un tratamiento específico diferenciado. Ello no obstante, la Unión ha desarrollado una importante acción en materia de juventud, pudiendo destacar entre los principales programas e iniciativas: en el ámbito laboral, la Iniciativa de Empleo Juvenil, regulada en el Reglamento (UE) n.º 1304/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, que comprende un conjunto de medidas para el marco financiero plurianual 2014-2020 y que en nuestro país se ha concretado en el citado Sistema Nacional de Garantía Juvenil; y en el ámbito educativo -universitario-, el conocido como Programa Erasmus ("Plan de Acción de la Comunidad Europea para la Movilidad de Estudiantes Universitarios"), que en 2017 cumple 30 años desde su creación. También puede mencionarse el programa Erasmus+ de apoyo a la educación, formación, juventud y deporte en Europa para el periodo 2014-2020.

En cuanto a la bibliografía, puede consultarse documentación adjunta.

Sinopsis realizada por:

Asunción García Martínez. Profesora Titular. Universidad Complutense. Diciembre 2003.

Actualizada por Sara Sieira. Letrada de  las Cortes Generales. 2011

Actualizada por Alejandro Rastrollo Ripollés. Letrado de las Cortes Generales. Diciembre 2017.

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