EscudoConstitución española

Sinopsis artículo 47 - Constitución Española

Sinopsis artículo 47

Título I. De los derechos y deberes fundamentales

Concordancias: Artículos 50, 53.2, 148.1.3ª.

Sinopsis

     El fenómeno de la vivienda no se plantea como objeto directo de interés constitucional más que en una etapa tardía de desarrollo del Estado social de Derecho. En los primeros momentos del Estado liberal, con su construcción de los derechos personales, la consideración de la vivienda no puede más que estar vinculada a su condición de objeto del derecho de propiedad privada. Es con el Estado social de Derecho y la afirmación de la dimensión social de la propiedad cuando la vivienda se empieza a incluir entre los derechos sociales, adquiriendo entonces una dimensión pública inexistente anteriormente.

     Pese a ello las referencias a la vivienda como derecho son escasas en las constituciones occidentales. La referencia directa más explícita se encuentra en el artículo 65 de la Constitución portuguesa de 1976 (así como en su reforma de 1989) en virtud del cual "todos tendrán derecho para sí o para su familia, a una vivienda de dimensiones adecuadas en condiciones de higiene y comodidad y que preserve la identidad personal y familiar", para cuyo fin se establecen una serie de actividades que el Estado tiene que desarrollar para hacer efectivo aquel derecho. Posteriormente a la portuguesa, con una formulación mucho más escueta, la reformada Constitución de Bélgica de 1994 incluye el derecho a la vivienda entre los derechos sociales.

     Directamente incluyen también este derecho algunos de los Estados configurados a partir de la antigua Unión Soviética y de las Democracias populares; valga como ejemplo el art. 40 de la Constitución de la Federación de Rusia de 1993.

     El art. 47 CE supone una auténtica novedad en nuestro constitucionalismo, al que sólo pueden encontrarse precedentes, si bien en un sistema no constitucional, en el art. 31 del Fuero de los Españoles ("El Estado facilitará a todos los españoles el acceso.... al hogar familiar...") y en la Declaración XII,2, del Fuero del Trabajo ("El Estado asume la tarea de multiplicar y hacer asequibles a todos los españoles las formas de propiedad ligadas vitalmente a la persona humana: el hogar familiar....").

     En el Anteproyecto de la Constitución elaborado por la Ponencia ya aparecía el derecho a la vivienda en el art. 40, integrado en el Capítulo  "Principios rectores y derechos económicos y sociales". Las enmiendas presentadas al texto de la Ponencia se centraron en los problemas de la especulación y de la regulación del suelo; la labor de armonización realizada por aquélla dio como resultado que el debate en el Congreso no fuese especialmente significativo; fue en el Senado, donde el debate tuvo algo más de fuste, donde recibe su numeración definitiva como art. 47.

     En el derecho a la vivienda hay que valorar una serie de aspectos. En primer lugar, estamos ante un derecho social en sentido estricto, es decir se trata de un derecho que no se configura como subjetivo y que, en consecuencia, no confiere a sus titulares una acción ejercitable en el orden a la obtención directa de una vivienda "digna y adecuada".

     Consecuencia de lo anterior, y al igual que los derechos reconocidos en el Capítulo III del Título I, "De los principios rectores de la política social y económica", el art. 47 actúa como un mandato a los poderes públicos en cuanto que éstos están obligados a definir y ejecutar las políticas necesarias para hacer efectivo aquel derecho, configurado como un principio rector o directriz constitucional que tiene que informar la actuación de aquellos poderes (STC 152/ 1988, de 20 de julio, FJ 2).

     El segundo aspecto del derecho reconocido por el art. 47 se centra en su regulación específica, que presenta una complejidad verdaderamente extraordinaria por la confluencia de dos factores, el objeto regulado y la pluralidad de fuentes normativas.

     La necesidad de precisar minuciosamente el derecho a la vivienda deriva de la superación del concepto de la vivienda únicamente como objeto de la propiedad privada para pasar a ser considerado uno de los elementos básicos para la existencia humana; ello ha llevado a la necesidad de regular no sólo la vivienda en cuanto edificación (inmueble) sino también la vivienda en cuanto conjunto de bienes que constituyen "el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada". El disfrute como objeto directo del derecho incluye la regulación del conjunto de elementos que, junto al inmueble, permiten hacer efectiva la consideración de la vivienda como digna y adecuada (urbanización, servicios, seguridad, condiciones higiénicas, etc.), siendo éste el elemento clave del derecho, con independencia del título en virtud del cual se disfrute la vivienda (propiedad o arrendamiento). La consecuencia es doble. Por una parte, el tratamiento de la vivienda como función pública y no como objeto exclusivo del derecho privado; por otra parte, la consideración de que del art. 47 se deriva la necesidad de abordar una política social en materia de vivienda como fórmula para que importantes sectores de la población, con recursos económicos limitados, puedan acceder a una vivienda digna.

     Es por ello que el desarrollo normativo del art. 47 puede contemplarse en la doble óptica que enmarca la compleja materia que integra el derecho urbanístico, por una parte, y en cuanto objeto de protección específica de las Administraciones.

     Hay que hacer notar que la legislación sobre la vivienda tiene una especial complejidad que deriva del enorme número de normas que la componen, de los cambios permanentes a los que dichas normas están sometidas y del número de fuentes normativas que inciden especialmente en la regulación del derecho urbanístico dada la pluralidad de los entes públicos competentes en la materia. La obligación que el art.. 47 impone a los poderes públicos se precisa en el art. 148.1.3ª CE al establecer  que las Comunidades Autónomas podrán asumir como competencia exclusiva  "la  ordenación del territorio, urbanismo y vivienda", competencia que ha sido efectivamente incluida  en todos los Estatutos de Autonomía.

     Por ello junto a la normativa autonómica habrá que considerar la existencia de un derecho estatal sobre la materia, así como la normativa municipal que derive de la articulación de las competencias de gestión y ejecución urbana que la legislación sobre régimen local, especialmente la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local de 1985, atribuye a los Ayuntamientos.

     Siendo el urbanismo, como función pública, un fenómeno relativamente reciente, no puede hablarse propiamente de regulación en España hasta la Ley del Suelo de 1956, que se propuso superar el concepto localista de las normas anteriores sobre la materia (en buena parte ordenanzas municipales)  para abordar la planificación como elemento angular de la política urbanística.

     Es materialmente imposible, en los límites de este comentario, hacer siquiera una mínima mención a  todo el complejo normativo  que integra el derecho urbanístico, por lo que vamos a limitarnos a indicar los hitos de la compleja secuencia que lo constituye.

     La normativa básica preconstitucional está integrada por la reforma que de la Ley del Suelo de 1956 se realiza por  medio de la Ley 19/ 1975, de 2 de mayo; el Texto Refundido de la Ley sobre régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1976 (Real Decreto 1346/ 1976, de 9 de abril), que incluye  la  Ley de 1975 y las disposiciones no derogadas de la de 1956, será desarrollado  por tres Reglamentos, todos ellos de 1978: el  Reglamento de Planeamiento Urbanístico (Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio), el  Reglamento de Disciplina Urbanística (Real Decreto 2187/1978, de 23 de junio) y el Reglamento de Gestión Urbanística (Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto), todavía vigentes.

     La asunción por parte de las Comunidades Autónomas, en sus respectivos Estatutos, de las competencias legislativas sobre la materia que les confieres el art.. 148.1.3ª CE plantea la necesidad de determinar el título competencial de la actividad legisladora del Estado; en principio será el Tribunal Constitucional en su STC 152/ 1988, de 20 de julio, quien compagine la distribución de competencias entre los dos poderes por medio de la que deben hacerse efectivos los objetivos del art. 47 CE, que deben materializarse a través de y no a pesar de los sistemas de reparto de competencias articulados  en la Constitución (FJ 3).  

     En este sentido, los títulos competenciales del Estado que se aducen (arts. 149.1. 1ª, 11ª y  13ª) le habilitan en la medida en que la vivienda se configura como una actividad económica de producción cuya repercusión en la estabilidad económica es indiscutible, si bien esto no significa, concluye el Tribunal en el mismo FJ 3, que el Estado esté legitimado para realizar cualquier actividad en materia de vivienda ya que los citados preceptos constitucionales no implican existencia de una competencia general e indeterminada de fomento de las actividades productivas  por parte de aquél.

     Las Comunidades Autónomas, a lo largo de esta primera etapa, han desarrollado una actividad normativa en materia de vivienda y urbanismo que no incide más que en regulaciones parciales, lo que explica en buena medida que hayan sido las Cortes Generales  las que aprobasen, antes de que se completasen todos los Estatutos autonómicos, la Ley  8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo, que modifica de forma sustancial la normativa anterior, siendo su objetivo central la descomposición del derecho de los propietarios de suelo, que a partir de esta norma se articula en cuatro facultades sucesivas: el derecho a urbanizar, el derecho al aprovechamiento urbanístico, el derecho a edificar  y el derecho a la  edificación; el Real Decreto Legislativo  1/ 1992, de 26 de junio, aprueba el Texto Refundido de la Ley  sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1992, que sistematiza la Ley 8/ 1990 y los artículos no derogados del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976.

     Dado que el art. 148.1.3ª CE atribuye, como hemos indicado, la competencia legislativa en materia urbanística y de vivienda  a las Comunidades Autónomas, el Estado esgrime en las normas citadas como títulos competenciales los contenidos en el art. 149.1.1ª (regulación de las condiciones básicas de garantía de la igualdad), 8ª (legislación civil), 13ª (bases y coordinación de la planificación  general de la actividad económica), 18ª (bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas, procedimiento administrativo común, legislación sobre expropiación forzosa, legislación básica  sobre contratos y concesiones administrativas) y 23ª (legislación básica sobre protección del medio ambiente). En atención a la confluencia de competencias estatales y autonómicas, el Texto Refundido establecía en la Disposición final única una relación de sus artículos según fuesen preceptos directamente aplicables con alcance general o plenos, al considerarlos de competencia exclusiva del Estado; preceptos básicos a desarrollar legislativamente por las Comunidades Autónomas y preceptos que actuarían como derecho supletorio de la normativa autonómica.

     Una serie de Comunidades Autónomas interpusieron sendos recursos de inconstitucionalidad, unos contra la Ley   8/1990, otros contra el Texto Refundido de 1992, y algunos contra las dos normas, estimando la invasión de competencias autonómicas por parte de dichas normas estatales. Durante el tiempo de tramitación de estos recursos el Consejo de Ministros aprobó el Real Decreto Ley 5/ 1996, de 7 de junio, de Medidas Liberalizadoras en materia de Suelo y de Colegios Profesionales, que incluye normativa considerada como básica junto con otra supletoria y que se convertirá posteriormente  en la  Ley  7/ 1997, de 14 de abril.  

     El Tribunal Constitucional resuelve los recursos de inconstitucionalidad en su STC 61/ 1997, de 20 de marzo, de efectos transcendentales.

     En primer lugar, la sentencia declara la inconstitucionalidad, y subsiguiente nulidad, de una importante serie de artículos del Texto Refundido de 1992. Esta inconstitucionalidad afecta primeramente a los artículos de aplicación plena y a los básicos al entender el Tribunal que invaden las competencias en materia de urbanismo y vivienda asumidas con carácter exclusivo por las Comunidades Autónomas en sus Estatutos,  lo que excluye cualquier posible regulación por parte del Estado.

     En segundo lugar, se afirma que el art. 149.3 CE, en virtud del cual "el derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades Autónomas", no  implica un título competencial general a favor del Estado, que deberá ampararse en una atribución  constitucional concreta cada vez que quiera dar una normativa  supletoria; en consecuencia declara también inconstitucionales los artículos del Texto Refundido impugnado calificados como supletorios.

     Los efectos de la STC 61/ 1997 crean un panorama extraordinariamente confuso. En efecto, al declararse inconstitucionales tanto los artículos catalogados como básicos cuanto los supletorios, se produce una laguna normativa dada la inexistencia de una regulación autonómica completa de la materia. Ello obligará a recurrir al derecho estatal anterior a la asunción de competencias en materia urbanística por parte de las Comunidades Autónomas para poder  articularlo como supletorio, lo que supondrá tener que recurrir a la normativa preconstitucional, básica aunque no únicamente contenida en  el Texto Refundido de la Ley del Suelo  de 1976, ya  que la posibilidad de aplicar como supletoria la Ley 7/ 1997, de 14 de abril, promulgada unos días antes de la publicación de la Sentencia que comentamos y sobre la que, lógicamente, ésta no se pronuncia, quedaba seriamente cuestionada por la doctrina del Tribunal Constitucional.

     En consecuencia se registra a partir de ese momento una doble actividad normativa; por una parte, las Comunidades Autónomas intensifican la legislación propia para salvar el vacío normativo creado por la sentencia en cuestión, mientras que por otra parte se aprueban el Reglamento sobre Inscripción en el Registro de la Propiedad de actos de Naturaleza Urbanística (Real Decreto 1093/ 1997, de 4 de julio) y la Ley 6/ 1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones, en la que se parte de los títulos competenciales que otorgan al Estado los distintos apartados del art. 149.1 (4ª, 8ª, 13ª, 18ª y 23ª) a través de los que la Ley pretende, en definitiva, regular "las condiciones básicas del derecho de propiedad urbana", centrándola en el derecho de propiedad del suelo desde una óptica parcialmente liberalizadora. Aunque la Ley fue recurrida en inconstitucionalidad, la sentencia que resuelve el recurso (STC 164/ 2001, de 11 de julio) sólo declara la inconstitucionalidad de tres de sus artículos, sin aportar ninguna novedad relevante respecto de la sentencia anteriormente comentada.

     La Ley 6/ 1998 modifica la clasificación anterior del suelo estableciendo que sea el suelo no urbanizable o rústico el que necesite una calificación expresa, y motivada, al contrario de lo estipulado en la regulación anterior; los criterios de calificación del suelo como no urbanizable (incompatibilidad del mismo para su transformación en urbanizable e inadecuación para el desarrollo urbano) no los define la Ley de manera que su precisión corresponderá a la legislación de desarrollo competente para la determinación de los planes urbanísticos. De esta manera serán normalmente las Comunidades Autónomas (dejando aparte los supuestos de competencia estatal o municipal) las encargadas de aprobar dicha planificación, a la que corresponderá valorar el carácter no urbanizable del suelo.

     Al mismo tiempo se flexibiliza el sistema de adquisición sucesiva de las facultades urbanísticas impuestas al propietario del suelo en la Ley 8/ 1990 con la finalidad de activar la actividad privada en este sector económico.

     A este respecto es necesario tener también en cuenta la Ley 10/ 2003, de 20 de mayo, que precisa, sin alterar sustancialmente sino incidiendo de forma positiva en las competencias autónomas, la cuestión central de la calificación del suelo no urbanizable.

     La legislación vigente en esta materia está constituida por el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, dictado al amparo de la Disposición final segunda de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, que delegó en el Gobierno la potestad de dictar un Real Decreto Legislativo que refundiera el texto de ésta y los preceptos que aún quedaban vigentes del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio (RCL 1992, 1468 y RCL 1993, 485) , por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana. El plazo para la realización de dicho texto era de un año, a contar desde la entrada en vigor de aquélla.

     En efecto, el hito normativo fundamental para comprender la legislación vigente, es la ley 8/2007 de 8 de mayo del Suelo, que vino, sobre todo, a clarificar la materia competencial. Como señalaba su Exposición de Motivos, del nuevo orden competencial instaurado por el bloque de la constitucionalidad, según ha sido interpretado por la doctrina del Tribunal Constitucional, resulta que a las Comunidades Autónomas les corresponde diseñar y desarrollar sus propias políticas en materia urbanística. Al Estado le corresponde a su vez ejercer ciertas competencias que inciden sobre la materia, pero debiendo evitar condicionarla en lo posible. En los últimos años, el Estado ha legislado de una manera un tanto accidentada, en parte forzado por las circunstancias, pues lo ha hecho a caballo de sucesivos fallos constitucionales. Así, desde que en 1992 se promulgara el último Texto Refundido Estatal de la Ley sobre Régimen de Suelo y Ordenación Urbana se han sucedido seis reformas o innovaciones de diverso calado, además de las dos operaciones de "legislación negativa" en sendas Sentencias Constitucionales, las número 61/1997 y 164/2001. No puede decirse que tan atropellada evolución -ocho innovaciones en doce años- constituya el marco idóneo en el que las Comunidades Autónomas han de ejercer sus propias competencias legislativas sobre ordenación del territorio, urbanismo y vivienda. Esta situación no podía superarse añadiendo nuevos retoques y correcciones, sino mediante una renovación más profunda plenamente inspirada en los valores y principios constitucionales antes aludidos, sobre los que siente unas bases comunes en las que la autonomía pueda coexistir con la igualdad. Para ello, la Ley del Suelo de 2007 prescinde por primera vez de regular técnicas específicamente urbanísticas, tales como los tipos de planes o las clases de suelo, y se evita el uso de los tecnicismos propios de ellas para no prefigurar, siquiera sea indirectamente, un concreto modelo urbanístico y para facilitar a los ciudadanos la comprensión de este marco común. No es, por tanto, una Ley urbanística, sino una Ley referida al régimen del suelo y la igualdad en el ejercicio de los derechos constitucionales a él asociados en lo que atañe a los intereses cuya gestión está constitucionalmente encomendada al Estado. Una Ley concebida a partir del deslinde competencial establecido en estas materias por el bloque de la constitucionalidad y que podrá y deberá aplicarse respetando las competencias exclusivas atribuidas a las Comunidades Autónomas en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda y, en particular, sobre patrimonios públicos de suelo.

     Sin duda, el crecimiento urbano sigue siendo necesario, pero hoy parece asimismo claro que el urbanismo debe responder a los requerimientos de un desarrollo sostenible, minimizando el impacto de aquel crecimiento y apostando por la regeneración de la ciudad existente. La Unión Europea insiste claramente en ello, por ejemplo en la Estrategia Territorial Europea o en la más reciente Comunicación de la Comisión sobre una Estrategia Temática para el Medio Ambiente Urbano (LCEur 2004, 793) , para lo que propone un modelo de ciudad compacta y advierte de los graves inconvenientes de la urbanización dispersa o desordenada: impacto ambiental, segregación social e ineficiencia económica por los elevados costes energéticos, de construcción y mantenimiento de infraestructuras y de prestación de los servicios públicos. Desde esta perspectiva, todo el suelo rural tiene un valor ambiental digno de ser ponderado y la liberalización del suelo no puede fundarse en una clasificación indiscriminada, sino, supuesta una clasificación responsable del suelo urbanizable necesario para atender las necesidades económicas y sociales, en la apertura a la libre competencia de la iniciativa privada para su urbanización y en el arbitrio de medidas efectivas contra las prácticas especulativas, obstructivas y retenedoras de suelo, de manera que el suelo con destino urbano se ponga en uso ágil y efectivamente. Y el suelo urbano -la ciudad ya hecha- tiene asimismo un valor ambiental, como creación cultural colectiva que es objeto de una permanente recreación, por lo que sus características deben ser expresión de su naturaleza y su ordenación debe favorecer su rehabilitación y fomentar su uso.

     La sistemática del Vigente texto refundido sigue la de la ley del Suelo de 2007, con la salvedad del útimo título (el sexto) que incorpora una serie de preceptos que, localizados hasta ahora de manera fragmentada en el Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, ha parecido razonable agrupar bajo la denominación de "Régimen Jurídico". En él se contienen las actuaciones con el Ministerio Fiscal a consecuencia de infracciones urbanísticas o contra la ordenación del territorio, las peticiones, actos y acuerdos procedentes en dichos ámbitos, las posibles acciones y recursos pertinentes y las normas atinentes al Registro de la Propiedad que ya han sido objeto de desarrollo reglamentario mediante el Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, por el que se aprobaron las normas complementarias al Reglamento para la ejecución de la Ley Hipotecaria sobre inscripción en el Registro de la Propiedad de actos de naturaleza urbanística. La introducción de este Título, y la de aquellos otros preceptos que habían perdido coherencia sistemática en el contenido subsistente del Real Decreto Legislativo 1/1992, que ahora la recuperan mediante su inserción donde corresponde en la estructura de la Ley 8/2007, junto a la labor de aclaración, regularización y armonización realizadas, permiten derogar ambas disposiciones generales y recuperar finalmente en un solo cuerpo legal la unidad de la legislación estatal en la materia,

     Así pues, el Título preliminar del Real Decreto Legislativo se dedica a aspectos generales, tales como la definición de su objeto y la enunciación de algunos principios que la vertebran, de acuerdo con la filosofía expuesta en el apartado anterior.

     Por razones tanto conceptuales como competenciales, la primera materia específica de que se ocupa el Real Decreto Legislativo es la del estatuto de derechos y deberes de los sujetos afectados, a los que dedica su Título primero, y que inspiran directa o indirectamente todo el resto del articulado. Con este objeto, se definen tres estatutos subjetivos básicos que cabe percibir como tres círculos concéntricos:

     Primero, el de la ciudadanía en general en relación con el suelo y la vivienda, que incluye derechos y deberes de orden socio-económico y medioambiental de toda persona con independencia de cuáles sean su actividad o su patrimonio, es decir, en el entendimiento de la ciudadanía como un estatuto de la persona que asegure su disfrute en libertad del medio en el que vive, su participación en la organización de dicho medio y su acceso igualitario a las dotaciones, servicios y espacios colectivos que demandan la calidad y cohesión del mismo.

     Segundo, el régimen de la iniciativa privada para la actividad urbanística, que -en los términos en que la configure la legislación urbanística en el marco de esta Ley- es una actividad económica de interés general que afecta tanto al derecho de la propiedad como a la libertad de empresa. En este sentido, si bien la edificación tiene lugar sobre una finca y accede a su propiedad -de acuerdo con nuestra concepción histórica de este instituto-, por lo que puede asimismo ser considerada como una facultad del correspondiente derecho, la urbanización es un servicio público, cuya gestión puede reservarse la Administración o encomendar a privados, y que suele afectar a una pluralidad de fincas, por lo que excede tanto lógica como físicamente de los límites propios de la propiedad. Luego, allí donde se confíe su ejecución a la iniciativa privada, ha de poder ser abierta a la competencia de terceros, lo que está llamado además a redundar en la agilidad y eficiencia de la actuación.

     Tercero, el estatuto de la propiedad del suelo, definido -como es tradicional entre nosotros- como una combinación de facultades y deberes, entre los que ya no se cuenta el de urbanizar por las razones expuestas en el párrafo anterior, aunque sí el de participar en la actuación urbanizadora de iniciativa privada en un régimen de distribución equitativa de beneficios y cargas, con las debidas garantías de que su participación se basa en el consentimiento informado, sin que se le puedan imponer más cargas que las legales, y sin perjuicio de que el legislador urbanístico opte por seguir reservando a la propiedad la iniciativa de la urbanización en determinados casos de acuerdo con esta Ley, que persigue el progreso pero no la ruptura.

     Correlativos de los derechos de las personas son los deberes básicos de las Administraciones con que el Real Decreto Legislativo abre su Título II.

     Los procedimientos de aprobación de instrumentos de ordenación y de ejecución urbanísticas tienen una trascendencia capital, que desborda con mucho el plano estrictamente sectorial, por su incidencia en el crecimiento económico, en la protección del medio ambiente y en la calidad de vida. Por ello, el Real Decreto Legislativo asegura unos estándares mínimos de transparencia, de participación ciudadana real y no meramente formal, y de evaluación y seguimiento de los efectos que tienen los planes sobre la economía y el medio ambiente. La efectividad de estos estándares exige que las actuaciones urbanizadoras de mayor envergadura e impacto, que producen una mutación radical del modelo territorial, se sometan a un nuevo ejercicio pleno de potestad de ordenación. Además, el Real Decreto Legislativo hace un tratamiento innovador de este proceso de evaluación y seguimiento, con el objeto de integrar en él la consideración de los recursos e infraestructuras más importantes. Esta integración favorecerá, a un tiempo, la utilidad de los procesos de que se trata y la celeridad de los procedimientos en los que se insertan.

     Mención aparte merece la reserva de suelo residencial para la vivienda protegida porque, como ya se ha recordado, es la propia Constitución la que vincula la ordenación de los usos del suelo con la efectividad del derecho a la vivienda. A la vista de la senda extraordinariamente prolongada e intensa de expansión de nuestros mercados inmobiliarios, y en particular del residencial, parece hoy razonable encajar en el concepto material de las bases de la ordenación de la economía la garantía de una oferta mínima de suelo para vivienda asequible, por su incidencia directa sobre dichos mercados y su relevancia para las políticas de suelo y vivienda, sin que ello obste para que pueda ser adaptada por la legislación de las Comunidades Autónomas a su modelo urbanístico y sus diversas necesidades.

     El Título III aborda los criterios de valoración del suelo y las construcciones y edificaciones, a efectos reparcelatorios, expropiatorios y de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas. Desde la Ley de 1956, la legislación del suelo ha establecido ininterrumpidamente un régimen de valoraciones especial que desplaza la aplicación de los criterios generales de la Ley de Expropiación Forzosa de 1954. Lo ha hecho recurriendo a criterios que han tenido sin excepción un denominador común: el de valorar el suelo a partir de cuál fuera su clasificación y categorización urbanísticas, esto es, partiendo de cuál fuera su destino y no su situación real. Unas veces se ha pretendido con ello aproximar las valoraciones al mercado, presumiendo que en el mercado del suelo no se producen fallos ni tensiones especulativas, contra las que los poderes públicos deben luchar por imperativo constitucional. Se llegaba así a la paradoja de pretender que el valor real no consistía en tasar la realidad, sino también las meras expectativas generadas por la acción de los poderes públicos. Y aun en las ocasiones en que con los criterios mencionados se pretendía contener los justiprecios, se contribuyó más bien a todo lo contrario y, lo que es más importante, a enterrar el viejo principio de justicia y de sentido común contenido en el artículo 36 de la vieja pero todavía vigente Ley de Expropiación Forzosa: que las tasaciones expropiatorias no han de tener en cuenta las plusvalías que sean consecuencia directa del plano o proyecto de obras que dan lugar a la expropiación ni las previsibles para el futuro.

     Para facilitar su aplicación y garantizar la necesaria seguridad del tráfico, la recomposición de este panorama debe buscar la sencillez y la claridad, además por supuesto de la justicia. Y es la propia Constitución la que extrae expresamente -en esta concreta materia y no en otras- del valor de la justicia un mandato dirigido a los poderes públicos para impedir la especulación. Ello es perfectamente posible desvinculando clasificación y valoración. Debe valorarse lo que hay, no lo que el plan dice que puede llegar a haber en un futuro incierto. En consecuencia, y con independencia de las clases y categorías urbanísticas de suelo, se parte en el Real Decreto Legislativo de las dos situaciones básicas ya mencionadas: hay un suelo rural, esto es, aquel que no está funcionalmente integrado en la trama urbana, y otro urbanizado, entendiendo por tal el que ha sido efectiva y adecuadamente transformado por la urbanización. Ambos se valoran conforme a su naturaleza, siendo así que sólo en el segundo dicha naturaleza integra su destino urbanístico, porque dicho destino ya se ha hecho realidad. Desde esta perspectiva, los criterios de valoración establecidos persiguen determinar con la necesaria objetividad y seguridad jurídica el valor de sustitución del inmueble en el mercado por otro similar en su misma situación.

     En el suelo rural, se abandona el método de comparación porque muy pocas veces concurren los requisitos necesarios para asegurar su objetividad y la eliminación de elementos especulativos, para lo que se adopta el método asimismo habitual de la capitalización de rentas pero sin olvidar que, sin considerar las expectativas urbanísticas, la localización influye en el valor de este suelo, siendo la renta de posición un factor relevante en la formación tradicional del precio de la tierra. En el suelo urbanizado, los criterios de valoración que se establecen dan lugar a tasaciones siempre actualizadas de los inmuebles, lo que no aseguraba el régimen anterior. En todo caso y con independencia del valor del suelo, cuando éste está sometido a una transformación urbanizadora o edificatoria, se indemnizan los gastos e inversiones acometidos junto con una prima razonable que retribuya el riesgo asumido y se evitan saltos valorativos difícilmente entendibles en el curso del proceso de ordenación y ejecución urbanísticas. En los casos en los que una decisión administrativa impide participar en la ejecución de una actuación de urbanización, o altera las condiciones de ésta, sin que medie incumplimiento por parte de los propietarios, se valora la privación de dicha facultad en sí misma, lo que contribuye a un tratamiento más ponderado de la situación en la que se encuentran aquéllos. En definitiva, un régimen que, sin valorar expectativas generadas exclusivamente por la actividad administrativa de ordenación de los usos del suelo, retribuye e incentiva la actividad urbanizadora o edificatoria emprendida en cumplimiento de aquélla y de la función social de la propiedad.

     El Título IV se ocupa de las instituciones de garantía de la integridad patrimonial de la propiedad: la expropiación forzosa y la responsabilidad patrimonial. En materia de expropiación forzosa, se recogen sustancialmente las mismas reglas que ya contenía la Ley sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, traídas aquí por razones de técnica legislativa, para evitar la dispersión de las normas y el fraccionamiento de las disposiciones que las recogen. En materia de reversión y de responsabilidad patrimonial, los supuestos de una y otra se adaptan a la concepción de esta Ley sobre los patrimonios públicos de suelo y las actuaciones urbanizadoras, respectivamente, manteniéndose en lo demás también los criterios de la Ley anterior. Se introduce, además, un derecho a la retasación cuando una modificación de la ordenación aumente el valor de los terrenos expropiados para ejecutar una actuación urbanizadora, de forma que se salvaguarde la integridad de la garantía indemnizatoria sin empeñar la eficacia de la gestión pública urbanizadora.

     El Título V del Real Decreto Legislativo contiene diversas medidas de garantía del cumplimiento de la función social de la propiedad inmobiliaria. Son muchas y autorizadas las voces que, desde la sociedad, el sector, las Administraciones y la comunidad académica denuncian la existencia de prácticas de retención y gestión especulativas de suelos que obstruyen el cumplimiento de su función y, en particular, el acceso de los ciudadanos a la vivienda. Los avances en la capacidad de obrar de los diversos agentes por los que apuesta esta Ley (apertura de la iniciativa privada, mayor proporcionalidad en la participación de la Administración en las plusvalías) deben ir acompañados de la garantía de que esa capacidad se ejercerá efectivamente para cumplir con la función social de la propiedad y con el destino urbanístico del suelo que aquélla tiene por objeto, ya sea público o privado su titular.

     Toda capacidad conlleva una responsabilidad, que esta Ley se ocupa de articular al servicio del interés general a lo largo de todo su cuerpo: desde la responsabilidad patrimonial por el incumplimiento de los plazos máximos en los procedimientos de ordenación urbanística, a la posibilidad de sustituir forzosamente al propietario incumplidor de los plazos de ejecución, el mayor rigor en la determinación de los destinos de los patrimonios públicos de suelo o las medidas arbitradas para asegurar que se cumple ese destino aun cuando se enajenen los bienes integrantes de los patrimonios públicos de suelo.

     El contenido del Título se cierra con una regulación del régimen del derecho de superficie dirigida a superar la deficiente situación normativa actual de este derecho y favorecer su operatividad para facilitar el acceso de los ciudadanos a la vivienda y, con carácter general, diversificar y dinamizar las ofertas en el mercado inmobiliario.

     Y por último el Título VI, cuyo contenido ya ha sido referido supra.

     Como se ha indicado, toda esta normativa parte de la consideración del sector edificación como uno de los principales sectores económicos por lo que la regulación de las condiciones de la misma incluye tanto el elemento sustantivo de la planificación como la de los requisitos básicos que garanticen la creciente demanda de seguridad en ella, que incluye tanto la seguridad estructural cuanto la protección contra el ruido, el aislamiento térmico de las edificaciones, etc. A ello responden, aparte de las normas a las que ya hemos hecho mención, la Ley 41/ 1980, de 5 de julio, de medidas urgentes de apoyo a la vivienda y la Ley 38/ 1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la edificación, que regula el conjunto del proceso edificatorio, los agentes que intervienen en él, las garantías de los usuarios, así como la exigencia de responsabilidades, así como el Código Técnico de la Edificación aprobado por Real Decreto 314/2006 de 17 de marzo. Éste ha sido modificado por Real Decreto 1675/2008, de 17 de octubre, que también modifica el Real Decreto 1371/2007, de 19-10-2007, que aprueba el documento básico «DB-HR Protección frente al ruido» del Código Técnico de la Edificación; y por el Real Decreto 173/2010, de 19 de febrero, que modifica el Código Técnico de la Edificación en materia de accesibilidad y no discriminación de las personas con discapacidad..

     La situación del derecho urbanístico en las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla tiene una entidad propia que conviene tener en cuenta. Desde el momento en que ambas Ciudades carecen de potestad legislativa, la aplicación en su caso de la doctrina del Tribunal Constitucional derivada de la STC 61/ 1997 implicaría la congelación de su ordenamiento en esta materia; para evitar esta situación la Disposición adicional 3ª de la Ley 6/ 1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, establece que las Cortes Generales (que no pueden legislar en materia urbanística ni siquiera con carácter supletorio a tenor de la sentencia) se convierten en "legislador urbanístico general y de detalle de Ceuta y Melilla".   

     Dado que el concepto de "vivienda digna y adecuada" que proclama el art. 47 CE no es solo predicable dela vivienda en propiedad, hay que considerar la acción de los poderes públicos en relación con las viviendas en alquiler, acción plasmada básicamente en la Ley 29/ 1994, de 24 de noviembre, de Arrendamientos Urbanos (modificada por la Ley 55/ 1999, de 29 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y del orden social).

     La política social en relación con la vivienda se centra en la intervención de las distintas Administraciones competentes para configurar un sistema que permita el acceso a la vivienda, en régimen de propiedad o de arrendamientos, de los sectores con escaso poder adquisitivo. La normativa en cuestión gira en torno a las viviendas de protección oficial reguladas en principio por la Ley sobre Viviendas de Protección Oficial, Texto Refundido aprobado por los Decretos 2131/ 1963, de 24 de julio y 3964/ 1964, de 3 de diciembre (el Reglamento para la aplicación de esta Ley es aprobado por el Decreto 2114/ 1961, de 24 de julio). El Real Decreto 2960/ 1976, de 12 de noviembre, aprueba el Texto Refundido de la legislación de Viviendas protegidas, pero el deterioro progresivo de la oferta de viviendas de protección oficial debido, en parte al menos, a la multiplicidad de los regímenes aplicables y a la ausencia de un sistema financiero capaz de respaldar las propuestas legislativas, será la causa de la publicación del Real Decreto Ley 31/ 1978, de 31 de octubre, sobre Política de Viviendas de Protección Oficial, desarrollado por el Real Decreto 3148/ 1978, de 10 de noviembre,

     En el citado Decreto Ley se adoptan una serie de medidas coyunturales para intentar reactivar el sector; con este fin se establece una sola categoría y un único régimen legal para todas las viviendas de protección oficial, se establece un procedimiento simplificado y se estimula la dedicación de fondos de financiación en condiciones privilegiadas para promotores y adquirentes, estableciendo también una ayuda económica personal para potenciar el acceso a la vivienda de las familias con los niveles más bajos de renta.

     El Real Decreto 3148/1978, que desarrolla la norma anterior, articula el Instituto Nacional de la Vivienda, en cuanto órgano especializado del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, para la promoción pública de viviendas, aumentando sus posibilidades de gestión a través de la adquisición directa de viviendas; se establece como fin prioritario de su actividad la eliminación del chabolismo y de la infravivienda.

     Finalmente, el Real Decreto 2028/1995, de 22 de diciembre, establece las condiciones de acceso a la financiación cualificada estatal de viviendas de protección oficial promovidas por cooperativas de viviendas y comunidades de propietarios al amparo de los planes estatales de vivienda.

     Son varias las Comunidades Autónomas que han desarrollado sus competencias exclusivas en materia de vivienda (Galicia, Navarra, Canarias, Cataluña, etc.), aprobando específicamente leyes de vivienda de protección oficial, por lo que hay que tener en cuenta que, lo mismo que en la materia de urbanismo, buena parte de las normas estatales son sólo supletorias.

     No puede dejar de citarse la jurisprudencia constitucional en materia de contaminación acústica que sigue la tendencia de la Sentencia del TEDH en el asunto López Ostra contra España, de 9 de diciembre de 1994, considerando que, en casos de especial gravedad, se trata de un objeto protegido por el derecho a la intimidad personal y familiar, y más en concreto, a la inviolabilidad del domicilio. Véanse, sentencias 119/2001 de 29 de mayo y 16/2004 de 23 de febrero del Tribunal Constitucional.

     En cuanto a la bibliografía, muy abundante en relación con el contenido del artículo, puede consultarse en documentación adjunta.

Sinopsis realizada por:

Asunción García Martínez. Profesora Titular. Universidad Complutense. Diciembre 2003.

Actualizada por Sara Sieira. Letrada de las Cortes Generales. 2011

 

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