EscudoConstitución española

Sinopsis artículo 80 - Constitución Española

Sinopsis artículo 80

Título III. De las Cortes Generales

Concordancias: Artículos 1.1, 9.3, 72.1, 75.1.

Sinopsis

1.- Precedentes y Derecho comparado

     En su art. 80 la CE de 1978 incorpora un precepto del más clásico parlamentarismo, defendido con singular talento por Jeremy Bentham en sus Tácticas Parlamentarias, y que ha estado presente de manera casi constante en las Constituciones históricas de España desde su aparición en la Constitución gaditana de 1812, cuyo art. 126 establecía que "las sesiones de las Cortes serán públicas, y sólo en los casos que exijan reserva podrá celebrarse sesión secreta". En términos muy similares lo encontramos en el art. 48 del Estatuto Real de 1834, el art. 35 de la CE de 1837, el art. 34 de la CE de 1845, el art. 36 de la CE non nata de 1856, el art. 48 de la CE de 1869, el art. 59 del Proyecto de 1873, el art. 40 de la CE de 1876 e incluso el art. 61 del Proyecto de Constitución de la Monarquía española elaborado durante la dictadura de Primo de Rivera en 1929. Sólo la Constitución de 1931, muy parca, por lo demás, en todo lo que se refiere a la organización y funcionamiento de las Cortes, prescinde de una previsión semejante.

     En el derecho comparado europeo abunda la exigencia de publicidad de las sesiones parlamentarias como regla general, sin perjuicio de que pueda en algunos casos acordarse una reunión secreta, a iniciativa de la propia Cámara o del Gobierno. Esta solución ha sido adoptada por el art. 42 de la Ley Fundamental de Bonn de 1949, el art. 66.1 de la Constitución de Grecia de 1975 y el art. 33 de la Constitución francesa de 1958. En Italia, el art. 64 de su Constitución de 1947 otorga esta facultad en exclusiva a la Cámara de los Diputados y al Senado, tanto por separado como en sus reuniones conjuntas. Regímenes similares se prevén en los arts. 32 y 37 de la Constitución de Austria de 1929 para la Cámara de Representantes y el Senado respectivamente, con la peculiaridad de que el art. 33 exime de toda responsabilidad a quienes den cuenta exacta del desarrollo de las respectivas sesiones si no se han declarado secretas. Incluso en países cuya Constitución nada dice, la publicidad de las sesiones parlamentarias es norma no discutida, como ocurre en Portugal, donde el silencio constitucional se solventa con las disposiciones de los arts. 120 y siguientes del Reglamento de la Asamblea de la República de 1993, que disponen la publicidad, en todo caso, de las sesiones plenarias y las de las Comisiones cuando éstas así lo acuerden, a lo que se añaden disposiciones que garantizan la presencia de los medios de comunicación, especialmente durante la tramitación de las iniciativas legislativas. La publicidad de las sesiones se asegura también al otro lado del Atlántico, donde el art. 5.3 del Título I de la Constitución de los Estados Unidos de 1787 establece que "cada Cámara llevará un diario de sus sesiones y lo publicará de tiempo en tiempo a excepción de aquellas partes que a su juicio exijan reserva, y los votos afirmativos y negativos de sus miembros con respecto a cualquier cuestión se harán constar en el diario, a petición de la quinta parte de los presentes".

     El panorama comparado puede concluirse con una escueta mención a la regulación ofrecida por los distintos estatutos de autonomía. La mayor parte de ellos guarda silencio respecto de esta cuestión, concretamente los de Cataluña, Galicia, País Vasco, Andalucía, La Rioja, Valencia, Aragón, Canarias, Navarra, Extremadura, Baleares y Castilla y León. No obstante, no faltan Estatutos que establecen, con distintos matices, la obligatoria publicidad, salvo excepciones, de las sesiones plenarias de las correspondientes Asambleas Legislativas. Es el caso del art. 12.4 del Estatuto de Cantabria, que dispone el carácter público de las sesiones plenarias del Parlamento, salvo en los casos excepcionales previstos en su Reglamento; del art. 27.3 del Estatuto de Asturias y el art. 26.tres del Estatuto de Murcia, los cuales declaran públicas las sesiones plenarias de la Junta General y de la Asamblea, respectivamente, salvo en los casos previstos en su reglamento; del art. 11.siete del Estatuto de Castilla - La Mancha, donde se reproduce literalmente el tenor del precepto constitucional comentado; y del art. 11.3 del Estatuto de la Ciudad Autónoma de Ceuta y el art. 11.3 del Estatuto de la Ciudad Autónoma de Melilla, que prevén el secreto sólo en los casos excepcionales autorizados por el Reglamento en atención a los derechos al honor, intimidad y propia imagen protegidos por el art. 18.1 CE; el art. 12.2.e) del Estatuto de Madrid constituye un caso especial por cuanto, aunque alude al régimen de publicidad de las sesiones de la Asamblea se limita a remitir su regulación al Reglamento que la rige. El último Estatuto en reconocer expresamente el carácter público de las sesiones plenarias es el de Cataluña, que lo prevé en su artículo 60.2.

2.- Elaboración y desarrollo normativo del precepto

     Pasando a su elaboración durante la fase constituyente, el art. 80 fue objeto de algunas modificaciones durante su tramitación parlamentaria, en general aprobadas para restringir la amplitud de la regulación prevista en la primera versión. La redacción del Anteproyecto disponía que "las reuniones de las Cámaras serán públicas, salvo acuerdo en contrario de cada Cámara, tomado por mayoría absoluta y con arreglo al Reglamento". Se trataba, pues, de un principio de publicidad entendido en sentido amplio, puesto que se aplicaba a todas las sesiones, incluidas las de Comisión y sólo susceptible de excepción por mayoría absoluta y en los supuestos previstos por el Reglamento. El informe de Ponencia en el Congreso de los Diputados restringió este principio a las sesiones del Pleno y el dictamen de Comisión transformó en alternativa lo que eran requisitos cumulativos, de modo que se hacía posible la declaración como secreta de una sesión en virtud del propio Reglamento o por una mayoría más reducida. Este es el régimen que iba a prosperar, puesto que la Comisión Mixta redujo las modificaciones del Senado, que eliminaban la facultad de la norma reglamentaria para modular la publicidad de los plenos, a la mera sustitución lingüística del término reuniones por el de sesiones.

     El desarrollo de esta disposición se contiene en los Reglamentos del Congreso de los Diputados de 10 de febrero de 1982 y del Senado, Texto refundido de 3 de mayo de 1994, concretamente en los arts. 63, 64 y 101.2 del primero y 22.3, 23.2, 72, 73 y 102.3 del segundo. Además, es preciso tener en cuenta el régimen de publicaciones de ambas Cámaras, por cuanto, sobre todo en lo referente al Diario de Sesiones, constituyen un instrumento más valioso que la mera presencia física del público en las sesiones para garantizar el general conocimiento de lo que en ellas acontece. Así lo ha declarado la STC 136/1989, de 19 de julio, cuyo fundamento 2 señala que "la publicidad parlamentaria, que es una exigencia del carácter representativo de las Asambleas de un Estado democrático mediante la cual se hace posible el control político de los elegidos por los electores, ofrece dos vertientes: una, la publicidad de las sesiones; otras, la publicación de las deliberaciones y de los acuerdos adoptados". Su regulación se establece en los arts. 95 a 98 del Reglamento del Congreso y 190 y 191 del Reglamento del Senado, así como en el Acuerdo de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado por el que se aprueban las Normas sobre Publicaciones Oficiales de las Cortes Generales, de 17 de enero de 1991, modificado por Resolución de las Mesas de 21 de abril de 1992 y por Acuerdo de las Mesas de 19 de diciembre de 1996. Teniendo en cuenta esta normativa, es preciso abordar brevemente y por separado las cuestiones relativas a la publicidad en las sesiones de Pleno, de Comisión y la publicidad escrita de los trabajos de las Cámaras.

3.- El régimen de publicidad de las sesiones plenarias

     Comenzando por las sesiones plenarias, éstas son las únicas sobre las que los reglamentos se hallan en cierta medida constreñidos, pues, aunque están habilitados para establecer excepciones al principio de publicidad e incluso para rebajar en casos concretos a mayoría simple el quórum para adoptar el acuerdo correspondiente, no pueden, sin embargo, fijar umbrales superiores, por cuanto, al tratarse de mayorías especiales, del art. 79.2 CE se deduce que aquéllos sólo podrán determinarse para la elección de personas.

     En ejercicio de dicha habilitación, se establece como excepción el secreto de las sesiones plenarias cuando se traten cuestiones relativas al decoro de la Cámara o de sus miembros o de la suspensión de un diputado o senador, cuando se debatan propuestas, dictámenes o informes elaborados en el seno de la Comisión del Estatuto de los Diputados (salvo que afecten a las incompatibilidades parlamentarias, en cuyo caso las sesiones plenarias serán públicas, de acuerdo con la Reforma del Reglamento del Congreso de 29 de octubre de 2009) y de la Comisión de suplicatorios del Senado y cuando así lo declare el Pleno de cada Cámara por mayoría absoluta de sus miembros, a iniciativa de la Mesa, del Gobierno, de dos Grupos Parlamentarios o de la quinta parte de los miembros del Congreso y del Gobierno o cincuenta senadores en la Cámara Alta.
 

4.- Publicidad y secreto de las Comisiones

     Como regla general, las sesiones de las Comisiones de ambas Cámaras no son públicas, concepto éste distinto del de secretas, por cuanto se admite la presencia de los medios de comunicación debidamente acreditados (arts. 64.1 RCD y 75.1 RS). Son secretas cuando así lo acuerde la mayoría absoluta de los miembros de la Comisión a iniciativa, en el Congreso, de la Mesa, del Gobierno, de dos Grupos Parlamentarios o de la quinta parte de los Diputados que la integren. Tienen en todo caso carácter secreto las sesiones de la Comisión del Estatuto de los Diputados y las de las Comisiones de Investigación del Congreso que preparen su plan de trabajo o sean meramente deliberantes, así como las ponencias constituidas en su seno, mientras que admiten la presencia de medios de comunicación, tras la reforma reglamentaria de 16 de junio de 1994, las que tenga por objeto la celebración de comparecencias informativas siempre que no versen sobre materias clasificadas o coincidan con actuaciones judiciales declaradas secretas. A petición del Gobierno serán también secretas las sesiones donde se facilite información clasificada, según dispone el apartado sexto de las Resolución de la Presidencia del Congreso de los Diputados sobre secretos oficiales, de 11 de mayo de 2004. En el Senado, son en todo caso secretas las sesiones de las Comisiones de Incompatibilidades y de Suplicatorios, además de aquellas sesiones o puntos que tengan por objeto el estudio de cuestiones personales que afecten a senadores.


5.- Los medios para asegurar la publicidad de los trabajos parlamentarios

     El régimen de publicidad anterior se garantiza a través de diversas previsiones de las que las más importantes son la presencia de público en las sesiones plenarias, la asistencia de medios de comunicación, las actas redactadas para cada reunión de diversos órganos parlamentarios y las publicaciones oficiales de las Cortes Generales, del Congreso de los Diputados y del Senado individualmente.

     Comenzando por la más tradicional de ellas, el público asistente a las sesiones plenarias está sometido a las normas sobre disciplina parlamentaria, que prohíben las manifestaciones de aprobación o rechazo o la comunicación en el salón de sesiones con los senadores. Los Presidentes, en ejercicio de las potestades de policía que les atribuye el art. 72.3 CE pueden ordenar la expulsión de quienes perturben el orden y que los servicios de seguridad levantes las diligencias oportunas si los actos cometidos pudieran constituir delito o falta, así como su detención y entrega a la autoridad gubernativa o su puesta a disposición policial. Además de la presencia del público y de los diputados o senadores que formen parte del órgano correspondiente, está prevista la asistencia de otras personas, como son los miembros del Gobierno, los funcionarios en ejercicio de su cargo, los senadores, en las sesiones de Pleno y Comisiones del Congreso que no tengan carácter secreto y, en las mismas condiciones, los diputados a las sesiones de Pleno y Comisiones del Senado (arts. 55 y 66 RCD y 83 RS). Es frecuente, por lo demás, la presencia, en las Comisiones, de asistentes de los cargos comparecientes y en menor medida de los Grupos Parlamentarios, regulada en el Congreso de los Diputados por una resolución de la Mesa, de 3 de abril de 2001, que atribuye a los respectivos Presidentes la potestad de autorizar su entrada, para lo que han de ser informados de quienes lo hayan solicitado por escrito. Las personas que hayan recibido dicha autorización ocuparán el espacio reservado al efecto y las comunicaciones que sostengan con el compareciente serán asimismo escritas y por conducto de los Ujieres de la Cámara.

     En cuanto a la presencia de periodistas, tanto en Pleno como en Comisión, corresponde a las Mesas regular la concesión de credenciales a los representantes de los medios de comunicación y al Presidente del Congreso autorizar expresamente la grabación de las sesiones, que se lleva a cabo por el sistema de señal única, en virtud del cual la propia Cámara toma y edita las imágenes del Pleno y las Comisiones y las distribuye en condiciones de igualdad a las distintas cadenas, así como al canal parlamentario creado para facilitar el seguimiento de la actividad parlamentaria.

     De acuerdo con el art. 65 RCD y el art. 81 RS, de las sesiones del Pleno y de las Comisiones, así como de las celebradas por Mesas de las Cámaras y, en el caso del Congreso, de sus Comisiones, se levanta acta que contiene una relación sucinta de las materias debatidas, personas intervinientes, incidencias producidas y acuerdos adoptados, que será firmada por el Secretario (dos Secretarios en el caso de las actas de Pleno del Senado) con el visto bueno del Presidente. De las sesiones secretas del Congreso dice el art. 96 RCD que se levantará acta taquigráfica cuyo único ejemplar se custodia por la Presidencia y puede ser consultado por los diputados previo acuerdo de la Mesa. Los acuerdos adoptados en aquéllas se publican en el Diario de Sesiones, salvo que se declare su carácter reservado.

     Por último, son publicaciones oficiales de las Cámaras el Boletín Oficial de las Cortes Generales y el Diario de Sesiones. El primero consta de tres secciones, Cortes Generales, Congreso de los Diputados y Senado y en él se incluyen los textos y documentos cuya publicación se requiera por algún precepto reglamentario, sea necesaria para su adecuado conocimiento y tramitación parlamentaria o sea ordenada por la Presidencia. El Diario de Sesiones, tanto del Congreso de los Diputados y del Senado, como de las Cortes Generales, reproduce íntegramente, dejando constancia de los incidentes producidos, todas las intervenciones y acuerdos adoptados en las sesiones de Pleno, de la Diputación Permanente y de las Comisiones que no tengan carácter secreto.

     Sobre el contenido de este artículo se pueden consultar, además, las obras citadas en la bibliografía básica que se inserta.

Sinopsis realizada por: Fabio Pascua Mateo, Letrado de las Cortes Generales. Diciembre 2003.

Actualizado por el equipo de puesta al día del Portal de la Constitución. Agosto, 2006.

Actualizado por Ángeles González Escudero, Letrada de las Cortes Generales. Enero, 2011.

 

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