EscudoConstitución española

Sinopsis artículo 129 - Constitución Española

Sinopsis artículo 129

Título VII. Economía y Hacienda

Concordancias: Artículos 1.1, 9.2, 23, 33, 38, 40, 41, 128, 131, 149.1.17ª.

Sinopsis

     La elaboración de este precepto no dio lugar en el desarrollo de los trabajos constituyentes a cuestiones de especial significación. El texto inicial del Anteproyecto se mantuvo en lo sustancial, hasta su aprobación definitiva.

     El artículo 129 prevé diversas formas de participación que conectan directamente con el conjunto de normas destinadas al tratamiento de las relaciones laborales en la Constitución, tratándose en realidad de uno de los mecanismos específicos por medio de los cuales deberá realizarse la función integradora que, con carácter general, el artículo 9.2 de la Constitución encomienda realizar a los poderes públicos, facilitando la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social.

     El nivel más importante de participación se consagra sin duda en el artículo 23 mediante el reconocimiento del derecho de los ciudadanos "a participar en los asuntos públicos directamente o por medio de representantes libremente elegidos", articulándose un sistema de democracia política en la gestión de los asuntos públicos.

     Pero a lo largo de la Constitución se recogen otros ámbitos específicos de participación de los ciudadanos, como por ejemplo la "audiencia de los ciudadanos... en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten" [art. 105.a)]; las funciones de "asesoramiento y colaboración de los sindicatos y otras organizaciones profesionales, empresariales y económicas" en la elaboración por el Gobierno de los proyectos de planificación económica (art. 131.2); o incluso la participación en la Administración de Justicia mediante la institución del Jurado (art. 125) o de la juventud "en el desarrollo político, social, económico y cultural" (art. 48). Todos ellos constituyen expresiones concretas de la extensión que el sistema participativo (instrumento de integración) adquiere en el modelo de sociedad democrática diseñado por la Constitución.

     Junto a los anteriores, el artículo 129 prevé la participación de los ciudadanos en la Seguridad Social, en organismos públicos cuya función afecte a la calidad de vida o al bienestar general y también en la empresa, fomentando las sociedades cooperativas y facilitando el acceso de los trabajadores a la propiedad de los medios de producción. Determinados aspectos de la idea de participación que el precepto comentado ofrece -especialmente en lo que se refiere a la empresa y al "acceso de los trabajadores a la propiedad de los medios de producción"- evidencian la clara influencia que en esta materia presenta el modelo socio-económico seleccionado por la Constitución, muy particularmente mediante la incorporación de los principios de "libertad de empresa en el marco de la economía de mercado" (art. 38) en relación con "el derecho a la propiedad privada y a la herencia" a que se refiere el artículo 33.1. El sistema de participación en la empresa se dibuja sobre la base de la propiedad privada de los medios de producción, sin perjuicio de otras fórmulas de titularidad pública (art. 128.2), y siendo éste uno de los aspectos donde Derecho Público y Derecho Privado más se han homogeneizado.  Los mecanismos colectivizados de acceso a la misma no quedan excluidos (fomento de las cooperativas), sino que se integran dentro del contexto socio-económico que los artículos 33 y 38 configuran en la Constitución. Es decir, el sistema de economía libre constituye el trasfondo del mandato que el artículo 129 dirige a los poderes públicos en orden a la promoción de las diversas formas de participación de los trabajadores en la empresa, y a partir de ahí se trata de utilizar, como señaló Villa Gil, "cualquier medio apto para favorecer la armonía en el proceso productivo sin alterar los presupuestos del sistema de economía de mercado".

     Ello encaja con que el artículo 129 aparezca recogido dentro del Título VII relativo a "Economía y Hacienda", y en concreto entre los artículos 129 a 132, es decir, en lo que se ha denominado "Constitución económica" o como señala Cazorla Prieto "conjunto de normas del más alto rango jurídico que disciplinan los rasgos fundamentales de la arquitectura económica de una comunidad". Las normas que configuran nuestra Constitución Económica se han configurado con un carácter flexible que, respetando la base de la economía de mercado, permite elegir entre diversas opciones económicas, más o menos intervencionistas y por tanto dar distintas soluciones en función de las necesidades de cada momento, y así el artículo 129 puede recibir distintas soluciones para garantizar su cumplimiento. Por otro lado, hay que tener en cuenta que el artículo 129 se desgrana en una serie de derechos recogidos en el Título I de la Constitución como son el derecho de participación en los asuntos públicos (art. 23.1), los derechos de sindicación y huelga (art. 28), el derecho de propiedad privada y a la herencia (art. 33) o la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado (art. 38)]

     A estos derechos se les ha otorgado por los constituyentes un nivel de garantía superior al artículo 129. Los primeros se han ubicado en el Título I "De los derechos y deberes fundamentales" y el artículo 129 se ha situado en el marco de la actuación económica del Estado, de la "Constitución Económica", que se limita a la mera consagración de los postulados de carácter político-económico sin imperatividad normativa inmediata, delineando las coordenadas básicas de la actividad económico-financiera del Estado y sin generar derechos subjetivos concretos, ya previstos en los  artículos del Título I.

     El artículo 129 de la Constitución, por tanto, consagra determinados principios socio-económicos que actúan como mandatos dirigidos a los poderes públicos, que por supuesto obligan a éstos, con lo que la adopción de medidas o normas que las contravinieran sería inconstitucional, pero el precepto en sí no tiene aplicabilidad inmediata en orden a la adquisición de eventuales derechos subjetivos por los ciudadanos, sino que es preciso su desarrollo normativo.

     Ese desarrollo normativo ha sido muy desigual por lo que respecta a las materias contempladas en el artículo 129 y a la intensidad de los distintos niveles de participación.

     1º La participación "de los interesados en la Seguridad Social", primer inciso del 129.1, se recoge en el artículo 60 del Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio (modificado con posterioridad en numerosas ocasiones) que faculta al gobierno para regular la participación en el control y vigilancia de la gestión de las entidades gestoras, efectuada gradualmente desde el nivel estatal al local, a través de órganos de composición tripartita integrados por representantes de los sindicatos, de las organizaciones empresariales y de la Administración Pública. Sobre la participación de los sindicatos, véase el artículo 6.3.a) de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical.

     Ese artículo 60 se ha desarrollado por el Gobierno en los Reales Decretos 2583/1996, de 13 de diciembre y 140/1997, de 31 de enero, que regulan, respectivamente, la estructura orgánica del Instituto Nacional de la Seguridad Social y del Instituto de Migraciones y Servicios Sociales, recogiéndose el esquema de representación tripartita antes aludido en sus correspondientes Consejos y Comisión Ejecutiva así como en las Comisiones Ejecutivas Provinciales. Exactamente lo mismo se prevé en el Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, que conserva la naturaleza y régimen del extinto Instituto Nacional de la Salud, ya que mientras no se creen sus órganos de participación continuarán vigentes el Consejo General y la Comisión Ejecutiva previstas en el Real Decreto 702/1998, de 24 de abril (Disposición Transitoria 2ª del Real Decreto 1087/2003, de 29 de agosto, por el que se establece el Estatuto Orgánico del Ministerio de Sanidad y Consumo). A este respecto es importante tener en cuenta que los traspasos realizados a las Comunidades Autónomas en relación con las funciones y servicios del INSALUD al amparo del artículo 149.1.16 y 17 de la Constitución Española, han conllevado la creación de órganos de participación de los ciudadanos en los sistemas sanitarios públicos autonómicos, como por ejemplo, el Consejo Extremeño de Salud, adscrito a la Consejería competente, y que se configura como órgano colegiado superior consultivo "de participación ciudadana y de formulación y control de la  política sanitaria en la Comunidad Autónoma de Extremadura" (art. 13 de la Ley 10/2001, de 28 de junio, de Salud de Extremadura)

     2º. Otras normas de desarrollo afectan a la participación en los organismos "cuya función afecte directamente a la calidad de la vida o al bienestar general". En el marco de la actuación de este principio han de situarse como supuesto más significativo los derechos de representación, consulta y participación que el Real Decreto Legislativo 1/2007, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General para la defensa de los consumidores y usuarios,  recoge en el Capítulo VI (artículos 20 a 22), respecto de las asociaciones constituidas a tal fin, integradas a nivel nacional en el Consejo, cuya regulación ordena al Gobierno. En la misma línea se sitúan los mecanismos de participación en el Consejo Superior de Deportes o en organismos encargados de la protección del medio ambiente, educación, cultura, etc. La Ley 26/1984 ha sido recientemente modificada por la Ley 39/2002, de 28 de octubre de transposición al ordenamiento español de diversas Directivas Comunitarias en materia de protección de los intereses de los Consumidores y Usuarios, y legitima a las asociaciones de consumidores y usuarios presentes en el Consejo de Consumidores y usuarios para ejecutar las acciones de cesación contra las cláusulas abusivas que lesionen los intereses de los consumidores y usuarios.

     3º. En lo que se refiere al desarrollo recibido por el primer inciso del 129.2, en virtud del cual "los poderes públicos promoverán eficazmente las diversas formas de participación en la empresa", el artículo 61 del Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, prevé la participación de los trabajadores en la empresa a través de los órganos de representación regulados en el Título II, que son los Delegados de Personal y los Comités de Empresa. 

     No se trata realmente de una regulación cerrada, y la redacción del artículo 61 del Estatuto de los Trabajadores no deja lugar a dudas en cuanto al carácter selectivo y no globalizador del modelo de participación que inspira el legislador, el derecho a participar en la empresa a través de los órganos de representación regulados en el Título II se reconoce "sin perjuicio de otras formas de representación", por lo que no cabe pensar que la regulación que se contiene en él pudiera, ni pretendidamente, agotar las posibilidades de la participación prevista en el texto constitucional.

     Esta cuestión se suscitó, sin embargo, con motivo del debate parlamentario previo a la aprobación del Estatuto de los Trabajadores, y ya entonces quedó claro que la regulación que se contiene en el artículo 61 sobre ejercicio del derecho de participación en la empresa, no constituye sino una de las posibles positivaciones que encierra el artículo 129.2 de la Constitución, sin excluir otras formas y niveles de intensidad distintos -superiores incluso- a los informativos, consultivos o de control que son los que hoy se configuran en el listado de competencias que el artículo 64 del Estatuto de los Trabajadores recoge para los Comités de Empresa y Delegados de Personal. De igual manera si el espacio sobre el que se proyecta la regulación legal se muestra inicialmente limitado a la configuración de la empresa o el centro de trabajo como ámbitos de proyección tradicionales de la actividad representativa tampoco queda excluida la atención a otros procesos de organización empresarial de fenomenología más compleja, pero cada vez más frecuente, no previstos en la regulación común aunque la base de aplicación siga estando constituida por los conceptos tradicionales de empresa y centro de trabajo. En este sentido la aprobación de la Ley 10/1997, de 24 de abril, sobre derechos de información y consulta de los trabajadores en las empresas de dimensión comunitaria (inspirada a su vez en la Directiva 94/45, de 22 de septiembre, sobre Comités de Empresa Europeos) representa una buena muestra. La Ley 10/1997 se modificó parcialmente por la Ley 44/1999, de 29 de noviembre y el Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, derogó el Capítulo I de su Título III.

     En el ámbito de las Administraciones Públicas lo dicho más arriba sobre la participación en la empresa por medio de los órganos de representación, se recoge en la Ley 9/1987, de 12 de junio, de órganos de representación, determinación de las condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas que prevé los Delegados de Personal, las Juntas de Personal, Mesas Negociadoras y el Consejo Superior de la Función Pública, como órgano superior colegiado de participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas. En el ámbito de las Cortes Generales los artículos 31 y siguientes del Estatuto del Personal de las Cortes Generales de 27 de marzo de 2006, contemplan la participación del personal de las Cortes Generales en la determinación de sus condiciones de trabajo a través de la Junta de Personal y la Mesa Negociadora.

     Tampoco hay que olvidar lo dispuesto en la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical (artículos 8 y siguientes) y en la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales (artículos 33 y siguientes), que prevé las obligaciones de consulta del empresario a los trabajadores para adoptar determinadas medidas en la empresa y la participación de los trabajadores en las cuestiones de prevención de riesgos en el trabajo.

     Finalmente, la Ley 22/2003, de 9 de julio, Concursal otorga a los representantes de los trabajadores competencias para ser oídos respecto del cierre de instalaciones del concursado, en la propuesta de Convenio y en otras materias (artículos 44.4, 100.2, 149. 1.1 y 148.3)

     4º. Por lo que se refiere al fomento "mediante una legislación adecuada de las sociedades cooperativas" la normativa básica en la actualidad viene determinada por la Ley 27/1999, de 16 de julio, de Cooperativas. Para las Cooperativas de crédito rige la Ley 13/1989, de 26 de mayo, y el Real Decreto 84/1993, de 22 de enero, que la desarrolla. En estas leyes se reconoce el valor de estas formas empresariales en orden a lograr una más activa integración de los ciudadanos en los distintos sectores de la actividad económica del país (consumo, crédito, vivienda, trabajo, etc)

     5º. Finalmente, el artículo 129.2 ordena a los poderes públicos que establezcan "los medios que faciliten el acceso de los trabajadores a la propiedad de los medios de producción", ámbito que coincide materialmente con el concepto de participación que identifica a esta última con la propiedad de la empresa, y aquí la virtualidad del artículo 129 no se basa tanto en su desarrollo normativo como en su fuerza inspiradora., ya que, como señalan Vida Soria y Prados Reyes, las normas que desarrollan el modelo de participación no constituyen la expresión neta de las posibilidades de que el precepto  constitucional ofrece.

     En realidad el artículo 129 ofrece extraordinarias posibilidades para la actuación política, tanto en la selección de los mecanismos de participación como en la determinación cualitativa de los mismos. El artículo 129 es el corolario del artículo 9.2 y del Estado Social y Democrático de Derecho. La propiedad diseñada en la Constitución es, por virtud del artículo 129, una propiedad que "tiene que aceptar" un principio de participación; la empresa, cualquiera que sea su diseño y su regulación jurídica, tiene que aceptar esa realidad de participación. La misma idea de democracia será necesariamente una idea y un sistema de participación a todos los niveles. Esto es, se trata de aceptar que, por virtud del artículo 129, la participación se impone como un imperativo constitucional, después las alusiones concretas del artículo (cooperativas, empresa, órganos gestores de la Seguridad Social, etc.) son ejemplos no limitativos de lo que en él se enuncia.

     La virtualidad política, pues, del artículo 129 es inmensa, tanto cuantitativa como cualitativamente pero debe quedar claro que esa referencia al "acceso de los trabajadores a la propiedad de los medios de producción", no puede sobrevalorarse políticamente tratando de localizar en ella la designación de un sistema socio-económico de carácter más o menos colectivista. Los límites que imponen otros derechos consagrados en el Título I de la Constitución, especialmente protegidos con las garantías que para ellos se establecen en el artículo 33 (propiedad privada y herencia, libertad de empresa, economía de mercado), alejan de raíz aquella interpretación.

     Por el contrario, el reconocimiento prioritario y limitativo de aquellos principios liberales determina el presupuesto y las bases socio-económicas sobre las que se asienta el planteamiento constitucional en esta materia. Es decir, el acceso a la propiedad de los medios de producción pasa inevitablemente por la consagración previa del derecho a la propiedad privada (sin perjuicio de las limitaciones impuestas por su función social) y concretamente por el cumplimiento de los requisitos dispuestos por el ordenamiento jurídico para la adquisición de la misma.

     De aquí que el artículo 129.2, dando por supuesto este planteamiento, ordene que los poderes públicos "establecerán los medios que faciliten el acceso...", es decir, la promoción de aquellas fórmulas, fundamentalmente de carácter económico-financiero, que contribuyan ("faciliten", es la expresión que utiliza el precepto) a la superación de los condicionantes que limiten el acceso a la propiedad de estos bienes; el accionariado obrero o la divulgación de la propiedad mobiliaria de acciones ("capitalismo popular"), especialmente como medio de canalización del ahorro inversor, han constituido en etapas anteriores, y aún hoy vuelven a representar con especial intensidad, fenómenos característicos de este proceso. La Ley 4/1997, de 24 de marzo, de Sociedades Laborales, tiene como finalidad conseguir nuevos métodos de creación de empleo y fomentar la participación de los trabajadores en la empresa de acuerdo con el mandato constitucional del artículo 129.2. En estas sociedades la mayoría del capital es propiedad de los socios trabajadores que prestan en ella servicios retribuidos.

      Sobre el contenido del artículo pueden consultarse, además, las obras citadas en la bibliografía que se inserta.


Sinopsis realizada por:

Monica Moreno Fernández-Santa Cruz.
Letrada de las Cortes Generales

Diciembre 2003.

Actualizada por Vicente Moret, Letrado de las Cortes Generales. Junio, 2011

 

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