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Sinopsis artículo 27 - Constitución Española

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Sinopsis artículo 27

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Concordancias: Artículos 16, 20.1, 35, 38, 39.2.

Sinopsis

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     Por primera vez en la historia de nuestro constitucionalismo se recoge una proclamación, al unísono, del derecho a la educación y de la libertad de enseñanza. En las pocas ocasiones en las que se mencionaba la enseñanza en las Constituciones históricas, éstas se limitaban a reconocer el derecho a fundar instituciones educativas y sólo la Constitución de 1931 impuso la obligatoriedad y gratuidad de la enseñanza primaria. 
 
     Durante el debate constituyente se enfrentaron claramente dos posiciones, una digamos liberal y otra de izquierda, para a la postre acabar en el prolijo y en cierto sentido ambivalente artículo 27. Este  refleja, pues, el trabajoso consenso constitucional en materia educativa. Por un lado, se reconoce un derecho de libertad -la libertad de enseñanza- y, por otro, la vertiente prestacional con el derecho a la educación. Sin embargo, al ser muy amplia la habilitación al legislador para que desarrolle los derechos reconocidos, la tensión entre modelo educativo de izquierdas y otro conservador se trasladó a las Cortes Generales donde los sucesivas normas reguladoras fueron objeto de agrios debates parlamentarios y, posteriormente, de impugnaciones ante el Tribunal Constitucional. Así la Ley Orgánica 5/1980, de 19 de julio, del Estatuto de los Centros docentes (LOECE) acerca de la cual se pronunció la STC 5/1981, de 13 de febrero; la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del derecho a la educación (LODE), sobre la que se manifestó la  STC 77/1985, de 27 de junio. En ambos casos acabó pronunciándose el Alto Tribunal fijando los límites de la discrecionalidad del legislador, pero amparando la libertad de éste para, dentro del marco constitucional, trazar un modelo concreto. También las últimas normas educativas están pendientes de sentencia del Alto Tribunal. A la LODE la completó la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del sistema Educativo (LOGSE), ambas parcialmente derogadas  o modificadas por la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de Calidad de la Educación. Esta última norma ha sido a su vez derogada por la hoy vigente Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOE).

     Es preciso, pues, aclarar el alcance del artículo 27 CE y para ello cabe   preguntarse si los tratados internacionales suscritos por España aportan algo a nuestro debate. Varios textos internacionales se refieren al derecho a la educación (artículo 26.3 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, de 10 de noviembre de 1948; artículo 13.3 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, de 19 de noviembre de 1966; artículo 18.4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, de 19 de noviembre de 1966; y el artículo 2 del Protocolo Adicional 1º, de 20 de marzo de 1952, al Convenio Europeo de Derechos Humanos, de 4 de noviembre de 1950). Todos ellos, ex artículo 10.2 CE podrían ayudar a integrar el significado de nuestro precepto constitucional, especialmente el Protocolo Adicional 1º junto con la interpretación que de él ha hecho el Tribunal europeo de Derechos Humanos (TEDH). Sin embargo el artículo 27 CE es mucho más generoso y brinda una protección mayor que la ofrecida por los documentos citados. La jurisprudencia del TEDH no afecta, sino en muy pocos aspectos, al entendimiento de los derechos educativos reconocidos por nuestra Constitución. 
 
     Dicho todo lo anterior, toca ahora analizar la pluralidad de los derechos educativos. Parece evidente que dos son los derechos principales: el derecho a la educación y la libertad de enseñanza (artículo 27.1), conectados con los cuales hallamos otros también proclamados en el artículo 27. Este principal y doble reconocimiento propende, por un lado, a garantizar la educación a todos y, por otro, a preservar el mayor pluralismo educativo posible, consintiéndolo al margen de la escuela pública.

     La titularidad del derecho a la educación se extiende a todos, nacionales y extranjeros (STC 236/2007). Respecto de estos últimos así lo confirma la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, cuyo artículo 9 reconoce el derecho a la educación a los menores de dieciocho años no exigiéndose para su ejercicio la autorización de estancia o residencia en España. Por contra, el artículo 21 de la LODE restringe la titularidad del derecho de crear centros docentes a quienes posean la nacionalidad española. 
 
     El derecho a la educación presenta un innegable naturaleza prestacional, reforzada con la proclamación de la obligatoriedad y gratuidad de la enseñanza básica, pero que se proyecta también sobre la enseñanza no obligatoria, con independencia de que no se imponga constitucionalmente para esta última ni la obligatoriedad ni la gratuidad (STC 236/2007). Los poderes públicos vienen obligados a facilitar un puesto escolar gratuito en la enseñanza básica. Ciertamente los límites temporales de la enseñanza básica pueden variar como marca la tendencia a rebajar la edad de escolarización a los tres años, pero ello queda en el margen de apreciación de legislador a quien corresponde delimitar el alcance de las prestaciones a las que son acreedores los titulares del derecho (el artículo 15.2 de la LOE, en línea con la regulación anterior, extiende la gratuidad al segundo ciclo de la educación infantil -3 a 6 años- pero no impone su obligatoriedad). Siempre cabe mejorar las prestaciones como es propio del Estado social, contribuyendo a un aumento progresivo de la calidad de vida.

     El Tribunal Constitucional (STC 86/1985, de 10 de julio) acentúa el carácter de derecho de libertad del derecho a la educación, considerando su dimensión prestacional derivada del artículo 27.4 CE y no del apartado 1. El derecho a la educación implicaría no impedimento o intromisión del poder público, tal y como se desprende de la jurisprudencia del TEDH (sentencia de 23 de julio de 1968, caso Régimen lingüístico de la enseñanza en Bélgica). La doctrina española rechaza en general ese reduccionismo y apuesta por interpretar el derecho a la educación, junto con la obligatoriedad y gratuidad de la enseñanza básica para inferir el derecho a un puesto escolar gratuito en la enseñanza obligatoria. 
 
     El TEDH incluso ha inferido el derecho de acceso en condiciones de igualdad de la libertad negativa (proclamada en el artículo 2 del citado Protocolo al CEDH), si existe un sistema público de enseñanza. La diferencia con el caso español es que nuestra Constitución impone la creación de tal sistema lo que no exige el Convenio. 
 
     Reproduciendo otras normas internacionales, en concreto el artículo 2 del Protocolo precitado, el artículo 27.3 garantiza el derecho de los padres para que sus hijos reciban la formación religiosa y moral que esté de acuerdo con sus propias convicciones. Es una garantía sobre todo frente a colegios públicos y se ha manifestado, sobre todo, en la organización de la asignatura de religión y de la asignatura alternativa. Como ha expuesto el Tribunal Constitucional (STC 5/1981), la prestación ha de ser ideológicamente neutral, alejada del adoctrinamiento, a lo que contribuye la libertad de cátedra. No hay, pues, ni doctrina ni ciencia oficiales, salvo lo que se deduzca materialmente de las finalidades impuestas constitucionalmente a la educación por el artículo 27.2: promover el pleno desarrollo de la personalidad en el respeto a los principios democráticos de convivencia y a los derechos y libertades fundamentales.

     Es obvio que el derecho paterno a escoger el tipo de formación religiosa y moral que desean para sus hijos no puede oponerse al centro privado, concertado o no, que presente un ideario propio, puesto que los padres no están obligados a escolarizar a sus hijos y en uno de esos centros; llevarlos a ellos demuestra cierta adhesión a su ideario. En este caso el derecho se ejerce antes de elegir colegio, mientras que si el centro de escolarización de sus hijos es público, el derecho se ejerce una vez que el educando está en él escolarizado. Sólo los centros públicos tienen obligación de asegurar el pluralismo interno. 
 
     La libertad de enseñanza presenta la naturaleza propia de los derechos de libertad y está conectada, como ha recordado el Tribunal Constitucional (STC 5/1985), con otros derechos reconocidos en los artículos 16, 35 y 38 de la Constitución. La libertad de enseñanza supone la libertad de creación de centros docentes que también reconoce la Constitución (artículo 27.6) y esta última entraña la imposición del ideario (STC 5/1981 y STC 77/1985, de 27 de junio). La neutralidad no puede exigirse sino a los centros públicos puesto que el ideario equivale a tomar partido, al expresar ciertas convicciones ideológicas o religiosas que a través de él se pretenden inculcar al educando. Esta libertad de crear centros con ideario propio tiene el límite expreso (artículo 27.6) en el respeto a los principios constitucionales, expresión en apariencia más estricta que la empleada en el apartado 2 del artículo 27, pero con la que debe conectarse. 
 
     Otros dos límites de la libertad de creación de centros con ideario propio son: la ciencia misma con la que el ideario no puede entrar en conflicto puesto que frente a una enseñanza científicamente falsa habría que oponer el derecho a la educación de los educandos a recibir una enseñanza científicamente solvente. También opera como límite el ejercicio de la libertad de cátedra con el que debe cohonestarse el derecho a imponer un ideario (SSTC 5/1981 y 77/1985), de tal suerte que el profesor del centro privado no está obligado a adherirse al ideario del centro ni menos convertirse en propagandista sino que debe sólo respetarlo.

     La Constitución impone el mandato a los poderes públicos de ayudar a los centros docentes "que reúnan los requisitos que la ley establezca" (artículo 27.9). Este precepto constitucionaliza el régimen de conciertos incorporando a los colegios que lo deseen al sistema público. No impone, desde luego, la concertación y los centros privados pueden o no acogerse a la ayuda pública. El resultado ha sido el de un sistema de enseñanza compuesto de centros públicos y de innumerables colegios privados concertados, es decir, financiados con dinero público. El ejercicio de la libertad de creación de centros docentes ha contribuido, de esta manera, a la prestación del servicio público educativo. Pero este estado de cosas no sido producto de un inexistente derecho a la subvención, derecho que no aprecia el Tribunal Constitucional (STC 86/1985, de 10 de julio), si no de la extensión decidida por el poder público de la financiación estatal y autonómica de centros privados que cumplían los requisitos legales y se sometían a las servidumbres impuestas por la ley. 
 
     Tanto respecto de la libertad de enseñanza como en relación con el derecho a la educación juegan las finalidades previstas en el artículo 27.2 CE: pleno desarrollo de la personalidad en el respeto a los principios democráticos de convivencia y a los derechos y libertades fundamentales. Ni hay un derecho a recibir enseñanzas contrarias a estas finalidades ni la libertad de impartirlas. Para asegurar el cumplimiento de esta prescripción constitucional y de toda la legalidad educativa, los poderes públicos están facultados (artículo 27.8 CE) para inspeccionar y homologar el sistema educativo. La homologación de los títulos obtenidos por los alumnos no es resultado del ejercicio de la facultad estatal sino producto del derecho a la educación. En efecto, puede afirmarse, en línea con la jurisprudencia del TEDH (caso Régimen lingüístico de la enseñanza en Bélgica, ya citado) que, derivado del derecho proclamado, existe el de que lo estudiado, conforme a la legalidad, tenga validez oficial. 
 
     Además de las limitaciones derivadas de los apartados 2 y 8 del artículo 27 CE, los centros públicos y los privados concertados están obligados a organizarse conforme a lo previsto legalmente que, en todo caso, deberá dar cumplimiento al mandato de participación de profesores, padres y alumnos en el control y gestión de los centros, tal y como prevé el artículo 27.7 CE. Esta participación enlaza con el artículo 9.2 CE, pero no es un derecho propiamente educativo aunque module su ejercicio. 

     En relación con la libertad de enseñanza hay que destacar tres pronunciamientos jurisprudenciales recientes y de gran relevancia:

- Por un lado, la STC 38/2007, en la que se reconoce a las confesiones religiosas el derecho a determinar la idoneidad de los profesores de religión y del credo objeto de enseñanza en los centros públicos.

- Por otro lado, destaca la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 4ª, de 12 Dic. 2008, rec. 570/2005, que reconoce el derecho de los padres a poder elegir la lengua de escolarización de sus hijos, en la medida en que deben ser consultados sobre cuál es su lengua habitual.

- Por último, vinculada directamente con las libertades del artículo 16 de la Constitución, el tema de la objeción de conciencia ha adquirido cierta relevancia en los últimos tiempos generando una gran cantidad de pronunciamientos judiciales relativos a la posibilidad o no de objetar a la asignatura del educación para la ciudadanía prevista en la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación. El Tribunal Supremo, por su parte ha tenido ya ocasión de unificar esta doctrina en la Sentencia de la Sala Tercera de 11 de febrero de 2009 (rec. 905/2008), en la que afirma que no existe un derecho constitucional general a la objeción de conciencia, ni siquiera como proyección del artículo 16 de la Constitución, porque éste encuentra su límite en la Ley. A mayor abundamiento, el Tribunal Supremo opone a la objeción de conciencia el artículo 9.1 de la Constitución y afirma que lo contrario supondría hacer depender las normas de su conformidad a cada conciencia individual. Sólo la objeción de conciencia a la prestación del servicio militar se reconoce en la Constitución, de forma que, cualquier otro reconocimiento dependerá de la estricta voluntad del legislador.

     Más allá del contenido estrictamente constitucional del derecho a la educación y de la libertad de enseñanza, parece conveniente dejar apuntados, aunque sea brevemente, los puntos fundamentales que definen el régimen jurídico de la educación es España conforme a la regulación prevista en la LOE. Ésta, después de establecer los principios y fines de la educación, establece con carácter general los tipos de enseñanza existentes, distinguiendo hasta nueve categorías: enseñanza infantil (hasta los seis años), enseñanza básica, que es obligatoria (de seis a catorce años), la enseñanza secundaria obligatoria (hasta los dieciséis años), el bachillerato, la formación profesional, y las enseñanzas artística, de idiomas, deportiva y de personas adultas). Además, la LOE regula en materia de profesorado, centros docentes y su gobierno, inspección, homologación y recursos económicos del sistema educativo.
 
     Autonomía universitaria (artículo 27.10 CE). En el iter legislativo del último apartado del artículo 27 se llegó a un texto final, más garantista que el propuesto en el principio de su tramitación parlamentaria cuando sólo contenía una mera remisión a la ley. La fórmula "se reconoce la autonomía universitaria en los términos que la ley establezca" aunque mantenga esa remisión y presenta el derecho como típico de configuración legal (SSTC 24/1987, de 25 de febrero y 85/1992, de 6 de junio) no se realiza en blanco sino que, como se ha afirmado, impone límites al legislador, máxime si tal y como apunta el Tribunal Constitucional, estamos ante un derecho fundamental (SSTC 26/1987, de 27 de febrero; 55/1989, de 23 de febrero y 130/1991, de 6 de junio). La doctrina del Alto Tribunal ha fundido la noción de garantía institucional y de derecho fundamental  para identificar su contenido esencial, afirmando que éste es la garantía institucional de la libertad de cátedra e investigación (SSTC 26/1987, y 106/1990, de 6 de junio); garantiza, pues, la dimensión individual de la libertad académica constituida por la libertad de cátedra (STC 26/1987). 
 
     La titularidad de este derecho no corresponde sino a cada universidad que lo ejerce la a través de sus órganos (STC 235/1991). 
 
     La Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades se refiere a  esta autonomía detallando lo que comprende (artículo 2.2); en síntesis la autonomía se despliega en los campos estatutario -aprobación de sus propios estatutos- orgánico, funcional y financiero.

     La Ley Orgánica 6/2001 ha sido objeto de modificación por la Ley Orgánica 4/2007, que incidiendo en la consideración de la Universidad como una corporación autogobernada, pretende dotarla de mayores cotas de autonomía. Así se observa, por ejemplo, en relación con la elección del rector, con la profesionalización de la gestión o con el incremento de la participación docente en los órganos universitarios. Asimismo, la modificación de 2007 institucionaliza las relaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de Universidades, con la creación de la Conferencia General de Política Universitaria y del Consejo de Universidades, está último con la naturaleza de Administración independiente.

     En cuanto a la bibliografía se pueden consultar, entre otras, las obras de Fernández-Miranda, Rodríguez Coarasa, Ramón Fernandez. 

Sinopsis elaborada por: Raul Canosa Usera, Profesor titular. Universidad Complutense. Diciembre 2003.

Actualizada por Ángeles González Escudero, Letrada de la Cortes Generales. Enero 2011

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