CerrarMapa webContactarAccesibilidad

EscudoConstitución española

Constitución  Estatutos de Autonomía  Elecciones  Órganos constitucionales  Otras Constituciones 
 
Índice sistemático Índice analítico Elaboración Reforma Cronología
Sinopsis artículo 111 - Constitución Española

Índice sistemático

Sinopsis artículo 111

Ver texto completo del artículo

 

Concordancias: Artículos 109, 110, 113.

Sinopsis

ImprimirVersión para imprimir

1. Rasgos definitorios de las preguntas e interpelaciones

a) Concepto jurídico y sentido político

     Preguntas e interpelaciones constituyen instrumentos de información de los Parlamentos. A través suyo los miembros de las Cámaras pueden obtener esclarecimiento sobre todo lo que hace o deja de hacer el Gobierno y la Administración.

     Las preguntas parlamentarias nacieron en el Parlamento de Inglaterra durante el siglo XVIII. Durante la centuria siguiente se consolidaron como un instrumento típico del poder de vigilancia del Parlamento sobre el Gobierno y desde allí se extendieron a otros muchos países, hasta el punto de devenir un rasgo típico de los sistemas parlamentarios. Las interpelaciones surgieron en la Francia revolucionaria (Constitución de 1791) y a lo largo del siglo XIX se consolidaron como uno de los mecanismos más poderosos de la representación popular para fiscalizar y debatir la actuación del Ejecutivo.

     Las preguntas y las interpelaciones permiten, como queda dicho, obtener información y explicación sobre las distintas cuestiones responsabilidad del Gobierno. Ambas están asociadas al control del Parlamento sobre el Gobierno. Son procedimientos característicos del sistema parlamentario y de claro valor democrático.

     Por un lado, el hecho de saberse vigilado a través de dichos procedimientos previene no pocos abusos. Sometido a un régimen de transparencia, el Gobierno  se sentirá menos propenso a adoptar ciertas decisiones que en otro caso se darían. Incluso, al airear ante la opinión pública los errores y deficiencias del Gobierno se establece un medio de forzarle a la rectificación de decisiones ya tomadas. Por otro lado, preguntas e interpelaciones permiten el ejercicio responsable del poder, auténtico puntal del Estado de Derecho. A través suyo los Diputados de la oposición sacan a relucir los puntos débiles del Gobierno y permiten a los ciudadanos conocer y formarse un juicio contrastado sobre la actuación de la mayoría. Todo ello con vistas a reiterarle o retirarle la confianza en las próximas elecciones.

b) Diferencia entre preguntas e interpelaciones

     Siendo preguntas e interpelaciones procedimientos de información o fiscalización, sus diferencias estriban más en elementos formales o cuantitativos que en puros elementos materiales o cualitativos. Las preguntas deben formularse respecto a cuestiones concretas y determinadas, o que no tengan una destacada importancia política, mientras que las interpelaciones tienen su campo de aplicación en las cuestiones de mayor trascendencia política o de contenido muy amplio, como son las que están relacionadas  la acción política general o de un departamento.

     Esto explica que no haya una separación nítida y segura entre uno y otro procedimiento. Aspectos que en momentos normales se despachan con una pregunta pueden convertirse en objeto de una interpelación de concurrir ciertas circunstancias.

     En consonancia con esa diferencia, las preguntas encierran sólo un pequeño y breve diálogo entre el parlamentario autor de las mismas y el Ministro afectado. En cambio, las interpelaciones suelen tener un desarrollo más amplio al provocar un debate en el que pueden intervenir otras personas además de las mencionadas. Y es que el interés más reducido o concreto de las primeras permite su más rápida contestación, mientras que la mayor sustantividad de las segundas despierta el deseo de otros sectores de la Cámara en participar y hacer valer su punto de vista, lo que propicia la apertura de un debate más amplio.

c) Clases de preguntas

     Preguntas e interpelaciones nacieron como un procedimiento oral.

     Sin embargo, en el caso de las preguntas, el éxito cosechado, producto de su elevadísimo número, trajo consigo retrasos para su exposición. De ahí la búsqueda de nuevas vías de expresión que asegurasen la pronta satisfacción de la curiosidad de los parlamentarios sin merma del adecuado despacho de los restantes asuntos. Es entonces cuando aparecen las preguntas de contestación escrita, particularmente idóneas para el tratamiento de cuestiones técnicas o complejas. Consisten en que la demanda de información y la contestación gubernamental, en vez de exponerse en los debates, se producen por escrito, mediante ciertos procedimientos de publicidad. Ya durante el siglo XX varios Parlamentos crean boletines para la inserción y difusión de estas preguntas.

     Más recientemente, algunas Cámaras han creado una variante de las orales, como son las de carácter urgente, que se caracterizan por anteponerse a las demás en razón de afectar a cuestiones de actualidad. Generalmente se presentan sobre aspectos en que la opinión pública siente particular interés y en los que, por tanto,  la observancia del turno regular provocaría la frustración de ese propósito.

     Otros Parlamentos, como el español, diferencian a su vez entre las preguntas de contestación ante la Cámara y ante las comisiones.


2. La formulación de preguntas  en las Cortes

     El "question time" es el espacio de tiempo dedicado a la exposición y contestación de las preguntas en la británica Cámara de los Comunes. Abarca los primeros cincuenta minutos de cada sesión. En otros parlamentos se reserva una sesión a estos mismos efectos. Tal es el caso de la Asamblea Nacional y el Senado en Francia.

     El artículo que se comenta se remite a los reglamentos de las Cámaras, pero obligando a que exista "un tiempo mínimo semanal".

a) Congreso de los Diputados

     El título IX del Reglamento del Congreso de los Diputados de 1982 regula la formulación de preguntas e interpelaciones. Dentro de las primeras se diferencia entre las de contestación oral (preguntas orales) y las de contestación escrita (preguntas escritas). A su  vez las orales se subdividen en de contestación en pleno y en comisión. El Diputado interrogante puede escoger libremente entre cualquiera de estas variantes. Pero si no indica nada al presentarlas se entenderá que opta por recibir contestación escrita, y si callase sobre el tipo de las orales se tramitarán como de contestación en comisión (art. 187). En cualquier caso, todas ellas han de presentarse por escrito ante la Mesa de la Cámara (art. 186.1), precepto que obedece a la necesidad de que el Gobierno tenga un elemento fiable sobre el que preparar su respuesta.

     Se prevé la reserva de dos horas como tiempo mínimo para la formulación de preguntas e interpelaciones, pero solo con carácter general y con relación a las semanas en que exista sesión ordinaria (art. 191). Téngase en cuenta que aunque lo normal es que las sesiones de los miércoles (de las semanas en que se celebren sesiones) reserven una hora al "question time", hay casos en que el orden del día se reserva exclusivamente a temas considerados prioritarios, como investidura, debates sobre el estado de la nación, sobre las cumbres de la Unión Europea, presupuestos generales del Estado, etcétera.

     La regulación de este tipo de preguntas es muy acertada pues se obliga a su exposición y contestación rápidas, evitando prolijidades y permitiendo la explanación de muchas en un reducido espacio de tiempo: su exposición debe ceñirse a la escueta y estricta formulación de una pregunta (art. 188.1), reduciéndose a cinco minutos (art. 188.3) el tiempo para los cuatro turnos en que puede dividirse cada una (exposición, contestación, réplica y dúplica). El Diputado y el Ministro interrogado pueden distribuir los dos minutos y medio que les corresponde como deseen entre sus dos turnos. Esta reglamentación ha sido completada por la Resolución de la presidencia del Congreso, de 18 de junio de 1996, sobre desarrollo del artículo 188 del Reglamento.  Entre otras cosas se establece que el número máximo de preguntas a incluir en el orden del día es de veinticuatro y que cada grupo parlamentario tendrá derecho a incluir al menos una.

     Además, esta resolución de 1996 introduce dos turnos especiales para las preguntas orales ante la Cámara. Ambos aparecen fuertemente protagonizados por los grupos parlamentarios. El primer turno especial persigue posibilitar un inmediato debate sobre acuerdos adoptados por el  Consejo de Ministros. A tal efecto se exige que la pregunta se presente por el grupo parlamentario antes de las veinticuatro horas del viernes en que el consejo ha tenido lugar, debiendo conllevar la sustitución de una de las preguntas incluidas en el turno ordinario de la sesión plenaria de la siguiente semana. El segundo turno especial se refiere a las preguntas de actualidad. Implica también la sustitución de una pregunta del turno ordinario a requerimiento de un grupo parlamentario. Pero tiene que afectar a hechos o circunstancias de especial actualidad o urgencia que no hayan podido ser objeto de pregunta en los plazos ordinarios. Tienen que presentarse antes de las doce horas del lunes de la semana en cuya sesión plenaria se pretenda exponerla. Y están sujetas a su aceptación unánime por la Junta de Portavoces y por el propio Gobierno.    

     Las preguntas orales en comisión pueden contestarse no sólo por los Ministros, como ocurre con las formuladas en el pleno, sino también por los secretarios de Estado y subsecretarios. No puede interpretarse esta regulación como una quiebra de la Constitución, en la medida que ésta sólo contempla la contestación por los miembros del Gobierno, pues se trata simplemente de una nueva vía abierta por el reglamento que no empece la aplicación en sus términos de la aquélla. Por lo demás, aquí los turnos de exposición se extienden ampliamente: nada menos que diez minutos para la exposición y otros tantos para la contestación y  cinco minutos para las réplicas (art. 189) .

     Las preguntas escritas son, con mucho, las más utilizadas en la práctica. La respuesta debe remitirse por el Gobierno dentro de los veinte días siguientes a su publicación en el Boletín Oficial de las Cortes Generales, pero con posibilidad de prórroga a instancia del Gobierno. A título de sanción se dispone que, en caso de incumplimiento de dicho plazo, el Diputado puede interesar la inclusión de la pregunta en el orden del día de la siguiente sesión de la comisión competente (art. 190).

     Un procedimiento especial se aplica a las preguntas dirigidas al ente Radiotelevisión Española. Las contesta su director general o un representante de su Consejo de Administración en el marco de la Comisión de control de RTVE. A tal efecto, debe tenerse en cuenta la disposición final quinta del Reglamento y la Resolución de la presidencia de 14 de diciembre de 1983.

b) Senado

     La regulación del Reglamento del Senado de 1982 es muy parecida a la de la otra Cámara, razón por la que sólo nos referimos a los puntos en que existe alguna diferencia. Para las preguntas orales en sesión plenaria se reservan, en principio, los primeros sesenta minutos, lo que se interpreta referido a la primera de las sesiones semanales que celebra el Senado. Se obliga a formular las preguntas desde el escaño, otorgando tres minutos al Senador interrogante y otros tantos al Ministro que ha de responder (art. 167). Se prevé la presentación de preguntas urgentes, que se anteponen en su exposición a otras de fecha anterior (art. 163). Según la Norma supletoria de 6 de diciembre de 1984, estas preguntas deben presentarse antes de las doce horas del martes de la semana anterior a aquella en que se solicite su respuesta y, en casos excepcionales, pueden admitirse otras presentadas con tan sólo veinticuatro horas de antelación.

     Para las preguntas de contestación oral en comisión se contempla su posible contestación por los secretarios de Estado.


3. Formulación de interpelaciones

     En consonancia con la ya aludida mayor sustantividad de las interpelaciones, el Reglamento del Congreso dispone que deberán versar "sobre los motivos o propósitos de la conducta del Ejecutivo en cuestiones de política general, bien del Gobierno o del algún Departamento Ministerial", atribuyendo a la Mesa de la Cámara un poder de calificación para admitir a trámite sólo las que se ajusten a los caracteres advertidos. Ésta, en caso de que su contenido no sea propio de una interpelación, se lo comunicará al autor de la iniciativa para su conversión en pregunta (art. 181).

     El debate es también más amplio que el de las preguntas: diez minutos para cada uno de los turnos de exposición y de contestación gubernamental, cinco para los de réplica y otros cinco para los portavoces de los grupos parlamentarios (art. 183).

     Debe tenerse en cuenta que el Reglamento del Congreso regula también otros procedimientos, como las sesiones informativas con miembros del Gobierno (arts. 202 y 203), que cumplen la misma función informativa o fiscalizadora y se desarrollan con arreglo a unas pautas muy parecidas.

     Las interpelaciones en el Senado aparecen reguladas en forma muy cercana a la del Congreso. Como peculiaridades merecen reseñarse los turnos más amplios, de quince minutos para el interpelante y el Ministro afectado (sin perjuicio del derecho general de réplica) (arts. 170-173 del Reglamento del Senado) y la previsión de interpelaciones urgentes, que determinan un acortamiento de los plazos para su exposición, según lo dispuesto en la Norma supletoria para el desarrollo del artículo 171.2 del Reglamento, de 6 de diciembre de 1984, modificada el 23 de octubre de 1985.


4. Significado de las mociones

     Las mociones son acuerdos sin carácter normativo, consistentes en la expresión de un mandato o de una aspiración  de una Cámara para que el Gobierno actúe en un determinado sentido.

     Se trata de una figura genérica y que, según los países, se conoce con nombres diversos: mociones, proposiciones no de ley, órdenes del día, resoluciones, recomendaciones, etcétera. En todo caso, se caracterizan por ser decisiones de una sola Cámara, que se perfeccionan por su mera adopción, sin necesidad de sanción o promulgación. No se integran ni son parte del Derecho positivo. En consecuencia carecen de la fuerza de obligar de las leyes y no pueden invocarse ante terceros. Como escribió PIERRE, "los órdenes del día -equiparables a nuestras mociones- adoptados por cada una de las Cámaras tienen, para el gabinete, el valor de una indicación moral, sirven para dirigir su política". Por tanto, son manifestaciones de carácter político, dimensión en la que pueden tener un gran peso.

     Durante buena parte del siglo XIX las mociones tuvieron una importancia considerable, pues entre otras cosas servían para mantener o denegar de forma implícita la confianza parlamentaria. Como cualquier votación de las asambleas en asuntos de cierta importancia (leyes, presupuestos del Estado), las votaciones de mociones tenían aparejada esta consecuencia, de tal forma que si se aprobaba una moción declarando la insatisfacción con la conducta, o con las explicaciones dadas por el Gobierno durante una interpelación, o estableciendo unas conclusiones contrarias a su posición, el corolario era la presentación de la dimisión gubernamental.

     Posteriormente, estas consecuencias fueron diluyéndose y la importancia de las mociones decreciendo, pues la introducción del parlamentarismo racionalizado supuso que sólo a través de muy concretos y específicos procedimientos cabía derribar al Gobierno. Tal es el caso de la moción de censura constructiva, como la recogida en el artículo 113 de la Constitución. La retirada de la confianza ya no podría expresase de modo implícito, por lo que la aprobación de una moción contraria a la postura gubernamental no obligaba legalmente al Gobierno a dimitir, sino que esta medida quedaba sujeta a su discreción y en función de las circunstancias políticas.

     En realidad las mociones claramente contrarias al Gobierno se hacen difícilmente viables. En la medida que la mayoría parlamentaria se mantenga cohesionada con el mismo, serán rechazadas. Y si se aprueban es porque seguramente se ha quebrado esa cohesión y entonces el problema adquiere mayor gravedad: no es tanto la aprobación de una moción adversa al Gobierno lo que puede provocar su dimisión, sino la constatación de que se encuentra falto de los apoyos necesarios para gobernar.

     Las mociones pueden ser subsiguientes o no al debate de las interpelaciones. En ocasiones tienen un origen independiente.


5. Las mociones en las Cortes

     El apartado 2 del artículo comentado trata de garantizar una vía para que las Cámaras puedan dirigir mociones al Gobierno, impidiendo que los reglamentos parlamentarios puedan limitar esta posibilidad.  No ha de olvidarse que las mociones, si bien no son ius cogens, tienen al menos una fuerza moral respecto al Gobierno, por lo que si éste no  cumple lo en ellas dispuesto podrá ser acusado ante la opinión pública de no respetar la voluntad de los representantes populares. En definitiva, puede producirse una sanción política, no jurídica.

     La STC 40/2003, dictada en un relación con un recurso de amparo que el Alto Tribunal estima contra la inadmisión de una proposición no de ley por la Mesa del Parlamento del País Vasco, ha avalado la existencia de consecuencias únicamente políticas de las mociones. Así, la Sentencia define la capacidad de promover este tipo de iniciativas como la "posibilidad de promover la deliberación y toma de posición de la Cámara sobre un determinado asunto e instar la adopción de instrucciones, directrices o mandatos, carentes de efectos jurídicos vinculantes, dirigidos, en lo que aquí interesa, a sujetos u órganos que no forman parte de la Cámara que los adopta y, a través de aquella posibilidad o facultad de propuesta, participar en la función de dirección e impulso político y en el control de la acción del Gobierno".

     Pero es claro que, a través de la constitucionalización de las mociones ordinarias, no se ha pretendido establecer un cauce adicional para exigir responsabilidad política al Gobierno. Sólo la aprobación de una moción de censura o la pérdida por el Gobierno de una cuestión de confianza obliga a éste a dimitir (art. 114). La simple aprobación de una moción contraria a la postura gubernamental no lleva aparejada esta sanción.

     No obstante, la aprobación de una moción discordante con la posición del Gobierno puede dejar a éste en situación desairada que le lleve voluntariamente a dimitir, en uso de la facultad contenida en el artículo 101.1. Esta dimisión, repetimos, nunca será obligada jurídicamente, pero podrá adoptarse libremente por el Presidente del Ejecutivo cuando estime que el resultado de la votación ha dejado al gabinete en una situación precaria.

     Sin embargo, como demuestran los veinticinco años de vida constitucional, resulta difícil que en la práctica pueda aprobarse una moción que resulte gravemente comprometedora o desfavorable para la postura del Gobierno, único supuesto que explicaría la dimisión voluntaria, habida cuenta que la estricta disciplina de los grupos parlamentarios produce una homogeneidad entre el Gobierno y la mayoría de la Cámara. Ésta difícilmente aprobará una moción que resulte perjudicial para el Gobierno, al que apoya.

     El Reglamento del Congreso de los Diputados regula separadamente las proposiciones no de ley (arts. 193-195), que no son otra cosa que mociones desligadas de toda interpelación previa, y las mociones propiamente dichas, que son las presentadas como conclusión del debate de una interpelación previa (art. 184). Sin duda, el deseo de ser respetuosos con la previsión del artículo constitucional estudiado explica el matiz diferencial. Pero que entre las dos figuras no existe diferencia básica lo revela el que el artículo 184.3 se remite al régimen de las proposiciones no de ley para el debate y votación de las mociones.

     La regulación de las mociones propiamente dichas refleja el generalizado predominio de los grupos parlamentarios en la vida interna de las asambleas. Así como las interpelaciones pueden presentarse por cualquier Diputado, las primeras quedan reservadas al grupo parlamentario interpelante o a aquel al que pertenezca el firmante de la interpelación. De otra parte, la moción, una vez admitida, debe incluirse en la siguiente sesión plenaria, con la particularidad de que pueden presentarse enmiendas hasta seis horas antes del comienzo de la misma. Esta posibilidad también existe en el caso de las proposiciones no de ley, confirmando así su común naturaleza. El debate se sustancia en la intervención de los representantes de los grupos que hubiesen presentado enmiendas, seguida de aquellos que no lo hubiesen hecho. El grupo proponente de la proposición no de ley (y de la moción) tiene derecho a manifestar si acepta alguna de las enmiendas presentadas. Si es así, la proposición no de ley (o la moción) se entiende corregida en el sentido postulado por la enmienda o enmiendas y, acto seguido, se somete a votación por la Cámara.

     Por su lado, el Reglamento del Senado de 1982 mantiene a favor del interpelante la facultad de presentar una moción (art. 173.2). No estableciéndose una norma peculiar al efecto, estas mociones deben tramitarse con arreglo a las normas generales de este tipo de actos parlamentarios. Sin embargo, la Norma supletoria de la presidencia del Senado, de 30 de noviembre de 1993, introduce una regulación específica, caracterizada por la reducción de la duración de los turnos de palabra en comparación con los de las mociones generales.


6. Resumen de preguntas, interpelaciones y mociones presentadas

A) Congreso de los Diputados

 

CONST

I LEG

II LEG

III LEG

IV LEG

 V LEG

VI LEG

VII LEG

VIII LEG

Interpelaciones

129

389

210

214

225

142

199

337

319

Mociones

37

75

37

102

145

108

175

242

232

Preguntas orales al Gobierno

131

1157

1828

3103

4467

3475

4941

6296

5919

Preguntas escritas al Gobierno

304

3820

9200

19458

15309

14886

32719

68657

140322

 

B) Senado

 

CONST

I LEG

II LEG

III LEG

IV LEG

V LEG

VI LEG

VII LEG

VIII LEG

Interpelaciones

50

134

150

262

441

160

165

207

121

Mociones

125

205

208

636

716

235

Preguntas orales al Gobierno

62

240

512

907

1134

747

2559

1930

1052

Preguntas escritas al Gobierno

183

1629

5277

5719

11917

12415

32002

24997

45752


     En cuanto a bibliografía cabe señalar los trabajos de Molero, Nocilla, Pierre o Santaolalla entre otros.

Sinopsis realizada por: Fernando Santaolalla López, Letrado de las Cortes Generales. Diciembre 2003.

Actualizada por Fernando Galindo Elola-Olaso, Letrado de las Cortes Generales. Febrero, 2011.

Índice sistemático