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Sinopsis artículo 44 - Constitución Española

Índice sistemático

Sinopsis artículo 44

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Concordancias: Artículos 9.2, 20.1.b), 27, 46, 50, 148.1, 149.

Sinopsis

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Precedentes

El artículo 48 de la Constitución de 1931 establecía que "el servicio de la cultura es atribución esencial del Estado, y lo prestará mediante instituciones educativas enlazadas por el sistema de la escuela unificada".

Derecho Comparado

Según el artículo 9 de la Constitución Italiana de 1947, "la República promoverá el desarrollo de la cultura y de la investigación científica y técnica".

El artículo 73.4 de la Constitución portuguesa, en la redacción dada tras la reforma de 1989, dice que "la creación e investigación científica, así como la innovación tecnológica se incentivarán y apoyarán por el Estado".

En cuanto al contenido del artículo 44.2 de la Constitución, existe una línea constitucional, muy seguida, que arranca de la Constitución de Weimar, según la cual la ciencia y su enseñanza son libres y el Estado garantiza su protección y cuida su fomento.

Elaboración del precepto

Este precepto no sufrió alteraciones significativas durante la tramitación del proyecto constitucional. En efecto, el informe de la ponencia ya contenía la que luego sería la redacción definitiva, y aunque en el Senado se variaron los términos de lo acordado en el Congreso, finalmente la Comisión Mixta volvió a la redacción propuesta por la ponencia.

Introducción

1. El artículo 44 de la Constitución contiene:

(i) el derecho a la cultura, y
(ii) las obligaciones para los poderes públicos de  a) promover y tutelar el acceso a la cultura y b) promover la ciencia y la investigación

En este artículo hay, pues, algo más que el reconocimiento del principio de libertad cultural, ya que conlleva la exigencia de una actividad pública en orden al desarrollo cultural y científico y a la promoción de la investigación. El derecho a la cultura pertenece, como ha señalado reiteradamente la doctrina,  al género de los derechos de prestación. Los poderes públicos han de poner al alcance de todos la cultura, que no es, desde luego, un producto o una creación de la política, sino un fenómeno natural de la comunidad, con todas las precisiones, matizaciones y variaciones que se quieran dar, y que aquí, lógicamente, no pueden ser consideradas. La justificación de esta actividad promocional se encuentra, así, en la valoración que hacen los poderes públicos de la profunda relación que existe entre cultura y ciencia, por una parte y desarrollo de la persona y de la sociedad, por otro.

2. La Constitución Española contiene numerosas referencias a la cultura, que empiezan en el Preámbulo de la Constitución, donde se dice que  "La Nación española proclama su voluntad de proteger a todos los españoles y pueblos de España en el ejercicio de sus culturas y tradiciones y de promover el progreso de la cultura". Luego, la cultura vuelve a aparecer en diversos artículos de la Constitución, como el 9.2 ( corresponde a los poderes públicos (...) facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida cultural ), el 46 ( los poderes públicos garantizarán la conservación y promoverán el enriquecimiento del patrimonio (...)  cultural de los pueblos de España (...) ), el 48 ( los poderes públicos promoverán las condiciones para la participación libre y eficaz de la juventud en el desarrollo (...) cultural ) y el 50 ( los poderes públicos promoverán el bienestar de los ciudadanos de la tercera edad mediante un sistema de servicios sociales que atenderán sus problemas específicos de (...) cultura (...) ).

Está claro que el concepto de cultura, ya de por sí enormemente amplio, discutido y proteico, no tiene el mismo valor ni el mismo ámbito en sus distintas apariciones en el texto constitucional. En la Constitución se puede reconocer, al menos, un triple tratamiento jurídico de la cultura, en sus vertientes de (i) libertad ( de creación, de cátedra, de manifestación de las distintas formas con que aparecen los fenómenos culturales ) , (ii) diversidad ( reconocimiento y coexistencia de culturas distintas ) y (iii) actividad promocional ( dirigida a facilitar el acceso y disfrute de lo que es un derecho ). En cualquier caso, y como señala Prieto de Pedro, el núcleo principal del concepto cultura en la Constitución se encuentra en el artículo 20.1.b), en la referencia a lo artístico, lo literario, lo científico y lo técnico, que no son sino ámbitos de las llamadas manifestaciones de forma de la cultura, si bien es el artículo 44.1 donde el concepto de cultura se comporta como un concepto integral de todas las demás nociones y contenidos presentes en la Constitución.

3. Las garantías de este derecho a la cultura son, tal como establece el artículo 53.3  (i) el principio de vinculación finalista de la actividad de los poderes públicos y (ii) la imposibilidad de exigencia inmediata del mismo ante jueces y tribunales.

4. En virtud de lo dispuesto en el artículo 10.2 de la Constitución, hay que tener muy presentes el artículo 27 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos ( que reconoce a los miembros de minorías el derecho a tener su propia vida cultural ) y el artículo 15.a) del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ( que reconoce el derecho de toda persona a participar en la vida cultural ).

5. En fin, en el ámbito de la Unión Europea hay que mencionar la denominada estrategia de Lisboa ( Consejo Europeo de 2002 ), cuyo objetivo principal es convertir a Europa en una economía basada en el conocimiento, más competitiva y dinámica y capaz de crecer económicamente y de manera sostenible, con más y mejores empleos y, con más calidad y con mayor cohesión social.

Legislación

Son varias las leyes que se ocupan de manifestaciones culturales y de actividades científicas y de investigación. Las más importantes son las siguientes:

1. Cinematografía y sector audiovisual. La legislación vigente está esencialmente integrada por la ley del cine, Ley 55/2007, de 28 de diciembre, con independencia del desarrollo legislativo de las Comunidades Autónomas en esta materia. Tras la primera regulación integral abordada por la Ley 15/2001, de 9 de junio, de fomento y promoción de la cinematografía y el sector audiovisual, esta ley trata de dar respuesta a cuatro objetivos fundamentales: la definición y el apoyo a los sectores independientes que existen en nuestra cinematografía, tanto en el ámbito de la producción como en los de distribución y exhibición; la creación de mecanismos que eviten los desequilibrios que actualmente existen en el mercado audiovisual; la adaptación de las nuevas tecnologías y formatos que se han ido introduciendo en este campo, con especial atención a cuanto suponen los inminentes procesos de digitalización; el respaldo a la creación y a los autores como fuente de origen de la relación que las obras tienen que mantener con sus destinatarios naturales, los ciudadanos.

Debe tenerse muy presente, según la Exposición de motivos de la ley, junto a su dimensión cultural, el carácter industrial de la actividad cinematográfica y audiovisual y del conjunto de la acción de sus agentes de producción, distribución y exhibición, a fin de que la política de protección y fomento pueda ser considerada dentro del marco jurídico y de los mecanismos y herramientas que posibilitan la mejora de competitividad de nuestras empresas, incluidas las ayudas e incentivos fiscales o la inserción en las políticas específicas de investigación y desarrollo. Por cuanto hace la su dimensión de desarrollo del art. 44.1 de la Constitución, Las medidas de fomento recogidas en esta Ley se desarrollan plenamente en un ámbito cultural, con absoluta adecuación a los objetivos y principios rectores de la Convención sobre la protección y promoción de la diversidad de las expresiones culturales, adoptada en la Conferencia General de la UNESCO celebrada en París el 20 de octubre de 2005, siendo ratificada por España, de acuerdo con el instrumento de ratificación publicado en el «Boletín Oficial del Estado» de 12 de febrero de 2007, así como con pleno respeto a otros acuerdos de carácter internacional en la materia, como la Declaración Universal de Derechos Lingüísticos.

La consideración que en esta Ley se realiza de la acción autonómica atiende a la realidad socioeconómica en la que se desenvuelve la industria cinematográfica y audiovisual desde el punto de vista de las competencias de las Comunidades Autónomas, atendiendo a la dimensión pluricultural y plurilingüe del Estado a la hora de materializar la intervención de los poderes públicos en la preservación y estímulo de los valores culturales propios del cuerpo social.
La Ley introduce el concepto de integración de la cinematografía en el conjunto del audiovisual, considerando éste como un todo, con sus especificidades, para beneficio del cine y la televisión, concibiendo la producción cinematográfica y audiovisual como contenido básico de la televisión y a ésta como elemento importante de difusión, promoción y financiación de la cinematografía.

Igualmente es objetivo de esta Ley articular la relación entre los diferentes sujetos que operan en el sector, desde los creadores, productores, personal técnico y artístico, industrias técnicas, distribuidores, exhibidores y empresas videográficas. Con el fin de lograr tal objetivo, se revela esencial el papel de los poderes públicos para promover una gestión adecuada a las nuevas necesidades que la sociedad, en general, y el sector audiovisual, en particular, van demandando. Para ello, y sin perjuicio del papel que desempeñen las Comunidades Autónomas en sus respectivos ámbitos competenciales, la Administración General del Estado, asume este objetivo, lo que se materializa en el proceso de transformación del Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales en Agencia Estatal para lograr una mayor eficacia y agilidad en la gestión, y en la estabilización del Fondo de Protección a la Cinematografía y al Audiovisual para que ofrezca seguridad financiera a los profesionales, con especial atención hacia los sectores independientes. Otro de los objetivos de la Ley es el refuerzo de la tutela para el mantenimiento de la libre competencia en las relaciones empresariales ante conductas susceptibles de restringir la competencia, incluyendo entre éstas, en el ámbito de las prácticas comerciales entre distribución y exhibición, la exigencia de contratación de películas por lotes, de manera que para lograr la exhibición de una de ellas tenga que aceptarse la contratación de otras películas. Asimismo, y con el fin de afianzar este acceso a la diversidad de la producción cultural, se regula también la cuota de pantalla del cine comunitario para asegurar su presencia en las salas de exhibición.

El desarrollo de las nuevas tecnologías y la revolución digital, así como las innovaciones en el campo del I+D+i, también están recogidos en el texto de la Ley, como elementos de incidencia potencial en el ámbito de la creación audiovisual, en el crecimiento económico del país y en el incremento de puestos de trabajo.
La decidida intervención contra las conductas y actividades vulneradoras de los derechos de propiedad intelectual se contempla también en esta Ley, por cuanto que la reproducción, representación o difusión de películas cinematográficas y otras obras audiovisuales no autorizadas por sus titulares deben ser erradicadas.

2. Museos y Bibliotecas.

La Ley del Patrimonio Histórico español rubrica su Título VII: Del Patrimonio Documental y Bibliográfico y de los Archivos, Bibliotecas y Museos. El art. 59 ofrece las definiciones legales de las instituciones de naturaleza cultural.

Son Archivos los conjuntos orgánicos de documentos, o la reunión de varios de ellos, reunidos por las personas jurídicas públicas o privadas, en el ejercicio de sus actividades, al servicio de su utilización para la investigación, la cultura, la información y la gestión administrativa. Asimismo, se entienden por Archivos las instituciones culturales donde se reúnen, conservan, ordenan y difunden para los fines anteriormente mencionados dichos conjuntos orgánicos.
Son Bibliotecas las instituciones culturales donde se conservan, reúnen, seleccionan, inventarían, catalogan, clasifican y difunden conjuntos o colecciones de libros, manuscritos y otros materiales bibliográficos o reproducidos por cualquier medio para su lectura en sala pública o mediante préstamo temporal, al servicio de la educación, la investigación, la cultura y la información.

Son Museos las instituciones de carácter permanente que adquieren, conservan, investigan, comunican y exhiben para fines de estudio, educación y contemplación conjuntos y colecciones de valor histórico, artístico, científico y técnico o de cualquier otra naturaleza cultural.

El Patrimonio Histórico Español el Patrimonio Documental y Bibliográfico está constituido por cuantos bienes, reunidos o no en Archivos y Bibliotecas, se declaren integrantes del mismo (art. 48 de la Ley). En este ámbito, además de la regulación de los archivos dimanante de la citada ley 16/1985, y del art. 37 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento administrativo Común, respecto de los Archivos y registros administrativos, en conexión con lo dispuesto en el art. 105 de la Constitución, debe destacarse la Ley 21/2005, de 17 de noviembre de Restitución a la Generalidad de Cataluña de los documentos incautados con motivo de la Guerra Civil custodiados en el Archivo General de la Guerra Civil Española y de creación del Centro Documental de la Memoria Histórica.

En el ámbito de las Bibliotecas, es destacable la Ley 10/2007, de 22 de junio de la lectura, del libro y de las bibliotecas. El capítulo quinto está dedicado a las bibliotecas. Incorpora los principios, valores y normas que gozan de mayor consenso entre los profesionales de las bibliotecas y las organizaciones internacionales relacionadas con las mismas. Igualmente, y debido al impacto de las tecnologías de la información y la comunicación en la actividad bibliotecaria, se prevé su utilización en los aspectos de dicha actividad en los que su uso se considera de especial importancia.

Por otro lado, se delimitan los intereses y fines que son propios de la Administración General del Estado en materia de bibliotecas. Asimismo, se mencionan los medios y se definen las estructuras fundamentales para la consecución de tales fines e intereses. Especial mención merece el Sistema Español de Bibliotecas, previsto en la citada Ley 16/1985, de 25 de junio, en el que priman las relaciones voluntarias de cooperación entre las distintas administraciones.

España posee un rico patrimonio que expresa tanto la variedad de sus manifestaciones culturales y lingüísticas como la confluencia de las mismas en la historia. Difundir en línea este patrimonio, a través de bibliotecas digitales, con el apoyo de las nuevas tecnologías, permitirá que los ciudadanos accedan con mayor facilidad al material cultural, contribuyendo de este modo a la sociedad del conocimiento. Por otro lado, este patrimonio digital podrá integrarse en la Biblioteca Digital Europea. Este proyecto se debe llevar a cabo a través de la cooperación entre las diferentes administraciones públicas y todo tipo de agentes y entidades privadas.

Por su parte, la Biblioteca Nacional tiene su Estatuto aprobado por Real Decreto 1581/1991 del 31 Octubre.

En el ámbito de los Museos, la Ley 46/2003, de 26 de noviembre, reguladora del Museo del Prado, trata de una relevante institución cultural de nuestro país, símbolo para una sociedad contemporánea, caracterizada por un creciente interés por las manifestaciones culturales. La ley consagra un nuevo marco jurídico para una  institución centenaria, con el siguiente modelo jurídico organizativo:

a) un régimen jurídico de derecho público ( el Museo se define como un organismo público de carácter especial, que tiene como órganos rectores un Presidente, un Real Patronato y un Director), con posibilidad de actuación en el marco del derecho privado,
b) un régimen de personal basado en el derecho laboral,
c) un régimen de contratación sometido a la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, y
d) un régimen presupuestario específico, para facilitar la gestión presupuestaria y permitir la aplicación de los recursos financieros propios a las actividades del Museo.

La Ley 13/1986, de 14 de abril, de fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica, modificada por la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, trata de favorecer una política científica integral, coherente y rigurosa, que corrija los males tradicionales de la producción científica y técnica española, que la propia Exposición de motivos de la Ley centra en la insuficiente dotación de recursos y la desordenada coordinación y gestión de los programas investigadores.

Las disposiciones más importantes de la Ley son las siguientes:

(i) Para el fomento y la coordinación general de la investigación científica y técnica que el artículo 149.1.15 de la Constitución encomienda al Estado y, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 44.2 de la Constitución, se establece el Plan Nacional de Investigación Científica y Desarrollo Tecnológico ( ahora denominado Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica, Plan I+D+I, cuya versión vigente abarca el período 2004-2007, y fue aprobado por el Consejo de Ministros en su reunión de 7 de noviembre de 2003 ) que:

- se orientará a la consecución de objetivos como el progreso del conocimiento y el avance de la innovación y desarrollo tecnológicos, el crecimiento económico, el fomento del empleo y la mejora de las condiciones de trabajo, el desarrollo y el fortalecimiento de la capacidad competitiva de la industria, el comercio, la agricultura y la pesca, el desarrollo de los servicios públicos y la adecuación de la sociedad española a los cambios que conlleva el desarrollo científico y las nuevas tecnologías,

- tendrá en cuenta, entre otros extremos, las necesidades sociales y económicas de  España, los recursos humanos y materiales existentes y los recursos económicos y presupuestarios disponibles,

- fomentará la investigación básica en los distintos campos del conocimiento,

- contendrá previsiones para el fomento de la investigación científica y el desarrollo tecnológico en las empresas y promoverá la comunicación entre centros de investigación y empresas.

El Plan Nacional, que será revisable anualmente, comprenderá las actividades a desarrollar por los organismos de investigación de titularidad estatal e incluirá, al menos, capítulos sobre programas nacionales de investigación científica y desarrollo tecnológico, programas de las Comunidades Autónomas que en razón de su interés puedan ser incluidos en el Plan Nacional y programas nacionales de formación de personal investigador.

En fin, el Plan Nacional se financiará con fondos procedentes de los Presupuestos Generales del Estado y de otras Administraciones Públicas, así como con aportaciones de Entidades públicas y privadas, y con fondos procedentes de tarifas fijadas por el Gobierno.

(ii) La Ley prevé la creación de diversos órganos administrativos, como la Comisión Interministerial de Ciencia y Tecnología ( encargada de elaborar el Plan Nacional ), el Consejo Asesor para la Ciencia y la Tecnología, el Centro para el Desarrollo Tecnológico e Industrial y el Consejo General de la Ciencia y la Tecnología, con funciones diversas en relación al Plan Nacional y a la política científica.

(iii) La Ley regula los denominados Organismos Públicos de Investigación  ( como el Consejo Superior de Investigaciones Científicas o el Centro de Investigaciones Energéticas, Medioambientales y Tecnológicas, entre otros ), que tienen entre sus funciones las de gestionar y ejecutar los programas que les sean asignados en el plan, contribuir a la definición de los objetivos del plan y asesorar en materia de investigación científica e innovación tecnológica a los organismos dependientes de la Administración del Estado o de las Comunidades Autónomas que lo soliciten.

(iv) La Ley establecía en su disposición adicional primera la constitución de una Comisión Mixta del Congreso y del Senado para conocer el Plan Nacional de Investigación Científica y Desarrollo Tecnológico y de la memoria anual sobre su desarrollo, como mecanismo de seguimiento y valoración por parte del Parlamento de los objetivos en investigación científica y tecnológica. Sin embargo, la reforma de la estructura ministerial de 2000, que dio lugar a la creación de un Ministerio de Ciencia y Tecnología, con su Secretaría de Estado de Política Científica y Tecnológica hizo pensar al legislador que ya no era necesaria la existencia de la precitada Comisión Mixta, de forma que mediante Ley 5/2000, de 16 de octubre, se procedió a derogar la disposición adicional primera de la Ley de 1986.

(v) Por último, tener en cuenta el Real Decreto 1042/2009, de 29 de junio, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Ciencia e Innovación.

Finalmente advertir que se ha presentado en el Registro del Congreso de los Diputados con fecha 19 de mayo de 2010 el Proyecto de Ley de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación.

Jurisprudencia constitucional


"La noción de "poderes públicos" que utiliza nuestra Constitución (...) sirve como concepto genérico que incluye a todos aquellos entes ( y sus órganos ) que ejercen un poder de imperio, derivado de la soberanía del Estado y procedente, en consecuencia, a través de una mediación más o menos larga, del propio pueblo". ( STC 35/1983, de 11 de mayo )

"La calificación de películas de "arte y ensayo"(art. 7) es un medio que con técnicas de fomento se orienta a la promoción y tutela de un bien cultural y que en definitiva se sitúa dentro de los principios proclamados por la CE (art. 44.1). En el caso del art. 7 la protección se dirige a películas de nacionalidad española o extranjera, estas últimas en versión original, subtituladas o no, de interés cultural, y se dota mediante estímulos fiscales (art. 8) cuando la exhibición de la película calificada se hace también en salas calificadas. Se trata, en este caso, de una actividad de fomento de bienes culturales a la que se sirve mediante estímulos positivos desgravatorios, esto es, mediante exenciones tributarias de carácter objetivo. La calificación de películas "X", esto es, pornográficas o que realicen la apología de la violencia, se configura como un fenómeno de intervención, de carácter negativo, restrictivo de unas actividades, que se hace eficaz mediante limitaciones (...). Todo este conjunto, ligado a la calificación, se orienta a la protección de un bien constitucionalizado, como es la protección de la juventud y de la infancia ( art. 20.4 y en su caso art. 39.4 de la CE ), en relación con la sensibilidad moral del espectador medio. Se trata en este caso de una intervención coactiva de signo policial y de medidas negativas desestimuladoras de una actividad". ( STC 49/1984, de 5 de abril )


"Por lo que se refiere al art. 149.1.15. de la C.E., es preciso destacar que la competencia estatal en la materia de investigación científica y técnica no queda ceñida o limitada a la coordinación general de la actividad resultante del ejercicio de las competencias autonómicas en la referida materia, sino que alcanza, asimismo, al fomento de la investigación científica y técnica. No obstante, la determinación del contenido y extensión de dicha competencia constituye la clave que permitirá dar respuesta adecuada a buena parte de las impugnaciones efectuadas, razón por la cual es preciso puntualizar sobre dicha competencia lo siguiente:

a) Existe un pleno paralelismo entre el art. 149.1.15. de la C.E. y el art. 148.1.17. de la C.E., que reconoce a las Comunidades Autónomas la posibilidad de asumir estatutariamente competencias -como así ha sucedido en líneas generales, aunque con cierta heterogeneidad en las fórmulas utilizadas- en la materia "fomento (...) de la investigación", lo que evidencia que, constitucionalmente, la misma materia queda o puede quedar, en principio, a la plena disponibilidad de una pluralidad de Centros decisores, es decir, a la disponibilidad del Estado y a la de todas las Comunidades Autónomas.

b) No resulta en absoluto convincente la tesis de que el fomento de la investigación científica y técnica, dado su contenido, circunscriba la competencia estatal -y, en su caso, la autonómica- al mero apoyo, estímulo o incentivo de las actividades investigadoras privadas a través de la previsión y otorgamiento de ayudas económicas o de recompensas honoríficas y similares, excluyendo, como contrapuesta, aquellas otras acciones directas de intervención consistentes en la creación y dotación de Centros y organismos públicos en los que se realicen actividades investigadoras, sino que la señalada expresión engloba a todas aquellas medidas encauzadas a la promoción y avance de la investigación, entre las que, sin duda, deben también incluirse las de carácter organizativo y servicial que permitan al titular de la competencia crear y mantener unidades y Centros dedicados al desarrollo y divulgación de las tareas investigadoras.

c) Al atribuirse constitucionalmente al Estado la competencia para el fomento de la actividad investigadora y científica, tampoco cabe duda de que el titular de la competencia asume potestades, tanto de orden normativo como ejecutivo,para el pleno desarrollo de la actividad de fomento y promoción, sin que ésta quede circunscrita,(...) , al ejercicio de potestades ejecutivas. (STC 90/1992, de 11 de junio).

También pueden citarse las SsTC 109/1996 de 13 de junio, sobre clarificación competencial en torno al sistema español de museos, y las SsTC 46 y 47 de 2010 ambas de 8 de septiembre, sobre integración en el sistema de archivos de Cataluña de sus fondos situados en el Archivo de la Corona de Aragón y en el Archivo Real de Barcelona.

     Pueden consultarse, además, las referencias bibliográficas que se insertan.

Sinopsis elaborada por:
Pedro Peña, Letrado de las Cortes Generales. Abril, 2004.

Actualizada por Sara Sieira, Letrada de las Cortes Generales. Enero, 2011.

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