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Sinopsis artículo 162 - Constitución Española

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Sinopsis artículo 162

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Concordancias: Artículos 9.1, 161, 163, 164, 165.

Sinopsis

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     Regula este artículo las condiciones generales de legitimación activa en los recursos de constitucionalidad y amparo, además de remitir a la LOTC para la determinación de las personas y los órganos legitimados en el resto de las competencias del Tribunal Constitucional.
   
     Como antecedente histórico debemos señalar, de nuevo, la regulación prevista en el texto constitucional de 1931, que en su artículo 123 disponía que eran competentes para acudir ante el Tribunal de Garantías Constitucionales el Ministerio Fiscal, los jueces y tribunales en el caso del art. 100 (aplicación de ley que se estimaba inconstitucional), el Gobierno de la República, las Regiones españolas, y toda persona individual o colectiva, aunque no hubiera sido directamente agraviada.
   
     En el derecho comparado las soluciones son muy variadas y van desde aquellas Constituciones, como la italiana(art 137), en las que se remite la regulación a una ley constitucional, a otros casos en los que se acoge en la norma suprema con cierto detalle el tratamiento de quienes están legitimados para interponer las correspondientes acciones, como, por ejemplo sucede en Francia, que en el art. 61, segundo de su texto constitucional señala al Presidente de la República, a los de la Asamblea y del Senado, al Primer Ministro y a sesenta diputados o sesenta senadores como las personas legitimadas para enviar al Consejo Constitucional, antes de su promulgación, una determinada ley.
   
     La elaboración parlamentaria del precepto nos muestra que hubo algunas modificaciones significativas a partir del texto inicial del Anteproyecto de 5 de enero de 1978 como, por ejemplo, la eliminación de los Presidentes de las Cámaras legislativas nacionales y autonómicas de los sujetos legitimados para interponer el recurso de inconstitucionalidad. En el mismo terreno, la elevación de veinticinco a cincuenta del número de Senadores que pueden interponer dicho recurso. Igualmente interesante es que se añadiera al Ministerio Fiscal entre los legitimados para interponer recurso de amparo.
   
     El desarrollo de esta norma se encuentra lógicamente en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) que regula exhaustivamente cada uno de los procesos constitucionales, aunque hay que recordar que también se contienen normas sobre legitimación en los arts. 95.2 (control previo sobre tratados), 161.2 (impugnación de disposiciones y resoluciones de las Comunidades Autónomas) y 163 (cuestión de inconstitucionalidad) de la Constitución, y en el art. 6 de la LO 3/1984, de 26 de mayo, de iniciativa legislativa popular (amparo contra resoluciones de la Mesa del Congreso que no admitan la proposición de ley) y el 49 de la LO 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General (amparo electoral).
   
     Por lo que respecta a la legitimación en el recurso de inconstitucionalidad (art. 32 LOTC) la misma está, como es evidentemente razonable dado el significado del mismo, limitada a órganos del Estado y las Comunidades Autónomas de especial relevancia, en virtud de la alta cualificación política derivada de su cometido constitucional. Entre los primeros el Presidente del Gobierno, el Defensor del Pueblo, cincuenta diputados y cincuenta senadores aparecen como legitimados para impugnar todas las normas que puedan ser objeto de este tipo de recurso. La doctrina (Aragón) ha manifestado dudas sobre si la legitimación del Defensor del Pueblo, por otra parte bastante llamativa en el contexto del derecho comparado, no debiera limitarse a las materias relacionadas con los derechos fundamentales, pero la jurisprudencia (STC 150/1990, de 4 de octubre, FJ 1 y 274/2000, de 15 de noviembre, FJ 2) no parece haber acogido esa tesis.
   
     Ciertos problemas plantea la redacción del apartado 2 del citado art 32 LOTC que, en primer lugar, establece que los órganos de las Comunidades Autónomas no pueden impugnar normas y actos con fuerza de ley de otras Comunidades sino solamente del Estado, y, en segundo, contiene una limitación material que restringe la posibilidad de recurrir a aquellas leyes relativas al ámbito propio de la autonomía de cada Comunidad Autónoma. Esta regla fue interpretada en  un primer momento por el TC como una restricción estrictamente competencial (STC 25/1981, de 14 de julio), para pasar inmediatamente a una postura diferente en la que la legitimación de las Comunidades Autónomas no está objetivamente limitada a la defensa de sus competencias (SSTC 84/1982, de 23 de diciembre, 199/1987, de 16 de diciembre, y 28/1991, de 14 de febrero).

     En el año 2002 los recursos de inconstitucionalidad fueron interpuestos, principalmente, por Comunidades Autónomas respecto a disposiciones con rango de ley del Estado (35) y por el Presidente del Gobierno frente a leyes de aquéllas (17). Los Diputados o Senadores promovieron 9 recursos  (6 contra normas con rango de ley del Estado y 3 contra legislación autonómica).

     En el recurso de amparo hay dos tipos de legitimación: por un lado la que ostentan el Defensor del Pueblo y el Ministerio Fiscal y, por otro, la de toda persona natural o jurídica que invoque un interés legítimo. La norma constitucional ha sido desarrollada por el art. 46 LOTC. Por empezar por la llamada legitimación institucional (Defensor del Pueblo y Ministerio Fiscal) hemos de decir que se trata de una de carácter objetivo que se fundamenta en la tarea que ambos órganos tienen constitucionalmente encomendada: la tutela de los derechos de los ciudadanos (arts 54 y 124 CE). Frente a las relativas trabas que se imponen a los particulares (tutela de intereses legítimos) aquí la normativa aplicable configura una situación en la que los órganos citados tienen siempre abierta la posibilidad de recurrir en defensa del interés general y deben hacerlo no porque ostenten la titularidad de derechos fundamentales sino como portadores del interés público en la integridad y efectividad de tales derechos (STC 86/1985, de 10 de julio). Estas facultades no ha sido utilizadas con frecuencia: Hasta ahora solamente se han presentado cuatro recursos de amparo por el Defensor del Pueblo y doce por el Ministerio Fiscal; en algunos casos éste último ha accionado contra la vulneración, en su condición de parte procesal, de los derechos reconocidos en el art. 24 CE. Por otra parte no es necesario para ejercitar la acción de amparo  que estos órganos hayan sido parte en el proceso judicial previo (STC 86/1985, de 10 de julio), pero sí debe haber existido tal tipo de reclamación, exigencia ésta que pretende salvaguardar la subsidiariedad del amparo. Cabe señalar, por último, que de acuerdo con el apartado 2 del art. 46 LOTC el Defensor del Pueblo y el Ministerio Fiscal  no monopolizan el ejercicio de la acción, ya que también pueden tomar parte en el recurso como sujetos activos los agraviados y los interesados.

     Por lo que respecta a la llamada legitimación privada en el recurso de amparo, es de destacar que los arts. 161.1 b) CE y 46.1 LOTC contienen distintos enunciados : en el primero se habla de interés legítimo y en el segundo de persona directamente afectada (apartado a) y persona que ha sido parte en el proceso judicial correspondiente (apartado b). Ha sido necesaria una interpretación complementaria de los mismos, que comenzó por fijar lo que ha de entenderse por interés legítimo, fórmula por la que se excluye la acción popular (STC 214/1991, de 11 de noviembre), pero que ha sido aplicada de forma amplia y flexible por el TC (por todas STC 60/1982, de 11 de octubre), de modo que no se confunde con la más restrictiva de la titularidad personal del derecho fundamental cuyo amparo se pide (STC 47/1990, de 20 de marzo). El enunciado persona directamente afectada (art. 46,1, a LOTC), limitado a los recursos que no exigen proceso previo (art 42 LOTC), se ha interpretado como comprensivo no solo de quien afirme ser titular del derecho vulnerado, sino también de toda persona que demuestre un interés legítimo en la preservación o reparación del mismo(STC 141/1985, de 22 de octubre). En cuanto a la de haber sido parte en el proceso judicial correspondiente (art. 46.1. b LOTC), hay que destacar que esta condición no es suficiente para recurrir en amparo y que tampoco lo contrario supone una falta de legitimación en determinados casos. El TC ha tenido ocasión de señalar que, para acceder al recurso de amparo, no basta con haber sido parte en el proceso judicial previo, sino que se exige, además, ser titular de un interés legítimo (desde el ATC 102/1980, de 20 de noviembre), y también reconoce que estarán legitimados no sólo quienes hayan sido partes en el proceso, sino también aquellos que, debiendo haberlo sido, no lo fueron por causa no imputable a ellos (por todas STC 41/1982, de 8 de febrero).

     De la CE y la LOTC se deduce que toda persona natural, nacional o extranjera, está legitimada para recurrir en amparo, aunque ha de tenerse en cuenta que no todos los derechos fundamentales son alegables por los extranjeros, por carecer de titularidad sobre los mismos. Por lo que respecta a las personas jurídicas su legitimación viene reconocida expresamente en la Constitución y en la jurisprudencia (SSTC 53/1983, de 20 de junio y 241/1992, de 21 de diciembre). La titularidad de derechos fundamentales por las personas jurídicas privadas es cuestión debatida doctrinalmente, habiéndose matizado por las decisiones del TC que, bajo el interés legítimo que se les reconoce, las mismas pueden defender derechos fundamentales de titularidad propia (STC 139/1995, de 26 de septiembre) y también acudir al amparo para la reparación de derechos ajenos, alegando que existe un interés legítimo en ello. Se ha reconocido esta capacidad a sindicatos (por ejemplo, STC 189/1993, de 14 de junio), partidos políticos (por ejemplo, STC 36/1990, de 1 de marzo), asociaciones (por ejemplo, STC 46/1990, de 20 de marzo) y grupos parlamentarios ((por ejemplo, STC 95/1994, de 21 de marzo). En cuanto a las personas jurídico-públicas existen dificultades a la hora de admitir que sean capaces de ostentar la titularidad de derechos fundamentales, pero el TC ha mantenido una posición favorable a hacerlo así con algunos, aunque no sin reservas. La Sentencia más importante sobre el problema es la STC 64/1988, de 12 de abril, en la que se estableció que los poderes públicos son titulares del derecho a la tutela judicial efectiva, que las personas jurídico-públicas son equiparables a las personas jurídicas privadas en cuanto a la posibilidad de ser titulares de derechos fundamentales, siempre que recaben para sí mismas ámbitos de libertad de los que deben disfrutar sus miembros, o la generalidad de los ciudadanos, y, finalmente, que dicha titularidad constituye una relación jurídico-material suficiente para fundamentar su legitimación en un proceso de amparo reclamando la preservación de los anteriores derechos. No se  les ha reconocido, sin embargo, la legitimación para recurrir en amparo en defensa de derechos ajenos (por todas STC 257/1988, de 22 de diciembre).  

     En el año 2002 la gran mayoría de los recursos de amparo han sido promovidos por particulares: 7192 del total de 7285 (6241 fueron promovidos por personas físicas, y 951 por personas jurídicas); los restantes 93 han sido interpuestos por órganos o entidades públicas. Ni el Ministerio Fiscal ni el Defensor del Pueblo pidieron amparo constitucional dicho año.

     Respecto a la legitimación en los conflictos de competencia hay que distinguir entre los positivos y los negativos. En los primeros sólo están legitimados el Gobierno y los órganos ejecutivos de las Comunidades Autónomas. Por Gobierno ha de entenderse en el primer caso Consejo de Ministros . Mientras que el Gobierno puede defender el orden constitucional de competencias en general (art. 62 LOTC) los órganos ejecutivos de las Comunidades Autónomas lo hacen con su ámbito de competencias propio (art. 63 LOTC). En los segundos los legitimados pueden ser las personas que tengan la condición de interesado, y que hubiesen obtenido la declinación de competencia de la Administración del Estado y de la Administración de la Comunidad Autónoma (art 68 LOTC) o el Gobierno de la Nación (art 71 LOTC).

     En los conflictos entre órganos constitucionales del Estado los legitimados son el Gobierno, el Congreso de los Diputados, el Senado y el Consejo General del Poder Judicial (arts 59.3 y 73 LOTC). El acuerdo deberán tomarlo sus Plenos respectivos. En la dudosa legitimación del Tribunal de Cuentas sucede lo mismo.

     Ningún problema plantea la legitimación en cuanto a la impugnación de disposiciones sin fuerza de ley y resoluciones de las Comunidades Autónomas (art. 161. 2 CE) que aparece claramente reservada al Gobierno de la Nación, que se expresará mediante acuerdo del Consejo de Ministros.
  
     En el caso del control previo de tratados internacionales los legitimados son Gobierno, Congreso de los Diputados y Senado (arts. 95.2 CE y 78.1 LOTC) llamándole la atención a un sector de la doctrina (Aragón) el que las minorías parlamentarias no puedan instar el ejercicio de dicho control.

     Respecto a la cuestión de inconstitucionalidad existen problemas a la hora de definir que ha de entenderse por órgano judicial siendo la solución la de considerar que la expresión se refiere a todos los órganos públicos que desempeñan la potestad jurisdiccional (ordinaria, militar, Tribunal de Cuentas ejerciendo función judicial). La cuestión es planteada libremente por dicho órgano tras oir a las partes en el proceso Solo podrá formularse, sin embargo, cuando de la validez de la ley dependa el fallo y cuando el parecer el órgano judicial sea claramente contrario a la constitucionalidad de la misma. Sobre estos asuntos puede verse, en todo caso, la sinopsis dedicada al art. 163 CE.

     De las 99 cuestiones de inconstitucionalidad planteadas en el año 2002 la mayoría fueron suscitadas por los Juzgados (51); los Tribunales Superiores de Justicia elevaron 26, las Audiencias Provinciales 11, La Audiencia Nacional 8, y el Tribunal Supremo 1.

     Nos queda, por fin, por examinar la complicada regulación del conflicto en defensa de la autonomía local a la que ya hicimos referencia en el comentario al art. 161 CE. De acuerdo con el art. 75 ter y las Disposiciones Adicionales Tercera y Cuarta  de la LOTC están legitimados para plantear estos conflictos: a) el municipio o provincia que sea destinatario único de la ley; b) un número de municipios que supongan al menos un séptimo de los existentes en al ámbito territorial de aplicación de la disposición con rango de ley, y representen como mínimo un sexto de la población oficial del ámbito territorial correspondiente; c) un número de provincias que supongan al menos la mitad de las existentes en el ámbito territorial de aplicación de la disposición con rango de ley, y representen como mínimo la mitad de la población oficial; d) tres Cabildos en Canarias y dos Consejos Insulares en las Islas Baleares en el caso de leyes de la respectiva Comunidad Autónoma, aún cuando no se alcance el porcentaje de población del que se ha hablado anteriormente; e) en el País Vasco las correspondientes Juntas Generales y las Diputaciones Forales de cada Territorio Histórico.

     En el año 2002 el único conflicto en defensa de la autonomía local fue planteado por el Ayuntamiento de Lleida y otros 1183, contra la Ley general de estabilidad presupuestaria.

     Sobre el contenido del artículo pueden consultarse, además, las obras citadas en la bibliografía que se inserta.

Sinopsis realizada por: Ignacio Torres Muro, Profesor Titular de Universidad, Letrado del Tribunal Constitucional. Diciembre, 2003.

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