EscudoConstitución española

Sinopsis artículo 116 - Constitución Española

Sinopsis artículo 116

Título V. De las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales

Concordancias: Artículos 30.4, 55.1, 78.2, 81.1, 115, 117.5, 169.

Sinopsis

1.- Precedentes históricos y Derecho comparado

     La regulación de estados excepcionales durante los que quedaba suspendida, bajo determinadas cautelas, la vigencia de ciertos derechos fundamentales es tan antigua como el propio constitucionalismo histórico español y ha sido fuente de intensos debates en épocas concretas. Aparece ya en el art. 308 de la Constitución de Cádiz de 1812, referida a las garantías frente a detenciones e inviolabilidad del domicilio y sometida a autorización de las Cortes otorgada por tiempo determinado. Con idénticos perfiles reaparece en el art. 8 de la Constitución de 1837, el art. 8 de la Constitución de 1845 y el art. 9 de la non nata Constitución de 1856, aunque este último incluye una referencia a una previa ley de orden público, que debía aplicarse durante la suspensión, y la prohibición de deportaciones fuera de la Península.

     Posteriormente, el art. 31 de la Constitución de 1869 contiene una regulación que se va aproximando algo más a los perfiles modernos. Ante todo se amplían los derechos susceptibles de ser suspendidos, entre los que se incluyen las garantías frente a detenciones, inviolabilidad de domicilio, libertad de residencia, y libertades de expresión, reunión y asociación, consecuencia lógica de la mayor extensión de su reconocimiento frente a los textos anteriores. Pero además, se establecen garantías adicionales como la aplicación durante la suspensión de garantías de una ley de orden público, establecida de antemano, y la prohibición de deportaciones superiores a 250 kilómetros del domicilio y de la aplicación de otras penas que las previamente prescritas por ley. En desarrollo de estas previsiones se dictó la Ley de Orden Público de 23 de abril de 1870, en vigor durante más de sesenta años.

     Ya durante la Restauración, el régimen previsto en el art. 17 de la Constitución de 1876 es bastante similar, con dos excepciones: la posibilidad de destierros a distancias superiores a la expuesta y, sobre todo, la facultad del Gobierno cuando no estuviesen reunidas las Cortes, de acordar la suspensión de los derechos enunciados en el propio artículo (los mismos que los aludidos en la Constitución de 1869) bajo su responsabilidad y sometiendo su acuerdo a la aprobación de aquéllas lo más pronto posible.

     Finalmente, la Constitución de 1931 regula la cuestión en su art. 42. No varían los derechos susceptibles de suspensión, pero sí los requisitos, inspirados en los modelos ofrecidos por los dos precedentes inmediatamente anteriores. Así, al igual que en 1869, se incluye una referencia a la ley de orden público, si bien desaparece su carácter previo necesario, y la prohibición de extrañamientos superiores a 250 kilómetros del domicilio del afectado. Del texto de 1876 se toma la facultad del Gobierno de decretar la correspondiente suspensión sometida a ratificación por las Cortes. Ésta será inmediata si el Congreso de los Diputados estuviese reunido, en un máximo de nueve días si estuviese cerrado y ante la Diputación Permanente en caso de disolución, la cual no puede decretarse mientras subsista la suspensión. Por otra parte, la disposición transitoria segunda mantiene la vigencia de la ley de 21 de octubre de 1931, de defensa de la República, durante el mandato de las Cortes Constituyentes. Finalizado éste, el desarrollo de las disposiciones constitucionales se hizo por medio de la Ley de Orden Público de 28 de julio de1933.

     En el derecho comparado las fórmulas para hacer frente a las situaciones de anormalidad son de lo más variado, aunque el desarrollo del Estado constitucional ha determinado que sea regla general garantizar no sólo la superación de los presupuestos fácticos que han motivado la adopción de las medidas correspondientes sino también el mantenimiento en lo posible del sistema institucional y de unas libertades mínimas para los ciudadanos, circunstancias éstas que inspiran el contenido del art. 15 del Convenio de Roma de 4 de noviembre de 1950, para la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales. Bajo estas premisas pueden encontrarse sistemas de plenos poderes para el ejecutivo otorgados por el parlamento, como fueron las dos War Powers Acts estadounidenses durante la II Guerra Mundial o es el art. 16 de la Constitución francesa de 1958, el estado de sitio, regulado en esta misma norma en su art. 36, o la suspensión de derechos, fórmula clásica del Reino Unido, donde se prevé de manera clásica para el habeas corpus en el propio Bill of Rights de 1689, así como para los derechos de reunión y manifestación (Riot Act de 1714, aún vigente), la libertad de expresión (en virtud de la Seditions Libel Act de 1819) y las libertades de circulación y residencia y de huelga. También la Constitución norteamericana de 1787 contiene un supuesto de suspensión de derechos en el apartado 2 del artículo nueve del título I, para el derecho de habeas corpus, en casos de rebelión o invasión. Puede, en cualquier caso, citarse el régimen establecido en la Ley Fundamental de Bonn, que parece haber inspirado en cierta medida la regulación española, por el que se distinguen las situaciones catastróficas del art. 35, del estado de tensión regulado en el art. 80a y del estado de defensa contemplado en el capítulo Xa, artículos 115a en adelante. Muy similar es el del art. 19 de la Constitución de Portugal de 1976 - 1982, que regula los estados de excepción y de sitio.


2.- Elaboración y desarrollo normativo del precepto

     Pasando ya al régimen actualmente vigente en España, el precepto comentado no sufrió demasiadas modificaciones a lo largo de su elaboración frente a la versión ofrecida por el Anteproyecto, puesto que la redacción, que a la postre había de prevalecer, dada en la Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas del Congreso de los Diputados, se limitó a cambiar la denominación del estado de guerra, que pasó al actual de estado de sitio, y a introducir garantías menores, aunque significativas, en torno a las facultades de las Cámaras, que debían pronunciarse sobre la proclamación de todos los estados excepcionales y no podían ser disueltas durante su vigencia. Ello no obsta para que, además de las reformas expuestas, se suscitase un debate de cierta intensidad en torno a la conveniencia de la regulación del estado de alarma, considerado innecesario en ciertos sectores por no implicar una suspensión de derechos y por estimarse que las facultades ordinarias del Gobierno bastaban sobradamente para dar respuesta cumplida a las situaciones para las que se pensaba esta institución. Este fue el sentido de enmiendas como la núm. 1 del Sr. Riestra París, de Alianza Popular y la núm. 692, del Sr. Sánchez Montero, del Grupo Comunista, así como, en el Senado, de la enmienda núm. 67, del Grupo Progresistas y Socialistas Independientes. En cualquier caso, como es obvio, al final se impuso la opinión de los Grupos Centrista y Socialista, favorable a la incorporación de esta figura a las situaciones de anormalidad.

     El desarrollo normativo del art. 116 se contiene en la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio y los arts. 162 a 165 del Reglamento del Congreso de los Diputados de 10 de febrero de 1982. La primera es fruto de un proyecto de ley más amplio, que con el nombre de Proyecto de Ley de Seguridad Ciudadana  se presentó en 1979 y que daría lugar a la hoy derogada Ley Orgánica 11/1980, de 1 de diciembre, sobre los supuestos previstos en el artículo 55.2 de la Constitución y a la LO 4/1981. La forma normativa de ley orgánica viene impuesta por el primer párrafo del art. 116, en coherencia lógica con la exigencia de este rango para las leyes que desarrollen derechos fundamentales y libertades públicas, establecida por el art. 81.1 CE. Es preciso mencionar también el artículo 5.1.f) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, que dispone que "Al Consejo de Ministros, como órgano colegiado del Gobierno, le corresponde (...) declarar los estados de alarma y de excepción y proponer al Congreso de los Diputados la declaración del estado de sitio". Puede, además, citarse la concurrencia de la Ley 2/1985, de 21 de enero, sobre Protección Civil.

     Antes de pasar al estudio de cada una de las situaciones es preciso recordar algunos efectos comunes a todas ellas deducidos tanto de la Constitución como de los primeros artículos de la LO 4/1981. Así, la declaración de cualquiera de ellos procede sólo cuando circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios de las Autoridades competentes y las medidas adoptadas serán las indispensables para asegurar su restablecimiento, debiendo aplicarse de forma proporcionada a las circunstancias. Así lo ha sostenido la STC 33/1981, de 5 de noviembre, en relación con la declaración del estado de alarma y los derechos de huelga y conflicto colectivo. De dicha excepcionalidad se infiere, no obstante, una capacidad de incidir en la esfera de libertades de los ciudadanos mucho más intensa que en cualquier otra situación, incluida la de suspensión individual de derechos recogida en el art. 55.2 CE, tal y como ha subrayado la STC 199/1987, de 16 de diciembre. Además, dicha declaración no afecta al normal funcionamiento de las instituciones, de modo que no se altera la responsabilidad del Gobierno ni de sus agentes. Por ello, no puede disolverse durante su vigencia el Congreso de los Diputados y se procederá a la inmediata convocatoria de las Cámaras si no estuviesen en período de sesiones. Si el Congreso de los Diputados estuviese disuelto sus funciones en esta materia serían asumidas por la Diputación Permanente.

     Por idéntica razón se declaran impugnables ante la jurisdicción competente los actos y disposiciones de las Administraciones Públicas dictados durante su vigencia y se determina el derecho de los particulares a ser indemnizados cuando sufran de manera directa, en su persona, derechos o bienes, daños o perjuicios por actos que no les sean imputables, como consecuencia de actos o disposiciones adoptados en alguna de las situaciones de anormalidad. No deben, además, aprovecharse estas situaciones para tomar decisiones de trascendencia en relación con el sistema político vigente, de manera que, con buen sentido, el art. 169 CE prohíbe iniciar una reforma constitucional si está en vigor cualquiera de los estados regulados en este artículo. Por último, es requisito ineludible que se dé máxima publicidad a la declaración de cualquiera de dichos estados, para lo que se dispone la inmediata publicación en el BOE y su difusión en los medios públicos y privados pertinentes de aquélla y de las normas que se dicten durante su vigencia.


3.- El estado de alarma: declaración y efectos

     Pasando a los distintos supuestos, el estado de alarma se declara en todo o parte del territorio nacional por el Gobierno mediante Decreto acordado en Consejo de Ministros, de oficio o a petición del Presidente de la Comunidad Autónoma afectada, cuando acontezcan catástrofes, calamidades o desgracias públicas tales como terremotos, inundaciones, incendios o accidentes de gran magnitud, crisis sanitarias, tales como epidemias y situaciones de contaminación graves, situaciones de desabastecimiento y paralización de los servicios esenciales para la comunidad que determine alguno de los resultados anteriores, como consecuencia de huelgas o conflictos colectivos. El Decreto gubernamental debe determinar el ámbito territorial, los efectos y la duración del estado de alarma, que no podrá exceder de quince días, salvo autorización del Congreso de los Diputados y debe comunicarse a esta Cámara, junto con los Decretos que se dicten durante su vigencia. De la comunicación del Gobierno se dará traslado a la Comisión competente, que podrá recabar la información y documentación que proceda. En cuanto a la autorización de prórroga, que debe solicitarse antes de expirado el plazo inicial, su aprobación corresponde al Pleno, tras un debate ajustado a las normas establecidas en el art. 74.2 del Reglamento para los de totalidad. Los Grupos parlamentarios pueden presentar propuestas sobre el alcance y las condiciones de la prórroga hasta dos horas antes del mismo.

     El estado de alarma no supone, en principio, efecto alguno sobre la vigencia de los derechos fundamentales, puesto que su declaración implica sólo una puesta de todas las autoridades civiles de la Administración Pública del territorio afectado, incluidos los cuerpos policiales, bajo las órdenes directas de la autoridad competente, concepto éste referido al Gobierno o, por delegación de éste, al Presidente de una Comunidad Autónoma cuando la declaración afecte exclusivamente a todo o parte de su territorio. Se produce en este caso una concentración de potestades en el Estado cuya constitucionalidad ha sido ratificada por la STC 133/1990, de 19 de julio, por entender que en estos supuestos aparece de forma indudable un interés general que la justifica. Es posible, sin embargo, una afectación importante en algunas libertades como consecuencia de las medidas previstas en el art. 11 LO 4/1981, que faculta al Gobierno para imponer límites a la circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados, practicar requisas temporales de bienes, imponer prestaciones personales obligatorias, ocupar transitoriamente todo tipo de industrias y explotaciones, racionar el consumo de artículos de primera necesidad e imponer las órdenes necesarias para asegurar el funcionamiento de los servicios afectados por una huelga o una medida de conflicto colectivo.

     El estado de alarma es el único de los previstos en el artículo 116 que ha sido aplicado hasta la fecha. El 4 de diciembre de 2010 el Gobierno aprobaba, en Consejo de Ministros, el Real Decreto 1673/2010, por el que se declara el estado de alarma para la normalización del servicio público esencial del transporte aéreo. El texto de la citada disposición justificaba la medida en los siguientes términos: "Las circunstancias extraordinarias que concurren por el cierre del espacio aéreo español, como consecuencia de la situación desencadenada por el abandono de sus obligaciones por parte de los controladores civiles de tránsito aéreo, impiden el ejercicio del derecho fundamental mencionado y determinan la paralización de un servicio público esencial para la sociedad como lo es el servicio de transporte aéreo. Todo ello constituye, sin duda, una calamidad pública de enorme magnitud por el muy elevado número de ciudadanos afectados, la entidad de los derechos conculcados y la gravedad de los perjuicios causados".

     El ámbito de aplicación del Real Decreto abarcaba todo el territorio nacional y en virtud del mismo, "todos los controladores de tránsito aéreo al servicio de AENA pasan a tener, durante la vigencia del Estado de Alarma, la consideración de personal militar a los efectos de lo previsto en el artículo 10.Uno de la Ley Orgánica 4/1981". Durante la vigencia del estado de alarma, el artículo 6 del Real Decreto facultaba al Jefe del Estado Mayor del Aire y a las autoridades militares que éste designara para adoptar las decisiones pertinentes.

     El estado de alarma se dicta con una duración prevista de 15 días, si bien el Gobierno, mediante Acuerdo del Consejo de Ministros de 14 de diciembre de 2010, solicitó al Congreso de los Diputados la autorización para prorrogar el estado de alarma durante 30 días más. El Pleno de la Cámara Baja debatió y aceptó esta petición en su sesión del 16 de diciembre de 2010 (DS 214, de 16/12/2010). En la misma se votó la solicitud del Gobierno, que fue aprobada sin modificaciones, y una propuesta sobre el alcance y las condiciones de la prórroga que fue rechazada. A raíz de lo anterior el 18 de diciembre de 2010 se publica en el BOE el Real Decreto 1717/2010 que prorroga el estado de alarma decretado anteriormente "en sus mismos términos" (art. 1) hasta las 24 horas del 15 de enero de 2011.

     Con ocasión de la prórroga se plantearon dudas acerca de cómo debía interpretarse el apartado 5º del artículo 116 CE cuando dice que "Su funcionamiento [el del Congreso], así como el de los demás poderes constitucionales del Estado, no podrán interrumpirse durante la vigencia de estos estados". Dado que la prórroga implicaba extender el estado de alarma hasta el mes de enero, que de acuerdo con el artículo 73 de la Constitución se encuentra fuera de los períodos de sesiones, podía darse que fuera necesario articular algún mecanismo que permitiera mantener las Cámaras convocadas. No obstante, ello se entendió innecesario dado que realmente al Parlamento no le restaba ninguna función adicional en relación con el estado de alarma más allá de controlar la labor del Ejecutivo. Se entendió que, en el caso de que surgiera la necesidad de adoptar alguna decisión, bastaba con recurrir a los instrumentos ordinarios de convocatoria del Pleno previstos en el artículo 73 de la Constitución  De esta forma, sin más intervenciones del Congreso, el 15 de enero de 2011, a las 24 horas, decaía el primer estado excepcional que ha tenido lugar bajo la Constitución de 1978.

4.- El estado de excepción: declaración y efectos

     Por su parte, el estado de excepción puede declararse cuando el libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos, el normal funcionamiento de las instituciones democráticas, el de los servicios públicos esenciales o cualquier otro aspecto del orden público resulten gravemente alterados. Para ello, el Gobierno debe solicitar la previa autorización del Congreso de los Diputados en la que se determinen sus efectos, con mención expresa de los derechos cuya suspensión se solicita y la relación de medidas que quepan en relación con ellos, su ámbito territorial y duración, que no puede exceder de treinta días y la cuantía máxima de las sanciones pecuniarias que se puedan imponer a quienes contravengan las disposiciones dictadas durante su vigencia. El debate en la Cámara seguirá lo antes apuntado para la autorización de prórroga del estado de alarma. Obtenida la autorización, la declaración se acordará por Real Decreto del Consejo de Ministros.

     La declaración de estado de excepción puede generar importantes efectos sobre diversos derechos fundamentales, dentro de los términos fijados por el art. 55.1 CE y la propia LO 4/1981. Así, la autoridad gubernativa puede proceder a la detención por un máximo de diez días de toda persona de la que existan sospechas fundadas de que va a provocar alteraciones del orden público, informando de ello al juez dentro de las veinticuatro horas siguientes y con respeto de las garantías al detenido establecidas en el art. 17.3 CE y del procedimiento de habeas corpus del art. 17.4. Asimismo, decretada la suspensión del art. 18.2 CE, la autoridad gubernativa puede disponer inspecciones y registros domiciliarios para el esclarecimiento de hechos presuntamente delictivos o el mantenimiento del orden público, con la asistencia del titular o el encargado de la casa o, en su defecto, un familiar mayor de edad, si se hallaren presentes y, en todo caso de la de dos vecinos, levantando acta escrita de las circunstancias del registro.

     Puede, por otra parte, acordarse la suspensión del secreto de las comunicaciones previsto en el art. 18.3 CE, lo que faculta a la autoridad gubernativa a intervenir toda comunicación, incluidas las postales, telegráficas y telefónicas, dando cuenta por escrito al juez competente. De autorizarse la suspensión de la libertad de circulación y residencia del art. 19, la Administración puede prohibir la circulación de personas y vehículos en las horas y lugares que se concreten, delimitar zonas de seguridad, exigir a ciudadanos concretos la comunicación previa de los desplazamientos que efectúen fuera de su residencia habitual, imponerles su traslado forzoso de la misma y fijársela transitoriamente. Para aplicar estas medidas, deben concurrir motivos fundados en razón a la peligrosidad que para el mantenimiento del orden público suponga la persona afectada. Asimismo podrá autorizarse la suspensión de todo tipo de publicaciones, emisiones de radio y televisión, proyecciones cinematográficas y teatrales y el secuestro de publicaciones, si bien, dado que el art. 20.2 no aparece citado en el art. 55.1 CE, el ejercicio de estas potestades no admite ningún tipo de censura previa.

     En relación con los derechos del art. 21 CE, durante el estado de excepción y de acuerdo con la autorización del Congreso, será admisible someter a autorización previa, prohibir su celebración o disolver toda reunión y manifestación, con la excepción de las que convoquen los partidos políticos, sindicatos y asociaciones de empresarios en cumplimiento de los fines que les asignan los arts. 6 y 7 CE. Para penetrar en los locales en que tengan lugar las reuniones los agentes deben estar provistos de orden formal o escrita salvo que se estuviesen produciendo alteraciones graves del orden público, agresiones a las Fuerzas de Seguridad o en cualquier otro supuesto de flagrante delito. Respecto de las huelgas y medidas de conflicto colectivo, el art. 23 LO 4/1981 va más allá de las previsiones citadas para el estado de alarma y admite directamente su prohibición, siempre que ésta haya sido autorizada por el Congreso de los Diputados. Para los extranjeros, por lo demás, el art. 24, al amparo de la remisión a la ley que en la regulación de sus derechos contiene el art. 13.1 CE, dispone la obligación de realizar las comparecencias que se acuerden y a cumplir las normas que se dicten sobre renovación o control de permisos de residencia. En caso de incumplimiento y, previa justificación sumaria, se podrá decretar su expulsión.

     Por último, el Gobierno puede por Real Decreto del Consejo de Ministros poner fin al estado de excepción antes de que finalice el período para el que fue declarado, dando cuenta inmediatamente al Congreso de los Diputados, así como solicitar de éste que autorice su prórroga por otro término máximo de sesenta días. Dicha prórroga se tramitará con las mismas formalidades que la declaración inicial.


5.- El estado de sitio: declaración y efectos

     La declaración del estado de sitio procede cuando se produzca o amenace producirse una insurrección o acto de fuerza contra la soberanía o independencia de España, su integridad territorial o el ordenamiento constitucional que no pueda resolverse con otros medios. Corresponde dictarla al Congreso de los Diputados, a iniciativa del Gobierno. La resolución aprobada debe determinar su ámbito territorial, duración - a la que la Constitución no pone límites - y condiciones y se tramitará en la forma expuesta para la autorización de prórroga del estado de alarma. El estado de sitio es la última ratio del sistema, solo aplicable cuando se estime la insuficiencia de otros medios, por cuanto, además de permitir la máxima restricción de derechos fundamentales, todos los que pueden suspenderse en el estado de excepción más las garantías jurídicas del detenido previstas en el art. 17.3, lo que deja indemne sólo el habeas corpus establecido en el art. 17.2 CE, implica una militarización de la situación de anormalidad. Ello se infiere no sólo por razones históricas, sino también por la propia enunciación de los supuestos en que procede, que recuerda inevitablemente a las misiones que a las Fuerzas Armadas atribuye el art. 8.1 CE, y la invocación a las facultades militares y de defensa del Gobierno para sustentar la asunción por éste de todas las facultades extraordinarias que se anudan al estado de sitio, facultades que a mayor abundamiento se ejercen por medio de la autoridad militar que designe el propio Gobierno. Dicha autoridad militar difundirá los bandos oportunos con las medidas y prevenciones necesarias y podrá recabar de las autoridades civiles la información y noticias referentes al orden público que resulten pertinentes. En fin, de acuerdo con el art. 117.5 CE, durante el estado de sitio el Congreso de los Diputados puede establecer los delitos que queden sometidos a la jurisdicción militar, regulada en la Ley Orgánica 4/1987, de 15 de julio, de competencia y organización de la jurisdicción militar, recientemente reformada por Ley Orgánica 9/2003, de 15 de julio. Dicha jurisdicción, en cualquier caso, ha de someterse en su organización y funcionamiento a los principios constitucionales y su extensión más allá del ámbito castrense sólo puede producirse excepcionalmente, tal y como ha subrayado la STC 113/1995, de 10 de julio, la cual, por lo demás reconoce que el estado de sitio reúne tales condiciones de excepcionalidad.

     En cuanto a bibliografía básica citar los trabajos de Cruz Villalón, Serrano Alberca o Carro Martínez.

Sinopsis realizada por: Fabio Pascua Mateo, Letrado de las Cortes Generales. Diciembre 2003.

Actualizada por Fernando Galindo Elola-Olaso, Letrado de las Cortes Generales. Febrero, 2011.

 

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