EscudoConstitución española

Sinopsis artículo 52 - Constitución Española

Sinopsis artículo 52

Título I. De los derechos y deberes fundamentales

Concordancias: Artículos 7, 28, 36, 38, 53.3, 131.2, 149.1.18º.

Sinopsis

     Los precedentes que se pueden señalar de esta precepto concreto son escasísimos porque en general las Constituciones han optado por la referencia explícita a los sindicatos sobre otras formas asociativas profesionales; el art. 9.3 de la Ley Fundamental de Bonn de 1949 hace una referencia más directa al afirmar que "queda garantizado a toda persona y a todas las profesiones el derecho de formar asociaciones destinadas a defender y mejorar las condiciones económicas y de trabajo...", en lo que puede entenderse como una fórmula de reconocimiento genérico del derecho de asociación profesional.

     En España será la Constitución de 1931 la que incluya en su art. 39 una regulación conjunta del derecho de asociación y del de sindicación, sin plantear en absoluto nada relacionado con las organizaciones profesionales.

     La trayectoria constituyente del art. 52 resulta cuanto menos curiosa, y desde luego esclarecedora, ya que no figuraba ni en el Anteproyecto ni en el Proyecto de la Ponencia del Congreso; de hecho, el precepto fue redactado por la Comisión Mixta Congreso- Senado, y así aparece por primera vez en el texto publicado en el Boletín Oficial de las Cortes el día 28 de octubre de 1978. La razón de esta extraña situación, respecto de la que incluso se ha puesto en duda la legitimidad de la Comisión Mixta para redactar ex novo un precepto no debatido en las Cámaras, y por ello no objeto de discrepancia, está en el desarrollo del debate que tuvo lugar en la Cámara alta en torno al art. 7.

     En el Proyecto de la Ponencia del Congreso se abordaba en este artículo el tratamiento de los sindicatos y de las organizaciones profesionales en general. La Comisión del Congreso introdujo la referencia concreta a los Colegios Profesionales, junto a "las demás organizaciones profesionales", referencia que se suprimió en el Senado al considerar la Cámara la conveniencia de que los Colegios profesionales pasasen a ser reconocidos en un artículo específico, lo que se hizo con el numeral 36. Parece evidente que la Comisión Mixta consideró la naturaleza distinta de las organizaciones profesionales y de los Colegios, valorando la pertinencia de configurar un precepto específico respecto de aquéllas, de la misma manera que el Senado se había pronunciado en su momento por individualizar respecto de los Sindicatos el tratamiento constitucional de los Colegios Profesionales.

     El origen del art. 52 puede posiblemente explicar una redacción que difiere de forma sustancial de los preceptos anteriores del Capítulo III; en efecto, este artículo articula un derecho específico de asociación, la profesional, que no puede considerarse propiamente un principio rector sino que configura una fórmula asociativa encuadrable en el art. 22 CE, cuya ubicación podría haberse planteado, con más lógica, dentro de la Sección segunda del Capítulo II del Título I, y ello sin cuestionarnos ahora las múltiples voces que desde un principio denunciaron lo superfluo del precepto.

     La Constitución se refiere en su articulado a tres fórmulas asociativas profesionales: los Sindicatos (art. 7), los Colegios Profesionales (art. 36) y las organizaciones profesionales (art. 52); dejando al margen a los Sindicatos, la diferencia conceptual entre los Colegios y las organizaciones profesionales es que éstas están conceptuadas como corporaciones de Derecho público, de tal manera que mientras que los Colegios Profesionales son corporaciones creadas para tutelar un interés público conectado con los intereses profesionales propios de sus integrantes, las organizaciones profesionales son corporaciones creadas también para tutelar un interés público cuya conexión no se realiza con los intereses subjetivos profesionales de sus miembros sino con los intereses económicos objetivos de la profesión de que se trate.

     La interrelación entre interés público e interés objetivo de la profesión la pone de relieve el Tribunal Constitucional cuando en su STC 132/ 1989, de 18 de julio, afirma que lo característico de las corporaciones de Derecho público es que en ellas se impone su carácter de opción de los poderes públicos sobre un pactum asotiationis original, que no existe y que ha sido sustituido por un acto de creación estatal. En el FJ 10 de la citada sentencia precisa el Tribunal que lo único que establece el art. 52 CE es una reserva de ley en relación con las organizaciones profesionales, dentro de la cual, dada la latitud de la expresión en cuestión, no es posible determinar un contenido esencial e intocable para el legislador, aparte de que la estructura y funcionamiento interno de dichas organizaciones tengan que ser democráticos; en consecuencia, la configuración legal, que no impuesta por la Constitución, de las corporaciones profesionales como corporaciones públicas es tan legítima como hubiera podido ser el dotarlas de una naturaleza jurídica privada.

     Con el mismo razonamiento la STC 18/ 1984, de 7 de febrero, encuadra a las organizaciones profesionales en la categoría de las entidades de carácter social que, en la medida en que su actividad presenta un interés público relevante, pueden ser ordenadas por el Estado y configuradas como corporaciones de Derecho público en cuanto instrumentos de interpenetración entre el Estado y la sociedad, al margen de otras fórmulas posibles de participación de los ciudadanos en la organización del Estado, como pueden ser los partidos político o los sindicatos, cuya libre creación y actuación garantiza la Constitución (FJ 3).

     La actividad reguladora del Estado se ha centrado en la regulación específica de las organizaciones profesionales concretas, sin crear una ley general para todas ellas; por eso dicha regulación está contenido en una serie de normas parciales tales como el Real decreto 670/ 1978, de 11 de marzo, sobre Cofradías de Pescadores, la Ley 23/ 1986, de 24 de diciembre, de Bases del Régimen Jurídico de las Cámaras Agrarias (modificada por las Leyes 23/ 1991, de 15 de octubre y 37/ 1994, de 27 de diciembre y derogada por la Ley 18/2005, de 30 de septiembre), y la Ley 3/ 1993, de 22 de marzo, Básica de Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación (modificada por Ley 12/1996, de 30 de diciembre, Ley 50/1998, de 30 de diciembre Ley 53/2002, de 30 de diciembre Real Decreto-ley 13/2010, de 3 de diciembre, Ley 2/2011, de 4 de marzo); la normativa reguladora de las Cámaras Oficiales de la Propiedad Urbana fue declarada nula por inconstitucionalidad sobrevenida por la STC 113/ 1994. La regulación de la materia en la actualidad se encuentra en el ámbito de las Comunidades Autónomas.

     Ciertamente, no puede comprenderse en toda su extensión el concepto de la llamada administración corporativa sin referirnos a los colegios profesionales, aunque para un análisis pormenorizado de esta cuestión debe consultarse el comentario al art. 36 de la Constitución.

     Baste aquí, por tanto, simplemente mencionar la ley Ley 2/1974, de 13 de febrero de Colegios Profesionales (modificada por Ley 74/1978, de 26 de diciembre, Ley 7/1997, de 14 de abril, y Ley 25/2009, de 22 de diciembre).

     Como en tantas otras materias hay que tener en cuenta que todas las Comunidades Autónomas han asumido competencias estatutarias en relación con las Cámaras oficiales y colegios profesionales, aunque el carácter de corporaciones de Derecho público de las mismas justifica su regulación básica por parte del Estado en virtud del art. 149.1.18ª CE. Ello supone que junto a la normativa básica estatal mencionada, además del art. 15 de la Ley 12/ 1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico, hay que considerar la dictada por las Comunidades Autónomas teniendo en cuenta los principios generales establecidos en el citado art. 15, a los que haremos alusión a continuación.

     Como se ha avanzado, la regulación básica en materia de Cámaras Agrarias y la referencia a las mismas en el art 15 de la ley del Proceso autonómico ha sido derogada por la ley 18/2005 de 30 de septiembre. De ello se infiere que la Ley de Derogación se dirige a eliminar la regulación estatal, pero no implica la supresión de las Cámaras, cuestión que corresponde al marco de decisión de las Comunidades Autónomas, que serán las que adopten la decisión sobre su supresión o mantenimiento, su régimen jurídico y, en su caso, la disolución y liquidación de acuerdo con los procesos regulados en la norma autonómica correspondiente. No obstante esta derogación resulta de interés traer aquí a colación la STC 132/ 1989, de 18 de julio, que declara la inconstitucionalidad de un artículo de la Ley 23/ 1986, de 24 de diciembre, de Bases del Régimen Jurídico de las Cámaras Agrarias, al mismo tiempo que suprime el carácter básico de otros e impone una determinada interpretación a varios de sus preceptos.

     La STC 132/1989 reconoce que, aunque la Ley mantiene el carácter de corporaciones de Derecho público de las Cámaras Agrarias, los fines de interés públicos asignados a dichas Cámaras son, por la vaguedad e imprecisión de sus contenidos, insuficientes para justificar la afiliación obligatoria, (a sensu contrario de lo que más adelante se expondrá en relación con la doctrina constitucional dimanante de las SsTC 179/1994 y 107/1996) ; en consecuencia, siendo sus fines perfectamente atendibles sin necesidad de recurrir a la afiliación forzosa a una corporación de Derecho público, la imposición de la misma que determina la Ley en cuestión deviene claramente inconstitucional. En definitiva, es el escaso significado de las funciones públicas asignadas por la Ley a las Cámaras Agrarias el que determina la improcedencia de la adscripción obligatoria y de la imposición de cuotas, igualmente obligatorias. 

    Con la derogación operada por la citada ley 18/2005, actualmente la única normativa sobre la materia es la específica de cada Comunidad Autónoma bajo cuya tutela administrativa estén las respectivas Cámaras Agrarias.

     En función del art. 15 de la Ley del Proceso Autonómico (Ley 12/1983, de 14 de octubre),

     "1. las Comunidades Autónomas que hayan asumido estatutariamente competencias en relación con las Corporaciones de Derecho público representativas de intereses económicos, adecuarán su actuación a los siguientes principios:

     a) Se constituirán en el territorio de todas la Comunidades Autónomas, Cámaras de Comercio, Industria y Navegación y Cofradías de Pescadores, con estas denominaciones u otras similares.

     b) El ámbito territorial de estas Corporaciones será el establecido por sus propios Estatutos.

     c) Tendrán carácter de órganos de consulta y colaboración con la administración del Estado y de las Comunidades Autónomas, y estarán sometidas a la tutela administrativa de estas últimas. Además de las competencias administrativas que pueden ostentar por atribución legal o por delegación de las administraciones Públicas, tendrán como función propia la prestación de servicios a sus miembros y la representación y defensa de sus intereses económicos y corporativos, sin perjuicio de la libertad sindical y de asociación empresarial.

     d) Todos los cargos de los órganos del Gobierno de dichas Corporaciones tendrán carácter representativo y serán elegidos por período de mandato de idéntica duración, mediante sufragio libre y secreto entre los miembros asociados.

     2. Las Corporaciones de Derecho público representativas de intereses profesionales que existan o se constituyan en al territorio de cada Comunidad Autónoma, ajustarán su organización y competencias a los principios y reglas básicas establecidas en la legislación del Estado para dichas Entidades, sin perjuicio de cualesquiera otras competencias que pudieran atribuirles o delegarles la Administración Autonómica.

     3. Por Ley del Estado podrán constituirse Consejos Generales o Superiores de las Corporaciones a las que se refiere el presente artículo para asumir la representación de los intereses corporativos en el ámbito nacional o internacional. Sin embargo, los acuerdos de los órganos de estas Corporaciones con competencias en ámbito inferior al nacional, no serán susceptibles de ser recurridos en alzada ante los Consejos Generales o Superiores, salvo que sus Estatutos no dispusieran lo contrario".

     Por tanto, se pueden constituir en cada Comunidad Autónoma Cámaras Agrarias, Cámaras de Comercio, Industria y Navegación y Cofradías de Pescadores, sometidas a la tutela administrativa de las Comunidades y con el carácter de órganos de consulta y colaboración tanto de la Administración del Estado cuanto de las autonómicas. Sin embargo la competencia básica del estado respecto de las Cámaras Oficiales no incluye la atribución de facultades ejecutivas ni de tutela, reservadas a las Comunidades Autónomas, criterio que aplica la STC 206/ 2001, de 22 de octubre, al declarar no aplicables, por no tener el carácter de básicos, a las Comunidades Autónomas recurrentes una serie de artículos de la Ley de Bases de las Cámaras oficiales de Comercio, Industria y Navegación, y especificando que la competencia de promoción del comercio exterior que le corresponde al Estado (art. 149.1.10ª CE) no excluye las competencias autonómicas sobre las Cámaras respecto de aquella función de promoción.

     La Ley 3/ 1993, de 22 de marzo, Básica de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación responde al interés de la Administración en institucionalizar estas Cámaras, que en sí mismas son organizaciones para la defensa y promoción de los propios intereses sectoriales (del comercio, de la industria, de la navegación) de índole profesional, como corporaciones de Derecho público; en consecuencia las Cámaras se configuran como órganos consultivos y de colaboración con las Administraciones públicas, sin menoscabo de los intereses privados que persiguen cuya realización se instrumentaliza a través del Derecho privado.

     El art. 1.2 de la Ley les atribuye la finalidad de representación,  promoción y defensa de los intereses generales del comercio, industria y navegación, junto con la prestación de sus servicios a las empresas que ejerzan esas actividades, mientras que el art. 2.1 especifica cuales son sus funciones de carácter público- administrativo: asesoramiento de la Administración, proposición de reformas o medidas necesarias o convenientes, recopilación de costumbres, usos y prácticas, colaboración con las Administraciones públicas en las enseñanzas de Formación Profesional, apoyo y estímulo de la exportación de bienes y servicios, arbitraje, etc.

     Para el cumplimiento de estas funciones habrá necesariamente, al menos, una Cámara Oficial de Comercio, Industria, y Navegación en su caso, en cada provincia (así como en Ceuta y Melilla), siendo la legislación autonómica la encargada de configurar otras Cámaras que se creen en los territorios de las Comunidades Autónomas.

     La Ley Básica de Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación vino a sustituir la regulación anterior contenida en la Ley de 29 de junio de 1911 y el Decreto de 26 de julio de 1929, en un momento en que esta normativa preconstitucional había sido recurrida ante el Tribunal Constitucional, si bien todavía no había habido pronunciamiento; en realidad la Ley pretendía adelantarse a la previsible declaración de inconstitucionalidad sobrevenida de la normativa recurrida, derogándola antes de que el Tribunal emitiese sentencia. Un año después el Tribunal Constitucional se pronunció al respecto en la STC 179/ 1994, de 16 de junio, declarando la inconstitucionalidad de las normas preconstitucionales, ya derogadas por la Ley 3/ 1993, en lo relativo a la adscripción obligatoria a las Cámaras. Al ser este el punto neurálgico de la controversia doctrinal, e incluso jurisprudencial y legal, en relación con las Cámaras Oficiales, parece interesante subrayar los pronunciamientos del Tribunal tanto respecto de la legislación que declara inconstitucional cuanto en la incidencia que puede tener en el significado de la Ley 3/ 1993, sobre la que lógicamente no se pronuncia.

     La Ley Básica de Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación mantiene, igual que lo hiciera la Ley de 1911, la adscripción obligatoria pero, precavidamente, incide en las funciones públicas de las Cámaras que, como veremos, es el factor determinante en base al que el Tribunal Constitucional justifica la adscripción forzosa. Como la Ley fue objeto de una serie de cuestiones de inconstitucionalidad, resueltas por las correspondientes sentencias, vamos a destacar entre todas ellas la STC 107/ 1996, de 12 de junio, básica en esta materia y de la que puede extraerse, en combinación con la antes citada STC 179/ 1994, el razonamiento del Tribunal.   

     El problema parte de que la condición de miembros de las corporaciones de Derecho público, y en concreto de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación, viene determinada por la condición objetiva que tienen ciertas personas en relación con el fin corporativo específico de la corporación; en el supuesto que contemplamos es tener la condición objetiva de comerciante, de industrial o de nauta, la que determina la condición de miembros (forzosos) de las Cámaras.

     El fundamento que alegan los recurrentes, tanto del recurso de inconstitucionalidad inicialmente planteado respecto de la legislación preconstitucional como los de las cuestiones de inconstitucionalidad formuladas en relación con los arts. 6, 12 y 13 de la Ley Básica de Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación, que establecen la adscripción forzosa a las Cámaras de las personas que tengan la condición antes señalada, es la contradicción entre el principio de libertad consagrado en el art. 1.1 CE como valor superior del ordenamiento, y esta obligatoriedad, que implica la intervención coactiva del Estado para imponer determinadas organizaciones sociales (las Cámaras), obligando a determinadas personas a pertenecer a ellas y a colaborar en sus actividades mediante su financiación a través de cuotas igualmente obligatorias.

     El argumento se refuerza con la denuncia de la contradicción que supone la pertenencia obligatoria con la libertad de asociación que reconoce el art. 22 CE, tanto en su dimensión positiva (libertad de asociarse) como en la negativa (libertad de no asociarse).

     Frente a ambos argumentos la STC 107/ 1996, en su FJ 5, parte de la reafirmación de la legitimidad democrática de la Administración corporativa articulada sobre las agrupaciones sociales creadas ex lege en función de diversos intereses sociales, fundamentalmente profesionales, dotadas frecuentemente de personalidad jurídica pública y acompañadas, también frecuentemente, del deber de afiliación a las mismas; en este sentido, afirma el Tribunal, es lícito limitar la exigencia de la libertad negativa que consagra el art. 22, es decir de no afiliación, ya que si se hiciese potestativa la pertenencia a las Cámaras se vería seriamente cuestionada su viabilidad y con ella la actualización de las funciones públicas que tienen encomendadas. En definitiva, la adscripción obligatoria a las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación es sin duda una excepción al principio de libertad de asociación constitucionalmente garantizada, y como tal excepción tiene que ser suficientemente justificada; dicha justificación la encuentra el Tribunal Constitucional en los fines de interés público que persiguen las Cámaras, que no serían realizables, o al menos lo serían de forma harto difícil, en el caso de que la adscripción de los miembros de las Cámaras no fuese obligatoria.

     Contra el fallo y el razonamiento del Tribunal Constitucional presentó su voto particular discrepante el Presidente del mismo, al que se adhirieron tres Magistrados más, sosteniendo la vulneración que supone la adscripción forzosa a la libertad de asociación del art. 22 CE al no encontrar justificación fundada directa o indirectamente en los mandatos constitucionales para la restricción que impone la Ley Básica de Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación; la excepcionalidad que supone la limitación de un derecho fundamental sólo cabe por su previsión, explícita o implícita, en la Norma constitucional, lo que no se da en el supuesto presente.

     El criterio de justificación de la adscripción forzosa en razón de las funciones de carácter público- administrativo asignadas a las Cámaras Oficiales es el argüido por el Tribunal Constitucional en una serie de sentencias en las que llega a la conclusión contraria a la mantenida en la sentencia que acabamos de comentar; entre otras, la STC 179/ 1994, antes mencionada respecto de la normativa preconstitucional sobre las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación, así como la antecitada STC 132/ 1989 y la 135/ 1989, referidas a la Ley de Bases de las Cámaras Agrarias y a la Ley del Parlamento de Cataluña de Cámaras Oficiales Agrarias declaran la inconstitucionalidad de la adscripción obligatoria a las Cámaras por vulneración del art. 22 (e incluso del 28) CE. Como se ve, estas sentencias son anteriores a la STC 107/ 1996, a la que acabamos de referirnos, pero las diferentes soluciones que da el Tribunal Constitucional al mismo problema las basa en la aplicación de un único razonamiento a normativas de contenidos diferentes, al menos a juicio del Tribunal.

     Es posible consultar, además, la bibliografía disponible sobre los contenidos del artículo.    

Sinopsis realizada por:

Asunción García Martínez. Profesora titular. Universidad Complutense. Diciembre 2003.

Actualizada por Sara Sieira. Letrada de las Cortes Generales. 2011

 

< Volver a la Sinopsis