EscudoConstitución española

Sinopsis artículo 109 - Constitución Española

Sinopsis artículo 109

Título V. De las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales

Concordancias: Artículos 72, 75, 76, 110.

Sinopsis

1.- Precedentes y Derecho comparado.
 
     No existen apenas precedentes del precepto estudiado en nuestro derecho histórico ni en otros ordenamientos, hasta tal punto que no faltaron, durante su tramitación parlamentaria, voces que pidieron su supresión por incidir en materias reguladas en otros artículos, como fue el caso de la enmienda núm. 2, presentada por el Sr. Carro Martínez. Tan sólo pueden citarse ejemplos como el art. 67 del Proyecto de Constitución de la Monarquía española de 1929, que, a sensu contrario, permitía a las Cortes reclamar y examinar expedientes de la Administración Pública cuya tramitación estuviese terminada.

     Tampoco el derecho comparado es prolífico en previsiones similares, puesto que únicamente el art. 156.5 de la Constitución portuguesa de 1976 - 1982 establece una previsión algo similar al reconocer el derecho de los Diputados de la Asamblea de la República de "recabar y obtener del Gobierno o de los órganos de cualquier ente público los elementos, informaciones y publicaciones oficiales que consideren útiles para el ejercicio de su mandato". Por su parte, el art. 7 del Capítulo 12 de la Ley Constitucional de Suecia de 1974 otorga al Riksdag la facultad de nombrar censores para examinar las actividades del Estado, quienes pueden exigir cuantos documentos, datos e informes necesiten para su examen. No obstante, teniendo en cuenta que la información a las Cámaras se produce con toda frecuencia a través de las sesiones informativas previstas en el art. 110 CE y de las preguntas previstas en el art. 111, todos los precedentes históricos y las numerosas referencias de constituciones vecinas a la presencia de ministros, altos cargos y funcionarios ante los cuerpos legislativos para que les proporcionen los datos que sean necesarios son plenamente aplicables al caso.


2.- Elaboración del precepto y desarrollo normativo.

     Por lo que respecta a su génesis constitucional, ya en el Anteproyecto publicado en el BOC de 5 de enero de 1978 aparecía una versión del precepto que había luego de ser numerado como art. 109, el entonces art. 87, redactada en términos bastante similares a los que finalmente prevalecieron, por cuanto se permitía a las Cámaras recabar la información que precisasen del Gobierno y de sus Departamentos y de cualesquiera autoridades, incluyendo las de los Territorios Autónomos. Las únicas variaciones se introdujeron en el Informe de Ponencia y el Dictamen de la Comisión en el Congreso de los Diputados y consistieron, respectivamente, en sustituir el término de Territorios autónomos por el de Comunidades Autónomas y en configurar a los Presidentes del Congreso de los Diputados y del Senado como órganos de comunicación a estos efectos que se ampliaban, además, no sólo al envío de información sino también a la prestación de ayuda.

     El desarrollo de este precepto se contiene en un amplio abanico de disposiciones, debido a que la amplitud de su redacción permite traer a colación todos los medios a través de los que las Cámaras obtienen información de las Administraciones Públicas en sentido amplio, entre los que se encuentran indudablemente las preguntas, solicitudes de comparecencia, facultades de las Comisiones de Investigación, etc. No obstante, al estar reguladas en otros artículos de la Constitución, vamos a limitarnos a las cuestiones residuales en el sentido estricto del término, es decir, las no tratadas en otros lugares.

Uno de los instrumentos más importantes de obtención de información es el de las solicitudes individuales de datos, informes o documentos. Éstas se encuentran reguladas en el art. 7 del Reglamento del Congreso de los Diputados, de 10 de febrero de 1982 (RCD) y en el art. 20.2º del Reglamento del Senado, Texto Refundido de 3 de mayo de 1994 (RS). Las facultades de las Comisiones se desarrollan en el art. 44.1º RC y el art. 67 RS, así como en el apartado cuarto de la Resolución de la Presidencia del Congreso de los Diputados, de 26 de junio de 1996, sobre procedimientos de creación y reglas de funcionamiento de las Subcomisiones en el seno de las Comisiones de la Cámara Baja. Por último debemos referirnos a la información sobre materias clasificadas, que se recoge en normas tales como la Resolución de la Presidencia del Congreso de los Diputados de 12 de mayo de 2004, sobre secretos oficiales, la Ley 11/1995, de 11 de mayo, reguladora de la utilización y control de los créditos destinados a gastos reservados y el art. 11 de la Ley 11/2002, de 6 de mayo, reguladora del Centro Nacional de Inteligencia. 

3.- La información individual de los parlamentarios: solicitudes de informes y documentos.

     Comenzando por las solicitudes de información de las Administraciones Públicas por parte de los parlamentarios, éstas quedan contempladas en el art. 7 RCD como uno de los derechos individuales inherentes a tal condición. En concreto se dispone que para el mejor cumplimiento de sus funciones parlamentarias, éstos pueden, previo conocimiento de su respectivo Grupo Parlamentario, recabar de las Administraciones Públicas los datos, informes o documentos que obren en poder de éstas, lo que excluye cualquier obligación del órgano receptor de la petición de elaborar documento alguno a tal efecto. El procedimiento "ad hoc" requiere dirigir la solicitud por escrito a través de la Presidencia del Congreso de los Diputados o del Senado, mientras que la Administración requerida debe facilitar la documentación solicitada o manifestar al Presidente de la Cámara, dentro de los treinta días siguientes, las razones fundadas en Derecho que lo impidan.

     Hasta aquí la regulación reglamentaria. No obstante, la práctica ha dado lugar a notables controversias en torno a dos aspectos esenciales de una figura cuya relevancia, por lo demás, como uno de los más característicos elementos que integran lo que se ha dado en llamar "ius in officium" de los parlamentarios, es evidente. Se trata de la extensión de las facultades calificadoras de la Mesa de las Cámaras en relación con la corrección jurídica de estas iniciativas y de los medios de reacción de un Diputado o Senador frente a una Administración renuente a facilitar los informes solicitados.

     En el primer aspecto, la doctrina, inicialmente perfilada por la STC 161/1988, de 20 de septiembre, por la que se resolvió un recurso de amparo interpuesto contra una resolución de la Mesa de las Cortes de Castilla - La Mancha en la materia, ha sido sintetizada y completada por la STC 203/2001, de 15 de octubre, que estima diversos recursos acumulados interpuestos por un Diputado contra un Acuerdo de la Mesa del Congreso que denegó la admisión de una solicitud de información, al amparo del art. 7 RCD, sobre el resultado y fecha del Acuerdo de terminación de diversos expedientes por infracción fiscal instruidos por la Agencia Estatal de Administración Tributaria.

     Tras reiterar la doctrina conocida acerca de la naturaleza del derecho de acceso a cargos públicos, la Sentencia procede a delimitar la naturaleza de las solicitudes de información de los diputados individuales. Se trata, como sostuvo ya la STC 161/1988, de una facultad que pasa a integrar el contenido para los Diputados del art. 23.2 CE, concebida para "el mejor cumplimiento de sus funciones parlamentarias" (art. 7 RCD), expresión ésta que implica que estamos ante un medio de obtener información previa de las Administraciones Públicas, que puede agotar sus efectos en su obtención o ser instrumental y servir posteriormente para que el Diputado que la recaba o su Grupo, puedan someter al Gobierno a ulteriores medios de control.

     A continuación se perfilan las facultades de calificación de la Mesa de la Cámara, cuyo rechazo a la admisión sólo puede fundarse en infracciones formales o, excepcionalmente materiales en aquellos supuestos en los que "se planteen cuestiones entera y manifiestamente ajenas a las atribuciones de la Cámara" o [...] en los que el propio Reglamento parlamentario imponga algún límite o condición material" (F.J.3). En esta ocasión, la Mesa justificó su decisión en que el suministro de dicha información infringiría el ámbito de reserva establecido por el art. 113.1 de la Ley General Tributaria de 28 de diciembre de 1963. Con ello, reconoce la Sentencia, no sólo se da cumplimiento a las exigencias de motivación, sino que también se excluye que la Mesa haya ejercido un control expreso o encubierto sobre la oportunidad de la solicitud del Diputado (FF.JJ. 4 y 5).

     A pesar de ello, sí se produjo a juicio del Tribunal "un examen del contenido material de la iniciativa que carece de justificación" por exceder de la simple comprobación de la viabilidad formal de la petición de información. Más allá de ello, la Sala no comparte la justificación alegada por la Mesa del Congreso. En efecto, recordando lo apuntado en la STC 161/1988, se sostiene que pretender amparar la inadmisión en la salvaguarda del carácter reservado de los datos, informes o antecedentes obtenidos por la Administración Tributaria en el ejercicio de sus funciones es "en todo punto inadecuado para impedir el ejercicio del derecho constitucional del actor, ya que el mero riesgo anunciado sin concreción alguna por la Mesa, no puede fundamentar la inadmisión en cuanto que no corresponde a la misma, en ese trámite, la tarea, materialmente jurisdiccional, de ponderar los eventuales derechos de terceros y el ejercitado por el demandante". Concluye, en fin, afirmando que es a la Administración Tributaria a la que en todo caso hubiese correspondido apreciar el riesgo apuntado de acuerdo con las circunstancias concretas.

     Por lo que se refiere a la posible reacción de los parlamentarios frente a la falta de respuesta de la Administración correspondiente, nada especifica el Reglamento y la postura del Alto Tribunal es, además, mucho menos firme. Por un lado, la STC 203/2001 señala claramente que "el derecho ex art. 23.2 CE comprende tanto el de solicitar una determinada información de las Administraciones públicas como el de obtenerla de éstas". Por otra parte, la STC 196/1990, de 29 de noviembre, dictada en relación con un recurso de amparo por el que un miembro del Parlamento Vasco reclamaba la remisión por el Gobierno autonómico de determinados informes apunta que esta última se inserta dentro de las relaciones entre Gobierno y Parlamento, de marcado carácter político y, por tanto, al margen de la jurisdicción contencioso-administrativa. Sólo cuando excepcionalmente se lesionen derechos fundamentales, lesión que puede proceder de los órganos parlamentarios pero también del ejecutivo, podrá abrirse paso un control jurisdiccional por parte del propio Tribunal Constitucional. La práctica parlamentaria en este sentido se ha orientado a solicitar el amparo de la Presidencia o la Mesa para que reiteren la solicitud correspondiente.


4.- La información por escrito a las Comisiones.

     Muy similar es el régimen aplicable a las solicitudes de información escrita por parte de las Comisiones parlamentarias, regulado en el art. 44.1 RCD y el art. 67 RS, que es extensible en el caso de la Cámara Baja a las Subcomisiones, en este caso a través del Presidente de la Comisión en cuyo seno se hayan constituido, de acuerdo con lo dispuesto en el apartado cuarto.1 de la Resolución de la Presidencia del Congreso de los Diputados de 26 de junio de 1996. A diferencia del derecho reconocido a los parlamentarios individualmente considerados, que debe considerarse configurado legalmente, las facultades que tales preceptos reconocen a las Comisiones están plenamente amparadas en el propio art. 109 CE. Esta diferencia no se ha traducido en el Congreso de los Diputados en unas facultades sensiblemente mayores para estos órganos, debido a la remisión al art. 7.2 RCD y 20.2 RS que se establece en los arts.el art. 44.1 RCD y 67 RS respectivamente en cuanto al procedimiento.

     No obstante, sí existe un matiz en relación con los sujetos que pueden ser destinatarios de las solicitudes de información, que no sólo son Administraciones Públicas, sino también el Gobierno, siguiendo de este modo la dicción del mismo art. 109 CE. El procedimiento requiere acuerdo de la Comisión aunque es posible su delegación en órganos como la Mesa respectiva de un modo similar a como se opera en relación con las comparecencias informativas, y tramitarse por conducto del Presidente de la Cámara respectiva. No existe tampoco procedimiento formal que permita recabar los informes o documentos solicitados en caso de negativa o simple inactividad por parte del órgano requerido, aunque, de manera similar a lo que ocurre con el derecho de información individual, siempre es posible acudir a la Presidencia para que reitere la solicitud, al margen, por supuesto, del juego de las distintas iniciativas parlamentarias que pueden aplicarse al efecto.

     Resta, por último, hacer una breve referencia a la relevancia en este ámbito de la jurisprudencia fijada por el Tribunal Constitucional respecto de los sujetos que han de comparecer a instancias de las Cámaras, sentada en su Sentencia 177/2002, de 14 de octubre, que, sin afirmarlo de manera categórica, amplía el concepto de empresa pública - obligada en consecuencia a facilitar la información solicitada - más allá del tenor fijado por las leyes, entre otras el art. 166.1 de la Ley 33/2003, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, de 3 de noviembre, que exigía que el Estado ostentase más del cincuenta por ciento de su capital. En este sentido el Tribunal apunta que más que la titularidad de capital interesa la noción de control efectivo, tal y como se establece por ejemplo en la Directiva 80/723/CE, de la Comisión, de 25 de junio de 1980, relativa a la transparencia de las relaciones financieras entre los Estados miembros y las empresas públicas, sobre cuya noción de empresa pública se ha pronunciado el Tribunal de Justicia (Sentencia de 6 de julio de 1982), destacando, por encima de su juego en el ámbito de la Directiva, el valor indicativo o de referencia general que la misma juega a escala comunitaria. Así, en el art. 2 de la Directiva se considera empresa pública a "cualquier empresa en la que los poderes públicos puedan ejercer, directa o indirectamente, una influencia dominante en razón de la propiedad, de la participación financiera o de las normas que la rigen" y se presume que "hay influencia dominante cuando los poderes públicos, directa o indirectamente, y respecto de la empresa: a) poseen la mayoría del capital suscrito de la empresa; o, b) disponen de la mayoría de los votos inherentes a las participaciones emitidas por la empresa; o, c) pueden designar a más de la mitad de los miembros del órgano de administración, de dirección o de vigilancia de la empresa".


5.- La información sobre materias clasificadas o que afecten a la intimidad de las personas

     Por otro lado, el control de las Cámaras sobre las materias clasificadas encuentra sólido fundamento constitucional en el artículo objeto de estas líneas y se extiende a tres ámbitos básicos: los secretos oficiales, los gastos reservados y la actividad del Centro Nacional de Inteligencia. Con carácter general, la regulación sobre secretos oficiales se contiene en la ley 9/1968, de 5 de abril, modificada por la ley 48/1978, de 7 de octubre, cuyo art. 10.2 reconoce que "la declaración de "materias clasificadas" no afectará al Congreso de los Diputados ni al Senado, que tendrán siempre acceso a cuanta información reclamen, en la forma que determinen los respectivos Reglamentos y, en su caso, en sesiones secretas". Ante el silencio de estos últimos, se aprobó en la III Legislatura una Resolución de la Presidencia del Congreso de los Diputados de 18 de diciembre de 1986, sobre acceso a materias clasificadas, recurrida en amparo ante el Tribunal Constitucional, órgano que desestimó tal impugnación por medio de su STC 118/1988, de 20 de junio. No obstante, la experiencia aconsejó aprobar un régimen algo más favorable a los derechos de los parlamentarios, objetivo cumplido por la Resolución de la Presidencia del Congreso de los Diputados de 2 de junio de 1992, recientemente derogada por la Resolución de la Presidencia de 12 de mayo de 2004 que, sin embargo, se limita a ampliar en un supuesto los diputados con acceso a los secretos oficiales. De acuerdo con sus disposiciones, pueden solicitar información sobre materias clasificadas las Comisiones del Congreso de los Diputados y uno o más Grupos Parlamentarios que agrupen, al menos, a la cuarta parte de los Diputados, siempre a través del Presidente de la Cámara.

     La entrega de dicha información se ajusta a tres posibles cauces. Si la materia en cuestión ha sido clasificada dentro de la categoría de reservada, el Gobierno la facilita a los Portavoces de los Grupos o a sus representantes en la Comisión de la que haya partido la iniciativa. Si ha sido calificada de secreta, sus receptores son los diputados con acceso a los secretos oficiales, uno por cada uno de los Grupos Parlamentarios, incluido el Grupo Mixto que quedaba excluido por la Resolución de 1992, elegidos por mayoría de tres quintos por el Pleno al inicio de cada Legislatura. Por último, con carácter excepcional y de manera motivada, el Gobierno puede solicitar que la información pedida se proporcione sólo al Presidente del Congreso de los Diputados o de la Comisión de la que haya partido la iniciativa, si bien le corresponde a la Mesa la decisión final sobre la pertinencia de este procedimiento. En cualquier caso, el Gobierno puede pedir que la Sesión en la que se facilite la correspondiente información se celebre con carácter secreto, mientras que si se trata del examen de documentos, se exhibirá su fotocopia, acompañada en su caso por el original, cuyo examen puede efectuarse de ser necesario en el lugar en que se encuentre dicho documento y en presencia de la autoridad encargada de su custodia. Los diputados pueden tomar notas pero no obtener copias ni reproducciones. Por último, sobre el contenido de la información proporcionada de esta manera, los diputados tienen el deber de reserva establecido en el art. 16 RCD.

     El procedimiento que se acaba de exponer es de aplicación específica al acceso por parte de las Cortes Generales a la información de carácter decreto que obre en poder del Banco de España. En concreto, el art. 6.3 de la ley 13/1994, de 1 de junio, modificada por ley 12/1998, de 28 de abril, dispone que la entrega de la misma se hace por conducto de su Gobernador, quien puede solicitar de los órganos competentes de la Cámara, con la motivación correspondiente, la celebración de sesión secreta o la aplicación del procedimiento establecido para el acceso a las materias clasificadas.

     Por lo que se refiere al control de los gastos reservados, el art. 7 de la ley 11/1995, de 11 de mayo establece que los créditos destinados a gastos reservados están sujetos al control del Congreso de los Diputados a través de una Comisión permanente de creación legal, presidida por el Presidente de la Cámara y formada por los diputados que tienen acceso a los secretos oficiales. Semestralmente, los titulares de los Departamentos que tienen consignadas partidas de gastos reservados han de comparecer ante dicha Comisión para informar sobre su uso y aplicación. Las sesiones son secretas y sus miembros quedan sujetos al deber de reserva del art. 16 RCD. Además, con carácter anual, la Comisión puede elaborar un informe que se remite a los Presidentes del Gobierno y del Tribunal de Cuentas.

     En fin, el art. 11 de la ley 11/2002, de 6 de mayo, ha arbitrado un mecanismo específico de control de las actividades del Centro Nacional de Inteligencia. El órgano competente es también la Comisión de control de los créditos destinados a gastos reservados, en sesiones secretas y bajo deber de reserva de sus miembros. Dicha Comisión tiene acceso a las materias clasificadas con la excepción de las relativas a las fuentes y medios del propio Centro y de aquellas que procedan de servicios extranjeros u organizaciones internacionales en los términos establecidos en los distintos acuerdos y convenios de intercambio de información clasificada. En el caso de examen de documentos se reitera el régimen previsto para secretos oficiales, de manera que se permite su estudio directo pero no la obtención de originales, copias o reproducciones. Además, anualmente la Comisión conoce los objetivos de inteligencia establecidos por el Gobierno y el informe que elabora el Director del Centro sobre evaluación de actividades, situación y grado de cumplimiento de los objetivos señalados para el año anterior.

    Otro límite material que encontramos a la posibilidad de las Cámaras de requerir información es el de aquellos documentos que puedan afectar al derecho a la intimidad de las personas reconocido por el artículo 18 de la Constitución. Ha sido la STC 203/2001, en un recurso que el Tribunal Constitucional estima contra la no admisión a trámite en el Congreso de los Diputados de solicitud de información por encontrarse los datos reservados en el ámbito de reserva acotado por la Ley General Tributaria, la que ha tenido ocasión de resolver la cuestión. La Sentencia recuerda que "es cierto que ningún poder público puede, al actuar sus atribuciones, lesionar derechos constitucionales", pero añade que tal lesión no se habría derivado de la mera tramitación de la solicitud de información por la Mesa de la Cámara. La Resolución razona que "alegar la posibilidad de que con tal información quedase afectada la intimidad de las personas es en todo punto inadecuado para impedir el ejercicio del derecho constitucional del actor, ya que el mero riesgo, anunciado sin concreción alguna por la Mesa, no puede fundamentar la inadmisión en cuanto que no corresponde a la misma, en ese trámite, la tarea, materialmente jurisdiccional, de ponderar los eventuales derechos de terceros y el ejercitado por el demandante". De esta forma, la Sentencia no rechaza de plano que el derecho a la intimidad de las personas pueda suponer un límite a las peticiones de información procedentes de los miembros o los órganos de la Cámara, si bien no cabe una mera inadmisión por la Mesa para determinarlo.

     Por lo que se refiere a la bibliografía son de destacar los trabajos de Lavilla, Santaolalla, Gálvez y Pascua, entre otros.

Sinopsis realizada por: Fabio Pascua Mateo, Letrado de las Cortes Generales. Diciembre 2003.

Actualizada por Fernando Galindo Elola-Olaso, Letrado de las Cortes Generales. Febrero, 2011.

 

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