EscudoConstitución española

Sinopsis artículo 46 - Constitución Española

Sinopsis artículo 46

Título I. De los derechos y deberes fundamentales

Sinopsis

INTRODUCCIÓN.

La cultura, y los concretos objetos artísticos o de valor histórico en que la cultura se manifiesta, son una necesidad de la vida social. El concepto cultura que recoge nuestra Constitución se puede afirmar que es poliédrico; aunque por lo que aquí interesa, y refiriéndonos sólo a la cultura material, podemos definirla como cualquier manifestación del patrimonio artístico, lingüístico, religioso y educativo que se concreta en objetos muebles o inmuebles. Se trata por tanto de un concepto anfibológico, tan amplio en acepciones y ámbito, y tan relevante para todas las ciencias humanas que incluso en el ámbito de la ciencia jurídica un autor como Häberle habló de la posibilidad de construir una Teoría de la Constitución como ciencia de la cultura, la cual, estudiaría los artículos del Derecho constitucional que regulan la materia. Así, también entre nosotros, parte de la doctrina ha hablado de la coexistencia, dentro del propio texto de la Constitución de 1978, de una Constitución Cultural, junto con una Constitución Política y otra Económica.

El progreso de la cultura como valor central de los sistemas sociales occidentales ha sido una constante también en los sistemas políticos contemporáneos. Históricamente, es necesario un sustrato cultural para el funcionamiento real de la democracia. Ello es especialmente cierto en el caso de los Estados democráticos actuales, en los cuales, es entendido como un principio esencial de actuación de los poderes públicos y como una obligación de estos, ya que el progreso cultural de los ciudadanos es inseparable del progreso social, democrático y económico. La realización de los valores superiores del ordenamiento jurídico libertad, igualdad y pluralismo político contenidos en el artículo 1 de la Constitución, exige una acción positiva de los poderes públicos, siendo la realización de estos valores superiores condición radical para el pleno respeto a la dignidad de la persona y para el libre desarrollo de su personalidad, valores jurídicos fundamentales de nuestro Estado de Derecho como sostiene el artículo 10.1 de la Constitución.

Por otra parte, y en cuanto a cuales son los bienes que deben entenderse como incluidos en el Patrimonio Histórico, Cultural y Artístico, una aproximación a esta cuestión la proporciona la STC 17/1991 que afirma la existencia de "un estatuto peculiar de unos determinados bienes que, por estar dotados de singulares características, resultan portadores de unos valores que les hacen acreedores de una especial consideración y protección, en cuanto dichos valores, y hasta los mismos bienes, son patrimonio cultural de todos los españoles e incluso de la comunidad internacional por constituir una aportación histórica a la cultura universal".

La defensa, conservación, promoción y enriquecimiento del patrimonio histórico, artístico y cultural, ha sido y es una manifestación evidente de esta preocupación constitucional por asegurar el progreso cultural y social de los ciudadanos españoles.   Esta preocupación del poder público por la defensa del rico patrimonio español, ha sido una preocupación constante en la historia reciente de nuestro país, especialmente desde principios del Siglo XX, debido a la imperiosa necesidad de conservarlo y, al mismo tiempo, de protegerlo de los frecuentes expolios que sufría.

Prueba de esta preocupación son las distintas normas que intentaron crear mecanismos de salvaguarda  de las obras de arte y de valor histórico, como el Real Decreto de 1 de junio de 1900, por el que se ordena la formación de un Catálogo monumental y artístico de la Nación. Posteriormente, el Decreto- Ley de 9 de agosto de 1926, sobre protección, conservación y acrecimiento de la riqueza artística, permitía una intervención directa del Estado para lograr la protección de la riqueza monumental, especialmente por lo que respecta a la permanencia de las obras artísticas o de valor histórico dentro del territorio nacional.

Posteriormente, la Segunda Republica, reflejó constitucionalmente su especial sensibilidad e interés en la protección y difusión de la cultura y el arte. Así, el artículo 45 de la Constitución de 1931 establecía que "Toda la riqueza artística e histórica del país, sea quien fuere su dueño, constituye tesoro cultural de la Nación y estará bajo la salvaguardia del Estado, que podrá prohibir su exportación y enajenación y decretar las expropiaciones legales que estimare oportunas para su defensa. El Estado organizará un registro de la riqueza artística e histórica, asegurará su celosa custodia y atenderá a su perfecta conservación. El Estado protegerá también los lugares notables por su belleza natural o por su reconocido valor artístico o histórico¿.

Por tanto, el constituyente del 1931 obliga al Estado a utilizar todos los medios para proteger ese patrimonio frente al expolio y, sobretodo, frente a la salida al exterior de esas obras, asunto este que constituía la preocupación central en ese momento ante las graves pérdidas de obras de arte, enajenadas a coleccionistas o museos extranjeros. Prueba de ello es que se habilita expresamente la potestad expropiatoria para convertir en bienes de dominio público las obras de arte en manos privadas. Además, se introduce el mandato al Estado para que organice un registro que permita el control de las obras de arte, tanto en manos de la Administración como en manos privadas, con el objeto de protegerlas y de asegurar su conservación. Este artículo 45 de la Constitución de 1931 fue desarrollado por la Ley de 13 de mayo de 1933, sobre defensa, conservación y acrecentamiento del Patrimonio Histórico-Artístico Nacional, y por un Reglamento de 16 de abril de 1936.

LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO, CULTURAL Y ARTÍSTICO COMO PRINCIPIO RECTOR DE LA POLÍTICA SOCIAL Y ECONÓMICA.

Antes de analizar el contenido concreto del artículo 46 es necesario situarlo en el contexto constitucional que supone el Capítulo III, del Título I de la Constitución. La ubicación en este Capítulo supone la inclusión de la materia conservación del patrimonio histórico, cultural y artístico entre los denominados principios rectores de la política social y económica. A este respecto, debe señalarse que los preceptos contenidos dentro del Capítulo III, aunque se incluyen en el Titulo I "De los derechos y deberes fundamentales¿ no pueden ser considerados verdaderos derechos subjetivos de los ciudadanos como el resto de derechos fundamentales y libertades públicas reconocidos en el citado Título. Así lo postula la mayoría de la doctrina, sosteniendo que la naturaleza de estos principios es ser auténticas normas jurídicas, pero normas jurídicas de carácter programático, cuyo objeto es orientar la actuación de los poderes públicos, y de las cuales no puede deducirse ningún auténtico derecho subjetivo. Constituyen opciones ideológicas sobre objetivos sociales y económicos, cuya realización deviene en una exigencia para el Estado y, en general, para todas las Administraciones Públicas. Es por ello, que de estos principios no cabe deducir pretensiones jurídicas inmediatas sino expectativas de derechos. Por tanto, como afirma Alzaga, no deben confundirse estos principios rectores con los llamados derechos prestacionales, los cuales sí pueden incluirse en la órbita del Status positivo del que hablara  Jellinek.

Los efectos de la inclusión del artículo 46 como uno de principios de la política social y económica, son recogidos en el artículo 53.3 de la Constitución. En concreto, según este artículo, los principios rectores de la política social y económica informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos, y sólo podrán ser alegados ante la Jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen. Abundando en la importancia del régimen de protección de esta categoría tan heterogénea de principios, la doctrina ha señalado que es precisamente esa definición concreta de los efectos jurídicos de los principios del Capítulo III, lo que constituye el único común denominador entre todos ellos, ya que se trata de una conjunto de principios teleológicos, obligaciones a los poderes público y expectativas de derechos difícilmente subsumibles en una sola categoría jurídica.

Por ello, debe entenderse que no puede llevarse a cabo ninguna actividad contraria a estos principios por parte de los poderes públicos, que además están obligados a actuar conforme a lo que establezcan. Como ha afirmado el Tribunal Constitucional en varias de sus sentencias, valga por todas ellas la 83/1984 de 24 de julio, estos principios del Capítulo III son un mínimo que debe ser respetado y realizado por los poderes públicos, los cuales pueden sobrepasar esas disposiciones iniciales superando esos puntos de partida.

CONTENIDO

Como señala Perez Luño, son tres las notas esenciales que podrían caracterizar el contenido del artículo 46 de la Constitución. La primera, sería la de ser una cláusula general sin casuística. La segunda, es su dinamismo, ya que no se trata de un patrimonio cerrado, sino que abre la posibilidad de su enriquecimiento constante y de su promoción. La tercera, sería la democratización de la cultura haciendo accesibles los bienes del patrimonio cultural a todos los ciudadanos.

Ahora bien, el contenido de este artículo 46 no puede entenderse en toda su extensión si no se pone en conexión con otros preceptos constitucionales que regulan la materia cultura. Además de la declaración que se hace en el Preámbulo respecto a  la promoción de la cultura como fin último de la Constitución y, por tanto del Estado, también el artículo 9.2, establece que corresponde a los poderes públicos facilitar la participación de los ciudadanos en la vida cultural. Además, el artículo 48, dentro de la categoría de los principios rectores de la política social y económica, establece que los poderes públicos promoverán las condiciones para la participación libre y eficaz de la juventud en el desarrollo cultural. Con parecidos términos, el artículo 50 recoge un mandato concreto a los poderes públicos para que establezcan un sistema de servicios sociales que atienda a los problemas de salud, vivienda, cultura y ocio de los ciudadanos durante la tercera edad.

Por otra parte, conviene resaltar que el destinatario del mandato constitucional que impone el artículo 46 son los poderes públicos, que estarán obligados  a velar por el patrimonio histórico, cultural o artístico sea cual sea la titularidad de este. Por ello, los poderes públicos están obligados a proteger los bienes que formen parte de ese patrimonio, bien sean propiedad de las distintas Administraciones Públicas, o de otros poderes públicos que no tengan ese carácter, o bien sean propiedad de los particulares.

Además, la referencia al patrimonio histórico, cultural y artístico de los pueblos de España debe entenderse en el contexto del Preámbulo de la Constitución, que proclama la voluntad de la Nación española de proteger a todos los españoles y los pueblos de España en el ejercicio de los derechos humanos, sus culturas, y tradiciones, lenguas e instituciones. Por ello, la Constitución tiene en cuenta la diversidad cultural de España, noción en la cual confluyen, una vez más a lo largo del texto constitucional, los conceptos de unidad y diversidad. La Constitución refleja así la existencia real de una cultura española global, pero también la existencia de otros focos culturales con lengua, tradiciones y manifestaciones artísticas propias. Esta complejidad estará presente en la regulación de esta materia sobre la que, al igual que en otras materias recogidas en la Constitución, son varias las Administraciones Públicas que ejercen competencias.

Por último, señala como obligatorio el establecimiento de la garantía penal para proteger a estos bienes de los atentados contra este patrimonio.

Por tanto, se puede deducir que el mandato constitucional a todos los poderes públicos implica la obligatoriedad de que estos utilicen todos los mecanismos jurídicos y administrativos necesarios para lograr los objetivos marcados, lo cual implica la realización de actividades de policía u ordenación, de fomento, y también de prestación o servicio público por parte de las Administraciones Públicas competentes en la materia. Ello es consecuencia de la necesidad de examinar conjuntamente la defensa y promoción del patrimonio histórico y artístico contenida en el artículo 46, y el mandato a los poderes públicos para la promoción y tutela del acceso a la cultura a la que todos tienen derecho, contenido en el artículo 44.

Así pues, el patrimonio histórico se convierte en un instrumento de promoción cultural que forma parte de las necesidades vitales de los ciudadanos.

LA DISTRIBUCIÓN COMPETENCIAL.

El tenor literal del artículo 46 establece con claridad que todos los poderes públicos están obligados a intervenir para garantizar la conservación y promover el enriquecimiento del patrimonio histórico, cultural y artístico de los pueblos de España, así como de los bienes materiales que lo integran. Pero además es evidente que, en un Estado compuesto como el nuestro, en el cual la propia Constitución proclama en su Preámbulo, que uno de los fines del Estado es proteger a todos los españoles y pueblos  de España en el ejercicio de los derechos humanos, sus culturas y tradiciones, no cabe duda de que las Comunidades Autónomas, como poderes públicos, deben ser actores importantes a la hora de llevar a cabo esta tarea de protección y promoción del patrimonio histórico.

Por ello, el artículo 148 en sus apartados 15ª, 16ª y 17ª recoge distintas materias relacionadas con la cultura; museos, bibliotecas, patrimonio monumental de interés de la Comunidad Autónoma o fomento de la cultura, como asumibles por las Comunidades Autónomas.

Fruto de esta complejidad en la distribución competencial, el Tribunal Constitucional en su Sentencia 84/1983 ya afirmó que existe en la materia cultura en sentido amplio un impreciso deslinde competencial por la amplitud de la materia en relación especialmente a lo que establece el artículo 149.2, el cual afirma que, sin perjuicio de las competencias que podrán asumir las Comunidades Autónomas, el Estado considerará el servicio a la cultura como deber y atribución esencial. Por todo ello, la doctrina ha subrayado que en esta materia más que un reparto competencial lo que se produce en realidad es la concurrencia de competencias entre Estado y Comunidades Autónomas ordenada a un fin, que es la preservación y estímulo de los valores culturales, como ha afirmado la STC 49/1984. Esta concurrencia competencial impregna toda la materia cultura en sus múltiples manifestaciones, incluida evidentemente la de la protección y enriquecimiento del patrimonio histórico, cultural y artístico.

Así mismo, la STC 17/1991, fundamental en esta materia, estableció, en relación con la declaración de un determinado bien como integrante de la categoría Bien de Interés Cultural, la preferencia de las Comunidades Autónomas frente al Estado como regla general. Así, el Estado sólo tendrá esa capacidad cuando se trate de bienes del Patrimonio Histórico Español adscritos a servicios públicos gestionados por la Administración General del Estado, o pertenecientes al Patrimonio Nacional.

No obstante, el precepto constitucional central que atiende a la distribución competencial entre Estado y Comunidades Autónomas en la materia contenida en el artículo 46, es decir, conservación y promoción del enriquecimiento del patrimonio histórico, cultural y artístico, es el artículo 149.1.28ª, el cual, atribuye a la competencia exclusiva del Estado la "Defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la exportación y la expoliación: museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestión por parte de las Comunidades Autónomas¿.

Por todo ello, la Ley 16/1985, de 25 de junio, del patrimonio Histórico Español, lleva a cabo una distribución competencial que, a grandes rasgos responde al siguiente esquema general. Primero, a la existencia de la propia Ley como norma general y su posterior desarrollo por leyes de las Comunidades Autónomas. Segundo, a la atribución del grueso de las competencias ejecutivas a las Comunidades Autónomas, excepto en lo referido a las intervenciones por parte de la Administración General del Estado exigidas en la propia Ley 16/1985,  en lo referido a las actuaciones contra la expoliación y la exportación ilícita y, por último, en lo que se refiere a los bienes de dominio público y patrimoniales adscritos a esa Administración.

En cuanto a la defensa frente a la expoliación, el artículo 4 de la Ley antes citada, define la expoliación como toda acción u omisión que ponga en peligro de pérdida o destrucción, todos o algunos de los valores de los bienes que integran el patrimonio Histórico Español.

Además, las Comunidades Autónomas, sobre la base de lo establecido en los artículos 149.1.28 y 148.1.16, han asumido competencias legislativas y de ejecución en esta materia. Así, las Comunidades han aprobado las siguientes leyes: Ley 9/1993, de 30 de septiembre, del patrimonio Cultural Catalán; la Ley 8/1995, de 30 de octubre, del Patrimonio Cultural de Galicia; la Ley 1/1991, de 3 de julio, del patrimonio Histórico de Andalucía; la Ley 11/1998, de 13 de octubre, del Patrimonio Cultural de Cantabria; la Ley 4/1998, de 11 de junio, del Patrimonio Cultural Valenciano; la Ley 3/1999, de 10 de marzo, de Patrimonio Cultural de Aragón; la Ley 4/1990, de 30 de mayo, de Patrimonio Artístico de Castilla ¿ La Mancha; la Ley 4/1999, de 15 de marzo, del Patrimonio Histórico de Canarias; la Ley 12/1998, de 21 de diciembre, del Patrimonio Histórico de las Islas Baleares; la Ley 10/1998, de 9 de julio, del Patrimonio Histórico de la Comunidad de Madrid; la Ley 2/1999, de 29 de marzo, del Patrimonio Histórico y Cultural de Extremadura; la Ley 2/1999, de 6 de marzo, del Patrimonio Histórico de Asturias; la Ley 12/2002, de 11 de julio, de Patrimonio Histórico de Castilla y León; y la Ley 7/2004, de 18 de octubre de Patrimonio Histórico de La Rioja.

 
Además, debe tenerse en cuenta, que no sólo las Comunidades Autónomas estarán obligadas a actuar en esa materia. La cláusula "poderes públicos¿ que contiene el artículo 46 también incluye la obligatoriedad de que la Administración Local actúe en defensa del patrimonio histórico-artístico. Por ello, la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local recoge en su artículo 25.2.e) que la protección del patrimonio histórico-artístico será una materia sobre la cual el Municipio ejercerá en todo caso competencias en los términos de la legislación  del Estado y de las Comunidades Autónomas. En concreto, la Ley 16/1985, de 25 de julio, del Patrimonio Histórico Español, en su artículo 7, menciona las funciones de cooperación en esta materia con las Administraciones Autonómicas. Además, incluye la obligación municipal de redactar Planes especiales de protección para los Conjuntos históricos, Sitios Históricos, o Zonas arqueológicas declarados como Bien de Interés Cultural por el Estado o las Comunidades Autónomas.


DESARROLLO LEGISLATIVO.

El texto fundamental que desarrolla el artículo 46 de la Constitución es la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español, desarrollada a su vez por el RD 111/1986, de 10 de enero, modificado por RD 64/1994, de 21 de enero.

En este sentido, la Ley persiguió un triple objetivo: actualizar la normativa al respecto que databa de 1933, y aplicar en España los nuevos criterios para la protección y conservación de bienes históricos, artísticos y culturales adoptados por organismos internacionales, especialmente la Convención de París de 17 de noviembre de 1970 sobre las medidas que deben adoptarse para prohibir e impedir la importación, la exportación y la transferencia de propiedad ilícita de bienes culturales. Por último, y no menos importante, la ley pretendió, proceder a una distribución competencial entre las distintas Administraciones Públicas que forman el Estado Autonómico.

La Ley, en su artículo 1.2, en línea con la concepción de patrimonio histórico consagrada por la doctrina italiana, extiende el concepto de Patrimonio Histórico Español a "los inmuebles y objetos muebles de interés artístico, histórico, paleontológico, arqueológico, etnográfico, científico o técnico. También forman parte del mismo el patrimonio documental y bibliográfico, los yacimientos y zonas arqueológicas, así como los sitios naturales, jardines y parques que tengan valor artístico, histórico o antropológico¿.

Para estos bienes, la Ley establece la obligatoriedad de ser inventariados o declarados de interés cultural. Pieza esencial en la configuración de la protección que regula la Ley es por tanto la Declaración de Bien de Interés Cultural. A este respecto, son las Comunidades Autónomas las administraciones competentes con carácter general, mientras que según el artículo 6 de la Ley, la Administración General del Estado lo será cuando se le atribuya de modo expreso por una norma esa competencia, o sea necesaria su intervención para la defensa contra la exportación ilícita y la expoliación de bienes del Patrimonio Histórico Español.

Por otra parte, la protección penal de estos bienes se establece, siguiendo el mandato constitucional contenido en el propio artículo 46, fundamentalmente en los artículos 321 a 324 del Código penal, bajo la rúbrica de "Delitos sobre el patrimonio histórico¿, del Capítulo II del Título XVI del Libro II. En dichos artículos, se configura la protección de edificios singularmente protegidos por su interés histórico, artístico, cultural o monumental con penas de prisión de seis meses a tres años, así como penas específicas para las autoridades o funcionarios públicos por actos contra este tipo de edificios. También se contemplan penas para el que cause daños a archivos, registros, museos, bibliotecas, centros docentes o en bienes de valor histórico, artístico científico, cultural o monumental, y en yacimientos arqueológicos, así como las penas para aquellos que causen daños a estos mismos bienes por imprudencia grave.

También, en otros títulos del Código Penal, se contempla la realización de actos delictivos respecto a bienes del patrimonio histórico artístico. Así, el artículo 235, contempla la punición por delito de hurto con penas de prisión de uno a tres años si se sustraen cosas de valor artístico, histórico, cultural o científico. Además, debe tenerse en cuenta que en la regulación de otros delitos se considera circunstancia agravante el hecho de que el delito se proyecte sobre bienes que integren el patrimonio histórico artístico cultural o científico, como en el delito de estafa, artículo 250.1.5 del Código Penal, o el de apropiación indebida, regulado en el artículo 253 de la misma norma.

Por otra parte, es la Ley Orgánica 12/1995, de 12 de diciembre, de represión del Contrabando, la que establece en su artículo 2.1.e), que constituye delito de contrabando sacar del territorio español bienes que integren el Patrimonio Histórico Español sin la autorización de la Administración General del Estado cuando esta sea necesaria.

Por último, debe tenerse en cuenta lo establecido en el derecho comunitario. A este respecto el factor cultural, manifestado en la defensa del patrimonio cultural europeo, es profusamente regulado en la normativa de la Unión Europea. Así, el artículo 3.3 del Tratado de la Unión Europea tras Lisboa, recoge el mandato para la Unión de "velar por la conservación y el desarrollo del patrimonio cultural europeo¿. Además, el artículo 167 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y por lo que respecta sólo a la protección del patrimonio, afirma que la acción de la Unión completará la acción de los Estados miembros en el ámbito de "la conservación y protección del patrimonio cultural de importancia europea¿.

Así mismo, la Ley 36/1994, ha incorporado al Ordenamiento Jurídico Español la Directiva 93/7/CEE del Consejo, de 15 de marzo, relativa a la restitución de bienes culturales que hayan salido de forma ilegal del territorio de un Estado miembro de la Unión Europea. Dicha Ley ha sido modificada por la Ley 18/1998 que incorpora el contenido de la Directiva 96/100/CE, del Parlamento y del Consejo, con el objeto de modificar algunas de las cuantías incluidas en la norma.


LA JURISPRUDENCIA.

Es esencial en esta materia la STC 17/1991 antes citada, que realiza una distribución competencial entre Estado y Comunidades Autónomas.

En cuanto a la bibliografía básica cabe mencionar los trabajos de Alzaga, Abad Liceras y Pérez de Armiñan, entre otros.

Sinopsis elaborada por: Vicente Moret Millás. Letrado de las Cortes Generales. Enero de 2011

 

< Volver a la Sinopsis