EscudoConstitución española

Sinopsis artículo 133 - Constitución Española

Sinopsis artículo 133

Título VII. Economía y Hacienda

Concordancias: Artículos 1.1, 2, 9.1, 31, 86, 134, 137, 142, 149.1.14, 153 d), 156, 157, 158.2.

Sinopsis

     El artículo 133 es el primero de los dedicados a la "Hacienda" en el Título VII de la Constitución. Rotulado este Título VII "Economía y Hacienda" e integrado por los artículos 128 a 136, se puede distinguir claramente entre los artículos 128 a 132, que regulan lo que se ha denominado Constitución Económica y los artículos 133 a 136, que regulan la Hacienda en su concepción clásica, tal y como se recoge en los textos constitucionales del siglo XIX, es decir, como capacidad para imponer tributos y para gastar y controlar el gasto público.

     Toda colectividad organizada, ya sea pública o privada, necesita medios económicos para el cumplimiento de sus fines. Cuando se trata del Estado y de los demás entes públicos, esa actividad de obtención y empleo de los medios económicos para el sostenimiento de los servicios públicos y la consecución de las finalidades públicas recibe el nombre de actividad financiera, tratándose por tanto de una actividad de ingreso y gasto público. Por poder financiero ha de entenderse entonces el poder para regular el ingreso y gasto público, concretado en la titularidad y ejercicio de una serie de competencias constitucionales en materia financiera cuya tenencia es precisa y necesaria para poder hablar de poder financiero. Esas competencias imprescindibles para hablar de poder financiero, y especialmente de titular de poder financiero, son las siguientes:

-capacidad para organizar un sistema de ingresos y gastos, así como de regular las fuentes de ingresos y  la autorización de los gastos, lo que exige potestad normativa, al menos reglamentaria.
-aplicación efectiva de las normas previamente establecidas, lo que implica potestad administrativa o de gestión.
-derecho a percibir ingresos y a disponer de ellos.

     Expuesto lo anterior podemos entrar ya en el análisis del artículo 133 de la Constitución Española, uno de los más importantes en materia financiera y sobre los que ha existido un interesante debate doctrinal, ya que la cuestión que se plantea con su lectura es quién es en España titular del poder financiero. Una cuestión que fue especialmente polémica en los primeros momentos de andadura del texto constitucional, ya que con el se estrenaba  un nuevo modelo de estructura territorial, el Estado Autonómico. La importancia de que los entes territoriales que conforman los Estados complejos tengan poder financiero quedó bien clara en diversas Sentencias del Tribunal Constitucional, en las que se puso de manifiesto la importante relación existente entre poder financiero y competencias materiales, ya que sin competencias financieras no existen o son puramente nominales las competencias materiales atribuidas a las Comunidades Autónomas y Entes Locales, pues estos entes territoriales han de disponer de los recursos financieros necesarios y suficientes para la prestación de los servicios correspondientes a las competencias que asumen, que de lo contrario serían meramente nominales. Para que la autonomía financiera que el artículo 156.1 de la Constitución reconoce a las Comunidades Autónomas, así como la autonomía para la gestión de los respectivos intereses de Comunidades Autónomas  y Entes Locales (art. 137) sean reales y efectivas es preciso que éstas posean los recursos pertinentes, los medios financieros necesarios para cumplir las tareas que tienen encomendadas y la potestad para distribuir estos recursos según sus particulares criterios y prioridades. Claro que de lo anterior se deriva también la exigencia de que el ejercicio de la actividad de organización y gestión de los ingresos públicos en un Estado de estructura compuesta se lleve a cabo dentro el orden competencial, respetando el orden constitucional de distribución de competencias.

     Dicho lo anterior es casi obligado concluir que en España los titulares del poder financiero son el Estado, las Comunidades Autónomas y los Entes Locales, pero es preciso aclarar que no todos ellos tienen un poder financiero de la misma naturaleza. Tampoco fue pacífico llegar a esta conclusión con la redacción que se dio al artículo 133 por nuestros constituyentes, claro que también hay que entender que en 1978 el Estado Autonómico era un proyecto con mucho camino por recorrer y muchos caracteres que perfilar.

     Efectivamente el artículo 133.1 dispone que "la potestad originaria para establecer los tributos corresponde exclusivamente al Estado, mediante ley".  Por su parte el apartado 2 del mismo artículo señala que "las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales podrán establecer y exigir tributos, de acuerdo con la Constitución y las leyes".

     A la vista de este artículo autores como Sainz de Bujanda  vieron clara la diferencia en nuestro Estado Autonómico entre un poder financiero originario, como propiamente señala la Constitución respecto del Estado, y un poder financiero derivado de las Comunidades  Autónomas y los Entes Locales. Vinculado estrechamente el poder para establecer tributos, junto con el poder para acuñar moneda y para declarar la guerra,  al núcleo identificador de la soberanía política y bien sentado por el Tribunal Constitucional en abundantes Sentencias, entre ellas la STC 4/1981 de 2 de febrero de 1981, que "autonomía no es soberanía", se distinguiría entre el poder financiero originario del Estado y el que ha de considerarse derivado y que pertenece a la Comunidades Autónomas y Entes Locales, en cuanto que sólo son titulares del mismo porque el Estado se lo reconoce.

     Para otros autores sin embargo, reconocer una potestad financiera derivada a las Comunidades Autónomas y Entes Locales resultaría incongruente con otros artículos de la Constitución que facultan a los anteriores para establecer y exigir sus propios tributos, y que además consagran su autonomía financiera (arts. 142, 156 y 157.1 b)). Es cierto que, a la vista de lo dispuesto en el primer apartado del artículo 133 parece difícil negar que el poder originario  pertenezca en exclusiva al Estado, pero, como señalan autores como Cazorla Prieto, Martín Queralt y Lozano Serrano, años después de la aprobación de la Constitución de 1978 y de la configuración del Estado Autonómico, se puede considerar que el debate de los conceptos decimonónicos poder originario-poder derivado ha quedado desfasado, ha perdido el sentido que tuvo en otros tiempos y no se puede discutir el hecho de que si Comunidades Autónomas y Entes Locales tienen poder financiero no es porque el Estado se lo reconozca, sino porque la Constitución se lo reconoce directamente, al igual que el Estado (art. 133.2, art.142 y art. 156). En este sentido tan originario es el poder financiero del Estado como el de las Comunidades Autónomas y Entes Locales, ya que todos ellos encuentran reconocimiento explícito en la Constitución.

     Ahora bien, sentado lo anterior, no se puede negar que el poder financiero del Estado  y de las Comunidades Autónomas y Entes Locales no tiene la misma naturaleza, y ello porque el Estado no encuentra más límites para el ejercicio de dicho poder que los que establece la Constitución, mientras que las Comunidades Autónomas y Entes Locales encuentran límites en la Constitución y en la ley estatal (art. 133.2), dictada según los principios de la primera para encauzar jurídicamente el poder de estas entidades (los límites y condiciones estatales se fijaron fundamentalmente en la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), de 27 de diciembre, y en el Real Decreto Legislativo 2/2004, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Haciendas Locales   Y ya que hablamos de límites hay que contar también con los que impone el Derecho Comunitario financiero, ya que desde la entrada de España en las Comunidades Europeas todo su derecho originario y derivado ha sido asumido por nuestro ordenamiento jurídico (arts. 93 y 96 de la Constitución). La Unión Europea ostenta determinadas competencias en materia tributaria, que se proyectan en tres planos: 

-los Tratados atribuyen a las Comunidades la potestad de establecer recursos tributarios propios (Arancel Aduanero Común).
-imposición de límites, prohibiciones y controles al poder impositivo de los Estados miembros para evitar la obstaculización del mercado único.
-armonización de la legislación fiscal de los Estados miembros (IVA).

     Finalmente no podemos dejar de citar la opinión de algunos autores, como Ferreiro Lapatza, que encuentran una diferencia entre el poder financiero del Estado y las Comunidades Autónomas, originario y de igual naturaleza, frente al de las Entidades Locales, derivado, ya que si según el artículo 133.1 y 2 los tributos se establecen por ley, sólo el Estado y las Comunidades Autónomas pueden emanar leyes, mientras que los  Entes Locales sólo tienen potestad reglamentaria. Así el término "establecer" tiene distinto sentido para unas y otros: el Estado y las Comunidades Autónomas pueden "establecer" tributos ex novo, crearlos, y los entes locales necesitan que una ley estatal o autonómica configure el tributo, lo cree y después podrán "establece" su vigencia y reglamentarlos si es preciso.

     Ello nos lleva a destacar la exigencia constitucional de que los tributos han de establecerse por ley. El art. 31.3 lo consagra con carácter general para las prestaciones coactivas o de carácter público, tanto personales como patrimoniales, y el artículo 133 concreta la reserva de ley para la materia tributaria. Se podrán admitir los decretos legislativos (art. 82) por tener rango de ley y siempre que la ley de bases defina claramente los elementos esenciales del tributo (hecho imponible y sujeto pasivo especialmente), pero en nuestra opinión, y frente a lo que ha mantenido algún sector doctrinal, en ningún caso será admisible la figura del decreto-ley (art. 86), ni siquiera para modificar el tributo previamente establecido en una ley, ya que es sumamente difícil fijar el límite entre la creación y la modificación de un tributo, que generalmente afectará a sus elementos esenciales, y como ha señalado claramente el Tribunal Constitucional en la STC 37/1981, de 16 de noviembre, y en la STC 102/2005:  "si bien la reserva de ley en materia tributaria ha sido establecida por la Constitución de manera flexible, tal reserva cubre los criterios o principios con arreglo a los cuales se ha de regir la materia tributaria, y concretamente la creación ex novo del tributo y la determinación de los elementos esenciales o configuradores del mismo". Por supuesto, según el régimen de distribución de competencias, la reserva de ley se llevará a cabo por ley estatal o autonómica.

     Sentado lo anterior, el Estado, las Comunidades Autónomas y los Entes Locales gozan por tanto de poder financiero, entendido como:

-capacidad para organizar un sistema de ingresos y gastos, así como de regular las fuentes de ingresos y  la autorización de los gastos, lo que exige potestad normativa, al menos reglamentaria.
-aplicación efectiva de las normas previamente establecidas, lo que implica potestad administrativa o de gestión.
-derecho a percibir ingresos y a disponer de ellos.

     1. El Estado aprueba anualmente sus Leyes de Presupuestos, que sólo tienen virtualidad en cuanto al gasto público, pues son una mera previsión respecto de los ingresos, regulados en sus respectivas leyes (leyes reguladoras del IRPF, Impuesto de Sociedades, Impuesto de Sucesiones..). Como es lógico el Estado se reserva las figuras impositivas básicas (como las que gravan la renta de las personas físicas y jurídicas) necesarias para conseguir los fines que tiene encomendados. Pero además, y al tratarse España de un Estado complejo, compuesto de entes territoriales con autonomía, el Estado tiene reservados otros cometidos esenciales para garantizar el funcionamiento armónico y coordinado del conjunto. Los tres sistemas financieros, estatal, autonómico y local, se integran en un todo unitario, integrado y coordinado. El principio de unidad del sistema tributario, se desprende de los artículos 2, 138.1, 149.1.14, 156 y 158.2 de la Constitución (principios de solidaridad y coordinación) y garantiza el equilibrio económico, el crecimiento de la renta y riqueza y su más justa distribución, integrando las distintas partes en un todo, evitando contradicciones y reduciendo disfunciones. El Fondo de Compensación Interterritorial (art. 158.2) se creó para hacer efectivo el principio de solidaridad y corregir desequilibrios económicos interterritoriales. Además el principio de igualdad (arts. 139.1 y 138.2 de la Constitución) garantiza que no existan privilegios económicos o sociales y que los españoles tengan los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio, sin que existan barreras fiscales. El artículo 149.1.14 proclama la competencia exclusiva del Estado sobre la Hacienda General, lo que engloba la Hacienda estatal y las relaciones de la Hacienda estatal con las Haciendas autonómica y local como manifestación de los principios de coordinación y solidaridad. También las Comunidades Autónomas tienen competencias en relación con las Haciendas Locales, para velar por su propio equilibrio territorial y la realización interna del principio de solidaridad. Al fin la ordenación general de la economía corresponde al Estado (art. 147.1.7), y no se concibe que de esta competencia pueda desgajarse factor tan esencial para la ordenación de la economía nacional cual es el tributo.

     2. Las Comunidades Autónomas, con autonomía financiera reconocida constitucionalmente el artículo 156.1, aprueban también anualmente sus Presupuestos y ello es garantía, como ha señalado el Tribunal Constitucional, de su autonomía financiera para disponer libremente de sus recursos financieros, asignándolos a los fines mediante programas de gasto elaborados según sus propias prioridades. En virtud del artículo 157.2 de la Constitución,  que enuncia el principio de territorialidad de su poder financiero, las Comunidades Autónomas en ningún caso podrán adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio, ni que supongan obstáculo para la libre circulación de personas o servicios. Tienen definido su marco financiero, las de régimen general, en la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, modificada por Ley Orgánica 3/2009,  y su propia normativa y régimen específico rigen para País Vasco y Navarra. Las de régimen general tienen tributos propios, que establece y exige la propia Comunidad Autónoma (con los límites establecidos en la Constitución y las leyes), tributos cedidos, que establece y regula el Estado y cuyo producto corresponde a las Comunidades Autónomas, que además son competentes para su gestión (liquidación, inspección y recaudación) y recargos sobre impuestos estatales, que según sean cedidos o no conllevarán o no la gestión de los mismos, pero siendo en todo caso la titularidad sobre el producto de las Haciendas autonómicas. Todas estas potestades se reconocen además de en la LOFCA, en el art. 4 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.
 
     Este régimen general de financiación no se aplica sin embargo, como decíamos más arriba, al País Vasco y a Navarra, en cuyos territorios rige un régimen especial, el de Concierto en el primero y el de Convenio en el segundo. Estas Comunidades tienen tributos propios como las de régimen general, pero la parte fundamental de sus recursos la proporcionan los impuestos concertados (sustituyen a los tributos cedidos y recargos de las Comunidades de régimen general), que ellas establecen y gestionan, atendiendo la estructura general impositiva del Estado y a normas de coordinación y armonización fiscal, transfiriendo una parte de los mismos al Estado como "cupo" integrado por los correspondientes a cada Territorio Histórico, como contribución a todas las cargas del Estado que no asuma la Comunidad Autónoma.

     La Ley 12/1981, de 13 de mayo, por la que se aprobó el Concierto para el País Vasco, fue derogada en el 2002 por la Ley 12/2002, de 23 de mayo, por la que se aprueba el Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco, modificada a su vez por la Ley 28/2007, de 25 de octubre. El cuadro se completa con la Ley Orgánica 4/2002, de 23 de mayo, complementaria de la Ley por la que se aprueba el concierto económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco y la Ley 13/2002, de 23 de mayo, por la que se aprueba la metodología de señalamiento del cupo del País Vasco para el quinquenio 2002-2006. A partir de ahora se confiere al Concierto Económico un carácter indefinido, con el objeto de insertarlo en un marco estable que garantice su continuidad al amparo de la Constitución y del Estatuto de Autonomía, previéndose su adaptación a las modificaciones que experimente el sistema tributario estatal. La metodología de señalamiento del cupo con el que el País Vasco contribuye al sostenimiento de las cargas generales del Estado continuará sin embargo determinándose cada 5 años, mediante Ley de las Cortes Generales y previo acuerdo de la Comisión Mixta de Cupo.
 
     Por su parte la Ley 28/1990, de 26 de diciembre, por la que se aprobó el Convenio económico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra., ha sido modificada por la Ley 25/2003, de 15 de julio y por su Ley Orgánica complementaria 10/2003, de 15 de julio.

     En realidad ambas modificaciones de estos regímenes especiales se enmarcan en una reforma general del sistema de financiación autonómica recientemente realizada y que responde al sistema de financiación autonómica contemplado en la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, por el que se regulan las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía, que derogó las Leyes 30/1983, de 28 de diciembre, reguladora de la cesión de tributos del Estado a las Comunidades Autónomas y la Ley 14/1996, de 30 de diciembre, de cesión de tributos del Estado a las Comunidades Autónomas  y de medidas fiscales complementarias  Se amplíaron las competencias normativas de las Comunidades Autónomas en los impuestos cedidos  y se produce la cesión de otros tributos del Estado ligándola a la asunción de determinadas competencias en la gestión de los servicios sanitarios de la Seguridad Social. En consecuencia se aprobaron leyes de cesión de tributos para cada Comunidad Autónoma en el 2002.

     Por otra parte, y en cuanto al denominado modelo de financiación autonómica común  en el año 2009 ha sufrido otra reforma producto del acuerdo alcanzado en el Consejo de Política Fiscal y Financiera. Se ha modificado la Ley Orgánica 8/1980, de Financiación de las Comunidades Autónomas, mediante Ley 3/2009, de 18 de diciembre, y además se ha aprobado la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, complementaria de la anterior en la regulación del nuevo sistema de financiación autonómica.
Junto a ello, posteriormente tras la nueva reforma del sistema llevada a cabo en 2009, se probaron nuevas leyes de cesión de tributos, siendo las actualmente en vigor: Ley 16/20010, de 16 de julio, del régimen de cesión de tributos del Estado a la Generalidad de Cataluña y de fijación del alcance y las condiciones de dicha cesión; Ley 17/2010, de 16 de julio, del régimen de cesión de tributos del Estado a la Comunidad Autónoma de Galicia y de fijación del alcance y las condiciones de dicha cesión; Ley 18/2010, de 16 de julio, del régimen de cesión de tributos del Estado a la Comunidad Autónoma de Andalucía y de fijación del alcance y las condiciones de dicha cesión; Ley 19/2010, de 16 de julio, del régimen de cesión de tributos del Estado al Principado de Asturias y de fijación del alcance y las condiciones de dicha cesión; Ley 20/2010, de 16 de julio, del régimen de cesión de tributos del Estado a la Comunidad Autónoma de Cantabria y de fijación del alcance y las condiciones de dicha cesión; Ley 21/2010, de 16 de julio, del régimen de cesión de tributos del Estado a la Comunidad Autónoma de la Rioja y de fijación del alcance y las condiciones de dicha cesión; Ley 22/2010, de 16 de julio, del régimen de cesión de tributos del Estado a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y de fijación del alcance y las condiciones de dicha cesión; Ley 23/2010, de 16 de julio, del régimen de cesión de tributos del Estado a la Comunidad Valenciana y de fijación del alcance y las condiciones de dicha cesión; Ley 24/2010, de 16 de julio, del régimen de cesión de tributos del Estado a la Comunidad Autónoma de Aragón y de fijación del alcance y las condiciones de dicha cesión; Ley 25/2010, de 16 de julio, del régimen de cesión de tributos del Estado a la Comunidad Autónoma de Castilla -La Mancha y de fijación del alcance y las condiciones de dicha cesión; Ley 26/2010, de 16 de julio, del régimen de cesión de tributos del Estado a la Comunidad Autónoma de Canarias y de fijación del alcance y las condiciones de dicha cesión; Ley 27/2010, de 16 de julio, del régimen de cesión de tributos del Estado a la Comunidad Autónoma de Extremadura y de fijación del alcance y las condiciones de dicha cesión; Ley 28/2010, de 16 de julio, del régimen de cesión de tributos del Estado a la Comunidad Autónoma de las Illes Balears y de fijación del alcance y las condiciones de dicha cesión; Ley 29/2010, de 16 de julio, del régimen de cesión de tributos del Estado a la Comunidad de Madrid y de fijación del alcance y las condiciones de dicha cesión; Ley 30/2010, de 16 de julio, del régimen de cesión de tributos del Estado a la Comunidad Autónoma de Castilla y León y de fijación del alcance y las condiciones de dicha cesión. 

     Mencionaremos también el régimen económico fiscal de Canarias, reconocido en la Disposición Adicional Tercera de la Constitución y que consiste básicamente en la consideración de este archipiélago como un territorio aduanero distinto al integrado por la Península e Islas Baleares, en el que no rigen algunos impuestos estatales como el IVA y existen otros propios, que son el Arbitrio Canario y el Impuesto General Indirecto.

     3. En lo que respecta a los entes locales, que también elaboran sus propios presupuestos y deciden sobre la cuantía y destino del gasto público local, aunque con rango reglamentario, tienen su autonomía financiera reconocida en el artículo 142 de la Constitución, y en virtud del artículo 133.2 pueden establecer y exigir tributos, lo que no significa que puedan crearlos ex novo, ya que como decíamos más arriba, carecen de competencia para emanar leyes, pues sólo tienen potestad reglamentaria. En virtud del principio de legalidad en materia tributaria al que nos hemos referido más arriba, sólo la ley, estatal o autonómica, puede establecer tributos, determinando sus elementos esenciales (hecho imponible y sujeto pasivo), pero después podrá la corporación local decidir sobre su entrada en vigor y reglamentarlos si es preciso, dentro del marco de la ley que los ha creado. Actualmente el sistema de financiación local se encuentra regulado en el Título VIII art. 105 a 116 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, y en el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo.

    Nos queda ya sólo referirnos a los apartados 3 y 4 del artículo 133. Respecto de ellos el comentario ha de ser mucho menos extenso que respecto a sus dos primeros apartados, ya que en realidad el apartado 3, que dispone que  "todo beneficio fiscal que afecte a los tributos del Estado deberá establecerse en virtud de ley" no es sino el sentido inverso del principio de legalidad en materia tributaria, si es obligado "crear" o establecer los tributos por ley, con más razón aún será necesario que por ley se prevean los beneficios fiscales, entendidos como toda clase de exceptuaciones o contratributos ante los supuestos de sujeción a gravamen, que benefician a ciertos contribuyentes y en consecuencia otorgan una mayor carga al resto (exenciones, reducciones, bonificaciones...).  Se trata de excepciones al artículo 31.1 de la Constitución, que dispone la obligación de todos a sostener los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario inspirado en los principios e igualdad y progresividad, y por ello precisan de la garantía de la reserva de ley.

     Y por último el apartado 4 del artículo 133 se refiere al gasto público, reconociendo en un mismo artículo la totalidad del ciclo presupuestario y la actividad financiera, que abarca las vertientes de ingreso y gasto público, y sometiendo ambas al principio de legalidad: "las administraciones públicas sólo podrán contraer obligaciones financieras y realizar gastos de acuerdo con las leyes". El principio de legalidad somete tanto las actividades tributarias como las financieras del sector público.

     Sobre el contenido del artículo pueden consultarse, además, las obras citadas en la bibliografía que se inserta.

Sinopsis elaborada por

Monica Moreno Fernández-Santa Cruz. Letrada de las Cortes Generales

Diciembre 2003.

Actualizada por Vicente Moret, Letrado de las Cortes Generales. Junio, 2011

 

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