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Sinopsis artículo 29 - Constitución Española

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Sinopsis artículo 29

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Concordancias: Artículos 1.1, 9.2, 23, 105, 125.

Sinopsis

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     El derecho de petición se puede definir como la facultad que pertenece a toda persona de dirigirse a los poderes públicos para hacerles conocer un hecho o un estado de cosas y para reclamar su intervención. De la previsión regulada en el artículo 29 de la CE se ha de entender como derecho individual o colectivo, con ciertas restricciones para colectivos como los pertenecientes a la Fuerzas e Institutos armados y de los Cuerpos sometidos a la disciplina militar.

     Es uno de los derechos constitucionales con mayor tradición histórica. Nace en la Edad Media como instrumento para la reclamación o participación ante los poderes públicos, y se consolida en los albores del estado liberal con su plasmación en declaraciones de derechos como la Petition of Rights de 1625 y la previsión del artículo 5 del Bill of Rights de 1689. Su relevancia se refuerza en esta época por cuanto ya no sólo se reconoce como derecho individual de los súbditos sino que también es el Parlamento el que lo ejerce ante el Rey y con ello la petición tiene un valor no sólo jurisdiccional sino también legislativo.

     En consonancia con su tradición histórica tenemos precedentes de este derecho en nuestro constitucionalismo histórico: art. 3 de la Constitución de 1837 y de 1845, artículo 17 de la Constitución de 1869, artículo 13 de la Constitución 1876 y artículo 35 de la Constitución de 1931, precepto este último, que es el antecedente directo del artículo 29 de la CE. También es digna de señalar la regulación de este derecho en la legislación franquista por cuanto que la Ley 92/1960, de 22 de diciembre, reguladora del derecho de petición se mantuvo en todo aquello que no era contrario a la Constitución hasta finales del 2001.

     Esa tradición que le une al constitucionalismo y que le separa de las grandes declaraciones internacionales hace que sea más frecuente encontrarlo en los Textos fundamentales de los Estados y mucho menos en las declaraciones internacionales, bien es cierto, que una significativa excepción la encontramos en el Derecho europeo.

     Se reconoce el derecho de petición, entre otras:  en el artículo 17 de la Ley Fundamental de Bonn; en el artículo 50 de la Constitución italiana; en el artículo 52 de la Constitución portuguesa y en los artículos 28 y 57 de la Constitución belga. Como decía, no menos importante es la regulación en la normativa de la Unión Europea, que ha hecho del derecho de petición un instrumento de gran interés para acercarse a las Instituciones Comunitarias: artículos 17 a 22 y 194 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, Declaración relativa al párrafo tercero del artículo 21del TCE en el Tratado de Niza, el artículo 44 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea y en el artículo 8.2 del Proyecto de Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa.

     La tramitación parlamentaria del precepto en la fase de elaboración de la Constitución se desarrolla con escasas modificaciones en su apartado primero, reconocimiento del derecho a todos los españoles de acuerdo con las previsiones legales; y con cierto debate sobre la regulación del apartado segundo, en un primer momento se prohibía absolutamente el ejercicio del derecho a los miembros de las Fuerzas Armadas y, finalmente, se les reconoce individualmente de acuerdo con lo dispuesto en su legislación específica.

     La escasa historia de desarrollo legislativo que tiene este derecho en los veinticinco años de Constitución ha de entenderse por la reconocida buena factura técnica de la Ley de 1960 y por la evidente reducción de su espacio de actuación al existir en nuestra Carta Magna otros derechos subjetivos que han venido a cubrir necesidades que ante estaban en la esfera del derecho de petición: tutela judicial efectiva (art. 24); la dimensión legislativa se concreta hoy en la iniciativa legislativa popular (art. 87.3); la audiencia de la Administración a los ciudadanos y acceso a los archivos de acuerdo con los procedimientos administrativos al efecto según lo previsto en (art. 105.a, b y c); la posibilidad de acceder al Defensor del Pueblo para la defensa de los derechos fundamentales y finalmente y no menos importante,  las peticiones a las Cámaras recogida en el artículo 77 de la Constitución que otorga la posibilidad de presentar ante las Cortes Generales peticiones individuales y colectivas que podrán ser trasladadas por éstas al Gobierno.

     Aunque hasta finales del año 2001 no se pudo aprobar una nueva Ley de desarrollo del derecho de petición también es cierto que durante los veintitrés años que han transcurrido en las Cortes Generales se han presentado distintas iniciativas parlamentarias que sin embargo no llegaron a prosperar. En 1989 el Grupo Parlamentario de Coalición Popular presentó en el Congreso de los Diputados una Proposición no de ley para que el Gobierno remitiera a la Cámara un Proyecto de Ley de regulación del derecho de petición. En 1993 será el Grupo Parlamentario Catalán (Convergencia i Unió) quién en el marco de la Comisión Constitucional presente una nueva Proposición  no de ley por la que se insta nuevamente al Gobierno a que presente un Proyecto de ley para regular el derecho de petición. En el periodo 1996-2000 se presentarán tres Proposiciones de Ley: la primera por el Grupo Parlamentario Federal de Izquierda Unida-Iniciativa per Catalunya, la segunda por el Grupo Parlamentario Mixto y, finalmente, en el año 2000 el Grupo Parlamentario Socialista presentó otra Proposición de Ley Orgánica reguladora del derecho de petición.

     Conectando con la definición que hacía al inicio de este comentario, el derecho de petición podría analizarse desde una concepción amplia: derecho que permite dirigir cualquier tipo de peticiones a los poderes públicos; o una concepción estricta: según la cual, en nuestro Derecho la acción de pedir a los poderes públicos puede encauzarse por muchas vías jurídicas distintas y el derecho de petición es una vía más que se caracteriza por la supletoriedad respecto de otros procedimientos petitorios.
     El Tribunal Constitucional se ha pronunciado en varias ocasiones sobre este derecho (SSTC 161/1988, de 20 de septiembre; 194/1989, de 16 de noviembre y 142/1993, de 14 de julio) y se decantó por una interpretación estricta cuando en el fundamento jurídico 1º de la Sentencia 142/1993 dice que "el concepto residual, pero no residuo histórico, cumple una función reconocida constitucionalmente, para individualizar la cual quizá sea más expresiva una delimitación negativa. En tal aspecto excluye cualquier pretensión con fundamento en la alegación de un derecho subjetivo o un interés legítimo especialmente protegido, incluso mediante la acción popular en el proceso penal o la acción pública en el contencioso-contable o en el ámbito del urbanismo. La petición en el sentido  estricto que aquí interesa no es una reclamación en la vía administrativa, ni una demanda o un recurso ante el judicial, como tampoco una denuncia, en la aceptación de la palabra ofrecida por la Ley de Enjuiciamiento Criminal o las reguladoras de la potestad sancionadora de la Administración en sus diversos sectores".
 
     El Legislador cuando desarrolla el derecho en la Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre, reguladora del Derecho de Petición se decanta también por un concepto restringido del derecho cuando en el artículo 3 establece que "No son objeto de este derecho aquellas solicitudes, quejas o sugerencia para cuya satisfacción el ordenamiento jurídico establezca un procedimiento específico distinto al regulado en la presente Ley". Es decir, que constitucional y legalmente el derecho de petición se ha configurado con un carácter supletorio o residual respecto a otros instrumentos de participación o de garantías de derechos. Tal es así que a la Ley de 2001 no le bastó lo señalado en el artículo 3 y en el artículo 8 establece como criterio para la inadmisión de peticiones aquellas "cuya resolución deba ampararse en un título específico distinto al establecido en esta Ley que deba ser objeto de un procedimiento parlamentario, administrativo o de un proceso judicial". O las peticiones sobre "cuyo objeto exista un procedimiento parlamentario, administrativo o un proceso judicial ya iniciado, en tanto sobre los mismos no haya recaído acuerdo o resolución firme".

     Otra cuestión digna de reseñar es el carácter de las peticiones. Cabe distinguir entre peticiones generales, que se rigen por la normativa general del derecho de petición y las peticiones especiales que son objeto de regulación específica. En el caso de las peticiones específicas podemos ordenarlas según los peticionarios: miembros de las Fuerzas o Institutos armados o de los Cuerpos sometidos a disciplina militar y personas recluidas en centros penitenciarios. También se pueden clasificar por los órganos peticionarios: Cámaras parlamentarias o Defensor del Pueblo.

     Merece la pena que al menos sucintamente nos detengamos en las peticiones especiales.

     Como ya decía, los miembros de Cuerpos Armados es la misma Constitución quién en el artículo 29.2 establece que el derecho sólo se podrá ejercer individualmente y de acuerdo con la legislación específica. En este ámbito, la evolución normativa ha sido significativa. Lo primero que se ha de tener en cuenta es que la limitación que la Constitución permite para la Guardia civil ha quedado superada en tanto en cuanto que el artículo 13 de la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil establece que los Guardias Civiles podrán ejercer el derecho de petición, de forma individual, en los casos y con las formalidades que señala la legislación reguladora del derecho de petición. Por lo que respecta a las Fuerzas Armadas, ha ocurrido algo similar ya que el artículo 160 de la Ley 17/1999, de 18 de mayo, de Régimen de Personal de las Fuerzas Armadas, dispone que el militar podrá ejercer el derecho de petición, individualmente, en los casos y con las formalidades que señala la Ley reguladora del mismo. Sin incidencia directa en el derecho de petición, en el ámbito de las Fuerzas Armadas se pueden destacar las siguientes normas que afectan al régimen de derechos y deberes de los militares: Ley 39/2007, de 19 de noviembre, de la carrera militar, la Ley 85/1978, de 28 de diciembre, de Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas, que tiene rango de real decreto según lo previsto en la disposición transitoria duodécima de la Ley 39/2007, y el Real Decreto 96/2009, de 6 de febrero, por el que se aprueban las Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas.

     Las personas recluidas en centros penitenciarios podrán formular peticiones y quejas relativas a su tratamiento o al régimen del establecimiento ante el Director o persona que lo represente o ante el Juez de Vigilancia, de acuerdo con los artículos 50 y 76 de la Ley Orgánica 1/1979, de 26 de septiembre, general penitenciaria.

     Las peticiones ante las Cámaras parlamentarias que se regulan de modo específico en el artículo 77 de la CE, que se desarrolla con las previsiones de los artículos 49 del Reglamento del Congreso de los Diputados, el 192 y siguientes del Reglamento del Senado y lo establecido sobre la materia que recogen los reglamentos de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas. A toda esta normativa remite la disposición adicional primera de la LO 4/2001.

     Por último, las peticiones que se dirijan al Defensor del Pueblo o las instituciones autonómicas análogas, se regirán por su legislación específica, de conformidad con la remisión contenida en este sentido en la disposición adicional segunda de la LO 4/2001.

     En cuanto a la bibliografía se pueden conssultar las aportaciones de González Navarro, Alvarez Carreño, Garrido Falla o Bastida, entre otros.


Sinopsis realizada por: Elviro Aranda Alvarez, Profesor Titular. Universidad Carlos III. Diciembre 2003.

Actualizada por Ángeles González Escudero, Letrada de las Cortes Generales. Enero 2011.

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